Renovacion Urbana y Rol Pro Empresari - LOPEZ, Ernesto PDF

RENOVACIN URBANA Y ROL MUNICIPAL PRO-EMPRESARIAL EN LA
PLANIFICACIN TERRITORIAL: SANTIAGO DE CHILE, 1990 2012

Municipal Urban Renewal and Pro- Business Role in the Management
of Territorial Planning Tools: Santiago of Chile, 1990-2012
Dr. Ernesto Lpez*, Lic. Ivo Gasic**, Lic. Daniel Meza*** e Ignacio
Arce****

RESUMEN
Desde la dcada de 1990 las
comunas del centro y pericentro
del Gran Santiago vienen
experimentando un proceso
intensivo de renovacin urbana
residencial, privada, con tipologas
de edificios de departamentos en
altura. El presente artculo
examina el rol que cumplen los
municipios en dicho proceso, en
circunstancias de predominancia
de esquemas de gestin urbana
pro-empresarial. Se analizan
distintos modos por los cuales los
municipios de Santiago, uoa,
Recoleta e Independencia
incorporan ajustes normativos en
sus ordenanzas locales, a fin de

atraer a los agentes inmobiliarios
privados. Estos tipos de ajustes
normativos han sido clasificados
como permisivos, flexibles y/o
dirigidos, con el fin de
comprender las especficas
modalidades en que los
municipios logran adecuarse a las
lgicas de produccin inmobiliaria.

PALABRAS CLAVE
Renovacin urbana pericentro
urbanismo pro-empresarial
ajustes normativos renta del
suelo.

ABSTRACT
Since 1990s central district and
inner-city of Gran Santiago are

4
*Doctor en Planificacin Urbana UCL (University College Longdon). Profesor e investigador
Universidad de Chile. Contacto: elopez@uchilefau.cl
**Licenciado en Geografa. Universidad de Chile. Contacto: igasic@uchilefau.cl
***Licenciado en Arquitectura. Universidad de Chile. Contacto: dmeza@uchilefau.cl
***Licenciado en Geografa. Universidad de Chile. Contacto: iarcea@ug.uchile.cl

Renovacin Urbana y Rol Pro Empresarial en la Planificacin Territorial: Santiago de Chile,
1990 2012

110

undergoing a intensive process of
residential urban renewal, with
apartment building typologies in
height, impulsed by private
companies. This article examines
the role played by municipalities
in this process, in terms of
predominance of urban
management schemes pro-
entrepreneurs. It discusses various
ways in which the municipalities
of Santiago, uoa, Recoleta and
Independencia incorporate policy
adjustments in their local bylaws,
in order to attract real estate
companies. These types of policy
adjustments have been classified
as permissive, flexible and / or
directed, in order to understand
the specific ways in which
municipalities reach to adapt into
the logic of real estate production.

KEYWORDS
Urban renewal - inner-city urban
entrepreneurialism - policy
adjustments - ground rent.

INTRODUCCIN
Iniciada la dcada de 1990, en el
Gran Santiago se comienza a
implementar una estrategia
pblica de renovacin urbana con
la perspectiva de recuperar
espacios cntricos y revertir las
tasas de despoblamiento que
venan registrndose desde las
tres dcadas anteriores. Al
despoblamiento de las reas
cntricas se sum un continuado
proceso de deterioro de la materia
construida residencial, con una
notable capacidad ociosa de la
infraestructura pblica y
equipamiento urbano disponible.
En 1987, un estudio encargado
por la Corporacin para el
Desarrollo de Santiago estim que
los costos sociales de la expansin
urbana eran cerca de 16 veces
mayores a los costos de re-
desarrollar las reas centrales
1
.

Frente a esta situacin, lo que se
hizo fue impulsar una estratgica
pblica de renovacin urbana de
Santiago, que ha constado de las
siguientes intervenciones de parte
del gobierno central y
municipales: a) implementacin
de agencias privado-municipales
para atraer y anclar la actividad
inmobiliaria al centro y
pericentro
2
; b) aplicacin de un

1
Vase el informe Imperativo de la
Recuperacin Urbana: Algunos Costos
de la Expansin, publicado en 1987
por la Corporacin para el Desarrollo
de Santiago.
2
Comuna de Santiago Centro ms 10
comunas adyacentes.
Dr. Ernesto Lpez, Lic. Ivo Gasic, Lic. Daniel Meza y Lic. Ignacio Arce.

111

Subsidio de Renovacin Urbana
para la adquisicin de viviendas
econmicas (inferiores a 140 m)
en un rea definida como Zona de
Renovacin Urbana; y c)
modificacin/actualizacin de los
Instrumentos de Planificacin
Territorial (IPT) para posibilitar
edificaciones ms intensivas en
suelo, y redistribuyendo
complementariamente otros usos
del suelo funcional a la
densificacin habitacional.

Como resultado se obtiene que,
desde 2007 en adelante, el
volumen construido y de unidades
habitacionales producidas por el
modelo privado de renovacin
urbana en altura en comunas
centrales y pericentrales del rea
Metropolitana del Gran Santiago
(AMGS) es mayor que el de la
construccin de casas
unifamiliares en la periferia. Entre
1990 y 2008, la participacin en el
mercado residencial del
pericentro de esta ciudad se
increment dramticamente
desde un 7,5% hasta un 44%,
mientras que la periferia decreci
a menos de la mitad, de un 81% a
un 38,5%.

En este periodo se revela una
importante reestructuracin de
las reas centrales con impacto a
escala metropolitana; cuestin
para nada exclusiva del Gran
Santiago, puesto que corresponde
a un proceso bastante
generalizado de recuperacin de
la centralidad urbana en distintas
ciudades latinoamericanas de las
ltimas dos dcadas (Herzer,
2008). Siendo diversas las
experiencias de reestructuracin
central de las ciudades de la
regin latinoamericana, es posible
reconocer que las estrategias
pblicas pro-renovacin intensiva
generalmente operan mediante
instrumentos de promocin, que
las administraciones locales
urbanas utilizan como medios
para consolidar la expansin del
proceso de mercantilizacin del
espacio urbano (Herzer, 2008;
Lpez Morales, 2011; Janoschka,
Sequera y Salinas, 2013).

Para el caso chileno, la renovacin
urbana de reas centrales
responde al carcter subsidiario
del Estado, pero tambin
incorpora componentes
importantes de lo que se puede
denominar como Urbanismo Pro-
Empresarial. ste se caracteriza
1990 2012

112

por instalar marcos institucionales
para la competitividad urbana
municipal, donde los gobiernos
locales estimulan, con recursos
corrientes propios o provenientes
del gobierno central, la atraccin
de capital privado, fragmentando
y flexibilizando las normativas
urbansticas locales para lograr
ofertar suelo pblico. Por su parte,
la generacin de alianzas pblico-
privadas en la toma de decisiones
sobre desarrollo urbano -como la
Corporacin para el Desarrollo de
Santiago (Cordesan)- sumado a la
escasa participacin del gobierno
central y regional en el desarrollo
urbano de las reas centrales
3
,
hace atingente hablar de una
gestin pro-empresarial de la
renovacin urbana en el Gran
Santiago (Lpez, Gasic & Meza,
2012; Vicua, 2013; Lpez
Morales, 2013b).

Es particularmente interesante
observar el rol que tienen los
municipios en este marco
institucional de operaciones

3
Intervencin gubernamental que se
ha remitido a la propuesta de
acotados proyectos detonantes, que
no han sido efectivamente
implementados, tales como los
proyectos en Cerrillos, Anillo
Intermedio y Mapocho-La Chimba.
pblicas pro-empresarial. Como
ha venido sosteniendo Lpez
Morales (2011), el modelo de
renovacin urbana en Chile
compele a los municipios a
insertarse en la lgica de
competitividad urbana local,
ejecutando acciones especficas
para aumentar las rentas
potenciales que pueden extraer
los desarrolladores inmobiliarios
por unidad de suelo comprado. Se
estimula el mercado inmobiliario
fundamentalmente a travs del
manejo municipal de los
instrumentos de planificacin
territorial (IPT).

Precisamente, lo que se pretende
en este artculo es ilustrar las
diferentes formas en que los
municipios pericentrales del Gran
Santiago han intervenido sus
normativas urbansticas locales,
desplegando una batera de
modificaciones a sus instrumentos
de planificacin territorial (IPT), a
fin de ajustarlos a los
requerimientos del desarrollo
inmobiliario en altura y a la
pretensin de capturar renta
urbana por parte de los mismos
productores. En particular, se han
observado y sistematizado
ajustes regulatorios de seis

113

municipios peri-centrales de
Santiago
4
, produciendo categoras
de anlisis novedosas y tiles para
la comprensin del rol de los
gobiernos locales en la promocin
de la renovacin urbana
residencial privada. Se han
estudiado los municipios de
Santiago, uoa, Recoleta,
Independencia, Quinta Normal y
Macul (Ver Figura N 1). Sin
embargo, para efectos prcticos,
en este trabajo se exponen
resultados de los cuatro primeros
casos.

En lo que sigue: 1) se teoriza sobre
el concepto de Urbanismo Pro-
Empresarial (UPE) para analizar el
rol de los municipios en el proceso
de renovacin urbana; 2) se
exponen los principales aspectos
metodolgicos; 3) se presenta la
produccin categorial de los
distintos tipos de ajustes
regulatorios estudiados; 4) se
analiza y ejemplifican casos de las
cuatro comunas mencionadas,
realizando estimaciones de

4
Estos municipios han sido
seleccionados segn criterios del
Proyecto Fondecyt-11100337, dirigido
por el Dr. Ernesto Lpez Morales.
Importante cantidad de datos del
presente artculo han sido
suministrados por dicho proyecto.
rentabilidad inmobiliaria con y sin
aplicacin de los respectivos
ajustes. Con base en dichos
resultados, se discute y sintetizan
los principales aportes de la
investigacin a los estudios
urbanos y municipales.
1990 2012

114

Figura N 1. Mapa de comunas peri-centrales estudiadas en el Gran
Santiago

Fuente: elaboracin propia.

AJUSTES EN LA REGULACIN DEL
SUELO URBANO
Un acercamiento al carcter pro-
empresarial de la gestin urbana
municipal
En trminos generales, el
esquema pro-empresarial urbano
expuesto inicialmente por David
Harvey (1989) plantea que el
devenir neoliberal del Estado
keynesiano no implica una
disminucin de la intervencin de
ste en el desarrollo de la ciudad
sino una nueva forma de
gobernabilidad urbana adecuada
al funcionamiento de un rgimen
de acumulacin flexible, basada
en una mayor volatilidad del
capital. El comportamiento pro-
empresarial de los gobiernos
urbanos se basa, precisamente, en
la competencia que establecen las
ciudades por la atraccin del
capital altamente mvil, lo que
requiere muchas veces una mayor
intervencin estatal (Ward, 2003).

De esta manera, la competencia
interurbana por la atraccin del
capital global (o, a lo menos,

115

altamente mvil) transforma la
lgica de planificacin territorial
centralizada, caracterstica de las
polticas pblicas de bienestar. Los
gobiernos urbanos ya no estaran
administrando los recursos
estatales o el estado-nacin no
estara coordinando la inversin
de capitales fijados al interior de
su territorio, sino que los
gobiernos urbanos debern
promocionar sus espacios locales
para atraer, de manera
competitiva y fragmentaria, el
capital global del cual dependen
mayoritariamente. Este es el
argumento central para referirse a
la transformacin de la lgica
gerencial a la lgica empresarial
de gobernabilidad urbana (Harvey,
1989).

Ahora bien, un aspecto central del
modelo pro-empresarial urbano es
la formacin de alianzas pblico-
privadas en el planeamiento,
diseo y ejecucin de planes y
proyectos urbanos (Harvey, 1989;
Shin, 2009). La formacin de estas
alianzas es particularmente
importante entendiendo que el
pro-empresariado urbano es una
estrategia para la generacin de
un buen clima empresarial
(Harvey, 1989). No obstante,
Hackworth (2007) recalca que el
pro-empresariado urbano no solo
se basa en facilitar la operacin
del mercado sino en comportarse
como parte de l. Se promueven
espacios locales estableciendo un
stock de reas, zonas, localidades,
constituyendo una oferta al
interior del mercado inmobiliario.
Ms all de facilitar la operacin
de agentes y corporaciones
privadas, el comportamiento
empresarial de los gobiernos
locales se basa en la
transformacin institucional y el
establecimiento de lgicas
privadas en el aparato pblico
(Hackworth, 2007).

El marco terico del UPE
(Urbanismo Pro-Empresarial)
supera la ficcin dominante acerca
del rol estatal (en el marco del
neoliberalismo) como un factor
meramente regulador o de corte
gerencial. La teora del UPE
observa al Estado como un ente
pblico monoplico de la toma de
decisiones y permeable a las
dinmicas y demandas cclicas y
anti-cclicas de inversin
corporativa. Los procesos de
rolling-back y rolling-out, descritos
por Peck&Tickell (2002) como el
retroceso de competencias y
1990 2012

116

atribuciones de regulacin del
gobierno central y la posterior
forma de devolucin de
obligaciones con competencias
precarizadas a los gobiernos
locales (que en el caso chileno
ocurre entre el golpe de estado
derechista del ao 1973 y el ao
1994, cuando se promulga la Ley
Orgnica de Municipalidades),
situacin que calza en tiempo y
contexto poltico con las
dinmicas de UPE.

En resumen, el UPE implica que no
solo que el Estado opera
activamente en la produccin de
condiciones favorables para el
mercado, sino que el mercado
opera dentro del estado con sus
lgicas de competitividad y su
dialctica de volatilidad versus
anclaje espacial del capital (Ward,
2003). De tal forma, el UPE es
netamente neoliberal en el
sentido de que el Estado a nivel
local: a) promueve la expansin de
las lgicas de mercado como
reguladoras de toda la vida
urbana, b) ancla capital voltil al
lugar, a travs de una extrema
focalizacin espacial en las
instancias de regulacin y
planificacin del territorio, c)
responde polticamente a la
sociedad civil, all donde no hay
ventajas econmicas ni sociales
aseguradas, y d) es especulativo
en el diseo e implementacin de
sus polticas.

De esta manera, es til
problematizar sobre pro-
empresariado urbano en
Latinoamrica y, particularmente,
en Chile. Mencionar que estudios
anteriores, como el de Cuenya y
Corral (2011) para el caso de
Puerto Madero en Buenos Aires,
han identificado estrategias pro-
empresariado de promocin de
espacios competitivos para el
capital inmobiliario, a travs de la
gestin de mega-proyectos
urbanos. Inscrita en la crisis de la
planificacin racional-holstica de
la ciudad, la lgica del pro-
empresariado urbano ha sido
observada en el contexto
latinoamericano por De Mattos
(2006), en base a la emergencia de
nuevas formas de gobernanza
urbana
5
basada en proyectos

5
Concepto utilizado para relevar la
menor concentracin de poder y
toma de decisiones dentro del Estado;
y su tendencia a operar como agente
de concertacin y coordinacin de
instancias para la toma de decisin
entre privados, incluyendo al Estado

117

estratgicos y fortalecimiento de
la competitividad interurbana. En
la bsqueda por la atraccin local
de capital, ha sido clave la
creciente financiarizacin del
desarrollo inmobiliario (Cattaneo,
2011), as como tambin la
relativa descentralizacin de las
funciones administrativas en
algunas ciudades latinoamericanas
(De Mattos, 2007).

Particularmente en Chile, la
reforma municipal de 1992 dej
establecida la descentralizacin de
funciones administrativas, ms no
la autonoma fiscal de los
gobiernos locales (Montecinos,
2008), lo que coopera tambin en
la adopcin de estrategias
municipales de promocin de
espacios locales para la inversin.
Ante la inexistencia de un
gobierno metropolitano para el
Gran Santiago y la naturaleza
puramente indicativa de los
planes regionales de desarrollo
urbano, han sido los gobiernos
locales de carcter intra-urbano
los encargados de re-posicionar al
Gran Santiago en lo que respecta a

como el agente que posiciona el
inters pblico dentro de la decisin
concertada con los agentes privados.
la renovacin de espacios
centrales. Si bien el debate sobre
la participacin de los gobiernos
locales en desarrollo urbano sigue
estando abierto, existe mayor
evidencia sobre la progresiva
incorporacin de alianzas pblico-
privadas en la gobernanza del
Gran Santiago
6
(Zunino, 2001;
Nuissl et al., 2012).

Si bien el urbanismo pro-
empresarial ha sido asociado a
una escala de competitividad
interurbana, en el caso de la
renovacin urbana en el Gran
Santiago es posible identificar
escalas intra-urbanas de
competitividad, establecida entre
comunas centrales y pericentrales
del Gran Santiago, dada la
ausencia de un gobierno
metropolitano que coordine el
desarrollo urbano. Segn Lpez
(2009), la estrategia subsidiaria de
renovacin urbana impulsada por
el estado a principios de los aos
noventa establece un escenario de
operaciones entre el sector
inmobiliario privado y los
gobiernos locales, donde stos
son los encargados de generar las

6
Rasgo caracterstico del Urbanismo
Pro-empresarial.
1990 2012

118

condiciones necesarias para la
radicacin de la actividad
inmobiliaria en sus respectivos
territorios (Lpez, 2009).

En este sentido, cobran
importancia los instrumentos
regulatorios del espacio urbano
Planes Reguladores Comunales
(PRC)-, especficamente la
zonificacin, definicin de usos de
suelo y condiciones de edificacin
(coeficientes de constructibilidad,
coeficientes de ocupacin de
suelo, etc.). No obstante, las
disposiciones regulatorias no son
la herramienta exclusiva de los
gobiernos locales para detonar
renovacin urbana, lo que
retrotrae la distincin entre
produccin y regulacin
municipal en este caso- de las
rentas del suelo.

La experiencia de la Corporacin
para el Desarrollo de Santiago
(Cordesan) ha demostrado que,
mediante asociaciones pblico-
privadas de gestin urbana e
inmobiliaria, los gobiernos locales
pueden participar activamente de
la promocin de sus espacios
locales para el desarrollo
inmobiliario en altura (Contreras,
2005). Es posible que este ejemplo
pueda replicarse en otras
comunas peri-centrales, dado los
efectos de activacin del mercado
inmobiliario que ha tenido en
Santiago Centro.

Los beneficios de esta actividad
inmobiliaria en los municipios
estn asociados principalmente a
los ingresos obtenidos por
concepto de permisos de
edificacin (1,5% del presupuesto
del proyecto), aglomeracin de
servicios y patentes comerciales,
servicios municipales, y en general
la mejora del nivel
socioeconmico de las comunas
(Lpez, 2009). Por su parte, no
existen instrumentos de captura
de renta urbana (Torres, 2006)
ms all del impuesto territorial
recabado por el Servicio de
Impuestos Internos (SII), que
opera a escala nacional, el cual se
redistribuye en un 40% a la
comuna respectiva del inmueble y
en un 60% al Fondo Comn
Municipal (FCM). Si bien ste ha
sido calificado como un sofisticado
mecanismo de recaudacin
(Smolka y Amborski, 2003), lo
cierto es que no est enfocado a
capturar plusvalas generadas
dinmicamente por la apropiacin
privada del capital fijo externo y la

119

infraestructura pblica- y tampoco
aplica para los residentes de las
nuevas unidades de viviendas,
dado que stas se encuentran en
su mayora con un avalo exento
mediante el decreto DFL-2
7
. No
obstante, los beneficios indirectos
antedichos instalan la renovacin
urbana como una forma de
aglomerar actividades
econmicas, intensificar usos de
suelo y re-potenciar la economa
local de cada comuna.

Dadas las atribuciones de los
gobiernos locales vigentes en
Chile, es posible deducir que su
participacin en la promocin de
espacios para la atraccin de
capital inmobiliario est basada en
el manejo de los instrumentos
regulatorios del suelo (los PRC). Si
bien la teora del Urbanismo Pro-
empresarial se asocia usualmente
a capitales globales atrados por
mega-proyectos urbanos, en este
caso se acota el marco de anlisis
a los ajustes regulatorios que los
municipios deben realizar para
concretar el desarrollo urbano en
altura.

7
Decreto que otorga beneficios
tributarios a las viviendas de menos
de 140 m
2
, inscritas como tal.
METODOLOGA
La metodologa utilizada en este
estudio contempl tres etapas. La
primera se enfoc en la revisin
de documentos oficiales, que
incluye las memorias explicativas y
ordenanzas locales de los Planos
Reguladores Comunales (PRC) y
sus respectivas modificaciones, de
las comunas de Santiago (Santiago
Centro), uoa, Recoleta, Quinta
Normal, Independencia y Macul.
Esta seleccin se orientaba a
analizar los ajustes normativos
que poseen los municipios frente
a la produccin inmobiliaria.

La segunda etapa, correspondi a
la estimacin de la renta que los
agentes privados capturan a
travs de la produccin
inmobiliaria. Este valor es
denominado Renta Capitalizada
de Suelo 2 (RCS-2), el cual tambin
es expresado en trminos
absolutos -monto total de la renta
extrado por proyecto- y relativos
(dicho monto dividido por la
superficie del terreno
desarrollado- para establecer
comparaciones y develar
tendencias.

El procedimiento se basa en una
herramienta metodolgica propia
1990 2012

120

denominada Ficha de Produccin
Inmobiliaria (FIP), construida a
partir de datos tcnicos de las
condiciones de edificacin de un
proyecto inmobiliario y aplicacin
de las normas establecidas por la
ordenanza local que le rige. Para
confeccionarla se acude a los
registros municipales de
expedientes de edificacin
necesarios -certificado de
informaciones previas, aprobacin
de anteproyecto, permiso de
edificacin y cuadro de
superficies-, adems de la
informacin espacial requerida
para poder construirla. Se realiz
una revisin de expedientes en el
archivo de la Direccin de Obras
Municipales de Santiago (DOM),
develando las caractersticas
generales de arquitectura,
volumen de la construccin y
tipologas de departamentos
ofertados al detalle. Estas ltimas
fueron vinculadas a la revisin de
precios de la oferta inmobiliaria
en plataformas digitales
especializadas -portal
inmobiliario.com-, para cada
proyecto. Sistematizando estos
insumos en una tabla de
correlaciones (Figura 2) se estima
un valor final correspondiente a la
renta de suelo capitalizada en
cada proyecto por concepto de
venta de departamentos, restando
costos de produccin, derechos
municipales -impuesto pblico a la
construccin- y costos blandos -
publicidad y difusin-, sin contar el
gasto por el suelo desarrollado.
Como se expresa ms arriba, este
valor es denominado RCS-2 (Renta
Capitalizada de Suelo 2).


121

Figura N 2. Ficha de produccin inmobiliaria (FIP) aplicada a proyectos de
renovacin urbana residencial privada.

(*) UF: Unidad de Fomento (UF) es una unidad de cuentas utilizada
comnmente en Chile para efectos inmobiliarios y del mercado del suelo,
reajustable de acuerdo con la inflacin. A noviembre del 2013 su valor era
aproximadamente de $23.000 o US$46.
Fuente: elaboracin propia.
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122

La tercera etapa se bas en la
simulacin de la renta que un
proyecto inmobiliario pudo haber
capturado sin considerar el ajuste
regulatorio que le fuera aplicado.

Este procedimiento consisti en
manipular la FIP ajustando las
caractersticas del proyecto
inmobiliario -altura mxima,
coeficiente de constructibilidad,
densidad mxima, etc.-, para as
establecer un escenario supuesto
donde no hubo aplicacin de
ajustes contenidos en la
ordenanza local del PRC
respectivo que permitieran
introducir cambios en sus
caractersticas y as, una variacin
en la renta capturada. Es
pertinente mencionar que al
poseer la informacin contenida
en el cuadro de superficies del
proyecto inmobiliario, la
simulacin de sus nuevas
caractersticas resulta ser lo ms
precisa posible.

Tipos de ajustes normativos:
permisividad, flexibilidad y
direccionalidad
A nivel analtico ms general, se
ha realizado una categorizacin de
diferentes tipos de ajustes
normativos que han realizado los
municipios del pericentro del Gran
Santiago para atraer el capital
inmobiliario y as aumentar sus
rentas potenciales, basado en el
comportamiento pro-empresarial
de ofertar suelo pblico y mejorar
la competitividad urbana
municipal.

En algunos casos se observan
ajustes regulatorios orientados a
entregar mayor permisividad; en
otros se utilizan incentivos y
normas de excepcin; y an ms,
en otros lo que se hace es
direccionar la normativa hacia
determinados proyectos con
caractersticas bastante
particulares, incluso generando
barreras normativas para excluir
formas de desarrollo inmobiliario
a menor escala, lo que Lpez
Morales (2011; 2013a) denomina
redlining. Se obtienen, entonces,
tres tipos de ajustes normativos:
permisivos, flexibles y dirigidos.

A continuacin se describen estos
tipos de ajustes, junto con las
modificaciones realizadas a los
PRC estudiados segn la
categorizacin respectiva:

1. Ajustes Permisivos. Se
caracterizan por eliminar o

123

reducir abruptamente las
restricciones normativas que
estaban dispuestas en los
instrumentos de
planificacin, en virtud de
maximizar el volumen de
produccin inmobiliaria
habitacional, transfiriendo al
productor privado la
determinacin sobre los
aspectos principales de la
morfologa de los proyectos.

2. Ajustes flexibles. Se utilizan
para entregar incentivos y
excepciones que permiten
ampliar el volumen
producido, siguiendo una
lgica de restricciones que
pueden ser suplidas por
cambios en la morfologa, el
diseo y el tipo de producto
inmobiliario. En estas
modificaciones se distinguen
normativas por incentivo y
por excepcin.

2.1. Flexibilidad por
incentivo: con estos
ajustes el municipio
permite ampliar el
volumen inmobiliario
producido, a cambio de
que el proyecto
considere determinados
aspectos que tengan
consistencia con
objetivos municipales,
propiamente pblicos.

2.2. Flexibilidad por
excepcin: con stos, el
municipio permite
ampliar el volumen
inmobiliario producido a
cambio de que el
proyecto adopte
aspectos morfolgicos y
de diseo, con el fin de
no producir
determinadas
externalidades negativas
sobre las propiedades
aledaas y el espacio
pblico. A diferencia de
la flexibilidad por
incentivo, el proyecto no
internaliza objetivos
municipales pblicos de
desarrollo urbano
comunal, sino que
resuelve problemas
acotados a fin de no
impactar con
externalidades negativas
producto del mayor
volumen producido.

3. Ajustes dirigidos. Se
caracterizan por hacer
1990 2012

124

excluyente el desarrollo
inmobiliario de renovacin
urbana, estableciendo
caractersticas especficas
direccionadas a permitir
cierto tipo de proyecto en
desmedro de otras formas de
produccin inmobiliaria
alternativas, de menor o
incluso, mayor escala.

RESULTADOS
Permisividad. Tipo de ajuste y
efecto en la renta potencial de
proyectos en la comuna de
Independencia.
A saber, los ajustes normativos
ms comunes y generalizados
corresponden a los ajustes de
permisividad. En general, los
municipios atraen capital
inmobiliario liberando
condiciones, entregando al
desarrollador privado mayores
mrgenes de ganancia y decisin
sobre el tipo de producto
habitacional. En el caso de la
comuna de Independencia se
observ uno de los ajustes de
permisividad ms evidentes en
relacin al resto de los municipios
pericentrales estudiados.

En 2005, el municipio de
Independencia aplic una
modificacin a su plan regulador,
heredado de la comuna de
Santiago desde 1989. Se modific
una macro-manzana de
aproximadamente ocho
hectreas, planificada
originalmente como rea verde,
con el objetivo de generar -en un
corto plazo- las condiciones
normativas favorables para
desarrollar en ella la inversin
inmobiliaria, considerando que la
aprobacin del nuevo PRC podra
demorarse demasiado tiempo.
As, se pretendi liberalizar la
norma para aprovechar las
condiciones de la zona, dotada de
buena localizacin y accesibilidad
para proyectos de renovacin
8
.

En rigor, lo que se hace es
(re)mercantilizar un rea verde
que segn el mismo municipio

8
El cambio se refiere a la necesidad
de que la Comuna disponga de
normas acordes a las necesidades
actuales, como asimismo permitir los
proyectos de desarrollo que pudieran
existir para un sector en crecimiento
con una excelente accesibilidad y de
privilegiada localizacin (Declaracin
de Impacto Ambiental de la
Modificacin al PRC de
Independencia, 2003: 4).


125

estaba ubicada fuera del
comercio *sic+ de suelo urbano de
cualquier tipo, no solo de
renovacin urbana, ya que la
normativa no permita su
comercializacin, constituyendo
una expropiacin tcita al
propietario:

En la prctica, esta zona
F *rea verde+,
constituye indirectamente
una norma expropiatoria,
por cuanto si bien no es
un rea afecta a utilidad
pblica, plantea una
norma de edificacin y de
usos de suelo que dan un
valor de suelo de cero a
los predios que quedan
afectos a ella () estos
[predios] estn fuera del
comercio del suelo
urbano. Es decir, estn
tcitamente expropiados a
valor cero, constituyendo
en total una superficie de
3,70
ha
, es decir el 42 % del
total de la macro
manzana, que bajo esta
norma, no podr ser
renovado (Declaracin de
Impacto Ambiental de la
Modificacin al PRC de
Independencia, 2003: 10).

Lo interesante es que la anterior
zonificacin de rea verde haba
sido orientada funcionalmente a la
renovacin urbana (rea verde
para la densificacin segn el PRC
de Santiago) y, sin embargo, con
posterioridad es evaluada como
norma expropiatoria y como
factor de des-mercantilizacin del
suelo. Por tanto, lo que se hace en
Independencia es desregular una
planificacin anterior y funcional
al mismo proceso de renovacin
urbana. El plan de la comuna de
Santiago tena prevista esta zona
como una de las principales reas
verdes que daran sustento a la
densificacin del pericentro norte,
por lo que su posterior
desregulacin y apertura al
mercado de suelo habitacional de
alta densidad implica una
contradiccin al interior del
mismo esquema de planificacin
de la renovacin urbana
residencial.

En efecto, adems del cambio de
uso de suelo, el incentivo en
normas de edificacin fue
altsimo, con un mximo de
ocupacin de suelo de 1 (100% del
1990 2012

126

predio) y altura libre
9
para
edificaciones aisladas. Esto gener
una rpida y explosiva actividad
inmobiliaria que transform
radicalmente el paisaje urbano en
Independencia, precisamente en
esta zona y sectores aledaos, lo
cual es revelado por la asesora
urbanista del municipio:

[P]ara dinamizar esta
zona *+ la idea es que
obviamente [se] castig
las reas verdes de
manera increble *+
Entonces, hoy da [el Plan
Regulador] lo permite
todo. Y ac fue
extremadamente agresivo
porque aumentaron
10
a un
100% la ocupacin del
suelo. Aumentaron de 4 a
8 pisos la fachada
continua. Entonces de eso
se est aprovechando la
empresa que est aqu al
lado. (Entrevista a
Asesora Urbana de

9
Segn artculo 2.6.3. de la
Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones (OGUC).

10
En ese momento el Asesor
Urbanista era Enrique Barba,
correspondiente a la gestin anterior
del mismo Alcalde.
Independencia, realizada
en junio de 2012)

En la zona aludida se han
desarrollado solo dos proyectos,
pero de gran intensidad de uso del
suelo, denominados Portal
Independencia y Su
Independencia, de las
inmobiliarias Eurocorp y Su K-sa,
respectivamente. El proyecto
Portal Independencia consta de
dos edificios de ms de 20 pisos,
construidos en dos fases, entre
2011-2013, con ms de 500
departamentos cada uno. Este
solo proyecto ha producido
23.882,17 m en la zona
modificada, lo que se aproxima a
un 10% de la superficie total
construida en la comuna desde la
aplicacin de la modificacin en
2005 hasta 2011 (Lpez Morales
et al., 2012).

Por su parte, el proyecto Su
Independencia, de 25 pisos,
produjo un total de 704
departamentos, siendo el segundo
proyecto con ms unidades de
vivienda dentro de todo el sector
peri-central estudiado en esta
investigacin (seis comunas), lo
que determin una alta tasa de
acumulacin (cantidad de

127

viviendas por m2) con valor de 17,
sobre un precio de compra de
suelo de 5,12 UF/m.
Ambos proyectos desarrollados en
esta misma manzana, modificada
por el PRC, se caracterizan
entonces por producir cantidades
importantes de vivienda, con
unidades pequeas de 30 m que
bordean precios en torno a las
1.000 UF.

Figura N3. Caso de normativa permisiva. Edificio Portal Independencia,
comuna Independencia.

Fuente: Elaboracin propia.

Pero, esta situacin no solo es
imputable a la modificacin
respectiva, sino que obedece al
mercado de vivienda instalado en
la comuna de Independencia, que
se caracteriza por la produccin
de proyectos con altsima cantidad
de unidades ofertadas, siendo el
principal atributo de la oferta
inmobiliaria de esta comuna
respecto al conjunto del
pericentro. Es la zona con mayor
cantidad de departamentos por
proyecto, con una media de 511
unidades; y donde se encuentran
4 de los 10 proyectos con ms
departamentos que se han
registrado en las seis zonas
estudiadas.

1990 2012

128

Ahora bien, esta situacin est
fundamentalmente determinada
por la presencia activa de la
inmobiliaria Eurocorp en
Independencia, que se caracteriza
por producciones de gran cantidad
de departamentos. Eurocorp
produce ms del 50% del material
edificado en dicha comuna y ha
desarrollado 7 de los 10 proyectos
con ms departamentos del
pericentro estudiado. La
instalacin de Eurocorp en la
comuna de Independencia ha
generado un modelo de
produccin muy intensiva, que
presion en 2002 para modificar
el PRC y penetrar hacia una zona
estratgica-central de la comuna,
otrora proyectada como rea
verde.

La categora de permisividad se
presenta, entonces, en trminos
de la necesidad de ajustar el PRC
entregando condiciones casi
irrestrictas a la produccin
inmobiliaria intensiva. Esto se hizo
sobre una manzana determinada,
segn se relata ms arriba, la cual
estaba frenando el desarrollo
inmobiliario, dadas las escasas
modalidades de articulacin del
proceso de renovacin urbana con
la existencia de parques o reas
verdes para su sostenimiento.

Normativas flexibles. Tipo de
ajuste y efecto en la renta
potencial de proyectos en la
comuna de Recoleta.
Tras cerca de siete aos de
elaboracin, el ao 2005 la
comuna de Recoleta presenta su
nuevo PRC y as el territorio
comunal deja de ser regido por
zonificaciones provenientes de
planes reguladores de Santiago
(Centro) y Conchal, cuyas
normativas eran muy permisivas
tanto en usos de suelo como en
condiciones de edificacin.
Sumado a esto, durante el proceso
de elaboracin del plan, la
comuna experiment dos
procesos complementarios: el
mejoramiento en el acceso a la
comuna, a travs de inversin
estatal en obras viales; y un
incremento de la produccin
inmobiliaria de renovacin urbana
(Lpez, Gasic & Meza, 2012).

El Plan Regulador Comunal de
Recoleta otorga especial
importancia a la promocin del
desarrollo urbano comunal,
atendiendo estrategias para atraer
capital inmobiliario en espacios

129

deteriorados, encontrando en la
ordenanza local un tipo de ajuste
normativo enfocado a generar
condiciones de excepcin a
proyectos inmobiliarios que les
permite incrementar su volumen
construido. En este caso, se
observa que el artculo 3.3.6 de la
Ordenanza denominado Normas
de Excepcin permitira a un
proyecto que no est situado en
zonas establecidas por la
Ordenanza, tales como sectores
patrimoniales ni el Barrio
Bellavista, disponer de un
beneficio de aumento del
coeficiente de constructibilidad
hasta en un 40% y extensin de
alturas mximas, mientras
cumplan necesariamente con
ciertas condiciones propuestas
11
.

11
La Condicin de Dimensin del
Predio hace referencia a dos
condiciones: a) que el tamao predial
donde ser construido el proyecto sea
de a lo menos 1.200 m y b)que se
localice en una calle con un ancho
mnimo de 20 m. La Condicin de
Edificacin establece que cuando la
edificacin exceda la altura mxima,
la rasante del proyecto se fija en 70,
respetando un distanciamiento
mnimo de 5 m. a los divisorios. La
Condicin de Urbanizacin y Espacio
Pblico establece que si el proyecto
pretende obtener el beneficio, deber
contemplar las condiciones expuestas
en el artculo 3.1.2 de la misma
A pesar de la cantidad importante
de restricciones, algunas empresas
inmobiliarias, estimuladas por el
atractivo beneficio, comenzaron a
formular proyectos que se
ajustaban a las caractersticas que
exiga el artculo. Ya para el ao
2006, la DOM de Recoleta haba
acogido y aprobado uno,
evidenciando que podra resultar
ser un ajuste efectivamente
llamativo, ya que le permiti al
proyecto Edificio Recoleta Plaza,
de la inmobiliaria Grupo Activa,
acceder tambin a l.

Ordenanza y as, ceder o proveer
terreno para vialidad y reas verdes,
adems de consultar espacios libres a
nivel de acera y adyacentes a ella, en
un 5% de la superficie del terreno.

1990 2012

130

Figura N 4. Caso de normativa flexible. Edificio Recoleta Plaza, comuna de
Recoleta.


El proyecto Edificio Recoleta Plaza
est localizado en la interseccin
de Av. Recoleta y Santos Dumont,
y contemplaba construir 163
departamentos en 16 pisos, con
precios que van desde 1.274 UF a
2.158 UF. Para realizarlo fue
necesaria la compra de tres
propiedades juntas a Av. Recoleta,
las que la inmobiliaria compr por
un total de 23.812 UF, pagando en
promedio 13,01 UF/m. La
superficie predial total donde el
edificio fue construido era de
1.829 m, permitindole al
proyecto ajustarse a la condicin
de dimensin del predio. Debido a
que su altura mxima exceda lo
permitido segn la zona en donde
se localiza, pudo aumentarla
aunque asumiendo la fijacin de la
rasante, acogiendo de este modo
la condicin de edificacin; y,
dadas las dimensiones del
proyecto, ste posee espacio
suficiente para proveer del
porcentaje requerido a vialidad y
reas verdes establecidas por la
condicin de urbanizacin y
espacio pblico.

El proyecto acepta las tres
condiciones propuestas por la
ordenanza local, permite generar
un mayor volumen til de
viviendas destinadas a la venta y

131

logra beneficiar notablemente a
sus desarrolladores. Esto ltimo
porque explota con mayor
intensidad la renta del suelo,
haciendo ms amplia la diferencia
respecto al precio pagado por los
predios adquiridos para su
construccin.

Se debe considerar que un
proyecto inmobiliario localizado
en la zona A1 (una zona destinada
a la edificacin en altura en torno
a Av. Recoleta, desde el lmite sur
de la comuna hasta la interseccin
con la Av. Cardenal Jos Mara
Caro), puede contar con un
mximo de 3,5 y una altura que no
debe sobrepasar los 38 m de
altura o 14 pisos. Con el ajuste
normativo aplicado, el coeficiente
de constructibilidad se pudo fijar
en 4,7 (de 4,9 como mximo
permitido), permitindole al
proyecto contemplar dos pisos
adicionales y sumar 877 m de
superficie til.

La informacin contenida en el
cuadro de superficies asociado al
ltimo permiso de edificacin,
muestra que la superficie til
construida hasta el piso 14, que
hubiera sido el mximo permitido
segn la norma, era de 6.171 m,
lo que gracias al ajuste vari a
7.049 m. Esta diferencia es
importante, porque implica a su
vez una variacin significativa en
el nivel de utilidad absorbida por
el desarrollador inmobiliario, ya
que sin la aplicacin del ajuste
flexible, sta hubiera sido
estimada en 78.120 UF (primera
barra, Grfico N 1), al vender 141
departamentos (las caractersticas
del proyecto indican que los pisos
se duplican exactamente desde el
4 hasta el ltimo, por lo que una
variacin del 14 a 16 supondra la
misma lgica), mientras que el
escenario real muestra que fue de
95.435 UF (segunda barra),
vendiendo 161 viviendas. Existe
en aquella cantidad de metros
cuadrados adicionales una utilidad
de 17.315 UF, absorbidas
completamente por Grupo Activa,
que reflejan un aumento en la
explotacin de la renta del suelo
en un 18%.

1990 2012

132

Grfico N 1. Comparacin de la renta inmobiliaria (RSC-2) y el precio
pagado por el suelo (RCS-1) para las dos situaciones, edificio Recoleta Plaza.


La creacin de este tipo de ajuste
es acorde a la necesidad de la
comuna por promover el
desarrollo urbano dentro de un
marco de competencia entre
gobiernos locales. Para ello
introdujo atractivos cambios
normativos, atrayendo a
desarrolladores inmobiliarios por
medio de ajustes flexibles,
limitndole ciertas caractersticas
a sus proyectos a cambio de un
aumento considerable en la
superficie til construida.

Normativas ad hoc. Tipo de ajuste
y efecto en la renta potencial de
proyectos en la comuna de
uoa.
Aunque menos frecuente en la
disposicin de instrumentos
regulatorios del suelo, es posible
distinguir una tercera categora de
normativas, las dirigidas. Los
municipios utilizan este tipo de
regulacin estableciendo una
franja de accin con alto grado de
especificidad, que excluye el
desarrollo de una produccin
inmobiliaria que no se ajuste a
aquello. En el caso de la comuna
de uoa esta situacin puede
observarse en el llamado
23.812 23.812
78.120
95.435
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
Escenario sin ajuste Edificacin construida

R
e
n
t
a

A
c
u
m
u
l
a
d
a

(
U
F
)

Brecha de Renta
(utilidad
inmobiliaria)
Precio pagado
por suelo

133

Seccional Irarrzaval, modificacin
en torno al propio eje que
promueve la produccin
inmobiliaria ms intensa. Si bien, a
priori, esta modificacin al PRC se
asocia a una modificacin
permisiva, una observacin
refinada permite percibir
importantes lmites que la
vinculan con una categora ms
especfica, de carcter dirigida.

En 2004, luego de quince aos de
operacin del PRC, el municipio de
uoa aplica la modificacin de
mayor repercusin inmobiliaria
hasta ahora. Se modifica la
normativa establecida para las
manzanas de borde del eje
intercomunal de Avenida
Irarrzaval, con la intencin de
detonar el proceso de
verticalizacin en la construccin
de viviendas. Segn el municipio,
la falta de desarrollo inmobiliario
era el causante de la incapacidad
de materializar el ancho
proyectado total de 35 metros
para la va y del despoblamiento,
producido por el deterioro de los
inmuebles y la falta de normas
tcnico urbansticas que
permitieran su renovacin.

El PRC de 1989 de uoa ya
propona sta como una zona para
densificacin, con altura libre
segn rasante. No obstante, esta
modificacin incorpora un
importante aumento de
constructibilidad mxima y una
an mayor altura, a travs del
establecimiento de edificacin
continua en la primera cruja y
sobre esta edificacin aislada.
Dicho esquema normativo,
incorporado en la normativa de la
comuna de Santiago en 1990,
permite considerar la aplicacin
de rasante desde la altura mxima
de edificacin continua, lo que
aumenta considerablemente el
volumen terico.

El discurso municipal respalda el
incremento de las condiciones
normativas para capitalizar la
infraestructura vial ya dispuesta,
equipamientos de diferentes
escalas -centro comunal,
boulevard comercial, dos lneas de
metro y vas intercomunales- por
medio de la construccin. Si bien,
reconoce la existencia de la
demanda por construccin de
vivienda en altura, para que ella se
materialice estima necesario que
la municipalidad otorgue mejores
condiciones normativas, que
1990 2012

134

hagan factible la inversin con
adecuados niveles de
rentabilidad (Memoria Explicativa
de la Modificacin al Plan
Regulador de uoa, 2003: 5).

Contrario a lo que se expone en la
memoria de la modificacin, que
plantea que la propuesta
pretende ser un detonante para el
desarrollo del uso residencial, sin
alterar los cupos de
constructibilidad y de
infraestructura sanitaria ya
establecida para el rea (Ibd.),
esta modificacin, como muestra
el Grfico N 2, en la prctica
aumenta en forma considerable el
volumen edificable.

pagado por el suelo (RCS-1) para las dos situaciones, manzanas de borde
del eje intercomunal de avenida Irarrzaval.

Plan Regulador
Comunal de uoa
(1989)
Modificacin (2004)
Z1(a) Z3 Z1a Z3a
Sistema Agrupamiento(b) Todos A/P C(A) A/P
Coef. Ocupacin de Suelo 0,5 0,5 0,6 0,6
Coef. Constructibilidad 3 2 Libre 2,6
Altura Mxima Libre Libre Libre Libre
Altura Mn. de continuidad Libre 7,5m
Altura Mx. de continuidad 13m 17,5m
ngulo de Rasante 70 60 70 60
(b) Sistema de agrupamiento: A = Aislado, construcciones separadas de todos los
deslindes; P = Pareado, construcciones que comparten un deslinde comn; C =
Continuo, construcciones que ocupan todo el frente compartiendo ambos deslindes;
y C(A)=Aislado sobre continuo, construccin tipo continua hasta cierta altura que
continua por sobre ella de manera aislada.


135

Esta modificacin consigui el
objetivo explcito de detonar un
intenso proceso de edificacin de
uso residencial, desarrollando la
construccin de proyectos que
superaban notablemente las
construcciones desarrolladas en
etapas anteriores. La mayor
incidencia estuvo en el sector
poniente de la comuna, donde la
construccin de edificaciones en
el periodo anterior de quince aos
(1989-2003) era de solo 94.318
m, notoriamente menor al
periodo de siguiente de tres aos
(2004-2007), en el que se
edificaron 325.973 m
2
. Si bien un
porcentaje mayor al 60% de los
proyectos se localiz fuera del
rea de aplicacin de la
modificacin, la percepcin fue de
un proceso generalizado de
renovacin suscitado por el
aumento exponencial del nmero
de proyectos en construccin y la
mayor envergadura de stos.

Una primera lectura, entonces,
indicara una modificacin ms
bien permisiva, que incrementa
notablemente el potencial
constructivo de coeficiente de
constructibilidad (de 3 a sin
restriccin) y altura, mediante el
aumento de la altura mxima de
edificacin continua y con ello de
aplicacin de rasante. No
obstante, existe un aspecto en
dicha modificacin que gener
una clara exclusin, determinando
lmites para el mnimo edificable.
La norma fij como mnimo
permitido de edificacin continua
una altura de 7,5 metros (3 pisos),
autorizando sobre sta una
edificacin aislada de mayor
altura.

De esta manera se genera una
importante exclusin en la
posibilidad de edificar,
estableciendo una franja limitada
de posibilidades de accin. Esto
es, en consecuencia, una
modificacin dirigida que define
quin construye por medio de qu
tipo de construccin especfica. La
exclusin de pequeos actores
productores inmobiliarios, tanto
residentes con capacidad de
producir pequeos proyectos
inmobiliarios, qued establecida
no solo por el aumento del valor
del suelo
12
, sino tambin por
exigencias morfolgicas asociadas

12
Valor del suelo que desde fines de
1990 a 2004 es alrededor de
12UF/m2, para luego subir por sobre
las 16UF/m2, entre 2004 y 2007.

1990 2012

136

al volumen producido. Esta norma
dirigida contiene el
establecimiento acotado de
condiciones referidas a la
capacidad del actor dominante, es
decir, est formulada ad-hoc a la
accin de las empresas
inmobiliarias, suprimiendo,
simultneamente, la posibilidad
de operacin de otros actores.

Es el caso de la inmobiliaria Actual
y su accin constructiva en la
comuna. Se estimaba hasta el ao
2010 que el 10% de la produccin
inmobiliaria en uoa
corresponda a esta empresa,
desarrollando proyectos que estn
dentro de los de mayor
envergadura. El proyecto Edificio
Nueva Irarrzaval, desarrollado
por la inmobiliaria Actual a partir
de 2008, es un caso que grafica
esta modificacin de manera
elocuente. Ubicado en el borde de
la Avenida Irarrzaval (zona Z1, y
luego Z1a), alcanza la altura de 22
pisos, con una cantidad de 192
departamentos en 15.120 m
construidos, materializando un
13

de 7,53. Con la normativa anterior
(Z1), este proyecto podra haber
alcanzado bastantes pisos menos,

13
Ratio floor area.
principalmente porque el
coeficiente normado
anteriormente era 3.
Considerando que existen
artculos en la Ley General de
Urbanismo y Construcciones
(LGUC) y la Ordenanza General de
Urbanismo y Construccin (OGUC)
que permiten elevar el coeficiente
de constructibilidad hasta un
156%
14
en la ordenanza local del
PRC, en realidad, en este caso
aumenta de 3 a 4,83.

14
El artculo 63 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones o LGUC,
ofrece un incremento de 30% en la
constructibilidad por fusin de
terrenos; y el artculo 6.1.5. de la
Ordenanza General de Urbanismo y
Construccin o OGUC, permite
descontar la superficie construida en
reas comunes del clculo de
constructibilidad cuando stas no
superan el 20% del total edificado.


137

Figura N 5. Caso de normativa dirigida. Edificio Nueva Irarrzaval, comuna
de uoa

Fuente: Elaboracin propia

Es as como se erigen como
posibilidad tres escenarios: a)
situacin anterior segn norma
Z1, sin beneficios de norma de
excepcin, b) situacin anterior
segn norma Z1, con beneficios de
norma de excepcin, y c) situacin
de edificio construido con norma
Z1a, donde la excepcin no es
relevante ya que se libera el
mximo
15
. El Grfico 3 expone la
incidencia de la norma en cada

15
Para el clculo de simulacin se
consider de referencia el
departamento promedio de 63,55m
2
,
de 2.600UF y las diferentes tipologas
de la planta.
caso, donde un escenario A hara
posible la construccin de un
edificio de 8 pisos, con 76
departamentos, una utilidad
inmobiliaria de 52,196 UF, y una
tasa de acumulacin de 1,36
16
.
Luego, un escenario B, con el
incremento de constructibilidad
de la Ley General sera posible un
edificio de 13 pisos, con 123
departamentos, una utilidad
inmobiliaria o brecha de renta de
109,206 UF, y una tasa de
acumulacin mayor de 2,9.

16
Tasa de acumulacin 1,36 veces
sobre el costo del terreno.

1990 2012

138

Finalmente, el escenario C, con las disposiciones regulatorias de la
modificacin comunal de 2004, hizo posible la construccin de un edificio de
22 pisos, con 196 departamentos, una utilidad inmobiliaria de 191,396 UF y
una tasa de acumulacin de 5,08. En trminos de derechos municipales por
construccin, correspondientes al 1,5% del presupuesto de construccin
17
,
los escenarios A, B, y C significaran 1.088 UF, 1.754 UF y 2.734 UF,
respectivamente.

17
Segn el artculo 5.1.4. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin
(OGUC) es posible disminuir los derechos municipales por permiso de edificacin al
repetir unidades y plantas, hasta en 50%.

139

pagado por el suelo (RCS-1) para tres situaciones de norma, edificio Nueva
Irarrzaval, comuna de uoa


Normativas Combinadas: tipo de
ajuste y efecto en la renta
potencial de proyectos en
Santiago
Finalmente, complementando el
relato expuesto hasta ahora, se
presenta el caso de normativas
combinadas en la comuna de
Santiago, especficamente en
torno a la avenida Santa Isabel, la
zona de mayor intensidad de
produccin inmobiliaria de la
comuna y probablemente del pas.
Esta rea ha experimentado una
serie de modificaciones
normativas, realizadas en el marco
del plan de repoblamiento y de
aceleracin del mercado de
produccin inmobiliaria,
reajustndose las disposiciones
1990 2012

140

acorde con las diferentes fases del
proceso de renovacin. Al
observar un perodo de dos
dcadas, es posible visualizar
estos reajustes asociando las
categoras anteriormente
desarrolladas y realizar un anlisis
de distintos momentos de un
mismo proceso.

Para comenzar, es necesario
remontarse al establecimiento del
PRC de Santiago en 1990. Este PRC
contiene una normativa general
permisiva, sin mayores diferencias
en las tres principales zonas de
edificacin. La mayor diferencia es
el grado de permisividad. En las
tres principales zonas se establece
la edificacin sin altura mxima
establecida, es decir, libre segn
rasante de 70%. Al permitir en
toda la comuna el sistema de
construccin continua, la altura de
aplicacin de esta rasante
depende de la altura mxima de
esta edificacin continua, la cual
vara entre 14 metros (5 pisos)
hasta 45 metros (18 pisos) en el
tringulo central.

Dentro de esta normativa
permisiva, durante los aos
noventa se realizan una serie de
seccionales especficos, que tenan
por objetivo generar las
condiciones para la
materializacin de proyectos
detonantes. Es el caso de los
seccionales de Santa Isabel,
decretados entre 1995 y 1996.
Este seccional, ms que ser una
normativa permisiva que
promueva la inversin mediante la
liberalizacin de las condiciones
normativas, se sustenta como una
normativa dirigida que limita con
un nivel bastante restrictivo a los
actores que puedan operar y, por
otro lado, a nivel tributario,
genera beneficios y sobretasas
dirigidas diferentes a quienes
construyan o no en la zona.
Normativamente se aplica un
mnimo de 2, lo cual deja fuera
cualquier construccin de menos
de cuatro pisos. A su vez, se
establecen varias sub-
zonificaciones con estable-
cimiento de superficies pre-diales
mnimas bastante altas: 1.000,
2.000 y 5.000 m2,
respectivamente.

En segundo lugar, estara la
derogacin de los mismos
seccionales en la actualizacin del
texto de la ordenanza local, luego
de la detonacin del mercado de

141

renovacin en la zona. Si bien esta
no es propiamente tal una
modificacin explcita, es una
derogacin donde el seccional
Santa Isabel es el nico que no se
incorpora a la ordenanza local,
perdiendo vigencia y volviendo a
la condicin anterior. Esta
situacin permitir desarrollar
predios desde 500 m
2
de
superficie, lo que significa la
eliminacin de un importante
obstculo, considerando que los
desarrolladores buscan gestionar
la compra de suelo barato y deben
comprar una serie de terrenos
para operar. Inmediatamente se
genera un proceso de intensa
produccin en 2006 hasta 2009,
frenada en parte por los efectos
de la crisis econmica. Importa
notar que los proyectos
desarrollados en ese perodo
corresponden a los ms intensivos
en uso del suelo comparado con el
resto de las zonas de renovacin
urbana consideradas en este
estudio. Se desarrollan proyectos
en superficies prediales de entre
1.000 y 1.500 m
2
, lo que habla de
una renovacin intensiva en suelo,
torres en forma rectangular tipo
galleta (A) que se insertan de
forma perpendicular a un cuerpo
paralelo a la calle en edificacin
continua (B), tipologa derivada de
la derogacin del seccional Santa
Isabel.

Por ltimo, en 2011 se introduce
la modificacin de un tercio del
territorio comunal, corres-
pondiente a los sectores Barrio
Universitario y Expansin del
Centro, en el proceso de
actualizacin del PRC. En esta
modificacin se parte de la base
de la saturacin inmobiliaria en la
zona, estableciendo alturas y
coeficientes de constructibilidad
bastante menores a los
posibilitados anteriormente (9
pisos donde anteriormente se
construa ms de 30). Lo
interesante de esta ltima
modificacin es el carcter flexible
de la normativa, permitiendo
sobrepasar los nueve pisos y
de 3,6 normados para los
proyectos en torno a tres ejes:
Santa Rosa y Vicua Mackenna, en
dos pisos y 0,7 coeficientes de
constructibilidad; y Santa Isabel,
en cuatro pisos y 1,4 coeficiente
de constructibilidad.

1990 2012

142

Resumen de modificaciones aplicadas al Plan Regulador Comunal de
Santiago

1990
-
1995 1995-2006
2006
-
2011 2011
ZONAS B B1 B1a B1b B1c B B B2a B2a
Superficie
predial mnima 500 1000 5000 2000 500 500 500 500 500
Coef mximo de
ocup. de suelo 1 0,8 0,8 0,8 0,8 1 0,7 0,7 0,7
Sistema de
Agrupamiento A-P-C A-P-C A-P-C A-P-C A-P-C A-P-C A-P-C A-P-C A-P-C
Altura mnima
edif. Continua
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplica
5,5m
(2)
5,5m
(2)
Altura mxima
edif. Continua
35m
(14)
35m
(14)
35m
(14)
35m
(14)
35m
(14)
35m
(14)
22,5(9
)
32,5
(13)
27,5
(11)
Aislado sobre
continuo s s s s no s no no no
Coef. mnimo de
constructibilidad
no
aplic
a 1,5 2,2 2,2
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplica
no
aplic
a
no
aplic
a
Coef. mximo de
constructibilidad
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplic
a
no
aplic
a 3,6 5 4,3
Exigencia
estacionamiento
s
1
est/5
viv
1
est/5
viv
1
est/5
viv
1
est/5
viv
1
est/5
viv
1
est/5
viv
1
est/2
viv
1
est/2
viv
1
est/2
viv
Fuente: elaboracin propia (2013) en base a Ordenanzas Locales

La utilizacin de esta flexibilidad
se obtiene al cumplir las
exigencias de: a) construir un
mnimo de 65% de
departamentos con superficies
tiles superiores o iguales a 50 m
2
,
b) destinar el 40% de la superficie
restante de la ocupacin de suelo

143

para jardines, y c) contemplar un
mnimo de vanos, equivalente al
30% de la superficie de la fachada
que enfrenta la calle, en primer
piso. Los pisos adicionales
debern estar distanciados de la
lnea oficial y/o edificacin en 3 m
como mnimo.

Es el caso especfico del edificio
Isabel Plaza, correspondiente a la
inmobiliaria ABSAL, una de las
cuatro inmobiliarias que
concentran el 48% de la superficie
producida en la zona Santa Isabel
la ltima dcada (561.501m
2
). Al
igual que la quinta parte de los
proyectos realizados durante ese
periodo, este proyecto ingres a la
DOM pocos meses despus de la
modificacin normativa permisiva
que derog el Seccional Santa
Isabel, abriendo la zona a la libre
operacin del mercado
inmobiliario, principalmente sin
estrictos lmites de superficie
predial que este seccional
consideraba.

1990 2012

144

Figura N 6. Caso de normativa combinada: edificio Isabel Plaza, comuna de
Santiago


Si bien, el Edificio Isabel Plaza est
localizado en una subzona del
seccional Santa Isabel (subzona
B1c) que considera un lmite
exigente de altura, al no
considerar la posibilidad de
construir edificacin aislada sobre
continua, a diferencia de las
dems zonas s es posible generar
construcciones en predios bajo los
5.000 o 2.000 m
2
. En concreto, el
edificio Isabel Plaza, materializado
en 24 pisos, solo podra haber
alcanzado los 14 pisos de
edificacin continua que
actualmente tiene y no los 10
pisos en edificacin aislada que
suma. En tanto, la situacin actual
entrega la posibilidad de construir
sobre la propia norma de plan
regulador (que corresponde a 9
pisos) otros 4 pisos, alcanzando
una altura mxima de 13 pisos.

El Grfico N4 permite visualizar
estas variaciones posibles. La
primera barra representa la
situacin previa a 2006, ao en el
que se introduce el seccional
Santa Isabel; esta edificacin
podra haber materializado un
estimado de 180 de los 282
departamentos que finalmente
fueron construidos -segunda

145

barra- bajo la norma que liber a
esta zona de la ordenanza local.
Esta situacin permiti aumentar
la utilidad inmobiliaria en un 60%
(de un estimado de 62 mil se pas
a casi 99 mil). En un segundo
escenario simulado, tercera barra,
la renta obtenible baja
considerablemente, casi
equivalente a la primera
simulacin. Si bien en la
actualidad es posible construir
incluso un piso menos que la
primera simulacin, el proyecto
tendra que cumplir con el
requisito de aumentar la cantidad
de departamentos construidos
mayores a 50 m
2
de un 33% a un
65% (hoy requisito para tener el
beneficio de 4 pisos). Por lo
mismo, la segunda simulacin,
tercera barra, adquiere una renta
incluso mayor que la primera, al
considerar que los precios de
oferta de estos departamentos de
ms de 50m
2
es mayor, 28,7 y 33,6
UF/m
2
de superficie til,
respectivamente.

pagado por el suelo (RCS-1) para tres situaciones normativas, comuna de
Santiago


15.662 15.662 15.662
62.014
98.913
68.004
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
Simulacin edificable 1996-
2006
Edificacin Construida Simulacin actual (despus
de 2011)
Precio pagado por suelo Brecha de Renta (utilidad inmobiliaria)
1990 2012

146

CONCLUSIONES
Los municipios del pericentro del
Gran Santiago han marcado su
agenda urbana en base a distintas
modificaciones a sus planes
reguladores, con motivo de atraer
la inversin inmobiliaria de
renovacin urbana en altura, cual
es la forma dominante de producir
ciudad en las metrpolis y algunas
entidades intermedias chilenas.
Desde el ao 2000 se han ido
sumando comunas a este
esquema pro-empresarial iniciado
por el municipio de Santiago,
signado por el rol que juega el
sector pblico en el
establecimiento de reglas, normas
y, en algunos casos, disposiciones
fsico-ambientales para la
operacin del capital privado.

En particular, en este artculo se
expusieron distintas modalidades
mediante las cuales los municipios
han logrado ajustar sus
instrumentos de planificacin,
para hacerlos coherentes con el
proceso de renovacin urbana
privada. Se tiende a pensar, de
manera generalizada, que la
administracin municipal es
siempre permisiva o liberalizadora
para con el desarrollo
inmobiliario, lo cual, si bien es
meridianamente cierto, debe ser
matizado y/u observar su
complejidad en base a las
distinciones que aqu se han
realizado. En cierto medida, los
municipios establecen normativas
permisivas para atraer inversin
inmobiliaria, pero tambin existen
ajustes normativos de carcter
flexible y dirigido. Incluso en el
caso de la zona de Santa Isabel,
comuna de Santiago, lo que se
observa es la combinacin de
ajustes permisivos, flexibles y
dirigidos. En todos los casos
presentados, en las comunas de
Independencia, Recoleta, uoa y
Santiago, se observa que dichos
ajustes normativos permitieron
ampliar el volumen de
construccin y,
consecuentemente, brindar una
mayor utilidad inmobiliaria
extrada de cada proyecto, con
altos niveles de captura de renta
del suelo urbano.

En el caso de los ajustes flexibles,
lo que se ha visto es que los
municipios entregan incentivos y
condiciones de excepcin para
que los desarrolladores
inmobiliarios amplen su volumen
de construccin, resolviendo
problemas morfolgicos o,

147

incluso, estableciendo ciertas
funciones sociales en trminos
de ofrecer determinadas
tipologas de vivienda y as
responder, a grandes rasgos, a
algunos objetivos municipales. Es
as como, por ejemplo, el
municipio de Santiago logr
incentivar la construccin de
unidades de vivienda sobre 50 m
2
,
permitiendo colar objetivos
pblicos en proyectos privados.

Por su parte, los ajustes dirigidos
han sido tal vez el resultado ms
importante que se expone en este
artculo, ya que ha sido poco
debatido el rol que tienen los
planes reguladores en la exclusin
deliberada de determinados tipos
de desarrollo inmobiliario. Como
se muestra en uoa y Santiago,
estos municipios no solo entregan
condiciones permisivas, sino que
restringen operaciones menores a
travs del establecimiento de
superficies prediales mnimas y
mnimos. Es notable observar que
en 1996, mediante el seccional de
Santa Isabel, el municipio de
Santiago estableci superficies
mnimas de 2.000 m
2
y hasta 5.000
m
2
en algunos predios, situacin
extraordinariamente excluyente,
que luego fue revocada cuando
cambi el tipo de desarrollo en la
zona. En el momento que
comienzan a aparecer
inmobiliarias interesadas en
proyectos ms intensivos, de
mayor altura sobre pequeos
predios, el municipio cambia la
normativa deroga el seccional-,
permitiendo una nueva fase de
desarrollo sobre predios en torno
a las 1.000 1.500 m
2
de
superficie. Por su parte, en el caso
de uoa el municipio estableci
un coeficiente de constructibilidad
mnimo de 2, que implica
edificaciones de cuatro pisos
mnimo, resultando una exclusin
a las tipologas residenciales
tradicionales de la zona. A saber,
estos mecanismos de exclusin,
que orientan las normativas hacia
determinados productores,
aquellos con mayor capacidad de
inversin, han sido denominados
como formas de redlining por
Lpez Morales (2013b), en
consistencia con investigaciones
en ciudades anglo-americanas y
europeas realizadas por Aalbers
(2011).

De cierre, comentar que esta
investigacin debe abrirse a un
campo de estudio ms amplio,
1990 2012

148

que incorpore la dimensin crtica
de las relaciones de poder
existentes entre los municipios y
el sector inmobiliario privado,
observando las especficas
articulaciones e imbricacin de
intereses institucionales. No se
trata solo de evaluar la manera en
que las instituciones pblicas
facilitan las operaciones privadas
sino que, de manera ms
ambiciosa, se puede avanzar hacia
la comprensin de cmo se han
entretejido, a diferentes escalas y
niveles administrativos, los
intereses pblicos y privados en la
renovacin urbana del pericentro
del Gran Santiago.

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Renovacion Urbana y Rol Pro Empresari - LOPEZ, Ernesto PDF

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