III Congresso Nacional de Administrao e Cincias Contbeis - AdCont 2012

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Portais de Transparncia Fiscal: uma crtica aos municpios com populao entre 50 e
100 mil habitantes

Deivid Bruno Arajo Leite, Bacharel em Cincias Contbeis
Universidade de Braslia UnB
deeivid@gmail.com

Abimael de Jesus Barros Costa, Mestre
Professor da Universidade de Braslia UnB
Departamento de Cincias Contbeis e Atuariais
acosta@unb.br

Edmilson Soares Campos, Mestre
Professor da Universidade de Braslia UnB
Departamento de Cincias Contbeis e Atuariais
edmscampos@unb.br

Resumo
O desejo da populao de manter-se informada sobre as realizaes do governo torna os
instrumentos de transparncia fiscal meios completos para que essa expectativa seja satisfeita.
Como os cidados dispem de recursos prprios que so administrados em seu favor por
agentes governamentais, necessria ampla transparncia na utilizao desses recursos, de
modo que o agente faa uso deles sempre visando uma situao tima do ponto de vista do
principal, a sociedade. A Teoria da Agncia foi utilizada como suporte terico para a pesquisa
e o objetivo principal da investigao foi ranquear os portais de transparncia dos municpios
analisados. Este artigo, tendo como base a anlise dos portais de um grupo selecionado de
municpios com populao entre 50 e 100 mil habitantes, criou um ranking, resultado da
implementao de um ndice para medir a transparncia desses portais. Para tal anlise, foram
escolhidos, de maneira amostral no probabilstica, 28 municpios das cinco regies
brasileiras. A partir dos resultados podemos inferir que o nvel de transparncia atual
divergente do ideal, pois poucos municpios observam as exigncias da Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF e, entre os que a observam, no h preocupao com a
qualidade da informao disponibilizada ao usurio.

Palavras-chave: Teoria da Agncia; Transparncia; Gesto fiscal; Municpios.

rea Temtica: Gesto, Contabilidade e Oramentos Pblicos

1. INTRODUO
A administrao pblica voltada para o cidado a base do desmembramento da
administrao pblica gerencial (COUTINHO, 2000). Com esse fim, foram constitudos
conjuntos de instrumentos de gesto, fundados no contexto democrtico, que pretendem tornar a
administrao pblica mais eficiente e voltada para o cidado (PEREIRA, 1999). Em um
contexto mais especfico, a ao do governo nos municpios essencialmente via oramento
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pblico, prestando servios variados e utilizando os recursos disponveis de maneira otimizada
para o usurio (MEIRELLES, 1996). Segundo esse entendimento, a boa administrao pblica
deve emanar dos dispositivos da Constituio Federal de 1988 referentes obrigatoriedade dos
agentes pblicos prestarem contas dos seus atos sociedade.
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 30, inciso III, obriga os municpios a
arrecadarem os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei. Assim, a Lei
de Responsabilidade Fiscal - LRF, a partir da publicao da Lei Complementar 131/2009,
tornou obrigatria a publicao, em tempo real, de informaes pormenorizadas, em meio
eletrnico, por parte da administrao pblica brasileira, para assegurar a transparncia das
aes do Estado diante do cidado.
A Lei Complementar 131/2009 foi precisa ao definir prazos para a implementao de
Portais de Transparncia, nos quais sero divulgados dados econmico-financeiros dos entes
pblicos, bem como os relatrios necessrios ao pleno acompanhamento das contas pblicas
pela sociedade. Foi delimitado o prazo de um ano para a Unio, os estados, o Distrito Federal e
os municpios com mais de cem mil habitantes; o prazo de dois anos para os municpios que
tenham entre cinquenta mil e cem mil habitantes; e o prazo de quatro anos para os municpios
que tenham at cinquenta mil habitantes. Cabe ressaltar que esses prazos so contados da data
da publicao da Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009.
Neste trabalho, analisa-se, empiricamente, os nveis de transparncia dos portais
eletrnicos de um grupo de municpios, selecionados a partir de amostragem dos muncipios
citados no art. 73-B, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal (101/2000), artigo includo
pela Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009. O propsito destacar a frequncia das
formas utilizadas pelos municpios para divulgar as informaes necessrias a que os princpios
relativos governana coorporativa sejam satisfeitos. Assim, este trabalho tem como problema
de pesquisa a seguinte questo: Quais so os instrumentos de transparncia fiscal mais
divulgados eletronicamente pelos municpios com populao entre 50 e 100 mil habitantes?
O objetivo geral da pesquisa ranquear os portais de transparncia dos municpios
analisados, a partir de um ndice referencial. Com o desenvolvimento do trabalho, pretende-se
atingir tambm os seguintes objetivos especficos: (i) apresentar os conceitos referentes
transparncia ativa; (ii) identificar os instrumentos de transparncia fiscal; e (iii) apontar os
instrumentos de transparncia fiscal mais utilizados para divulgao de dados por parte dos
portais de transparncia dos municpios.
O interesse pelo desenvolvimento do estudo est relacionado ao constante crescimento
do acesso internet pelos brasileiros (JAEGER, 2005). Com custo menor e de acesso fcil, esse
meio de comunicao deve ser utilizado pelo governo como forma de disponibilizao de
informaes relevantes para a sociedade (FANG, 2002). A governana eletrnica aparece como
forte tendncia para inovar a maneira de a administrao pblica trabalhar (GHOSH, 2005).
Para que isso acontea, preciso que os gestores evoluam na divulgao dos
instrumentos fiscais (BERTOT e JAGGER, 2008). Com a insero de dispositivos de
transparncia na Lei de Responsabilidade Fiscal, fato fortalece a uma necessidade fiscalizadora
de se obter informaes relativas ao seu cumprimento no que tange transparncia
oramentria e financeira.
Ademais, a LRF apresenta o prazo de dois anos para que tais gestores divulguem as
informaes financeiras de seus municpios em meios eletrnicos de amplo acesso.
Considerando a data de sua publicao, conclui-se que o prazo para esses municpios
implantarem suas ferramentas eletrnicas de divulgao encontra-se encerrado. Esse fato
justifica a realizao desta pesquisa que representa oportunidade mpar de verificao se o prazo
estabelecido pela LRF foi cumprido pelos municpios.
A pesquisa ainda importante para a sociedade no aspecto participativo. Os cidados
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tero conhecimento sobre o cumprimento da principal lei de transparncia em vigor no Brasil. O
resultado dessa pesquisa enfatizar a adoo dos dispositivos legais por parte dos gestores
pblicos, alm de convidar a populao brasileira a fiscalizar e acompanhar o uso dos recursos
por parte de seu maior agente. O trabalho traz contribuio fundamental aos profissionais que
realizaro a divulgao dos oramentos nos portais eletrnicos dos municpios. A contribuio
para a academia consiste na disponibilizao de pesquisa relacionada contabilidade pblica,
alm de servir de fonte para realizao de novos trabalhos.
O artigo est organizado em sete sees: (i) Introduo; (ii) Teoria da Agncia; (iii)
Instrumentos de Transparncia Fiscal; (iv) Procedimentos Metodolgicos; (v) Portais de
Transparncia Fiscal; (vi) Anlise dos Portais e (vii) Consideraes Finais.

2. TEORIA DA AGNCIA

O funcionamento das entidades brasileiras, pblicas e privadas, semelhante em relao
estrutura de utilizao dos recursos de terceiros. As organizaes modernas costumam
funcionar de maneira centralizadora, com pessoas dispostas a investir seus recursos em fundos
especficos, que sero utilizados por um nico gestor, tendo este a atribuio de obter os
melhores resultados possveis de acordo com a viso da populao investidora.
notvel a existncia da relao de agncia, que pode existir de maneira parecida entre
governo e sociedade, ou entre empresa e acionista, uma vez que, em ambos os casos, h um
contrato sob o qual uma ou mais pessoas, denominadas principais, engajam outras pessoas,
agentes, para desempenhar os servios que envolvam delegao de deciso aos agentes
(JENSEN E MECKLING, 1976). Ainda de acordo com Jensen e Meckling (1976), existe uma
boa razo para se acreditar que o agente nem sempre agir de acordo com os melhores
interesses do principal. Essa estrutura acontece sempre que uma das partes admitida por outra
para tomar decises de gesto que afetam os retornos que sero obtidos por esta ltima.
Baseada nessa relao Teoria da Agncia se sustenta, ao analisar o relacionamento dos
membros de uma instituio, tendo em vista o fato de serem motivados por seus interesses
pessoais. A Teoria do Agenciamento est relacionada existncia de um contrato, em que o
principal delega o agente para tomar decises acerca da utilizao dos recursos em nome do
principal (KASSAI, KASSAI E NOSSA, 2000).
Os administradores devem ter pleno conhecimento de suas atribuies, pois tm de estar
capacitados a administrar os recursos recolhidos pela populao (HITT, 1999). Entretanto, as
estruturas de agncia podem apresentar diversos problemas econmicos e organizacionais. Um
problema de agncia ocorre quando os objetivos dos agentes e dos principais passam a no
convergir da maneira esperada pelos principais. A relao principal-agente pode levar ao
oportunismo administrativo, o que os gestores a agir com base em interesses de cunho pessoal
(HITT, 1999). Assim, a Teoria da Agncia passa a considerar inexistente o agente perfeito ou a
elaborao de contratos completos, que no permitam desvio de conduta por parte dos agentes
(MELLO, 2009).
possvel ainda estabelecer ligao entre as esferas pblicas e a Teoria da Agncia, pois
esto satisfeitas as condies necessrias elencadas por Slomski (1999): I. O agente possui
diversos comportamentos a serem adotados; II. A ao do agente afeta os resultados para ambas
as partes; e III. A ao do agente dificilmente est sendo observada pelo principal, o que resulta
em assimetria informacional, que ocorre quando a capacidade de o principal monitorar o agente
fica interrompida por motivos conhecidos somente pelo agente, de acordo com Akdere e
Azevedo (2006). Segundo Mello (2009), assume-se que, com a existncia da assimetria
informacional, a dificuldade est em aceitar que o agente (gestor pblico) tomar as decises
certas para atingir os interesses do principal (sociedade) (SLOMSKI, 2009).
Assim, considerando as ideias de Slomski (1999), tem-se que a Teoria da Agncia
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relacionada ao Setor Pblico engloba a existncia de contrato sob o qual a sociedade (principal)
engaja o governo (agente) para desempenhar funes, de modo a atingir o resultado esperado
pelos cidados (principal). Como a relao entre sociedade e governo envolve a aceitao de
diversos contratos com alto grau de complexidade, faz-se necessria a elaborao de
mecanismos capazes de permitir ao cidado acesso fiscalizao do uso de recursos pblicos
por parte dos gestores (SLOMSKI, 2003). Conclui-se, ento, que a adoo de medidas
transparentes de gesto permite sociedade o acompanhamento mais detalhado das realizaes
dos estados. A divulgao eficaz de informaes , portanto, essencial para garantir que os
cidados compreendam, de maneira mais relevante, o desempenho dos gestores pblicos
(MELLO, 2009; MOON, 2002).
As aes alinhadas Governana Corporativa so solues considerveis para os
problemas de agncia, j que esto envolvidas diretamente em solucionar harmonicamente as
diferenas entre as partes envolvidas (HOPE, 2002). Baseando-se em Carvalho (2002),
possvel concluir que a Governana Corporativa um conjunto de princpios que impem a
maneira de realizao do processo decisrio dentro de uma organizao. Basicamente, so
regras necessrias diminuio da incidncia dos problemas de agncia aliada a uma boa
poltica de divulgao de informao sobre a execuo dos recursos utilizados.
O principal pode limitar a divergncia de interesses, estabelecendo incentivos ao agente,
como o reconhecimento de uma boa execuo do trabalho planejado. Todavia, improvvel que
o agente sempre se disponha a tomar decises timas do ponto de vista do principal. Logo,
necessrio que a parte do principal fiscalize a gesto do agente, para que no haja desvio de
planejamento na consecuo das metas (EISENHARDT, 1989).
Os mecanismos de Governana Corporativa so capazes de reduzir drasticamente os
conflitos de agncia (GOSWANI, 2002). Entre eles, cabe maior destaque para a ampla
divulgao de relatrios e informaes contbeis que possam traduzir o desempenho obtido
relativamente s atribuies do agente (CABRI, FERRARI e LEONARDI, 2005). Os princpios
de Governana Corporativa exigem que haja transparncia em todo o processo decisrio, assim
como na avaliao dos objetivos conquistados (CHOUDRIE, GHINEA e WEERAKKODY,
2004). Dessa maneira, a sociedade ser capaz de estabelecer raciocnios crticos sobre os
resultados obtidos e sobre a gesto de seus recursos por parte dos agentes.
A seguir, sero apresentados os instrumentos de transparncia que, quando divulgados
corretamente, estabelecem boa relao entre os governantes e a sociedade.

3. INSTRUMENTOS DE TRANSPARNCIA FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que relatrios de gesto sejam
disponibilizados ao controle pblico, com o fim de que a arrecadao e execuo dos recursos
pblicos sejam avaliadas pela populao. A Lei de Responsabilidade Fiscal disponibilizou, em
seu artigo 48, os instrumentos necessrios transparncia dos atos da administrao pblica. Os
instrumentos exigidos so os planos, os oramentos e a lei de diretrizes oramentrias, alm dos
relatrios Resumidos da Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal, inclusive as verses
simplificadas desses instrumentos.
O Plano Plurianual uma lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e um
instrumento de ao do governo de mdio prazo. Deve estabelecer, de maneira regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas do governo para despesa de capital e para as relativas aos
programas de durao continuada (ANDRADE, 2002). Tem sua utilidade para um perodo de
quatro anos, a fim de que o governo execute seus projetos para a consecuo dos objetivos e
metas fiscais. importante destacar que o plano plurianual uma tendncia das aes do
governo. Sendo assim, a Lei Oramentria Anual e a Lei de Diretrizes Oramentrias devero
estar em consonncia com as propostas oferecidas pelo Plano Plurianual (GATTRINGER,
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2004; GIACOMONI, 2005).
A Lei de Diretrizes Oramentrias tem a funo de estabelecer metas e prioridades da
administrao pblica federal. Deve incluir despesas de capital e orientar a elaborao da Lei
Oramentria Anual, contemplando os aspectos da legislao tributria (CF 1988, art. 165,
2). De acordo com Silva (2004), a Lei de Diretrizes Oramentrias utilizada como
instrumento de planejamento operacional do governo, uma vez que a Lei de Responsabilidade
Fiscal atribuiu Lei de Diretrizes Oramentrias funes de planejamento operacional voltadas
ao equilbrio entre receitas e despesas (JUNIOR, LIBONATI E VASCONCELOS, 2009).
Seguindo as orientaes impostas pela Lei de Diretrizes Oramentrias, a Lei
Oramentria Anual deve estar atrelada poltica econmico-financeira e execuo do
planejamento de trabalho do governo, que deve ser prestada pelos rgos diretos e indiretos da
Administrao (JUNIOR E REIS, 2001). Giacomoni (2005) afirma que a Lei Oramentria
Anual instrumento de curto prazo, que operacionaliza os programas governamentais de mdio
prazo, os quais so responsveis por atingir o planejamento imposto pelos planos nacionais, em
que esto definidas as metas, os objetivos e as polticas bsicas. Alm disso, a Lei 4.320/64
determina que a organizao da Lei Oramentria Anual deve seguir orientaes de oramento-
programa, definindo programas, subprogramas, projetos de execuo da ao do governo por
categorias econmicas, por funes e por unidades oramentrias (MILESKI, 2003).
O instrumento de transparncia fiscal denominado Prestao de Contas um documento
em que o administrador pblico demonstrar sua situao organizacional para a sociedade. A
prestao de contas realizada para a populao deveria ser a mesma informada pelos municpios
aos Tribunais de Contas, entretanto, os municpios divulgam apenas os aspectos que julgam
relevantes (CRUZ, 2006; JUNIOR, LIBONATI e VASCONCELOS, 2009).
O Relatrio Resumido de Execuo Oramentria tem de ser publicado at trinta dias
aps o encerramento de cada bimestre, de acordo com a Constituio Federal de 1988 (art. 165,
3), e deve abranger todos os Poderes da Administrao Pblica. Nesse sentido, o relatrio
pretende demonstrar o comparativo de execuo das receitas de acordo com sua previso.
Segundo Gattringer (2004), o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria deve ser
publicado com periodicidade que permita ao cidado o controle, o conhecimento, a anlise e o
acompanhamento da execuo oramentria dos governos. Dessa maneira, o cidado tem a
oportunidade de acompanhar, de modo transparente, a execuo do planejamento oramentrio
do governo (JUNIOR, LIBONATI e VASCONCELOS, 2009).
O Relatrio de Gesto Fiscal tem periodicidade quadrimestral. Foi includo pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, devendo ser emitido com o intuito de fiscalizar todos que so
dependentes dos recursos do governo, no sentido de sempre atingir o equilbrio das contas
pblicas (JUNIOR, LIBONATI e VASCONCELOS, 2009). O relatrio deve abranger o
comportamento da realizao da receita e da execuo da despesa, e o detalhamento do alcance
das metas e resultados, como tambm o acompanhamento e evoluo da dvida pblica
(GATTRINGER, 2004). O relatrio deve conter, ainda, os nveis mximos de gastos com
pessoal, dvidas consolidada e mobiliria, concesso de garantias e operaes de crdito. Se
esses limites forem ultrapassados, a Lei de Responsabilidade Fiscal determina que medidas
corretivas sejam tomadas imediatamente (CULAU E FORTIS, 2006).
A Lei de Responsabilidade Fiscal ainda elenca duas modalidades de divulgao
necessrias pelas entidades pblicas: os Relatrios de Execuo da Receita e Despesa e os
Relatrios Relativos a Contratos e Convnios. Os Relatrios de Execuo da Receita e Despesa
representa a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. J os
Relatrios Relativos a Contratos e Convnios deve abranger detalhadamente as relaes
contratuais do Poder Pblico com entidades privadas.
Da anlise do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispe que os instrumentos
de transparncia fiscal devem ser divulgados tambm em verses simplificadas, percebe-se a
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preocupao do legislador com a acessibilidade da informao, ou seja, a reduo das
dificuldades de entendimento por parte do cidado. Nesse sentido, a transparncia de que fala a
LRF mais do que simplesmente a publicidade dos dados (GATTRINGER, 2004). A LRF
determina que a transparncia deve ser assegurada, entre outras maneiras, atravs do incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas durante a apreciao e elaborao de
estratgias, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual (CULAU E
FORTIS, 2006).
A seguir sero apresentados os procedimentos metodolgicos necessrios
consecuo dos objetivos deste trabalho.

4. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

Neste artigo, foi utilizado o mtodo indutivo, enfatizando-se a comprovao emprica do
estudo, com procedimento de anlise dos dados coletados em amostragem investigativa, dados
esses coletados em pesquisa de campo, acessando-se os portais de transparncia dos municpios.
O estudo pode ser considerado exploratrio, j que mede os nveis de qualidade dos sites
dos municpios analisados quanto ao cumprimento das orientaes dispostas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. As tcnicas de observao foram essenciais para o procedimento de
coleta de dados, j que foi requerido exame detalhado das informaes encontradas nos portais
dos municpios. Foram utilizadas informaes referentes quantidade de habitantes por
municpio, tendo como fonte o censo demogrfico do IBGE do ano de 2000.
Foram identificados 299 municpios dentro da faixa populacional de 50 e 100 mil
habitantes. Assim, para que os sites dos municpios fossem analisados de maneira qualitativa,
fez-se necessria a delimitao de uma amostra dos municpios com essa populao. A seleo
de amostragem envolveu o trabalho desenvolvido por Biderman e Puttomatti, pesquisadores da
Fundao Getlio Vargas, que desenvolveram estudo para a Associao Contas Abertas,
(www.indicedetransparencia.org.br), que trata da criao de um ndice que mede a transparncia
aplicado aos sites de estados brasileiros. De acordo com a metodologia abordada por Biderman
e Puttomatti, o ndice calculado de acordo com trs consideraes: 1. o contedo disponvel
no site, que corresponde a 60% do total; 2. a disponibilizao de sries histricas, entre um e
cinco anos, e a frequncia da atualizao, que correspondem a 7% do total; 3. A usabilidade do
portal, que representa 33% do total, em um total geral de 100%.
Com base na criao do ndice de Transparncia Estadual, pesquisadores da Associao
Contas Abertas desenvolveram um ranking, envolvendo todos os estados da Federao,
ordenados de acordo com a nota obtida por seu portal de transparncia. Assim, a amostragem
escolhida neste trabalho foi selecionada a partir do ranking disponibilizado pela Associao
Contas Abertas, sendo escolhidos apenas os municpios dos estados que obtiveram as notas
mais baixas em relao as suas respectivas regies. Ou seja, um estado de cada regio brasileira
foi selecionado, sendo estes por obterem a nota mais baixa dentre os outros de suas respectivas
regies. Foi formada assim uma amostra de 28 municpios, sendo um do Estado do Acre (regio
Norte), trs do Estado do Piau (regio Nordeste), quatro do Estado do Mato Grosso (regio
Centro-oeste), onze do Estado do Rio de Janeiro (regio Sudeste) e nove do Estado de Santa
Catarina (regio Sul). Quanto ao tipo de amostragem, essa investigao utiliza o no
probabilstico, visto que a escolha dos elementos da amostra foi realizada de forma no
aleatria, existindo um procedimento de seleo dos elementos da populao segundo critrios
preestabelecidos no referido ranking (CORRAR E THEPHILO, 2008).
O presente estudo, portanto, teve a construo de um ndice prprio de transparncia,
em que os critrios utilizados para a avaliao dos sites de transparncia dos municpios
analisados foram construdos com base no trabalho desenvolvido por Junior, Libonati e
Vasconcelos (2009), juntamente com o trabalho da Associao Contas Abertas mencionado.
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O ndice foi composto com os critrios relativos usabilidade dos sites, correspondendo a
30% do ndice; com a comprovao da divulgao dos instrumentos de transparncia fiscal
propostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, correspondendo a 60% do ndice; e, por fim,
com a constatao de sries histricas dos dados e pela frequncia de sua atualizao,
correspondendo a 10% do ndice (APNDICE-A). Os aspectos de pontuao utilizados para a
construo de cada categoria podem ser encontrados nas descries do quadro abaixo, bem
como no Apndice - A.

Quadro 1 Categorias de anlise dos portais de transparncia dos municpios
Categoria Itens de Investigao PONTOS
A
S
P
E
C
T
O
S

D
O

P
O
R
T
A
L

O site do Portal apresenta a ferramenta de "Mapa do Stio" ou "Busca" para
facilitar a busca de informaes por parte do usurio.
1
O site apresenta glossrio dos termos tcnicos. 1
O glossrio, se existir, facilita a compreenso das informaes
disponibilizadas
1
H uma rea com perguntas e respostas frequentes 1
O site do Portal divulga um e-mail ou formulrio de contato institucional 1
O site do Portal divulga o contato com o Tribunal de Contas, o Ministrio
Pblico ou Cmara Federal para incentivar denncias
1
As informaes apresentadas possibilitam interatividade (chat) 1
Existe possibilidade de download dos dados 1
I
N
S
T
R
U
M
E
N
T
O
S

D
E

T
R
A
N
S
P
A
R

N
C
I
A

F
I
S
C
A
L

Plano Plurianual 1
Lei de Diretrizes Oramentrias 1
Lei de Oramento Anual 1
Prestao de Contas 1
Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria 1
Relatrio de Gesto Fiscal 1
Relatrios da Execuo da Receita/Despesa 1
Relatrios Relativos a Contratos/Convnios 1
F
R
E
Q
U

N
C
I
A

D
E

A
T
U
A
L
I
Z
A

O

Dados em tempo real 1
Disponibilizao de sries histricas de dados oramentrios e financeiros 1
Periodicidade de disponibilizao de dados (dirio, semanal, mensal e anual) 1
TOTAL

19
Fonte: Bardin (2011); Geraldes (2006); Jnior, Libonati e Vasconcelos (2009).

Assim, o total de pontos que os municpios podem alcanar totaliza 19 pontos,
correspondendo a nota 10 no ranking de transparncia municipal, sendo esta a nota mxima,
conforme aplicao da frmula abaixo, elaborada exclusivamente para este estudo:



Onde IT significa o ndice de transparncia obtido do municpio; A1 significa os pontos
obtidos no critrio Aspectos do Portal; A2 significa os pontos obtidos no critrio
Instrumentos de Transparncia Fiscal; e A3 significa os pontos obtidos no critrio
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Frequncia de Atualizao. Assim, o somatrio de pontos de cada critrio multiplicado por
seus respectivos pesos dividido pelo nmero 7,5, a fim de criar uma escala que obtenha como
nota mxima o nmero 10.
Para uma anlise mais robusta dos dados encontrados, pretende-se analisar a mediana
dos ndices de transparncia encontrados, pois esta medida representa o valor situado de tal
forma no conjunto, que o separa em dois subconjuntos de mesmo nmero de elementos
(CIENFUEGOS, 2005). Assim, ser possvel separar a metade da amostra que teve desempenho
superior da metade da amostra que teve desempenho inferior. Seguindo a anlise estatstica,
pretende-se analisar o desvio-padro da notas obtidas pelos municpios, uma vez que esta
medida indica a disperso dos elementos em relao mdia.
Por fim, pretende-se analisar a correlao entre os instrumentos de planejamento (Lei
Oramentria Anual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Plano Plurianual) e os instrumentos de
gesto (Relatrios Resumidos de Gesto Oramentria, Relatrio de Gesto Fiscal e Relatrios
de Execuo da Receita e Despesa). A tcnica estatstica de correlao utilizada para analisar
a relao entre as diversas variveis existentes, ou seja, uma mtrica que mede o
relacionamento matemtico de duas variveis. Os resultados obtidos podem indicar correlao
positiva, negativa ou nula. A correlao positiva apresenta uma relao direta entre as variveis,
enquanto a correlao negativa apresenta uma relao inversa. A correlao nula indica que as
variveis no esto relacionadas linearmente, sendo o valor da correlao bastante prximo de
zero (CORRAR E THEPHILO, 2008). Desse modo, poder ser verificada a possibilidade de o
cidado conseguir relacionar o planejamento e a execuo atravs da anlise dos instrumentos.
A relao dos municpios analisados e a anlise dos seus respectivos portais de
transparncia fiscal sero apresentadas em seguida.

5. PORTAIS DE TRANSPARNCIA FISCAL

Seguindo as informaes divulgadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), com base nos relatos emitidos previamente ao Censo 2010, constata-se
que o Brasil possui atualmente 5.565 municpios dispostos em cinco regies. Entre esses
municpios, vinte e oito foram selecionados para que seus portais fossem analisados,
conforme Quadro 2.

Quadro 2 Relao de municpios analisados continua.
REGIO ESTADO MUNICPIO N PORTAL ANALISADO
Norte Acre Cruzeiro do Sul 1 www.cruzeirodosul.ac.gov.br/transparencia
Nordeste Piau
Floriano 2 www.floriano.pi.gov.br
Picos 3 www.picos.pi.gov.br
Piriri 4 www.piripiri.pi.gov.br/novo/
Centro-
Oeste
Mato
Grosso
Barra do Garas 5 www.barradogarcas.com/2010
Cceres 6 www.caceres.mt.gov.br
Sinop 7 www.sinop.mt.gov.br
Tangar da Serra 8 www.tangaradaserra.mt.gov.br
Sudeste
Rio de
Janeiro
Araruama 9 www.araruama.rj.gov.br/index.php/portal-da-transparencia
Barra do Pira 10 www.pmbp.rj.gov.br
Itagua 11 www.prefeituraitaguai.com.br
Itaperuna 12 www.itaperuna.rj.gov.br
Japeri 13 www.japeri.rj.gov.br
Maric 14 www.marica.rj.gov.br/transparencia/
So Pedro da Aldeia 15 www.cogemspa.com.br
Saquarema 16 www.transparencia.saquarema.rj.gov.br/pronimtb
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Seropdica 17 www.seropedica.rj.gov.br
Trs Rios 18 www.tresrios.rj.gov.br/v2007/n/info_transparencia.php
Valena 19 www.valenca.rj.gov.br
Sul
Santa
Catarina
Ararangu 20 www.ararangua.net/?acao=home
Balnerio Cambori 21 www.balneariocamboriu.sc.gov.br
Brusque 22 www.brusque.sc.gov.br/web/
Caador 23 www.cacador.sc.gov.br/portal
Canoinhas 24 www.pmc.sc.gov.br
Concrdia 25 www.concordia.sc.gov.br
Rios do Sul 26 www.riodosul.sc.gov.br
So Bento do Sul 27 www.saobentodosul.sc.gov.br/novo
Tubaro 28 www.tubarao.sc.gov.br
Fonte: elaborado pelo autor.

Nas regies Norte e Nordeste, foram analisados quatro municpios, pertencentes aos
estados do Acre e Piau. Essas regies mantm, juntas, 2.243 municpios, com
aproximadamente 69 milhes de habitantes no total. A densidade demogrfica de 4,12
habitantes por quilmetro quadrado na regio Norte, e de 34,15 habitantes por quilmetro
quadrado na regio Nordeste.
Na regio Centro-Oeste, foram analisados quatro municpios do estado do Mato Grosso.
Essa regio possui 466 municpios, com o total aproximado de 14 milhes de habitantes e
densidade demogrfica na faixa de 8,75 habitantes por quilmetro quadrado.
Nas regies Sul e Sudeste, foram analisados vinte municpios, situados nos estados de
Santa Catarina e Rio de Janeiro. Juntas, essas regies tm populao estimada em 42 milhes de
habitantes, dividida em um total de 2.786 municpios. Apesar de ocuparem territrio menor que
o das regies Norte e Nordeste, apresentam populao numericamente superior. Assim, a
densidade demogrfica da regio Sul de 48,58 habitantes por quilmetro quadrado, e a
densidade demogrfica da regio Sudeste de 86,92 habitantes por quilmetro quadrado.
Os resultados mais relevantes da pesquisa sero detalhados a seguir.

6. ANLISE DOS PORTAIS DE TRANSPARNCIA FISCAL

Os portais de transparncia fiscal dos 28 municpios analisados apresentam algumas
falhas em comum em relao usabilidade. Por exemplo, conforme Grfico 1, em nenhum dos
sites foi possvel identificar elementos como glossrio de termos tcnicos ou rea em que
estivessem postadas perguntas frequentes feitas pelos usurios. Em nenhuma das pginas
eletrnicas existe a possibilidade de conversao por meio de chat e apenas 39,29% dos sites
fornecem links de contato que incentivam denncias de irregularidades, como os links do
Tribunal de Contas, do Ministrio Pblico ou da Cmara Federal.











Grfico 1 Aspectos do Portal.
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Fonte: elaborado pelo autor.

Seguindo na anlise do acesso aos portais pelos usurios, destacam-se os pontos
positivos encontrados. Por exemplo, a possibilidade de download dos dados disponveis est
presente em 60,71% dos sites, bem como a divulgao de formulrio de contato institucional e a
presena de campo de busca que facilite a pesquisa no percentual de 78,57% e 67,86%
respectivamente, conforme disposies do Grfico 1.
Nesse quesito da anlise, cabe destaque negativo ao acesso ao portal de transparncia do
municpio de Itaperuna/RJ. O site apresenta um link denominado Contas Pblicas, entretanto,
ao se acessar o referido link, no possvel visualizar nenhuma informao, pois nenhuma das
opes apresentadas funciona corretamente.Cabe ressaltar tambm que o portal de transparncia
de Itaperuna recebeu destaque por ser um dos trs municpios a no somar nenhum ponto na
anlise dos portais, sendo considerado um dos mais mal classificados na consolidao do
ranking dos municpios analisados. Os outros portais que no somaram pontos na anlise foram
os dos municpios de Caador e de Rio do Sul, ambos no estado de Santa Catarina, conforme
Tabela 1.
A maior parte da composio do ndice de transparncia dada pela divulgao dos
instrumentos de transparncia fiscal citados pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Na anlise dos
portais, nenhum dos componentes deste quesito foi encontrado em percentual superior a 50%
nos sites dos municpios que compem a amostra estudada (GRFICO 2). Por exemplo, em
apenas 28,57% dos sites foi possvel encontrar dados referentes ao Plano Plurianual e Lei de
Diretrizes Oramentrias. O maior destaque negativo do conjunto que representa a amostra do
estudo vai para o fato de que no existe, em nenhum dos portais analisados, divulgao do
instrumento de transparncia fiscal denominado Prestao de Contas. O Grfico 2 aponta os
percentuais de divulgao dos instrumentos de transparncia fiscal pelos municpios.













Grfico 2 Instrumentos de Transparncia Fiscal.
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Fonte: elaborado pelo autor.

Nesse quesito de anlise importante destacar que a porcentagem obtida pelos sites dos
muncipios foi bastante baixa. Os instrumentos denominados Relatrios Resumidos da
Execuo Oramentria, Relatrios de Gesto Fiscal e Relatrios da Execuo da Receita e
Despesa so encontrados em apenas 42,86% dos sites. A Lei Oramentria Anual apresentada
em 32,14% dos portais, enquanto os Relatrios Relativos a Contratos e Convnios so
encontrados em 35,71%.
Os destaques nesse quesito so os portais de transparncia dos municpios de Picos/PI,
Piriri/PI, Itaperuna/RJ, Saquarema/RJ, Seropdica/RJ, Valena/RJ, Caador/SC e Rio do
Sul/SC. Em todos eles no h nenhuma divulgao de instrumentos de transparncia fiscal
(APNDICE-A). Outro ponto importante a destacar foi verificado no portal de transparncia de
Balnerio Cambori. Excluindo-se o instrumento Prestao de Contas, este portal disponibiliza
todos os outros instrumentos de transparncia fiscal abordados neste estudo e previstos na Lei
de Responsabilidade Fiscal. O portal de transparncia de Balnerio Cambori foi considerado
pelo estudo o melhor dos portais, liderando o ranking proposto, conforme Tabela 1.
Quanto frequncia de atualizao dos portais, nenhum dos municpios analisados
disponibiliza suas informaes em tempo real (GRFICO 3), contrariando o que define a Lei de
Responsabilidade Fiscal em seu art. 48, pargrafo nico, inciso II, em que so descritas
maneiras de disponibilizao dos dados financeiros do Poder Pblico, quando estabelece a
liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de
informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos
de acesso pblico.














Grfico 3 Frequncia de Atualizao.
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Fonte: elaborado pelo autor.

Os outros componentes do quesito atingiram percentual prximo a 50%. Por exemplo,
46,43% dos portais analisados disponibilizam sries histricas dos dados, considerando o
mnimo de cinco anos anteriores, ou seja, pelo menos a partir de 2007. Quanto periodicidade
de disponibilizao dos dados, diria, semanal, mensal ou anual, 57,14% dos municpios
apresentam periodicidade correspondente a pelo menos uma dessas frequncias.
Entre os municpios que divulgam seus instrumentos de transparncia fiscal, apenas
dois deles no conseguiram somar pontos neste quesito. So eles os municpios de Floriano/PI
e So Pedro da Aldeia/RJ. Assim, de acordo com os critrios adotados para a construo do
ndice de transparncia e sua posterior aplicao aos sites dos municpios analisados, o
ranking de transparncia adotado neste trabalho disposto a seguir.

Tabela 1 Ranking geral dos municpios analisados
Clas. UF Regio Municpio ndice Clas. UF Regio Municpio ndice
1 SC Sul
Balnerio
Cambori
7,07 15 SC Sul Brusque 3,33
2 MT
Centro-
oeste
Tangar da Serra 6,67 16 RJ Sudeste Araruama 3,20
3 PI Nordeste Floriano 5,60 17 AC Norte
Cruzeiro
do Sul
2,93
4 MT
Centro-
oeste
Cceres 5,47 18 MT
Centro-
oeste
Barra do
Garas
2,27

SC Sul Tubaro 5,47 19 RJ Sudeste Japeri 2,13
6 MT
Centro-
oeste
Sinop 5,07 20 RJ Sudeste Trs Rios 1,73

SC Sul Ararangu 5,07 21 RJ Sudeste Valena 1,20
8 RJ Sudeste Maric 4,53 22 PI Nordeste Picos 0,80
9 SC Sul Concrdia 4,27 PI Nordeste Piriri 0,80
10 RJ Sudeste
So Pedro da
Aldeia
4,00 RJ Sudeste Saquarema 0,80
11 RJ Sudeste Itagua 3,87 RJ Sudeste Seropdica 0,80

SC Sul Canoinhas 3,87 26 RJ Sudeste Itaperuna 0,00

SC Sul So Bento do Sul 3,87 SC Sul Caador 0,00
14 RJ Sudeste Barra do Pira 3,47 SC Sul Rio do Sul 0,00
Fonte: elaborado pelo autor.

As notas obtidas pelos municpios esto bastante abaixo do esperado pelas atribuies da
Lei de Responsabilidade Fiscal. A mediana encontrada pelo estudo foi de 3,4, separando-se a
metade da amostra com resultados superiores da metade da amostra que apresenta resultados
mais baixos, ou seja, entre os municpios de Barra do Pira/RJ e Brusque/SC. O desvio-padro
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encontrado foi de 2,08, que simboliza a disperso dos valores em relao mdia, que, no caso,
de 3,15. O desvio-padro alto quando comparado com a mdia, esse fato comprova que
existe grande diferena entre os nveis de transparncia dos municpios.
Conforme Grfico 4, os instrumentos de transparncia fiscal mais divulgados so os
instrumentos de gesto (Relatrio de Execuo da Receita e Despesa, Relatrio de Gesto Fiscal
e Relatrio Resumido da Execuo Oramentria). Entretanto, no h grande disperso em
relao aos outros instrumentos de transparncia fiscal, exceto o instrumento Prestao de
Contas que no divulgado por nenhum dos portais analisados.

Grfico 4 Disponibilizao dos instrumentos de transparncia fiscal.

Fonte: elaborado pelo autor.

No intuito de investigar a existncia da relao entre a divulgao dos instrumentos de
planejamento e a divulgao de informaes de gesto, foi utilizada a tcnica estatstica de
correlao linear. O resultado encontrado foi a correlao de 0,067, ou seja, valor bastante
prximo de zero, o que significa que no existe relao direta ou indireta entre a divulgao de
instrumentos de planejamento e a divulgao de instrumentos de gesto. De acordo com a
mtrica utilizada pelo estudo, no h padro na divulgao de tais instrumentos fiscais. Diante
da amostra analisada, possvel concluir que, na maioria dos municpios que divulgam
informaes fiscais, pode ser que o cidado tenha dificuldade em extrair concluses
significativas a respeito da comparao entre o planejamento de governo e a gesto estatal.
Com base na sustentao terica da pesquisa, nos dados apresentados pelos portais e
na anlise realizada, sero apresentados, na sequncia, os marcos conclusivos da investigao,
que representam a avaliao dos achados pela pesquisa.

7. CONSIDERAES FINAIS

O estudo realizado permite perceber que os gestores municipais, na totalidade da
amostra, demonstram preocupao em manter disponvel um portal de transparncia fiscal. O
cumprimento da lei est garantido, entretanto, a qualidade da disponibilizao dos dados
encontra-se comprometida, pois lastimvel na maioria dos portais de transparncia que
compem a amostra analisada.
possvel afirmar que os usurios que no esto habituados linguagem tcnica ou que
no tm conhecimento suficiente dos termos empregados nos planos e leis oramentrias no
conseguem chegar a concluses completamente acertadas quanto aos dados disponibilizados.
Por exemplo, o fato de no existir nenhum glossrio ou rea de perguntas frequentes nos 28
sites investigados evidencia a possvel dificuldade de anlise de pessoas leigas no assunto.
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Acresa-se a isso o fato de que a disponibilizao dos relatrios no est completa,
conforme exige a LRF, e alguns portais no divulgam nenhum dos instrumentos de
transparncia fiscal propostos. Outro ponto que contraria a LRF que nenhum dos municpios
divulga suas informaes em tempo real. Quanto a esse quesito, pode-se afirmar que os
preceitos estabelecidos em lei no esto sendo cumpridos.
possvel, pois, concluir que os gestores municipais esto cumprindo apenas em parte
suas obrigaes legais, pois disponibilizam nos portais de transparncia de seus municpios
apenas alguns instrumentos de transparncia fiscal. No existe preocupao de que o usurio
entenda os dados divulgados, ou seja, no h predisposio dos gestores em divulgar
informaes fiscais de maneira clara e conclusiva para a sociedade. possvel perceber que nos
portais faltam avaliaes de desemprenho, no havendo nenhum controle superior capaz de
avaliar e discutir tais questes com os gestores dos sites.
Este estudo sugere que os portais sejam avaliados e que o feedback seja dado pelos
principais na relao de agncia, uma vez que so eles os maiores beneficirios da
disponibilizao eficaz das informaes prestadas pelos municpios. Cabe destaque ainda o
papel da contabilidade governamental como sistema de informaes, de modo a tornar possvel
a instaurao de gesto pblica remodelada, participativa, acessvel e que assegure os melhores
nveis de transparncia governamental.
A realizao do trabalho foi limitada anlise de parte dos municpios com populao
na faixa entre 50 e 100 mil habitantes. Diante disso, podemos inferir que o resultado final do
estudo poderia ser diferente, caso fosse analisada toda a populao de municpios que se
encaixam nesta faixa populacional.
Assim, torna-se necessrio a realizao de pesquisas futuras relacionadas aos assuntos
tratados. Alm disso, considera-se relevante reaplicar o estudo de modo a observar a evoluo
dos portais de transparncia dos municpios, pois alguns podem estar em fase de adaptao, j
que a obrigao legal bastante recente.
Por fim, cabe destacar que este trabalho apresenta diferencial em relao a outros
trabalhos de mesmo tema, dada a criao de um ndice de transparncia prprio, bem como
oportuno realar o tipo de seleo amostral do estudo, uma vez que realizada de maneira no
probabilstica intencional.

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Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d
outras providncias.
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para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a fim de determinar a
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APNDICE A
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28
AC
O site do Portal apresenta a ferramenta de "Mapa do Stio" ou "Busca" para facilitar a busca de informaes por parte do
usurio.
1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0 0 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 0 0 0 1 1
O site apresenta glossrio dos termos tcnicos. 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
O glossrio, se existir, facilita a compreenso das informaes disponibilizadas 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
H uma rea comperguntas e respostas frequentes 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
O site do Portal divulga ume-mail ou formulrio de contato institucional 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 1 0 1 1
O site do Portal divulga o contato como Tribunal de Contas, o Ministrio Pblico ou Cmara Federal para incentivar
denncias
1 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 1 1 0 0 0 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0
As informaes apresentadas possibilitam interatividade (chat) 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Existe possibilidade de download dos dados 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 0 0 1 1 0 0 1 0 1 1 1 0 1 1 0 1 1
Plano Plurianual 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1
Lei de Diretrizes Oramentrias 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1
Lei de Oramento Anual 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 1
Prestao de Contas 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria 1 1 1 0 0 1 1 0 1 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 1 1 1 0 1 1 0 0 0
Relatrio de Gesto Fiscal 1 1 1 0 0 1 1 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 1 1 0 1 1 0 1 0
Relatrios da Execuo da Receita/Despesa 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 0 1 1
Relatrios Relativos a Contratos/Convnios 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 1 1
Dados em tempo real 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Disponibilizao de sries histricas de dados oramentrios e financeiros 1 0 0 0 0 1 1 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 0 1 1
Periodicidade de disponibilizao de dados (dirio, semanal, mensal e anual) 1 1 0 0 0 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 0 1 1 1 0 1 1 0 1 1
TOTAL 100% 19 6 9 2 2 5 10 10 12 5 8 8 0 4 8 7 2 2 4 3 10 12 7 0 7 8 0 8 10
10 2,93 5,6 0,8 0,8 2,27 5,47 5,07 6,67 3,2 3,47 3,87 0 2,13 4,53 4 0,8 0,8 1,73 1,2 5,07 7,07 3,33 0 3,87 4,27 0 3,87 5,47
RJ SC
PONTOS Itens de Investigao % Categoria
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