ANDR-NOEL ROTH DEUBEL .

POLTICAS PBLICAS
FORMULACIN, IMPLEMENTACIN Y
EVALUACIN
Ediciones
Aurora
BOGOT, D. C. , 2007
ANDR-NO.L. ROM POLITICAS PBLICAS
La presentacin de los diferentes modelos y enfoques para el
anlisis de la implementacin muestra que la tarea tanto del analista
como del implementador no es fcil. La capacidad de invencin,
de recursividad y de imprevisin de la actividad poltica dificulta la
aspiracin de explicar la implementacin mediante un nmero re-
ducido de modelos. Adems, la presentacin del anlisis de la ac-
tividad implementadora, en particular con el marco analtico de
Ingram, nos ha mostrado que resulta trabajoso separar tajante-
mente la implementacin no slo del proceso de formulacin o
ddiseo-de--la poltica O:4u, sino_ tambin de la_evahlaciti de
sta. El siguiente captulo va a centrarse precisamente en la fase de
la evaluacin de la poltica pblica.

CAPTULO V
LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
I. EL SENTIDO DE LA EVALUACIN
Cmo determinar si una poltica es o ha sido exitosa o no? En
qu medida se lograron los objetivos propuestos por una ley? Cu-
les han sido sus consecuencias y sus costos? De manera espontnea
ciudadanos, polticos, medios de comunicacin suelen responder a
estas preguntas. Responden, a veces, a partir de elementos ms o
menos objetivos pero, con ms frecuencia, en funcin de aprecia-
ciones subjetivas o simplemente desde su opinin poltica. Tales ere-
con son fundamentales para quien se interesa en con ocer la
actuacin del Estado, en evaluar su grado de eficacia y eficiencia, y
en conocer los efectos de su intervencin, sus logros y fracasos.
La evaluacin, entendida como una prctica seria de argumenta-
cin basada en una informacin pertinente, permite precisamente opinar
de manera ms acertada, con menos subjetividad, acerca de los efec-
tos de las acciones pblicas. Su importancia es an mayor cuando las
instituciones y los gobiernos contemporneos tienden a fundamentar
su legitimidad no slo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que
hacen, es decir, en resultados. Es entonces importante que los gobier-
nos y los ciudadanos sepan lo que se ha logrado por medio de las
acciones emprendidas. El presidente francs Frangois Mitterrand esti-
maba que la evaluacin representaba un progreso para la democracia
y posibilitaba una mayor eficiencia del Estado (en Duran, 1999:168), o
sea, que la prctica de la evaluacin debera ser considerada por el
poder poltico como un aporte en el proceso de decisin y no como
un contrapoder que busca entorpecer su accin. La evaluacin debe
alimentar el debate democrtico para favorecer as las prcticas
pluralistas y fomente la deliberacin ms que la sumisin ante el po-
der poltico (Quermonne, 1991:290-291).
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ANDR4 \TOPL ROTH
El desarrollo de las prcticas de evaluacin en el sector pblico
coincidi con la prdida progresiva de legitimidad del Estado,
inclusive en los pases industrializados avanzados (ver Habermas,
1978). Por lo general la ambicin del Estado intervencionista o de
bienestar del siglo XX se frustr parcialmente por el dificil cumpli-
miento de sus objetivos, a pesar de los esfuerzos importantes rea-
lizados, situacin que se evidenci en particular en sus polticas
sociales. Las dudas y las crticas que surgieron sobre la actuacin
del Estado y su costo creciente, se tradujeron en una exigencia de
mayor eficacia y eficiencia por parte de las autoridades pblicas.
Por eso se abra camino la idea de introducir en el sector pblico
las tcnicas de gestin utilizadas en las empresas privadas. A partir
de los aos sesenta, en los pases industrializados como los Esta-
dos Unidos y los de Europa occidental, un enfoque de public
m anage m e nt o de gestin pblica empez a sustituir los mtodos
tradicionales de la administracin pblica (ver Nioche, 1982).
La introduccin de esta nueva tcnica de gestin en el sector
pblico signific un verdadero cambio de enfoque, un nuevo
modo de pensar la labor administrativa. Estas dos maneras de
concebir la accin pblica refleja la tensin existente entre dos for-
mas de legitimidad. De una parte, tenemos una legitimidad tradi-
cional que se basa en el respeto a la ley y a los reglamentos y, por
otro lado, una legitimidad que se fundamenta en los objetivos y los
resultados de la accin. El enfoque tradicional de la legitimidad de
la accin pblica, fundamentada en el respeto a las reglas y proce-
dimientos jurdicos, tiende a ser desplazado por una legitimidad
de la accin pblica basada en el logro de resultadosl. Se trata de
'Este cambio de enfoque est a la base de la corriente n e w p u b & m a n a g e m e n t
(NPM) o nueva gestin pblica, popularizada con el libro de Osborne y
Gaebler (1993; en espaol: 1994), que se desarrolla a partir de la dcada de
los aos ochenta en los pases anglosajones y, posteriormente, en buena
parte del mundo. El neoliberalismo ha encontrado en esta corriente una
justificacin y un instrumento para su implementacin (ver Hufty, 1998;
Urio, 1998; Roth, 1999b).
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POLIT7C.A 1 PC11311C.A S
reemplazar la primaca de los medios por la primaca de los obje-
tivos, con el fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia de la
accin pblica (Muller,1990:116; Chevallier, Loschak,1982:57). Este
nuevo enfoqiie -Va a abrir un campo amplio al concepto y a las
prcticas de evaluacin.
Sin embargo, el desarroll de la evaluacin de polticas - pbli-
cas no encuentra su legitimacin nicamente en las deficienciaidel -
Estado, sino tambin en el hecho de que los problerhas" que . . .ste- --
busca resolver, controlar o mitigar por medio de sus acciones
pblicas, son siempre ms complejos e inciertos en cuanto a me-
dios, resultados y efectos. Basta pensar en la complejidad de los
problemas ambientales o de las manipulaciones genticas. Con fre-
cuencia, aunque no se admita fcilmente, el Estado tiene que andar
casi a tientas. La actividad evaluadora permite entonces al Estado
y a los gobernantes, y tambin a los ciudadanos, disponer de una
mayor informacin acerca de las consecuencias de sus decisionesy
acciones. Un Estado responsable no puede tomar decisiones sin
tener un mnimo de inters por las consecuencias que stas conlle-
van ms all del corto plazo. . En este captulo, luego de definir
mejor el concepto de evaluacin de polticas pbligas, se van a
indicar los principales tipos de evaluacin, para lueg terminar
con la presentacin de un modelo de evaluacin pluralista.
2. DEFINIR LA EVALUACIN
La evaluacin tiende a constituirse como una nueva disciplina
en el mbito del anlisis de polticas pblicas "que se ocupa de
recolectar, verificar e interpretar la informacin sobre la ejecucin
y eficacia de las polticas y programas pblicos" (Majone, 1997:214).
La variedad existente de concepciones, y por lo tanto de definicio-
nes de la evaluacin, es muy amplia. Entre la evaluacin de tipo
gerencial utilizada como instrumento de gestin o mejor de con-
trol de gestin y la evaluacin interactiva, participativa, pluralista
y concebida como una herramienta para la profundizacin del
ideal democrtico, existe algo ms que matices.
Sin embargo, las ideas dominantes al respecto tienden, y no sin
razones, a asociar esta actividad no slo con la nocin de control
137
A vrxt -NoaROTH PC51.171CA S PBLICA S
(legtimo) de actividades, sino con la de intrusin y hasta de instru- esta evolucin en la sucesin de las definiciones oficiales de la
mento e represin. Ponlo general es cierto que la prctica de la
evaluacin tiene un aspecto ms que todo vertical, cuantitativo,
administrativo y directivo, tendiente a justificar una sancin. De all
se deriva, parcialmente por lo menos la actitud comn de resisten-
cia a la idea de evaluacin, por un lado, y, del otro, el comporta-
miento del ritualismo frecuente en la funcin pblica, es decir,
de apego burocrtico al reglamento por temor a una 'eventual san-
cin. Y, por cierto, la evaluacin es una actividad fundamental-
mente normativa. Los evaluadores dificilmente pueden actuar por
fuera de sus valores, normas y percepciones propios de los
solicitantes' de la evaluacin. As que los criterios de evaluacin
seleccionados nunca sern reconocidos como pertinentes por to-
dos los actores sociales. Tanto los criterios seleccionados para eva-
luar la accin pblica como la accin pblica en s son objeto de
controversia. Por eso es fundamental entender que la evaluacin es
posible slo en la medida en que su sentido, as como la escala de
valores utilizada, se encuentren enunciados con la mayor claridad
posible. En caso contrario, la evaluacin no es ms que una expre-
sin de arbitrariedad dificilmente aceptada por los actores de la
accin pblica evaluada.
Pero la evaluacin es tambin un instrumento valioso e indis-
pensable para conocer y mejorar las acciones pblicas. Inicialmen-
te la evaluacin se desarroll como un instrumento de medicin
de la eficacia de las polticas pblicas en el marco del movimiento
de racionalizacin de las elecciones presupuestales (el famoso
PPBS en ingls o RCBen francs, ver ms adelante y en el captulo
(Chevallier, 1991:43). Posteriormente, en el mbito de las po-
lticas pblicas, este enfoque inicial se ampli. Se puede observar
2
Solicitante entendido como la persona o la institucin que pide y paga la
realizacin de una evaluacin.
evaluacin -y en consecuencia, de las prcticas. Por ejemplo, en
Francia, segn Corcuff (1993:192-194), en 1986, la evaluacin de -
polticas pblicas pretenda "conocer y medir los efectos propios
de una poltica", a partir de un anlisis de los hechos realizado por
expertos externos para garantizar la neutralidad ( Inf orm e D e le au) . El
reto era ambicioso: en qu medida y cmo determinar si los efectos
observados son realmente consecuencia de la poltica y no de cau-
sas externas a sta?
En 1989, con el Inf orm e V ive re t , la evaluacin ya no" consista
solamente en emitir un juicio sobre los hechos, sino que incluy
.
tambin una apreciacin en trminos de valores. Al pluralismo
de valores presente en la sociedad corresponde tambin un plu-
ralismo en el peritaje ( e xpe rt is e ) . Si la evaluacin no puede escapar
al juicio de valor, entonces, en una sociedad democrtica, habr
necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente vlidas
aunque no necesariamente igualmente aceptables y aceptadas
como expresin de los distintos valores presentes en una socie-
dad particular. Por lo tanto, se va a advertir del peligro positivista
que se corre en considerar la existencia de solamente una defini-
cin y una metodologa vlida para la evaluacin. En 1991, el
Consejo Cientfico de la Evaluacin propuso definir la evalua-
cin como "la actividad de recoleccin, de anlisis y de interpre-
tacin de la informacin relativa a la implementacin y al impacto
de medidas que apuntan a actuar sobre una situacin social as
como en la preparacin de medidas nuevas". All la evaluacin
es reconocida como una actividad que asocia tres dimensiones:
una dimensin cognit iva, porque aporta conocimientos; una di-
mensin ins t rum e nt al, porque hace parte de un proceso de accio-
nes y, por ltimo, una dimensin norm at iva, porque se trata de
una interpretacin a partir de valores.
Frente a estas definiciones oficializadas, existen enfoques (y
objetivos) de evaluacin todava ms amplios, como por ejemplo
los propuestos por los defensores de la evaluacin pluralista. Por
lo general todos parten de una crtica a la tentacin positivista ins-
crita en la mayora de los modelos de evaluacin. En este sentido,
a partir de los aos noventa, las concepciones verticales y exter-
138 139
PoLt ricA s PBLICA S A ND R-NOL RoTH
nas fueron sustituidas por enfoques que hacen nfasis en la necesi-
dad de integrar los puntos de vista, no solamente de los diversos
expertos, sino tambin de los actores involucrados. En este con-
texto, al pluralismo de los expertos, ya reconocido por el Inf orm e
V ive re t , se suma tambin el pluralismo de los actores. Significa que
es necesario tener en cuenta la evaluacin hecha por los actores
sobre sus propias actuaciones y a partir de sus percepciones. Im-
plica que la relacin entre investigadores y actores investigados
debe inscribirse en un proceso que permita mediante el debate y
la participacin activa un aprendizaje colectivo (autoevaluacin,
evaluacin endoformativa 3) o ajustes en el curso de la imple-
mentacin mediante la negociacin y la discusin con los actores
(evaluacin dinmica o continua).
Por lo tanto, y segn la definicin propuesta por Vuille al
referirse particularmente al caso de la evaluacin de programas
sociales, "la evaluacin es un proceso (temporalidad) y una mez-
cla que retorna elementos tanto del pensamiento cientfico como
de la accin, tanto de los saberes tericos como de los saberes
empricos. Por eso . su metodologa tiene que responder a crite-
rios de validez y de fiabilidad tanto frente a la ciencia corno a la
accin. La auto y la heteroevaluacin, de manera ideal, deben ser
conducidas conjuntamente para nutrir la reflexin de los actores
involucrados en los estados pasados, presentes y futuros de su
organizacin. Apuntan a cualificar la experiencia. No se trata de
evaluar las capacidades individuales de la gente, sino los recursos
y las capacidades sociales aprendidas, organizadas y coordina-
das adquiridas por el conjunto de los actores para la realizacin
de un proyecto colectivo".
Lo que se refleja en esta definicin es tambin la tensin entre
dos posturas metodolgica,s que corresponden a la pposicin cl-
sica entre el polo cientfico y el polo de la accin pblica (vr
Weber, 1959). La evaluacin, como el anlisis, de poltica pblica
en general, dificilrnente puede escapar a esta tensin. Como lo
anota Leca (1993), el reto de la evaluacin consiste justamente - en
articular estas dos dimensiones cientfica y prctica o poltica,
para intentar superar esta contradiccin de manera constructiva.
Wildavsky (1980) subraya que el propsito del analista de polticas
no est en la eliminacin de todo juicio de valor, sino en elevar el.
nivel de la discusin entre intereses contradictorios, con la finali-
dad de que, en lo ideal, el debate sea de mayor calidad y permita
elegir entre varias alternativas de accin mejor conocidas.
Esta ambicin de conjugar el rigor analtico y la accin poltica
lleva a Duran (1999:169-175) a definir la evaluacin de polticas
pblicas como una actividad de inve s t igaci n aplicad a, de produccin
de un conocim ie nt o com prom e t id o con las realidades sociales4. Para
Monnier (1992:101), es solamente con ste compromiso de la eva-
luacin con la'realidad y con los actores, que sta tendr una utili-
dad social y disminuir el riesgo de quedar olvidada en algn cajn
de una oficina (o que sirva de instrumento al servido exclusivo de
los directivos). Al parecer, la posibilidad de que la evaluacin sea
socialmente til no dependera mucho del rigor tcnico de la me-
todologa empleada, sino de la credibilidad, y en consecuencia de
la legitimidad, en el enfoque empleado por los actores sociales
Evaluacin endo formativa es aquella que permite la formacin tanto de
los actores y del pblico interesado, como de los investigadores, con el fin de
mejorar la prctica.
4 Duran (1999:169-170) describe la actividad de evaluacin como "la aprecia-
cin razonada de las acciones definidas e implementadas por las autoridades
pblicas para su contribucin al tratamiento de los problemas pblicos que
ellas han identificado y que requieren de su intervencin. Esta apreciacin
interviene con base en un conocimiento profundo, tanto/de las consecuencias
que estas acciones inducen corno de los procesos que las producen".
140 141
, 9 1 u v i y a o t i o , u p p y r t m a a O U J O D 9 3 0 1 1 0 3 9 S B D I T C 1 I l d 1 . 1 9 I 3 D t E r
a p B I T D I E U I
u a n s a n d r i v u v c r u i o . n 7 a n b E i ! a p i v x a u p p v n i v a a E i s a u .o p p r u u n a p
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u n d s a p u p r u t u i o d o s a i q r s o d s a n a l u a u t i n u o p r p u n u a n 2 u p s r p a s
N 9 D V I T I V A 3 V i a a Q L N I 3 J A I 0 1 4 1 1 3
o s a n o x d
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o n a d s a z U O 3 s a m p u n r e A a
s o r u r d n p o a n b u p r s o d t i a x q o s a s n 2 o n a l u - r E r A a l l O F D V C I D
I P 3 J 9 J a x a r n b a J a s a n b u 9 p u n i u n a a p o d p p x r n i v A a u o n t q o
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u n x z w a a a p p u p r i r q r s u o d s a x E r o p y r a p x u t a p u a p a n d o u s o u x a r c i o 8
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y r y v p - n k e a p o A p o l d s o 3 d o l u a u m n s u r u n s ' a u 9 p u l u a t u a i d u i r n s
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o o p r p r i m p u j a p ( . u o y ( f r , u r q u i r 4 u p u u t u r i 5 # 1 3 x a u 9 p u n r u n a u Z
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A ND R-Non, Roer Por_ ncA s PBLICA S
En el conjunto de herramientas para evaluar el impacto legisla-
tivo e x ant e , se encuentra tambin el mtodo experimental. Ante la
incertidumbre de los efectos que podra generar una poltica de-
terminada, sta se implementa de manera experimental sobre un
grupo restringido de la poblacin, una ciudad o un departamento.
El impacto es entonces analizado y segn los resultados se toma la
determinacin de generalizar la poltica para todo el pas, abando-
narla o realizar ajustess .
Otro ejemplo de uso de la evaluacin e x ant e lo encontramos
en el rea siempre ms amplia de los proyectos de desarrollo. Los
organismos financieros (BID, FMI, ministerios, etc. ) solicitan la
realizacin de una evaluacin de factibilidad, como requisito para
tomar la decisin de financiar o no un proyecto especfico presen-
tado por una institucin ejecutora. En estos casos los organismos
analizan en especial la pertinencia y la consistencia interna de la
propuesta, la consistencia entre el contexto y los beneficiarios, la
coherencia entre las metas y objetivos esperados y los medios y
recursos previstos, la adecuacin del presupuesto, la filosofia que
se quiere favorecer, entre otros aspectos.
En un campo vecino al anterior se encuentra la evaluacin de
impacto, la cual es utilizada ya usualmente para las obras de infra-
estructura y proyectos de alguna importancia como vas, aero-
puertos, represas, etc. , siempre con el objetivo similar de facilitar la
El uso del mtodo experimental se facilita en los regmenes polticos
federales ( los Estados Unidos, Suiza) o en los que confieren una cierta
autonoma a sus regiones o municipalidades. Se experimenta una poltica
en un sitio y, si es exitosa, otros sitios la aplicarn igualmente o el Estado
central la generalizar para todo el pas. En los Estados Unidos se habla de
legislacin s uns e t : la legislacin se aplica slo por un tiempo determinado
con el fin de evaluar sus efectos y su pertinencia para, luego, tomar una
decisin sobre su implementacin definitiva, su modificacin o su abando-
no (Osborne, Gaebler, 1994:175; Papadopoulos, 1995:128). Ver tambin el
numeral 3. 2. de este mismo captulo.
eleccin- entre" alternativas. En este tipo . de . revaluacin se tiende en
general a favorecer el uso de criterios :que miden los efectos de
tipo econmco y financiero, pero minimiza los impactos atbien-
tales, polticos o sociales del proyecto por ser de medicin ms
compleja. En estos casos, los mtodos utilizados frecuentemente
se derivan del clculo econmico y de la teora del public choice6 ,
corno los conocidos anlisis costos-ventajas, costos-beneficios,
costos-eficacia o mtodos multicriterios. Con estos Mtodos se
pretende racionalizar el proceso de toma de decisin; es decir,
reducir el papel de los valores y de la poltica en la decisin por
medio del clculo tcnico y de principios de gestin del sector
privado (contabilidad analtica, control de gestin, direccin por
objetivos).
Esta ambicin racionalista y tecnocrtica dio a luz, en los aos
cincuenta y sesenta en los Estados Unidos, el programa PPBS
( Planning Proce s s Bud ge t ing S ys t e m ) y conocido en Francia como RCB
( Rat ionalis at ion d e s Choix Bud g t aire s ) y en Colombia a programas de
tipo racionaliz aci n d e l gas t o pblico. Estos programas tenan como
funcin facilitar y priorizar las decisiones pblicas a partir del con-
trol del presupuesto por programas especficos. Sin embargo, por
su no adecuacin a la realidad profunda-de los proc. esoslle toma
de decisin pblica', estos programas de gestin no tardaron en
mostrar sus lmites y fueron abandonados (Nioche, 1982b:639;
ver Uno, 1978).
Este sesgo economicista en la evaluacin e x ant e de los progra-
mas y proyectos tuvo consecuencias particularmente en materia
ambiental. La no inclusin del costo ambiental en los clculos lle-
v, entre otros factores, a minimizar el impacto de las actividades
humanas sobre el ecosistema. La toma de conciencia de los proble-
mas ambientales, a partir de la dcada de los aos setenta, ha provo-
Ver captulo III.
'Ver captulo III.
144 145
Poz n
cis pnau
ms alto nivel de objetividad, los evaludores n. .
inconsciente o conscientemente, a introducir elementos ideolgi-
cos o normativos.
Es probable que detrs de la disputa acerca de las metodologas,
tanto entre expertos en ETA como entre stos y actores polticos o
econniicos, se esconden verdaderas divergencias politicas (ver
Majone, 1997). Por otro lado, es factible que la generalizacin de
las ETA provoque una cierta estandarizacin y rutina en la realiza-
cin de esos estudios, situacin que puede traducirse por parte de
las agencias de evaluacin en una aplicacinesquemtica de mto-
dos de evaluacin similares a problemas distintos'. Por eso, n
os
parece importante no minimiza
el riesgo de caer en una
nueva
deriva tecnocrtica por parte de los expertos en EIA, similar a la
de los economistas con el PPBS
o el RCB. Sin embargo, a
anotar que las ETA han permitido el desarrollo de numerosos es-
tudios que han contribuido a aumentar los conocimientos discipli_
naros, a despertar el inters por la problerntici ambient
al, a
favorecer la bsqueda de alternativas, de soluciones innovadoras
y a tomar medidas de mitigacin. ,
El hecho de considerar el medio ambiente como un factor
suplementario de restriccin a la libertad de eleccin del decis
or,
similar a las restricciones tcnicas y econmicas ya habituales, cons-
tituye un elemento que posibilita la elevacin del nivel de entend_
miento de las consecuencias de las acciones humanas (Majone,
1997:109ss, 216). Eso debera mejorar los procesos de elabora-
cin, decisin e implementacin de polticas, programas y Proyec-
tos. En la medida que estos distintos puntos de vista tcnic
o,
econmico, ambiental, entre otros sean objeto de deliberacin
pblica entre los actores interesados, se fortalecer un proceso de
aprendizaje colectivo importante para la construccin y solidifica-
cin de una cultura poltica ms democrtica y participativa.
9
En este sentido, sera preciso pensar en introducir las prcticas de
tipo
evaluacin pluralista en la evaluacin de impacto ambiental, (ver ms ade-
lante).
147
A ND R-Noa, RoTH
cado un desarrollo im ortante de la evaluacin
e x ant e en este cam-
po. Hoy, numerosos pases han establecido la obligatoriedad de e ec-
tuar una Evaluacin de Impacto Ambiental (ETA) para obtener una
autorizacin de ejecucin para los proyectos que pueden afectar el
medio ambiente. La ETA consiste en un examen de los posibles
impactos ambientales de una accin o proyecto, destinado a facilitar
una decisin por parte de los responsables polticos. Gmez Orea
(en Figueroa Casas y al. , 1998:58) define la EIA como "un procedi-
miento de anlisis, ms o menos largo y complejo, encaminado a
formar un juicio previo, lo ms objetivo posible sobre la importan-
cia de los impactos ambientales de una accin humana prevista y la
posibilidad de evitarlos o reducirlos a niveles aceptables". Existe una
gran variedad de metodologas (ver Figueroa Casas y al. , 1998) para
tratar de predecir los impactos ambientales de los proyectos y de
sus posibles alternativas y as prever medidas de mitigacin o re-
nunciar al proyecto.
Estas metodologas tienden a presentarse como una herramienta
cientfica, basada en las ciencias naturales, con un alto grado de
sofisticacin tcnica y de simplificacin de la realidad a travs de
matrices. La gran cantidad de variables y de interacciones posibles
que entran en consideracin, y la tendencia a usar ms que . todo
indicadores cuantificables, no es, sin embargo, una garanta real de
objetividad. En efecto, tanto antes como durante los procesos de
evaluacin, los mltiples momentos en los cuales los evaluadores
deben jerarquizar preferencias, realizar arbitrajes entre criterios,
resolver problemas de mensurabilidad, seleccionar indicadores y
mtodos, asignar ponderaciones a los indicadores, etc. , reintroduce,
sin duda, elementos de subjetividad en los resultados de la evalua-
cin'. Esto quiere decir que a pesar de los esfuerzos para lograr el
Adems, el sector ambiental, por su complejidad, no escapa a las dificulta-
des prcticas sealadas por Herbert Simon en cuanto a la informacin in-
completa y a las limitaciones de tiempo y de recursos que conducen a escoger
la primera solucin satisfactoria desde el punto de vista del decisor (ver
captulo III).
146
Otra limitacin o restriccin que se debera analizar con ms
frecuencia en una evaluacin e x ant e , es la que introduce un anlisis
de factibilidad desde el punto de vista poltico. Tal y como lo
seala Majone (1997:120), desatender los problemas de factibilidad
poltica es suponer de manera errnea que "las polticas pueden
ejecutarse por decreto". El anlisis de factibilidad poltica permite
asegurarse de que la accin poltica escogida podr implementarse
con cierta garanta de xito. Para ello es primordial analizar cules
son los instrumentos de politica que se pueden usar, con quin el
gobernante debe compartir su autoridad y cules son los actores
polticos y burocrticos cuyo apoyo se necesita (Mojone, 1997:120).
En su propuesta de clasificacin de las diferentes restricciones de
tipo poltico, Majone (1997:122ss) establece tres distinciones bsi-
cas: una, entre las restricciones objetivas (leyes naturales y tcnicas)
y las autoimpuestas (elecciones y compromisos libres), otra, entre
metas y restricciones 10 y, la ltima, entre las limitaciones de largo
plazo y las de corto plazo. Sin embargo, el asesor de polticas no
debe limitarse a buscar las soluciones dentro de los lmites dados
hic y nunc (aqu y ahora), sino que debe ayudar a expandir las fron-
teras de lo posible. Las restricciones de tipo poltico e institucio
contrariamente a las limitaciones impuestas por las leyes de la natu-
raleza, son susceptibles de cambio. El papel de la argumentacin y
de la persuasin en la formulacin de polticas es aqu fundamen-
tal. . Max Weber nos recuerda que a lo largo de la historia el ser
humano no habra alcanzado lo posible si una y otra vez no hubie-
se buscado lo imposible (Weber, 1959)
11
.
1 Si el elaborador de poltica est dispuesto a cambiar un valor particular (en
el margen) por otros valores, se trata de una meta, en caso contrario es una
restriccin --autoimpuesta. (Majone, 1997:127).
11 Idea que tanto los socialistas utpicos (capaces de anticipar) del siglo
XIX como los contemporneos, lograron condensar en una reivindicacin
paradjica: "Sean realistas: exijan lo imposible!".
148
POLTICA S PBLIC4S
3. 1. 2. LA EVALUACIN CONCOMITANTE
Otro momento posible de la evaluacin el - que gompf la
puesta en marcha del proyecto o programa. El objetivo es, por
una parte, controlar el buen desarrollo de lbs proce climIntos pre-
vistos y, por otra, permitir la deteccin de problemas para poder
realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se trata de realizar un segui-
miento o monitoreo a las actividades de implementacin de un
programa insumos, cronograma, realizaciones, resultados, etc. -
Este tipo de evaluacin puede ser de carcter continuo o peridi-
co (semestral o anual) y puede ser realizado por personal de la
misma administracin control interno o por grupos externos
como en los casos de la interventora o de la veedura (ver
Bussmann y otros, 1998:140-150).
La evaluacin cont inua tiende a ser ms amplia que el monitoreo
por ser concebida como un instrumento que suministra informa-
cin permanente para ajustar continuamente tanto losobjetivos como
los medios y los procesos de una politica o - de una accin
Es de particular inters en los casos en que exista gran incertidumbre
sobre los efectos de una politica por su complejidad o su carcter
innovador. La evaluacin continua es segueamente una de las ms
importantes para el xito de un programa, sin embargo, es la que
menos se practica debido a los costos que ella implica.
La evaluacin peridica consiste en un control de las actividades
realizadas de tiempo en tiempo y permite conocer en que va el
proceso con relacin a la planificacin establecida, para luego de-
terminar correctivos. La inclusin en un programa de una evalua-
cin de este tipo obliga a que se haya previsto una programacin
de las actividades con un cronograma.
Otra figura conocida es la auditora. En este caso se trata de
realizar un informe (peridico o final) a partir de documentos y
libros que dan cuenta de las actividades realizadas por las entida-
des implementadoras. Por lo general los auditores son externos a
la entidad y se limitan a la revisin y control peridico de la conta-
bilidad y la gestin de la entidad. La auditora es un instrumento de
control de gestin y, en este sentido, es un elemento particular den-
tro de un proceso ms amplio de evaluacin.
149
POL1TICA S PBLICA S A ND R-NOPI-Rcf rx
3. 1. 3. LA EVALUACIN EX POZT
- Cules son las modificaciones normativas ya realizadas, en cur-
La evaluacin e x pos t , retrospectiva o a pos t e riori es la que se
realiza con ms frecuencia. Se trata en este caso de analizar los
efectos de un programa o de una poltica pblica luego de efec-
tuada su implementacin. La finalidad de una evaluacin e x pos t es
generalmente la obtencin de conocimientos y enseanzas para
decisiones futuras.
-La realizacin de una evaluacin e x pos t de una poltica pblica
requiere de un cierto rigor y descansa en el uso apropiado de he-
rramientas metodolgicas tanto cualitativas y cuantitativas desa-
rrolladas por las ciencias sociales como la estadstica, las entrevistas,
los sondeos, los anlisis de informes y de textos, etc. A continua-
cin, se presenta brevemente una metodologa de evaluacin e x
pos t de polticas pblicas por expertos externos12.
El trabajo de evaluacin de una poltica pblica empieza con un
proye ct o d e e valuaci n cuya duracin se estima en aproximadamente
dos meses. Un proyecto de evaluacin incluye un e s boz o d e proye ct o (o
preproyecto) y un e s t ud io d e f act ibilid ad . El primero tiene como obje-
tivo precisar el contenido de la evaluacin, y el segundo tiene que
resolver los problemas metodolgicos pata su realizacin.
El preproyecto de evaluacin se estructura a partir de cinco
preguntas concebidas como etapas sucesivas y necesarias. Los
evaluadores deben realizar una investigacin preliminar con el fin
de darles respuesta en un texto breve de aproximadamente cinco
pginas:
- Cules son los estudios ya realizados, en curso o proyectados
sobre el tema?
12 Es la metodologa utilizada por la Comisin Externa de Evaluacin de
las Polticas Pblicas del Cantn de Ginebra (Suiza). Es adaptada y simpli-
ficada libremente por el autor a partir de su presentacin en Cetel (2000).
so o proyectadas?
- Cules son los interrogantes que se deben tratar? (el problema a
analizar)
- Cules son los otros interrogantes posibles y que se descartan?
- Cules pueden ser las consecuencias prcticas y financieras de la
evaluacin? (propuestas imaginativas de polticas alternativas)
Luego, el estudio de factibilidad indicar, de manera sucinta y
clara, cmo y con qu medios se van a alcanzar los objetivos de la
evaluacin, para lo cual el estudio de factibilidad debe responder a
las siguientes preguntas:-
- Es factible la evaluacin y, si lo es, con cul enfoque
rnetodolgico? con el enfoque global o por caso(s)? si es de caso(s), .
cul(es) y por qu?
- Con base en los mtodos y medios disponibles, cules son los
interrogantes (formulados en el proyecto) que se pueden seleccio-
nar definitivamente, y cules hay que descartar y por qu?
- Cules son los datos disponibles y qu dicen?
- Cmo se van a recolectar las informaciones necesarias?
- Cules son las personas a entrevistar?
- Cmo van a tratarse los datos?
- Cmo est estructurado el proceso de evaluacin? (planifica-
cin, etapas, encuestas, cronograma)
En su conjunto el proyecto de evaluacin est concebido para
ser presentado al solicitante con el fin de que decida si adjudica el
contrato para la realizacin de la evaluacin propiamente dicha.
A continuacin se presentan con mayor profundidad algunos
aspectos relevantes para la elaboracin de un proyecto de evalua-
cin y que ilustran la complejidad del asunto.
3.2. LA FINALIDAD Y EL OBJETO DE LA EVALUACIN
Reflexionar sobre los objetivos que se buscan a travs de la
realizacin de una evaluacin es una etapa inicial indispensable a
todo proceso de evaluacin serio. De la finalidad de la evaluacin
y de las caractersticas del objeto a evaluar van a depender tanto lo
que se evala concretamente como el modo de evaluar.
151 150
EPT90A,~",4,
Por ITICA S PBLICA s
A ND R-Noar., ROTH
3. 2. 1. EVALUACIN RECAPITULATIVA Y EVALUACIN ENDOFORMATIVA
Segn el inters que motiva a los evaluadores (o a sus solicitan-
tes) se pueden distinguir varios tipos de evaluacin. Una de las
distinciones ms conocidas y tiles consiste en diferenciar las eva-
luaciones segn dos finalidades principales. Si el objetivo de la eva-
luacin es informar a los propios actores de un programa para
que stos puedan modificar sus acciones para mejorar y transfor-
mar dicho programa, entonces se habla de una evaluacin
e nd of orm at iva. Si la finalidad de la evaluacin es informar al pblico
en general o a actores externos sobre un programa en particular
para que se formen una opinin sobre su valor intrnseco, enton-
ces se habla, en-este caso, de una evaluacin re capit ulat iva ( s um m at ive
e valuat ion) .
La evaluacin endoformativa busca ayudar a los responsables
de un programa. En cambio, la evaluacin recapitulativa es til
para los proveedores de recursos que deben tomar la decisin de
seguir o parar el apoyo a tal o cual programa y, tambin, para
otros actores que proyectan eventualmente implementar un pro-
grama. . Similar en otro lugar (Monnier, 1999:112). Histricamente
son las limitaciones intrnsecas de las evaluaciones recapitulativas
centradas ms que todo en el programa mismo las que han
conducido al desarrollo de concepciones endoformativas para la
evaluacin. Estas ltimas toman en cuenta no slo el valor del
programa como tal, sino que evalan adems el contexto o entor-
no del programa. Este aspecto de la evaluacin es particularmente
importante cuando el objetivo es de implementar programas
novedosos en contextos locales diferentes. Un programa nuevo o
experimental puede dar excelentes resultados en la ciudad X, pero
puede fracasar en otra ciudad debido a que el contexto es diferen-
te. Es el problema clsico de las transferencias de soluciones tcni-
cas, administrativas o polticas que se aplican sin tener en cuenta las
diferencias de contextos existentes culturales, sociales, econmi-
cos, ideolgicos, etc. entre el lugar de creacin de un programa y
su implementacin en otro.
El cuadro 1-y indica las principales caractersticas de las eva-
luaciones cuando se trata de la creacin de un nuevo tipo de pro-
grama y en el caso de la implementacin de un programa ya exis-
tente en un contexto diferente. Realizar una evaluacin, antes de
tomar la decisin de implementar un nuevo programa, perynitira

seguramente ahorrar recursos y evitar posteriores problemas
(Monnier, 1998:114).
1-V.- CARACTERSTICAS DE UNA EVALUACIN
SEGN SUS FINALIDADES
,
ettvost
Certifical
delimitacin del
" campo: de:''
aplicacin dela
innovacin
De stintarios:
RespottabIes
naCionaes,I.
Responsables
locales inteesados-
por la irinotacin.
Fuente: Monnier, er, (1998:114). Adaptacin A. Roth
3. 2. 2. MODOS DE EVALUACIN
Por su parte, Majone (1999:214ss) considera tres modos de
evaluacin del qu se evala: los insumos utilizados, los procesos o
51114,<P,Tt4. 470"
1 5 2
1 5 3
Evaluacin por el Evaluacin por el
proceso o el resultado
resultado
Evaluacin por el Evaluacin por el
proceso insumo
A rm a NOEL, ROTH POLTICA S PBLICA S
los resultados obtenidos. En el rimer caso la evaluacin se centra
en "los recursos, habilidades y personas que participan en la activi-
dad"; en el segundo, "se consideran los mtodos empleados para
transformar los insumos polticos, econmicos y de otra clase en
productos o resultados"; y, finalmente, la evaluacin de resultados
"se concentra en los productos o consecuencias de una actividad
particular" (Majone, 1999:219). Cada modo de evaluacin tiene
sus ventajas y desventajas en cuanto a la informacin que brinda a
los - evaluadores.
Segn Majone (1999224) la eleccin de uno u otro modo de
evaluacin va a depender de dos elementos: el grado de
mensurabilidad de los resultados y el grado de conocimiento del
proceso. Por ejemplo, una actividad como la enseanza tiene un
bajo grado de mensurabilidad de resultados (cmo medir la edu-
cacin?) En este caso, si los resultados son de dificil medicin y,
adems, el conocimiento del proceso es deficiente, se escoger pre-
feriblemente una evaluacin de insumos. En cambio, por ejemplo, la '
fabricacin de un bien estandarizado es fcilmente mensurable. El
modo de evaluar, entonces, podr ser una evaluacin de resultados,
lo cual significa que el modo de evaluar va a depender de las condi-
ciones que ofrece el tipo de programa (ver cuadro 2-V).
La evaluacin de resultados es obviamente la preferida. Pero
as con ciones ptunas para a
son raramente reunidas. Se necesitara que los objetivos de los
programas pblicos estn fijados precisamente, que se puedan
medir los resultados sin ambigedades y que se disponga de un
instrumento de medicin confiable (Majone, 1999:220). Cuando
estas condiciones no estn presentes, es recomendable descartar
este modo de evaluacin. Una alternativa puede ser la evaluacin
de insumos porque permite conocer lo que se ha utilizado (cunto
cost?) para realizar un proyecto o una actividad, pero no nos
dice nada sobre los resultados obtenidos o sobre la adecuacin
de los procesos puestos en marcha. Este modo de evaluacin
corresponde ms a una evaluacin de tipo e x ant e y facilita res-
ponder de qu se dispone en trminos de personal, de dinero, de
apoyo, de informacin, etc. , para realizar la tarea. Muchos pro-
gramas suelen situarse entre los dos extremos del cuadro bajo e
incompleto o alto y completo, lo que invitaa construir - mode-
los que mezclan elementos de los tres modos de evaluacin
(Majone, 1999:225).
312. 3. NIVELES DE EVALUACIN
2-V. - CONDICIONES DE VIABILIDAD DE LOS MODOS DE EVALUACIN
Fuente: Majone (1999:224)
Otros autores distinguen de otra manera las diferentes modalida-
des de concebir la evaluacin. Por ejemplo, Nioche (1982a) propone
cinco niveles de evaluacin: evaluacin a nivel de medios, de resulta-
dos, de impactos, de eficiencia y de satisfaccin (ver cuadro 3-V).
LA EVALUACIN A NIVEL DE MEDIOS
La evaluacin a nivel de medios es la forma ms elemental de
realizar una evaluacin y consiste en verificar si los medios previs-
tos para la implementacin de una decisin han sido efectivamen-
te puestos a disposicin en el espacio y en el tiempo indicados y si
se han utilizado (por ejemplo el nivel de ejecucin presupuestal).
Es lo que en general realizan entidades como las Contraloras y las
oficinas de control interno de las administraciones, en el caso de
Colombia. Las evaluaciones de este tipo, por supuesto importan-
154
155
ACTORES OUTPUT ' - EV4LTJACIN
4
Objetivos
Programa de -accin
Medios
Grupos
objetivos
Otros
grupos
P01477c A s PCILICA S
3- .- Los NIVELES DE EVALUACIN
Pblico
Decisores
polticos
Result ados
Realizaciones
.
I
.
1
4
Fuente: Nioche, 1982a. Adaptacin A. Roth
157
Necesidades
Problemas
Sistema
administrativo
J.
Im pact os
Eficiencia
Sat isfaccin
Medios
Efectos previstos y
efectos no
previstos
A ND R-NO.L ROTH
tes, no dicen nada sobre las consecuencias de la accin pblica ni
sobre el proceso de implementacin.
LA EVALUACIN A NIVEL DE RESULTADOS
Esta evaluacin es la ms comn y consiste en responder a la
siguiente pregunta: logr el programa pblico alcanzar los objeti-
vos fijados? En otras palabras, esta evaluacin indica los resulta-
dos de la accin pblica y los compara con los objetivos previstos.
La evaluacin a nive l d e re s ult ad os mide los efectos inmediatos alcan-
zados por la entidad de ejecucin a travs de indicadores general-
mente cuantitativos que dan cuenta de su actividad productiva
(cuntas personas capacitadas?, cuntas intervenciones quirrgi-
cas?, cuntos expedientes tratados?) La evaluacin a nivel de re-
sultados es la base de los informes de actividades y en muchos
casos se complementa con una evaluacin a nivel de impactos.
LA EVALUACIN A NIVEL DE IMPACTOS
En la evaluacin a nive l d e im pact os se consideran datos ms cua-
litativos para determinar los efectos previstos y no previstos que
indujeron la accin pblica en el entorno social y econmico. Este
tipo de evaluacin, que se lleva a cabo frecuentemente a travs de
tcnicas formalizadas como D e Ohi o el A nlis is m ult ict it e rios , tiende
a crear un consenso artificial entre los actores alrededor de un
instrumento de medicin. Una debilidad de estas evaluaciones ra-
dica en que no toman en cuenta las dificultades que ocurren duran-
te la implementacin. Adems, el hecho de conocer de antemano
los criterios de evaluacin que se aplican de manera peridica pue-
de generar comportamientos que buscan satisfacer los criterios
establecidos ms que los problemas que suscitaron la formulacin
e implementacin de la accin pblica.
LA EVALUACIN A NIVEL DE EFICIENCIA
La evaluacin a nivel de eficiencia tiene como objetivo relacio-
nar los efectos realmente obtenidos con los medios utilizados. Su
156
A ND R-NaaL KWH
POLt I7CA S PBLICA S
finalidad es determinar el grado de eficiencia del dispositivo crea-
do para el programa. Con este tipo de evaluacin se obtiene una
descripcin muy valiosa de los hechos ocurridos durante la
implementacin, pero, sin embargo, no explica por qu se produ-
jeron estos hechos. Se utilizan a menudo los modelos costos-efica-
cia y costos-beneficios, esta vez en un contexto e x pos t .

LA EVALUACIN A NIVEL DE SATISFACCIN
La evaluacin a nivel de satisfaccin consiste en dejar de lado los
objetivos del programa en consideracin, para responder a la pre-
gunta: los efectos del programa han satisfecho las necesidades fun-
damentales? Aqu se considera, no sin lgica, que la razn de ser de
la accin pblica no es necesariamente la de cumplir con unos obje-
tivos fijados a travs de un proceso institucional de decisin, sino la
de resolver los problemas esenciales de una poblacin.
El inters en este tipo de evaluacin, poco utilizada; radica en el
hecho de que- los efectos de una poltica pueden, por ejemplo, no
corresponder a los objetivos iniciales (efectos no previstos) pero
satisfacer a la poblacin. La dificultad de estas evaluaciones se en-
cuentra en la definicin de las necesidades fundamentales, y su ven-
taja es que permite al evaluador no sesgar su percepcin de la poltica
con los objetivos fijados, ya que estos ltimos pueden funcionar
como orejeras para el evaluador (efecto de visin-tnel) que no le
van a permitir considerar los efectos no previstos como negativos
(efectos <perversos) (Monnier, 1992:104-105).
3.3. Los EVALUADORES
Finalmente, el ltimo interrogante acerca de quin evala, hace
referencia, desde luego, a los evaluadores de la accin pblica. La
problemtica de cualquier tipo de evaluacin se distingue por su
reflexin sobre la posicin y el papel de quienes evalan. Es preci-
so aclarar que el evaluador de polticas no puede reemplazar el
debate poltico yla responsabilidad de los actores polticos. Por lo
general, el evaluldox trabaja para , un cliente y por lo tanto no es un
actor pblico. __Po que s hace es aportar conocimiento argumenta-
do a partir de observaciones concretas basadas en normas y valo-
res (Meny, Thoenig, 1992:212). En su trabajo, el experto utiliza las
herramientas cualitativas y cuantitativas que ofrecen las ciencias so-
ciales. Desde hace algunos aos existe un cierto desarrollo de insti-
tutos pblicos y privados especializados en la realizacin de todo
tipo de evaluaciones. Es de anotar que el desarrollo satisfactorio
de la evaluacin como actividad profesional depende de que se
cumplan algunas condiciones preliminares como:
- "una relativa independencia de los organismos de evaluacin fren-
te a los solicitantes para permitir el ejercicio crtico y responsable (. . . );
- Una capacidad pluridisciplinar de los evaluadores;
- Una transparencia suficiente de la informacin administrativa que
permita el acceso a las fuentes;
- Una pluralidad . de rganos de evaluacin que permita la emula-
cin entre expertos y su utilizacin por los decisores (. . . )" (Monnier
en Meny, Thoenig, 1992:213),
- Una garanta de publicidad y de acceso a los resultados e infor-
mes (Monnier, 1997).
Existen tres modalidades de evaluacin segn la posicin de
los evaluadores: la evaluacin externa (heteroevaluacin), la eva-
luacin mixta (pluralista, mltiple) y la evaluacin interna
( autoevaluacin). La primera, la evaluacin externa, corresponde
al modelo clsico de la contratacin de expertos externos a la en-
tidad y al programa que se pretende evaluar. Otra posibilidad,
cercana a la anterior pero con objetivos generalmente diferentes,
consiste en la realizacin de la evaluacin por especialistas de la
misma administracin cuya funcin es el seguimiento y control de
la actividad de la administracin por ejemplo, oficina de planeacin,
control interno, contralora.
Para responder a la limitacin inherente a este tipo de evalua-
cin realizada por personas externas al proceso a evaluar (ver arri-
ba), se desarroll la modalidad de evaluacin mixta que consiste
en conformar uno o varios equipos de evaluadores en los cuales
participan tanto expertos externos como ejecutores del programa
y beneficiarios. Para finalizar, la evaluacin interna o la autoeva-
luacin consiste en la realizacin de la evaluacin por los ejecutores
y beneficiarios mismos del programa (ver cuadro 4-V).
158 159
- 1 6D
161
POLt lICA S PBLICA S
ANDR-Nom.. Rom
4-V.- TIPOS DE EVALUACIN Y EVALUADORES
A. Roth
4. UN MODELO DE EVALUACIN MIXTA:
LA EVALUACIN PLURALISTA
4.1. PRESENTACIN
La evaluacin pluralista es parte de la familia de evaluaciones
que comparte la idea de que los evaluadores ya no pueden ser
solamente un grupo de expertos objetivos y generalmente ex ,-
ternos al programa sometido a evaluacin (como se conceba en
el Informe Deleau). Es evidente que los criterios de evaluacin de
tina poltica pblica van a ser distintos en funcin de la posicin
que, ocupa elvaluador en un programa especifico: politica ex-
perto, funcionario encargado de la implementacin, usuario, po-
lica, juez, economista, sindicalista, empleador, indgena, etc. De
esta manera se refleja "la diversidad de necesidades, intereses y
preocupaciones de los actores e interesados" (Majone, 1999:217).
Si se reconoce la legitimidad de estas perspectivas variadas sobre
una poltica especfica, entonces es necesario recurrir al concepto
de evaluacin pluralista (Monnier, 1992) o mltiple (Majone,
1999:215ss). La ambicin (y la dificultad) central de la evaluacin
pluralista o mltiple es "contribuir a un entendimiento comparti-
do de las diversas perspectivas crticas" y no solamente combi-
nar o yuxtaponer "criterios parciales en un criterio general"
(Majone, 1999:216).
En este sentido la evaluacin pluralista busca favorecer la intro-
duccin de otros criterios, en general ms cualitativos, y
metodologas y dispositivos de trabajo ms participativos. Con
esto se pretende favorecer un aprendizaje colectivo de los proble-
mas e introducir mayor flexibilidad en la frecuente rigidez norma-
tiva de los modelos de los expertos. Estas prcticas deberan facilitar
el: dilogo entre las partes involucradas, con el fin de posibilitar
consensos negociados ms autnticos y legtimos. Se trata de una
verdadera pedagoga de la actividad poltica, de la democracia,
que apunta a la construccin de lenguajes comunes entre polticos,
expertos y ciudadanos".
La evaluacin pluralista se distingue de la evaluacin externa
por la creacin de dispositivos de evaluacin mixtos expertos,
ejecutores, beneficiarios. Se reconoce as la existencia y la
centralidad de los actores involucrados. Este tipo de evaluacin
se entiende como un proceso nunca acabado de aprendizaje co-
lectivo que se interesa por la resolucin de los problemas socia-
les emergentes por medio de un dilogo entre expertos, actores
13 Ver tambin la seccin titulada "Decisin y democracia" en el captulo HL
A ND R-NOL ROTH
POLiTICA S PBLICA S
y beneficiarios involucrados ms que por la realizacin de obje-
tivos explcitos fijados a priori. El objetivo de la evaluacin ya no
consiste en encontrar la mejor solucin o la ptima desde el punto
de vista tcnico, sino la ms satisfaciente segn el contexto (en
el sentido de Simon, ver captulo III). La evolucin del contexto
en el cual estn inmersos tanto el programa como los actores y las
experiencias individuales y colectivas de los actores y beneficiarios
implican que stos tienden a cambiar sus aspiraciones frente a las
realizaciones del programa. Por eso, la evaluacin como ayuda
Para los decisores es an ms necesaria en un contexto incierta e
imprevisible porque la estabilidad y el carcter concreto de los
objetivos son menores. De hecho una evaluacin pluralista tiende
a ser endoformativa.
4.2. UN DISPOSITIVO PARA LA EVALUACIN PLURALISTA
La realizacin de una evaluacin pluralista necesita la puesta en
marcha de un dispositivo prctico ms complejo que en el caso de
una evaluacin clsica. Segn la presentacin hecha por Monnier
(1998:114ss) el enfoque tradicional, que se debe evitar, se desarro-
lla en cuatro etapas: -
- Contratacin por parte de la entidad responsable (generalmente
la que financia un programa) de un equipo de expertos indepen-
dientes;
- Entrevistas con los responsables del programa y medicin de los
efectos;
- Redaccin del informe de evaluacin;
- Publicacin y divulgacin del informe de evaluacin con sus con-
secuentes efectos por parte de la entidad contratante o el archivo
de diCho _informe.
Para Monnier (1998:116), este tipo de evaluacin es altamente
contraproducente porque la experiencia ha demostrado que si no
se cuenta con una participacin de los evaluados, la recoleccin de
datos e informacin es dificil, o resulta de psima calidad. Segn
algunosr estudios -las evaluaciones externas tienden a ser de calidad
inferior a las realizadas por personas pertenecientes a la misma
--
organizacin. Esta situa cin se debe a la falta de conocimientos
cualitativos de los expertos externos sobre la realidad de los pro-
cesos internos de la organizacin sometida a evaluacin.
Si, como lo considera Monnier (1998:111), la "utilidad social
de una evaluacin depende de las condiciones de apropiacin de
las conclusiones por parte de los actores sociales a los cuales est
destinada", entonces toma especial importancia la relacin de
confianza y de colaboracin que se establece entre evaluadores y
evaluados.
Esta relacin es necesaria para facilitar un proceso de transfor-
macin de las ideas, como paso inicial a la aceptacin de un cam-
bio y a su implementacin. Entonces, es preferible excluir la
participacin de expertos externos? Monnier (1998:110, 116) esti-
ma, sin embargo, que no es la mejor solucin, porque al eliminar
una participacin externa al programa evaluado es muy probable
que para los actores externos se disminuya la credibilidad de la
evaluacin. En efecto, siempre va a existir el riesgo de que la eva-
luacin se transforme en, o se perciba como, una evaluacin que
busca nicamente justificar o ensalzar una actividad, una gestin o
una organizacin (evaluacin pro d om o) .
Es precisamente para salir de esta doble dificultad que Monnier
defiende la realizacin de evaluaciones pluralistas. A ttulo de ejem-
plo, a continuacin se presenta el dispositivo que propone este
autor para la realizacin de este tipo de evaluaciones. Es posible, a
partir de este modelo general, imaginar dispositivos apropiados a
cada situacin particular.
Monnier (1998:116ss) recomienda la constitucin de un dispo-
sitivo idneo (cuadro 5-V) para llevar a cabo una evaluacin
endoformativa que se constituye como un verdadero lugar de
negociacin entre los diversos actores involucrados.
El elemento central de esta propuesta metodolgica descan-
sa en la creacin de una estructura ad hoc temporal llamada ins t an-
cia d e e valuaci n y conformada por los diversos protagonistas del
programa. La conformacin de esta instancia es delicada en la
medida en que los participantes deben ser personas que dispongan
de tiempo y acten de buena fe. Adems, deben estar dispuestas a
dialogar y tener la voluntad y el inters de reflexionar colectiva-
mente y no imponer puntos de vista de manera intransigente).
162.
163
--->
S olicit ant e s
POLITIC4S PBLICA S
5-y.- DISPOSITIVO DE EVALUACIN PLURALISTA
Informe
pblico
Metodologa
Recoleccin
de
informacin
Fuente: Monnier (1998:116)
Segn la propuesta nicamente esta instancia est habilitada para
definir los objetivos de la evaluacin, fijar la metodologa de tra-
bajo, seleccionar los datos a recolectar, as como proponer crite-
rios de evaluacin a travs de un proceso de negociacin. La
instancia de evaluacin realiza el seguimiento a las actividades del
equipo evaluador conformado por los expertos externos. Es im-
portante que los solicitantes de la evaluacin no tengan mayor in-
- la ejercida por miembros de la ins t ancia. El informe final se trans-
forma de este modo en un documento formal que describe el
trabajo realizado, las informaciones recolectadas y da cuenta de las
negociaciones alcanzadas entre los distintos protagonistas del pro-
grama en relacin con la interpretacin de los hechos y de las me-
joras posibles (1998:116).
Cuando no es posible proceder a una evaluacin de este tipo,
el autor recomienda la realizacin de varias evaluaciones paralelas
de tipo recapitulativo, solicitadas por cada uno de los actores
involucrados con equipos distintos. Por ejemplo, la manera ms
simple y ms econmica consiste en realizar dos evaluaciones pa-
ralelas contradictori2s: una a favor del programa y la otra opuesta.
En todo caso, la evaluacin debe evitar tornarse en un procedi-
miento rgido destinado principal, si no nicamente, a la "verifica-
cin del respeto a las reglas administrativas o de la buena gestin
de los medios y recursos" (Monnier, 1998:117).
El trabajo central del equipo evaluador consiste en facilitar la
negociacin entre las distintas perspectivas para ayudar a una toma
de decisin en vista de la resolucin de los problemas de la accin
pblica. En esta perspectiva, Monnier (1998:117-8) indica algunas
finalidades hacia las cuales apuntan las negociaciones:
- La construccin de un sistema integral de recoleccin y trata-
miento de la informacin (econmica, social y operativa) gracias a
la colaboracin activa de los actores de la accin;
- La revelacin de las coacciones (o de las dificultades encontra-
das) de orden tcnico, econmico, cultural o politico, relacionadas
al entorno en el cual se implementa el programa;
- La concepcin de nuevos medios (o de ajustes) reconocidos por
los diferentes actores como susceptibles de aportar una solucin al
problema social en cuestin;
- La clarificacin de la naturaleza del problema social que motiv
la reaccin inicial;
- El surgimiento de conflictos en la interpretacin de los hechos y
la definicin de los objetivos de la accin;
- El aprendizaje de un lenguaje y de conceptos compartidos por
aculturacin recproca de los diferentes protagonistas; es decir la
rente compartido;
Financiacin
Contrato
Ins t ancia d e
e valuaci n que incluye
d e s t inat arios y act ore s
d e la acci n
Equipo
e ncargad o d e la
e valuaci n
Interpretacin
A ND R-NOEL ROTH
165
164
.A ND R-Noa.Rom
- El estmulo al cambio social, a partir de la confrontacin cons-
tructiva de los valores y de los anhelos que existen en los diversos
sectores de la sociedad, y a partir del descubrimiento y encuentro
de capacidades creativas.
Para terminar este recorrido en el terna de la evaluacin de las
politicas pblicas es preciso recordar que la evaluacin sigue sien-
do ante todo un proceso poltico, lo cual quiere decir que la prc-
tica de la evaluacin no est exenta de situaciones de arbitraje entre
concepciones divergentes. Participa de este proceso poltico la elec-
cin entre sistemas de clasificacin, de referentes, de conceptos, de
teoras, de modelos o de puntos de vista seleccionados o descarta-
dos. En este sentido la evaluacin es parte de la contienda poltica,
rehusar a reconocerlo sera engaoso e intentar escapar a esta di-
mensin significara renunciar a esperar de la evaluacin una cierta
utilidad social. Por eso a la hora de lograr un efecto positivo, la
legitimidad de la actividad evaluadora y de sus conclusiones entre
los protagonistas cobra ms importancia que la rigurosidad o la
objetividad de resultados a la cual pretenden llegar los expertos.
Para terminar, nada expresa mejor esta reflexin que la pregunta
formulada por jobert y Warin (citados en Monnier, 1998:122): .
"Si las polticas pblicas no se hicieron para los expertos ni para
los polticos, no sera ms preciso evaluarlas a partir de los criterios
de juicio de los destinatarios de stas?"
QuV rc.A s PBLICA S
CAPTULOVI
ESTADO Y CAMBIO DE POLTICA PBLICA:
UNA APLICACIN DEL MODELO
ADVOCACY COALITIONS
1. PRESENTACIN
El anlisis de las polticas pblicas es una disciplina que per-
mite adquirir conocimiento sobre el Estado mismo a partir del
anlisis de sus actuaciones concretas. El objetivo del estudio de
caso que presentamos a continuacin ha consistido en proponer
un anlisis del Estado que parte de la puesta en evidencia de las
condiciones y de las colcciones que pesan sobre la formulacin y
los cambios en las polticas pblicas. El estudio se realiza para el
caso de la poltica ambiental en Colombial.
Por su complejidad en trminos de dominio de saberes, de
conflictos de intereses, de diseo de instituciones y de polticas
pblicas, se considera que la poltica ambiental es una excelente
reveladora de la naturaleza del Estado. La temtica ambiental per-
mite mostrar cmo una nueva problemtica ha sido abordada e
integrada por el sistema poltico de un Estado en desarrollo. La
evolucin de las relaciones entre el Estado y su ambiente natral
durante el siglo XX es indicadora de los cambios ocurridos en los
El caso expuesto es una presentacin parcial y resumida del estudio del
autor (Roth,1999a). Para una bibliografa y fuentes completas consultar el
estudio original.
167 166

A ND R-NOA L ROTH
POI.h7CA S PBUCA S
valores que dominan la accin pblica. Centrar la atencin en las poltica que se produce con el paso del_tiempo. La experiencia
cotidiana que adquieren los actores de la poltica se traduce en aria
adaptacin o modificacin de los comportamientos y 'acitudes,
en una adquisicin de un saber prctico. El aprendizje hace refe-
rencia a los aspectos cognitivos que resultan de la prctica de las
polticas pblicas. Segn Sabatier y Jenkins-Smith este aprendizaje
poltico es tambin un factor que influye sobre los contenidos y
cambios en las polticas pblicas en el transcurso de los aos. El
pasado de una poltica, con sus instituciones, su personal, sus ruti-
nas y sus resultados, condiciona la posibilidad y el sentido de un
cambio de poltica y de contenido.
Es as como la tesis central del modelo ACes que los cambios
en las polticas pblicas se deben no solamente a factores e xt e rnos a
la poltica pblica, sino que dependen tambin de su dinmica in-
t e rna, de su pasado. Incluso, para Rose y Davies (1994), la coercin
ejercida por esta herencia sobre el futuro de la poltica sera tan
fuerte que los cambios se realizaran sin verdadera opcin- y casi
`independientemente de quin gobierna 2.
La herencia de una poltica no se limita a las instituciones y
reglamentos que la conforman, sino que incluye tambin a las per-
sonas que componen las com unid ad e s d e polt ica 3 e s pe cf icas que par-
ticipan de la poltica y que Sabatier llama las ad vocacy coalit ions (AC).
Ms precisamente, Sabatier (1988:139) define las ACcomo "las
personas pertenecientes a diferentes posiciones responsables de
entidades gubernamentales, congresistas, representantes polticos,
responsables de gremios, investigadores que comparten un siste-
ma similar de creencias serie de valores fundamentales, supuestos
y percepciones de un problema especfico y que demuestran un
polticas pblicas ambientales, y particularmente en los momentos
en que stas han variado de manera fundamental, permite eviden-
ciar dimensiones profundas de los procesos polticos operantes en
el Estado colombiano. Por eso hemos puesto el anlisis del cam bio
de poltica pblica en el centro del estudio.
No se trata aqu de analizar los cambios marginales, al estilo de
los ajustes de Lindblom (1959, ver captulo III), sino las mutacio-
nes profundas que han ocurrido en el campo de la poltica am-
biental. Estos cambios, entendidos como cambios de modelo de
referencia, de paradigma en el sentido de Kuhn (1983), son ms
bien excepcionales. Examinar las relaciones entre el Estado y su
ambiente natural e investigar cmo cambian, posibilita, de un lado,
mostrar cules son los factores determinantes y los actores que
disponen de esta capacidad para modificar la poltica estatal y, del
otro, adquirir conocimiento sobre el Estado como tal.
2. UN MODELO TERICO PARA EL ANLISIS DEL CAMBIO DE
POLTICA
Para realizar el estudio se utiliz el modelo ad vocagi coalit ions
(AC), el cual fue propuesto y desarrollado especficamente para el
anlisis de los cambios de poltica en el largo plazo (mnimo diez
aos) por Sabatier (1988) y Sabatier y Jenkins-Smith (1993). Como
base para construir su modelo los autores retoman los aportes
realizados en el tema por Heclo (1974) y Rose (1976) en sus res-
pectivos estudios. Heclo y Rose consideran que los principales fac-
tores explicativos de los cambios de polticas pblicas son el
desarrollo socioeconmico, la poltica (elecciones, partidos), los
gremios y la administracin, en particiihr, los altos funcionarios.
Esta concepcin pone el acento en los factores e xt e rnos a la propia
poltica pblica. Sabatier y Jenlrins-Smith proponen enriquecer este
modelo explicativo inicial con la inclusin de factores int e rnos a la
poltica pblica ms precisamente con los efectos causados por
el aprendizaje poltico.
El aprendizaje poltico es el efecto producido sobre los actores
y sobre la misma poltica por la suerte de retroaccin int e rna a la
2 Ver tambin la nocin d e pat b d e pe nd e nce en el captulo I, seccin titulada
"El enfoque neoinstitucionalista".
El concepto de com unid ad d e polt ica est presentado en el captulo 1.
168 169
A ND R-NoaRD TH
POLTICA S PBLICA S
/. ,
o cierto grado de coordinacin de sus actividades en el tiempo".
Segn el autor, a partir del estudio de estas coaliciones (AC), ver-
dadero cimiento de las polticas, se pueden entender los procesos
de cambios (o de continuidad) que operan en las polticas pblicas.
Estas AC, en su conjunto, conformaran un subsistema de poltica
en el cual ellas compiten entre s para imponer su propia concep-
cin de la politica pblica. Los cambios de poltica pblica resulta-
ran del trabajo y la lucha de estas coaliciones de actores. A partir
de los recursos que encuentran tanto en el entorno pertinente al
subsistema de la poltica los factores externos, como en su inte-
rior el aprendizaje poltico, las coaliciones intentaran hacer pre-
valecer su punto de vista, sus valores e intereses para lograr su
dominio en la conduccin de la poltica pblica.
El modelo est compuesto por un subsistema de poltica y su
entorno pertinente, entorno que se divide en dos categoras de fac-
tores. La primera categora de factores est conformada por varia-
bles relativamente estables en el tiempo y la segunda por variables
ms dinmicas, ms inestables. Estas variables son los recursos o las
coacciones que usan las ACcomo instrumentos y argumentos para
intentar cambiar (o mantener) una poltica pblica.
De modo que, como lo indica el esquema 1-VI, el modelo est
conformado por:
- El subsistema, incorporado por las coaliciones de poltica (AC1,
AC2, . . . ), las instituciones y otros actores de la poltica pblica
tanto estatales o no estatales corno cientficos, periodistas, fun-
cionarios, pensadores, etc. que participan de la problemtica de
la poltica pblica (tiene relacin con el enfoque de las redes, ver
captulo 1);
- Las coacciones y los recursos del entorno, que se dividen en:
primero, el e nt orno e s t able compuesto, segn los autores, por las
caractersticas fundamentales del problema, la distribucin de los
recursos naturales, los valores socioculturales, la estructura social y,
finalmente, por las reglas constitucionales fundamentales; y segun-
do, e l e nt orno d inm ico compuesto por los cambios en las condicio-
nes socioeconmicas, en la opinin pblica y de gobierno as corno
las decisiones e impactos que resultan de los otros subsistemas de
poltica pblica.
1-VI.- EL MODELO XDVOCACY COALITION
Factores con
relativa
estabilidad
Factores
dinmicos
Fuente: Sabatier y jenkins -Smith (1993:224). Adaptacin A. Roth
Como ya se indic, las coaliciones se diferencian por sus siste-
mas de valores y sus intereses. En su trabajo de influencia sobre las
polticas ellas intentan orientar la poltica hacia soluciones que co-
rrespondan a su sistema de intereses, valores y creencias. Sin em-
bargo, con relativa frecuencia se encontrara en la prctica un tipo
de actores que Sabatier llama los mediadores de poltica ( polig
brok e rs ) . Aunque la distincin entre mediadores y miembros de
coaliciones no es siempre evidente, se estima que estos polig brok e rs ,
que no pertenecen claramente a una u otra de las coaliciones, jue-
gan un papel de intermediarios o de puente entre las concepciones
que se enfrentan e intentan encontrar una solucin razonable o
practicable al problema.
Subsistema de
poltica
ACI .
AC2
Mediadores
de poltica
V
ecisiones de las ins
superiores
Recursos de las
institucidnes
y
ecisiones de poltic
pblica
y
Efectos de la politic
pblica
Coerciones
y
recursos
de los
adores
del
subsistema
170
171
Especfica al
Vlido para
Dimensin s todos los
subsistema

particular de
subsisternas
poltica
Muy dificil
Dificil pero
posible s la
prctica
contempla
muchas
anomalas
Hombre = Objetivo de
parte de la la poltica:
Naturaleza Ej.
Proteccin
Hombre = del medio
dominador ambiente
de la venus
Naturaleza desarrollo
econmico
Eje
A ND R-Noa. ROTH
El modelo hace nfasis en la importancia de los sistemas de
valores de las zoalidones. Considera, en efecto, que es a partir de
estos valores que la coalicin que domina el subsistema va a per-
cibir la problemtica politica y que va a imaginar, a construir y a
implementar las medidas concretas (instituciones, legislacin, re-
glamentos) y, por lo tanto, los cambios sern ms o menos dif-
ciles de realizar en funcin del grado de profundidad que
implique el cambio para el sistema de valores de la coalicin
dominante.
Sabatier y jenkins-Smith se refieren directamente a la teora de
las revoluciones cientficas elaborada por Kuhn (1983) y a sus con-
ceptos de cambio de paradigma y de ncleo duro. En la misma
lgica de los cambios de paradigma segn Kuhn, una poltica p-
blica puede ser considerada como un paradigma basado en un
ncleo duro. Un cambio de poltica pblica se hara segn una
secuencia similar al cambio de un paradigma cientfico: un pero-
do normal, durante el cual se acumulan anomalas, se realizan
experimentos, la autoridad del paradigma se fragmenta y se des-
emboca en una contestacin de la validez de ste, para finalmente
un nuevo paradigma reemplazar al anterior y se institucionaliza, se
normaliza. Entonces se puede asimilar la poltica pblica a un
paradigma cientfico pero con la distincin de los cambios margi-
nales (a la periferia del ncleo duro) y las anomalas pasajeras (ele-
mentos en contradiccin con el paradigma dominante, pero
toleradas por el sistema) de los cambios profundos que cuestio-
nan el ncleo duro del paradigma de la poltica pblica. De mane-
ra lgica, cuanto ms profundo es el golpe a los valores, ms
fuerte es la resistencia al cambio por parte de la coalicin de poli-
tiea dominante.
Segn Sabatier y Jenkins-Smith, el aprendizaje poltico es sus-
ceptible de provocar cambios de tipo marginal o alguna axioma-
lia, mientras que los cambios profundos ocurren slo cuando hay
modificaciones importantes en las condiciones socioeconmicas
o polticas generales del sistema. Por lo general un cambio de pa-
radigma o de poltica pblica implica tambin un cambio de coali-
cin dominante, o por lo menos, un cambio en su composicin y
en sus creencias. El cuadro 2-VI resume esta concepcin.
DE LASPO rits POLTICAS
Axiomas Implemen,
ontolgicos tacin de los
y normas . axiomas y
fundaren- normas en
e 1 talel marco de los
fundamentos
de una
PO(tica
Aplicacin a una
poltica o a un
programa
especfico .
Relativamente
fcil, es la
actividad
habitual de la
administracin y
del trabajo .
legislativo
Decisiones
administrativas,
interpretaciones,
urgencia del
problema
Fuente: Roth (1999a), segn Sabatier y Jenkins-Smith (1993:223)
La aplicacin de este modelo al caso de la politica ambiental
colombiana nos llev a analizar los textos jurdicos que regulan la
gestin de los recursos naturales a partir de la creacin de la Rep-
blica de Colombia. En efecto, las normas constitucionales y legales
son la expresin jurdica de los valores fundamentales a partir de
Medios
utilizados e
informaciones
para la
implemen-
tacin de la
poltica
172
173
A ND R-N0a ROTH PoUr cA r PBLICA S
los cuales se disean las polticas pblicas. Eso nos permiti distin-
guir tres polticas pblicas ambientales distintas y, por lo tanto, tres
sistemas de valores con sus respectivas polticas con sus propios
instrumentos jurdicos y administrativos. En consecuencia se de-
termin la existencia de dos momentos en los cuales ocurri un
cambio fundamental de poltica pblica sobre el medio ambiente.
3. EL ESTUDIO DE CASO
3.1. TRES SISTEMAS DE VALORES Y TRES POLTICAS AMBIENTALES
El examen de la poltica ambientar' colombiana en el transcur-
so del tiempo permiti identificar las siguientes tres polticas: una
poltica clsica (siglo XIX-1936), una poltica productivista (1936-
1990) y una poltica de desarrollo sostenible (1991- . . . ) con sus
correspondientes sistemas de valores. El cuadro 3-VI presenta de
manera sinttica los principales valores e instrumentos de estas tres
pliticas ambientales colombianas.
La primera poltica corresponde a un perodo durante el cual
el Estado nacional busca su consolidacin. Los principales valores
que dominan este perodo, en lo relativo a la Naturaleza y al Esta-
do, son, de una parte, la idea de la superioridad del Hombre sobre
una Naturaleza de la cual aduearse y, por otra parte, la necesidad
de domesticar esa Naturaleza considerada como hostil a los pro-
gresos de la civilizacin moderna. Esta norma fundamental se
combina con la instauracin de un Estado dominado por ideas
conservadoras. El ambiente natural es percibido como un _espacio
4 Se considera la poltica ambiental, como el conjunto de las relaciones y la
evolucin de stas en el transcurso del tiempo-- entre las instituciones estatales
y los recursos y las condiciones naturales (ver Roth, 1999a:18).
infinito a conquistar y rico en recursos para explotar. En estas con-
diciones, la aclaracin de la propiedad d'el territorio es el elemento
previo indispensable a esta conquista y para tal fin se formularon
instrumentos jurdicos de tipo reglamentarios y fiscales.
Durante el segundo perodo (1936-1990), la estructura del siste-
ma de valores dominantes es similar a la anterior, pero lo que cam-
bia es el papel del Estado, ya que ste pretende ser el actor principal
del desarrollo social y econmico del pas. El conocimiento cientfi
co y su uso por el Estado mediante el pian debe permitir aumentar
rpidamente el bienestar de la poblacin. Eso se tradujo en una:
poltica intervencionista que afect a los recursos naturales mediante
la bsqueda del aumento de la productividad de los suelos (y de los
subsuelos), ampliacin de la superficie agrcola y el desarrollo in-
dustrial. El plan fue la herramienta privilegiada para alcanzar estos
objetivos. Los resultados se midieron en crecimiento del Producto
Interno Bruto, en volmenes de exportacin i, segn los criterios de
la FAO(Organizacin para la Agricultura y la Alimentacin - ONU),
en toneladas de fertilizantes utilizados y en capacidad de autosufi-
ciencia alimenticia. Paralelamente a esta -politica productivista, se
tomaron algunas medidas de proteccin de sitios y especies, pero
sin embargo stas fueron poco significativas. Los problemas de con-
taminacin fueron minimizados y la legislacin de proteccin am-
biental, a pesar de su incremento progresivo (por ejemplo, Cdigo
de 1974), fue poco aplicada.
El desarrollo de una tercera politica ambiental se hizo en el
marco de un cambio de valores tanto en la concepcin de la rela-
cin entre el Hombre y la Naturaleza como en la del papel del
Estado. El Hombre es parte de la Naturaleza y el Estado ya no es
el actor capaz de hacerse cargo del desarrollo de la sociedad. Si
antes el Estado tena que canalizar las fuerzas sociales, ahora debe
liberarlas d su tutela. Los principios que deben guiar la poltica en
general, y la poltica ambiental, en particular, son y de manera
explcita los que fueron definidos durante la Conferencia de Ro
de Janeiro de 1992 (I Cumbre de la Tierra), en su Agenda 21. En
general se trata de desarrollar una legislacin marco tpica de un
Estado ms orientador que intervencionista. En trminos polti-
cos, ms neoliberal que socialdemCrata clsico o desarrollista.
174 175
A ND in-Non Rau'
POLTICA S PBLICA S
3-VI.- VALORES Y POLTICAS AMBIENTALES de entidades administrativa I y . " 111
21 la participacin de la sociedad civil y la aplicidn del . prin-
cipio de la subsidiaridad son fundamentales para logras una
implementacin de las politicas ambientales ms efectivas. Con
cretamente se pretende otorgar ms competencias a los niveles
poltico administrativos inferiores (subsidiaridad y descentraliza-
cin) as como acercar a los ciudadanos a las autoridades locales
mediante mecanismos de participadn y favorecer una colabo-
racin ms estrecha entre autoridades locales y organizaciones
no gubernamentales (ONG).
3.2. CAMBIO DE POLTICA AMBIENTAL: DE UNA POLTICA
CLSICA A UNA POLTICA PRODUCTIVISTA .
nda 21)
- olitica laneacin
reglamentaria centralizada .
-Fisco -Poltica
(Cdigo de reglamentaria
1912)
Fuente: A. Roth (1999a:173)
Con este enfoque ambiental se pretende obrar en pro del
respeto a los principios del desarrollo sostenible mediante la
implementacin de una poltica ambiental descentralizada,
articulada a las realidades particulares y bajo la responsabilidad
176
El modelo terico de Sabatier y Jenkins-Smith se centra en
coaliciones de actores unidos por un mismo sistema de valores
para explicar los cambios de polticas pblicas. Estas coaliciones se
enfrentan para imponer sus valores y, al mismo tiempo, para im-
ponerse personalmente dentro del subsistema de la politica en
consideracin.
En nuestro caso, las coaliciones en competicin para la defi-
nicin de los valores determinantes en la poltica ambiental se
constituyeron progresivamente durante las primeras dcadas del
siglo XX, para luego desarrollarse gracias al cambio de poltica
de 1936. Fue, a grandes rasgos, alrededor de dos polos de valo-
res y actitudes tpicas de la problemtica ambiental que se for-
maron estas coaliciones: un polo que hemos llamadi)
productivista y otro polo conservacionista. El primer polo
se caracteriza por considerar como prioritario el crecimiento eco-
nmico y el aumento del nivel de vida. En cuanto al segundo, el
polo conservacionista, busca la preservacin de la flora y la fau-
na y se preocupa por la degradacin del entorno natural causado
por el desarrollo industrial y agroindustrial, como la tala de bos-
ques, las consecuencias de la intensificacin de la productividad
de los suelos, el uso de fertilizantes y pesticidas, la industrializa-
cin, la contaminacin de los ros, las obras de infraestructura
vial y energticas y la urbanizacin creciente.
177
me,
Leyes-Inarco
-Planeacin
descentra-
lizda
-Pa. rticipacin
179
A ND R-NOEL ROTH
PoLt ricA s PBLICAS
3. 2. 1. Los FACTORES DE CAMBIODE POLTICA
Durante el perodo anterior al cambio de poltica (1900-1930),
las caractersticas fundamentales del problema ambiental o de los
recursos naturales as como las tcnicas de valoracin de stos no
variaron, pero en cambio se pueden observar modificaciones en
factores considerados relativamente estables, como la estructura
social, la expansin del cultivo de caf motor de la economa
colombiana y del banano, y las inversiones pblicas en las
infraestructuras de transporte (ferrocarriles, puertos, vas) que pro-
vocaron el crecimiento de la clase obrera y de las ciudades. Las
reglas constitucionales cambian tambin en un punto fundamental
como es el otorgamiento al Estado de un papel ms activo en la
poltica econmica y social. El reconocimiento de la funcin social
de la propiedad con la reforma constitucional de 1936 es el fun-
damento de la evolucin posterior de las relaciones entre Estado y
entorno natural.
El cambio en estos factores relativamente estables, segn el
marco terico utilizado, interacta con cambios en factores ms
dinmicos. Los cambios sociales estructurales y la crisis econmica
de 1929 facilitaron el cambio de gobierno. Desde 1930, y todava
ms claramente desde 1934, el Partido Liberal impondr una con-
cepcin intervencionista del Estado con "La revolucin en mar-
cha" de Lpez Pumarejo. Es a partir de ese momento que se
conform un subsistema de poltica en el rea ambiental y ms
precisamente en el sector forestal con la formacin y desarrollo
de las coaliciones.
3. 2. 2. LA FORMACIN DE LAS COALICIONES
A partir del perodo 1934-1936 el Estado tom medidas para
favorecer la explotacin forestal. Posteriormente, una verdadera
poltica forestal se gener en 1946 con la creacin del Instituto de
Fomento Forestal (IFF). Forman parte de este instituto las princi-
pales organizaciones econmicas y gremiales ligadas al sector agr-
cola, como la de los agricultores colombianos, la de los caficultores,
.
la asociacin de los ingenieros agrnomos, el Ministerio de Eco-
noma Nacional, as como una asociacin de amigos del rbol.
Los intereses para orientar una poltica de gestin forestal hacia la
explotacin eran evidentes: convena a los agricultores La los
caficultores que las superficies de bosques naturales disminuyeran
y que los campesinos sin tierra se transformaran en colonos. Estas.
organizaciones conformaron el ncleo de una coalicin de actores-'
interesados e involucrados en la poltica ambiental en un -snticlq.
productivista.
Al lado de este polo productivista, se desarroll tambin una
corriente interesada en la conservacin de la flora y fauna. Se con-
form principalmente de cientficos que trabajaban en el descu-
brimiento y clasificacin de nuevas especies. Se crearon museos de
historia natural, jardines botnicos, herbarios. La riqueza de la na-
turaleza colombiana atrajo numerosos expertos extranjeros. Estas
investigaciones desembocaron en la creacin, por ejemplo, de la
Reserva Biolgica Natural de la Macarena en 1948 (ley 52).
De manera embrionaria las coaliciones se desarrollaron alrede-
dor de dos concepciones opuestas pero, hasta cierto punto, corn-
plementarias. La coalicin productivista buscaba prommier la
intensificacin del uso de los recursos naturales con el apoyo de las
nuevas tcnicas mecnicas, qumicas y de gestin. Esta coalicin
dispona del respaldo de las asociaciones econmicas y se apoyaba
en el desarrollo de las ciencias agronmicas por lo que a partir de
los aos cincuenta, las universidades crearon facultades de Ingenie-
ra Forestal. El intervencionismo del Estado suscit la creacin a
veces directamente desde las oficinas gubernamentales de mlti-
ples gremios supuestamente representativos de los intereses socia-
les y econmicos del. pas. Estas asociaciones encontraban ah un
canal para legitimar sus intereses econmicos y profesionales, y
orientaban as la actividad del Estado.
Del otro lado, a partir de las Escuelas de Ciencias Naturales
en la tradicin de la Expedicin Botnica de Humboldt y de la
creacin de facultades y departamentos de ciencias biolgicas, se
construy la coalicin conservacionista. Estas instituciones inicia-
ron investigaciones que apuntaban a la preservacin de ciertas re-
giones por el inters ecolgico, cientfico, paisajstico o cultural que
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A ND R-NOEL ROTH
presentaban. Los
miembros de esta coalicin se reclutaron enton-
ces SEicamente entre los profesores de biologa y ecologa y sus
estudiantes. Esta coalicin permiti la creacin de varias reservas y
parques naturales.
De modo que a partir de la constitucin de este subsistema de
poltica ambiental, dos sistemas de valores se alojan dentro de las
instituciones estatales. De un lado, los agrnomos, las asociaciones
de agricultores y los caficultores conforman una coalicin
. productivista y, del otro lado, una coalicin conservacionista ins-
talada ms bien en los crculos acadmicos pblicos y privados
se conforma por cientficos interesados por su orientacin disci-
plinaria, ms que en la conservacin de la Naturaleza.
3. 2. 3. LA DOMINACIN DE LA COALICIN PRODUCTIVISTA (1950-1970)
El perodo de postguerra mundial fue muy favorable a la
coalicin productivista. Tres factores se refuerzan mutuamente:
una orientacin poltica favorable a la planificacin y a la centra-
lizacin de los procesos de decisin en el contexto de la demo-
cracia limitada del Frente Nacional; la importancia central otorgada
al desarrollo econmico y, en especial, al aumento de la produc-
tividad agrcola y; finalmente, la influencia de los organismos fi-
nancieros y cientficos internacionales en la determinacin de las
polticas nacionales.
A partir de los aos cincuenta, de conformidad con las con-
cepciones dominantes de la poca sobre el papel del Estado,
Colombia intent planificar su desarrollo econmico y social. La
introduccin de los mtodos de planificacin favoreci refor-
mas institucionales hacia una concentracin del poder de deci-
sin. Esta tendencia culmin en 1968 con la reforma administrativa
del presidente Lleras Restrepo, gracias a las instancias de planifi-
cacin tomaron un lugar privilegiado en los procesos de deci-
sin para el desarrollo econmico y social. Se cre el
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Consejo Na-
cional de Poltica Econmica y Social (Conpes), que es una suer-
te de Consejo de ministros ampliado que dirige el presidente de
la Repblica. Una de las consecuencias de este proceso de cen-
PoLt n cAs PBLICA S
cotizacin ser la reduccin, an mayor, dl papel de1 Congreso
de la Repblica.
En el tema ambiental esta concentrdn de poder_
s e ila:t ia--
d ucid o,
primero, en la creacin en 1952 de . una Divisnlide,los
Recursos Naturales en el seno del Ministerio de Agricultura. La
misin principal de la Divisin consisti en desarrollar las obras -
relativas a la economa del suelo mediante el uso de tcnics.
modernas. Como lo indica Rodrguez (1998), en ese entonces,
un Ministro de Agricultura estaba evaluado por su capacidad de
acrecentar la produccin y la productividad agrcola, ms que
por su empeo en proteger suelos o paisajes. Fue en este contex-
to que se crearon tambin, entre 1954 y 1968, varias corporacio-
nes de planificacin regional para un desarrollo integral, basadas
en el modelo norteamericano de la
Te nne s s e e TV alle y A ut horit y (por
ejemplo, la Corporacin del Valle del Cauca, CVC). En 1968,
una nueva reforma en el seno del Ministerio de Agricultura cre
el Instituto Nacional de Desarrollo de los Recursos Naturales
(Inderena) como un instituto de investigacin agronmica y, a la
vez, al igual que las corporaciones, para promocin del desarr-
llo econmico y d proteccin de los recursos naturales. El obje-
tivo era proseguir ms eficazmente el mandato constitucional de
hacer un pleno uso de los recursos naturales. La responsabilidad
de cumplir con este mandato en todo el territorio nacional fue
repartida entre el Inderena y las corporaciones regionales: en
donde exista una corporacin, el Inderena delegaba en ella sus
funciones/en materia ambiental.
La prioridad que se dio al aumento de la productividad agrcola
no dependi slo del gobierno colombiano sino que fue suscitada -
especialmente por la comunidad internacional a travs de los orga-'
nismos nacionales e internacionales de ayuda al desarrollo. Con apo-
yo en la idea del plan Marshall que permiti la reconstruccin de
Europa despus de la Segunda Guerra Mundial, las instituciones
internacionales consideraron la posibilidad de favorecer el desarro-
llo en los pases preindustriales, y fue as como numerosos econo-
mistas y expertos (de la Cepal, del Banco Mundial, etc. ) fueron
mandados a estos pases para diagnosticar la situacin y disear pla-
nes de desarrollo destinados a facilitar el despegue econmico. Es-
1 80
181
A ND R-NOEL ROTH
tos expertos tuvieron una influencia determinante sobre el diseo de
las estructuras institucionales y la orientacin de las polticas pblicas
de numerosos pases del llamado tercer mundo.
Fue as como hasta los aos setenta los diferentes planes de
desarrollo del Estado colombiano fueron principalmente conce-
bidos por expertos externos. Gran parte de estos planes se disea-
ron de tal forma que pudieran acceder a los crditos otorgados
por el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) o, desde 1960, a los fondos de la Alianza para el Progreso.
Estas instancias consideraban que las dos fuentes principales de
desarrollo econmico se encontraban en la valorizacinmxima
de los recursos naturales, en particular la tierra, yen el empleo de la
energa potencial de la abundante mano de obra.
La sustentacin de cada reforma se haca siempre con base en
informes y opiniones de consejeros extranjeros, de los Estados
Unidos en particular, como Lauchlin Currie (plan de 1961 y de
1971) o Albert O. Hirschmann (1952-1956). Como lo muestra
este ltimo en sus escritos (1964, 1975, 1985), los pases en desa-
rrollo se transformaron en verdaderos laboratorios para experi-
mentar teoras sobre desarrollo econmico y social. Los gobiernos
adaptaban sus instituciones y proyectos en funcin de la ltima
tesis en boga en las instituciones internacionales. Esto fue cierto,
para Colombia en especial, en el caso de las polticas energticas y
de las polticas de ajustes econmicos estructurales.
El carcter netamente tecnocrtico y economicista de este en-
foque actu evidentemente como una incitacin muy fuerte hacia
una concentracin y centralizacin del poder de decisin en las
ms altas esferas del poder poltico. La adecuacin de los planes a
las exigencias formuladas por las instituciones internacionales eran,
adems, necesarias para que el Estado siguiera obteniendo los re-
cursos indispensables para la continuacin de sus actividades de
fomento y apoyo a las polticas productivistas. Los crditos ex-
ternos de asistencia al desarrollo fueron as la base del crecimiento
del Estado: las inversiones pblicas, que representaban el 15,9%
del Producto Interno Bruto del pas en 1950, subieron hasta 29,6%
en 1970 y los gastos del Estado pasaron del 9,7% al 17,6% del PIB
durante el mismo perodo (0Campo, 1987:304).
POLITIC,A S PBLICA S
3. 2. 4. LA COALICIN PRODUCTIVISTA CUESTIONADA (1970-1974)
A partir del final de la dcada de los aos sesenta, aparecieron
en el pas las primeras fisuras en la casi unanimidad que suscitaban
los objetivos de crecimiento econmico mximo. Las crticas
antiproductivistas provinieron de la academia colombiana y en-
contraron eco gracias a factores externos. En 1972, la Conferencia
de las Naciones Unidas de Estocolmo y el
W orm e nort e -s ur de la
Comisin Brandt dieron argumentos y legitimidad a las crticas de
los profesores y primeros militantes ecologistai. La expresin me-
dio ambiente empez a tomar el sentido con que se le conoce
hoy; el Club de Roma alert sobre la existencia de lmites al creci-
miento econmico: el planeta Tierra no aguanta todo y sus recur-
sos no son infinitos. Sin embargo, estos argumentos fueron
percibidos,por los dirigentes de los pases menos industrializados
como un problema que tena validez o vigencia slo para los pa-
ses desarrollados del norte.
El surgimiento de crticas al modelo de desarrollo produc-
tivista es tambin una consecuencia no deseada de la poltica de
desarrollo misma. En efecto, la implementacin de una poltica
basada en la bsqueda del aumento de la productividad de los
suelos, causante de daos ecolgicos que ya se vean, se acompa-
aba obviamente de un fomento a la investigacin agronmica y
biolgica tanto en las universidades como en el Inderena. Esta
estrategia, que se enmarcaba en la poltica productivista, tuvo
para esta coalicin consecuencias inesperadas. En efecto, fue a par-
tir de estos centros de investigacin y del Inderena que surgieron
dudas y crticas sobre proyectos concretos de desarrollo. Siempre
con ms evidencia, estos proyectos provocaban discrepancias o
enfrentamientos entre diversas instituciones pblicas, Si hasta en-
tonces, los enfoques productivilta
. y conservacionista parecan
ms bien complementarios, por el hecho de que desarrollaban sus
actividades en reas geogrficas distintas, ahora se enfrentaban con
respecto a proyectos especficos.
Tres proyectos ilustran perfectamente el conflicto creciente en-
tre las dos coaliciones: la desecacin de la laguna de Sonso (Valle
del Cauca), el proyecto de construccin de una refinera petrolera
182
183
A ND R-Noa ROTH
en el Valle del Cauca y la creacin de un complejo inirsticaen el
Parque Tayrona. Con estos ejemplos se puede ver cmo la
implementacin de una poltica determinada termin por fortale-
cer una coalicin de poltica opuesta. Ilustran tambin, ms all del
conflicto entre coaliciones, el proceso de fragmentacin de la au-
toridad de un paradigma y la contestacin de la validez de dicho
paradigma productivista de la poltica pblica ambiental.
La cuenca del ro Cauca en el Valle del Cauca constituye una
'regin particularmente apta para el desarrollo de la agricultura in-
tensiva. Desde los aos cincuenta fue sometida a intensos esfuer-
zos de desarrollo agroindustrial principalmente con la caa de
azcar'. La necesidad de tierras provoc la tala de los bosques, la
desecacin de los lagos y lagunas y el uso masivo de fertilizantes y
pesticidas. Estos esfuerzos de desarrollo se complementaron lue-
go con la apertura en 1964 de un Departamento de Biologa en la
Universidad del Valle. Para su formacin, varios profesores de
este Departamento obtuvieron becas de estudios en los Estados
Unidos (por ejemplo, Anbal Patio). De regreso a Cali sus estu-
dios evidenciaron la degradacin de la laguna de Sonso causada
por las numerosas obras viales, de contencin y por la disposicin
de basuras. Una campaa pblica iniciada por estudiantes y profe-
sores de la Universidad del Valle para salvar la laguna y su fauna de
su desaparicin permiti proteger el sitio. Esta lucha impuls la
creacin y el desarrollo de las primeras asociaciones de proteccin
del medio ambiente. En particular, el grupo Ecod e s arrollo se opon-
dra de manera victoriosa a la construccin proyectada de una
refinera petrolera tambin en Valle en 1972. En este ltimo caso
los argumentos cientficos lograron demostrar la inutilidad y la
nocividad de esa construccin. El proyecto fue archivado.
El fomento de los cultivos de caa de azcar en el Valle del Cauca por las
agencias internacionales de desarrollo fue una consecuencia directa del
embargo comercial decidido por los Estados Unidos sobre la Cuba de Fidel
Castro.
PoLf rIcA s PBLICA S
Luego, en 1973, una movilizacin realizada por la defensa del
Parque . Natural Tayrona fue, siniugar . a _duda, la principal victoria
para la coalicin conservacionista. El Estado pretenda construir
un lujoso complejo hotelero dentro de la reserva natural del Tayror a. .
como estrategia para desarrollar el turismo. El Conpes haba:apro-
bado el proyecto y tambin se haba conseguido la financiacin
por parte del Banco Mundial y del BID. Una campaa de prensa
iniciada por el peridico El Tie m po, con base en un informe nega-
tivo del Inderena sobre dicho proyecto, provoc una moviliza -
cin popular sin precedentes en contra de la realizacin del complejo
hotelero. Los opositores al proyecto recibieron apoyos, inclusive
desde el exterior, de prestigiosas organizaciones como el WWF.
Esta campaa oblig al presidente Misael Pastrana, a congelar la
realizacin (del proyecto turstico.
Si bien es cierto que estos ejemplos se refieren a algunos fracasos
en la lgica del paradigma de desarrollo de la coalicin productivista,
es de anotar que de todos modos esos xitosfueron ms bien po-
cos,

pero sin embargo fuerqn importantes en el plano poltico. Ac-
tores polticos e institucionales, con poca capacidad de intervencin
en los procesos de decisin, como las universidades y el Inderena;
lograron una influencia sin precedentes y ampliaron el inters por el
tema ambiental mucho ms all de los crculos habituales.
Pero estos eventos fueron circunstanciales. Son los ecos direc-
tos a las preocupaciones en el escenario internacional, en especial el
efecto Estocolmo. Para los juristas la Declaracin de Estocolmo
ha sido. el punto de partida para la elaboracin de un derecho
ambiental ms coherente que reemplaz la mayora de las normas
de la poca. stas eran, en Colombia como en otras parts del
mundo, slo respuestas a casos concretos o copia de normas
forneas cuya aplicacin eran casi imposible.
Esta coyuntura represent un recurso fundamental para que el
Inderena, pilar de la coalicin conservacionista, solicitara una
reformulacin completa de la legislacin ambiental colombiana.
Las competencias y experiencias del Instituto en el manejo de los
recursos naturales permitieron que ste tuviera un papel importan-
te en el proceso de creacin normativa. Con la expedicin del
Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables de 1974,
184
185
Porin cids PBLICAS
ANDR-Non Rom
Colombia se qued con una de las legislaciones ambientales ms
completas del mundo. El examen del proceso de creacin y apro-
bacin de este Cdigo es ilustrador del funcionamiento del Esta-
do y de la distribucin del poder en su seno.
La idea de un cdigo naci, al parecer, en la academia (Univer-
sidad Nacional de Colombia y Universidad de los Andes) y en el
Ministerio de Agricultura. Primero, se hizo aprobar por el Con-
greso una ley que autorizaba al presidente de la Repblica a iniciar
la redaccin de un cdigo. La elaboracin del proyecto de cdigo
estuvo formalmente a cargo del Inderena, lo cual fue apoyado
por la FAOy el PNUD. El autor principal del texto fue el jurista y
experto de la FAO, Jairo Mayda. En junio de 1974, se present el
proyecto al presidente Pastrana Borrero, quien solicit una revi-
sin del texto. Esta actitud implicaba dejar la decisin al siguiente
presidente, Alfonso Lpez Michelsen, quien entraba en funcin
del cargo en agosto del mismo ao. El proyecto se entreg enton-
ces a las comisiones parlamentarias y a las organizaciones profe-
sionales (SAC, ANDI, Camacol); finalmente, el nuevo presidente
nombr a su secretario jurdico en la presidencia de una comisin
para la redaccin final del proyecto. En diciembre de 1974 el pre,
sidente aprob por decreto el Cdigo Nacional de los Recursos
Naturales.
Sin embargo, entre la redaccin del proyecto de cdigo y el
texto aprobado finalmente, se suprimieron los aspectos reglamen-
tarios y de procedimiento as como el captulo sobre sanciones.
Con esos cambios el cdigo aprobado se qued casi como una
declaracin de buenas intenciones, un texto sin dientes, inspirado
en las legislaciones estadounidense y mexicana. El recorrido admi-
nistrativo qUe sufri el proyecto de cdigo indica el poco com-
promiso del Estado con el tema y su desinters por adoptar un
texto que se pudiera aplicar. Por ejemplo, ningn funcionario de
alto nivel, en particular del Departamento Nacional de Planeacin,
particip en la redaccin del texto; el presidente M. Pastrana no
quiso decretarlo en su primera versin a pesar de que tuvo el tiem-
po necesario para hacerlo; los cambios de personal que implic la
entrada en funciones de un nuevo equipo presidencial y las priori-
dades del nuevo plan nacional de desarrollo Para ce rrar la bre cha
el cual haca nfasis en el crecimiento econmico y el empleo no
apuntaban en favor de una reglarnentatin. ambiental ms:estricta.
Adems, la consulta a las organizciones agrcolas e industriales
realizada al final del procedOpe rniri, seguraniente, sutranquiliza-
cin y el descarte de todo riesgo para sus intereses ante una aplica-
cin efectiva de medidas de proteccin ambiental. El xito de la
coalicin conservacionista fue entonces, como se muestra a con-
tinuacin, ms que todo una victoria simblica y destinada, ante
todo, a fortalecer la imagen del pas en el exterior y en los organis-
mos internacionales.
3. 2. 5. LA CONTRAOFENSIVA PRODUCTIVISTA OUN CAMBIODE POLTI-
CA FRUSTRADO(1974-1986)
Si el perodo presidencial 1970-1974 estuvo marcado por el
surgimiento de la problemtica ambiental, el perodo siguiente cam-
bi de rumbo y permiti el regreso a . una poltica de separacin
de los territorios entre las dos coaliciones. En efecto, la estrategia
del gobierno fue, de una parte, fortalecer la proteccin de los re-
cursos naturales en las regiones de bosques tropicales y en sitios
reconocidos por su importancia ecolgica o paisajstica y, de otra
parte, apoyar la planificacin del desarrollo econmico. La realiza-
cin del componente conservacionista de la nueva estrategia fue
otorgada al Inderena y el componente relativo al desarrollo eco-
nmico se implementara mediante las corporaciones regionales
de desarrollo integrado ya existentes y con . la creacin de nuevas.
Estas corporaciones fueron puestas en 1976 bajo la tutela del De-
partamento Nacional de Planificacin (Decreto 133 de 1976).
Es preciso recordar que segn la separacin establecida para
las competencias, las atribuciones en materia de proteccin am-
biental del Inderena se transladaron a las corporaciones donde
stas existen. Es as como las corporaciones tenan la tarea bastante
contradictoria de valorizar y, al mismo tiempo, de proteger los
recursos naturales. Pero en la prctica, la mayora de las corpora-
ciones concentraron sus actividades en el desarrollo econmico en
detrimento de la proteccin del medio ambiente (Rodrguez,
1998:60), de modo que la coalicin conservacionista, a travs del
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1 87
A ND R-NOEL, ROTH PoLt ricA s PBucA 5
Inderena, se fortaleci nicamente en la periferia del pas, fuera de y, salvo contadas excepciones en casos concretos, el. tema estuvo
grandes centros industriales, agroindustriales y de poblacin,
mientras que con la corporaciones regionales existentes y con las
nuevas, se permiti a la coalicin productivista dominar las zo-
nas urbanas y sus periferias (la Corporacin Autnoma Regional,
CAR, en Bogot, la CVCen Cali). Esta estrategia se mantuvo du-
rante las dos siguientes presidencias (Turbay, 1978-1982, y Betancur,
1982-1986).
En 1980, el Inderena tena que velar el 90% del territorio nacio-
nal. Luego, en 1988, debido a la creacin de nuevas corporacio-
nes, slo le quedaba un 70% del territorio, habitado por el 40% de
la poblacin del pas. Es decir, que se sustrajeron del contrgl del
Inderena los territorios con mayor poblacin y en los cuales se
desarrollaban las actividades ms contaminantes. El trabajo del
Inderena se centr, con pocos recursos financieros, en la creacin
y gestin de parques naturales, la investigacin en fauna y flora, la
promocin de la piscicultura, la reforestacin y la educacin am-
biental. La autoridad del Instituto fue por lo tanto muy difusa y
pocOeficaz. Adems, para las corporaciones el Cdigo de los
Recursos Naturales nunca fue realmente percibido como una ley
de aplicacin nacional, sino ms bien como una suerte de regla-
mento interno vlido en las regiones bajo la jurisdiccin del Inderena
(Rodrguez, 1998).
3.3. CAMBIO DE POLTICA: DE UNA POLTICA PRODUCTIVISTA A
UNA POLTICA DE DESARROLLO SOSTENIBLE
Si bien es cierto que la produccin legislativa en materia am-
biental se acrecent significativamente desde los aos setenta, en
particular con el Cdigo Nacional de Recursos Naturales de 1974,
es de anotar que este tema sigui siendo un tema marginal y
marginalizado de la poltica colombiana (est casi ausente de los
planes de desarrollo, por ejemplo). No ha existido realmente una
poltica ambiental coherente, y la concepcin poltica productivista
logr dominar el perodo imponiendo su paradigma de desarro-
llo. La dispersin y la debilidad de las autoridades responsables del
medio ambiente haca que stas fueran prcticamente inoperantes
ausente del debate poltico. En 1986, el plan de desrrllo del
presidente Barco reafirmaba todava la necesidad de conquistar
territorios (los bosques tropicales) para incorporarlos a las- activi-
dades productivas. Esta visin es ilustradora de todo el paradig-
ma productivista que dominaba desde los aos treinta, con el
cambio que se oper en el papel del Estado. Sin embarg, un
ao y medio ms tarde, el mismo presidente declar que era
urgente proteger la Amazona, la ltima gran reserva natural, y
entreg cinco millones de hectreas de bosques tropicales a la
comunidad indgena Witoto. Qu haba pasado? Por qu ese
cambio de perspectiva, indicador del inicio de una nueva for-
mulacin de la poltica hada el ambiente, cuando nada de eso -
poda_ preverse un ao antes?
3. 3. 1. Los FACTORES DE CAMBIODE POLITICA
Para explicar este giro se pueden indicar varios elementos. Si se
toman en consideracin los factores dinmicos del modelo teri-
eo ACque deberan explicar los cambios de poltica, resulta que
no fueron cambios en las condiciones socioeconmicas, ni una
modificacin en la opinin pblica las que provocaron este cam-
bio. Tampoco hubo cambio significativo en el gobierno. A pesar
de que esta decisin del presidente Barco fue marginal en su efecto
directo, introdujo, sin embargo, un cambio de perspectiva radical
frente a las concepciones anteriores sobre territorio. La explica-
cin de esta decisin, a priori sorprendente, debe buscarse en el
impacto producido por eventos que ocurrieron en el escenario
internacional.
En efecto, a partir de mediados de los aos ochenta, la preocu-
pacin internacional por el medio ambiente toma nuevimente fuer-
za, en particular con la creacin de la Comisin IVIundial sobre
Medio Ambiente y Desarrollo en las Naciones Unidas y con la
publicacin del Informe Nue s t ro f ut uro com n por parte de la Co-
misin Brundtland en 1987, comisin en la cual Colombia partici-
p activamente a travs de la gerente del Inderena, Margarita Marino
de Botero. Tambin la actualidad de estos aos se llen de una
188 189
PoilwcA s PBucA s A ND M-Noz Rom
serie de catstrofes ambientales: inquietudes por los cambios
climticos yen la capa de ozono,-Bophal y Mxico en 1984, Armero
en 1985, Tchernobyl y Schweizerhalle (Basilea) en 1986, Bangladesh
en 1987, Da on Valdez en 1989.
Este nuevo clima permiti que el Inderena pidiera un anlisis
de la gestin institucional del sector en Colombia. El resultado fue
la publicacin en 1985 del informe Meja, Milln y Perry. Los au-
tores diagnosticaron la necesidad de una verdadera refundacin
de la estructura institucional nacional para remediar las graves de-
ficiencias del sector ambiental y propusieron la creacin de un
Departamento Administrativo para el Medio Ambiente (Darnar)
y corporaciones regionales especializadas para cubrir todo el terri-
torio nacional.
De su parte, el informe Brundtland
( Nue s t ro f ut uro com n) de
1987 puso en evidencia la importancia de la cuestin ambiental y
dio un impulso definitivo al concepto de desarrollo sostenible.
Tambin seal el problema de la destruccin del bosque tropical.
Concretamente, la Amazonia, que era para muchos una vasta zona
improductiva, se transform de golpe en una reserva de impor-
tancia vital para el mundo entero y por lo tanto, su preservacin
era una ventaja, un recurso en el escenario internacional. Surgi la
idea de que el norte industrializado haba contratado una deuda
ecolgica con el sur y que estos pases merecan, por ende, recibir
transferencias de capitales, una ecorrenta, por haber conservado
y por seguir conservando el bosque tropical (Borrero, 1994). Los
pases del sur tuvieron la esperanza de que en esta ocasin podran
tener ventaja sobre el norte, ya que los recursos biolgicos y los
bosques se sitan principalmente en el sur.
La reaparicin del tema ambiental en el exterior, permiti re-
tomar la iniciativa al Inderena en el plano interno. El informe
Brundtland, biblia de todas las conferencias internacionales de la
poca, confirmaba y ampliaba las tesis y valores defendidos por el
Inderena desde haca varios aos. Al final de los aos ochenta, la
oposicin entre coalicin productivista y coalicin conser-
vacionista entr en una nueva fase. El concepto de desarrollo
sostenible, legitimado por la Organizacin de las Naciones Uni-
das, permiti imaginar nuevas relaciones que auguraban una posi-
ble reconciliacin entre estas dos corrientes. Con este concepto se,
dio la impresin de que era . posible una sntesiS entre estos dos
polos que hasta ahora se oponan en sus fundamentos y obraban,
en Colombia, en territorios separados. La citacin por parte de las
Naciones Unidas a la gran Conferencia Internacional en Ro de
Janeiro, en 1992 (I Cumbre de la Tierra) sobre el tema y durante
la cual cada pas deba presentar un informe sobre el estado del
ambiente favoreci iniciativas e investigaciones.
La prioridad que tomaron para el Estado los asuntos ambien-
tales despert las rivalidades burocrticas. Sobre qu institucin
deba recaer la responsabilidad de formilnr una poltica ambien-
tal? el DNP o el Inderena? Esa rivalidad burocrtica entre estas
dos instituciones, dominadas por coaliciones opuestas desde haca
dcadas, se torna central para la comprensin del proceso de cam-
bio institucional en el tema ambiental.
En 1990, el Inderena, en colaboracin con el organismo de
cooperacin de los Estados Unidos, Usaid, public un nuevo diag-
nstico global de la situacin ambiental colombiana. el cual per-
miti tomar conciencia de la gravedad del deterioro del ambiente
y de la dbil eficiencia de las instituciones encargadas. Seal en-
tonces la necesidad de reformadas para que el pas diera prioridad
a la cuestin ambiental para su desarrollo futuro. Este texto vino a
servir de base al presidente Gaviria, en 1990, para formular por
primera vez una - verdadera poltica ambiental en un plan nacional
de desarrollo.
3. 3. 2. LA AFIRMACIN DE UNA NUEVA POLITICA
En el ao 1990 ocurren en Colombia tres eventos que van a
favorecer cambios polticos e institucionales en el campo ambien-
tal: primero, como ya se seal anteriormente, la necesidad de la
preparacin de la reunin de Ro de Janeiro de 1992; segundo, la
eleccin de un nuevo presidente de la Repblica; y tercero, el dete-
rioro de la situacin poltica interna que desemboca en la convoca-
toria a una Asamblea Nacional Constituyente.
La perspectiva del cambio de gobierno es considerada como
un factor dinmico para el cambio de polticas porque es la opor-

190 191
A ND R-NO1., ROTH
tunidad para proponer nuevas y porque se acompaa de una re-
novacin e personal en la alta funcin pblica. El presidente Gaviria
se posesion en agosto de 1990 con el compromiso de convocar
a una Asamblea Constituyente que reformara las instituciones esta-
tales y las relegitimara. Atendiendo las prioridades establecidas en
la agenda poltica internacional del perodo, el medio ambiente y el
comercio exterior fueron tambin temas prioritarios para la poli-
tica colombiana. Por eso el presidente se fij dos objetivos en el
tema ambiental: uno, participar activamente en la Cumbre de Ro
y, dos, librar una campaa internacional para conseguir recursos
destinados a la proteccin del medio ambiente. Para tener credibi-
lidad, esta estrategia internacional implicaba necesariamente hechos
concretos en la poltica interior. Por eso se opt por la realizacin
de una reforma profunda de las instituciones del sector ambiental
nacional y por la incorporacin de nuevos principios ambientales
-precisamente discutidos en la preparacin de la Cumbre de Ro-
en la futura Constitucin (Rodrguez, 1998:137).
La inminencia de una reestructuracin profunda de las institu-
ciones ambientales polariz las dos coaliciones principales del
subsistema de poltica. Los conservacionistas, alrededor del
Inderena, y los productivistas, desde el DNP, van a desarrollar
estrategias para hacer prevalecer sus valores e intereses en los cam-
bios institucionales por venir.
Antes de presentar en detalle la evolucin y la estrategias de las
dos coaliciones, se puede definir, de manera sinttica, la situacin
de las dos entidades. El Inderena era una institucin dbil desde el
punto de vista de su capacidad de gestin, pero que dispona de
importantes conocimientos, competencias y de una larga expe-
riencia en materia de gestin ambiental; por el contrario, el DNP
era una institucin fuerte desde el punto de vista de su capacidad
de gestin, pero que no dispona de mucha experiencia en el cam-
po ambiental.
3. 3. 3. LA COALICIN CONSERVACIONISTA
Desde la creacin del Inderena -cuyo fin inicialmente era el
favorecimiento de la valorizacin de los recursos naturales- se ha
192
POLt lICA S PBLICA S
desarrollado en su seno una conciencia sobre la necesidad de llevar
a cabo una po
desde la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales en. 1974, -
la institucin solicit un aumento de sus competencias y el fortale-
cimiento de su posicin institucional. En 1979 y 1985, el Inderena
present diversas propuestas de reorganizacin del sector -Por
ejemplo, mediante la creacin de un Departamento Adrninistrati- ,
vo o de un Ministerio del Medio Ambiente-. Sin embargo, de
hecho, y como ya se indic anteriormente, el Instituto fue progre-
sivamente desmembradoipor la creacin de corporaciones regio-
nales y su presupuesto reducido. Incluso, los sueldos de sus
funcionarios eran inferiores a los de otras entidades de mismo
rango! El Inderena ni siquiera encontraba mayor apoyo en su pro-
pio ministerio tutelar, el Ministerio de Agricultura. ste estaba pre-
ocupado por el aumento de la productividad agrcola ms que
por la preservacin del ambiente. El Inderena fue considerado
ms bien como una entidad que estorbaba y que impeda el desa-
rrollo econmico. Adems, como el resto del sector pblico, tenla
una image n de corrupcin y de ineficiencia.
La respuesta estratgica del Instituto a esta situacin de . .
marginalizacin institucional, fue la difusin de las ideas
ambientalistas. La denuncia del deterioro del ambiente por su ex-
plotacin intensiva y sin consideracin para el futuro fue frecuen-
temente asimilada a una crtica del desarrollo capitalista. Los
ecologistas fueron fcilmente considerados por las fuerzas polti-
cas dominantes tradicionales, como aliados objetivos o instrumen-
tos del movimiento comunista o de la subversin (ver Patio, 1991).
En este contexto, el Instituto tenda a asemejarse ms a una organi-
zacin de militantes ecologistas o ambientalistas que a ua admi-
nistracin estatal tradicional. Hasta los aos ochenta, el Instituto
estuvo prcticamente condenado a hacer denuncias pblicas. Las
cosas cambiaron un poco desde 1986 gracias al inicio de un pro-
ceso de descentralizacin administrativa y poltica. El instituto en-
contr en este proceso la posibilidad de difundir una conciencia y
una prctica ambientalistas en los municipios mediante campaas
como la de Cabild os V e rd e s o la de Municipios V e rd e s . El Inderena
contribuy de esta manera a la creacin de varias organizaciones
193

ROTH
no gubernamentales (ONG) activas en el tema ambiental. A fina-
les de los aos ochenta, la mayora de las ONGambientalistas
(Natura, Penca de Sbila, Ecofondo, por ejemplo) se crearon o
fueron reanimadas por antiguos funcionarios del Inderena.
Sin embargo, y a pesar de su debilidad institucional, el Instituto
sigui siendo oficialmente la mayor autoridad ambiental del pas.
Gracias al trabajo de un grupo de fieles muy activos, el Inderena
adquiri una competencia reconocida en el entendimiento de la
problemtica de la fauna y la flora tropicales. Es as como el Insti-
tuto logr asumir la representacin oficial de Colombia en la Co-
misin Brundtland, se haba constituido en la memoria colectiva
de las luchas ambientales con su mstica y sus mrtires y era una
escuela de formacin para lderes en la proteccin del medio am-
biente de Colombia.
3. 3. 4. LA COALICIN PRODUCTIVIST. A
El polo opuesto al Inderena, concentrado en la Divisin Espe-
cial de Poltica Ambiental, creada en 1989 y adscrita al DNP, tena
una dbil experiencia en la problemtica ambiental, pero, debido a
su posicin institucional, dispona de una capacidad administrati-
va, de recursos y de conocimientos tcnicos ms importantes que
la del Inderena. La posicin central del DNP en el seno del Estado
colombiano le permita tambin disponer de ms recursos e in-
formacin para producir discurso y conceptuar sobre las
interrelaciones entre desarrollo y ambiente. El DNP haba adquiri-
do una cierta experiencia en materia de gestin ambiental a travs
de la tutela que ejerca sobre las corporaciones regionales. Progre-
sivamente el DNP haba integrado aspectos ambientales a los pro-
cesos de planificacin que tena a su cargo.
La estrategia del DNP hacia el Inderena consista en asfixiarlo
para favorecer su Divisin especializada en politica. ambiental. Por
ejemplo, en 1989, despus de haber participado en el debilitamiento
del Inderena, restndole mbito a sus funciones, el DNP inici una
evaluacin de la gestin de ste. El estudio concluy, evidente-
mente, que el instituto careca de los instrumentos jurdicos, finan-
cieros y tcnicos para cumplir con las responsabilidades a su cargo,
194
PoLt rrc.,is ps ucA s
motivo por el cual la gestin del Inderena a favor del ambiente era
muy dbil. A partir - de 1990, sin consultar la prirrcipsl autoridad
ambiental que era el Inderena, el. DNP y la Presidencia elabbraron .
propuestas de cambios institucionales para el iectr (Comisin
Nacional Interministerial del Medio Ambiente, Departamento
Administrativo). Todas esas propuestas prevean la ddaparicin
del instituto y el fortalecimiento del papel del DNP en . 11 sector.
Por ejemplo, el proyecto de comisin destinaba la secretara
al DNP (modelo Conpes) y estableca la adscripcin de
- las
corporaciones regionales territoriales a una Divisin de ese De
partamento Administrativo y la desaparicin del Inderena.
3. 3. 5. LA APARICIN DEL MEDIADOR DE POLTICA
Frente a la necesidad de reformar el sector ambiental para lle-
var a cabo su poltica exterior, el presidente Gaviria se encontraba
ante dos alternativas. Las dos instituciones que-ejercan responsabi-
lidades en la gestin ambiental avanzaban cada una en su propio
proyecto. El uno, favoreca al Inderena, que se consideraba como
la matriz legtima de un Departamento Administrativo (de igual
nivel que el DNP) o de un Ministerio; el otro, favoreca al DNP y
pregonaba la creacin de una comisin interministerial que asu-
miera un control completo, o por lo menos preponderante, sobre
el tema ambiental de manera intersectorial y consideraba la liqui-
dacin del Inderena.
Ante esta situacin el presidente solicit la colaboracin de una
persona externa sin experiencia en el sector para llevar a cabo la
reforma institucional y para preparar la participacin del pas en la--
Cumbre de Ro: el profesor de la Universidad de los Andes, Ma-
nuel Rodrguez Becerra, amigo personal del presidente. Fue nom-
brado como gerente del Inderena. Segn el propio Manuel
Rodrguez, el presidente no quera un verde para reorganizar el
sector, sino a alguien que buscara conciliar razonablemente la
conservacin y el desarrollo ( Me m orias , 1994:10). Frente a las estra-
tegias e intereses de las dos coaliciones, el nuevo gerente cumplira
precisamente con la funcin de un mediador de politica entre las
dos tradiciones paradigmticas y burocrticas.
195
POLI77CA S PBLICA S "
A ND R-NOEL ROTH
El punto positivo del proyecto de comisin era que superaba
la lgica sectorial. El proyecto obligaba a todos los ministerios a
tomar en consideracin los aspectos ambientales. Sin embargo,
para Rodrguez Becerra tena inconvenientes, en primer lugar, por-
que esta solucin atribua al DNP la doble funcin de ser a la vez
el responsable de la planificacin y tambin de la ejecucin de las
polticas. Este aspecto no le pareca conveniente desde el punto de
vista de la ciencia administrativa, segn la cual algunas teoras pre-
gonan por una separacin Jara entre los entes de planificacin y
los de ejecucin. En segundo lugar, con la comisin interministerial,
la mxima autoridad ambiental del pas quedaba en un nivel admi-
nistrativo de poca visibilidad (una Divisin en el seno del DNP). A
Rodrguez no le pareca adecuado que fuera un funcionario de
tercer nivel quien representara la autoridad ambiental en un tema
de tanta importancia a nivel internacional (Memorias, 1994:18). A
partir de all, su preferencia iba evidentemente hacia la creacin de
un ministerio. Por su parte el DNP argumentaba, no sin razn, que
con un ministerio se continuara considerando el tema ambiental
de manera sectorial y en forma aislada del desarrollo econmico y
social (El Espectador, 11 de noviembre de 1990). Finalmente, se
decidi presentar ante el presidente de la Repblica las tres solu-
ciones elaboradas: el departamento administrativo, Darnar, la co-
misin interministerial y el ministerio.
El presidente Gaviria, probablemente convencido por los ar-
gumentos de su amigo, escogi la solucin del ministerio y orden
a los directores del DNP, del Inderena y al Ministro de Agricultura
la elaboracin de un proyecto de ley en la materia, cuya aproba-
cin se lograra antes de la celebracin de la Cumbre de Ro de
Janeiro en junio de 1992. La decisin presidencial de optar por la
solucin del ministerio no es sorprendente si se considera el inters
del presidente Gaviria en desarrollar una poltica internacional agre-
siva. Esta solucin permita dar el mximo de visibilidad a su
trabajo de reformas polticas e institucionales en el tema ambien-
tal. Adems, la solucin corresponda tanto a las recomendaciones
en boga en trminos de diseo institucional es decir, disociacin
de la direccin o planificacin de la ejecucin, como a las dispo-
siciones de la Agenda 21 con relacin a una mayor descentraliza-
196
cin. La solucin del ministetio_permita tambin satisfacer par-
dalmente tant alinderena como alDNP. Para el prir~3-1SIP
no obtuvo el control del sector y, para el segundo, se liquidaba el
Inderena. ,
La coincidencia entre los trabajos de redaccin de la nueva ley,
de la preparacin de la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro y de
elaboracin de una nueva Constitudn Poltica para la Repblica
de Colombia tuvo consecuencias evidentes sobre esta ltimaSe
aprovech la circunstancia para participar activamente en las labo-
res en curso e introducir en la nueva Constitucin el tema ambien-
tal. Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991 result ser una
Constitucin muy generosa con la problemtica ambiental, a pesar
de la ausencia casi nula del movimiento ecologista del pas'. Algu-
nos meses ms tarde, en un ambiente pre Ro muy favorable al
ambientalismo, el pas se descubre --a travs de las miradas de los
otros pases rico en recursos naturales importantes (bosques,
biodiversidad, aguas, etc. ) A pesar de que slo unos pocos aos
atrs se los despreciaba casi por completo. De frma - similtnea
las discusiones constitucionales *(niayo-agosto 1991) se formul
tambin la primera poltica ambiental en un plan nacional de desa-
rrollo que prevea la creacin del Ministerio del Medio Ambiente
y, entre otros, la consecucin de fondos internacionales para llevar
a cabo una poltica de proteccin de las selvas tropicales.
3. 3. 6. EL CAMBIODE POLITICA INSCRITOEN LA LEY
El proceso de decisin que llev al presidente Gaviria a crear
un Ministerio del Medio Ambiente necesitaba an concretarse en
6 Una lista electoral ecologista para la designacin de los representantes a la
Asamblea Constituyente, en diciembre de 1990, recibi solamente 8. 007
sufragios en todo el pas.
197
ANDR-N0a7- R077-1 Poz .t ricA s PBlicA s
una nueva ley. Esta norma deba establecer las estructuras
institucionales y sus funciones, as como definir las bases orientadoras,
el ncleo duro, de la nueva poltica ambiental de Colombia. En esta
etapa legislativa los distintos actores del subsistema de poltica am-
biental defendieron sus valores e intereses.
Entre septiembre de 1991 y marzo de 1992 la preparacin de la
ley se hizo de manera catica. Tanto el Inderena como la Divisin
del DNP propusieron textos. El Inderena solicit un experto del
PNUDpara hacer algunas observaciones as como un asesor del
BED. Finalmente, las partes acordaron el nombramiento de un abo-
gado externo a las dos entidades para organizar las discusiones art-
culo por artculo. En abril de 1992, el presidente Gaviria solicit que
se presentara el proyecto de ley ante el Congreso de la Repblica
para su aprobacin, ya que la cumbre de Ro se acercaba y Colom-
bia haba anunciado la creacin del Ministerio en varias reuniones
internacionales y haca parte de su Informe para la Cumbre de la
Tierra. Sin embargo, los procedimientos de discusin y de adopcin
de leyes en el nuevo Congreso imposibilitaron su aprobacin a tiem-
po. Fue slo despus de la Cumbre, en julio de 1992, que se dio
inicio a los debates en la Comisin del Senado, luego en el Senado y
finalmente en la Cmara de Representantes. Los debates fueron lar-
gos y dificiles, particularmente en el Senado. Al final, en diciembre
de 1993, se logr la aprobacin definitiva de la ley nmero 99. Du,
rante su trmite ante el Congreso de la Repblica, el proyecto del
gobierno fue modificado en varios puntos por iniciativa de los par-
lamentarios y debido a las actividades de cabildeo o
lobbing de dife-
rentes organizaciones e instituciones. El proyecto fue sometido a
presiones tanto polticas como econmicas.
En el plano poltico la discusin ms intensa se dio alrededor
de la cuestin del nmero y de las competencias de las corpora-
ciones regionales previstas para la implementacin de la poltica
ambiental en todo el territorio nacional. El motivo de discusin
era que este tema afectaba directamente la reparticin de las com-
petencias entre los diferentes entes y niveles de las entidades pbli-
cas (municipios, departamentos, regiones), lo cual poda influir en
las posibilidades del control politico de los recursos y del personal
la prctica del clientelismo por parte de los representantes a la
Cmara y de los senadores. Si undcita lgica ambiental justifica-
ba dividir el territorio nacional en- funcin de las cuencas
hidrogrficas para su administracin por las corporaciones, la l-
gica poltica oblig a aumentar el nmero de corporaciones. Ini-
cialmente el proyecto gubernamental prevea un nMero de 18
corporaciones para cubrir el territorio. Pero despus de su trnsito
por el Senado, se lleg a 30 corporaciones, y al final del proceso
legislativo fueron 34 los entes territoriales aprobados. Segn Wiesner
(1997:181ss) se trat de una reparticin, en funcin de la geografia
poltica y de los recursos financieros destinados al medio ambien-
te. La gran mayora de las corporaciones que se establecieron ejer-
cen su jurisdiccin dentro de las mismas fronteras que los
Departamentos. El mismo autor considera que la ley cedi ante
los intereses polticos locales y regionales de los parlamentarios y
provoc un fortalecimiento del centralismo local.
El sector industrial privado, la ANDI y las multinacionales pe-
troleras intentaron tambirunoclificar la ley sobre:el:tema de la
expedicin de las licencias ambientales y de los derechos de parti-
cipacin de los ciudadanos. La ANDI trat de dar validez al prin-
cipio del silencio administrativo positivo en la atribucin de
las
licencias. Conocedora de la ineficiencia tradicional de la buroCracia
estatal, esto hubiera permitido dejar casi sin control efectivo las
actividades industriales. Las petroleras, por su parte, buscaron que
el Ministerio de Minas, menos ambientalista, siguiera siendo el ente
que autorizaba la explotacin minera. Ambas solicitudes no fue-
ron aceptadas.
El proyecto estuvo varias veces a punto de hundirse. En los
momentos crticos fueron las intervenciones personales del
pre-
sidente Gaviria y del candidato presidencial Samper en el Congre-
so ante algunos parlamentarios las que permitieron sacar adelante
el proyecto de ley. Sin embargo, a pesar de la importancia de la
nueva ley, sta termin aprobada casi con relativa indiferencia de
los medios de comunicacin.
Segn los autores de la ley, la influencia de la Conferencia de
Ro fue determinante en la evolucin y el contenido de la norma
(Memorias, 1994:67). Es de anotar que los principales redactores
de la ley, funcionarios del Inderena y del DNP, fueron los mismos
198 199
A ND R-NOP.L ROM
que participaron en la Cumbre de Ro y quienes tambin estuvie-
a ante os procesos egislativo ante el Congreso
y en el de redaccin de la nueva Constitucin Polticae 1991.
Obviamente, la conjuncin de las mismas personas en estos tres
eventos ha facilitado la coincidencia entre el Agenda 21 de Ro, la
Constitucin colombiana del 91 y la ley 99 de 1993. Incluso, la ley
99 se refiere textualmente, en su artculo primero, a los principios
de la Declaracin de Ro de Janeiro de junio de 1992.
POLTICA S PBLICA S
del mediador aparece entonces claramente en la perst:i - a cletryire-
vo gerente del Inderena, escogido por fuera de las dos oaudirigs. .
El anlisis del proceso de dedsin mostr igualmente - el imp&-: _
tante papel jugado por el Congreso de la Repblica y las institucio-
nes pblicas locales (gobernadores de departamentos, gerentes de
corporaciones) en el contenido de la ley, principalmente cuando se
trat de la reparticin poltica y territorial de las diversas compe-
tencias atribuidas a las nuevas instituciones ambientales.
3. 3. 7. LECCIONES DEL CAMBIO
El anlisis de este segundo proceso de cambio de poltica am-
biental muestra el impacto que tiene el escenario internacional so-
bre la poltica colombiana. Es un catalizador fundamental de los
cambios de poltica. El Informe Brundtland y la Conferencia In-
ternacional de Ro de Janeiro favorecieron directamente el aban-
dono de la poltica, hasta ese entonces tradicional, de conquista
territorial, abandono que se ilustra de manera espectacular cuando
el presidente Barco en 1988 cede territorio amaznico a los ind-
genas Witoto. Segn el modelo terico de Sabatier, este evento
hubiera podido ser considerado como una nueva anomala en la
lgica productivista dominante, luego de otra anomala como
haba sido la adopcin del Cdigo de los Recursos Naturales. Sin
embargo, la dinmica del nuevo discurso ambientalista (deuda
ecologista, desarrollo sostenible), contrariamente a lo que ocurri
en 1974, coincidi y entr en resonancia con una situacin interior
ms crtica: crisis del rgimen, proceso de descentralizacin, nuevo
presidente y Asamblea Constituyente. El inters fue todava mayor
cuando se percibi que la cuestin ambiental poda ser una posibi-
lidad o un criterio importante para la obtencin de recursos finan-
cieros y crditos externos (FMI, BM) destinados a los pases en
desarrollo. Estos eventos favorecieron la posibilidad de efectuar
una reorganizacin de la gestin del sector ambiental y lograr as el
cambio en profundidad de la politica pblica. En este contexto, el
conflicto entre las dos coaliciones del subsistema de poltica am-
biental se transform en un conflicto burocrtico entre las dos
instituciones que las representaban: el Inderena y el DNP. La figura
200
4. CONCLUSIN
El anlisis presentado pretenda dar una respuesta al interro-
gante sobre las razones que explican los cambios de polticas p-
blicas en Colombia. Para tal eecto, como marco terico y
metodolgico, se seleccion el modelo explicativo llamado ad vocag
coalit ions (AC) propuesto por Sabatier y Jenkins-Smith y se aplic al
caso de la poltica ambiental en Colombia.
A partir del examen de las estructuras de los sistemas de valo-
res se identific el desarrolle-dtres diferentes polticas ambienta-
les sucesivas. Esto permiti corroborar la idea segn la cual la
formulacin y la implementacin de las polticas pblicas estn
fuertemente orientadas por las concepciones dominantes
(paradigmas) relativas al papel del Estado, al gnero humano y a la
Naturaleza. Se ha podido demostrar que es a partir de estas matri-
ces conceptuales que las relaciones entre Estado, Hombre y Natu-
raleza se construyen y que se concretan en normas e instituciones_
globalmente de conformidad con stas.
La identificacin de las polticas pblicas. a partir de los valo-
res que las fundamentan ha permitido tambin sacar a la luz los
momentos de los cambios de poltica. El modelo ACpretende
explicar la ocurrencia de estos cambios mediante la accin com-
petitiva de actores unidos por valores comunes y agrupados en
coaliciones ms o menos formales. Estas coaliciones de actores
( ad vocag coalit ions ) buscan argumentos, utilizan oportunidades y
construyen estrategias de poder, tanto a partir del entorno del
subsistema de politica como desde su interior, por efecto del
aprendizaje poltico.
201
A ND R-NOL ROTH
POLTICA S PBLICA S
Ha permitido la reconstitucin de los procesos de decisin y
el anlisis del entorno de las polticas pblicas, descubrir los acto-
res y factores de cambio de poltica? Primero recordemos que el
anlisis ha mostrado la existencia de dos cambios de poltica p-
blica ambiental: el paso de una poltica pblica clsica a una po-
ltica productivista y de sta a. una poltica de desarrollo
sostenible. Frente a estos dos cambios exitosos, se puede sealar
un fracaso: el intento de cambio con la adopcin del Cdigo Na-
cional de los Recursos Naturales en 1974 (CRN, decreto-ley 2811 .
de1974). Una comparacin entre cambios de poltica exitosos y
fracasados nos permite afinar la discusin sobre las condiciones
necesarias al cambio de poltica pblica en Colombia, a la luz del
ejemplo de las polticas ambientales.
4.1. LAS CONDICIONES PARA EL CAMBIODE POLTICA
El modelo de Sabatier y Jenkins-Smith indica que entre las cau-
sas externas de cambio se diferencian los factores relativamente
estables de los factores dinmicos. En nuestro anlisis, si examina-
mos los casos de cambio exitoso, se puede ver que el primero, de
1936, se debe principalmente a un cambio de gobierno y signific,
en este caso, no solamente el acceso al poder de un gobierno alter-
no, sino un verdadero cambio de rgimen basado en una estructu-
ra diferente del sistema de valores. La crisis econmica de 1929, es
decir las modificaciones en las condiciones socioeconmicas, fue
probablemente un factor central para el cambio de gobierno. Sin
embargo, la evolucin de las condiciones socioeconmicas tuvo
como trasfondo modificaciones en la estructura social del pas,
situacin que permiti realizar cambios importantes en las reglas
constitucionales (reforma constitucional de 1936) y en materia de
poltica econmica con la importacin de modelos de planifica-
cin. Estos ltimos son paradigmticos de la puesta en marcha de
la idea de un Estado para el desarrollo. La idea central consista en
la creacin de burocracias nacionales racionales polticamente neu-
trales y eficaces en la tradicin weberiana (Rondinelli, 1987:142-
143). Para el cumplimiento del objetivo final el aumento del ingreso
nacional era necesaria la creacin de un aparato para la planifica-
cin del desarrollo econmico y para la moviliz- acin -y atribucin
de los recursos. La creacin del Consejo Econmicol. y
(Conpes) y luego del Departamento Nacion de Planeacin (DNP)
durante los aos cincuenta y sesenta es la ilustracin ctel twuevo
papel que se atribuye al Estado.
En el segundo cambio de poltica pblica (1993), las modifica-
ciones de orden socioeconmico y el cambio de gobierno son
seguramente elementos importantes para explicar el - cambio. Sin
embargo, las modificaciones de las reglas constitucionales (1991),
facilitadas por la situacin interna de crisis poltica e institucional
(violencia y narcotrfico) y el impacto del sistema poltico interna-
cional, en particular la Cumbre de Ro de Janeiro y su Agenda 21,_
parecen ser factores ms determinantes. Adems, es importante
sealar que la Agenda 21 estableci los principios de un nuevo
modelo poltico administrativo para el desarrollo sostenible, mo-
delo que se reflej tanto en la nueva arquitectura constitucional del
pas como en la ley 99 de 1993. . - --
En el caso del fracaso en el cambio de politica pblica, con la
adopcin del CRN en 1974, es tambin fcil ver la influencia de la
arena internacional. Sin embargo, si se compara con los procesos
anteriores, se puede constatar que, primero, en este caso no hubo
una crisis interna importante que entrara en resonancia con la adop-
cin del CRN. Tampoco hubo una propuesta de un modelo alter-
nativo para la gestin del sector. En segundo lugar, a pesar de que
el prceso de decisin de 1974. estaba an muy centralizado, uno
de los principales actores poltico-administrativos, el DNP, qued
al margen del proceso, lo que indica la poca importancia que atri-
buyeron al tema tanto las instancias centrales de decisin como las
instancias internacionales de-crditos y de cooperacin. Entonces
el tratamiento marginal que se dio a la problemtica ambiental en
este caso slo poda conducir a su fracaso. La adopcin del CRN
pudo ser considerada por el subsistema de poltica y en particu-
lar por la coalicin dominante como una simple anomala tole-
rada por el sistema de valores prevaleciente.
El modelo explicativo ACtoma en consideracin tambin el
efecto del aprendizaje poltico sobre los cambios de politica p-
blica. Qu se puede decir al respecto con nuestro anlisis? Si se
202
203
A ND R-NOL ROTH
PoLt rIc.A s PBLIC.A S
considera el anlisis de Badie (1992b) acerca de la bulimia legisla-
creacin
. .
rva y sobre la c Instituciones como simple renovacin
.
de fachada, sin impacto real en la sociedad, sera fcil clasificar
como un simple formalismo legal el caso de la poltica ambiental
con su amplia produccin normativa e institucional. Sin embar-
go, el enfoque utilizado aqu, que toma en cuenta un largo pero-
do, permite matizar el juicio. Si bien es cierto que los objetivos
fijados por las polticas y normas ambientales existentes, como
la creacin del Inderena y la adopcin del RCN de 1974, estuvie-
ron lejos de ser alcanzados, el mantenimiento de stas ha permi-
tido la constitucin de polos de competencias y de experiencias
en el tema. La formacin y capacitacin del personal ha signifi-
cado la creacin de un capital humano experimentado impor-
tante para el momento en que se dio la nueva reforma del sector
ambiental en los aos noventa.
Como hiptesis, se podra pensar que la misma marginalizacin
del Inderena fue la que permiti que esta entidad escapar ms
que las otras al apetito clientelista y al cambio frecuente de funcio-
narios y de polticas. Esto permiti la adquisicin de competencia
y experiencia, de un s avoirf aire importante en el tema ambiental. La
situacin es inversa en los entes ms influyentes y prestigiosos del
Estado, como por ejemplo en las instancias de planificacin'. La
permanencia por aos, incluso decenas de aos, de varios funcio-
narios en cargos importantes en el sector ambiental, en el Inderena
o en su cercana', ha sido un factor favorable a la realizacin del
En su estudio sobre la planeacin en Colombia, Comby (1973) indica que
es precisamente en las instancias de planeacin, en las cuales debera haber
una mayor estabilidad, que los cambios de personal son ms frecuentes.
Ejemplos: Julio Carrizosa, Nancy Vallejo, Margarita Marino de Botero,
Juan Pablo Ruiz, Augusto ngel Maya, Jorge Hernndez.
cambio - - - -
onc clon
institucional del cambio de 1993 es tambin la prolOngacin y - 16s
frutos de experiencias anteriores en gestin del medio ambiente
por parte del Inderena y de algunas corporaciones regionales como
la CVC. All encontramos la herencia de instituciones y de perso- .
nas que han orientado las concepciones de lo posible. Parte de las
concepciones adoptadas en 1993 estaban ya ms o menos formu,-
ladas en distintos informes del Inderena y en el CRN de 1974.
En sntesis, se mostr la existencia de cinco factores de cambio
en las polticas pblicas, que a su vez son las cinco condiciones
necesarias para la realizacin de un cambio, entendido en el senti-
do que hemos definido anteriormente. En Colombia para que se
cambie una poltica es necesario que:
- El tema sea inscrito en la age nd a d e ins t ancias int e rnacionale s , y parti-
cularmente en las que otorgan 'financiamiento.
- La situacin interna sea lo suficientemente crt ica como pata que
el gobierno tenga la voluntad y la capacidad de realizar el cambio.
- El gobierno sea capaz de imponer el cam bio cons t it ucional que lel-.
time los nuevos valores en los cuales se apoya el cambio.
- Un m od e lo ins t it ucional alt e rnat ivo de gestin exista, es decir, que
exista una solucin institucional al problema.
- Las anteriores condiciones estn presentes, o sea que la posibili-
dad de que se efecte un cambio aumenta cuando hay concom it ancia
con las otras condiciones ya mencionadas.
En otras palabras, es cuando el pas se encuentra en una crisis
(politica o econmica) grave que se producen situaciones que au-
tolizan. lambios en la conducta y el contenido de las polticas p-
blicas. Cuando se producen estas conjugaciones, el presidente de la
Repblica dispone de un margen mayor de maniobra poltica al
nivel interno para imponer nuevas reglas de juego. Esto permite al
gobierno obtener el apoyo de sectores sociales y polticos nuevos
en el pas (en 1936, el movimiento socialista; en 1991, el M-19 y sus
simpatizantes) y en el exterior. Adems, el condicionamiento de
los prstamos internacionales a otros factores, distintos a los es-
trictamente financieros, constituye un instrumento importante y
efectivo de presin para el cambio poltico, institucional y legislati-
vo en el pas, tal y como lo muestra lo ocurrido en 1993 con los
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POLTICA S PBLICA S
fondos acordados para el medio ambiente en Colombia . por el
Banco Mundial y otras instancias internacionales y que estaban con-
dicionados a la aprobacin de la nueva legislacin (Rodrguez,
1998). Las instancias gubernamentales hicieron lo posible para cum-
plir con las condiciones impuestas.
4.2. PROCESOS DE DECISIN Y RGIMEN POLTICO
Un objetivo importante del anlisis de polticas pblicas es apor-
tar un conocimiento sobre el Estado o el rgimen poltico como
tal. El anlisis de las polticas ambientales, y en particular de los
procesos de decisin, permite mostrar tambin la dinmica de la
relacin que opera entre el Estado, sus instituciones y el resto de la
sociedad.
El anlisis de los procesos de decisin para la aprobacin del
CRN en 1974 y de la ley 99 de 1993, indica quines son los actores
que participan en la toma de decisin y que hacen parte de estas
coaliciones o comunidades de polticas. Igualmente, la composi-
cin de estas comunidades puede funcionar como un indicador
de la integracin, del grado de apertura del rgimen o de la parti-
cipacin de la poblacin en las decisiones politicas. El anlisis de
los actores inscritos en los procesos de decisin en materia de
poltica ambiental, y que conforman el subsistema de la poltica
considerada, muestra que el nmero de actores se ha ampliado
entre el proceso de 1974 y el de 1993.
En el primer proceso, el marco principal de la decisin se limita
a un tringulo que tiene como cima el presidente de la Repblica,
mientras que los dos ngulos restantes los ocupan el Inderena y los
expertos forneos. Es la Presidencia quien define las reglas de juego
y quien decide consultar a las instancias de planeacin y a los princi-
pales gremios del pas. Este proceso ilustra muy bien la centraliza-
cin y concentracin del poder en el rgimen presidencial establecido
por la Constitucin de 1886, en donde el papel del parlamento es
casi nulo y el poder del presidente es muy extendido.
En el segundo proceso, el nmero de actores se increment
con respecto al del caso anterior. El proceso de elaboracin se
hizo bajo una dinmica de enfrentamiento entre dos coaliciones
representadas por dos instituciones estatales, el Inderena y el DNP,
en donde el representante del Presidente:jug-un papel de media-
dor. Otros actores pblicos, intervinieron en erfroceso
preparlamentario: los gobernadores y los direktbres de corpora-
ciones. Luego, durante la fase parlamentaria, el Congreso mostr
su capacidad para imponer cambios sustanciales al proyeqp, del
gobierno y fue escenario de intensas actividades de cabildeo o
lobbing por parte del sector privado, en particular los gremios pro-
fesionales y las ONG.
La comparacin de estos dos procesos muestra que el rgimen
establecido por la Constitucin de 1991 es ms abierto que en la
situacin prevaleciente anteriormente. Es as que para la elabora-
cin de la ley 99 las consecuencias de la descentralizacin poltica
iniciada en 1986 se hicieron notar por una actividad de cabildeo
importante por parte de mltiples centros de poder. Estos nuevos
centros de poder buscaron preservar los intereses de los departa-
mentos, imponiendo un nmero alto de instituciones regionales en
funcin de la geografia poltico-administrativa departamental ms
all de lo que comandaba la lgica tcnica de una divisin territo-
rial en funcin de las cuencas hidrogrficas (Wiesner, 1997;
Rodrguez, 1998). A pesar de que esto sea criticable desde el punto
de vista de la racionalidad t cn ica (en el sentido de la administracin
racional del desarrollo), desde nuestro punto de vista, correspon-
de a una racionalidad itoltica que necesariamente hay que tomar en
consideracin. Es posible que el costo econmico (burocracia,
coordinacin) suplementario impuesto por la racionalidad poltica
se compense con una mayor legitimidad para un rgimen poltico
que estuvo siempre muy cerrad y limitado a los crculos de una
oligarqua de ge nt le m e n (Wilde, 1978). Este funcionatniento
oligrquico es perfectamente ilustrado por el proceso de decisin
de 1974, que buscaba ms una legititnidd poltica mediante el
perfeccionamiento tcnico legal con expertos internacionales que
con su poblacin. Obviamente existe el riesgo de un cierre del
sistema poltico en los niveles regional y local mediante el fortaleci-
miento del poder de oligarquas locales que aprovechan el proce-
so de descentralizacin y de las transferencias de poder y de recursos
que lo acompaan (Wiesner, 1997). Pero, por otro lado, estas trans-
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PoLt rwA s PBLICA S
ferencias de competencias y de recursos pueden tambin obligar a
las
admirustraciones locales y regionales a ser ms responsables en
su gestin, ya que se encuentran ms cercanas a sus electores.
El uso del modelo ACen el anlisis de las politicas ambientales
permiti poner en evidencia los momentos y los procesos de cam-
bio de polticas pblicas. Desde este punto de vista las herramien-
tas conceptuales como coaliciones de actores, sistema de valores y
de poltica o mediador, fueron pertinentes para la construccin
. del marco investigativo. Sin embargo, el modelo result ms pro-
blemtico en su operacionalizacin para la determinacin de los
factores de cambio. En particular, la definicin de stos y la clari-
ficacin de la interrelacin entre factores dinmicos y factores
relativamente estables fue dficil. Por otra parte, la no considera-
cin de la influencia de actores exteriores al sistema politico nacio-
nal aparece como una laguna del modelo. El hecho de aplicar este
modelo de origen estadounidense a pases en desarrollo explica
seguramente esta falencia.
El anlisis mostr adems que, ms all de los factores en s, es
la entrada en resonancia y la concomitancia de los diferentes facto-
res los que permiten provocar los cambios y determinar la pro-
fundidad de stos. En ese sentido nos parece interesante introducir
en el modelo explicativo utilizado la tesis de Kingdon (1984, 1990)
sobre la construccin de la agenda poltica. Para este autor es el
encuentro de tres corrientes (problemas, soluciones y condicio-
nes u oportunidades polticas) el que permite en cierto momento
abrir temporalmente una ventana politica. Es el momento que
puede ser utilizado por las coaliciones de actores para imponer
cambios. En nuestro caso, la llegada de los proble m as am bie nt ale s al
escenario internacional y nacional, la existencia de s olucione s factibles
(el concepto de desarrollo sostenible) y la oport unid ad polt ica resul-
tante de la crisis interna y la nueva Constitucin, son las tres co-
rrientes que se encuentran en un momento preciso. Esta situacin
permite entonces que una comunidad de poltica aproveche y lo-
gre imponer un cambio de poltica pblica.
Finalmente, nos atrevemos a concluir con una reflexin ms
general sobre la evolucin del Estado en Colombia que nos inspi-
ra el anlisis realizado. Decir que el Estado y la administracin
pblica latinoamericana son generalmente ineficientes constituye
un comentario comn. Es a su vez un comentario iluseador de la
brecha que separa Estado y sociedad en esta. regin. ParadiiCa-
mente esta ineficiencia es tambin un elemento que permite legiti-
mar ms fcilmente los cambios de polticaS frente a la poblacin.
Las reformas administrativas son tambin, a veces, intentos reali-
zados

por las lites polticas para ampliar las bases de una legitimi-
dad poltica siempre desfalleciente o precaria. LoS experimentos.
de importacin de modelos poltico-administrativos enfocados
hacia una eficacia tcnica o tecnocrtica de inspiracin weberiana
han contribuido al incremento del desfase entre Estado y socie-
dad, por su tendencia a la centralizacin y a la concentracin del
poder de decisin en manos de expertos; por lo tanto, dificultan
todava ms la legitimacin del rgimen. La consecuencia de esto
se traduce en una crisis recurrente del Estado. Esta manera de
percibir los problemas como cuestiones tcnicas y de iinaginar_
soluciones esencialmente a partir de la ingenieria institucional u
organizacional, un saber exclusivo de expertos, ha contribuido a
su manera a la legitimacin de la instalacin de regmenes autorita-
rios en casi toda Amrica latina a partir de los aos cincuenta.
La evolucin actual de los regmenes polticos en un marco
neoliberal representa un cambio por completo de la teridenda sea-
lada anteriormente, grarins al cambio de orientacin general de las
polticas que esto implica y a que el Estado descarga su responsabi-
lidad en la gestin de numerosos problemas, no slo ambientales,
en hombros de las colectividades locales y regionales (descentraliza-
cin) yen el sector privado (privatizacin). Si toda reforma del modelo
de gestin administrativa es tambin una bsqueda permanente para
el fortalecimiento de la legitimidad del Estado, entonces, en lugar de
reflexionar sobre cul sera el mejor esquema administrativo y legal
desde el punto de vista tcnico, a largo plazo, resultara, tal vez, ms
eficaz interesarse en primer lugar por las cond icione s de la legitimidad
poltica y administrativa de las instituciones estatales para la
implementacin de polticas pblicas. En el caso contrario, la ten-
dencia contempornea hacia el aligeramiento del Estado podra
rpidamente tornarse insostenible en un contexto en el cual las
inequidades econmicas y sociales no dejan de crecer.
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