Informe para La Gestion de Riesgos PDF

Informe tcnico principal
Diciembre, 2007
INFORMACIN PARA LA GESTIN
DEL RIESGO DE DESASTRES
ESTUDIOS DE CASO DE CINCO PASES
Ttulo original:
Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases
Informe tcnico principal
LC/MEX/L.805
Copyright Naciones Unidas y BID, diciembre de 2007.
Todos los derechos reservados.
Impreso en la Ciudad de Mxico.
Esta publicacin forma parte de los estudios realizados en el marco del Programa de Informacin e
Indicadores para la Gestin de Desastres, nanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
El componente de Informacin para la Gestin de Riesgo de Desastres sujeto a este documento fue
ejecutado por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Sede Subregional en
Mxico. El trabajo fue coordinado por Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres de la
CEPAL, y la elaboracin estuvo a cargo de Roberto Meli, consultor de la CEPAL. Asimismo, participaron
en la elaboracin del informe Daniel Bitrn y Sandra Santacruz.
La supervisin por parte del BID estuvo a cargo de Caroline Clark y Kari Keipi.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden
no coincidir con las de las organizaciones patrocinantes.
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta
de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados
miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa.
Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
Esta publicacin puede obtenerse dirigindose a:
Ricardo Zapata, Punto Focal de Evaluacin de Desastres de CEPAL
Correo electrnico: ricardo.zapata@cepal.org
Diseo editorial: Galera
3 Informe tcnico principal
PRLOGO .........................................................................................................................................................................5
RESUMEN EJECUTIVO .......................................................................................................................................................7
I. IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO
DE LA REGIN Y GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES ...........................................................................................11
1. Riesgo y desarrollo .................................................................................................................................................11
2. Objetivos y alcance del programa de informacin para la gestin del riesgo de desastres ..............13
3. Metodologa y productos del programa ...........................................................................................................14
II. BASES PARA EL ANLISIS DE LA INFORMACIN
SOBRE RIESGO DE DESASTRES ........................................................................................................................................17
1. Informacin para la evaluacin y reduccin del riesgo ...............................................................................17
2. Informacin para el manejo de desastres ........................................................................................................24
3. Informacin para la gestin nanciera del riesgo ........................................................................................28
4. Generacin de la informacin para la gestin de riesgo .............................................................................32
III. EVALUACIN COMPARATIVA DE LA INFORMACIN PARA
EL MANEJO DE RIESGO EN LOS ESTUDIOS DE CASO ................................................................................................33
1. Caractersticas socioeconmicas e impacto de los desastres ....................................................................33
2. Informacin para evaluacin del riesgo ...........................................................................................................43
NDICE
4 Informacin para la gestin del riesgo de desastres. Estudios de caso de cinco pases
3. Informacin para el manejo de desastres ........................................................................................................55
4. Informacin para la gestin nanciera del riesgo ........................................................................................58
5. Estructura institucional y generacin de informacin para la gestin del riesgo ...............................72
IV. CONCLUSIONES....................................................................................................................................................................81
1. Riesgo de desastres y sistemas de gestin en los pases estudiados .......................................................81
2. Informacin para la gestin del riesgo .............................................................................................................82
3. Metodologas empleadas en el programa; su validez y utilidad ...............................................................85
V. RECOMENDACIONES ..........................................................................................................................................................87
1. Para los tomadores de decisiones sobre gestin del riesgo en los pases de la regin .......................87
2. El papel de los organismos internacionales ....................................................................................................91
3. Propuesta de programas adicionales sobre este tema .................................................................................91
AGRADECIMIENTOS ............................................................................................................................................................93
BIBLIOGRAFA .......................................................................................................................................................................95
ANEXOS .........................................................................................................................................................................97
I. Glosario ......................................................................................................................................................................97
II. Fuentes de informacin para el anlisis de los eventos extremos de los estudios de caso ..............101
4
La reduccin del riesgo frente a fenmenos naturales
destructivos constituye cada vez ms una lnea estrat-
gica de accin que se relaciona con el desarrollo. Desde
el ao 2000, la Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL) junto con el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) han venido enfatizando que la apro-
piada prevencin, reduccin y atencin de los desastres
conguran un tema asociado al desarrollo de la regin.
Por ende, las consecuencias de los desastres requieren
un enfoque sistemtico y coherente orientado a la re-
duccin del riesgo frente a stos. La CEPAL considera
la incorporacin de esta poltica como un asunto clave
del proceso de desarrollo integral, es decir, sostenible,
equitativo y con mejoras en la productividad, la com-
petitividad y la promocin de la cohesin social en los
pases de la regin.
Amrica Latina y el Caribe presentan una alta ex-
posicin a fenmenos naturales con elevado potencial
destructivo, que en las ltimas dos dcadas se han
materializado en eventos de consecuencias catastrcas
para la poblacin y los gobiernos en el plano social y
econmico. Esta ubicacin geogrca combinada con
las acentuadas caractersticas de vulnerabilidad eco-
nmica, fsica, ambiental y poltico-institucional, se ha
reejado de manera nefasta en la grave incidencia de los
desastres. Sin embargo, persisten en la regin diversas
limitaciones para una efectiva gestin del riesgo. Un
factor condicionante de estos obstculos es la insu-
ciente informacin de que disponen los responsables de
las distintas fases del proceso de gestin para la toma
de decisiones y la apropiada formulacin de proyectos.
Hay crecientes evidencias, datos y experiencias
que demuestran la necesidad de adoptar estrategias
proactivas para mitigar los riesgos porque stas generan
benecios y posibilitan un desarrollo ms sostenible; no
PRLOGO
obstante, la informacin sobre las experiencias nacio-
nales y el uso de indicadores no se han generalizado.
En el marco de un programa de cooperacin entre
el BID y la CEPAL se llev a cabo un proyecto sobre
informacin de riesgo de desastres basado en la reali-
zacin de estudios de caso en cinco pases de la regin
representativos por su tamao, desarrollo relativo y
ubicacin geogrca. Con los resultados obtenidos
se espera contribuir a avanzar en el conocimiento del
riesgo, su gestin especca en la regin y el manejo de
la informacin sobre este problema, as como formular
propuestas para disponer de una mejor sistematizacin
de la informacin necesaria para la toma de decisio-
nes. Este informe presenta las conclusiones generales
de los estudios, y arroja luces sobre las estructuras
institucionales y de gestin operativa del riesgo en los
casos tratados. Al brindar una perspectiva cronolgica
de la evolucin de las instituciones responsables de los
procesos de emergencia y defensa civil, y de la gestin
del riesgo en el marco de las polticas de planicacin
y desarrollo, se documentan valiosas experiencias na-
cionales y se expone cmo los pases analizados han
modicado en las dcadas recientes sus instituciones
encargadas de la gestin de desastres y riesgo, as
como sus sistemas de informacin. A partir de las
experiencias documentadas acerca de la manera en
que se enfrentaron las catstrofes, se extraen algunas
conclusiones de alcance regional y se formulan reco-
mendaciones dirigidas a los tomadores de decisiones.
Jorge Mttar
Director a.i.
Sede Subregional de CEPAL en Mxico
OBJETIVO Y ALCANCE DEL PROGRAMA
Existe la opinin generalizada en Amrica Latina y el Ca-
ribe de que una gran limitacin para una efectiva gestin
del riesgo de desastres es la insuciente informacin de
que disponen los responsables de las distintas fases del
proceso de gestin para guiar sus decisiones.
Para contribuir a subsanar esta deciencia, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisin Eco-
nmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) reali-
zaron conjuntamente un proyecto sobre Informacin de
Gestin de Riesgo de Desastres Naturales. El proyecto
se orient a determinar qu tipo de informacin sobre
riesgo y metodologas para su anlisis requieren los
responsables de la gestin del riesgo, los generadores
de la informacin y los organismos que promueven la
calidad de dicha gestin.
El proyecto se bas en la realizacin de estudios
de caso en cinco pases representativos de las distintas
subregiones de Amrica Latina y el Caribe, que estn ex-
puestos a diferentes amenazasColombia, Chile, Jamaica,
Mxico y Nicaragua. Los estudios se centraron en evaluar
la situacin de la gestin del riesgo de estos pases y en
la informacin de que disponen al respecto.
Con el n de establecer una base comn para la rea-
lizacin de los estudios de caso se prepar un Documento
Metodolgico Bsico y cinco Metodologas Especcas
de apoyo para obtener la informacin requerida y la
evaluacin de estrategias de gestin.
1
CONCLUSIONES DE LOS ESTUDIOS
Generacin y uso de la informacin
En los ltimos 15 aos, la informacin disponible sobre
las amenazas naturales, el monitoreo de los fenmenos
peligrososespecialmente los hidrometeorolgicosy
los sistemas de alerta a la poblacin, mejor en los
pases estudiados.
Sin embargo, la informacin no siempre est dispo-
nible, o no es usada para formular las polticas y disean
instrumentos para enfrentar la vulnerabilidadsobre
todo de infraestructura crtica, ni para la reduccin del
riesgo. Se carece por lo general de informacin sobre el
posible impacto de medidas de mitigacin y de reduccin
del riesgo que podran llevarse a cabo.
Por otra parte, aunque existen normas para la
zonicacin urbana y el ordenamiento del territorio,
no hay mecanismos de seguimiento para conocer su
grado de aplicacin.
El avance logrado en la informacin sobre amenazas
y riesgo debe descender de la escala macro (nacional,
1 Las metodologas y los informes de los estudios de casos estn
disponibles en la pgina web del proyecto; http://www3.cepal.org.
mx/iadbeclacproject.
RESUMEN EJECUTIVO
regional) al nivel local, donde se dan las condiciones que
ms inuyen en el riesgo. Adems, si bien la poblacin
recibe informacin sobre cmo prepararse ante amenazas
naturales y qu hacer en una emergencia, todava no
se ha hecho mucho para reducir la vulnerabilidad en
su propio entorno.
Estructura institucional y gestin
operativa del riesgo
En general, el nmero de vctimas por desastres ha
disminuido, lo que sugiere una eciencia creciente en
preparacin y atencin de las emergencias; sin embargo,
la magnitud y el costo de los daos han aumentado,
lo que indica que la vulnerabilidad de los bienes no se
ha reducido, ni se han tomado las medidas sucientes
para transferir el riesgo.
El anlisis permite concluir que la ecacia del sis-
tema de gestin depende ms del nivel de desarrollo
poltico del pas y de la ecacia general del aparato de
gobierno que de la estructura formal del sistema de
gestin mismo. La debilidad institucional se relaciona
con responsabilidades compartidas no claramente de-
limitadas entre entidades y niveles de gobierno, falta
de capacitacin del personal en dichas entidades e
instituciones, e insuciente coordinacin intersectorial
y entre los niveles local y nacional.
Por ello, aunque la responsabilidad de la gestin del
riesgo de desastres se est transriendo cada vez ms
a los gobiernos locales, la ecacia de la gestin en s
es variable y a veces limitada. En general, los niveles
locales carecen de los recursos econmicos, tcnicos y
estructurales para una efectiva gestin de riesgo.
En cuanto a la gestin nanciera, los fondos guber-
namentales para calamidades, cuando existen, tienen
montos insucientes para la magnitud de los desastres
que estn destinados a atender; adems, su nancia-
miento ha sido inestable. En muchos casos, los fondos
se han dedicado principalmente a atender emergencias
o la reconstruccin de bienes del sector pblico. Conta-
dos pases destinan fondos a actividades de prevencin
y mitigacin; los pocos casos existentes, en Mxico y
en Colombia, constituyen una experiencia valiosa que
debera ser compartida en la regin.
Recomendaciones para los tomadores de decisiones
Generacin y uso de la informacin. Se deben ge-
neralizar, transversalizar y uniformar los estudios de
riesgo entre sectores y niveles de gobierno. Tanto las
medidas preventivas como las reactivas deben basar-
se en una correcta identicacin y anlisis del riesgo.
Hay gran escasez de conocimientos sobre cmo dise-
ar tales estudios. Para seguir avanzando en esta ma-
teria convendra denir trminos de referencia modelo
para los estudios a niveles local, regional y nacional,
as como indicadores para validar los resultados de los
mismos.
Procesos de consulta y participacin. Se reco-
mienda establecer mecanismos de consulta entre los
usuarios y los generadores de informacin para denir
los requisitos bsicos de la informacin y de la forma
en que debe ser utilizada. Dichos mecanismos podran
concretarse en convenios para la interconectividad de
la informacin en distintos mbitos, y en evitar dupli-
cidades e incompatibilidades de la misma.
Vulnerabilidad de infraestructura crtica. La elevada
vulnerabilidad de los bienes pblicos ante desastres
tiene que ver en buena medida con insuciencias de
mantenimiento y rehabilitacin de la infraestructura.
Es necesario realizar estudios sobre la vulnerabilidad
ante desastres e implantar programas de rehabilitacin
para reducir el riesgo de la infraestructura crtica, en
particular de los hospitales.
Estructura institucional y manejo del riesgo. Las
experiencias nacionales observadas muestran que es
importante que el sistema de gestin de riesgo tenga
peso en la institucionalidad y en las polticas naciona-
les. Slo as recibir las atribuciones necesarias para
coordinar la actuacin de los sectores involucrados y
establecer los mecanismos para la correcta aplicacin y
cumplimiento de las normas en la materia. Por otra parte,
hay que encarar la falta de continuidad y de calicacin
del personal tcnico de la gestin de riesgo.
Propuesta de estudios adicionales sobre el tema
Estandarizacin de la informacin sobre el riesgo
y sus componentes.
Mejoramiento de la metodologa de indicadores
del riesgo y su gestin.
Mejoramiento de la metodologa de escenarios
de eventos extremos.
Generacin y difusin de tcnicas para reducir
la vulnerabilidad de comunidades de bajo re-
cursos.
Estudios de costobenecio que ayuden a de-
cidir la proporcin de riesgos catastrcos de
la infraestructura que debera ser transferida al
mercado de seguros y la que debera ser asumida
por el gobierno.
1. RIESGO Y DESARROLLO
El impacto de los desastres es claramente un problema
de desarrollo. Primero, porque en los pases econmi-
camente dbiles los fenmenos naturales suelen tener
consecuencias mayores que en los pases industrializados.
Segundo, porque diversos factores asociados al bajo nivel
de desarrollo amplican tales consecuencias. Tercero,
porque el impacto de los fenmenos naturales sobre las
posibilidades de desarrollo de largo plazo es sensible-
mente mayor en los pases menos desarrollados.
2
Las estadsticas mundiales muestran, en efecto,
que los desastres causan daos sociales mayores y en
ocasiones irreversibles en los pases en desarrollo, al
concentrarse y afectar en mayor medida a los grupos de
poblacin ms pobres y vulnerables. No es una casuali-
dad que 95% de las muertes por desastres en 1998 se
hayan producido en pases en desarrollo. Los desastres
suelen causar prdidas que retrasan considerablemente
los esfuerzos por mejorar las condiciones de vida de los
pases en desarrollo, entre otras razones por la desvia-
cin de recursos a la rehabilitacin y reconstruccin,
o bien al pago del endeudamiento externo contrado
al efecto.
3
2 Desastres, un tema de desarrollo: La reduccin de la vulnerabilidad
frente a los desastres, CEPAL-Mxico, marzo 2000.
3 Proyecto BID/CEPAL, Documento Metodolgico Bsico, 2007.
En los ltimos veinte aos, la gestin del riesgo de
desastres ha adquirido relevancia cada vez mayor en las
agendas de gobiernos y de los principales organismos
internacionales. El problema se ha vuelto particularmente
crtico en los pases de Amrica Latina y el Caribe, la
mayora de los cuales ha sido severamente afectada por
desastres debido a su exposicin a una gran diversidad de
fenmenos naturales y a su alta vulnerabilidad derivada
de factores fsicos, econmicos y sociales.
Existe evidencia de que los desastres han contri-
buido a elevar los niveles de pobreza y desigualdad en
la regin. Ello se debe a que estos fenmenos tienden
a impactar desproporcionadamente a los miembros
ms pobres de la sociedad, ya que ellos son los menos
capaces de responder adecuadamente a contingencias
que destruyen sus pertenencias y reducen drstica-
mente sus ingresos. La persistencia de elevados ndi-
ces de pobreza ha obligado a gran nmero de personas
a asentarse en entornos geogrcos inestables, lo que
ha aumentado el riesgo de desastre frente a fenme-
nos naturales y los consiguientes desastres ambienta-
les y ecolgicos.
La devastacin que sufren los ms pobres es tan
desproporcionada que la direccin de causalidad queda
de maniesto: se es vulnerable porque se es pobre.
Estadsticas compiladas por Naciones Unidas para los
ltimos 30 aos muestran que los desastres generan
I.
IMPACTO DE LOS DESASTRES EN EL DESARROLLO
DE LA REGIN Y GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
un riesgo de muerte cuatro veces mayor en los pases
pobres que en los de alto ingreso por habitante.
4

La rpida urbanizacin resultante de la creciente
presin demogrca en reas rurales ha incrementado
la vulnerabilidad a desastres. As, el impacto destruc-
tivo de las inundaciones en las zonas urbanas se ha
exacerbado debido a la proliferacin de asentamientos
precarios, la elevada densidad demogrca, la escasez
o inadecuacin de la infraestructura y la deforestacin.
La inadecuada planeacin urbana, la deciencia de los
cdigos de construccin, la falta de respeto hacia ellas
y las deciencias de aplicacin de regulaciones de uso
de suelo han aumentado la vulnerabilidad de los po-
bres urbanos. Adems, la falta de drenaje y de manejo
adecuado de la basura en estos asentamientos aumenta
la probabilidad de inundaciones y deslizamientos de
tierra y lodo.
Amrica Latina y el Caribe es una regin con alta
exposicin a fenmenos naturales hidrometeorolgicos,
ssmicos, volcnicos y de otra naturaleza con poten-
cial destructivo. Esta alta exposicin, combinada con
acentuadas caractersticas de vulnerabilidad social,
econmica, fsica, ambiental y poltica-institucional,
hace que la regin padezca una alta y creciente inci-
dencia de desastres.
La magnitud de los daos humanos y econmi-
cos provocados por los desastres en Amrica Latina
y el Caribe es estremecedora con base en cualquier
parmetro. Las estimaciones realizadas por misiones
de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) indican que en las ltimas tres dcadas
ms de 150 millones de habitantes de la regin han
sido afectados por desastres, habran perecido ms de
108.000 personas y se habran generado 12 millones
de damnicados directos. El monto de los daos acu-
mulados sin que la estimacin sea exhaustiva para
toda la regin ascendera a ms de 50.000 millones
de dlares de 1998, prdidas que se concentran en los
pases de menor tamao y desarrollo relativo, particu-
larmente en el rea Andina, Centroamrica y el Caribe.
5

Dado que la CEPAL slo ha evaluado daos a solicitud
4 International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies,
World Disaster Reports, varios aos.
5 Manual para la evaluacin del impacto socioeconmico ambiental
de los Desastres, CEPAL, 2003.
de los gobiernos y que sus evaluaciones nicamente
cubren una parte de los desastres, la cifra real de los
daos humanos y materiales es mucho mayor.
Se estima que 80% de los pobres de Amrica Latina
viven en zonas marginales expuestas a inundacin o en
laderas de volcanes, donde procuran su modo de vida.
stas son zonas con alta vulnerabilidad a la degradacin
ambiental y a los desastres, pues las tierras deforestadas
y erosionadas no absorben suciente agua de las lluvias
torrenciales, aumentando as el peligro de deslizamientos
de tierra e inundaciones.
Las causas de que la vulnerabilidad sea tan eleva-
da en Amrica Latina y el Caribe son varias y comple-
jas. Sin duda, el patrn de desarrollo de la mayora de
los pases, con altos ndices de pobreza, exclusin so-
cioeconmica y deterioro ambiental, es un factor prin-
cipal. Los pobres viven en las zonas de mayor riesgo,
usan tcnicas de cultivo depredadoras del ambiente o
laboran en tierras marginales, tienen menos acceso a
la informacin, a los servicios bsicos y a la proteccin
pre y posdesastre.
En general, los pases de la regin tienen limitaciones
scales y nancieras para destinar recursos a medidas de
prevencin y mitigacin, padecen una dbil capacidad
institucional y tienen horizontes de planeacin de corto
plazo. La descoordinacin en gestin del riesgo entre los
niveles nacional y local tambin es frecuente. A veces
se confa demasiado en el aporte externo posdesastre,
mientras que la prctica de transferencia de riesgos es
muy limitada.
En algunos pases se han hecho esfuerzos recien-
tes para ligar el manejo de riesgos con los problemas
del desarrollo a nivel nacional, como un manejo ms
apropiado de los recursos naturales (suelos, agua, bos-
ques y uso agrcola de la tierra) y un mantenimiento
adecuado de la infraestructura, acciones que reducen
la vulnerabilidad frente a desastres y contribuyen al
desarrollo econmico.
Pese a estas acciones, subsisten problemas que
inciden negativamente en las polticas de gestin del
riesgo. Adems de los planteados hasta aqu, destacan
la deciente planeacin fsica, la falta de reservas te-
rritoriales, la especulacin de la tierra y la proliferacin
de asentamientos irregulares promovidos, en ocasiones,
por clientelismo poltico.
2. OBJETIVOS Y ALCANCE DEL PROGRAMA
DE INFORMACIN PARA LA GESTIN DEL
RIESGO DE DESASTRES
El elevado nmero de vctimas y el monto creciente
de prdidas econmicas causadas por los desastres ha
llevado a los organismos internacionales y a muchas
instituciones y especialistas a promover un cambio
de enfoque en el manejo del riesgo de desastres. Con
esto se persigue que los pases pasen de una actitud
centrada en la respuesta a las emergencias a otra
centrada en la prevencin. Un requisito bsico para el
xito de un enfoque de este tipo es la disponibilidad
de informacin exhaustiva y conable sobre los riesgos
a que estn expuestos los asentamientos humanos y
la infraestructura socioeconmica, as como sobre las
posibles medidas para reducir las principales fuentes
de vulnerabilidad.
En 1999, la Asamblea General de Naciones Unidas
estableci la Estrategia Internacional para la Reduccin
de Desastres con el n de estimular el desarrollo de co-
munidades resilientes a desastres como parte integral de
una estrategia que concibe la reduccin del riesgo de de-
sastres como elemento bsico del desarrollo sustentable.
La reduccin de la vulnerabilidad como parte del
desarrollo econmico ha sido impulsada por la CEPAL,
el Banco Centroamericano de Integracin, el Banco de
Desarrollo del Caribe, la Corporacin Andina de Fomento,
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que lleva a
cabo una poltica muy activa en la materia y la Unidad
de Manejo de Desastres (DMF) del Banco Mundial.
6
El BID ha promovido desde hace varios aos el
fortalecimiento y la efectividad de la gestin de riesgos
de desastres, particularmente los aspectos nancieros
para evitar que las prdidas econmicas causen crisis
que afecten el desarrollo de los pases. Su estrategia al
respecto est denida en el plan de accin publicado
el ao 2000,
7
y ha sido actualizada en 2005
8
con base
en la evaluacin de sus resultados.
6 Living with Risk, a global review of disaster reduction initiatives,
Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres, Ginebra julio
2004 p.253.
7 IDB (2000). El desafo de desastres naturales en Amrica Latina y el
Caribe- Plan de Accin del BID. IADB
8 IADB (2005), Bank Action Plan for Improving Disaster Risk Management
2005-2008. Washington, DC.
La CEPAL, organismo integrante de la Secretara
de las Naciones Unidas, ha realizado estudios en los
ltimos treinta aos para estimar los efectos sociales,
econmicos y ambientales ocasionados por los desastres.
Para tal propsito ha desarrollado una metodologa
especializada que se describe en el Manual para la
evaluacin del impacto socioeconmico y ambiental
de los desastres, cuya versin actualizada est dispo-
nible en la pgina web de la organizacin.
9
Con base
en dicha metodologa, la CEPAL ha evaluado los daos
ocasionados por la mayora de los principales desastres
ocurridos en la regin a partir de 1972.
Como parte de sus actividades para promover la
adopcin de una estrategia adecuada para la gestin
de desastres en los pases de la regin, La CEPAL y el
BID han unido esfuerzos para realizar un proyecto sobre
Informacin e Indicadores para la Gestin de Desastres
Naturales. La ejecucin del primer componente del
proyecto, Programa de Informacin para la Gestin de
Desastres Naturales, fue encargado a la CEPAL y tuvo
como propsito proveer a los tomadores de decisiones
en los pases de la regin los elementos necesarios para
evaluar y mejorar sus estrategias de gestin del riesgo.
Los resultados de este componente son el objeto del
presente informe.
El segundo componente se enfoc a la denicin de
indicadores de los principales factores que determinan
el riesgo de desastres y a evaluar los sistemas de gestin
respectivos en 12 pases de la regin. Los indicadores
permiten identicar las caractersticas de los sistemas
de gestin, identicar sus reas dbiles y hacer com-
paraciones entre los pases. El proyecto fue realizado
por el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la
Universidad Nacional de Colombia en Manizales y sus
resultados estn publicados en un informe general y en
una serie de documentos adjuntos.
10
El Programa de Informacin para la Gestin de
Desastres Naturales, objeto del presente informe, se
orienta a identicar la informacin y determinar las
metodologas de anlisis requeridas por los responsables
de la gestin del riesgo para tomar decisiones antes (ex
ante) y despus (ex post) de la ocurrencia de desastres
9 Vase http://www.eclac.cl/mexico/.
10 Vase http://idea.unalmzl.edu.co.
con base en un mejor conocimiento de las amenazas,
vulnerabilidades y riesgos para tomar medidas preventivas
y orientar las acciones de atencin de la emergencia,
la recuperacin y la reconstruccin.
Los objetivos principales del programa son:
Mejorar la disponibilidad, presentacin y apro-
vechamiento de la informacin para ayudar a los
encargados de formular polticas a identicar
las prioridades de inversin en prevencin y
mitigacin.
Proveer a los tomadores de decisin herra-
mientas para medir los elementos clave de
las amenazas y vulnerabilidades y evaluar la
capacidad para manejar el riesgo, as como
parmetros para estimar el efecto de las po-
lticas e inversiones de manejo del riesgo que
eventualmente adopten.
El propsito del programa es facilitar la toma de
decisiones de las instancias gubernamentales para
promover el manejo racional y eciente del riesgo
ante desastres. En primera instancia est dirigido a los
tomadores de decisiones econmicas (ministerios de
nanzas y economa y otras instancias con responsa-
bilidad en las decisiones sobre inversin en desarrollo
e infraestructura); se pretende demostrar que la carga
econmica impuesta por la ocurrencia y acumulacin
de desastres mayores puede ser disminuida o evitada
mediante polticas de cobertura nanciera adecuadas,
como aseguramiento y fondos de contingencia, y ac-
ciones de prevencin y mitigacin ligadas a los planes
de desarrollo. En segundo trmino, el programa est
dirigido a los responsables de las instancias operativas
nacionales, provinciales o municipales de prevencin
de desastres (como los sistemas de proteccin civil)
para mejorar la ecacia de su actuacin antes, du-
rante y despus de desastres. En tercer trmino, se
dirige a las unidades generadoras de informacin tc-
nico-cientca sobre amenazas y riesgos de desastres
(adscritas a instituciones acadmicas e instituciones
pblicas y privadas) para que consideren el tipo y ca-
lidad de informacin requerida por los tomadores de
decisin, ms all de la utilizada en el estudio cient-
co de los fenmenos.
El presente informe resume los resultados de las
distintas partes del programa de Informacin para la
Gestin del Riesgo de Desastres. En esencia, pretende ser
una gua para que los responsables de los pases de la
regin evalen sus programas y consideren las medidas
para mejorar su ecacia. Reconociendo las diferencias
culturales sociales y de desarrollo de los pases, no se
pretende establecer lineamientos a seguir en todos
los casos, sino destacar experiencias y modalidades
seguidas por distintos pases para que cada uno elija
la ms adecuada a sus condiciones.
3. METODOLOGA Y PRODUCTOS DEL PROGRAMA
La ejecucin del estudio se dividi en tres fases:
a) Denicin del Marco Analtico y desarrollo de
Metodologas Especcas para el diseo y eva-
luacin de estrategias de gestin del riesgo.
El Marco Analtico pretende proveer una base
conceptual comn y una metodologa general
para evaluar las estrategias de gestin del ries-
go; su primera parte comprende la evaluacin
de la informacin existente sobre amenazas,
vulnerabilidades y riesgos y las medidas para
reducir estos ltimos; la segunda presenta una
visin crtica de las modalidades de organiza-
cin nacional para la gestin del riesgo y las
bases para evaluarlas; la tercera se reere a las
modalidades de gestin nanciera del riesgo.
Los resultados de esta parte se presentan en un
Documento Metodolgico Bsico y se resumen
en el captulo 2 de este informe.
Las Metodologas Especcas enfocan los siguien-
tes aspectos: ampliacin de la metodologa CEPAL
para estimar prdidas mediante la evaluacin
retrospectiva y daos acumulados por desastres
sucesivos; evaluacin de estrategias de gestin de
desastres; determinacin de efectos macroecon-
micos; y empleo de escenarios de eventos extremos
para evaluar la capacidad de gestin del riesgo.
Los cinco documentos respectivos se encuen-
tran disponibles en el sitio web del programa.
11
11 Vase http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project.
b) Realizacin de estudios de casos y dilogo sobre
polticas de gestin del riesgo en cinco pases
de la regin.
Con el propsito de disponer de un panorama
amplio del riesgo ante desastres y de las po-
lticas para manejarlo, se seleccionaron cinco
pases considerados representativos, los cuales
tienen distintos tamaos econmicos y niveles
de desarrollo y estn sujetos a diversos tipos de
amenazas: Colombia, Chile, Jamaica, Mxico y
Nicaragua.
12
Los objetivos de cada estudio nacional fueron:
i) Identicar las fuentes de informacin y anlisis
sobre el riesgo de desastres naturales y evaluar
su calidad e idoneidad, as como el grado de
conocimiento sobre el tema por los tomadores
de decisiones para la gestin del riesgo.
ii) Evaluar la importancia relativa de la gestin del
riesgo en los planes y polticas gubernamentales.
iii) Investigar la existencia de estudios de percepcin
de riesgo que midan el nivel de alerta y con-
ciencia de la poblacin y autoridades. Estimar
la importancia que el sistema de gestin del
riesgo otorga a este tipo de estudios.
iv) Determinar y evaluar la organizacin para la
gestin del riesgo en situaciones ex ante y ex
post.
v) Identicar los niveles de gobierno o actores que
asumen la carga nanciera de las consecuencias
de los desastres (gobierno central, gobierno
local, sector privado, sociedad civil, donantes
extranjeros).
vi) Disear escenarios de impacto de eventos que
pudieran tener consecuencias extremas en el
desempeo econmico.
vii) Ensayar y evaluar los mtodos de evaluacin de
estrategias propuestos en el Marco Analtico y
en las Metodologas Especcas diseadas por
este programa.
12 En los documentos previos y en la mayora de los Estudios Nacionales
de Caso se ha empleado el trmino peligro, que es el ms comn en
el medio cientco.
Los cinco estudios fueron encargados a consultores
con experiencia en el tema en cada uno de los pases
seleccionados. Los informes respectivos se encuentran
disponibles en la pgina web del programa.
13
Para recabar las experiencias y opiniones de los
tomadores de decisin y de especialistas en los distintos
aspectos de la materia se organizaron dos Talleres Na-
cionales en cada pas, uno al inicio de los estudios para
presentar y evaluar el enfoque propuesto, y otro al nal
para presentar los resultados y recoger las opiniones de
los especialistas. Adicionalmente, se realiz un Taller
Regional en el que participaron los responsables de la
gestin de desastres de cada pas, miembros del Comit
Cientco Asesor del proyecto, especialistas del BID y la
CEPAL y los integrantes de la coordinacin tcnica del
proyecto. En este taller se presentaron los resultados y
se recogieron sugerencias a ser incorporadas al infor-
me nal. Los reportes de todos los talleres tambin se
encuentran en la pgina web del proyecto.
c) Elaboracin del informe nal del proyecto
Tomando como base los estudios de caso en los
cinco pases seleccionados, se realiz el presente
informe, el cual contiene:
- Una evaluacin comparativa de las situaciones
especcas de cada uno de los cinco pases.
- Criterios para que cada pas evale la idoneidad
de la informacin disponible sobre riesgo y sus
propias estrategias de gestin.
- Recomendaciones sobre polticas y estrategias
para mejorar la disponibilidad y aprovechamiento
de la informacin y sobre la gestin del riesgo
en general.
La ocina subsede regional de la CEPAL en Mxico
hizo la gestin ejecutiva y administrativa del proyecto
y contrat una Coordinacin Tcnica para elaborar los
trminos de referencia para los consultores contratados,
supervisar su trabajo y revisar sus informes, coordinar los
talleres de los estudios de caso, elaborar los documentos
del marco analtico y las metodologas especcas y
redactar el informe nal. La ocina del Departamento
de Desarrollo Sostenible del BID se encarg de la super-
13 Vase http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project.
visin de todas las fases del proyecto. Los organismos
patrocinadores designaron un Comit Cientco Asesor
para evaluar los alcances y productos del proyecto.
Los documentos producidos son los siguientes:
14

Documento Metodolgico Bsico para la eva-
luacin de estrategias nacionales de gestin de
desastres.
Metodologas:
Metodologas para el diseo y evaluacin de
estrategias para la gestin del riesgo de de-
sastres, por J. Baraqui.
14 Ibdem.
Disasters and the macroeconomy: empirical and
modeling issues, por R. Hernndez.
Metodologa abreviada de evaluacin de daos,
por D. Bitrn.
Evaluacin retrospectiva del impacto socioeco-
nmico de los desastres, por D. Bitrn.
Evaluacin del impacto de eventos extremos
(Coordinacin Tcnica)
Informes de los Talleres
Informes de los cinco Estudios Nacionales de
Caso
El anlisis de la informacin para la gestin del riesgo
se divide en tres partes:
1) Informacin para la evaluacin y reduccin del
riesgo;
2) Informacin para la gestin operativa del desastre;
3) Informacin para la gestin nanciera del riesgo.
1. INFORMACIN PARA LA EVALUACIN Y
REDUCCIN DEL RIESGO
15
a) Problemtica de la informacin de riesgo
La determinacin del riesgo para nes de gestin es la-
boriosa y complicada debido a la interrelacin entre los
factores del riesgo, la complejidad de los sistemas fsi-
cos y sociales involucrados y los procesos que generan
las prdidas. Adems de resolver estos problemas, es
necesario que haya vas de comunicacin entre los es-
pecialistas en la materia y las autoridades competentes
para que los resultados del anlisis trasciendan a los
mbitos de la gestin nacional y regional o provincial.
b) Informacin para la evaluacin del peligro
El objetivo principal de un estudio de peligro en un lu-
gar de inters es conocer el fenmeno que lo ocasiona
15 Para mayor detalle consultar Documento Metodolgico Bsico en
http://www3.cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html.
mediante la identicacin y medicin de su intensidad
y zona de alcance o inuencia. Los estudios pueden ser
de dos tipos: (1) Evento mximo probable (o evento
mximo crebleEMC), aquel que resulta de maximizar
de manera terica los factores directamente relacio-
nados con la intensidad del fenmeno; (2) anlisis
de frecuencia-intensidad, el cual se basa en estudios
probabilistas de registros histricos, en modelos te-
ricos del fenmeno o en una combinacin de ambos.
El cuadro 1 muestra la informacin que puede ser til
para la evaluacin de algunos de los principales peligros
que afectan la regin.
Efectos locales: Una estimacin detallada del pe-
ligro deber prestar atencin a los efectos locales de
amplicacin por condiciones de topografa, subsuelo
o clima. Estas condiciones particulares, que pueden
variar aun en distintos puntos de una misma localidad
o ciudad, pueden ocasionar un aumento o disminucin
de la intensidad, de la frecuencia o del rea de inuencia
de los fenmenos.
c) Informacin para la evaluacin de la
vulnerabilidad
El objetivo de una evaluacin de vulnerabilidad es en-
contrar la relacin entre la intensidad de los fenmenos
y los daos o prdidas probables de los bienes en un
lugar de inters.
II.
BASES PARA EL ANLISIS DE LA
INFORMACIN SOBRE RIESGO DE DESASTRES
La evaluacin de la vulnerabilidad fsica puede reali-
zarse con un enfoque cualitativo (por medio de ndices)
o cuantitativo (mediante funciones de vulnerabilidad).
La vulnerabilidad social es la suma de circunstancias
que afectan a grupos de poblacin, las cuales limitan
su capacidad de valerse por s mismos. El cuadro 2
muestra la informacin general requerida para estimar
la vulnerabilidad fsica y social
d) Informacin para la evaluacin del riesgo
La evaluacin del riesgo consiste en determinar la natu-
raleza y extensin del mismo con el n de obtener una
medida de sus consecuencias en la sociedad. Existen
dos enfoques: (1) el anlisis de la interaccin de los
factores de riesgo (amenazas potenciales o peligros,
exposicin y vulnerabilidad existentes) y (2) el anlisis
de registros de eventos pasados.
En el cuadro 3 se muestran los tipos de estudios de
riesgo que pueden realizarse.
e) Escenarios de eventos extremos para la
evaluacin de desempeo
El anlisis de estos escenarios consiste en determinar un
evento crtico tal que plantee una situacin de exigencia
extrema al sistema de manejo de desastre, y en estimar
la prdida econmica y el desempeo del sistema de
gestin nanciera del riesgo del pas.
16
En la informacin que podra requerirse para un
estudio de escenarios, se encuentran la siguiente:
17
16 Ver documento Metodologa de Evaluacin de Escenario Extremo en
17 La metodologa de la CEPAL para calcular prdidas es una buena gua
para identicar la informacin deseable en estudios de escenarios.
SISMO
Sismicidad his-
trica, catlogos
ssmicos.
Estudios de tec-
tnica y geologa.
Modelos de tasas
de excedencia de
magnitudes.
Leyes de atenua-
cin especcas
y adecuadas a la
regin de anlisis.
Tasas de exceden-
cia de aceleracio-
nes mximas.
Funciones de
amplicacin de
aceleraciones,
funciones de trans-
ferencia, cocientes
espectrales.
Registro de inun-
daciones, niveles
mximos de agua
en eventos pasados.
Levantamientos de
la zona: batimetra
de la costa, mapas
de curvas de nivel
de la franja costera.
Informacin ssmi-
ca y tectnica de la
zona circundante.
Estudios de veloci-
dad de propaga-
cin y tiempos de
llegada de la ola a
la costa.
Identicacin y
estudio de las
defensas naturales
o construidas por
el hombre para
mitigar los efectos
de los tsunamis.
Estudios de
frecuencia e inten-
sidad de huracanes,
histogramas.
Zonas cicloge-
nticas. Estudios
de generacin de
huracanes, trayec-
torias probables.
Topografa de la
zona costera. Ma-
pas topogrcos y
levantamientos de
zonas afectadas.
Datos de estaciones
en observatorios
meteorolgicos.
Modelos de distri-
buciones de valores
extremos.
Informacin
histrica: mapas
de inundacin de
eventos pasados
Registros de esta-
ciones pluviomtri-
cas, precipitacin
mxima anual,
precipitacin diaria
promedio
Hidrogramas de
avenidas, determi-
nacin de zonas
propensas a inun-
darse. Topografa,
curvas de nivel,
levantamiento de
obras de drenaje.
Modelos de esco-
rrenta y ltracin
adecuados para la
zona de anli-
sis, estudios de
permeabilidad del
suelo.
Catlogos, registros
de zonas afectadas
por eventos pa-
sados.
Estudios geolgicos
y estimacin de fe-
chas de ocurrencia.
Clasicacin de los
volcanes, ndices
de explosividad
volcnica.
Direccin y veloci-
dad del viento (slo
para el caso de
peligro por ceniza
volcnica).
Informacin hist-
rica y registros de
altura de agua.
Estudios de bati-
metra de la costa.
Estudios de genera-
cin de ciclones.
Estudios tericos
y modelos de
altura de marea de
tormenta.
Datos histricos
del rea y sitios
con condiciones
similares.
Estudio de las ca-
ractersticas fsicas
y geolgicas.
Estudios del posible
comportamiento de
la masa deslizada:
velocidad y distan-
cia de recorrido.
Estudios de frecuen-
cia intensidad de
evento desencade-
nante (lluvias inten-
sa, sismo, etc.).
TSUNAMI VIENTO LLUVIAS
ERUPCIN
VOLCANICA
MAREA DE
TORMENTA
DESLIZAMIENTO
DE LADERAS
CUADRO 1. INFORMACIN REQUERIDA PARA LA EVALUACIN DE ALGUNOS PELIGROS DE LA REGIN
CUADRO 3. ESTUDIOS DE RIESGO
TIPO DE ANLISIS
ndices de Riesgo a/
Prdidas probables
Escenario extremo b/
Se obtienen a partir de datos histricos o de la superposicin de ndices de peligro y vulnerabilidad. El ndice de Riesgo
(Disaster Risk Index) propuesto por Naciones Unidas para casos de sismo, inundacin y viento es un ejemplo de un ndice
relativo para el riesgo de pases, calculado a partir de informacin y registros de prdidas de bienes y vidas humanas.
En el supuesto de que los procesos de la naturaleza y generacin de daos pueden modelarse como procesos estocs-
ticos, las consecuencias o prdidas pueden evaluarse en trminos de sus probabilidades de ocurrencia o, en su defecto,
en trminos de los valores esperados y varianzas. El clculo riguroso de esta tasa es una labor que requiere un esfuerzo
computacional alto y un conocimiento detallado de los modelos estocsticos de peligro y vulnerabilidad, as como de la
correlacin espacial entre los daos y prdidas.
Anlisis del comportamiento y desempeo de la sociedad en general frente a un evento hipottico extremo que ocasionara
grandes demandas econmicas, sociales, ambientales o estratgicas.
DESCRIPCIN
a/ En el inciso f) se trata con cierto detalle el tema de los indicadores.
b/ El inciso e) explica de manera ms detallada el anlisis de eventos extremos.
Informacin histrica del fenmeno: estads-
ticas de heridos y muertos, personas desplaza-
das por eventos con caractersticas similares
al propuesto en el escenario.
Estudios de probabilidad de ocurrencia de fen-
meno: tasas de ocurrencia, tasas de excedencia,
efectos de recorrido, trayectoria, amplicacin
por efectos de sitio.
Mapas de peligro: regionalizacin del pas,
microzonicacin de ciudades.
Estudios de vulnerabilidad: ndices de vulne-
rabilidad, funciones de vulnerabilidad para la
zona y para el peligro analizado.
Levantamientos, catastros, fotografas sateli-
tales procesadas.
CUADRO 2. INFORMACIN PARA EVALUAR LA VULNERABILIDAD
VULNERABILIDAD FSICA
Grado de desarrollo y cumplimiento de las leyes de construccin.
Caractersticas de las edicaciones e infraestructura crtica: calidad y
tipos de construccin, antigedad y estado de conservacin.
Informacin sobre tipo y gravedad de daos ocurridos en eventos
naturales pasados.
Modelos matemticos de vulnerabilidad o fragilidad estructural del
lugar de anlisis y peligro previsto.
Programas de rehabilitacin y mantenimiento de estructuras.
rea de cultivo, naturaleza de los cultivos, reservas de agua.
Distribucin espacial de la infraestructura por tipo estructural. Mapas
de dao de eventos pasados.
Distribucin de la poblacin urbana y rural por sexo, edad, geogrca
y crecimiento histrico.
Distribucin espacial y crecimiento de los principales asentamientos
humanos a lo largo del tiempo. Ubicacin de instalaciones o activi-
dades peligrosas.
Infraestructura social, incluyendo la de educacin, patrimonio histrico
y cultural, de recreacin y deportes, de vivienda y salud.
Produccin agropecuaria, industrial y comercial (incluyendo turismo),
su distribucin espacial y anual (cuando sea estacional).
Infraestructura de servicios de transporte y telecomunicaciones, suminis-
tro de agua potable y evacuacin de agua y slidos residuales, y energa
(hidrocarburos y electricidad), identicando sus fuentes y ubicacin.
Indicadores de desarrollo como el ndice de Desarrollo Humano del
PNUD y su distribucin espacial en el pas que se analice.
Existencia y aplicacin de programas de educacin y para disminuir
los efectos adversos de eventos naturales extremos como: sistemas
de alertas ssmicas y de tsunamis.
VULNERABILIDAD SOCIAL
Valor de construccin por metro cuadrado prome-
dio para los diferentes tipos de estructuras.
Ubicacin, capacidad y estado de estructuras
vitales y crticas (hospitales, centros de aten-
cin mdica, albergues, central de bomberos,
polica, escuelas, teatros, presas, lneas de
agua, luz, centrales de energa, oleoductos,
gaseoductos, reneras, carreteras, puentes,
transporte urbano).
Distribucin de la poblacin: por zona, por edad,
por condicin social, por sexo, por religin, etc.
Posibilidad de efectos secundarios: incendios,
explosiones de material inamable.
Existencia y mantenimiento de programas de
mitigacin de desastres, sistemas de alarma, de
simulacros, de desalojo, etc.
f) Indicadores de riesgo y desempeo de los
sistemas de gestin
El empleo de indicadores para medir los principales facto-
res relacionados con el manejo de riesgo de desastres ha
sido promovido por diversos organismos internacionales,
en particular por el BID, como una herramienta para
comparar la situacin de riesgo o el desempeo de los
sistemas de gestin del riesgo entre pases o regiones
mediante un parmetro numrico inteligible para los
tomadores de decisiones en la materia, particularmente
en lo relacionado con los aspectos nancieros.
Los indicadores son tiles para la planicacin
de acciones de desarrollo regional, en particular para
la implantacin de medidas de mitigacin, las cuales
deben incorporarse a dichos planes. Los indicadores
pretenden representar con un solo valor numrico una
situacin compleja que depende de muchos factores,
algunos de los cuales no pueden representarse fcil-
mente por parmetros cuantitativos, por lo que de-
ben denirse mediante apreciaciones subjetivas de los
evaluadores.
Los indicadores de riesgo para las Amricas
En el componente 2 del presente proyecto se desarroll
un sistema de indicadores ms completo que los antes
mencionados a ser aplicado en los pases de Amrica
Latina y del Caribe (IDEA, 2006). Se prepar una meto-
dologa para determinar cuatro ndices bsicos derivados
de diversos componentes.
18
A diferencia de los indica-
dores anteriores, el nuevo procedimiento no slo mide
el riesgo de desastres, sino tambin el desempeo y la
ecacia de la gestin de los pases. El procedimiento se
aplic a 12 pases (Argentina, Republica Dominicana,
Jamaica, Chile, Ecuador, Mxico, Colombia, El Salvador,
Per, Costa Rica, Guatemala y Trinidad y Tobago). De los
cinco pases en los que se realizaron estudios de caso
en este proyecto, slo Nicaragua no fue incluida en el
proyecto de indicadores; para subsanar esta deciencia,
en el estudio de caso correspondiente a ese pas se hizo
una estimacin de los indicadores empleando esta me-
todologa, como se ver en el captulo siguiente.
De los cuatro indicadores bsicos, dos fueron uti-
lizados en los estudios de caso: el ndice de Gestin de
Riesgos (IGR) se us para nes de validacin y compa-
racin, y el ndice de Dcit por Desastres (IDD) para
evaluar el desempeo del sistema nanciero frente a
eventos extremos.
El ndice de Dcit por Desastres (IDD) relaciona
las prdidas esperadas por desastres con la capacidad
nanciera del pas. Requiere estimar las prdidas por un
evento severo que ocasione la prdida mxima probable
en un cierto perodo de tiempo. El grco 1 muestra el
IDD de un evento con perodo de retorno de 100 aos
en los 12 pases estudiados. Se aprecia que la mitad de
stos tiene un ndice superior a 1,0, lo que indica que
no tienen la capacidad de reunir los fondos necesarios
para la reconstruccin despus de un evento con un
perodo de retorno de 100 aos.
El ndice de Gestin de riesgos (IGR) se emplea para
medir el desempeo del sistema de gestin del riesgo.
Este es el aspecto ms valioso de esta metodologa para
nes del proyecto objeto de este informe. El ndice se
construye como la suma de cuatro componentes que
miden cuatro reas de poltica pblica en la materia,
cada una a travs de ocho indicadores determinados
de manera subjetiva por funcionarios y especialistas
locales. Los componentes son: Identicacin del Riesgo
(IR), Reduccin del Riesgo (RR), Manejo de los Desastres
(MD) y Proteccin Financiera (PF). Los resultados mos-
trados en el grco 2 muestran que Chile, Costa Rica
18 Cardona, Omar Dario. 2005. Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestin
del Riesgo. Programa para Latinoamrica y el Caribe. IDB, Reporte
Especial del Departamento de Desarrollo Sostenible. Washington D.C.
PER
0 1 2 3 4
DOM
SLV
JAM
COL
ECU
MEX
TTO
CHL
CRI
GTM
ARG
3.53
2.45
1.90
1.77
1.33
1.14
0.86
0.76
0.41
0.37
0.31
0.10
45 41 37 63
44 45 50 43
53 30 60 37
54 40 43 35
48 44 29 40
53 38 44 17
32 17 65 32
32 32 38 39
43 33 52 8
41 16 35 6
11 29 18 12
CHL
CRI
JAM
MEX
COL
PER
GTM
SLV
ARG
ECU
DOM
0 50 100 150 200 250
IGR 200
IR RR MD PF
GRFICO 1. NDICE DE DFICIT POR DESASTRES (IDD)
GRFICO 2 NDICE DE GESTIN DEL RIESGO (IGR)
y Jamaica son los pases mejor calicados, y que las
menores calicaciones corresponden a Repblica Do-
minicana y Ecuador.
La determinacin de indicadores presenta dicultades
y limitaciones importantes debido a la complejidad del
problema y las caractersticas de diversas variables, las
cuales son poco apropiadas para ser medidas en trminos
cuantitativos.
g) La Metodologa CEPAL para el anlisis de
prdidas econmicas
En esta seccin se presenta una versin resumida de la
metodologa de evaluacin de daos desarrollada por
la CEPAL y otras dos metodologas basadas en ella, una
para ser aplicada en evaluaciones sucintas de daos y
la otra para realizar evaluaciones retrospectivas.
i) Rasgos fundamentales del manual de la CEPAL
La metodologa de la CEPAL para evaluar el
impacto socioeconmico de los desastres ha
venido siendo aplicada cada vez con mayor
frecuencia en los pases de Amrica Latina y
el Caribe. Dicha metodologa se presenta en
un Manual que ha sido actualizado en varias
ocasiones, desde su primera versin publicada
en los aos ochenta.
19
El manual est estructurado en cinco partes. En la
primera se tratan aspectos metodolgicos y concep-
tuales; en la segunda se establece la metodologa para
diagnosticar los efectos del desastre en la poblacin
(vivienda y asentamientos humanos) y en la infraes-
tructura educacional y de salud. En la tercera parte se
aborda la cuanticacin de daos en infraestructura
de energa, agua potable y saneamiento, transporte
y comunicaciones. La evaluacin de los daos en los
sectores econmicos agricultura, industria, comercio
y turismo son objeto de la cuarta parte. El manual
concluye con la metodologa para evaluar los efectos
globales del desastre (en medio ambiente, mujeres,
recapitulacin de los daos y sus efectos macroeco-
nmicos, en el empleo y los ingresos).
19 La versin ms reciente de este manual puede consultarse en la pgina
web de la CEPAL: Manual para la evaluacin del impacto socioeco-
nmico y ambiental de los desastres.
A continuacin se exponen de forma sucinta los
criterios generales de evaluacin del manual de la CE-
PAL. Los daos directos son aquellos sufridos por los
activos inmovilizados, destruidos o daados y los re-
gistrados en las existencias (de bienes nales, bienes
en proceso, materias primas, materiales y repuestos).
Se trata, en esencia, de perjuicios en los acervos acae-
cidos prcticamente durante el lapso del siniestro.
Entre los principales rubros de esta categora guran
la destruccin total o parcial de infraestructura fsica,
edicios, instalaciones, maquinaria, equipos, medios
de transporte y almacenaje, mobiliario, daos en las
tierras de cultivo, en obras de riego, embalses, y otros.
La destruccin de la produccin agrcola lista para ser
cosechada debe valorarse e incluirse tambin como
dao directo. Los daos directos ocurren prcticamen-
te en el momento del desastre o pocas horas despus.
Los indirectos y los efectos globales y macroecon-
micos, en cambio, tienen una duracin temporal que,
segn la experiencia y la magnitud del fenmeno, se
conviene en estimar hasta en cinco aos. En eventos
de gestacin lenta o prolongados (meteoros como se-
quas o las consecuencias del fenmeno El Nio), los
daos directos pueden ocurrir en un perodo largo, en
el cual pueden incluso aumentar si alguna infraes-
tructura reparada o repuesta en un primer momento
vuelve a ser afectada (como los puentes destruidos por
inundaciones repetidas).
Los daos indirectos son bsicamente prdidas de
produccin, ujos de bienes y servicios que se dejan de
producir o de prestar durante el lapso que se inicia des-
pus de acaecido el desastre, el cual puede prolongarse
hasta el proceso de rehabilitacin y reconstruccin que,
como se indic, se ha convenido en establecer en un
horizonte mximo de cinco aos, si bien las mayores
prdidas ocurren durante los dos primeros. En todo
caso, el clculo de su efecto debe extenderse al tiem-
po requerido para alcanzar la recuperacin parcial o
total de la capacidad productiva. Los daos indirectos
incluyen las erogaciones o costos mayores requeridos
por la produccin de bienes y prestacin de servicios
por efectos del desastre y los menores ingresos que
se recibirn debido a la imposibilidad o dicultad de
producirlos o prestarlos (lo que a su vez se reejar en
los efectos macroeconmicos).
Los efectos macroeconmicos se reeren a la in-
cidencia del desastre sobre el comportamiento de las
principales variables econmicas. Por consiguiente, estos
efectos reejan las repercusiones de los daos directos
e indirectos, por lo que no deben agregarse a stos. En
determinados eventos localizados en zonas especcas
y en pases de mayor tamao, puede resultar impor-
tante hacer este anlisis a nivel de provincia, estado,
departamento o municipio.
Los efectos macroeconmicos ms relevantes de un
desastre son los que se resienten en el nivel y la tasa de
crecimiento del producto interno bruto global y sectorial,
en el balance comercial (por los cambios en exporta-
ciones, turismo y servicios, y en importaciones y pago
por servicios externos), en el nivel de endeudamiento
y de las reservas monetarias y en las nanzas pblicas
y la inversin bruta. Dependiendo de las caractersticas
del desastre, puede ser pertinente estimar los efectos
secundarios sobre el incremento de precios, el nivel de
empleo y el ingreso familiar.
Los criterios de valoracin de los daos ocurri-
dos durante un desastre pueden variar y cubren una
gama de situaciones cuyos casos se pueden agrupar
en tres: a) valor original (contable, actualizado a valor
presente); b) costo de reposicin (en condiciones de
calidad y servicios similares a las existentes antes del
desastre); c) necesidad de reconstruccin (a partir de
las deniciones de cmo va a hacerse la reconstruc-
cin y con qu mejoras o medidas de reforzamiento
y mitigacin frente a eventos futuros). Un criterio de
valoracin de los daos ocasionados por un desastre
sera tomar como base el valor depreciado del acervo
perdido (a costo de libros). Con ello se estimara el
costo del acervo perdido o afectado en el estado en
que se encontraba al momento del desastre y, por lo
tanto, se tomaran en cuenta sus aos de antigedad
para calcular el valor de la vida til que le quedaba.
En pases con un proceso inacionario signicativo, el
valor contable (o de libros) como precio aproximado
del valor de mercado de un activo o un bien carece de
representatividad. En este caso podra intentarse calcular
su valor original revalorizndolo segn el aumento de
los precios entre el ao de adquisicin del bien y el ao
de su destruccin. Sin embargo, esta operacin entraa
mltiples complicaciones derivadas de la ausencia o
escasa conabilidad de los componentes de los ndices
de precios en un plazo largo.
Otro criterio de valoracin de los daos puede
basarse en la estimacin del valor del acervo perdido a
costo de reposicin, pero incorporando elementos de
mitigacin ante futuros desastres; es decir, el acervo
perdido se valorizara considerando no slo uno nuevo
(que seguramente incluira cierto avance tecnolgico,
ya que, dependiendo de sus aos de antigedad, podra
no encontrarse en el mercado un producto con carac-
tersticas idnticas), sino aquellas caractersticas que lo
hagan ms resistente al embate de nuevos fenmenos
naturales o antropognicos (mitigacin).
Entre estos dos extremos existen criterios inter-
medios que se determinan, como se expres antes, por
las necesidades del anlisis, las caractersticas propias
del acervo, la disponibilidad de informacin al momento
de realizar la valorizacin y, en medida importante, el
tiempo disponible por el evaluador para hacerla. Ello
quiere decir que en todos los casos deber considerarse
el valor del equipo funcionalmente ms prximo al
equipo destruido y cuya adquisicin y nanciamiento
sean factibles.
Es importante determinar la diferencia entre los
costos de reposicin con mitigacin y sin ella, pues
con base en ellos se denirn las necesidades nan-
cieras del pas y los eventuales requerimientos de cr-
dito externo.
ii) Resumen de la metodologa abreviada de eva-
luacin de daos
20
Esta metodologa ha sido
diseada para evaluar daos frente a eventos
frecuentes de magnitud no extrema. Es una
variante abreviada de la desarrollada por la
CEPAL y contenida en el Manual. Este enfoque,
basado en la experiencia de Mxico, implica un
trabajo previo de identicacin del rea afectada,
sus caractersticas socioeconmicas y apoyo de
las autoridades de la zona afectada (gobiernos
locales, provinciales y municipales, segn el
caso) y de las instancias locales encargadas de
la proteccin civil.
20 El presente apartado resume el documento presentado por Daniel Bitrn,
Metodologa abreviada de evaluacin de daos (2005) .http://www3.
cepal.org.mx/iadb-eclac-project/05.html.
Para el trabajo de campo se requiere el traslado a la
zona afectada de un equipo de cuatro investigadores (dos
profesionales del rea socioeconmica y dos ingenieros
del rea de riesgos segn el tipo de desastre a evaluar)
para trabajar en ella de tres a cuatro das. El estudio,
incluyendo las conclusiones, es redactado despus en
gabinete en un plazo de alrededor de diez das y luego
presentado a las autoridades correspondientes.
Dos semanas despus de superada la fase de emer-
gencia se realizan entrevistas con funcionarios pblicos
y representantes de la iniciativa privada para recabar
informacin en el terreno y realizar visitas de campo a
las zonas ms afectadas. En esta fase se pone nfasis
en detectar las causas de los daos provocados por el
fenmeno natural en cada sector de actividad, la in-
tensidad del fenmeno, sus caractersticas y el grado de
vulnerabilidad de la poblacin y de los bienes expuestos.
De ah se deducen las propuestas tcnicas de mitigacin
que formarn parte integral de las evaluaciones.
El criterio de valorizacin de los acervos destruidos
o daados se basa en el costo de reemplazo de tales
acervos, incluyendo las obras de mitigacin que se
proyecta incorporar en la reconstruccin o reparacin
de la infraestructura econmica y social afectada. La
estrategia de la evaluacin, la cual se explica en detalle
en el documento, incluye trabajos previos y durante la
visita de campo a la regin afectada.
iii) Resumen de la evaluacin retrospectiva del
impacto socioeconmico de los desastres.
21

Para tener una visin de largo plazo del im-
pacto causado por diferentes desastres resulta
fundamental disponer de un recuento de los
efectos en un amplio perodo de tiempo. El
monto acumulado y los promedios anuales
permitirn identicar las regiones ms vulnera-
bles, la incidencia de los diferentes fenmenos
y los requisitos nancieros demandados por la
rehabilitacin y la reconstruccin. Dado que el
perodo de retorno de la mayora de los gasto
nancieros es prolongado, un estudio retros-
pectivo har posible detectar y cuanticar los
21 El presente apartado resume el documento de Daniel Bitrn, Eva-
luacin Retrospectiva del Impacto Socioeconmico de los Desastres y
consideraciones metodolgicas para llevarla a cabo.
efectos de eventos extremos, que son los que
permiten evaluar al lmite la eficiencia del
sistema de gestin del riesgo del pas.
La evaluacin retrospectiva y acumulativa de los
impactos socioeconmicos plantea problemas que van
ms all de los de la evaluacin en el terreno despus
de un desastre. En este ltimo caso, como hemos dicho,
la evaluacin cuantica principalmente los daos o des-
truccin de acervos. Los efectos indirectos (las prdidas
de produccin de bienes y servicios) son mucho ms
difciles de estimar debido a que los registros con los
que suele contarse generalmente slo incluyen prdi-
da de vidas y de infraestructura fsica. Por esta razn
puede anticiparse que una evaluacin retrospectiva
subestimar los impactos econmicos reales. Por otra
parte, al computarse slo los efectos de desastres de
mediana a gran magnitud, siempre habr un margen
de subvaluacin.
Una vez decidido el lapso de cobertura y el desdobla-
miento sectorial y regional que se pretende alcanzar, se
hacen consultas directas a funcionarios, especialmente
aquellos con ms larga trayectoria en las instituciones
directamente involucradas e instituciones educativas,
organismos internacionales, asociaciones empresaria-
les, asociaciones de socorro, adems de la consulta de
fuentes bibliogrcas, hemerogrcas y de Internet. En
las entrevistas se debe solicitar acceso a los archivos
histricos. Dado el diverso origen de las fuentes de in-
formacin histrica y los variados criterios de evaluacin
utilizados, quiz sea necesario adecuar la metodologa
del Manual de la CEPAL. Deben solucionarse tambin
problemas de tipo estadstico-econmico para expresar
los efectos acumulados en valor constante y as medir
el impacto real a lo largo del tiempo.
2. INFORMACIN PARA EL MANEJO DE DESASTRES
a) Sistemas nacionales para la gestin del riesgo
La gestin del riesgo se reere a las acciones y polticas
dirigidas a evitar o reducir prdidas de vidas, de bienes
e infraestructura como consecuencia de desastres
en un determinado pas. Esta denicin incluye las
medidas adoptadas para reducir daos en la ecologa
provocados por desastres. Cubre, por consiguiente, un
amplio espectro de actividades conducentes a elevar
los niveles de seguridad de la poblacin. Una estrategia
de disminucin del riesgo debe enfocarse, por tanto, al
manejo de todos y cada uno de los componentes que
lo determinan.
Un sistema nacional para la gestin del riesgo est
compuesto por la interaccin entre acciones institu-
cionales, mecanismos nancieros, normatividad y po-
lticas. La tarea principal de los tomadores de decisin
en la materia es crear un sistema nacional efectivo
con una visin integral que comprenda los niveles del
gobierno central y local y la poblacin e iniciativa pri-
vada locales. Se llamar manejo de desastre a la parte
ejecutora del sistema, la encargada de implementar
las acciones de las fases previas, durante y despus
del desastre.
Las medidas, actividades y oportunidad de las ac-
ciones relativas al manejo de desastres, as como su
costo-benecio con respecto a los resultados esperados,
son decisivas al seleccionar las estrategias y polticas
de un manejo efectivo del riesgo en el contexto de
un desarrollo sostenible. Las estrategias de los pases
de Amrica Latina y el Caribe en la materia tienen
diversos niveles de desarrollo. En general, el tema de
la reduccin de desastres, expresado en trminos tales
como prevencin y mitigacin, ocupa ahora un lugar
destacado en el discurso poltico, aunque no siempre
se ha traducido en acciones concretas. La mayor parte
de las instituciones dedicadas al manejo de los desas-
tres se han concentrado en fortalecer las acciones de
preparacin para atencin de la emergencia, elaborar
mapas de peligros e implementar mecanismos de alerta
temprana. La gran diversidad de densidad demogrca,
sistemas sociopolticos, niveles de desarrollo y exposi-
cin a desastres de variable intensidad han resultado
en formas diversas de gestin del riesgo entre los pases
de la regin.
Para evaluar la ecacia de la estrategia de gestin
del riesgo de un pas deber estudiarse la estructura
organizacional del manejo de desastres, su desarrollo
institucional y eciencia operativa para prevenir efectos
futuros y conducir una recuperacin pronta y efectiva
de la poblacin y de la economa despus de un de-
sastre. Un componente importante de dicha estrategia
es la capacidad para realizar un manejo eciente de la
situacin de crisis generada por un desastre. Todo lo
anterior permitir apreciar la importancia relativa que
la poltica de gestin del riesgo tiene de hecho en las
prioridades del gobierno del pas bajo estudio.
Un aspecto particularmente importante es la insti-
tucionalidad. La gestin del riesgo requiere una orga-
nizacin eciente que abarque los niveles de gobierno
nacional, provincial y municipal. Para ser efectivo, el
sistema pblico de gestin debe poseer tres caracte-
rsticas principales: tener jerarqua en el organigrama
institucional, pues es el tema debe tener prioridad en
la agenda nacional, y las medidas y acciones debe ser
puestas en prctica pronta y ecazmente; contar con
mecanismos efectivos de coordinacin intersectorial, pues
el funcionamiento del sistema depende de la voluntad
y accin coordinada de diversos sectores; contar con
personal con conocimiento y experiencia adecuados,
es decir, personal de carrera para superar la situacin
frecuente de una continua rotacin del personal tcni-
co encargado de las tareas fundamentales. El sistema
pblico de gestin de riesgo deber atender todas las
tareas de la gestin y no slo la emergencia, como es
frecuente, y contar con planes de contingencia para
ejecutar las principales tareas.
Las modalidades institucionales que se han venido
adoptando en gestin del riesgo y la importancia del
tema en el quehacer poltico de los pases de la regin
son diversas. Por eso resulta difcil establecer tipologas
de la evolucin reciente y acciones que stos toman.
Podra obtenerse una medida de su ecacia del anlisis
de los resultados de las diferentes estrategias a lo largo
del tiempo en trminos de la relacin entre los fenme-
nos naturales ocurridos y los impactos socioeconmicos
que han provocado.
La Metodologa para el diseo y evaluacin de
estrategias para la gestin de riesgo de desastre
elaborada por Jaime Baraqui para este programa, mues-
tra algunas orientaciones estratgicas de gestin del
riesgo en rehabilitacin, reconstruccin, prevencin y
mitigacin. La metodologa abarca aspectos institu-
cionales, polticos, nancieros, tcnicos, de desarrollo
e inversin y macroeconmicos. Sus recomendaciones
han sido elaboradas con base en la experiencia de la
CEPAL durante ms de 30 aos de trabajo en campo
en la regin.
b) Informacin para las distintas fases del
manejo de desastres
Para el manejo eciente de una estrategia nacional de
gestin del manejo de desastres deber contarse con
informacin pertinente para los tomadores de deci-
siones sobre la ejecucin de las distintas etapas de la
gestin operativa, para la poblacin que pudiera resultar
afectada y para los medios de difusin. La informacin
no debe limitarse a los riesgos de grandes eventos
desastrosos. Diversos estudios documentan que los
desastres de menor cuanta pueden, por su frecuencia,
acumular prdidas similares a las ocasionadas por un
solo evento de gran magnitud; sin embargo, estos ltimos
son percibidos por el pblico como ms signicativos,
mientras que los primeros son mucho menos atendidos
y documentados.
Las polticas y medidas adoptadas por los toma-
dores de decisin deben basarse en anlisis de riesgo
(amenazas, exposicin al riesgo, vulnerabilidad). La
identicacin, anlisis y cuanticacin de las prdidas
probables deben servir de base para instrumentar las
medidas adecuadas. Resulta pues fundamental disponer
de informacin y metodologas para evaluar y analizar los
peligros (su frecuencia, magnitud y localizacin) la
vulnerabilidad (poblacin y activos expuestos) y, por
consiguiente, el riesgo.
22
Por otra parte, es indispensable
contar con registros de la experiencia y lecciones de las
caractersticas e impacto de los desastres pasados. Al
respecto es deseable contar con bancos de datos con
series histricas.
Para el objetivo de determinar la informacin nece-
saria para la toma de decisiones sobre las medidas de
manejo de desastres conviene dividir los elementos de
la gestin en las fases de predesastre y postdesastre.
23

La situacin ideal es tener polticas y programas acor-
des con los lineamientos generales aqu propuestos,
de tal manera que las acciones sirvan ecazmente en
ambas etapas.
c) Informacin para la fase predesastre
Entre las actividades predesastre se identican las si-
guientes como las ms importantes en cuanto a la
22 Living with Risk, a global review of disaster reduction initiatives, Estra-
tegia Internacional para la Reduccin de Desastres, Ginebra, julio 2004.
23 Ibdem.
informacin necesaria para una adecuada gestin del
riesgo:
Prevencin. Se reere a las actividades tendientes a
evitar el impacto adverso frontal de peligros y desastres
tecnolgicos, ecolgicos y biolgicos. Las inversiones
en medidas preventivas debern priorizarse segn su
viabilidad social y tcnica y consideraciones costo-
benecio. Se justican en las reas ms frecuentemente
afectadas por desastres. Respecto de la conciencia p-
blica y educacional, la prevencin promueve un cambio
de actitud y de comportamiento que cristalice en una
cultura de prevencin.
24
Por consiguiente, adems de
las acciones de carcter fsico, la prevencin incluye
acciones de concientizacin, organizacin, educacin
y preparacin de la sociedad civil para prevenir y en-
frentar desastres. En esta etapa se requiere informacin
sobre los riesgos en trminos generales y, sobre todo,
identicar las zonas ms vulnerables y los escenarios
probables ms adversos.
Preparacin. Son las actividades y medidas tomadas
con anticipacin para asegurar una respuesta efectiva
al impacto de los desastres, incluyendo la transmisin
de seales oportunas y efectivas de alerta temprana
y el desalojo temporal de personas y bienes de las
localidades amenazadas. Suponen, por consiguiente,
la existencia de sistemas de observacin, pronstico y
alertamiento de la poblacin, redes de medicin de peli-
gros hidrometeorolgicos, geolgicos y antropognicos;
estos sistemas deben contar con mecanismos uidos
de comunicacin que alcancen hasta las comunidades
ms recnditas.
Planeacin para la emergencia. El manejo eciente
de una crisis provocada por un fenmeno natural debe
descansar en una planeacin efectiva de la emergencia.
La base de la planeacin es la informacin suciente
para contar con oportunidad con los siguientes recursos:
planes de contingencia para escenarios de eventos de
diferente grado de peligrosidad; preparativos y recur-
sos para atender emergencias; planes de evacuacin
y albergues; asignacin de responsabilidades para los
actores del plan de emergencia (particularmente del
ejrcito y organizaciones no gubernamentales) y presu-
puesto para atender la emergencia. Otras orientaciones
24 Ibdem.
estratgicas predesastre corresponden a la posibilidad
de disponer de vas alternativas de comunicacin, de
redundancias en los sistemas de salud y de recursos
bsicos como provisiones de agua para los sistemas
de saneamiento.
Para esta etapa se requiere que los tomadores de
decisin cuenten con sistemas de informacin ecaces
sobre la evolucin del fenmeno y sus consecuencias. Se
requiere contar con planes de difusin de informacin
para el pblico en general y sobre todo para la poblacin
expuesta. Los planes deben prever la respuesta pronta
para adoptar las medidas de autoproteccin; a este res-
pecto se requiere producir y difundir informacin especial
para los grupos con impedimentos fsicos o culturales.
Es de particular importancia tener previstos mecanismos
de informacin amplia y oportuna para los medios de
difusin, pues son indispensables para concienciar a
la poblacin y difundir las medidas de autoproteccin.
Mitigacin. Se reere a medidas estructurales y
no estructurales que limitan el impacto adverso de los
peligros naturales y tecnolgicos y los provocados por
la degradacin ecolgica.
25
Entre ellas las siguientes:
Obras de Prevencin y Mitigacin. En la etapa prede-
sastre de una estrategia nacional deben incluirse obras
hidrulicas de prevencin de inundaciones y sequas y
contar con estudios de vulnerabilidad de instalaciones
estratgicas y lneas vitales o planes para llevarlos a
cabo. Las obras de ingeniera requieren conocimiento
especializado y adoptar tecnologas apropiadas a las
condiciones locales. Atencin especial merecen los
programas de disminucin del riesgo de construccio-
nes no ingenieriles (particularmente de las viviendas
de autoconstruccin) para las cuales es necesario un
programa continuo de difusin que ponga al alcance
de los autoconstructores las tecnologas adecuadas a
su medio y experiencia.
Medidas de mitigacin no estructurales. Entre ellas
se cuentan: regulaciones de uso y manejo de la tierra;
leyes de construccin y control de su cumplimiento;
zonicacin segn el tipo de amenazas; reforestacin
de reas costeras y laderas; educacin y capacitacin
por parte del gobierno y participacin de la poblacin
en obras de mitigacin.
25 Ibdem.
Contar con un cuerpo normativo slido sobre pro-
teccin civil o gestin de desastres es importante, pero
es ms importante an que ste se cumpla y se aplique
correctamente. Igual de importantes son las regula-
ciones de uso de suelo y las polticas de ordenamiento
territorial en funcin de zonas de mayor vulnerabilidad,
las normas de construccin que consideren la seguridad
ante fenmenos naturales excepcionales como sismos
y viento y programas y planes anuales o de mediano
plazo con orientacin adecuada.
d) Fase posdesastre
Las acciones posdesastre comprenden la atencin de la
emergencia y los procesos de rehabilitacin y reconstruccin.
Atencin de la emergencia. La atencin de la
emergencia comprende los planes, estructuras y sistemas
para coordinar la accin del gobierno con la de las orga-
nizaciones no gubernamentales, los grupos voluntarios,
las organizaciones civiles y la asistencia internacional.
Es importante, por lo tanto, contar con la informacin
para elaborar planes de contingencia que prevean y
asignen responsabilidades a los sectores involucrados,
evaluar las necesidades de la emergencia (territorio y
poblacin afectada) y facilitar un intercambio uido de
informacin entre la poblacin afectada y las autorida-
des encargadas de la emergencia. Hay que considerar
de dnde provendra el nanciamiento para atender la
emergencia (aportaciones del gobierno central, de los
gobiernos locales y del apoyo internacional y privado),
la asistencia humanitaria, el papel de las fuerzas ar-
madas, de las organizaciones no gubernamentales y de
los grupos voluntarios, las caractersticas operativas de
la atencin de la emergencia (evacuacin oportuna de
la poblacin afectada o en riesgo, bsqueda, rescate y
atencin de vctimas), disponibilidad anticipada y or-
ganizacin de los albergues, diseo de rutas alternas a
caminos bloqueados por el desastre, manejo de la ayuda
en especie, alojamiento, alimentacin y campaas de
salud y apoyo psicolgico.
Es importante contar con informacin sobre el
manejo de contingencias similares en el pasado y el
monto y destino de los recursos locales y extranjeros
utilizados, adems de las partidas presupuestarias or-
dinarias y extraordinarias (en el caso de asignaciones
especiales) de los organismos responsables.
Rehabilitacin. La rehabilitacin consiste prin-
cipalmente en reparar instalaciones, infraestructura
y activos en general sin modicar sus caractersticas
principales y manteniendo su emplazamiento, tamao,
diseo general, cobertura y amplitud. A diferencia de
la fase de reconstruccin, no se requieren estudios ni
grandes proyectos. Es necesario distinguir en cada caso
si se ha de rehabilitar o reconstruir. Debe contarse con
sistemas de evaluacin rpida que asignen prioridades
a las tareas de rehabilitacin, tales como el reestable-
cimiento de los servicios bsicos para la poblacin y las
actividades productivas, entre ellas: dotacin de agua
potable, energa y comunicaciones, atencin mdica a
heridos, limpieza y remocin de escombros, reparacin
de viviendas, saneamiento, rehabilitacin de vialidad de
acceso a zonas afectadas, apoyo nanciero mediante
crditos blandos a pequeos productores y entrega de
semillas a medianos y pequeos agricultores.
Es necesario contar con procedimientos para deter-
minar y nanciar las necesidades de recursos corres-
pondientes a la fase de rehabilitacin. Se deber brindar
especial atencin a describir y analizar las herramientas
de evaluacin rpida,
26
para determinar las prioridades
y el monto de los recursos financieros disponibles
para la rehabilitacin de los servicios bsicos.
27
Igual
atencin se deber prestar a la identicacin de las
fuentes de recursos para nanciar la rehabilitacin en
desastres recientes, sean de origen pblico (por asig-
naciones presupuestarias especiales o extraordinarias)
o privado (en el caso de servicios bsicos en poder del
sector privado).
Reconstruccin. Al ocurrir un desastre las autori-
dades deben disear una estrategia de reconstruccin
con prioridades en funcin de las necesidades y de los
recursos disponibles y que considere la adecuada intro-
duccin de elementos de mitigacin. Esta es una fase de
gran importancia por su relevancia econmica, social,
ambiental y nanciera. Su ejecucin ha de conducir
al restablecimiento pleno de las condiciones de vida
26 Estas tcnicas no deben confundirse con las empleadas por las agencias
de Naciones Unidas y algunas organizaciones nacionales para estimar
las necesidades urgentes de la fase de emergencia.
27 A este respecto, el gobierno de Mxico dispone de una herramienta de
evaluacin rpida de necesidades. El Asian Disaster Preparedness Center
(ADPC) ha desarrollado la metodologa DANA, la cual ha sido utilizada
en algunos pases latinoamericanos en forma experimental.
normal de la poblacin y de la dinmica de desarrollo
econmico y social que tena el pas o regin antes del
desastre. La etapa se concreta en la ejecucin de pro-
yectos especcos debidamente evaluados, priorizados,
armonizados, coordinados entre s y consistentes con
la disponibilidad de recursos, es decir, cabalmente pro-
gramados e insertos en un Programa de Reconstruccin
de mediano a largo plazo.
28
En esta etapa, a diferencia de la de rehabilita-
cin, se requieren proyectos acabados. En materia de
obras civiles, por ejemplo, es necesario hacer estudios
previos de ingeniera bsica, diseo geomtrico y es-
tructural, anlisis de la demanda, determinacin de la
localizacin ptima en trminos de optimizacin de
inversiones y costos, de ubicacin con relacin a la
demanda y de las necesidades de reducir la vulnera-
bilidad, tamao y dimensin ptimos con base en las
demandas actuales y futuras previsibles, entre otros.
La reduccin de la vulnerabilidad es requisito indis-
pensable del programa de reconstruccin, ya que las
nuevas instalaciones cuyas ejecuciones comprome-
tern considerables recursos deben estar suciente-
mente protegidas contra desastres.
Las orientaciones programticas que deberan guiar
los programas de reconstruccin seran, entre otras:
reponer la infraestructura fsica y social perdida; recu-
perar las actividades productivas afectadas; restablecer
una adecuada gestin de cuencas y de preservacin
medioambiental; disponer de los asentamientos o rea-
sentamientos humanos necesarios; realizar una adecuada
gestin ambiental urbana; reactivar el tejido econmico
y social de la poblacin afectada y generar empleos
productivos. Las acciones de reconstruccin debern
considerar adems la conservacin de recursos naturales
y estar vinculadas a objetivos de desarrollo sostenido.
3. INFORMACIN PARA LA GESTIN
FINANCIERA DEL RIESGO
a) Introduccin
Este tema se reere a la informacin que sustenta el
manejo nanciero de los desastres. Como tal debera
cubrir, en su acepcin ms amplia, no slo la informa-
28 Informe sobre Aspectos Metodolgicos y de Estrategias, Jaime Baraqui,
documento para el proyecto BID/CEPAL, 12 de mayo 2004.
cin relacionada con los daos indirectos y las prdidas
subsecuentes, sino tambin la informacin sobre los
costos en que se pueda incurrir en la fase de prevencin
y preparacin. Tambin debe cubrir los datos de los
gastos durante la fase de respuesta a la emergencia,
los de recuperacin y rehabilitacin y los del costo de
las inversiones para la reconstruccin.
29
Comprende
adems la informacin de instrumentos para amortiguar
los efectos nancieros de los desastres para el pas a
travs de la transferencia de riesgos.
El anlisis de la informacin sobre asignaciones
nancieras para los objetivos mencionados permitir
apreciar la medida en que el gobierno prioriza las accio-
nes preventivas frente a las de carcter responsivo. Por
ello conviene abordar por separado el nanciamiento
de acciones para reducir riesgos en la fase preventiva
(nanciamiento ex ante) y el destinado a la atencin a
la emergencia y a las fases de rehabilitacin y recons-
truccin. La aplicacin de la metodologa de la CEPAL
para evaluar el impacto de los desastres permite disponer
de informacin sobre los costos de las inversiones para
la fase de rehabilitacin y reconstruccin. Dichas eva-
luaciones incluyen por lo general perles de proyectos
para reducir la vulnerabilidad del pas o regin frente
a futuros desastres.
Sin embargo, por la oportunidad en que normalmente
se realizan estas evaluaciones (alrededor de 3 semanas
despus del evento, es decir, casi siempre una vez su-
perada la emergencia, ya que su objetivo es hacer las
cuanticaciones para rehabilitacin y reconstruccin),
no atienden la cuanticacin de las necesidades propias
de la emergencia. De acuerdo con dicha metodologa,
el costo de la atencin de la emergencia con bse en
desembolsos reales y donaciones se incluye entre los
efectos indirectos del desastre.
Las fuentes pblicas de nanciamiento de prdidas
por desastres incluyen recursos internos (tales como
fondos de desastres, reasignaciones presupuestarias,
nuevos impuestos para obtener recursos adicionales,
crditos blandos para apoyar a los sectores producti-
vos y ujo de pagos por la recuperacin de seguros) y
recursos externos (ayuda, prstamos y donaciones de
organizaciones internacionales y de fuentes privadas
29 E Evaluation of Inter-American Development Bank s Operational Policy
on Natural and Unexpected Disasters, DRM, September 2003, pp. 34.
de crdito o derivados de la transferencia de riesgos
va reaseguros y bonos catastrcos ).
Conviene abordar por separado el nanciamiento
de acciones para reducir riesgos en su fase preventiva
del que se destina una vez ocurrido el desastre para
atender la emergencia y para las fases de rehabilitacin
y reconstruccin. En ambos casos se suele combinar en
proporciones variables situaciones en las que:
a) El gobierno central asume una elevada pro-
porcin del riesgo, ya sea a travs de fondos
de calamidades o tomando recursos de otros
programas;
b) La cooperacin internacional se convierte en la
fuente principal de nanciamiento en forma de
prstamos y donaciones;
c) El sector privado asume mayoritariamente las
consecuencias mediante la recuperacin de
primas de seguros o reaseguros, y
d) En forma incipiente, la bursatilizacin mediante
bonos contra catstrofes.
La gestin nanciera ex ante y ex post presenta
caractersticas dispares en los pases: As, suele com-
binar en proporciones variables situaciones como las
siguientes: a) el gobierno central asume una elevada
proporcin del riesgo a travs de fondos de calamidades
o tomando recursos de otros programas; b) la coopera-
cin internacional se convierte en la fuente principal de
nanciamiento en forma de prstamos y donaciones;
c) el sector privado asume mayoritariamente las con-
secuencias econmicas de los desastres; d) la recupe-
racin de primas de seguros o reaseguros catastrcos,
recurso que ha venido cobrando importancia creciente
en los ltimos aos y e) en forma an ms incipiente,
la bursatilizacin mediante bonos contra catstrofes
que permite atenuar el impacto nanciero.
Las fuentes de informacin para documentar el
manejo nanciero de los desastres estn dispersas y
por lo general muestran notables lagunas. En particular
hay poco seguimiento de las acciones posdesastre. La
informacin de desembolsos o reasignaciones del gasto
pblico se consigna en las cuentas pblicas de los pases,
en tanto que la de cooperacin externa es registrada
generalmente por la institucin central que se ocupa
del manejo de riesgos. Los datos sobre recuperacin
de seguros son los ms difciles de obtener. Las insti-
tuciones ociales que establecen la normatividad de la
operacin de las compaas de seguros suelen recabar
esta informacin.
As, los tomadores de decisin deben recurrir a
mltiples fuentes de informacin muchas de ellas
de acceso limitado, tales como: cuentas pblicas
en suciente detalle para conocer el monto de los
recursos aplicados y los tomados de otros programas,
nanciamiento externo y probable recanalizacin de
prstamos, monto asegurado y recuperacin de seguros,
entre otros.
b) Financiamiento de acciones predesastre
Los recursos nancieros de los pases de la regin para
la fase predesastre son an limitados, aunque parecen
irse materializando crecientemente programas orien-
tados a la prevencin y reduccin de riesgo potencial
de los desastres.
Destaca la canalizacin de recursos a acciones
tales como:
a) investigaciones y actividades para mejorar el
conocimiento del riesgo (mapas de peligro,
vulnerabilidad y riesgo);
b) acciones de prevencin, incluyendo las de sen-
sibilizacin de la poblacin;
c) estudios de vulnerabilidad, particularmente de
instalaciones estratgicas;
d) obras de mitigacin;
e) preparativos para atender emergencias y reha-
bilitacin;
f) las destinadas al establecimiento de sistemas
de deteccin temprana y alertamiento y
g) las orientadas a la creacin de una cultura de
prevencin en la poblacin.
Cuando el presupuesto nacional incluye un Fondo de
Calamidades, ya sea que est destinado a la emergencia,
a la reconstruccin o a inversiones de prevencin, su
efectividad depender tanto de su monto en relacin
con los riesgos que pretende amparar como de la uidez
de los procedimientos para su desembolso, de los sec-
tores que cubra y de la posible prioridad que otorgue a
los sectores de poblacin ms vulnerables a desastres.
La informacin del monto y prioridades de fondos de
este tipo suele estar en los datos que usualmente la
institucin responsable sube a la red.
c) Financiamiento de acciones posdesastre
Cuando ocurre un desastre, las etapas de emergencia,
rehabilitacin y reconstruccin son nanciadas por
diversas fuentes en proporciones variadas: asignaciones
o transferencias presupuestarias del gobierno central,
provincial y municipal; donaciones nacionales o pro-
venientes del exterior; nanciamiento externo nuevo
o recanalizacin de prstamos ya otorgados; rebajas
tributarias; otorgamiento de crditos blandos a travs
de la banca y recuperacin de seguros y reaseguros.
Para nanciar las acciones contra consecuencias de
desastres deben preverse mecanismos que provean recur-
sos para cubrir los gastos durante las fases de emergencia,
rehabilitacin y reconstruccin. Los desastres causan
daos directos y repercuten en una baja de la produccin
de bienes y servicios. Los fondos de calamidades se han
destinado principalmente a atender emergencias y, en
algunos casos, a la reconstruccin de la infraestructura
del sector pblico daada o destruida.
En los pases que tienen tales fondos, stos slo
amparan los daos directos, salvo los daos a la agri-
cultura. Varios pases prevn diversas modalidades
de aseguramiento que apoyan a los campesinos por
prdidas de produccin agrcola a causa de desastres,
en particular a los sectores menos favorecidos. Los
sectores informales no agrcolas prcticamente no
reciben apoyos, salvo en algunos pases que cuentan
con programas para la reconstruccin de vivienda, casi
siempre mediante programas de empleo de los mismos
sectores afectados.
En cuanto al recurso del nanciamiento externo,
cabe distinguir los recursos no reembolsables dona-
ciones de instituciones nancieras, de gobiernos y de
organizaciones no gubernamentales y los reembolsa-
bles tales como: crditos contingentes de organismos
nancieros internacionales, reorientacin de prstamos
existentes y nuevos prstamos. Entre estos recursos
se incluyen normalmente los crditos de emergencia
(como algunas facilidades del BID y del Banco Mun-
dial), la reorientacin de prstamos ya aprobados y en
ejecucin hacia la reconstruccin y la negociacin de
nuevos prstamos.
30
De hecho, el Banco Mundial y el
BID se han distinguido como las principales fuentes de
nanciamiento para la recuperacin y la reconstruccin
emprendidas despus de un desastre. La informacin
sobre este tema es obtenida por el organismo rector de
la gestin de riesgos de los registros del Banco Central
del pas de que se trate.
d) Transferencia de Riesgo
Entre los mecanismos de transferencia de riesgo des-
taca la contratacin de seguros y reaseguros. stos
son una buena opcin para contrarrestar los desequi-
librios nancieros que provocan los desastres en las
nanzas pblicas y privadas. Sin embargo, el alcance
de esta opcin en la regin es limitado en cuanto al
tipo de desastres que ampara por el elevado costo de
las primas en pases con alta incidencia de riesgos por
fenmenos naturales.
El anlisis de este tema deber identicar y apreciar
la penetracin, el costo y la ecacia de los seguros y
reaseguros contra catstrofes para la infraestructura
econmica y social y otros acervos de los sectores p-
blico y privado, as como el grado de aseguramiento de
la produccin agrcola. Este ejercicio permitir evaluar
las perspectivas de que esta va de transferencia de
riesgo cumpla un papel ms amplio en la regin. Sin
embargo, esta informacin no es fcil de obtener. En
algunos pases existen instituciones gubernamentales
que ejercen funciones normativas sobre las compaas
de seguros que pueden disponer de informaciones til
al respecto.
Los seguros son especialmente valiosos para ayu-
dar a la recuperacin nanciera despus de un desas-
tre y para reducir las prdidas de desastres futuros.
En efecto, si las primas se basan en el riesgo, los se-
guros pueden estimular a individuos y propietarios a
que adopten medidas de reforzamiento o mitigacin
con criterios de costo-efectividad para la reduccin de
riesgos en sus casas y negocios. En este sentido sera
importante contar con informacin por parte de las
aseguradoras sobre los riesgos que se asumen en reas
30 El BID y el Banco Mundial ofrecen facilidades de contingencia a los
pases. Algo similar ofrecen algunos bancos sub-regionales de desarrollo
como el BCIE, el CDB y la CAF.
susceptibles de peligro. Asimismo, los seguros pueden
ofrecer incentivos econmicos adicionales para rea-
lizar tales acciones, disminuyendo, por ejemplo, las
primas para quienes invierten en mitigacin en sus
propiedades.
Los seguros de riesgos ssmicos han alcanzado cierta
difusin en la regin y varios pases tienen la obligacin
legal de asegurar la infraestructura pblica contra ellos,
si bien esta prctica est mucho menos difundida a nivel
local. La cobertura contra riesgos hidrometeorolgicos
es mucho menor. Existe, sin embargo, cierta proporcin
de seguros vigentes que amparan riesgos de cosechas
cuyos costos administrativos son muy elevados, razn
por la cual slo grandes empresas agrcolas los contra-
tan. En los pases desarrollados estos esquemas suelen
estar subsidiados.
Como se indic antes, el recurso a seguros y rea-
seguros contra catstrofes es poco usado en la regin,
pese a la frecuencia de los desastres naturales. Ello se
explica en gran medida por el ya mencionado elevado
costo de las primas y el escaso desarrollo institucional
y legal para instrumentarlos. La contratacin de segu-
ros para transferir el riesgo de un evento de grandes
proporciones requiere estudios de credibilidad inter-
nacional (sobre el objeto a ser protegido y su prdida
mxima probable) que sustenten la prima de riesgo. Para
amparar este tipo de riesgos se necesita un acertado
conocimiento de las amenazas y disposiciones legales
y de control adecuadas.
En general, los seguros contra siniestros derivados
de fenmenos naturales en la regin se limitan a los
sectores ms desarrollados y modernos de los pases,
de tal manera que normalmente cabe al sector pblico
asumir mayores responsabilidades de nanciamiento de
las secuelas del desastre en los sectores de poblacin
ms vulnerables.
El alcance del seguro contra inundaciones tambin
es limitado en la regin. Ello obedece a que los acti-
vos localizados en las mrgenes de los ros y canales
sufren este fenmeno a menudo, por lo que el costo
de asegurarlos es muy alto. Tampoco son frecuentes
los seguros de riesgos catastrcos para sectores pro-
ductivos no agrcolas de tamao mediano o pequeo.
Por otra parte, la prctica del aseguramiento contra
catstrofes est mucho menos difundida en rubros como
infraestructura municipal, sistemas de alcantarillado y
viviendas modestas.
Como ya se indic, otro mecanismo para transferir
riesgos son los bonos contra catstrofes (CAT), los
cuales suelen dar altos rendimientos a largo plazo,
salvo cuando ocurre algn desastre. Los inversionistas
buscan en estos bonos un rendimiento de entre 3% y
6% sobre la tasa interbancaria de Londres en forma
casi independiente del escenario de que se trate. En
los casos de bonos cotizados en bolsa, la informacin
ser bastante accesible.
4. GENERACIN DE LA INFORMACIN
PARA LA GESTIN DE RIESGO
La generacin, recopilacin, edicin y transmisin
de la informacin requerida por los tomadores de de-
cisiones exige un esfuerzo importante.
En los pases ms desarrollados, gran parte de la
informacin tcnico-cientca sobre la materia es ge-
nerada por centros de investigacin acadmicos y los
adscritos a instituciones del Estado. La capacidad de
los pases menos desarrollados al respecto es escasa,
as que se recurre en buena medida a la informacin
producida en otros pases o a estudios nanciados y
ejecutados por organismos o donantes internaciona-
les. Es conveniente que cada pas cuente con uno o
ms grupos que integren la informacin y preparen
productos adecuados para los tomadores de decisin
a distintos niveles. Esto es realizado en algunos pases
por centros especializados, como es el caso de Mxico,
Nicaragua y El Salvador, y en otros por los ministerios
o instancias responsables de la materia. Una solucin
para los pases pequeos han sido las instituciones
regionales que coordinan estudios para obtener in-
formacin y canalizan la ayuda tcnica internacional.
CEPREDENAC y CDERA son ejemplos exitosos de cen-
tros regionales.
Cualquiera que sea la modalidad, es responsabilidad
del sistema de gestin crear las condiciones para contar
con la informacin necesaria. Los recursos econmicos y
humanos involucrados son signicativos. La cooperacin
tcnica internacional ha dado importante apoyo a los
pases de la regin. La parte ms difcil y gravosa ha sido
la operacin de los centros tcnicos y la de los sistemas
de monitoreo y alerta. Ha ocurrido con frecuencia que,
una vez instalados y retirado el apoyo internacional
que los hizo posibles, estos centros dejan de operar en
pocos aos por falta de recursos.
Uno aspecto importante a determinar en la evalua-
cin de la estrategia de gestin de riesgo de un pas es
quin asume el costo de la generacin y distribucin de
la informacin necesaria para la gestin del riesgo.
1. CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS
E IMPACTO DE LOS DESASTRES
Tomando en cuenta lo indicado en los trminos de
referencia correspondientes, se llevaron a cabo cinco
estudios nacionales que identicaron la informacin
disponible sobre los riesgos y las herramientas de anlisis
de las instituciones gubernamentales para realizar la
gestin del riesgo de desastres, identicando el papel
de los actores que asumen el riesgo.
Con el propsito de disponer de una gama amplia
del riesgo de desastres y de las polticas para manejarlo,
se seleccionaron cinco pases representativos de las
distintas subregiones de Amrica Latina y el Caribe,
los cuales estn expuestos a riesgos altos por distintos
fenmenos naturales y cuyas economas tienen distin-
tos tamaos y niveles de desarrollo: Colombia, Chile,
Jamaica, Mxico y Nicaragua.
a) Estadsticas socioeconmicas
Antes de analizar las diferencias y similitudes de in-
formacin sobre el manejo de riesgo de los estudios
nacionales de caso, se presentan en esta introduccin
algunos rasgos del perl socioeconmico de cada pas y
su posicin relativa dentro de la regin para luego hacer
referencia al impacto relativo de los desastres en nmero
de vctimas y prdidas totales en cada uno de ellos.
III.
EVALUACIN COMPARATIVA DE LA INFORMACIN PARA
EL MANEJO DE RIESGO EN LOS ESTUDIOS DE CASO
En cuanto a la poblacin total, Mxico, con 106,1
millones de habitantes, se sita en el extremo opuesto
de Jamaica, que slo tiene 2,7 millones. El ritmo de
crecimiento demogrco de los cinco pases se ha venido
moderando, pero hay grandes contrastes entre ellos. El
pas menos poblado presenta el ritmo ms bajo, 0,5%,
casi un tercio del promedio de la regin en su conjunto
(vase el cuadro 4). En cambio, el pas con menor ndice
de desarrollo econmico y humano, Nicaragua, tiene el
crecimiento demogrco ms acelerado (2%).
La poblacin de Mxico crece al mismo ritmo que
el promedio regional (1,4% anual), en tanto que la de
Colombia lo hace con mayor dinamismo. En Amrica del
Sur, Chile se aproxima a las bajas tasas que Argentina
y Uruguay presentan desde hace tiempo.
El proceso de urbanizacin ha sido ms acelerado en
Chile, donde la poblacin que vive en ciudades alcanza
el 86,6%, bastante superior al promedio regional, que
es de 77,6%. En Colombia y Mxico algo ms de las
tres cuartas partes de la poblacin es urbana. Jamaica
presenta la menor proporcin de poblacin urbana
(52,2%), seguida de cerca por Nicaragua.
Mxico presenta el nivel ms elevado de ingreso
por habitante, 6.521,9 dlares (promedio anual 2004)
seguido por Chile (5.903), ambos bastante por encima
del promedio regional, que es de 3.755,6. Nicaragua
presenta el nivel ms bajo (836,5 dlares). Colombia y
GRFICO 3. POBLACIN DE LOS CINCO PASES EN EL 2005
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
Colombia Chile Jamaica Mxico Nicaragua
MILES DE PERSONAS
GRFICO 4. PRODUCTO POR HABITANTE EN 2004
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
EN DLARES CORRIENTES
0
Jamaica tambin se encuentran por debajo del promedio
regional, aunque este ltimo est ms cercano.
Nicaragua presenta el ndice ms elevado de anal-
fabetismo (31,9%) y los ndices ms bajos de cobertu-
ra de servicios bsicos (electricidad, agua y drenaje).
Jamaica, que presenta un ndice relativamente eleva-
do de analfabetismo (11,3%), tiene prcticamente la
cobertura ms elevada de servicios de agua potable y
drenaje. Los dems pases tienen tasas de analfabetismo
inferiores al promedio regional, que es de 9,5% en la
CUADRO 4. RASGOS FUNDAMENTALES DEL NIVEL DE DESARROLLO EN PASES SELECCIONADOS
Fuente: CEPAL, Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, 2005; Human Development Report UNDP, 2006.
a Porcentaje de poblacin de 15 y ms aos de edad.
b ndice combinado que toma en cuenta el PIB por habitante, la esperanza de vida al nacer, la tasa de analfabetismo y la matrcula en los distintos niveles
de educacin, entre otros indicadores.
c 2002.
d 2002.
b) Impacto de los desastres
En Amrica Latina y el Caribe los desastres naturales
han causado alrededor de 5.000 muertes, prdidas por
4.000 millones de dlares y han afectado a 4 millones
de personas en promedio en los ltimos aos.
31
La
tendencia creciente parece estar asociada al creci-
miento demogrfico y al proceso de urbanizacin,
que concentran elevadas densidades de poblacin en
zonas vulnerables, as como al valor creciente de los
acervos debido al proceso de crecimiento. Otro factor
31 Evaluation of Inter-American Development Banks Operational Policy
on Natural and Unexpected Disasters. IDB, September 2003.
poblacin de ms de 15 aos de edad. La de Chile es la
ms baja con slo 3,5%.
En cuanto al ndice de desarrollo humano calculado
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), el nivel de los pases coincide con su nivel de
ingreso por habitante. La excepcin es Mxico que, no
obstante tener un ingreso por habitante ms elevado
que el de Chile, presenta un ndice de desarrollo humano
menor. En efecto, mientras que este ltimo pas ocupa
la posicin 38 en los 144 pases cubiertos por el ndice
del PNUD, Mxico se ubicaba ese mismo ao (2004) en
el lugar 53, seguido por Colombia en el lugar 70.
Colombia Chile Jamaica Mxico Nicaragua Total Amrica
Latina y Caribe
Poblacin total (2005)
(Miles de personas) 46 039 16 267 2 651 106 147 5 483 562 046
Tasa de crecimiento poblacional
(promedio anual 2000-2005) 1.7 1.1 0.5 1.4 2.0 1.4
Participacin poblacin urbana
(en por cientos del total) 76.6 86.6 52.2 76.5 56.9 77.6
Tasa de analfabetismo
a
(en por cientos de la poblacin total) 7.1 3.5 11.3 7.4 31.9 9.5
Ingreso por habitante en 2004
(en dlares corrientes) 2 136.4 5 903.0 3 343.9 6 521.9 836.5 3 755.7
ndice de desarrollo humano 2004
b
0.790 0.859 0.724 0.821 0.698 0.795
Lugar entre 176 pises 70 38 104 53 112
Cobertura servicio elctrico (2004)
(en por cientos de la poblacin total) 95.3 98.5 n.a. 97.2 72.4 Na
Cobertura agua potable (2004)
(en por cientos de la poblacin total) 85.9 92.0 93.0
c
88.1 61.5 Na
Cobertura drenaje (2004)
(en por cientos de la poblacin total) 73.6 80.4 80.0
d
71.1 62.9 Na
que parece haber contribuido es el cambio climtico,
que probablemente vaya a tener efecto creciente en la
severidad de los desastres.
Mientras el monto de las prdidas ha ido en au-
mento, las evaluaciones recientes muestran que no
ha ocurrido lo mismo con el nmero de vctimas. Ello
estara demostrando un creciente efecto positivo de
los mejores mecanismos de alertamiento, evacuacin
y rescate de la poblacin, mejoramiento que no se ha
visto acompaado de acciones y polticas destinadas a
reducir la vulnerabilidad fsica de los bienes expuestos,
ni de las destinadas a transferir el riesgo.
Los cinco pases de este estudio tienen niveles
de desarrollo econmico y humano muy dispares. Por
otra parte, sus sociedades estn expuestas a diferentes
tipos de peligros segn su ubicacin geogrca, carac-
tersticas fsicas y niveles de vulnerabilidad derivados
de la desigualdad distributiva y del diferente grado
de implementacin de polticas de manejo de riesgo
adecuadas.
Los siguientes datos sobre las incidencia promedio
de los desastres en los pases analizados deben tomarse
con reserva, ya que se obtuvieron de fuentes diversas
con metodologas no siempre homogneas, y compren-
den diferentes perodos. Se incluyen porque ilustran un
orden de magnitud. La falta de series histricas sobre
los desastres de los pases es una deciencia comn
a casi todos ellos. Slo en Mxico y recientemente en
Nicaragua se han establecido bases para mantener un
registro sistemtico del impacto de los desastres con
una metodologa comn.
La falta de datos que muestren los efectos de largo
plazo limita la validez de los perodos de retorno necesa-
rios para establecer modelos probabilsticas en relacin
con fenmenos ssmicos e hidrometeorolgicos. El grado
de incertidumbre que de all se deriva afecta tambin
las decisiones de inversin tanto en prevencin como
en mitigacin al dicultar la realizacin de estudios de
costo-benecio.
No obstante sus limitaciones, las cifras que se
presentan en el cuadro 5 muestran algunas tendencias
que se estiman vlidas. Llama la atencin el nmero
de decesos que ocasionan los desastres en Colombia
y Nicaragua en relacin con la poblacin total, pues
son mayores que los de los otros 3 pases, superando
ampliamente el promedio regional.
Las prdidas por habitante originadas por los de-
sastres varan entre 4 dlares al ao como promedio en
Colombia y el mximo de 26 dlares en Nicaragua. Los
otros tres pases tienen promedios similares (entre 11 y
12 dlares anuales por persona). El promedio ponderado
para los cinco pases es de 10 dlares por habitante al
GRFICO 5. MUERTES CAUSADAS POR DESASTRES NATURALES
0
500
1000
1500
2000
2500
PROMEDIOS ANUALES
200
400
600
800
1000
1200
1400
0
a Datos calculados sobre la base de la Tabla 4.5 del Informe de Jamaica cuya fuente es:EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database. Se
trata de promedios anuales de datos para el perodo 1900-2005.
b Se reere a los promedios anuales del perodo 2001-2005. Debido a la incidencia de los desastres en este ltimo ao, las prdidas en el perodo
fueron superiores al promedio histrico de 1980-2000, estimado en 700 millones de dlares. El promedio anual de muertes, sin embargo, fue algo
mayor (500 personas).
c Datos de la publicacin de Evaluation of Inter-American Development Banks Operational Policy on Natural and Unexpected Disasters. IDB, Septem-
ber 2003. Se reeren a estimaciones para el ao 2001.
d Obtenido como la suma del promedio anual por muertes en grandes desastres del perodo 1983-1999 y el correspondiente a los dems desastres en
el perodo 1971-2002.
e Slo se reere a muertos por actividad ssmica calculado como promedio en base a los datos para 1939 (10.000) muertos y los fallecidos durante el
perodo 1975-2005, segn el Cuadro 16 del Estudio de Caso para Chile.
f Cifra calculada como promedio del perodo 1972/2001 en base a las registradas slo en los grandes desastres ocurridos en ese lapso obtenidas de la
tabla 1.1 del estudio de caso de Nicaragua.
g Calculada como promedio anual de las prdidas acumuladas de 4.000 millones de dlares consignadas en el estudio de Nicaragua para el perodo
1972-2000.
h Clculos en base a la poblacin de 2005.
CUADRO 5. IMPACTO SOCIOECONMICO DE LOS DESASTRES EN LOS PASES ESTUDIADOS
Y COMPARACIN CON EL CONJUNTO DE LA REGIN
32
32 Elaborado por D.Bitrn sobre la base de los estudios nacionales de caso y otras fuentes. Los promedios anuales fueron calculados a partir de datos para
diversos perodos que toman en cuenta eventos recientes. La poblacin total es del ao 2005.
GRFICO 6. PRDIDAS DIRECTAS E INDIRECTAS CAUSADAS POR DESASTRES
MONTO PROMEDIO DE LAS PRDIDAS DIRECTAS E INDIRECTAS CAUSADAS POR LOS DESASTRES
Promedio
Colombia Chile Jamaica
a
Mexico
b
Nicaragua ponderado
de los cinco
pases
c
Muertes 1 926
d
156
e
18 422 370
f
2 892
Nmero de muertes por 1 000habitantes 4.2 0.1 0.7 0.4 6.7 1.6
Monto de las prdidas directas e indirectas
(millones de dlares) 195 196 29 1,263 143
g
1,826
Prdidas por habitante en dlares
h
4 12 11 12 26 10
Prdidas por habitante en porcentaje del PIB por habitante 0.2 0.2 0.3 0.2 3.1 0.2
0
5
10
15
20
25
30
MONTO PROMEDIO DE LAS PRDIDAS POR HABITANTE CAUSADAS POR LOS DESASTRES EN DLARES CORRIENTES
GRFICO 7. PRDIDAS POR HABITANTE CAUSADAS POR DESASTRES
Ao Muertos Hidro Geolgicos Otros Total Tipo de cambio
a
Total (Millones
Meteorolgicos de dlares)
2001 276 2 416.8 29.3 30.0 2 476.1 9.34 265.1
2002 453 10 952.0 2.0 272.0 11 226.0 9.66 1 162.1
2003 526 4 267.8 1 290.8 1 413.5 6 972.1 10.79 646.2
2004 336 714.7 0.4 122.2 837.3 11.29 74.2
2005 518 45 096.0 1.4 328.6 45 426.0 10.90 4 167.5
Media
2001-2005 422 12 689.5 264.8 433.2 13 387.5 1 263.0
a CEPAL, Subsede Mxico, datos obtenidos de la publicacin Mxico: Evolucin Econmica durante 2005 y perspectivas para 2006. Se reeren a pro-
medios anuales.
CUADRO 6. MXICO: VCTIMAS Y DAOS PROVOCADOS POR LOS DESASTRES
EN EL PERODO 2001-2005 (MILLONES DE PESOS)
33
33 D.Bitrn, en base a la publicacin de CENAPRED,Caractersticas e Impacto de los Principales desastres ocurridos en la Repblica Mexicana, Vols. 3, 4, 5,
6 y 7.
Desastre Ao Estimado de daos (Millones de dlares) Muertes
Popayn 1983 377,8 287
Armer 1985 246,0 24 442
Atrato Medio 1992 45,2 26
Tierra dentro 1994 150,1 1 091
Eje Cafetero 1999 1 590,8 1 862
Total 1983-1999 2 409,9 27 708
Perodo Prdidas totales Muertes
1971-1980 166.466
1981-1990 373.922
1991-2000 964.562
2001-2002 147.944
1971-2002 1.652.893 9.475
CUADRO 7. COLOMBIA: PRINCIPALES DESASTRES 1983-1999
34
CUADRO 8. COLOMBIA: COSTO ESTIMADO DE LAS PRDIDAS
Y DAOS CAUSADOS POR DESASTRES MENORES
35
(MILES DE DLARES)
34 Informacin sobre el Riesgo de Desastre a travs del Estudio de Casos Piloto, Estudio Nacional de Colombia.
35 Ibdem.
CUADRO 9. COLOMBIA. RESUMEN IMPACTO DE LOS DESASTRES (PROMEDIOS ANUALES)
Millones de dlares Muertos
Promedio anual grandes desastres (1983-1999) 142 990
Promedio anual desastres menores (1971-2002) 53 306
Total promedio anual 195 1 296
CUADRO 10. CHILE: PRDIDAS DIRECTAS POR TERREMOTOS
Ao Total
(Millones de dlares)
1939 2 716.4
1942 0.75
1943 25.3
1946 1.69
1949 3.04
1949 0.22
1953 12.8
1953 2.25
1958 0.2
1960 961.7
1965 152.4
1966 0.99
1967 1.99
1971 446.6
1975 38.9
1975 5.68
1976 1.82
1985 1639
Total (47 aos) 6 011.63
Promedio 127.91
CUADRO 11. CHILE: RECURSOS ASIGNADOS POR AO POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA
PARA ATENDER EMERGENCIAS. A DICIEMBRE DE 2003 (MILES DE PESOS*)
Regin 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 TOTAL
I 21.111 5 135 024 101 931 5 320 263 391
II 22 651 22 651
III 264 654 571 698 656 050 883 490 132 002 2 507 894
IV 822 597 2 510 324 2 338 256 1 989 475 6 715 28 229 76 000 7 771 596
V 563 288 2 212 289 1 230 184 2 555 715 55 801 158 979 50 043 6 826 299
VI 216 555 24 312 49 607 140 082 430 556
VII 560 812 25 719 52 393 288 776 927 700
VIII 557 281 29 329 460 679 50 966 20 000 1 118 255
IX 1 410 371 190 026 537 318 118 920 4 500 2 261 135
X 993 419 42 771 427 456 45 303 1 508 949
XI 377 468 112 882 490 350
XII 20 545 3 398 23 943
RM 1 582 524 775 1 214 394 66 149 40 892 87 226 1 935 018
Esti. Lluvias 28 597 28 597
No Especicado 710 790 710 790
Total 1 650 539 5 317 004 7 530 528 7 977 722 445 722 620 823 2 125 007 343 169 710 790 105 820 26 827 124
ao. Mientras dichas prdidas en cuatro de los pases
estn lejos de representar el 1% del PIB por habitante,
en Nicaragua ascienden a 3,2%.
c) Datos especcos sobre del impacto de los
desastres en los pases estudiados
Se detallan en esta seccin algunas estadsticas que
sirvieron de base para elaborar los cuadros y guras
comparativas de la seccin anterior.
Promedio anual de prdidas por sismos en dlares
de cada ao: 127,9 millones de dlares. Grosso modo se
puede estimar que en dlares de 2003 correspondera a
unos 192 millones de dlares.
36
Desembolsos de emer-
gencia por el Ministerio de Agricultura acumulado en
11 aos a precios de 2003: 26.627 millones de pesos, lo
que corresponde a un promedio anual de 2.439 millones
36 25 aos por inacin promedio de 2% en Estados Unidos.
tipo de cambio promedio del ltimo trimestre de 2003:
625 pesos por dlar.
37
Las prdidas anuales promedio
seran de 3,9 millones de dlares.
Nicaragua. En el estudio de caso de Nicaragua
aparece el prrafo siguiente: Nicaragua ha sufrido
el impacto recurrente de los desastres a lo largo del
tiempo. Durante el perodo de 1972 (ao en que ocu-
rri el terremoto de Managua) hasta el ao 2000, las
prdidas econmicas han sido aproximadamente de
4.000 millones de dlares segn datos de la Secretara
Ejecutiva del SINAPRED (p. 5). Con base en esta cifra
se calcula un promedio de prdidas anuales de 143
millones de dlares.
Jamaica. Los daos por desastres se presentan en
el siguiente cuadro:
37 CEPAL Estudio Econmico para Amrica Latina 2005.
CUADRO 12. DESASTRES NATURALES EN EL PAS DESDE 1900 a 2005
Eventos N de eventos Muertos Total afectados Dao (Miles de dlares)
Sequa 3 0 100 000 6 000
Terremoto 1 1 200 90 000 30 000
Epidemia 4 46 300 0
Inundacin 13 767 898 712 1 262 740
Deslizamientos 1 0 0 0
Viento 23 574 1 324 161 1 793 912
Total1900-2005 45 1 854 2 413 173 3 092 652
Promedio anual 0,43 18 22 983 29 454
Creado en Nov-14-2006 - Version data v06.06.
Fuente: EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database, www.em-dat.net
- Universit Catholique de Louvain - Brussels - Belgium.
*Eventos registrados en el CRED EM-DAT. Primer evento: Enero/1900, ltimo evento: Octubre/2005.
2006 CRED.
CUADRO 13. ALGUNAS FUENTES DE INFORMACIN ESTADSTICA Y MONITOREO DE EVENTOS NATURALES SEVEROS
Colombia
Centro de Investigacin
Cientfica y Educacin
Superior, INGEOMINAS
Instituto de Hidrologa,
Meteorologa y Estudios
Ambientales, IDEAM
Red de estaciones meteo-
rolgicas de Manizales
operada por el Instituto de
Estudios Ambientales, IDEA
Chile
Banco Nacional de Datos
Meteorolgicos, Servicio
Nacional de Aguas
Observatorio Volcanolgico
de los Andes del Sur (OV-
DAS)
Servicio Sismolgico de la
Universidad de Chile
RENADIC (Red de aceler-
grafos)
Jamaica
Ofce of Disaster Prepa-
redness and Emergency
Management
National Hurricane Centre
(NHC)
Mxico
Centro Nacional de Pre-
vencin de Desastres, CE-
NAPRED
Instituto Mexicano de Tec-
nologa del Agua, IMTA
Servicio Meteorolgico
Nacional
Centro Regional de Infor-
macin sobre Desastres
(CRID)
Servicio Sismolgico Na-
cional, CIRES
Centro de Investigacin
Cientca y Educacin Su-
perior de Ensenada, CICESE
Servicio geolgico Mexicano
Compaas mexicanas de
seguros
Nicaragua
Sistema Nacional de Pre-
vencin de Desastres, SIN-
APRED
Instituto Nicaragense
de Estudios Territoriales,
INETER
CUADRO 14. EJEMPLOS DE ESTUDIOS DE RIESGO, PELIGRO Y VULNERABILIDAD EN LA REGIN
Colombia
Mapa de amenaza ssmica
realizado por la Asociacin
de Ingeniera Ssmica con la
participacin de Ingeominas y
la Universidad de los Andes
Curvas de intensidad, tablas de
intensidades mximas, mapas
de precipitacin mensual y
diaria, mapas a nivel nacional
de zonas inundables elabora-
dos por el IDEAM
Mapa de amenaza por desliza-
miento realizado por Ingeomi-
nas. Determina zonas propen-
sas a los deslizamientos de
manera relativa y cualitativa
Clculo de indicadores de ries-
go para el BID-CEPAL por la
Universidad de Manizales como
parte de un proyecto piloto
Chile
Mapas de peligros geolgicos
a escalas del Servicio Nacional
de Geologa y Minera
Elaboracin de Cartas de Inun-
dacin por Tsunami para las
regiones I y V por el Servicio
Hidrogrco y Oceanogrco
de la Armada, SHOA
Clculo de amplicaciones y
licuaciones por la Universidad
de Chile y la Ponticia Univer-
sidad Catlica de Chile para
empresas privadas
Estudio de vulnerabilidad ss-
mica en 28 hospitales a lo lar-
go del pas por la Facultad de
Ciencias Fsicas y Matemticas
de la Universidad de Chile.
Jamaica
Estimacin de alturas de marea
de tormenta por el Caribbean
Institute for Meteorology and
Hydrology
Mapa de inundacin de la
WRA (Water Resource Autho-
rity) de los ocho ros mayores
de la isla para perodos de
retorno de 5, 10, 25,50 y 100
aos (proyecto trunco)
Mapas de las reas suscepti-
bles a deslizamientos por la
Divisin de Minas y Geologa
del Gobierno y la Unidad para
Estudios de Desastres de la
University of the West Indies
La ODPEM lleva a cabo estu-
dios de vulnerabilidad no es-
tructural para el sector privado
como parte de su estrategia
de promover la preparacin y
planeacin en dicho sector
Mxico
Sistema de Informacin Geo-
grca para Identicacin de
Riesgos por la SEDESOL
Mapas de peligro (principal-
mente ssmico) por el Instituto
de Ingeniera y el Instituto de
Geofsica de la UNAM, el Ins-
tituto Mexicano de Tecnologa
del Agua, Petrleos Mexicanos
Microzonificacin del DF y
Acapulco como parte de mar-
cos regulatorios
Atlas de Riesgos del CENA-
PRED: informacin de riesgo
a nivel nacional de buena
calidad pero incompleta y su
resolucin no es buena para
tomar decisiones a nivel local
o municipal
Nicaragua
Mapas de isoaceleraciones
para distintos perodos de
retorno por SE-SINAPRED
Estudios incompletos de mi-
crozonicacin ssmica de las
ciudades de Managua y Len
Estudios de Vulnerabilidad
Ssmica de Managua con fun-
ciones de vulnerabilidad por la
Universidad Nacional de Inge-
niera (UNI) y MOVIMONDO
Proyecto: Reduccin de la
vulnerabilidad ante desastres
naturales por el SINAPRED y
el INETER. Determina prdidas
econmicas y humanas para
distintos perodos de retorno
2. INFORMACIN PARA EVALUACIN DEL RIESGO
38
En general, el manejo de la informacin estadstica
de los pases sobre la ocurrencia de eventos naturales
severos est a cargo de instituciones estatales. stas
se encargan de generar publicaciones e inventarios de
eventos extremos, estudios de peligro, vulnerabilidad y
riesgo. En el cuadro 13 se enumeran algunas entidades
encargadas de realizar estas tareas.
Los tomadores de decisiones poseen amplios cat-
logos de registros de eventos pasados y de mapas de
38 Los consultores llevaron a cabo el estudio de acuerdo con los trminos
de referencia y al documento metodolgico bsico para los estudios
nacionales de caso que se encuentran en http://www3.cepal.org.
mx/iadb-eclac-project/05.html.
amenazas a nivel nacional con poco nivel de resolucin
local. La informacin de nivel local es mucho ms limitada.
En el cuadro 14 se enlistan algunos estudios de riesgo,
vulnerabilidad y peligro generados en los pases anali-
zados y se identican sus autores y destinatarios.
Todos los pases han tenido grandes avances en la
disponibilidad de informacin sobre riesgo de desastres,
sobre todo de amenazas. La microzonicacin en las
regiones ssmicas parece ser una prctica comn para
las grandes ciudades, lo cual es muy alentador. Es ne-
cesario seguir los esfuerzos para que estos resultados
se conviertan en regulaciones estatales y municipales,
como ha ocurrido en Cali, Mxico y Acapulco.
Los estudios de vulnerabilidad son menores en
nmero y calidad que los enfocados en amenazas.
CUADRO 15. INFORMACIN DE RIESGO EN LOS PASES ANALIZADOS
Calidad y cantidad de los
estudios de riesgo, peligro
y vulnerabilidad
Propsito y utilidad de los
estudios existentes
Conectividad y correla-
cin de la informacin
generada
Difusin y disponibilidad
Colombia
Cuenta con estudios de
peligro y microzonifi-
cacin de calidad para
gran nmero de ciudades
importantes. Los estudios
de vulnerabilidad poseen
mucha i nformaci n
aproximada
El detalle y la escala de
los estudios de peligro
y microzonicacin son
adecuados para fines
regulatorios
No existen marcos meto-
dolgicos comunes para
los estudios de riesgo
en los niveles nacional,
regional y local
La informacin se en-
cuentra disponible pero
est dispersa
Chile
La mayor parte de estos
estudios de riesgo es
generada en las univer-
sidades por un nmero
reducidos de personas
que tienen el conoci-
miento y el dinamismo
sobre el tema
Los estudios estn gene-
ralmente motivados por
la ocurrencia de eventos
extremos
La informacin local no
siempre es sistemtica.
Hay estudios de efectos
locales por eventos ss-
micos en algunas de las
principales ciudades
La informacin sobre
vulnerabilidad y riesgos
no es muy compartida a
nivel del Estado
Jamaica
Los estudios de peligro
no siempre tienen conti-
nuidad. La generacin de
informacin nueva est
limitada por la falta de
presupuesto para reducir
la vulnerabilidad
Existen estudios que han
servido para implementar
programas de relocaliza-
cin de viviendas en la
comunidad Askenish
La informacin suele ser
incompleta y muchas ve-
ces el detalle de los ma-
pas no es suciente
La disponibilidad es ade-
cuada
Mxico
Los proyectos de estudio
de riesgo (principalmente
ssmico) se concentran en
las grandes ciudades. El
Atlas de Riesgos del CE-
NAPRED brinda informa-
cin de riesgo a nivel na-
cional de buena calidad.
Los estndares de estu-
dios de microzonicacin
ssmica de dos de las ciu-
dades con mayor peligro
(Acapulco y ciudad de
Mxico) forman parte
de sus reglamentos de
construcciones
El atlas de riesgo brinda
un marco metodolgico
comn para la realizacin
de estudios
La informacin de las
entidades educativas y
de investigacin es ge-
neralmente accesible,
incluso gratuita desde sus
portales de Internet
Nicaragua
Este pas posee uno de
los estudios de riego ms
ambiciosos de la regin
La propuesta del nuevo
reglamento de construc-
ciones del pas incluye
informacin reciente de
peligro ssmico.
Los estudios de vulnera-
bilidad social (mapas de
ndices de marginalidad
social, de ndice de de-
sarrollo humano, IDH, y
de pobreza extrema) dan
resultados muy similares
Con algunas excepcio-
nes, la informacin de
vulnerabilidad no tiene
difusin y se queda en
ambientes acadmicos.
Muchos estudios de vulnerabilidad slo tienen utilidad
acadmica. Los estudios de riesgo son pocos y estn
limitados por la calidad de la informacin y la com-
plejidad de los fenmenos. El cuadro 15 presenta un
cuadro comparativo de la situacin de la informacin
de riesgo en los pases analizados.
Los siguientes prrafos describen con mayor detalle
algunos aspectos de la informacin para evaluacin del
riesgo por pas.
a) Informacin estadstica y monitoreo sobre la
ocurrencia de eventos naturales severos
En esta seccin se analiza la informacin disponible
de los desastres que han afectado a cada uno de los
cinco pases. En general, el manejo de la informacin
estadstica sobre la ocurrencia de eventos naturales
severos est a cargo de instituciones estatales, las cuales
enfocan los fenmenos de mayor impacto econmico y
social y generan publicaciones e inventarios de eventos
extremos.
i) Colombia. El Instituto Colombiano de Geologa
y Minas (Ingeominas) recopila informacin histrica de
sismos de gran magnitud. Para ello cuenta con redes
de vigilancia a cargo de proyectos nanciados por el
Banco Mundial. El mantenimiento incluye adecuacin,
actualizacin y ampliacin, por lo que puede esperarse
que la informacin generada resulte conable. La Subdi-
reccin de Amenazas Geolgicas de Ingeominas publica
informacin histrica de erupciones volcnicas y genera
boletines de la actividad de los volcanes. El Instituto
de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales,
IDEAM, suministra datos e informacin ambiental de
escala nacional. Para obtener informacin ms detallada
se cuenta con redes locales como La Red de Estaciones
Meteorolgicas de Manizales, operada por IDEA, que
procesa informacin complementaria a la de la red
nacional. Esta red informa de manera instantnea la
situacin de lluvias en la ciudad de Manizales, lo que
es adecuado para nes de alerta y pronstico.
ii) Chile. Se tiene un registro histrico limitado de
eventos que no cuenta con antecedentes sucientes
que permitan evaluar las prdidas econmicas directas
e indirectas a nivel nacional. Actualmente existe una
propuesta de la Ocina Nacional de Emergencia, ONEMI,
para recopilar informacin de manera integrada mediante
instrumentos de evaluacin estandarizados, pero la
evaluacin se sigue desarrollando de manera sectorial,
lo que impide consolidar un instrumento nico para
analizar integralmente la informacin existente.
El Banco Nacional de Datos Meteorolgicos ad-
ministrado por la Direccin Meteorolgica de Chile
y el Servicio Nacional de Aguas son fuentes ociales
en la materia. En cuanto a los riesgos geolgicos, la
informacin estadstica del monitoreo de volcanes de
las regiones IX y X es generada por el Observatorio
Vulcanolgico de los Andes del Sur, OVDAS. Esta infor-
macin recoge en su mayor parte registros ssmicos. Los
datos de la composicin qumica y anlisis de fumarolas
estn incompletos en todos los eventos registrados. La
mayor parte de estos estudios, as como la estadstica
de estaciones, no son pblicos. Slo estn disponibles
para las autoridades de la regin con el n de elaborar
planes de prevencin.
El Servicio Sismolgico de la Universidad de Chile y
la Red Nacional de Acelergrafos (RENADIC) registran y
administran la informacin de eventos ssmicos. Aunque
hay informacin disponible en sus pginas web, la mayor
parte de ella slo puede ser adquirida a un costo relati-
vamente alto. A pesar de que el registro de la actividad
ssmica del pas comenz en forma sistemtica despus
del terremoto de 1906, hasta ahora no se cuenta con
una base de datos con registros histricos. Esta tarea
comenz en 1999 y no ha sido terminada.
iii) Jamaica. La Ofce of Disaster Preparedness
and Emergency Management (ODPEM) ha generado
el Catalogo de Desastres que contiene los registros de
inundaciones desde el siglo XIX, pero la informacin es
incompleta y en algunos casos no es posible identicar
la ubicacin o la fecha del evento. La fuente consultada
para obtener registros de huracanes est en Florida (Na-
tional Hurricane Centre, NHC). La informacin comienza
en 1887; sin embargo, es a partir de 1950 que se tienen
datos ms conables debido a la mejora de las tcnicas
de registro. Con base en un perodo de observacin de
105 aos se puede estimar de manera aproximada la
tasa de ocurrencia de los huracanes que afectan la
isla. Sobre el fenmeno de marea de tormenta se tiene
poca informacin.
iv) Mxico. La entidad encargada de recopilar y
elaborar un importante volumen de la informacin
estadstica sobre amenazas naturales es el Centro
Nacional de Prevencin de Desastres, CENAPRED. Su
informacin es pblica. EL CENAPRED ha publicado el
informe Diagnstico de Peligros e Identicacin de
Riesgos de Desastres en Mxico, que integra esta-
dsticas al ao 2000 sobre el impacto de fenmenos
geolgicos, hidrometeorolgicos y qumico-sanita-
rios, proporcionando una visin de conjunto sobre la
distribucin geogrca de los peligros. Los peligros y
riesgos de desastres son expuestos con enfoque global
y regional, presentando estadsticas generales que se
consideran de utilidad para apreciar la importancia de
ciertos factores bsicos, adems de tablas detalladas
sobre la ocurrencia de los distintos tipos de desastres
con base en fuentes periodsticas sobre los eventos
ocurridos en este siglo. La publicacin Impacto so-
cioeconmico de los principales desastres ocurridos en
Mxico recopila la informacin de eventos pasados y
estimacin de prdidas econmicas desde 1980. Este
documento est basado en informacin obtenida en
visitas de campo y entrevistas con los representantes
de los sectores afectados. Los consultores coinciden
en que este documento es un buen catlogo pero que
las prdidas pueden estar subestimadas por falta de
informacin y la no inclusin de eventos menores.
El INEGI registra la informacin de las estimaciones
de muertos, desaparecidos y prdidas en infraestructu-
ra por desastres naturales. Esta informacin tambin
es pblica. El CENAPRED y el Instituto Mexicano de
Tecnologa del Agua (IMTA) han publicado el Atlas
Climatolgico de Ciclones Tropicales, compendio de
mapas con las trayectorias de los ciclones tropicales.
El Servicio Meteorolgico Nacional tiene informacin
estadstica muy detallada de la ocurrencia de ciclones.
En general, la informacin de las entidades educativas
y de investigacin es accesible y gratuita en Internet.
v) Nicaragua. Se cuenta con un banco de datos
nacional sistematizado de los principales desastres,
desarrollado en el marco del proyecto coordinado por
la Secretara Ejecutiva del SINAPRED, Reduccin de la
Vulnerabilidad ante Desastres Naturales. Este proyecto,
realizado en 2003, tuvo por objetivo recopilar toda la
informacin existente sobre los eventos ocurridos desde
el ao 1528 hasta septiembre del 2003. El problema
fue que no siempre se tuvo acceso a todas las fuentes
de informacin del, por lo cual algunos datos requieren
ser revisados.
La informacin sobre los principales eventos hist-
ricos (tsunami, sismo, vulcanismo, huracanes, sequas,
movimientos de laderas e inundaciones) est contenida
en la publicacin Amenazas Naturales de Nicaragua,
realizada por el Instituto Nicaragense de Estudios Terri-
toriales, INETER. Esta publicacin data del ao 2001. La
informacin a partir de esa fecha no ha sido actualizada.
Los consultores reportan que la mejor fuente para el
catlogo ssmico de los ltimos 150 aos realizado en
1998 son los peridicos de la poca, lo cual sugiere que
la informacin del catlogo del INETER sobre sismos
histricos no es exhaustiva.
b) Existencia de estudios cientcos de
amenazas
Adems de recopilar y almacenar la informacin es-
tadstica y registros de eventos, las entidades antes
mencionadas y algunas instituciones acadmicas rea-
lizan estudios geolgicos y meteorolgicos que descri-
ben los fenmenos naturales en funcin de las carac-
tersticas que mejor se relacionen con las prdidas.
i) Colombia. Los consultores reportan un listado
de los 13 volcanes principales en el territorio. Once de
ellos son monitoreados y cuatro tienen mapa cualita-
tivo de peligro, tres de ellos en versin preliminar de
Ingeominas. El cuarto fue elaborado por el Centro de
Estudios sobre Desastres y Riesgos de la Universidad de
los Andes, CEDERI, dentro de un anlisis del peligro de
las redes de gas de la empresa TRANSGAS. El mapa de
amenaza ssmica de la Asociacin de Ingeniera Ssmica,
Ingeominas y la Universidad de los Andes, publicado en
las normas sismorresistentes de 1998, divide al pas en
tres zonas ssmicas. Este mapa es una versin actualizada
de un estudio de 1983.
En cuanto a las amenazas meteorolgicas, el
IDEAM genera curvas de intensidad, duracin y fre-
cuencia y tablas de intensidades mximas, mapas de
precipitacin mensual y diaria, mapas nacionales de
zonas inundables basados en eventos anteriores. Ha
generado mapas cualitativos de inundacin local para
la cuenca del ro Magdalena utilizando imgenes sa-
telitales e informacin sobre geomorfologa. Tambin
hay estudios enfocados a fenmenos locales, como los
deslizamientos. El mapa de amenaza por deslizamien-
to de Ingeominas identica zonas expuestas de mane-
ra relativa y cualitativa. El IDEAM publica pronsticos
cualitativos diarios de probabilidad de deslizamientos
en el pas con detalle en las zonas ms expuestas. El
IDEAM ha generado metodologas para determinar
umbrales de lluvia detonantes de deslizamiento a ni-
vel nacional y local. El CEDERI y el Observatorio Sis-
molgico de Suroccidente, OSSO, tambin han hecho
esfuerzos para identicar amenazas de deslizamiento
en algunas zonas.
ii) Chile. El Servicio Nacional de Geologa y Mi-
nera tiene mapas de peligros geolgicos a escalas
entre 1:10000 y 1:250000. El Servicio Hidrogrco
y Oceanogrco de la Armada, SHOA, est a cargo
desde 1997 del proyecto CITSU (elaboracin de Cartas
de Inundacin por Tsunami para la Costa de Chile),
que ha calculado los niveles mximos de inundacin
esperados para las principales zonas urbanas costeras.
A la fecha se han entregado cartas de inundacin de
28 localidades entre las regiones I y V. Esta informacin
es un elemento cientco able que es distribuido a las
autoridades regionales y a las OREMI (Ocina Regional
de Emergencia) para el diseo de Planes de Prevencin
y Respuesta. Los estudios son realizados en escalas de
detalle apropiadas (1:5.000-1:10.000) que varan segn
la zona de estudio, complementados por simulaciones
de eventos en distintas frecuencias. La informacin es
gratuita pero slo accesible a instituciones pblicas.
La Universidad de Chile y la Ponticia Universidad
Catlica de Chile generan informacin de peligro con
clculo de amplicaciones y licuaciones para instituciones
privadas y estatales interesadas, pero no es signicativa
para estimaciones a nivel nacional.
iii) Jamaica. Los estudios ms comunes son los de
altura de marea de tormenta e inundacin. El Caribbean
Institute for Meteorology and Hydrology (CIMH) ha
estimado alturas de marea de tormenta por efecto del
paso de huracanes con el modelo TAOS. El consultor
recomienda que estos anlisis sean tomados con cri-
terio. La ODPEM tambin ha realizado estimaciones de
altura de marea de tormenta con el programa Hurrevac.
El consultor que realiz el estudio de caso recomienda
alimentar el programa con informacin ms detallada
de la lnea de costa. El BID est apoyando la realizacin
de mapas de inundacin por marea de tormenta para
las ciudades de Kingston y Portmore.
A partir de 1985, el gobierno de Jamaica implement
el proyecto de mapeo de inundacin a travs de la Water
Resource Authority (WRA). El proyecto prevea realizar
mapas de inundacin de los ocho ros principales para
perodos de retorno de 5, 10, 25, 50 y 100 aos, pero ha
quedado trunco. La carencia de informacin de amenaza
ssmica es preocupante debido al peligro de un sismo de
magnitud VII que afectara a la zona metropolitana de
Kingston. La Divisin de Minas y Geologa del Gobierno
y la Unidad para Estudios de Desastres de la University
of the West Indies han desarrollado mapas de las zonas
expuestas a deslizamientos. La informacin de estos
mapas es cualitativa y ha servido para implementar
con xito el programa de relocalizacin de viviendas
de la comunidad de Askenish.
iv) Mxico. La Secretara de Desarrollo Social (SE-
DESOL) y el Consejo de Recursos Minerales (COREMI)
publicaron la Gua Metodolgica para la Elaboracin
de Atlas de Peligros Naturales en Zonas Urbanas (Iden-
ticacin y Zonicacin) 2004, la cual establece los
procedimientos bsicos para integrar la informacin
disponible de peligros naturales y riesgos relacionados en
zonas urbanas. Esta gua es un punto de partida para la
elaboracin de Atlas de Peligros Naturales de ciudades,
pues presenta las bases para identicar y zonicar ame-
nazas. SEDESOL trabaja en la integracin del Sistema de
Informacin Geogrca para Identicacin de Riesgos
(SIGIR), cuya primera etapa incluye 50 Atlas para detectar
amenazas y peligros potenciales en la traza urbana de
ciudades con ms de 50.000 habitantes. Este sistema
constituye una plataforma cartogrca e informtica
homognea y permanentemente actualizable.
El documento Gua Bsica para la Elaboracin de
Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos
sirve como gua para la ejecucin e implementacin
del proyecto Atlas Nacional de Riesgo, que est pen-
sado como herramienta estratgica para integrar la
informacin sobre peligros y riesgos a nivel estatal y
municipal en una plataforma informtica homognea,
dinmica y transparente. Mucha de la informacin b-
sica para elaborar los mapas de peligro (principalmente
ssmico) fue generada por el Instituto de Ingeniera y el
Instituto de Geofsica de la Universidad Nacional, y en
menor medida por el Instituto Mexicano de Tecnologa
del Agua y Petrleos Mexicanos. La Comisin Federal
de Electricidad elabor un mapa de peligro ssmico en
Mxico para su Manual de Construccin de Obras Civiles.
Aunque carece de validez legal para otras construcciones,
se suele usar como referencia.
v) Nicaragua. En su documento Amenazas Natu-
rales de Nicaragua, el INETER calica las amenazas a
cada municipio por fenmenos en una escala de 0 a 10.
Este trabajo es resultado de una evaluacin cualitativa
basada en la informacin existente, las series de datos
histricos, meteorolgicos e hidrolgicos y el criterio
de especialistas.
La zonicacin ssmica de Nicaragua tiene antece-
dentes en el estudio Zonicacin Ssmica Preliminar de
Nicaragua y Microzonicacin Ssmica para Posoltega-
Quezalguaque (2001), desarrollado por MOVIMONDO-
ECHO. Este estudio incluye mapas de isoaceleraciones
en basamento rocoso a nivel nacional con base en el
anlisis de 7 fuentes sismogeneradoras. El SE-SINAPRED
coordin recientemente la elaboracin de mapas de
sismicidad consistente en curvas de isoaceleraciones
para distintos perodos de retorno, considerando 16
fuentes de sismo, lo que constituye una mejora en la
calidad de los resultados, los cuales fueron utilizados
para la propuesta del nuevo reglamento de construc-
ciones del pas.
c) Informacin de microzonicacin
y efectos locales
Las condiciones topogrcas, geolgicas y geotcnicas
locales y otras que modiquen la intensidad prevista
por los estudios de nivel nacional, estn consideradas
en los estudios de microzonicacin de la regin.
i) Colombia. Hay mapas de microzonicacin ss-
mica para diez ciudades (Cali y Bogot entre ellas) y
dos estudios se encuentran en proceso. El estudio de
Bogot es reportado como un proyecto meticuloso en
cada etapa de la metodologa aplicada. Se eligieron
factores de incertidumbre adecuados, logrando resul-
tados coherentes, cuya resolucin es adecuada para
nes de regulacin. El estudio de Cali est orientado a
establecer un cdigo local de construcciones sismorre-
sistentes. EL peligro ssmico de la ciudad de Manizales
est plasmado en un software interactivo lo sucien-
temente exible para estimar intensidades ssmicas
para distintos perodos de retorno con una resolucin
de 1:5000, aproximadamente.
Respecto de otras amenazas, Colombia tiene una
Zonicacin geotcnica por licuacin del casco urbano
de Tumaco, desarrollada por INGEOMINAS, OSSO, la
Direccin General de Marina y el Centro de Control de
Contaminacin del Pacco.
ii) Chile. Las municipalidades son una buena fuente
de informacin a nivel local, pues son responsables de
la administracin del territorio comunal, nivel donde
hay mayor cantidad de informacin con mayor detalle.
Sin embargo, gran parte de ella no est correctamente
sistematizada y los registros de ms fcil acceso tienen
claras deciencias. Hay estudios aislados de efectos
locales de eventos ssmicos en algunas de las princi-
pales ciudades.
iii) Jamaica. En lo que se reere a peligro ssmico,
la mayora de las viviendas de Kingston se encuentran
en zonas de depsitos aluviales, cuyos suelos orgnicos
aumentan el riesgo. El reglamento de construcciones no
considera posibles efectos de sitio para las distintas zonas
de la ciudad y asigna un valor de aceleracin mxima
por sismo de 0,4g constante para toda la ciudad.
iv) Mxico. La microzonicacin de la ciudad de
Mxico en el Reglamento de Construcciones del Distrito
Federal determina las fuerzas ssmicas con las que deben
calcularse las estructuras. Hay estudios acadmicos de
microzonicacin de otras ciudades importantes pero,
a excepcin del de Acapulco, ninguno sirve de base a
normas de regulacin. La microzonicacin de las re-
giones ssmicas parece ser una prctica comn para las
grandes ciudades, lo cual es alentador desde el punto
de vista tcnico. Sin embargo, parece que falta ms
inters de las autoridades para que los resultados de
estos estudios se conviertan en regulaciones estatales
y municipales.
v) Nicaragua. La falta de comunicacin entre las
autoridades responsables de la prevencin y la comu-
nidad cientca dedicada a la evaluacin del riesgo es
reportada como la principal causa de que los estudios de
microzonicacin ssmica de las ciudades de Managua
y Len estn incompletos. El peligro de inundacin ha
sido tratado de manera local debido a que las reas de
afectacin de las regiones son pequeas en comparacin
con la escala de otros eventos. Por ejemplo, existen
estudios de amenazas promovidos por COSUDE en 26
municipios de la Macroregin Central, cuyos elementos
expuestos son principalmente puentes y viviendas dis-
persas y aglomeradas en centros urbanos y poblados.
d) Informacin de vulnerabilidad
En esta seccin se analiza la informacin disponible para
identicar la vulnerabilidad fsica, social, econmica y
nanciera de los pases en estudio.
i) Colombia. Los consultores expresaron su preocu-
pacin de que la infraestructura tenga alta vulnerabilidad
debido a la inexistencia de normas sismorresistentes
hasta antes de 1984, a la gran migracin de poblacin
rural a los centros urbanos y a la pobreza extrema.
Basados en estadsticas de vivienda, estiman que 81%
de las edicaciones son altamente vulnerables. Este
resultado debe tomarse con criterio ya que mucha de la
informacin utilizada es aproximativa y est basada en
supuestos. El ndice de Vulnerabilidad (IVP) desarrollado
por la Universidad de Manizales para el BID-IDEA ha
sido aplicado a casi todos los departamentos del pas.
Existen estudios de vulnerabilidad fsica a nivel cua-
litativo y vulnerabilidad social a partir de estudios de
percepcin de riesgo para zonas de la costa del Pacco.
Otro estudio de inters es el del Departamento Nacional
de Estadstica (DANE), que consiste en el clculo del
ndice de necesidades bsicas insatisfechas para todos
los municipios del pas. La informacin sobre poblacin
expuesta y zonas en riesgo est a cargo del DANE, del
Sistema Habitacional y la Direccin de Vivienda del
MAVDT. Tambin hay informacin catastral sobre precios
unitarios y reas construidas en las ocinas catastrales
y en el DANE. El Ministerio de Agricultura tiene siste-
mas de informacin sobre reas cultivadas por tipo de
cultivo. Hay en proceso un inventario de inmuebles
del gobierno, pero la informacin no incluye datos de
vulnerabilidad En lo que se reere a la vulnerabilidad
de la infraestructura crtica y bsica, existen estudios
de vulnerabilidad de infraestructura hospitalaria que no
han tenido acogida muy favorable a la hora de ejecutar
los proyectos.
ii) Chile. Los consultores arman que la mayor parte
de la investigacin sobre vulnerabilidad es desarrollada
por las universidades, lo que implica que su disponibilidad
y aplicacin a nivel de toma de decisiones sea escasa.
Son pocas las agencias de gobierno que tienen estudios
de vulnerabilidad de su infraestructura. El Ministerio de
Obras Pblicas, a travs de su Direccin de Vialidad, y el
Ministerio de Salud, tienen estudios de vulnerabilidad
de hospitales. En el caso de la infraestructura vial no
fue posible establecer el nivel de detalle y alcance de
los estudios debido a que stos son generados por las
direcciones regionales y el Ministerio no cuenta con
una unidad que integre la informacin. Respecto de
la infraestructura hospitalaria, las investigaciones se
desarrollaron en el marco de un estudio de vulnerabi-
lidad ssmica de 28 hospitales del pas por la Facultad
de Ciencias Fsicas y Matemticas de la Universidad de
Chile. Los resultados de estos estudios no son pblicos.
La informacin de vulnerabilidad social se limita a los
niveles de pobreza.
iii) Jamaica. Una estrategia de la ODPEM es promo-
ver estudios de vulnerabilidad. Sin embargo, la carencia
de un presupuesto para reducir la vulnerabilidad de
las estructuras sugiere que no habr mejoras en este
aspecto. La ODPEM hace estudios de vulnerabilidad
no estructural para el sector privado como parte de su
estrategia de promover la preparacin y planeacin de
los negocios. Los consultores consideran que la vulnera-
bilidad de las viviendas ante sismos es muy alta debido
al escaso cumplimiento del reglamento en la materia
y a la costumbre local de construir verticalmente sin
supervisin tcnica.
iv) Mxico. Los estudios de vulnerabilidad fsica
estn concentrados en las universidades y casi todos
sus resultados se limitan a la academia. Una excepcin
es el estudio de vulnerabilidad de infraestructura reali-
zado por el Instituto de Ingeniera de la UNAM para el
sector asegurador mexicano. En lo que se reere a la
disponibilidad del agua para la produccin, la SAGARPA
tiene un programa que evala la vulnerabilidad del pas
en este aspecto. La Gua Bsica para la elaboracin
de Atlas Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos
del Centro Nacional de CENAPRED tiene dos captulos
sobre el estudio cualitativo de la vulnerabilidad fsica
y social. Sus planteamientos son adecuados pero hay
que esperar sus resultados en la prctica. La Direccin
General de Proteccin Civil de la ciudad de Mxico ha
emprendido el Programa General de Proteccin Civil
para el Distrito Federal, el cual incluye estudios de vul-
nerabilidad y riesgo e identica los principales factores
de vulnerabilidad de la ciudad: acelerado crecimiento
demogrco, grandes corrientes migratorias que pro-
ducen una elevada densidad de poblacin, inadecuada
observancia de leyes y reglamentos, inadecuado manejo
de riesgos y contaminacin ambiental y de suelos. A
pesar de las expectativas generadas por el programa,
no se encontraron resultados de las evaluaciones.
v) Nicaragua. Los estudios de vulnerabilidad tam-
poco tienen difusin y se quedan en la academia, ade-
ms de que son cualitativos, lo que quiz explique su
poca trascendencia. Dos excepciones son el estudio de
Vulnerabilidad Ssmica de Managua, y el estudio de los
Poblados de Quezalguaque y Posoltega por la Universidad
Nacional de Ingeniera (UNI) y MOVIMONDO. El primero
provee funciones de vulnerabilidad y el segundo ha
generado mapas de vulnerabilidad con base en ndices.
En lo que se reere a la vulnerabilidad social, existen
mapas de ndices de marginalidad social, de ndice de
Desarrollo Humano (IDH) y de pobreza extrema. De
manera supercial podra decirse que todos los mapas
son similares. Una situacin que podra ser comn a
todos los pases de la regin es aquella en la que los
sectores de poblacin ms pobres tienden a cambiar su
entorno natural de manera desfavorable, de tal manera
que aumentan el nivel de la amenaza potencial.
e) Informacin de riesgo
Se analiza la existencia y validez de estudios de riesgo
basados en el clculo de ndices o en estimaciones de
prdidas econmicas para perodos de retorno dados
realizados por empresas o instituciones interesadas.
i) Colombia. Uno de los estudios a nivel nacional
es el clculo de indicadores de riesgo realizado por la
universidad de Manizales para BID-CEPAL como parte
de un proyecto piloto. Los ndices son cuatro: ndice de
Dcit por Desastre (IDD), ndice de Desastres Locales
(IDL), ndice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP) e ndice
de Gestin de Riesgos (IGR). El estudio tom en cuenta
la informacin actualizada de los montos expuestos y
la informacin de amenaza y vulnerabilidad adecuada
para la escala de los fenmenos analizados. Los resul-
tados se encuentran disponibles de manera gratuita
en el sitio web de la Universidad de Manizales, que
tambin ofrece resultados de estudios similares para
otros pases, incluyendo los que se analizan en este
informe. El estudio Denicin de la Responsabilidad
del Estado, su exposicin ante desastres naturales y
diseo de mecanismos para la cobertura de los Ries-
gos Residuales del Estado analiza la responsabilidad
del Estado en las etapas de atencin, rehabilitacin
y reconstruccin despus de un desastre. Un estudio
de riesgo local nico en la regin es la estimacin del
impacto sobre el crecimiento y los ingresos tributarios
de Bogot realizado para la Secretaria de Hacienda de
Bogot, la DPAE, y el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo territorial con apoyo del Banco Mundial.
El estudio estima el impacto econmico en la ciudad
de distintos escenarios ssmicos y perodos de retorno y
establece bases de una poltica eciente de transferencia
de riesgo para las edicaciones pblicas y privadas.
Los consultores aducen que los estudios de riesgo
completos y conables son la excepcin. La falta de
marcos metodolgicos comunes en los niveles nacional,
regional y local y la dispersin de la informacin son
causas probables de este hecho.
ii) Chile. Los estudios de riesgo y vulnerabilidad
provienen principalmente de las universidades, donde se
integra la informacin disponible en diversos estudios.
La mayor parte de estos estudios se genera a partir de
un nmero reducido de personas, las cuales tienen el
conocimiento y un mayor dinamismo cientco en la
materia. Se reporta que dichos estudios estn motivados
por la ocurrencia de eventos extremos. La informacin
sobre vulnerabilidad y riesgo no es muy difundida a
nivel del Estado. La principal razn es que la informa-
cin para la generacin de estudios no es gratuita, lo
que limita su uso.
iii) Jamaica. Se reporta la urgente necesidad de
estudios cuantitativos de riesgo para nes de toma de
decisiones, sobre todo en los casos de infraestructura
esencial y lneas vitales. Esta peticin viene acompaada
de una recomendacin para asignar presupuesto a la
realizacin de dichos estudios.
iv) Mxico. Los estudios de riesgo en Mxico se
concentran en las grandes ciudades y se enfocan prin-
cipalmente en el fenmeno ssmico, una larga tradicin
acadmica en el pas que ha arrojado informacin en
cantidad y calidad mayores que para otros peligros. El
mapa de riesgo del Distrito Federal y zona conurbada,
encargado por la Procuradura Ambiental y de Ordena-
miento Territorial del DF, es un ejemplo. Sus resultados
son muy accesibles. El CENAPRED brinda informacin
de riesgo de buena calidad y nivel nacional, pero su
Atlas de Riesgos est incompleto y su resolucin no
es buena para la toma de decisiones a nivel local.
Se han desarrollado otros estudios de riesgo (sismo,
deslizamiento, volcn) para las ciudades de Tijuana,
Puerto Vallarta, Ensenada, Puebla y Colima, pero sus
resultados no son plenamente aprovechados debido a
que las publicaciones, principalmente tesis de grado,
no se distribuyen a nivel nacional. otros estudios son
encargados por entidades pblicas o privadas y tampoco
son distribuidos entre los interesados en la toma de
decisiones sobre gestin del riesgo.
La CEPAL ha publicado Crecimiento agropecuario,
TLCAN, capital humano y gestin del riesgo 2006 con
enfoque sobre la valoracin de riesgos que pueden
afectar la productividad y la capacidad para manejarlos,
con nfasis en su inuencia en los bajos ingresos de
los productores. SEDESOL desarrolla un atlas de riesgos
naturales en ciudades y municipios para implementar
estrategias de prevencin de desastres.
v) Nicaragua. El proyecto Reduccin de la vul-
nerabilidad ante desastres naturales, ejecutado por
el SINAPRED y el INETER, es un estudio de riesgo que
determina prdidas econmicas y humanas por eventos
con distintos perodos de retorno. Junto con el estudio
de prdidas de Colombia, es uno de los estudios de
riesgo ms ambiciosos de la regin.
Un proyecto de menor alcance es el patrocinado
por el sector asegurador nacional, el cual consisti
en la evaluacin de vulnerabilidad y riesgo para cinco
compaas aseguradoras. Este estudio abarc la de-
terminacin de la amenaza ssmica en Managua con
el mtodo probabilista para un perodo de retorno de
100 aos.
f) Indicadores de la informacin
Los indicadores IR1, IR2, IR3, IR4, IR5 e IR6 desarrollados
en el componente 2 de este proyecto sirven para medir
la capacidad del pas para satisfacer los requerimientos
de informacin de riesgo de los tomadores de decisiones
y de la sociedad en general.
La evaluacin de estos indicadores es cualitativa
y comprende las calicaciones de bajo, incipiente,
apreciable, notable y ptimo. En su conjunto, estos
indicadores conforman el subndice IGR
IR
de riesgo, el
cual se utiliza con tres subndices ms para estimar el
ndice de Gestin de Riesgo, IGR, que mide el desempeo
de los sistemas de gestin de los pases.
i) Colombia. El avance de las actividades generadoras
de informacin de riesgo en el perodo 1980-2003 se
reeja en los indicadores IR1 e IR3 que estn asociados
al inventario sistemtico de desastres y prdidas y a la
evaluacin y mapeo de amenazas. Estos indicadores
pasaron del nivel incipiente a al nivel notable. Tambin
hubo un aumento en el nivel de desempeo en monitoreo
y pronsticos (IR2) y de evaluacin de vulnerabilidad
y riesgo (IR4), lo que signic un aumento de nivel de
bajo a apreciable. En suma, el IGR
IR
pas de 7,66 a 40,31
en 23 aos, lo cual representa un aumento notable.
Las ciudades que presentan mayor IGR
IR
son Bogot y
Manizales con valores superiores a 65.
ii) Chile. El IGR
IR
presenta un gran aumento de 9,9
a 59,9 en el perodo 1985-2003. El indicador con mayor
aumento es el de capacitacin y educacin en gestin de
riesgo, variando desde bajo hasta notable. Los indicadores
de inventario y monitoreo de amenazas (IR1 e IR2) tam-
bin alcanzaron el calicativo de notable el ao 2003.
iii) Jamaica. El IGR
IR
tuvo un aumento paulatino
desde 12,74 el ao 2003 hasta 63,04 el 2005. La mejora
en los indicadores ha sido considerable, especialmente
el de IR5 (Informacin pblica y capacitacin comu-
nitaria), con calicacin ptima el ao 2003. Tambin
tienen calicacin alta los indicadores de inventario
de desastres, monitoreo de amenazas y capacitacin y
educacin en riesgo.
iv) Mxico. El subndice IGR
IR
pas de 36,8 a 57,4
en el perodo de 1985-2006, con un gran salto entre
los aos 1995 y 2000. La mejora se debe a que el nivel
de desempeo del monitoreo de amenazas y prons-
tico (IR2) pas de apreciable a notable, lo que inuye
signicativamente en el total. La informacin pblica
y participacin comunitaria (IR5) avanz del nivel bajo
a incipiente. Aunque la evaluacin de vulnerabilidad y
riesgo aument del nivel bajo a incipiente, no inuye de
forma importante en el IGR
IR
porque su peso asignado
es muy bajo.
GRFICO 8. COMPARACIN DE NDICE IGR
IR
IGR
RI
0
10
20
30
40
50
60
70
v) Nicaragua. Los Indicadores de Identicacin del
Riesgo repuntaron en el perodo de 1985 a 2005. Aun-
que todava calican como Incipiente en promedio,
denotan avance, sobre todo en Inventario de desastres
y monitoreo y Mapeo de las Amenazas. El ndice IGR
IR

creci de 4,56 a 36,40 al nal del perodo.
El grco 8 muestra los ndices IGR
IR,

obtenidos
en el componente 2 del programa.
39
Los ndices son
favorables en general y muestran mejora en el tiempo.
Debe considerarse, sin embargo, que los resultados
relativos entre los pases no son del todo congruentes
con la evaluacin de los consultores sobre la calidad y
cantidad de la informacin disponible sobre riesgo. La
utilizacin de indicadores subjetivos que dependen del
juicio del evaluador para obtener los ndices IGR parece
ser la razn de esta discrepancia.
39 Indicadores de riesgo de desastre y de gestin de riesgos, IADB
ECLAC - IDEA, Manizales, Colombia, abril 2004.
g) Comparacin de escenarios extremos en lo
relativo a la informacin sobre riesgo
Para cada pas se realiz un anlisis de escenarios de
eventos extremos.
40
Se comentan aqu sus principales
resultados y el grado de aplicabilidad y utilidad de la
informacin empleada. El Anexo 1 muestra un listado
de las principales fuentes de informacin reportadas.
El conocimiento y criterio de los consultores locales
jug un papel muy importante al establecer factores o
llenar vacos de informacin con el n de obtener los
resultados deseados.
La eleccin del escenario crtico se bas principal-
mente en el anlisis de registros de eventos histricos
y en el conocimiento de los fenmenos naturales que
amenazan a los centros que concentran gran parte de la
poblacin e infraestructura de los pases. No se realiz
una determinacin de probabilidad de ocurrencia o
perodo de retorno del escenario postulado. Un evento
elegido de manera irreal (excesivamente conservador
40 Los consultores realizaron el anlisis utilizando el marco establecido
en el documento Evaluacin de Escenario Extremo http://www3.
cepal.org.mx.
o no conservador) puede dar como resultado una falsa
apreciacin del desempeo del manejo de desastre.
De la misma manera, la comparacin de los resultados
de los escenarios considerados para los distintos pases
puede estar falseada principalmente por la diferencia
de criterio en la eleccin del escenario.
Los eventos ssmicos han ocasionado desastres
severos en todos los pases considerados. En todos los
casos se consider como evento crtico un sismo de gran
magnitud. Los eventos ssmicos planteados afectan las
capitales de los pases, salvo la de Chile. En Jamaica,
Mxico y Nicaragua los huracanes han causado prdidas
considerables en la historia reciente. Por ello en estos
tres pases se consider tambin un evento crtico de
este tipo. Slo Colombia ha incluido las inundaciones
como evento crtico.
En general, la informacin de peligro (sobre todo
el ssmico) es adecuada en presentacin, escala y dis-
ponibilidad.
La informacin de vulnerabilidad fsica frente a
huracanes es la que presenta mayores carencias. En
Jamaica y Nicaragua fue necesario recurrir al criterio
de los consultores para determinarla. La vulnerabilidad
frente a sismos se obtuvo de estudios existentes.
La estimacin de montos y poblacin de los estudios
de caso se bas en informacin conable y accesible de
manera gratuita, con algunas excepciones en el caso
de Chile. El principal problema reportado en esta fase
del anlisis es el poco nivel de detalle de la informacin
para nes de estimacin de prdidas, por ejemplo, la
carencia de datos sobre materiales de construccin y
la subestimacin de los costos catastrales de la infra-
estructura. En Nicaragua se reporta carencia de indi-
cadores econmicos en las regiones afectadas por el
evento postulado.
Tambin se reportan carencias de informacin para
calcular el nmero de personas afectadas por efec-
tos laterales del desastre (efectos climticos, falta de
atencin mdica, incendios, accin de los contenidos
y efectos psicolgicos posdesastre).
A continuacin se resumen los estudios de escenario
ssmico por pas.
41
41 Los documentos de los Estudios de caso se encuentran en http://www3.cepal.
org.mx/iadb-eclac-project/05.html.
i) Colombia. Los consultores decidieron realizar
el estudio de un evento ssmico debido a la existencia
de ciudades con gran concentracin de poblacin y
bajo nivel de sismo resistencia en gran parte de sus
edicaciones ubicadas en zonas de sismicidad alta y
media. Tambin se analiza un evento de inundacin
por ser el fenmeno de mayor ocurrencia en el pas.
La informacin de amenaza ssmica de los mapas de
normas ssmicas de 1998, que presenta una zonicacin
cualitativa del peligro, fue utilizada para la primera fase
del anlisis. Se utiliz el estudio de amenaza ssmica
del pas de la Asociacin de Ingeniera Ssmica (1996)
para estimar la aceleracin mxima del terreno en la
ciudad para distintos perodos de retorno. Para el caso
de inundaciones se utiliz el Mapa Nacional de Inun-
daciones del IDEAM, el cual, a pesar de tener muy poca
resolucin y no tener asociado un perodo de retorno, es
ms conable que los estudios de inundaciones locales,
los cuales carecen de sistema unicado y no siempre
estn disponibles. Para efectos del anlisis se considera
que el mapa de inundacin corresponde a un perodo
de retorno de 500 aos.
Los estudios de microzonicacin ssmica de ocho
de las ciudades analizadas, incluyendo Bogot y Me-
delln, se usaron en el anlisis del escenario extremo.
En el anlisis de inundacin no fue posible determinar
efectos locales debido a la falta de resolucin y la gran
extensin de inundacin analizada. La informacin de
poblacin expuesta se obtuvo a partir de la informacin
censal de 2005 y de la proyectada por el DANE. La es-
timacin de costos expuestos y reas de construccin
se hizo a partir de datos catastrales, prediales y de
cultivos y de estudios de riesgo realizados por encargo
de la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional
(ACCI), el Departamento Nacional de Planeacin (DNP),
el Banco Mundial, y el BID. Sin embargo, sabiendo que
los datos prediales estn subestimados con relacin a
los costos de reposicin, los montos se multiplicaron
por dos para tener cifras ms cercanas a la realidad.
Para el escenario de inundacin, los datos de reas
de cultivos fueron tomados de IDEAM, Ministerio de
Agricultura e Ingeominas.
La informacin sobre vulnerabilidad ssmica de los
distintos tipos de estructuras considerados fue obtenida
a partir de una combinacin de informacin basada
en observaciones del comportamiento de las estruc-
turas en eventos pasados, ensayos en mesa vibratoria
y modelos analticos de comportamiento estructural
no lineales segn el estado del arte de la ingeniera. El
valor de reposicin de cada tipo de infraestructura se
calcula con valores promedio de referencia (como en la
infraestructura vial y de canales), y en otros casos con
valores ociales como los entregados por el Ministerio
de Vivienda y Urbanismo en su Tabla de Costo Unitario
por Metro Cuadrado de Construccin.
Los consultores reportan que el clculo del nmero de
personas afectadas por efectos laterales (climticos, falta
de atencin mdica, incendios, accin de los contenidos
y efectos psicolgicos posdesastre) es poco conable
por falta de informacin local e internacional.
En lo que concierne a las edicaciones esenciales y
de atencin a la comunidad (bomberos, educacin, salud,
polica, trnsito y administracin pblica), las prdidas
para un perodo de retorno de 500 aos se obtuvieron
con base en los estudios Estrategia de transferencia,
retencin y mitigacin del riesgo ssmico en edica-
ciones indispensables de atencin a la comunidad del
Distrito Capital de Bogot (CEDERI, 2005) y Estimacin
de prdidas econmicas para diferentes escenarios de
riesgo en edicaciones pblicas y privadas en Bogot
y anlisis econmico del riesgo residual del Distrito
Capital de Bogot realizado por ERN Colombia para la
Secretara de Hacienda Distrital, el FONADE y el Banco
Mundial. Los resultados de estos estudios se basan en
parmetros cualitativos y subjetivos, por lo que quiz
sera necesario realizar estudios ms profundos del
comportamiento de estas edicaciones.
ii) Chile. Chile es un pas con actividad ssmica
muy alta, y en sus costas se ha registrado el sismo que
ha liberado la mayor cantidad de energa. Los sismos
de 1939 y 1960 son los desastres que han ocasionado
mayores prdidas humanas y econmicas en el pas. Sin
embargo, los desastres de los ltimos 30 aos no han
ocasionado grandes prdidas. El estudio de caso chileno
atribuye estos bajos niveles a las lecciones aprendidas
por la comunidad en los sismos ocurridos entre 1922
y 1960. Los fenmenos meteorolgicos que afectan
reas menores no han sido recogidos por la memoria
colectiva como eventos de gran impacto, acaso porque
sus consecuencias han sido menores. El estudio de
caso eligi dos eventos ssmicos, uno de magnitud 8,5
con profundidad de 25 Km, frente a las costas de las
regiones de Bernardo OHiggins y Maule, donde existe
una brecha ssmica. Se estima que el evento en cues-
tin corresponde a un perodo de retorno de 500 aos
aproximadamente. Se estimaron intensidades Mercalli
promedio para cada comuna a partir de un estudio de
Morales y Sapaj del ao 1996. Se utilizaron curvas de
atenuacin de intensidades calibradas para los sismos
de subduccin de la regin basadas en informacin de
1980. El rea afectada del primer escenario es una zona
con bajos niveles de poblacin, infraestructura y actividad
econmica, ya que slo concentran el 8,2% del PBI y
el 11% de la poblacin nacional. El anlisis consider
efectos locales en las ciudades de Talca, Curic, Molina,
Linares, San Javier, Parral, Cauquenes y San Clemente,
las de mayor poblacin en la regin.
La informacin de catastro y poblacin utilizada
para estimar los montos expuestos est incompleta y
tiene un costo para los usuarios privados. La infor-
macin de industria y comercio tampoco es gratui-
ta y no contiene datos tiles para estimar prdidas
durante los eventos. La informacin de educacin y
hospitales es gratuita pero carece de datos sobre ma-
teriales de las edicaciones para predecir el dao de
las estructuras. Hay informacin disponible de mon-
tos y poblacin expuestos, la cual fue obtenida luego
del evento como parte de las tareas encomendadas
a los organismos que intervinieron en la emergencia.
La informacin del sector privado no est disponible
por ser condencial y estratgica para los negocios. La
informacin de canales de riego est disponible en el
Catastro de Usuarios de la Direccin General de Aguas
del Ministerio de Obras Pblicas.
El mtodo de evaluacin de daos a las personas
consisti en encontrar el nivel cualitativo de dao ha-
bitacional. Este mtodo ha sido probado con resultados
satisfactorios en sismos de la zona. El nmero de viviendas
que quedaran inhabitables luego del evento se estim
con informacin del Censo Nacional de Poblacin y
Vivienda del INE (2002).
iii) Jamaica. La evidencia histrica, sobre todo la
de las ltimas dos dcadas, muestra que el pas pre-
senta alta vulnerabilidad a huracanes. Por otra parte,
la amenaza ssmica no es menor, como lo demuestra el
sismo de 1962, que destruy la ciudad de Port Royal,
entonces capital comercial del pas. Con base en estos
registros se convino analizar dos escenarios: un sismo
de magnitud entre 6,5 y 7 en la falla de Wagwater, y
el paso de un huracn de clasicacin 5 con perodo
de retorno supuesto de 150 aos y trayectoria sobre
las ciudades de St. Thomas, Kingston, St. Andrew, St.
Catherine y Clarendon.
Las conclusiones del estudio sobre las consecuencias
de ambos eventos extremos se basan en el conocimiento
de las vulnerabilidades de la infraestructura (vivienda,
salud y lneas vitales) y en el comportamiento de la
sociedad en eventos anteriores.
iv) Mxico. Con base en las estadsticas del impacto
econmico de los desastres obtenidas del Centro Regional
de Informacin sobre Desastres (CRID), los consultores
eligieron como fuente del escenario los dos fenmenos
que han ocasionado las mayores prdidas por desastres
naturales en el pas: sismo y huracn. De dichas estads-
ticas se obtiene que, aunque las prdidas ocasionadas
por ambos fenmenos entre los aos 1929 y 2005 son
similares, los sismos producen mayor prdida y nmero
de afectados por evento. Por esta razn se eligi un
evento ssmico como escenario extremo. Con base en
trabajos de la UNAM y la Fundacin Barros Sierra entre
los aos 1985 y 1999, se eligi un escenario ssmico con
epicentro en la brecha de Guerrero y San Marcos con
magnitud de 8,2; la mxima posible. El evento alcan-
zara principalmente a los estados de Guerrero, Mxico,
Puebla, Morelos, Tlaxcala y el Distrito Federal, que en
conjunto aportan cerca de 40% al PIB. Los consultores
obtuvieron las intensidades de las ciudades afectadas
con leyes de atenuacin reportadas en la literatura
tcnica sobre sismos en la regin. Para considerar los
efectos locales o de sitio en el Distrito Federal, se utiliz
el programa de cmputo Z del Instituto de Ingeniera
de la UNAM.
La informacin de la poblacin expuesta se obtuvo
del INEGI. Se consider la divisin geotcnica realizada
por la Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros
(AMIS) para las ciudades de Mxico y Acapulco. La
informacin de vulnerabilidad utilizada fue la del CENA-
PRED, la cual est aplicada en el programa de cmputo
RS-MEX versin 2,1, desarrollado por la empresa ERN
Ingenieros consultores.
Las prdidas indirectas (por suspensin de ser-
vicios y actividades productivas) se calcularon como
una fraccin de las prdidas directas. El factor de
proporcionalidad se obtuvo de estadsticas de prdidas
de eventos pasados en las series de publicaciones del
CENAPRED. Los consultores mexicanos hacen notar
que la fecha de construccin de las edicaciones puede
cambiar considerablemente los resultados de prdidas;
al suponer que las construcciones son modernas, las
prdidas directas disminuyen a la mitad. Por ello sera
conveniente realizar un anlisis catastral ms detallado,
considerando la gran inuencia de este parmetro en
la evaluacin de escenarios ssmicos.
La estimacin de nmero de vctimas se realiza
mediante la aplicacin de un factor que relaciona el
colapso de la estructura con el nmero de ocupantes y
el porcentaje de atrapados que eventualmente fallecen.
Para estimar el nmero de camas de hospital se utiliza
informacin de INEGI. El estudio concluye que, a falta
de informacin del nmero de camas ocupadas antes del
evento y la posibilidad de que muchos de los heridos slo
necesiten atencin ambulatoria, no se puede asegurar
si la disponibilidad de camas es adecuada o no.
v) Nicaragua. Con base en consideraciones geo-
tectnicas y geogrcas, se estima que los fenmenos
ssmicos y el paso de huracanes podran provocar de-
sastres de alcance nacional. Esto es corroborado por las
estadsticas de prdidas en desastres pasados, las cuales
indican que los mayores desastres han sido el huracn
Mitch y el sismo de Managua de 1972. El sismo resulta
ser un evento local que podra afectar principalmente a
la ciudad de Managua, mientras que el huracn afectara
gran parte del territorio nacional. El evento extremo de
sismo consisti en uno similar al de 1972, que afect
la zona de Managua con magnitud de 6,5 y origen en
las fallas locales debajo de la ciudad. Al parecer, no
hay sucientes argumentos para decidir si las fallas de
Managua tienen mayor potencial de destruccin, ni
se reportan estudios de sismicidad de stas, ya sea en
tasas de excedencia o perodos de retorno que podran
dar luz sobre la probabilidad de ocurrencia de eventos
similares en las cercanas de la ciudad. A pesar de que
el informe recoge estudios que reportan zonas con
amplicaciones de ondas ssmicas del orden de 3, los
especialistas no han llegado a un acuerdo, por lo que se
preri no considerar efectos de sitio en la estimacin
de intensidades ssmicas.
Para el anlisis del paso de un huracn se escogi
uno de categora 3 que afectara la costa atlntica
con altura de olas entre 5 y 10 metros y un acumulado
de lluvia de 250 a 350 mm. en al menos dos das de
impacto. Al tocar tierra, la degradacin del huracn a
tormenta tropical tomara de 3 a 5 horas.
Los datos catastrales de las construcciones, incluyen-
do el costo de las edicaciones, fueron proporcionados
por la Alcalda de Managua. De ellos pudo inferirse la
respuesta ssmica de las estructuras. En los escenarios
de huracn, la estimacin de los montos expuestos es
incierta debido principalmente a la falta de indicadores
econmicos en las regiones afectadas.
La informacin de vulnerabilidad de las estructuras de
Managua fue tomada del estudio Vulnerabilidad Ssmica
de Managua realizado por la empresa estadounidense
DRM y la rma mexicana ERN, con la colaboracin de
consultores nicaragenses por encargo de INETER y
SINAPRED. La informacin est presentada en formato
grco (SIG). La vulnerabilidad de la infraestructura
y de las zonas de tala debido al paso de huracn es
subjetiva y se basa en el criterio del consultor. A pesar
de que las estadsticas indican que los huracanes no
han provocado gran nmero de muertos y heridos en
el pas, el estudio concluye que no es posible estimar
un nmero de victimas de manera racional con la in-
formacin disponible.
3. INFORMACIN PARA EL MANEJO DE DESASTRES
Esta seccin se reere al acceso y uso de la informacin
requerida por los responsables de la gestin de riesgo
para tomar decisiones. Tambin documenta el acceso de
la poblacin potencialmente afectada a la informacin
requerida para reducir sus riesgos y su grado de percep-
cin de la magnitud y caractersticas de stos.
a) Accesibilidad de la informacin para los
tomadores de decisiones
i) Colombia. El sistema tiene apoyo de instancias
que han producido gran cantidad de informacin para los
operadores y tomadores de decisiones en los ltimos diez
aos. Hay escasez de informacin sobre vulnerabilidades,
excepto en las grandes ciudades. La coordinacin con
los sistemas nacionales de informacin sobre ciencia y
temas ambientales tambin es escasa. Hay buenas redes
de monitoreo, pero la mayora estn ligadas a propsitos
cientcos de poca utilidad para prevenir desastres. Es
necesario: crear un Sistema Integrado de Informacin
sobre Desastres, moderno y dirigido a las necesidades
del SNPAD; ampliar y mejorar las redes de monitoreo;
generar informacin til sobre riesgos.
ii) Chile. La informacin sobre amenazas y la car-
tografa general son abundantes, pero no siempre
estn disponibles para los tomadores de decisiones.
Un problema es que gran parte de ella es vendida a
precios poco accesibles por las instituciones que la
generan. La informacin sobre vulnerabilidad y estu-
dios de riesgo es producida principalmente por grupos
de investigadores y no est muy difundida. No parece
haber atlas de riesgos ni de amenazas a disposicin de
los tomadores de decisiones. Existen diversos sistemas
de alerta funcionales para maremotos, inundaciones y
erupciones volcnicas.
iii) Jamaica. La Ocina de Prevencin de Desas-
tres y Manejo de Emergencias (ODPEM) tiene siste-
mas de informacin geogrca sobre las principales
amenazas. La informacin proviene principalmente de
centros de investigacin regional y es accesible a las
instituciones interesadas y en buena parte a la pobla-
cin en general.
iv) Mxico. El CENAPRED mantiene una amplia
y repetida difusin de amenazas y riesgos entre los
tomadores de decisiones, aunque la informacin suele
limitarse a la escala macro sin considerar las caracte-
rsticas locales que alteran las condiciones de peligro.
La informacin sobre amenazas es conocida y aplicada
por los tomadores de decisin en proteccin civil, no
as la informacin cuantitativa sobre riesgo porque en
su mayor parte est dirigida a los sectores cientcos
y de aseguramiento. El CENAPRED y otras institucio-
nes producen abundante informacin sobre prcticas
para reducir la vulnerabilidad de las edicaciones y los
asentamientos, la cual se distribuye ampliamente en las
instancias de proteccin civil, no as en la poblacin.
Ejemplos de sistemas de alerta funcionales son el
monitoreo de los principales volcanes, el sistema de
alerta de huracanes y el de alerta ssmica de la ciudad
de Mxico. Se han implantado diversos sistemas de
alerta de inundaciones y deslaves a nivel local (Acapul-
co, Motozintla, etc), pero todos han tenido problemas
operativos. En la prctica se ha visto que la mayora
las ocinas de proteccin civil y dems actores siguen
actuando de manera eminentemente reactiva y no
preventiva.
v) Nicaragua. El INETER ha reunido y distribuye
informacin suciente y de calidad sobre las amenazas,
y est procediendo a compatibilizar la informacin de los
distintos fenmenos. Se ha incrementado en los ltimos
aos la informacin sobre vulnerabilidad fsica y social
con participacin de instituciones pblicas y privadas e
internacionales. Se han mejorado sustancialmente las
redes de monitoreo de las distintas amenazas, inclu-
yendo la de tsunamis.
La comparacin entre los pases lleva a las siguientes
observaciones.
Los pases estudiados han alcanzado un buen
nivel de asimilacin de la informacin bsica
sobre peligros, no as sobre vulnerabilidad y
riesgo en general.
Hay carencia de estudios locales de riesgo que son
necesarios para elaborar planes de contingencia
y programas de mitigacin, aunque Colombia y
Mxico han avanzado en microzonicacin del
riesgo en las grandes ciudades.
En Colombia se ha manifestado la necesidad de
crear un Sistema Integrado de Informacin sobre
desastres moderno y enfocado a las necesidades
del sistema de gestin del riesgo.
En Chile la informacin especializada es mane-
jada por los ministerios y no circula fcilmente
en los sectores ni entre los interesados fuera de
ellos. Esta restriccin, sin embargo, no parece
haber afectado la capacidad de manejar los
desastres ocurridos hasta la fecha.
Los tomadores de decisin poseen en general
escasa informacin sobre las medidas de re-
duccin de la vulnerabilidad y de mitigacin.
La normativa para realizar obras de mitigacin
y para el ordenamiento urbano y el territorio,
con frecuencia es inadecuada o no est ac-
tualizada; pero el mayor problema es que su
incumplimiento es elevado en varios pases,
con excepcin de Chile.
b) Difusin de la informacin y percepcin del
riesgo por la poblacin
i) Colombia. Segn algunas encuestas, la poblacin
considera insuciente la informacin divulgada sobre
riesgos y medidas de prevencin y reaccin en caso de
desastre. La percepcin de los riesgos vara segn las
localidades y tipo de evento.
ii) Chile. Las instituciones encargadas del moni-
toreo de los fenmenos tienen programas de difusin
a la poblacin. La ONEMI realiza campaas para la
poblacin en riesgo en casos y zonas especcas, limi-
tando la informacin a la amenaza y su probabilidad
de ocurrencia. Hay conciencia en la poblacin de los
riesgos de terremotos, no as de otros fenmenos, par-
ticularmente de aluviones.
iii) Jamaica. La informacin sobre huracanes e
inundaciones es manejada en los planes de alerta de
las comunidades, aunque no es claro que stos estn
basados en estudios de riesgos locales de los peligros
principales. Existe un programa de concientizacin de
riesgo a nivel nacional y municipal muy completo y
hay bases para pensar que la percepcin del riesgo y
la difusin de la informacin son adecuadas para hu-
racanes e inundaciones, no as para sismos y desliza-
miento de laderas.
iv) Mxico. Hay campaas de difusin amplias y
repetidas, pero la percepcin de riesgos y la informacin
necesaria para enfrentarlos es diversa y contrastante. En
caso de huracanes hay informacin oportuna e intensa
y la percepcin del riego es en general adecuada, no as
para riesgos no inminentes. Los habitantes de zonas de
alto riesgo en muchos casos reciben avisos pero stos
tienen poco efecto; slo se ha logrado reubicar poblacin
en contados casos; lo mismo sucede con los habitantes
de edicaciones de alta vulnerabilidad ssmica. Hay el
claro propsito de infundir una cultura de prevencin
en todo el Sistema Nacional de Proteccin Civil y en
la poblacin en general. El tema de la prevencin de
desastres se ha incorporado a los planes escolares.
v) Nicaragua. El INETER realiza una importante
labor de difusin en la poblacin. Muchas ONG (sobre
todo extranjeras) y universidades participan en la di-
fusin y asesoran a la poblacin, pero la informacin
sobre prcticas de autoconstruccin antissmica es
insuciente.
De lo anterior se derivan los siguientes comentarios:
En todos los pases estudiados se han hecho
diversas campaas para informar a la poblacin
sobre riesgos y medidas de preparacin, pero su
grado de penetracin es variable. En todo caso,
las encuestas revelan escaso conocimiento por
parte de la poblacin.
Las campaas de difusin se han concentrado
en los eventos frecuentes, por ejemplo, los sis-
mos en Chile y los huracanes en Jamaica. No
hay conciencia del riesgo por eventos menos
frecuentes, los cuales pueden generar desastres
mayores, como los sismos en Jamaica y las
inundaciones en Chile.
Algunos de los estudios de caso constatan que
aun en casos de eventos frecuentes que han
causado desastres recientes hay renuencia de
la poblacin en riesgo a seguir las instrucciones
de evacuar y acudir a refugios. Este es el caso
de Jamaica.
Ha habido un mejoramiento notable de los siste-
mas de alerta y planes de evacuacin. Destacan
las alertas volcnicas y las de huracanes por sus
avances en los mtodos de pronstico.
c) Informacin sobre daos
En esta seccin se analizan las instancias y metodolo-
gas de evaluacin de prdidas por desastres, as como
la disponibilidad oportuna de diagnsticos de daos
directos e indirectos que permitan establecer prioridades
de reconstruccin e inversin en mitigacin
i) Colombia. Existe una base de datos muy completa
de vctimas y prdidas econmicas desde 1971; incluye
desastres mayores y menores, de los cuales se han rea-
lizado anlisis detallados, destacando su efecto sobre
el desarrollo de la poblacin de menores recursos. Los
datos provienen de distintas fuentes y estn recabados
con metodologas diferentes, por lo que no siempre son
compatibles. No parece haber un programa formal de
evaluacin de prdidas. La metodologa de CEPAL no
se aplica sistemticamente, salvo en los casos en que
la institucin participa en misiones de evaluacin de
daos solicitadas por el gobierno. No hay informacin
clara sobre si existe una instancia nica que realice
evaluaciones sistemticas de las prdidas que sirvan
de base para planes de recuperacin y reconstruccin
posdesastre.
ii) Chile. No existe una instancia encargada de
realizar la evaluacin de las prdidas por desastres. La
ONEMI ha empezado a distribuir formularios entre las
instituciones relacionadas para recabar informacin,
pero no parece haber una compilacin de resultados.
Los ministerios probablemente estiman las prdidas que
les corresponden, pero no se conoce su metodologa ni
resultados integrados. Algunas estimaciones de costos
son realizadas por estudiosos de los eventos. A partir de
1997, ONEMI sistematiza la informacin de las conse-
cuencias de los desastres mediante un registro de todas
las emergencias a nivel pas, pero se limita a describir
las caractersticas de la emergencia, quedando por tanto
excluido el anlisis de las prdidas econmicas.
iii) Jamaica. Desde hace aos se evalan las prdidas
econmicas de los desastres con criterio local, pero en
los ltimos tiempos se aplica rutinariamente la meto-
dologa CEPAL, para lo cual existen comits locales ad
hoc, que en casos muy graves pide ayuda de CEPAL. Las
estadsticas de daos desde 1990 son conables.
iv) Mxico. El CENAPRED se encarga de la estimacin
oportuna de las prdidas directas e indirectas y elaborar
estadsticas de los desastres mayores desde 1995. Las
prdidas por desastres desde 1980 se han estimado de
manera retrospectiva. En todos los casos se ha empleado
la metodologa de la CEPAL. Aunque las evaluaciones
se hacen con oportunidad, no se puede disponer de
ellas en las etapas iniciales, para las cuales cada sector
hace las suyas propias (con sus propias metodologas y
sin incluir efectos indirectos) y organiza la parte de la
recuperacin que le corresponde.
v) Nicaragua. No hay recopilacin ni sistemati-
zacin de datos, ni estadsticas conables de daos
ni de respuesta a desastres. En cuanto a la estimacin
de recursos para la recuperacin y la reconstruccin,
el COE rene y distribuye la informacin, pero no se
conocen resultados. Despus de 2000 se ha avanzado
en informacin bsica para decidir las acciones de
recuperacin inmediata, pero no hay una evaluacin
formal tipo CEPAL, salvo en desastres mayores en los
que sta ha participado.
Con respecto a las instancias y metodologas de
evaluacin de prdidas, as como la disponibilidad
oportuna de diagnsticos de daos directos e indirectos
que permitan establecer prioridades de reconstruccin
e inversin en mitigacin, se observa lo siguiente:
La prctica de realizar de manera sistemtica y
con metodologa estandarizada evaluaciones de
prdidas por desastres inmediatamente despus
del evento para la planeacin de la rehabilitacin,
la reconstruccin y nes estadsticos, no se ha
generalizado en la mayora de los pases.
Mxico es el pas con el proceso de evaluacin
de prdidas ms sistematizado, empleando la
metodologa CEPAL. En Chile las evaluaciones
son hechas de manera independiente por cada
ministerio con escasa integracin de resultados.
Colombia es el nico pas que ha intentado
evaluar prdidas por desastres menores.
El cuadro 16 presenta una matriz comparativa de
los aspectos ms relevantes del manejo de desastres en
los pases analizados.
4. INFORMACIN PARA LA GESTIN
FINANCIERA DEL RIESGO
a) Gestin nanciera ex ante
La disponibilidad de informacin para la gestin -
nanciera del riesgo vara mucho entre los cinco pases
estudiados. En algunos de ellos no fue fcil conseguir-
la y en otros tena un costo. La informacin sobre el
impacto monetario de los desastres es discontinua y
parcial (salvo en dos casos) o sigue metodologas no
del todo comparables. Ms difcil an es documentar
el curso y costo de los procesos de reconstruccin, para
CUADRO 16. INFORMACIN PARA EL MANEJO DE DESASTRES
Tema
Acceso a la informacin
por tomadores de deci-
siones
Difusin de la informa-
cin y percepcin del
riesgo por la poblacin
Informacin sobre daos
Colombia
Hay gran cantidad de in-
formacin generada por
grupos diversos.
Escasa coordinacin con
el sistema nacional de
ciencias.
Redes de monitoreo
funcionales, algunas de
poca utilidad para pre-
venir desastres
Segn algunas encuestas,
la poblacin considera in-
suciente la informacin
disponible
Existe una base de datos
muy completa sobre pr-
didas econmicas y victi-
mas, desde 1971; incluye
desastres menores
Chile
La informacin sobre
peligro y la cartografa
son abundantes, pero en
varios casos las institu-
ciones responsables la
venden a precio alto
Las instituciones res-
ponsables de monitorear
los distintos fenmenos
tienen sus propios pro-
gramas de difusin a la
poblacin
No existe una instancia
encargada de realizar la
evaluacin de las pr-
didas derivadas de los
desastres.
Jamaica
Hay intensa actividad de
organismos y donantes
internacionales para
generar informacin y
transferirla a los toma-
dores de decisiones
Existe un programa de
concientizacin de riesgo
para la poblacin a nivel
nacional y municipal
En los ltimos tiempos
se ha aplicado rutina-
riamente la metodologa
CEPAL
Mxico
La informacin sobre
peligros es amplia y
accesible, pero la de ca-
ractersticas locales que
alteran las condiciones de
peligro es escasa
Ha habido repetidas e
intensas campaas de di-
fusin hacia la poblacin,
pero la percepcin sobre
los riesgos es diversa
El CENAPRED se ha en-
cargado desde 1995 de
la determinacin de las
prdidas directas e indi-
rectas de los principales
desastres
Nicaragua
Se ha incrementado en
los ltimos aos la in-
formacin sobre vulnera-
bilidad con participacin
de instituciones pblicas
y privadas, adems de in-
ternacionales
El INETER ha realizado
una funcin importante
de difusin a la poblacin
No hay recopilacin, sis-
tematizacin de datos, ni
estadsticas confiables
de daos y respuesta a
desastres
los cuales, en general, no hay seguimiento. No obstante,
fue posible obtener informacin suciente para tener
un panorama de la forma en que se ha nanciado el
riesgo de los desastres en cada pas.
i) Existencia de medidas nancieras de preparacin
e identicacin de prioridades de prevencin y mi-
tigacin
1) Chile. Los recursos presupuestados para programas
de prevencin de catstrofes son escasos; en la ltima
dcada slo representaron el 5% de los destinados a
atender situaciones de emergencia; a pesar de ello, desde
1980 Chile ha enfrentado terremotos, inundaciones e
inviernos blancos con solvencia nanciera. Ello podra
explicarse en parte por el hecho de que el presupuesto
anual de las entidades pblicas destina recursos a
programas de inversin cuya nalidad es prevenir o
mitigar los efectos de eventuales catstrofes mejorando
la infraestructura. Lo mismo ocurre con los programas
para la reconstruccin de infraestructura afectada por
desastres, los cuales, al ser aprobados por el Sistema
Nacional de Inversiones, se incorporan al presupuesto
anual de la entidad correspondiente.
2) Nicaragua. La Ley 337 dispone que el Sistema
Nacional garantiza el nanciamiento de las actividades
relacionadas con la prevencin y mitigacin por parte
de las instituciones pblicas o privadas, de conformidad
al mbito de su competencia. Los recursos del Fondo
de Desastres slo pueden ser utilizados para actuar
frente a riesgos inminentes o situaciones de desastre.
Por lo tanto, las actividades de Prevencin y Mitigacin
deben estar incluidas en los presupuestos ordinarios.
Sin embargo, no todas las instancias hacen efectiva la
asignacin presupuestaria a las respectivas unidades
tcnicas de enlace (UTE). Varias UTE trabajan con un
enfoque de respuesta y hacen poco para reducir y
prevenir desastres.
Existe el Fondo de Inversin Social para Emergencia
(FISE), al que concurren fondos mixtos del Estado y
extranjeros (Banco Mundial, BID, KWF de Alemania y
otros) para ejecutar proyectos de mitigacin de riesgos a
nivel local. Otra fuente de nanciamiento es el Centro de
Coordinacin para la Prevencin de Desastres en Amrica
Central (CEPREDENAC), que acta como coordinador de
la canalizacin de recursos extranjeros donados para
reducir desastres en los pases miembros. Los recursos
disponibles en este organismo son donaciones de los
pases nrdicos, Banco Mundial, BID, JICA-Japn, OFDA,
OEA, PNUD y otros.
En sntesis, los gobiernos de Colombia y Chile asignan
o reasignan recursos para el conocimiento del riesgo
y estudios o acciones de prevencin y mitigacin. Los
recursos presupuestados para programas de prevencin
de catstrofes en Chile slo representaron el 5% de
los destinados a emergencias en la ltima dcada. En
Mxico, en cambio, existe el Fondo para la Prevencin
de Desastres Naturales (FOPREDEN) cuyo objetivo es pro-
porcionar recursos para acciones preventivas, los cuales
slo pueden ser solicitados por las entidades federativas
y por dependencias o entidades federales. Jamaica no
destina fondos especcos para la reduccin de riesgos.
Nicaragua opera un mecanismo de nanciamiento re-
embolsable del BID para operaciones de identicacin
y prediccin del riesgo y mitigacin de las fuentes de
vulnerabilidad estructurales; existe adems el Fondo de
Inversin Social para Emergencia (FISE) que es un fondo
mixto en el que participa el Banco Mundial, para acciones
de reduccin de riesgo a nivel local.
ii) Aspectos generales y existencia y caractersticas
de fondos de desastre gubernamentales
Los cinco pases estudiados tienen enfoques dismiles
en este tema, desde aquellos en los que el gobierno
central asume una elevada proporcin del riesgo (como
en Mxico), hasta aquellos en los que el sector privado
enfrenta las prdidas y el gobierno se ocupa de nanciar
los gastos de emergencia o de reasignar presupuesto
de otros programas (como en Chile), y uno ms en el
que la cooperacin internacional es la fuente principal
de nanciamiento, sin dejar de lado la responsabilidad
gubernamental (como en Nicaragua). En los dos pases
restantes hay una combinacin de estas opciones. La
penetracin de las medidas destinadas a transferir el
riesgo tambin es diversa, como se detalla ms ade-
lante. Se presenta a continuacin una caracterizacin
sucinta de la situacin de cada pas para hacer luego
un anlisis comparativo.
En los pases que han aplicado la metodologa
de CEPAL, incluyendo Mxico, que aplica una versin
sucinta de sta, la informacin sobre las modalidades
nancieras seguidas para la atencin y recuperacin de
los desastres aparece sucientemente desglosada.
1) Colombia. La responsabilidad nanciera del
Estado frente a los desastres se orienta de preferencia
a atender los hogares pobres y a la proteccin directa
de la infraestructura pblica. Para ello las instancias
territoriales deben asignar recursos o comprar seguros
para cubrir los riesgos del capital estatal y de la po-
blacin vulnerable. Sin embargo, los gobiernos locales
tienen pocas facultades para asignar recursos a estos
nes. Por otra parte, no se especica el porcentaje del
presupuesto que las instancias locales deben destinar
a la gestin de riesgos, salvo en los municipios de Ma-
nizales y Bogot.
Existe el Fondo Nacional de Calamidades (FNC)
creado por Decreto Ley de 1989 para prestar apoyo
econmico a la prevencin y atencin de desastres;
inicialmente ste consista en una cuenta especial de la
nacin con independencia patrimonial y administrativa.
Posteriormente fue adscrito al Ministerio del Interior y
de Justicia con obligaciones adicionales como atender a
las comunidades desplazadas y un fondo para el cuerpo
de bomberos. Parece ser que este cambio ha limitado la
capacidad del FNC para operar como un verdadero fondo
de reservas para la gestin de riesgos. Sus recursos son
administrados por una Junta Consultora. Las evaluacio-
nes muestran que, en general, los recursos asignados
han sido insucientes para atender las consecuencias
de los desastres desde su creacin.
Las asignaciones del FNC han provenido de fuentes
inestables y se han reducido como porcentaje de los
ingresos del Estado. Cabe destacar, sin embargo, que
el mayor porcentaje de recursos ha sido destinado a
las regiones ms pobres. El FNC carece de una regla
de acumulacin y asignacin de recursos. Los montos
asignados fueron muy inestables entre 1988 y 1996, ao
a partir del cual han sido ms estables y crecientes, sin
sobrepasar el 1% de los ingresos del gobierno central.
2) Chile. A diferencia de los otros pases, en Chile
no hay un fondo especco para situaciones de desas-
tre; sin embargo, el Presidente de la Repblica tiene la
facultad constitucional de utilizar fondos del presu-
puesto nacional, siempre que no superen el 2% del total
aprobado por la Ley de Presupuestos y con aprobacin
de los ministerios involucrados. No obstante, cuando
ocurre una emergencia que justica declarar zonas de
desastre, los fondos se activan a travs de la Ley 16.282
de Sismos y Catstrofes, no a travs de la facultad
constitucional. En este marco, el nanciamiento no se
toma del 2% mencionado, sino que se reasigna de otros
presupuestos segn la Ley Orgnica de Administracin
Financiera del Estado.
Este mecanismo es el que se ha utilizado en las
ltimas dcadas, ya que el monto previsto proveniente
del 2% ha sido irrelevante desde 1980. Existen asig-
naciones presupuestarias regulares para las Unidades
de Emergencia de los Ministerios de Agricultura, Salud
y Obras Pblicas, pero son mnimas y casi nominales.
Adems, la ley de presupuestos prev dos partidas es-
peccas para emergencias, una en el Presupuesto de
la Ocina Nacional de Emergencia (en el rengln de
Transferencias Corrientes al Sector Privado) y otra en
el Presupuesto de la Subsecretara del Interior (en la
partida de Transferencias Corrientes a Otras Entidades
Pblicas). Si estas provisiones resultaran insucien-
tes para la emergencia, la Direccin de Presupuesto
puede efectuar reasignaciones de partidas de diversas
dependencias.
Existe un tem municipal para alimentacin y al-
bergue de emergencia, pero sus fondos son modestos
y dependen del presupuesto anual de cada municipio.
Sin embargo, en situacin de emergencia este tem
permite a los gobiernos locales recibir fondos del go-
bierno central.
Desde 1980, Chile ha enfrentado eventos de varios
tipos (terremotos, inundaciones e inviernos blancos), sin
que por ello se haya visto sobrepasada su capacidad
nanciera, la cual se basa en el sistema de gestin
nanciera de la nacin y en la experiencia acumulada.
Es esta capacidad de gestin la que ha permitido uti-
lizar el mecanismo de reasignaciones presupuestarias
en forma gil y eciente para atender emergencias y
emprender acciones de rehabilitacin.
3) Jamaica. No existe un fondo adecuado para el
manejo de riesgos, por lo que los recursos se obtienen
de otros programas. Tampoco existen fondos para re-
ducir riesgos, por lo que la vulnerabilidad de los acervos
nacionales frente a peligros naturales se mantiene.
Existe el Fondo Nacional de Desastres (NDF) creado
luego del huracn Gilbert en 1989, pero su efectividad ha
sido muy limitada. Su presupuesto mximo anual ha sido
de 21 millones de dlares jamaiquinos; en 2006 se redujo
a 5 millones (unos 80.000 dlares de Estados Unidos)
porque se destinaron cuantiosos recursos a la emergencia
del huracn Ivn. La ODPEM consigui que se duplicaran
los recursos del NDF mediante el manejo de inversiones,
pero no ha tenido contribuciones regulares del gobierno,
de ah que su monto sea tan pequeo. Actualmente se
busca fortalecerlo. El Ministerio de Finanzas recibi
recientemente una aportacin del gobierno de Japn,
a travs del Banco Mundial, para analizar la viabilidad
de un Fondo de Catstrofes para el Caribe.
4) Mxico. Se cuenta con un Fondo de Desas-
tres desde 1996 con varios instrumentos orientados
a atender emergencias (Fondo Revolvente FONDEN) y
a la reparacin y reconstruccin (Programa FONDEN).
El Fideicomiso FONDEN, donde ingresan los saldos no
utilizados de aos previos, otorga recursos para atender
las acciones previstas en el Programa FONDEN, as como
para contratar seguros e instrumentos de transferencia
de riesgos (bonos contra catstrofes). El FIPREDEN y el
FOPREDEN estn destinados a instrumentar medidas
preventivas dentro del Plan Nacional de Proteccin Civil.
En este sentido, Mxico se distingue de los dems pases
estudiados por contar con fondos ex ante destinados a
estudios y acciones de prevencin y mitigacin.
El FONDEN apoya a las entidades federativas y
dependencias federales (los gobiernos municipales no
pueden acceder directamente a ellos) cuya capacidad
de respuesta a un desastre de gran magnitud haya sido
superada y requieran recursos adicionales para atender
la emergencia, la rehabilitacin y la reconstruccin.
Para acceder a los recursos del fondo revolvente es
necesario que haya una Declaracin de Emergencia por
la Secretara de Gobernacin. Para acceder a los fondos
del Programa FONDEN en caso de desastres de mayor
gravedad, debe mediar una Declaratoria de Desastre.
Las solicitudes del Gobernador o del Jefe de Gobierno
del Distrito Federal deben demostrar la inminencia de
una situacin anormal generada por una calamidad
devastadora de origen natural. La solicitud deber ser
suscrita por el gobernador del estado afectado, presentar
una evaluacin de los daos, acreditar la insuciencia
presupuestaria para atenderlos, indicar la extensin
aproximada de la zona afectada, la poblacin que
pudiera verse afectada e informacin sobre los daos.
La entidad federativa deber solicitar la corroboracin
de la ocurrencia del fenmeno a la instancia tcnica
correspondiente (Comisin Nacional del Agua, CENAPRED
o Comisin Nacional Forestal).
Los recursos del FONDEN son asignados anualmente
por la SHCP, tomando en cuenta: el saldo disponible en
el deicomiso, las recomendaciones de la Coordinacin
General de Proteccin Civil de la SEGOB, la suciencia
de montos asignados al FONDEN en ejercicios anteriores
y la disponibilidad presupuestaria para el ejercicio en
curso. En la determinacin de los montos del FONDEN
no hay bases tcnicas sobre exposicin y frecuencia de
desastres. El Gobierno Federal propone un monto para
el ao siguiente con base en los daos del ao en curso,
monto que debe ser aprobado por el Congreso. Esto da
lugar a situaciones extremas como que, debido a la
poca siniestralidad de un ao, se destine poco dinero
al FONDEN en el siguiente. El estudio para emitir un
bono contra catstrofes de terremoto es sin duda un
gran avance tcnico de los mecanismos de constitucin
del FONDEN.
Es frecuente que las solicitudes estatales carezcan
de suciente justicacin de que la capacidad de aten-
cin estatal ha sido rebasada. Por otra parte, en muchas
ocasiones la declaratoria de emergencia abarca menos
municipios que los solicitados por la autoridad local,
lo que puede ocasionar que la ayuda del FONDEN sea
inferior a la solicitada.
El seguimiento de la aplicacin de los recursos del
FONDEN es uno de los principales problemas de su fun-
cionamiento, lo que ha dado lugar a suspicacias y a que
diversos sectores polticos y medios de comunicacin
cuestionen el destino nal del apoyo econmico, lo que
debe ser corregido en aras de mayor transparencia de la
gestin gubernamental federal y estatal. El mecanismo
que pone a disposicin de las entidades federativas los
recursos del FONDEN requiere un deicomiso estatal
que vele el cumplimiento de los programas de obra y los
calendarios de aportacin de recursos del gobierno.
Existe tambin el FAPRACC, fondo de la Secreta-
ra de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural y Pesca
(SAGARPA) para atender a los productores rurales de
bajos ingresos sin aseguramiento que realicen pre-
ponderantemente actividades agrcolas de tempo-
ral, pecuarias, acucola y pesqueras y que hayan sido
afectados por contingencias climatolgicas extremas
(sequas, heladas, granizadas, nevadas, lluvias torren-
ciales, inundaciones, tornados y ciclones). Los apoyos
consisten en la compensacin parcial de la prdida y
en la generacin de fuentes transitorias de ingresos.
Para solicitar estos apoyos deber mediar una decla-
ratoria de Contingencia Climatolgica o una declara-
toria de Desastre Natural. Se instala un comit Estatal
de Evaluacin de Daos, que dene las bases del Plan
de Acciones y Obras.
5) Nicaragua. En este pas hay dos formas de
nanciar los desastres: 1) el gobierno central asume
una considerable proporcin del costo del riesgo; 2) la
cooperacin internacional tiende a convertirse en la
fuente principal de nanciamiento (ms del 50%), ya
sea a travs de donaciones coordinadas por el Centro
de Prevencin ante Desastres Naturales en Amrica
Central (CEPREDENAC), o de prstamos a largo plazo
(Banco Mundial y otros). Por cada proyecto nanciado
por cooperacin externa o prstamo, el Gobierno de
Nicaragua aporta en contrapartida el 20%.
Existe un Fondo Nacional para Desastres previsto
en la Ley de Presupuesto General de la Repblica como
parte del presupuesto del Sistema Nacional para la
Prevencin, Mitigacin y Atencin de Desastres (SINA-
PRED), pero apenas asciende a 8 millones de Crdobas,
no est reglamentado y slo puede ser utilizado para
apoyar a los afectados por desastres. Queda excluida
la posibilidad de utilizarlo en medidas de prevencin.
Ante su insuciencia, la Presidencia de la Repblica
puede autorizar la transferencia de recursos de otros
programas de acuerdo con un plan de prioridades, el cual
generalmente no se cumple en su totalidad, justamente
por insuciencia de recursos.
La Secretara Ejecutiva del SINAPRED conduce un
estudio para identicar y fortalecer mecanismos nan-
cieros de respuesta ante desastres segn la estrategia
nanciera del Plan Nacional de Gestin de riesgos.
En sntesis, los pases tienen fondos de desastres,
excepto Chile. El de Mxico tiene una experiencia de ms
de 10 aos y su monto, aunque uctuante, ha permitido
hacer frente a los desastres de ese lapso gracias a que
los recursos no utilizados en un ao son transferidos
a un deicomiso, lo que permite cierta regularidad en
los ujos disponibles. Una parte del fondo se destina
a atender emergencias, pero el monto mayor se utiliza
para reconstruccin. En Colombia el Fondo Nacional de
Calamidades ha funcionado en forma algo inestable y
los aportes han tendido a reducirse en proporcin al
presupuesto nacional. Las regiones ms pobres del pas
han recibido proporcionalmente mayores recursos que el
resto. A diferencia de los otros pases, el Fondo Nacional
de Desastres ha destinado un porcentaje importante a
prevencin (en varios aos ha superado el 60%). Como
se ver luego, Mxico asigna recursos a este n mediante
un fondo especial.
Chile tiene un proceso gil que permite la rea-
signacin de fondos de otros programas para atender
emergencias, adems de las asignaciones presupuestarias
para las unidades de emergencia de algunos ministerios.
Se considera que estos mecanismos han respondido en
forma satisfactoria.
iii) Casos en que fondos especiales de calamidades o
recursos presupuestales hayan servido tambin para
nanciar trabajos de prevencin y mitigacin
1) Colombia. El presupuesto nacional asigna recursos
a los ministerios e instituciones descentralizadas des-
tinados a: conocimiento del riesgo, prevencin, miti-
gacin, atencin, preparativos para respuesta a emer-
gencias, rehabilitacin y reconstruccin. Los proyectos
de prevencin y mitigacin corresponden a rehabili-
tacin y reforzamiento estructural de edicaciones,
obras de control de ros, cuencas y laderas, obras de
drenaje y riego, prevencin de incendios y proyectos
de prevencin del Ministerio de Proteccin Social.
El Fondo Nacional de Desastres ha destinado un
porcentaje importante a actividades de prevencin.
Las acciones se han concentrado en preparacin para
desastres, reduccin de la vulnerabilidad y promocin
del cumplimiento de normas de planicacin fsica y
urbana.
2) Chile. La modalidad principal para estos nes
es la reasignacin mediante decretos del Ministerio de
Hacienda que rebajan algunas partidas presupuestarias
para aumentar otras dentro del lmite denido por la ley
de presupuestos. Dado que esta ley impone un lmite al
gasto, las resignaciones pueden involucrar reducciones
no compensadas en algn tem durante el ao (ahorro)
y reorientacin de recursos. Esta ltima modalidad es
la que opera con ms frecuencia.
Existen otros fondos destinados a prevencin como
parte del presupuesto anual de los ministerios, tales
como el Programa de Fomento al Riego, el Programa
de Conservacin de Riveras de Cauces Naturales y el
Programa de Construccin de Sistemas de Control
Aluvional del Ministerio de Obras Pblicas.
iv) Acceso a fondos de contingencia tanto de entidades
internacionales como de la banca local para nanciar
el riesgo de desastres
El BID y el Banco Mundial ofrecen facilidades de con-
tingencia a los pases para estos casos. Algo similar
ofrecen algunos bancos subregionales de desarrollo
como el BCIE, el CDB y la CAF.
1) Chile. El Estado tiene abierta la posibilidad de
usar recursos externos reembolsables para situaciones
de desastre, pero no los ha utilizado.
2) Nicaragua. En este pas se han gestionado meca-
nismos para proyectos de prevencin y mitigacin con
el Banco Mundial. Actualmente se est ejecutando el
proyecto de Reduccin de la Vulnerabilidad como parte
de una estrategia nacional para establecer un marco
institucional, regular los cdigos de construccin y ad-
quirir tecnologa para reducir el riesgo. El monto de este
prstamo es de 13.500.000 (trece millones quinientos
mil dlares) y es coordinado por la Secretara Ejecutiva
del SINAPRED.
b) Gestin nanciera ex post
i) Forma como se determinan y nancian las nece-
sidades de recursos correspondientes en las fases de
emergencia, rehabilitacin y reconstruccin luego
de un desastre
1) Colombia. Las actividades de reconstruccin prc-
ticamente han estado fuera del Fondo Nacional de
Contingencias y han requerido instrumentos como los
seguros y la accin conjunta del sector pblico y del
privado. El gobierno ha creado fondos como el FOREC
para las etapas de recuperacin y reconstruccin despus
de desastres mayores.
2) Chile. El Ministerio del Interior solicita a los
ministerios de Salud, Educacin, Obras Pblicas y Vi-
vienda un informe de los daos y una estimacin de
los recursos para normalizar la actividad de la zona
afectada en el ms breve plazo. Luego complementa
las estimaciones con las de los gobiernos regionales
involucrados e informa al Ministerio de Hacienda la
cuanta de los recursos necesarios para atender la
emergencia y la rehabilitacin. Este ltimo autoriza el
gasto y decreta las reasignaciones necesarias a partir
de las provisiones existentes.
Los recursos para enfrentar la etapa de reconstruc-
cin slo se pueden obtener hasta el ao siguiente de
ocurrido el desastre, cuando puedan ser incluidos en
los presupuestos de los ministerios respectivos. Los pro-
yectos de inversin en reconstruccin deben pasar por
el Sistema Nacional de Inversiones. Cada dependencia
debe generar los proyectos respectivos y entregarlos
al Ministerio de Planicacin, que es el que toma la
decisin de recomendar su ejecucin. Cumplido este
requisito, el Ministerio de Hacienda asigna presupuesto
para ejecucin.
Otra alternativa es nanciar la reposicin de la
infraestructura afectada mediante fondos de programas
existentes, como ha ocurrido con la infraestructura
de riego. En este caso la Comisin Nacional de Riego
solicita al Ministerio de Obras Pblicas que la faculte
para licitar concursos especiales para obras en zonas
declaradas de catstrofe.
3) Jamaica. Cuando han ocurrido fenmenos de cier-
ta consideracin, la rehabilitacin de la infraestructura
afectada se nancia principalmente mediante asistencia
nanciera externa en la forma de prstamos.
4) Mxico. Existe el Fondo para la Prevencin
de Desastres Naturales (FOPREDEN), cuyo objetivo es
proporcionar recursos y crear mecanismos para reducir
riesgos y evitar o disminuir los efectos del impacto
destructivo de los fenmenos. Las acciones preventivas
se orientan a: identicar riesgos, a disminuirlos, y a fo-
mentar la cultura de la prevencin y la autoproteccin
ante situaciones de riesgo.
Los recursos slo pueden ser solicitados por las
entidades federativas y por dependencias federales. Las
primeras deben aportar el 30% del costo total del pro-
yecto y las segundas el 50%. Para acceder a los recursos
del fondo se deben cumplir una serie de requisitos. Si
la solicitud es admitida, la Coordinacin General de
Proteccin Civil (CGPC) la remitir a un Comit Tcnico
Cientco ad hoc que certique que el proyecto con-
duzca realmente a acciones preventivas. Los recursos
aprobados podrn ser ejercidos de manera directa por
las entidades y dependencias federales mediante una
ampliacin presupuestal. La entidad beneciada deber
rendir informes trimestrales sobre el avance fsico y
nanciero por obra o accin.
Existe tambin el Fideicomiso Preventivo (FIPREDEN),
cuyo objetivo es proporcionar recursos para acciones
preventivas no programadas, es decir, obras pblicas y
adquisiciones cuya ejecucin no fue posible prever en los
programas anuales debido a que la necesidad y urgencia
de su realizacin surgi posteriormente. Las entidades
federativas y las dependencias pueden solicitar los re-
cursos 20 das hbiles despus de tener conocimiento
del hecho que la motiv. La solicitud deber contener
un dictamen tcnico indicando que la ejecucin de la
obra o la adquisicin son de carcter preventivo no
programado, necesario y urgente. La entidad federativa
debe aportar el 50% del costo total.
5) Nicaragua. En este pas destacan la ayuda bila-
teral y multilateral mediante mecanismos normalmente
no reembolsables. Las actividades nanciadas incluyen
slo las de supervivencia (alimentos, vivienda temporal,
agua y saneamiento, salud y desplazamiento de pobla-
cin). Entre esas fuentes de nanciamiento destaca el
Fondo de Gestin para Desastres del Grupo de Donantes
del Caribe Oriental (ECDG integrado por: DFID, ACDI,
BDC, Unin Europea, UNICEF, PNUD, USAID/OFDA, y
Banco Mundial). Tambin forman parte de l: OPS,
CDERA, Sistema de Seguridad Regional (SSR), CERO
(Organizacin Central de Asistencia Humanitaria en
Desastres) y Ocina Meteorolgica de Barbados. Entre
las ocinas de apoyo se encuentran: BID, OEA, FAO,
Sindicato Internacional de Telecomunicaciones (ITU) y
Organizacin para la Planicacin para la Adaptacin
al Cambio Climtico Global (CPACC).
No existe en el pas previsin presupuestaria para
acciones posimpacto. El nanciamiento es asumi-
do por el Estado mediante el desvo de recursos de
presupuesto ordinario y la reorientacin de crditos
y de programas de cooperacin internacional. La co-
munidad internacional ha cubierto menos del 60%
de la asistencia solicitada por el pas para las fases
de rehabilitacin y reconstruccin relativas a desas-
tres recientes, de acuerdo con informacin del Fondo
de Inversin para Emergencia (FISE), el Instituto de
Vivienda Urbana y Rural (INVUR) y el Ministerio de
Transporte e Infraestructura (MTI).
Se considera necesario contar con programas y
fondos para mitigacin. Para ello hace falta labor de
sensibilizacin, educacin y difusin en las instituciones
pblicas y privadas y en las localidades ms vulnerables.
Aunque los estudios de vulnerabilidad se han incremen-
tado y se han recomendado obras de mitigacin para
reducir daos probables, el tema aun no es parte de
la agenda prioritaria del gobierno. Entre los aspectos
positivos destaca la ejecucin de Obras de Mitigacin
nanciadas por la Cooperacin Japonesa y por el Fondo
de Inversin Social de Emergencia (FISE).
ii) La capacidad nanciera del pas para enfrentar
eventos extremos
1) Colombia. En caso de un evento extremo el go-
bierno tendra que destinar recursos para atender la
crisis a los municipios pequeos y a las ciudades. En
el modelo para estimar el impacto de eventos extre-
mos se concluye que los efectos directos potenciales
en Bogot y rea circunvecina seran de algo ms de
15.000 millones de dlares para un sismo fuerte con
un perodo de retorno de 500 aos. De ese total el
Estado tendra la responsabilidad de 52% de las pr-
didas en edicaciones e infraestructura pblica y de la
vivienda ms pobre.
El FNC debe estimar con estudios tcnicos las pr-
didas mximas probables y los recursos para hacerles
frente, en tanto que el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico debe decidir si se utilizan recursos propios,
endeudamiento u otras fuentes de nanciamiento. El
estudio plantea un modelo para estimar la reasignacin
del gasto pblico en caso de desastre extremo. En l se
consideran las opciones de acceder a recursos externos
para nanciar los costos de reconstruccin, que el go-
bierno nacional conceda crdito y realice transferencias,
y que cuente con ayuda de los mercados nancieros y
de la solidaridad internacional.
La capacidad de los municipios y departamentos para
absorber el impacto y recuperarse de desastres extremos
es limitada, por lo que la atencin de la emergencia
y rehabilitacin debera ser cubierta por el gobierno
nacional. Para ello este debera contar con fondos de
reservas y recuperacin de seguros. Lo anterior es aun
ms vlido para el proceso de reconstruccin.
2) Chile. En uno de los dos escenarios extremos
planteados en el estudio nacional, el cual se basa en
la experiencia real de un terremoto ocurrido en el pas,
se expresa lo siguiente: con excepcin de los recursos
destinados a la recuperacin de edicios de valor pa-
trimonial, fundamentalmente iglesias, cuyo proceso de
reconstruccin se realizar con aportes internacionales
y donaciones con nes culturales, los recursos restantes
provienen del presupuesto nacional y son canalizados
a travs de los ministerios. En general, los aportes
recibidos de organizaciones internacionales son desti-
nados a suplir las primeras necesidades de la poblacin
afectada y, en otros casos (como la recuperacin de
arquitectura patrimonial), a rehabilitar inmuebles de
menor prioridad.
3) Jamaica. En los escenarios extremos planteados
en el estudio de este pas no se estima el costo de las
prdidas probables ni la capacidad del sistema de gestin
nanciera de riesgos para solventarlo.
4) Mxico. El fenmeno mximo probable plan-
teado para este pas es un sismo de magnitud 8,2 que
ocurrira frente a las costas de Guerrero. Las prdidas
totales que ocasionara en el Distrito Federal y Acapulco
se estimaron con un modelo probabilstico.
Llama la atencin el bajo porcentaje de partici-
pacin que tendra el FONDEN dentro de los recursos
que podra movilizar el gobierno. El presupuesto del
FONDEN sufri una drstica reduccin en 2006 por el
gasto extraordinario a causa de los huracanes Stan y
Wilma que azotaron en octubre de 2005 a entidades
del sur y sureste del pas. Esto provoc la descapitali-
zacin del fondo, al grado de que si ahora ocurriera un
desastre de graves consecuencias como el planteado en
el escenario crtico, se tenda que recurrir (como se hizo
tras el terremoto de 1985) a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico para obtener recursos adicionales y
garantizar el proceso de reconstruccin.
La estimacin del ndice de Dcit de Desastre IDD
(relacin entre las prdidas directas ocasionadas por el
fenmeno postulado y la resiliencia econmica del pas)
42

42 Para calcular la resiliencia econmica (posibles fondos internos o exter-
nos a los que el gobierno puede acceder en el momento del evento) se
result igual a 1,82. Al ser mayor que 1 se deduce que
ante el evento postulado, el pas no tendra recursos
propios sucientes para afrontar las prdidas y reponer
el stock de capital afectado. Ello resalta la necesidad
de aumentar fuertemente el aseguramiento de bienes
pblicos y privados, las reservas contra prdidas, la
contratacin de crditos contingentes y la inversin en
medidas de prevencin y mitigacin de desastres.
5) Nicaragua. En el planteamiento del escenario ex-
tremo se indica que para la reconstruccin se requeriran
muchos ms recursos que los que podra proporcionar el
Fondo de Desastres. La capacidad operativa del sistema
de gestin de desastres sera rebasada por el evento,
sobre todo en nanciamiento. La necesidad de recursos
en las distintas etapas del desastre sera muy grande,
lo que obligara a reasignar recursos, detener proyectos
en ejecucin y buscar ayuda internacional.
La historia reciente de eventos catastrcos en
Nicaragua muestra que la ayuda internacional apor-
ta una parte muy importante del nanciamiento de
la reconstruccin y vuelta a la normalidad de las po-
blaciones afectadas. La penetracin de los seguros es
incipiente, as que este sector no contribuira de ma-
nera importante a la reconstruccin y reparacin de la
infraestructura daada.
El ndice de Dcit por Desastres (IDD) es igual a
2,28%, lo que indica que el pas no est preparado para
enfrentar un desastre de gran magnitud, adems de que
este valor tiene una alta dependencia de la cooperacin
internacional.
En sntesis, ninguno de los pases estudiados ten-
dra capacidad nanciera para enfrentar un evento de
caractersticas extremas.
c) Transferencia del riesgo
Este apartado comprende la informacin sobre polticas
y medidas ex ante destinadas a transferir el nancia-
miento del riesgo de desastres.
i) Colombia. La penetracin del aseguramiento
contra catstrofes es limitada y la industria de los se-
guros presenta deciencias. Ello se debe en parte a que
consider tambin el pago de seguros y reaseguros que recibira el pas
por los bienes y la infraestructura del gobierno asegurada, los valores
en forma de ayudas y donaciones pblicas y privadas, nacionales e
internacionales y el margen de reasignacin presupuestal del pas.
importantes porciones de la economa son informales.
Tambin es consecuencia de la falta de familiaridad de
la poblacin con el seguro de riesgo catastrco. Por
otra parte, la elevada inacin ha contribuido a diezmar
los valores de reemplazo.
La ley obliga asegurar todos los bienes propiedad del
Estado desde 1927, pero slo a partir de 1993 existen
rganos de control de tal obligacin, pudindose ncar
responsabilidad scal a los funcionarios. Actualmente
las entidades pblicas compran plizas globales de
seguro comercial para cubrir daos por terremoto; sin
embargo, estos seguros no son fcilmente accesibles o
son muy costosos (altas primas y deducibles). Se estima
que el 70% de las edicaciones pblicas tienen alguna
cobertura contra terremoto, pero la infraestructura p-
blica no tiene ninguna, mientras que a nivel municipal
y departamental es casi inexistente.
El seguro de terremoto es obligatorio desde hace
aos slo para las instituciones nancieras tanto para
sus bienes como para los que tienen en garanta. En
Colombia es obligatorio el seguro para tenedores de deuda
hipotecaria y para zonas comunes de los edicios.
La responsabilidad mxima de cada compaa como
consecuencia de un solo evento no puede exceder del
10% de su patrimonio. En exceso de tal responsabilidad
se exige reaseguro. Las tarifas uctan entre el 0,5
y 2,6 por 1.000 (inferiores a las vigentes en Mxico
y Chile). En 1990 se liber el mercado de seguros y
la Superintendencia Bancaria redujo la exigencia de
reservas del 25% al 15% (valor correspondiente a la
prdida mxima probable para un perodo de retorno
de 1500 aos).
En los ltimos aos se han renovado coberturas de
seguros de valores prcticamente al doble y el costo de
los reaseguros, que se traslada al usuario, se ha tripli-
cado. El valor de las primas ha crecido constantemente.
Debido al impacto de desastres recientes, la mayora de
las compaas de seguros prcticamente no retienen
riesgo, sino que fungen como corredores de seguros,
contratando seguros a nombre de compaas rease-
guradoras. En la actualidad el seguro de terremoto no
alcanza a representar el 10% de todas las primas emitidas.
El gobierno maneja sus riesgos mediante medidas de
prevencin-mitigacin, transferencia de riesgo (seguros)
y retencin de riesgos o autoseguro. Con apoyo del Banco
Mundial se han realizado estudios de riesgo con nes de
transferencia. Se ha evaluado la posibilidad de cubrir las
prdidas por capas de exceso de prdida con el n de
explorar plizas colectivas de inmuebles pblicos con
las compaas de reaseguro. Tambin se ha explorado
la posibilidad de transferencia del riesgo a mercados de
capital mediante bonos contra catstrofes.
La falta de datos sobre el inventario de inmuebles
del gobierno diculta a las compaas de seguros estimar
el precio de las plizas; existen vacos en la informacin
de los valores asegurables y la descripcin de los activos
carece de deniciones del tipo estructural y del nmero
de pisos de los edicios.
Sin embargo, el gobierno realiza esfuerzos para
acordar con la industria aseguradora mecanismos para
que las primas de seguros no se establezcan como pro-
medio, sino de manera especca para cada inmueble en
funcin del grado de vulnerabilidad. Con ello el usuario
tendra el incentivo de reducir la prima interviniendo en
la vulnerabilidad. En Manizales y Bogot se han realizado
estudios detallados de microzonicacin ssmica para la
proteccin de inmuebles pblicos y privados mediante
plizas colectivas.
Seguro agrcola. En 1993 se estableci un seguro
de inversiones agropecuarias frente a perjuicios causa-
dos por siniestros naturales. Incluye deducibles segn
tipo de cultivos y naturaleza del riesgo. Adicionalmen-
te se cre el Fondo Nacional de Riesgos Agropecua-
rios que reasegura a las entidades que ofrecen seguros
agropecuarios. En 1996 se cre el Fondo de Solidari-
dad Agropecuario, el cual, en situaciones de crisis por
fenmenos meteorolgicos extremos, adquiere total o
parcialmente de los intermediarios nancieros la car-
tera de los pequeos productores. A partir de 1998
el seguro agrcola ha enfrentado obstculos como la
inseguridad en zonas rurales y la alta siniestralidad de
la produccin.
En 2003 el gobierno modic el Fondo Nacional
de Riesgos Agropecuarios con el objeto de destinar
recursos al subsidio de la prima de seguro del productor
agropecuario. Este seguro ser puesto en prctica en
forma progresiva hasta cubrir todas las producciones,
regiones y riesgos.
ii) Chile. El mercado de seguros se remonta al siglo
XIX y se ha transformado en las ltimas dcadas. Su
papel en el aseguramiento contra catstrofes ha sido
importante; sin embargo, el aseguramiento contra ca-
tstrofes naturales slo es usado por grandes rmas, no
as por el resto del sector privado ni el Estado.
Hasta 1980 el mercado asegurador estuvo estricta-
mente regulado, gravitando alrededor de las decisiones
de inversin de las compaas de seguro (precio, modelos
de plizas, comisiones de reaseguros) y del sistema de
remuneracin de agentes y productores de seguros. A
partir de entonces se comenzaron a aplicar los principios
de subsidiaridad, apertura y competencia consultados
en el programa de economa social de mercado. Ello
implic libertad de tarifas y tasas, de contratacin de
reaseguros en el pas y el extranjero y privatizacin de
la Caja Reaseguradora y del Instituto de Seguros del
Estado. Los reaseguros deben hacerse con compaas
constituidas en Chile. Las empresas reaseguradoras han
sido el soporte de grandes proyectos e inversiones como
Centrales Hidroelctricas, Ferrocarriles, Concesiones
Viales y Proyectos Mineros.
El mercado actual de seguros en el pas se caracte-
riza por la participacin de importantes aseguradoras
internacionales, principalmente norteamericanas y eu-
ropeas. En 24 aos, increment su variable patrimonial
ocho veces. Actualmente opera en un marco legal que
regula la actividad aseguradora y la reaseguradora,
ambas supervisadas por la Superintendencia de Valores
y Seguros (SVS), dependiente del Ministerio de Hacien-
da. La Perdida Mxima Probable (PML), segn la SVS
es de 10% del monto total expuesto para edicios y
contenido, y de 15% del monto total expuesto para los
dems riesgos; ello da como resultado un promedio de
11%. Por dicultades de conseguir la informacin, el
estudio no identica el nivel de aseguramiento de los
sectores pblico y privado.
Como consecuencia de la apertura del mercado
asegurador se ha manifestado un incremento de la
participacin de los seguros en la economa nacional
(de 0,9% del PIB en 1980 a 2,8% en 1998 y 3,9% en
2004). As, el gasto de seguros per cpita, que era de 26
dlares en 1980, alcanz 162 dlares en 1998. Segn
este indicador, Chile supera a Brasil, Mxico y Colom-
bia y casi igual a Argentina, aunque permanece muy
por debajo de los porcentajes de penetracin Estados
Unidos (9,36%).
Chile no tiene poltica alguna que fomente la con-
tratacin de seguros para infraestructura pblica. Las
cuantiosas prdidas causadas por fenmenos naturales
han sido asumidas en gran parte por el Estado o por
los particulares. Las empresas privadas y concesionadas
que prestan servicios pblicos (como las de los sectores
sanitario y elctrico), normalmente estn aseguradas.
Una prctica comn de estas empresas es contratar
seguros para obras crticas con alto riesgo patrimonial.
Por otra parte, las normas de funcionamiento guber-
namental exigen a las empresas la continuidad de los
suministros so pena de sanciones; esta situacin las
obliga a tomar dichas previsiones. En la actualidad se
encuentra en fase de implementacin una unidad de
gestin inmobiliaria del Ministerio de Hacienda para
los bienes del sector pblico.
En el caso de la infraestructura concesionada a
travs del Ministerio de Obras Pblicas, las bases de
licitacin obligan contratar seguros de responsabilidad
civil por daos a terceros y por catstrofe para la etapa
de construccin y la explotacin. Sin embargo, la infra-
estructura pblica a cargo de este mismo ministerio no
est asegurada. Una de las razones son los altos costos
de las primas, adems de dicultades administrativas
por la rigidez del presupuesto.
Los seguros de terremoto se contratan como co-
bertura adicional al seguro de incendio. Estos seguros
han evolucionado positivamente en la composicin de
la cartera total de seguros en el perodo 1986-2004
hasta una participacin de 33,52% en este ltimo ao. El
incremento de los seguros contra siniestros asociados a
sismos se explica sobre todo por los crditos hipotecarios
que ofrecen los bancos. Tambin se ha incrementado
la cobertura por bancos y grandes tiendas que ofrecen
seguros de baja cobertura con primas de bajo precio.
El nmero de plizas vigentes por siniestros aso-
ciados a fenmenos naturales no ssmicos, en cambio,
ascendi a slo 0,15% del total de plizas emitidas.
Estos seguros amparan daos causados por salida
de mar, avalanchas, aluviones y deslizamientos, da-
os materiales causados por peso de nieve o hielo,
incendio por fenmenos naturales, daos materiales
causados por viento, inundacin y desbordamiento de
cauces. Este tipo de seguros normalmente se asocia a
crditos hipotecarios para vivienda. Los sismos no son
incluidos por el alto costo de las primas por el alto
riesgo ssmico del pas.
Las primas del seguro de terremotos han subido
principalmente por el creciente costo de la cobertura
externa incurrida por las compaas nacionales. En
efecto, la industria ha traspasado buena parte de los
riesgos y de las primas involucradas. A pesar de ello,
los montos asegurados retenidos alcanzan volmenes
elevados, lo que requiere proteccin adicional.
La penetracin de los seguros es heterognea. Su
insuciente difusin se relaciona con el costo de las
primas y la falta de concientizacin nacional sobre los
efectos econmicos de los desastres. No existe con-
senso en la denicin del riesgo y niveles de cobertura
necesarios, lo que se traduce en primas muy variables
y de alto costo.
El Estado ha creado un seguro agrcola subsidiado
para proteger a pequeos y medianos agricultores. El
seguro es administrado por la Corporacin de Fomento
Productivo (CORFO) mediante un comit de funciona-
rios de los ministerios de Agricultura y Hacienda y es
operado por dos aseguradoras privadas cuyas normas
regulatorias son comunes a todo el mercado de seguros
en Chile. Este mecanismo es una forma de transferen-
cia del riesgo de las prdidas causadas por fenmenos
meteorolgicos. Consiste bsicamente en un subsidio
del Estado que cubre 50% del total de las primas netas
que deben pagar los agricultores. Su cobertura es an
restringida pero ha tenido penetracin importante.
Cubre daos por sequa, lluvia excesiva o extempor-
nea, inundacin, heladas, granizadas, nevadas y vientos
perjudiciales. Excluye daos por sequa en suelos de
riego, es decir, cubre slo tierras de secano, de modo
que las prdidas por sequa siguen siendo cuantiosas
para la agricultura de riego. Tambin quedan excluidos
los riesgos de fenmenos naturales como terremotos,
erupciones volcnicas y desbordamiento de cauces
(no atribuibles a lluvia excesiva). As, en regiones del
pas, donde las prdidas de la infraestructura de rie-
go signican afectaciones de los cultivos, la falta de
mecanismos alternativos de proteccin causa prdidas
en las fuentes de ingreso de los pequeos agricultores
y perjuicio econmico al Estado que, al no contar con
un mecanismo de proteccin, debe asumir el costo de
reparar la infraestructura.
La creciente agricultura de exportacin no cuenta
con este benecio, de modo que la contratacin de
seguros y sus niveles de cobertura son negociados por
los agricultores con las aseguradoras sin mediar una
poltica estatal. Son ellos, por lo tanto, quienes asumen
los costos de las prdidas por fenmenos naturales.
iii) Jamaica. El gobierno no tiene una verdadera
poltica de transferencia de riesgo y la mayor parte de
sus activos no estn asegurados. Aunque esta cultura
est cambiando gradualmente, predomina la poltica
de que el gobierno asuma sus propios riesgos ante
desastres.
Los edicios de gobierno, escuelas, bibliotecas,
caminos y algunos hospitales carecen de seguro o estn
subasegurados. Existen excepciones como los puertos y
aeropuertos, as como compaas de servicios con acceso
independiente al mercado de seguros. Estas ltimas, con
el objeto de reducir los costos de aseguramiento, han
considerado un programa de autoseguros regional con
el Banco de Desarrollo del Caribe y la Caribbean Elec-
tric Utilities Service Corporation. El programa incluye
una lnea de crdito de respaldo en los primeros aos
de acumulacin de primas. A medida que el fondo se
incremente, las compaas debern disminuir su depen-
dencia de la lnea de crdito hasta que sta acte como
garanta a ser usada slo despus que se haya agotado
el fondo a consecuencia de reclamaciones surgidas de
un evento catastrco extremo.
En el ao 2004 los mercados de seguros y rease-
guros de todo el mundo tuvieron cuantiosas prdidas
a causa de cuatro grandes huracanes en el Caribe. Las
prdidas aseguradas se estimaron en 2.700 millones
de dlares, de las cuales 30% correspondi a daos
en la propiedad y 70% a prdidas por interrupcin de
actividades. En Jamaica hubo 7.100 reclamaciones por
un monto de 96 millones de dlares, menos del 2%
del monto total asegurado. En este pas se evitaron
mayores prdidas gracias a las lecciones del huracn
Gilbert, que se tradujeron en mejores construcciones y
reforzamiento de techumbres.
La mayor parte de las prdidas que acarre el hu-
racn Ivn fueron en propiedades no aseguradas o no
asegurables (edicios que siguen siendo construidos en
reas bajas, riberas de los ros y cuencas expuestas a
inundaciones y a inestabilidad de laderas).
La situacin del sector privado es diferente, pues la
proporcin de propiedades residenciales y comerciales
aseguradas es mucho ms elevada que en la mayora de
los pases en desarrollo. Ello se debe a la vulnerabilidad
frente a desastres y a la obligacin legal de asegurar
las instalaciones tursticas, disposicin comn a todos
los pases del Caribe Oriental, donde cada compaa
de seguros atiende en promedio a 14.000 habitan-
tes, en comparacin en comparacin con 107.000 en
Estados Unidos. Ello podra estar indicando, sin embargo,
un exceso de compaas aseguradoras, lo que sugiere
ineciencia de economas de escala en costos operativos
y en manejo de riesgo.
Un 75% del mercado de seguros en el Caribe corres-
ponde a compaas trinitarias y de Barbados. Los costos
de las primas son ms elevados que en Estados Unidos
debido al tamao relativamente pequeo de las com-
paas y a las deseconomas de escala, a pesar de que
los costos administrativos son relativamente menores
en aquella regin. Tales costos ms la baja retencin de
los riesgos asegurados impiden una acumulacin rpida
de reservas en relacin con el capital.
Para algunas grandes empresas como las que pro-
ducen energa ha sido imposible obtener cobertura total
y, en algunos casos, cobertura alguna en aos recientes.
Ello ha conducido a idear autoseguros con muy eleva-
dos niveles de deducibles destinados a cubrir prdidas
potenciales esperadas. El costo y la difcil disponibilidad
de seguros han inducido a las asociaciones gremiales
(como las de hoteles) a emplear tcnicas de manejo de
riesgos o arreglos con compaas de seguros del exterior
para adquirir reaseguros como grupo.
El CARICOM ha sugerido un enfoque de asegura-
miento regional entre los gobiernos y el sector privado
para diversicar el riesgo y reducir la incidencia del
mercado global reasegurador en la regin. Sugiere
tambin que los legisladores de la regin adopten un
conjunto consistente de cdigos de construccin que
especiquen los materiales apropiados, el reforzamiento
de las estructuras existentes y el uso de sistemas pro-
tectores comunes.
Factores socioeconmicos e idiosincrsicos mere-
cen tambin considerarse tanto en el lado de la oferta
como en el de la demanda del mercado de seguros
contra catstrofes, y es til distinguir segmentos de la
propiedad entre las siguientes clases: el nivel de ingre-
so disponible de los propietarios es un factor funda-
mental en la demanda de seguros contra catstrofes,
cuyo costo es cercano al 1% del valor de sus estructu-
ras. Los sectores pequeos/informales slo adquieren
seguros de este tipo en la medida en que sean reque-
ridos por las instituciones crediticias. Se estima que
entre 25% y 40% de viviendas no est asegurada, y las
menos aseguradas son las viviendas pequeas/margi-
nales. An ms, las primas de seguro son ms elevadas
en las reas que sufren ms frecuentemente efectos
de tormentas. Los propietarios de viviendas medias y
grandes sin las mismas restricciones nancieras estn
amparados casi en su totalidad por seguros catastr-
cos, igual que los propietarios de empresas medianas
y grandes.
Estas ltimas rara vez adquieren seguros por inte-
rrupcin de actividades a consecuencia de catstrofes.
Las grandes empresas tienen acceso a corredores de
seguros (en oposicin a los propios agentes de seguros),
quienes son proclives a situar coberturas con compaas
extranjeras de Estados Unidos o Europa que operan sin
registro local.
En cambio, el segmento de pequeos propietarios
en los sectores menos evolucionados no tiene acceso a
cobertura porque no entienden o no respetan el meca-
nismo del seguro. Muchos de ellos esperan la asistencia
del gobierno frente a crisis. Otros deciden asegurarse
por s mismos, asumiendo que lo que se ahorran como
primas de seguros ser suciente para nanciar costos
de reparacin, aunque la mayor parte del tiempo dichos
ahorros sea absorbida como capital de trabajo.
Los gobiernos tienen el desafo de promover medi-
das estructurales para reducir la vulnerabilidad de las
viviendas de las clases de bajos ingresos. Debido a ello
deberan explotar al mximo el arsenal de herramientas
para la reduccin de los peligros y dejar claro hasta
dnde llega su responsabilidad y dnde empieza la de
las comunidades. Esta estrategia demanda un enfoque
de dos vas en el que los fondos gubernamentales para
trabajos de mitigacin se ponen a disposicin de las
comunidades a cambio de una poltica explcita de
aseguramiento de cobertura limitada que permita a
stas protegerse si siguen las prcticas adecuadas de
reduccin de la vulnerabilidad.
En la regin del Caribe, la estructura tradicional de
seguros tiene una elevada proporcin de reaseguramiento.
Cerca del 70% de las primas y riesgos corresponden a
reaseguros. Los aseguradores locales, sin embargo, con-
sideran la transferencia de ingresos por primas cobradas
como una comisin pagada a los reaseguradores por
administrar los negocios del cliente.
iv) Mxico. La penetracin del seguro es an rela-
tivamente baja en todos los campos de aseguramiento
con respecto al tamao de la economa mexicana, pues
alcanza slo 1,9% del PIB. El crecimiento de la venta
de coberturas contra desastres naturales ha sido m-
nimo. Y aunque Mxico est expuesto a un alto riesgo
por sismos y huracanes, 70% de las micro, pequeas y
medianas empresas y 97% de las casas habitacin no
estn aseguradas contra dichos fenmenos. Slo las
grandes empresas los contratan.
Slo 3% de las casas particulares cuenta con segu-
ros. Si se toma en cuenta que los crditos hipotecarios
incluyen un seguro, cerca de 40% de ese total est
vinculado a ellos (los seguros hipotecarios protegen
los saldos insolutos, por lo que la proteccin es para
quien otorga el crdito, no para el propietario). Los
propietarios no aseguran sus hogares contra desas-
tres naturales porque desconocen la gran variedad de
opciones a precios accesibles o porque no consideran
prioritario este gasto.
De todas maneras, el pas est ahora mejor preparado
para enfrentar emergencias provocadas por catstrofes
naturales. Hace 20 aos haba varias dependencias del
gobierno federal no aseguradas contra este riesgo, lo
que hoy es una obligacin.
Las condiciones naturales exponen al pas a diferentes
amenazas segn las regiones, por lo que la regulacin
debe adaptarse a esa realidad. En el Distrito Federal y
en Guerrero es obligatorio el seguro gubernamental
contra movimientos telricos, pero hay estados como
Tamaulipas, Nuevo Len y Yucatn, donde es remoto
que ocurra uno.
Los bonos contra catstrofes son nuevos instru-
mentos para la prevencin de riesgos. Son parecidos a
los reaseguros (rmas que asumen parte de los riesgos
nancieros del asegurador original) porque protegen
contra el exceso de prdida del asegurador primario. Su
ventaja es que cuentan con disponibilidad inmediata
de los recursos en caso de emergencia. En Mxico, 20
aos despus de los sismos que causaron graves daos
en la Ciudad de Mxico, las autoridades nancieras
instrumentaron un bono que les ayuda a cubrir una
parte de los daos que pudiera causar un terremoto de
magnitud similar o mayor al de entonces.
El bono fue emitido en 2006 por la Secretara de
Hacienda por 160 millones de dlares para la eventua-
lidad de un sismo mayor a 7,5 grados Richter dentro
de un polgono que incluye a la Ciudad de Mxico. Su
funcin es restituir de manera inmediata los recursos
del FONDEN destinados a atender a la poblacin civil
afectada por el terremoto as como eventuales labores
de reconstruccin. Su operacin es tal que el valor del
bono se dispara al producirse un evento ssmico de
determinada magnitud en determinada fuente. La ins-
trumentacin y teoras actuales para la determinacin
del tamao y ubicacin del epicentro de un sismo no
estn exentas de incertidumbre, razn por la cual los
datos pueden arrojar valores distintos segn las tcnicas
empleadas, o si son calculados con datos provenientes de
estaciones distintas, lo cual puede ocasionar problemas
legales de serias consecuencias. La experiencia mundial
en bonos de catstrofe que se hayan hecho efectivos
es muy poca, por lo que la efectividad de su cobertura
todava no ha sido puesta a prueba.
El bono se divide en dos series, una Clase A de 150
millones y una Clase B de 10 millones de dlares. Los
inversionistas recibirn una tasa de inters semestral
de LIBOR + 230 puntos para la Clase A y LIBOR +
235 puntos para la Clase B durante 3 aos. Su costo
aproximado para el Estado mexicano es de 8 millones
de dlares anuales. Para empresas privadas es un ins-
trumento comn, pero para gobiernos es el primero en
Amrica Latina.
La Secretara de Gobernacin y la Secretara de Ha-
cienda trabajan en la emisin de bonos similares (hasta
alcanzar los 450 millones de dlares) con cobertura de
eventos ssmicos de magnitud mayor a seis grados en
escala de Richter a n de atender emergencias en otras
regiones del pas expuestas a movimientos telricos.
Mxico ha experimentado avances signicativos
en regulacin de seguros contra catstrofes. El ao
2000 se emiti una circular que especica la forma
de estimar el riesgo en trminos de la Prdida Mxima
Probable (PML). La PML se toma en cuenta para esta-
blecer las reservas contra catstrofes de la cartera de
cada compaa. As se premia con menores reservas a
las compaas con carteras sanas. Actualmente, la CNSF
y la Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguro
(AMIS) desarrollan un esquema similar para el seguro
por riesgos hidrometeorolgicos.
Existen seguros para salvaguardar las aportaciones
de estados y municipios al FONDEN en caso de desastre.
Actualmente slo siete estados tienen estas plizas.
Con ello se conrma que en los gobiernos estatales el
criterio de la prevencin es todava pobre.
En Mxico existe el seguro agropecuario desde 1963
y es manejado por la Aseguradora Nacional Agrcola
y Ganadera. En 1990 se cre Agroasemex, institucin
estatal que promueve la participacin privada en el
aseguramiento del sector. El seguro agropecuario tiene
dos modalidades: un seguro convencional otorgado por
aseguradoras privadas y un fondo de aseguramiento
reconocido por Agroasemex. Este ltimo fue creado
por los productores para cubrir sus propias prdidas
causadas por eventos naturales catastrcos, y est
obligado por ley a reasegurarse con Agroasemex u
otras compaas. En cualquiera de las dos modalida-
des, el gobierno federal subsidia las primas a travs de
Agroasemex. El subsidio es otorgado directamente a las
compaas aseguradoras y sus montos son diferentes
por regin y tipo de cultivo. La cantidad de hectreas de
cultivo cubiertas por el seguro agropecuario ha venido
creciendo signicativamente.
v) Nicaragua. El Estado ha desempeado en aos
recientes un importante papel en reducir la vulnerabi-
lidad al identicar reas propensas al riesgo y regular
su uso, pero el mercado de seguros y reaseguros no ha
contribuido sustancialmente a la prevencin o mitigacin
de desastres. La informacin sobre riesgos, amenazas
y vulnerabilidades no se toma en cuenta o se toma en
cuenta marginalmente al determinar plizas de seguros;
adems, un alto porcentaje de la poblacin ms vulne-
rable no est protegida por seguro alguno.
Se cuenta con una normativa sobre seguros y rea-
seguros con criterios que aumentan la seguridad en la
transferencia del riesgo. El Plan Nacional de Gestin de
Riesgos promueve una serie de actividades de protec-
cin nanciera. La Secretara Ejecutiva del SINAPRED
y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP)
coordinan un proyecto para mejorar las condiciones
de aseguramiento de los bienes del Estado y realizan
con las empresas aseguradoras campaas para pro-
mover una cultura de seguros en todos los niveles de
la poblacin.
De acuerdo con una ley de 1999, la Superintendencia
de Bancos y Otras Instituciones Financieras vela porque
se cumpla adecuadamente en materia de aseguramiento,
exigiendo a las compaas reportes mensuales de sus
actividades, auditorias, reservas para riesgos, etc.
El aseguramiento de bienes pblicos est regulado
por una ley de 1984. sta es una tendencia creciente en
la que gradualmente se van efectuando las licitaciones
para contratar las plizas de seguro correspondientes.
Entre los pocos edicios del Estado asegurados y de
reciente construccin guran el Ministerio de Relacio-
nes Exteriores (MINREX), Presidencia de la Repblica
y la Empresa Nicaragense de Telecomunicaciones
(ENITEL). Los hospitales de segundo nivel tienen ms
de 30 aos de construccin en promedio y su mante-
nimiento es mnimo, lo que al parecer ha dicultado
su aseguramiento.
En el sector privado, en cambio, hay una importante
transferencia de riesgo que reeja una amplia gama
de seguros contra catstrofes y dao patrimonial con
diferentes modalidades de cobertura, pero no se tiene
una idea de la proporcin que est amparada.
La relacin entre aseguradoras y reaseguradoras
parece ser ptima. Todo lo asegurado en el pas est
cubierto con reaseguros. Se cuenta al respecto con la
experiencia de las catstrofes provocadas por el Hu-
racn Mitch y el terremoto de Masaya, donde se pag
completamente todo lo asegurado. Existe tambin el
seguro de deudas hipotecarias. Aunque el valor ase-
gurado es el saldo insoluto, al menos se garantiza que
una parte del sector nanciero no se desplome despus
de un desastre.
Las compaas aseguradoras que operan en el pas
no cuentan con suciente informacin para evaluar
su cartera de riesgo y mostrar a las reaseguradoras su
verdadera exposicin para mantener as el reaseguro a
costos razonables. Debido a que la informacin a nivel
de detalle no es suciente para las compaas de Se-
guros y Reaseguros, stas deben destinar recursos para
producirla. Para ello se necesita informacin desglosada
al mayor detalle en una base cartogrca de riesgos,
peligros y vulnerabilidad, tomando en cuenta la frecuencia
del dao a sitios especcos segn diferentes tipos de
amenazas. En la actualidad el sector lleva a cabo un
proyecto denominado Prdida Mxima Probable cuyos
resultados permitirn el fortalecimiento institucional
de las aseguradoras privadas. El n es contar con em-
presas aseguradoras que aumenten la penetracin de
los seguros contra desastres.
INISER es la compaa de seguros y reaseguros
lder en Nicaragua. Es un ente autnomo del Estado
autorizado para emitir plizas en todos los ramos de
seguros patrimoniales y de personas. El INISER ha
venido desempeando un papel de primer orden en la
compensacin de prdidas ocasionadas por accidentes,
siniestros y catstrofes naturales.
Resumiendo, la penetracin del seguro contra cats-
trofes es an relativamente baja en los pases estudiados,
salvo en Chile, donde juega un papel importante, si bien
circunscrito casi exclusivamente a las grandes rmas. La
difusin del seguro por sismos es mucho mayor que la de
fenmenos hidrometeorolgicos. En Colombia, Mxico
y Nicaragua los bienes del Estado deben asegurarse
por ley. Sin embargo, en el primero gran parte de la
infraestructura pblica no est protegida; en Mxico la
ley no se aplica an plenamente a nivel municipal, y en
Nicaragua el avance es incipiente, aunque el gobierno y
las aseguradoras promueven la cultura de aseguramiento
en todos los niveles de la poblacin. Todo lo asegurado
en Nicaragua est cubierto con reaseguros. El INISER es
un ente autnomo del Estado, autorizado para emitir
plizas en todos los ramos de seguros patrimoniales y de
personas, y ha venido desempeando un papel destacado
frente a siniestros y catstrofes naturales.
En Chile no existe una poltica de aseguramiento en
resguardo de la infraestructura pblica. Sin embargo,
las empresas que prestan servicios concesionados a la
poblacin tienen la obligacin de asegurar la continuidad
del suministro, por lo que en general estn aseguradas.
Los activos del gobierno de Jamaica tampoco estn ase-
gurados, salvo los puertos y aeropuertos. Sin embargo,
esta poltica empieza a cambiar y ya se han emitido las
primeras licitaciones. La infraestructura turstica est
asegurada, igual que en Mxico.
Mxico es el nico de los cinco que ha instrumen-
tado un bono contra catstrofes (hasta alcanzar los 450
millones de dlares) con cobertura de eventos ssmicos
de magnitud mayor a 7,5 grados en escala de Richter
para atender emergencias en regiones expuestas a
movimientos telricos.
Los gobiernos de Colombia y Mxico tienen se-
guros para el sector agrcola frente a contingencias
meteorolgicas. En ambos casos los seguros amparan
las cosechas y estn subsidiados. En Colombia cubren
incluso las prdidas de infraestructura agrcola. En Chile,
en cambio, la oreciente agricultura de exportacin
no cuenta con seguro apoyado por el Estado, de modo
que su contratacin y cobertura son negociadas por los
agricultores y las aseguradoras.
El cuadro 17 presenta una matriz con los aspectos
fundamentales sobre la gestin nanciera del riesgo
en los cinco pases.
5. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL Y
GENERACIN DE INFORMACIN
PARA LA GESTIN DEL RIESGO
Los cinco pases dieren de manera signicativa en la
forma en que llevan las principales tareas del manejo
de desastres. Esto hace interesante la comparacin de
sus situaciones por las lecciones que se pueden extraer.
Los temas principales del problema se han agrupado
en cinco partes, para las cuales se resumir primero la
situacin de cada pas y despus se har una evaluacin
comparativa de cada tema. El cuadro 18 presenta las
caractersticas bsicas de la estructura institucional de
los cinco pases.
El sistema de gestin de desastres de Chile es el
menos estructurado y deja a los ministerios y a los
concesionarios privados de los servicios pblicos bsicos
la responsabilidad de manejar el riesgo.
Mxico y Nicaragua tienen las estructuras legales
de gestin ms completas, aunque no todos los rga-
nos ejercen plenamente sus funciones. El alcance real
las actividades del SINAPRED de Nicaragua est muy
limitado por carencias presupuestales.
Todos los pases tienden a dejar la responsabilidad
de la gestin del riesgo de desastres en los gobiernos
locales, que con frecuencia carecen de los recursos
econmicos, tcnicos y estructurales para realizar e-
cazmente las acciones; esto es crtico especialmente
para los municipios ms pequeos y dbiles. Colombia
destaca en descentralizacin y ha tenido xito en algunas
grandes ciudades. Jamaica parece tener mayor ecacia
de la gestin a nivel local (parish).
Casi en todos los pases hay una separacin formal
o real entre el sistema de atencin de emergencias y el
de reconstruccin-prevencin. Mxico es probablemente
el pas con mejor integracin de las dos partes, aunque
el sistema adolece de cierta falta de coordinacin.
En general, la ecacia de la gestin parece estar
poco relacionada con su estructura formal, y estar ms
determinada por el nivel de desarrollo poltico del pas y
por la ecacia general del gobierno nacional o local.
Un problema que se presenta en mayor o menor
medida en todos los pases es la escasez de personal
estable y experimentado en las distintas tareas; la alta
rotacin del personal sigue siendo constante.
a) Organizacin para la gestin del riesgo
En esta seccin se describe la estructura del sistema na-
cional y el marco legal de la gestin del riesgo de cada
pas. Se comenta acerca de la efectividad de dicha es-
tructura, el grado en que se ha llegado a poner en prc-
tica el sistema planeado, la posible evolucin o modi-
cacin de la organizacin y su jerarqua en el gobierno.
i) Colombia. El marco legal se estableci en 1989
(despus del desastre de Armero) con la creacin del
Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres (SNPAD). El nfasis est en la prevencin,
la descentralizacin (en los niveles estatal, departa-
mental y municipal), lo intersectorial y la coordinacin
(con comits intersectoriales). Reconoce los aspectos
sociales de los desastres. A nivel nacional se tiene una
vertiente tcnica y otra de operacin; aparentemente
las dos funcionan de manera independiente; la prime-
ra es de planeacin y apoyo tcnico, y la segunda tiene
caractersticas de organismo de defensa civil.
CUADRO 17. CARACTERSTICAS PRINCIPALES DE LA GESTIN FINANCIERA DEL RIESGO
Tema
Fondos de Catstrofe
Financiamiento de acti-
vidades de mitigacin y
prevencin
Transferencia de riesgo
Colombia
Existe el Fondo Nacio-
nal de Calamidades (FNC)
pero con serias limitacio-
nes. Las asignaciones del
FNC han provenido de
fuentes inestables y los
partidas presupuestales
se han reducido como
porcentaje de los ingre-
sos del Estado
El Fondo Nacional de
Desastres ha destinado
alrededor de 60% de su
presupuesto a actividades
de prevencin
La penetracin del ase-
guramiento contra cats-
trofes es limitada. La ley
obliga al aseguramiento
de los bienes propiedad
del Estado
Chile
No existe un fondo para
cubrir situaciones de
desastre. Hay leyes que
autorizan al Presidente
de la Repblica a utilizar
o reasignar presupuesto
Se hacen reasignaciones
para prevencin por de-
cretos del Ministerio de
Hacienda
Gran penetracin del se-
guro contra catstrofes
slo en grandes rmas,
no en el resto del sector
privado
Jamaica
No existe un fondo ade-
cuado para la gestin de
riesgos, por lo que los
recursos se obtienen de
otros programas. El Fon-
do Nacional de Desastres
(NDF) creado luego del
huracn Gilbert tiene
efectividad muy limitada
No existen fondos para la
reduccin de riesgos
La mayor parte de los ac-
tivos del gobierno no est
asegurada, omisin que
empieza a ser subsanada
Mxico
Cuenta con el Fondo de
Desastres (FONDEN) des-
tinado a emergencia, re-
habilitacin y reconstruc-
cin. Recientemente se
crearon dos fondos ms
para atender daos en ni-
veles estatal y municipal
Existen los programas
FIPREDEN y FOPREDEN
para instrumentar me-
didas preventivas
La penetracin del segu-
ro es relativamente baja
respecto del tamao de
la economa. Las autori-
dades nancieras instru-
mentaron un bono contra
catstrofes con cobertura
de eventos ssmicos
Nicaragua
Existe un Fondo Nacional
para Desastres no regla-
mentado que slo puede
ser utilizado para apoyar
a los afectados por desas-
tres. La Presidencia de la
Repblica puede autori-
zar la transferencia de re-
cursos de otros proyectos
Opera un mecanismo de
nanciamiento reembol-
sable por parte del BID
para operaciones de iden-
ticacin, prediccin del
riesgo y mitigacin
El Plan Nacional de
Gestin de Riesgos del
SINAPRED promueve la
proteccin nanciera, en
especial el mejoramiento
de las condiciones de ase-
guramiento de los bienes
del Estado
Est basado en planes nacionales de prevencin
de desastres implantados desde 1998, con fuerte in-
uencia del Departamento Nacional de Planeacin,
instancia que dene y maneja el presupuesto nacional.
La participacin de los organismos pblicos es activa y
coordinada. Descansa fuertemente en la organizacin
municipal, por lo que depende de los recursos humanos
y econmicos de los gobiernos locales, los que son muy
diversos. Destacan los municipios de Bogot y Medelln,
que disponen de recursos signicativos.
Aunque ha habido cambios de organigrama, el
sistema bsico ha permanecido y funciona adecuada-
mente, sobre todo a nivel nacional y en algunas ciudades
grandes. Al principio el SNPAD estaba bajo control
directo del Presidente, lo que daba prioridad al tema;
despus pas a depender del Ministerio del Interior y
se ha burocratizado un poco. En resumen, el tema sigue
teniendo alta jerarqua y funciona de manera adecuada
a nivel nacional y en las grandes ciudades, no as en
diversas provincias y municipios. El marco legal es muy
completo y acorde a los lineamientos modernos, con
nfasis en prevencin y mitigacin.
ii) Chile. La estructura es poco integrada y aje-
na a los criterios recomendados por los organismos
internacionales. Est basada en cuerpos normativos
especcos para cada sector responsable de los dis-
tintos sistemas expuestos al riesgo y de las principales
acciones de gestin. Comprende los niveles de gobierno
nacional, regional y municipal. Los principales sectores
son: Vivienda y Urbanismo, encargado de los Planes
Reguladores que incluyen ordenamiento urbano para
prevencin de riesgos; Obras Pblicas, encargado de la
reduccin de la vulnerabilidad de la infraestructura;
Agricultura y Salud, encargados de sus respectivas
CUADRO 18. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL
Tema
Marco Legal
Coordinacin institu-
cional
Participacin de otros
actores
Colombia
Las leyes ponen nfa-
sis en la prevencin y
descentralizacin, en
lo intersectorial y en la
coordinacin
Cuenta con una vertiente
tcnica y otra de opera-
cin a nivel nacional
La participacin de los
organismos del sector
pblico es coordinada
La participacin privada
no ha sido notable, salvo
en el programa de re-
construccin por el sismo
de 1999
Chile
El marco est poco inte-
grado, basado en regla-
mentos de los sectores
responsables de los dis-
tintos sistemas
La ONEMI est centrada
en la atencin de emer-
gencias y en la difusin
de informacin a la po-
blacin
El esquema de gestin
delegado a las institu-
ciones responsables de
los sectores ha mostrado
buen desempeo en de-
sastres recientes
Los servicios bsicos
estn privatizados y la
ejecucin y financia-
miento de las etapas de
la gestin de riesgo es-
tn a cargo de consorcios
privados
Jamaica
Las actividades de todas
las fases son dirigidas por
ODPEM, ocina operativa
del Comit Nacional de
Desastres (NDC), inte-
grada por representan-
tes de todos los sectores
El tema es prioritario.
Existe buena coordina-
cin entre instituciones
y niveles de gobierno
La jerarqua del tema,
las acciones tomadas, la
participacin del sector
privado y la preparacin
de la poblacin han au-
mentado despus del
huracn Ivn de 2004
Mxico
Hay un cuerpo normativo
completo y adecuado.
La normativa para el or-
denamiento urbano es
pobre y poco respetada
Todos los sectores del
gobierno federal tienen
planes operativos cre-
cientemente eficaces
para atender emergen-
cias y recuperacin
La coordinacin entre
sectores requiere me-
jorar

Las fuerzas armadas tie-
nen un papel decisivo en
las tareas de atencin de
las emergencias
El sector privado tiene
escasa participacin
Nicaragua
Existe un marco legal
completo y moderno.
La atencin de emer-
gencias est desligada
de las otras etapas de la
gestin
La normativa de orde-
namiento es poco ob-
servada.
Buena coordi naci n
entre los sectores del
SINAPRED.
El sistema tiene escasez
de recursos humanos y
econmicos, depende de
la ayuda internacional
La participacin del sec-
tor privado es escasa. Hay
participacin importante
y ecaz de las fuerzas
armadas.
reas. La Organizacin Nacional de Emergencias y Miti-
gacin (ONEMI) dependiente del Ministerio del Interior
est centrada en la atencin de la emergencia y en la
difusin de informacin a la poblacin, aunque ejerce
otras funciones en las distintas fases de la proteccin
civil. Se ocupa de elaborar mapas de riesgo y planes de
alerta y de reduccin de vulnerabilidad, adems de los de
atencin de emergencias y elaboracin de estadsticas
de daos. No parece tener mucha coordinacin con los
sectores que tienen sus propios planes de atencin de
la emergencia.
Las relaciones entre los sectores pblicos y privado
en el tema del riesgo estn reguladas por mecanismos
de gestin con sustento en un conjunto de iniciativas
que han incorporado leyes, decretos, normas y regla-
mentos para reducir el riesgo en los diversos mbitos
desde la dcada de 1920, las cuales son administrados
por diversas instituciones segn sus reas de inters e
intervencin sectorial.
Una parte de la de gestin del riesgo en Chile
est en manos privadas y comprende los servicios de
Telefona, Agua, Transporte (Areo, Terrestre y Mar-
timo) y Electricidad, entre otros, los cuales han sido
concesionados casi en su totalidad a particulares. Para
cada caso hay organismos del Estado responsables de
scalizar el cumplimiento de las normas que regulan
el funcionamiento de dichos servicios. Cuando ocurre
un desastre, el Estado vela por el mantenimiento de
los servicios concesionados. La elaboracin y ejecucin
de los planes para las distintas etapas de la gestin
del riesgo as como su nanciacin y la obtencin de
las coberturas correspondientes estn a cargo de los
consorcios privados.
El esquema de gestin de las instituciones sectoriales
ha permanecido vigente desde hace muchos aos y ha
demostrado ser ecaz. Factores que han contribuido a
su buen desempeo son los cuerpos normativos estrictos
y la tradicin de observancia por los distintos actores.
iii) Jamaica. Las actividades de todas las fases son
dirigidas por la Ocina de Prevencin de Desastres
y Manejo de Emergencias (ODPEM) dependiente del
Ministerio del Territorio y brazo operativo del Comit
Nacional de Desastres (NDC), encabezado por el Primer
Ministro e integrado por representantes de todos los
sectores. El NDC tiene subcomits encargados de elaborar
planes y supervisar su correcta ejecucin. Existe un Plan
Nacional de Desastres que detalla riesgos, estrategias
y procedimientos y cuenta con contrapartes a nivel
local, las cuales atienden los problemas especcos de
las comunidades. La organizacin ha permanecido sin
cambios importantes mucho tiempo y parece funcio-
nar de manera efectiva. El tema es prioritario para las
autoridades central y locales, las cuales tienen buena
coordinacin; la jerarqua del tema y las acciones tomadas
en diversos asuntos han aumentado considerablemente
despus del desastre del huracn Ivn de 2004. El NDC
no tiene presupuesto propio, pero sus decisiones son
ejecutadas por los representantes de los sectores que
lo integran.
iv) Mxico. La estructura formal es muy completa.
El Sistema Nacional de Proteccin Civil (SINAPROC) fue
creado despus del sismo de 1985 y se ha ido renan-
do, aunque ha permanecido estable desde entonces.
La estructura comprende los niveles federal, estatal y
municipal, con participacin del sector privado; cada
nivel reproduce la estructura general a escala menor.
El SINAPROC est encabezado por el Presidente de la
Repblica, pero su operacin est a cargo de la Secretara
de Gobernacin a travs de la Coordinacin Nacional
de Proteccin Civil (CNPC), que tiene nivel de subse-
cretara. El funcionamiento del sistema es supervisado
por el Consejo Nacional de Proteccin Civil en el que
estn representados todos los actores involucrados;
este consejo se rene principalmente para organizar
la atencin a grandes desastres. La CNPC coordina y
apoya la actividad de todos sectores en los distintos
niveles con tres direcciones generales: Proteccin Civil,
que coordina las direcciones estatales y municipales,
CENAPRED, que se encarga de las actividades de apoyo
tcnico-cientco, difusin y capacitacin, y FONDEN, que
administra el fondo de desastres. Todas las dependencias
del gobierno federal relacionadas tienen sus propios
planes de proteccin civil; las secretaras de Estado
involucradas en la materia tienen sus planes operativos
para la atencin de emergencias y recuperacin, los
cuales funcionan cada vez con ms ecacia. Se tiende
a la descentralizacin de las responsabilidades y tareas
con creciente participacin de estados y municipios (el
pas tiene ms de 2.400 municipios, muchos de ellos
muy pequeos y con escasos recursos; ms de la mitad
de ellos cuentan con unidades de proteccin civil). En
los desastres de mayor impacto, el gobierno federal se
encarga de las acciones y de su nanciamiento.
El marco legal del SINAPROC es la Ley General de
Proteccin Civil del ao 2000. Sus lineamientos y metas
operativas se denen en planes sexenales. El esquema
es muy completo a nivel federal y en la mayora de los
estados, no as en la mayora de los municipios.
La normativa para el ordenamiento urbano es pobre
y con frecuencia no es respetada, incluso en las grandes
ciudades. Aunque existen leyes nacionales que regulan
el uso de ciertas zonas y recursos, como la Ley Nacional
del Agua, su implantacin y los reglamentos de uso del
suelo son de competencia municipal. La presin social
y los intereses de grupos se traducen en la ubicacin
de asentamientos humanos y de obras de servicio en
condiciones de riesgo elevado, sobre todo en a inun-
daciones y deslaves. La normativa sobre edicacin
tambin es de competencia municipal, aunque hay
algunos reglamentos estatales que son adoptados por
la generalidad de los municipios; Los mecanismos para
vericar su observancia no funcionan correctamente.
La vivienda marginal (autoconstruccin realizada sin
permiso ocial) sigue siendo una parte muy grande
del total, aunque en los ltimos aos ha disminuido
debido a los grandes programas de vivienda popular
que se han realizado.
El sistema se ha ido consolidando en sus 20 aos de
existencia y tiene ya un lugar establecido en los planes
de gobierno. Los rganos de mayor reconocimiento
son el FONDEN, el CENAPRED y las fuerzas armadas,
estas ltimas por su amplia participacin en atencin
a emergencias y recuperacin. El tema de los desastres
ocupa un lugar relevante en los medios, aunque su
atencin se concentra en las emergencias. La atencin
a la proteccin nanciera ha aumentado en los ltimos
aos, pero est lejos del nivel deseable. Las carencias y
limitaciones del sistema se relacionan con la alta rotacin
y consecuente escasez de personal con experiencia; la
limitacin de fondos y recursos humanos es constante;
la reciente implantacin del servicio civil de carrera en
materia de proteccin civil es un paso importante en la
profesionalizacin y modernizacin de las instituciones
relacionadas con la proteccin civil; sin embargo, el
avance logrado no es mucho. La atencin a los aspec-
tos de prevencin y mitigacin ha sido escasa; en la
parte de prevencin funcionan bien la informacin, los
estudios y el alertamiento. En este rengln se espera
una mayor contribucin del FOPREDEN . La mitigacin
no est considerada dentro del sistema de gestin del
riesgo. A nivel estatal y municipal, la proteccin civil
se ha planteado en un sentido ms amplio que el del
riesgo de desastres, hasta abarcar los distintos aspectos
de la seguridad de la poblacin (incendios, accidentes
viales y medidas de seguridad en lugares pblicos). Se
ha avanzado en la elaboracin de mapas de peligro y
algunos estados cuentan ya con atlas de riesgo.
v) Nicaragua. La Ley 337 establece desde el ao
2000 un marco legal completo y coherente. La entidad
normativa y coordinadora es el SINAPRED, que depende
de la Presidencia de la repblica. La atencin a emer-
gencias est a cargo de la Comisin de Operaciones
Especiales coordinada por el Ejrcito. El SINAPRED co-
ordina las Comisiones Sectoriales de Trabajo (las cuales
operan sus propios planes para las distintas etapas de
gestin) y los comits departamentales y municipales,
los cuales estn a cargo de los planes correspondientes.
La prevencin de desastres forma parte de los planes
de desarrollo y de la poltica ambiental. Hay principios
muy avanzados, como dar recursos a los municipios
para que se hagan cargo de la atencin de desastres y
la gestin social del riesgo (ligado a la reduccin de la
pobreza). En 2002 se promulg la Ley de Ordenamiento
Territorial que prev la reduccin de riesgos de desastres,
pero su alcance es slo formal. Sus planes de desarrollo
urbano que consideran las amenazas no se aplican en
la mayora de los municipios. No se ha logrado siquiera
reubicar los asentimientos ubicados en sitios peligrosos,
como las laderas del Lago de Managua. El presupuesto
del SINAPRED es mnimo. Cada Comisin Sectorial de
Trabajo est a cargo de una dependencia pblica para
realizar las distintas tareas de prevencin y forma parte
del Comit Tcnico encabezado por el SINAPRED.
Existe un Reglamento Nacional de Construccin
bastante completo con una versin actualizada que
no se ha puesto en vigor; no hay vigilancia efectiva
de su cumplimiento. Cerca de 85% de la vivienda es
de autoconstruccin y una parte signicativa de la
edicacin formal es realizada por constructores poco
capacitados que ignoran la normativa.
Se requiere profesionalizar la gestin de riesgos y
el personal de las instancias involucradas. Slo algunas
instancias son ecaces y permanentes, como el Comit
de Operaciones Especiales. El INETER ha tenido un des-
empeo destacado. El SINAPRED tiene pocos recursos y
mucha rotacin de personal, igual que los enlaces secto-
riales. Despus del huracn Mitch el tema ha adquirido
relevancia nacional. Se tiene ahora una organizacin
formal muy completa y bien armada; sin embargo, los
recursos son escasos y se confa principalmente en la
ayuda internacional, que ha sido abundante.
b) Participacin de los diversos
actores en la gestin del riesgo
En esta seccin se analiza la participacin del sector
privado, de las organizaciones no gubernamentales y
de las fuerzas armadas, as como la coordinacin entre
los distintos sectores.
i) Colombia. El SNPDAC da amplia cabida a las
instituciones sociales y al sector privado en sus comits,
pero la participacin de este ltimo no ha sido muy des-
tacada, excepto en aspectos puntuales. La contribucin
de las universidades y las asociaciones gremiales en los
aspectos tcnicos y la de las asociaciones asistenciales en
la atencin a emergencias ha sido importante. Destaca
la participacin del sector empresarial en el programa
de reconstruccin de la regin cafetalera despus del
sismo de 1999, pero, en general, los sectores empre-
sarial, bancario y de seguros no han sido muy activos
dentro del sistema.
ii) Chile. El sector privado participa principalmente
como responsable de la operacin de diversos siste-
mas con planes de gestin del riesgo regulados por
la normativa en la materia. En este sentido, el sector
privado participa en los distintos aspectos, incluyendo
la informacin y preparacin de la poblacin.
La participacin de las fuerzas armadas en la aten-
cin de emergencias es importante.
La poblacin civil participa en los comits de emer-
gencia.
iii) Jamaica. El organigrama prev la participacin
de la iniciativa privada y las ONG en los comits. La
participacin de los comits comunitarios en las dis-
tintas fases parece ser signicativa. En ambos casos la
participacin ha aumentado considerablemente despus
del huracn Ivn de 2004. El nivel de preparacin de la
poblacin y de las empresas para enfrentar desastres
tambin ha mejorado. La participacin de las fuerzas
armadas est probada como factor signicativo en la
atencin de emergencias.
iv) Mxico. En proteccin civil hay participacin
activa de sectores privados como el bancario y el de
seguros, los operadores de servicios vitales como teleco-
municaciones y los medios de comunicacin nacionales y
locales. Ciertas ONG son muy activas principalmente en
atencin de emergencias, recuperacin y reconstruccin.
Las fuerzas armadas tienen un papel decisivo en las tareas
de atencin de las emergencias, incluyendo alertamiento,
evacuacin, rescate y albergue, pero no se involucran
normalmente en cuidado del orden y la seguridad, las
que se dejan a las fuerzas pblicas locales.
v) Nicaragua. La participacin del sector privado
parece ser escasa excepto la de las ONG internacio-
nales. Hay participacin importante y ecaz de las
fuerzas armadas en la atencin de emergencias y en
recuperacin.
c) Organizacin para atender las distintas
etapas del manejo de un desastre
Se trata aqu de la efectividad y funcionamiento de las
acciones correspondientes a las etapas de atencin de
emergencias, recuperacin y reconstruccin; se evala
la adopcin de medidas de mitigacin en la etapa de
reconstruccin.
i) Colombia. Ha habido avances considerables en
el manejo de emergencias por las instancias del Comit
Operativo Nacional; existen planes de atencin de las
distintas etapas bien armados a nivel nacional y en
diversas ciudades, pero los municipios menores estn
poco preparados.
La tendencia a crear organismos especiales para
ejecutar los programas de recuperacin y rehabilita-
cin se considera negativa; sin embargo, los casos re-
cientes han sido resueltos con xito. Los municipios
tienen planes de desarrollo y ordenamiento que in-
cluyen acciones de mitigacin; sin embargo, muchos
de ellos no lo hacen adecuadamente. Bogot y Mani-
zales son ejemplos a seguir por sus muchas acciones
de reduccin de vulnerabilidad en servicios de agua,
drenaje e instalaciones, as como de reubicacin de
asentamientos de alto riesgo. Se ha promulgado una
ley de reforzamiento de edicaciones indispensables
(bsicamente hospitales), la cual se ha aplicado par-
cialmente. Hay partidas asignadas a este n en los
presupuestos anuales de la administracin central y
de algunos municipios grandes. Se han realizado mu-
chos estudios de edicios e instalaciones especcas y
se tienen prioridades de inversin en mitigacin, pero
hasta ahora no hay evidencia de que stas hayan re-
ducido signicativamente el riesgo ni que sean sos-
tenibles. Slo ciudades grandes como Bogot tienen
programas efectivos y permanentes.
ii) Chile. La estructura sectorial y ONEMI actan
en paralelo. Para enfrentar desastres se establece un
Plan Nacional de Emergencia; ONEMI dicta lineamien-
tos y los sectores ejecutan. En trminos generales, la
organizacin frente a situaciones de emergencia obe-
dece a procedimientos legales preestablecidos para
cada institucin, la que opera de acuerdo con sus res-
pectivas funciones.
El primer diagnstico de situacin es realizado por
los municipios afectados bajo la coordinacin de los
directores comunales y regionales de emergencia. La
labor de las municipalidades en esta fase se enfoca a
satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin. En
los casos en que la infraestructura de albergue queda
inhabilitada, se dispone habitualmente de viviendas
prefabricadas y carpas, las cuales son distribuidas por
una coordinadora de los propios municipios.
Las etapas de recuperacin y reconstruccin tambin
son responsabilidad sectorial. ONEMI deja de participar
despus de la emergencia. Los planes de recuperacin son
ejecutados por los sectores involucrados con presupuesto
de los organismos sectoriales y, en caso necesario, con
asignaciones extraordinarias del gobierno central. El
sector privado, que opera muchos servicios e infraes-
tructura, es responsable de atender los problemas de
sus propios activos y de tener la cobertura necesaria
para enfrentar las prdidas.
iii) Jamaica. La capacidad de respuesta de auto-
ridades y poblacin en emergencias es buena; existen
planes de alerta probados en las frecuentes emergencias,
aunque hay dudas de su efectividad ante desastres de
magnitud extraordinaria. Los planes se ensayan con
simulacros frecuentes. La poblacin es reticente a
obedecer rdenes de evacuacin de manera oportuna
y slo acude a los refugios cuando el evento adquiere
gran intensidad.
La recuperacin de desastres menores ha mostrado
ecacia, pero en los desastres mayores se confa ms
en la ayuda internacional. Las autoridades enfatizan la
mitigacin, en particular la identicacin de construc-
ciones vulnerables y medidas para corregir su situacin,
pero faltan procedimientos adecuados al respecto.
El nivel de preparacin para casos de terremoto es
muy inferior al que se tiene para huracanes e inundacio-
nes en todas las etapas de manejo de riesgo, acaso por
la poca frecuencia de eventos ssmicos, cuya amenaza,
sin embargo, no debera descuidarse.
iv) Mxico. En la etapa de atencin de emergencia,
los primeros encargados son los gobiernos municipales
y estatales, con frecuencia con participacin importan-
te de la poblacin; cuando su capacidad es rebasada,
interviene el gobierno federal, casi siempre a travs de
las fuerzas armadas. Para casos de huracanes hay un
mecanismo de alertamiento y atencin que se activa de
manera rpida y organizada. Los sectores involucrados
del gobierno federal cuentan con planes de emergen-
cia bien ensayados e inventarios de insumos bsicos.
Destaca la participacin de la Secretara de la Defensa,
Salud, Comunicaciones y Transportes, Comisin Federal
de Electricidad y Comisin Nacional del Agua. El papel
de las instituciones en atencin de emergencias es
claro, sin embargo, en la prctica se maniesta cierta
descoordinacin.
En la recuperacin, los sectores intervienen de
manera eciente en general para reestablecer los ser-
vicios bsicos; las viviendas afectadas son dotadas de
materiales como lminas de techo, madera y cemento
para que los habitantes hagan las reparaciones. Los
recursos para estas actividades son rembolsados por el
FONDEN. La Secretara de Desarrollo Social utiliza estos
recursos para reconstruir, reparar y reubicar viviendas
afectadas segn censos locales y mesas de atencin
ciudadana y, frecuentemente, con participacin de la
poblacin afectada en las labores de reconstruccin a
base de empleo por trabajo (PET).
En la fase de reconstruccin suele faltar una pri-
mera evaluacin tcnica de daos que sirva para cana-
lizar los recursos del FONDEN. Frecuentemente ocurre
que las autoridades locales magnican los daos, lo
que da lugar a negociaciones conictivas que retrasan
la entrega de recursos. En casos de daos severos se
procura introducir acciones que disminuyan la vulne-
rabilidad ante futuros eventos, como la mejora de los
materiales y las tcnicas de construccin de las vivien-
das, hasta la reubicacin en sitios de menor riesgo. Es
frecuente, sin embargo, que las medidas temporales se
vuelvan denitivas.
v) Nicaragua. La atencin de la emergencia pare-
ce eciente; el ejrcito coordina todas las fuerzas de
seguridad pblica para las distintas operaciones. Se
ha detectado falta de coordinacin de las comisiones
de trabajo encargadas de los distintos aspectos de la
recuperacin y la reconstruccin. Hace falta un plan
nacional de respuesta que articule las acciones y siente
las bases para la coordinacin de los planes sectoriales
y, sobre todo, prever recursos para la atencin opor-
tuna y la capacitacin de personal. Existen programas
bien estructurados para estas etapas, pero los fondos
nacionales para su ejecucin son escasos. Hay acciones
de mitigacin slo en obras con ayuda internacional.
En la recuperacin se prioriza la infraestructura y se
relega la vivienda.
d) Indicadores de la capacidad para
el manejo de desastres
Se comenta el Indicador de Manejo de Desastres (IMD)
43

desarrollado en el componente 2 del programa,
44
con
nfasis en los factores que determinan la calicacin
asignada y sus cambios en las distintas fechas de las
evaluaciones. El grco 3 resume los resultados de los
cinco pases.
i) Colombia. El aumento sustancial del IMD de 1986
a 2003 reconoce la importancia que ha adquirido el
tema y la ecacia de los mecanismos implantados para
la atencin de emergencias y reconstruccin.
ii) Chile. IMD de 67 el ao 2000, el ms alto de
los cinco pases; se reconoce principalmente su buen
desempeo en el manejo de los fuertes sismos ocurridos
en el pasado.
43 El IMD mide el desempeo de la gestin de riesgo en la parte de res-
puesta y recuperacin frente a desastres. Estas tareas forman parte
del manejo de desastres en este estudio.
44 http://idea.unalmzl.edu.co.
iii) Jamaica. IMD de 60 el ao 2000 basado en la
capacidad de respuesta a emergencias, en recupera-
cin y en el nivel de preparacin de la poblacin para
enfrentar desastres.
iv) Mxico. Los factores que ms han inuido en
el crecimiento de indicador son la ecacia en la aten-
cin de emergencias y en la recuperacin. Los factores
limitantes son la falta de observancia de las leyes de
ordenamiento urbano y la insuciente adopcin de
medidas de mitigacin en la reconstruccin.
v) Nicaragua. IMD de 38 el ao 2006 porque se
considera que su capacidad de gestin est muy con-
dicionada al apoyo externo.
Las diferencias de IMD en los cinco pases no pa-
recen reejar la apreciacin de la situacin por los
consultores de los estudios nacionales de casos. Esto
parece revelar una debilidad bsica de la metodologa,
la cual requiere muchas decisiones subjetivas para la
asignacin de valores de parmetros bsicos.
e) Desempeo del sistema
ante eventos extremos
Aunque los resultados de los estudios de caso es-
tn condicionados por la gravedad y probabilidad de
ocurrencia del evento considerado, as como por el
tamao de la zona afectada, resulta til mencionar las
principales debilidades y fortalezas detectadas en la
gestin del riesgo.
i) Colombia. Ante un sismo muy severo que afec-
tara a Bogot, la capacidad de rescate, de atencin
de incendios y atencin hospitalaria se veran amplia-
mente rebasadas. Los programas de recuperacin y
reconstruccin son todava dbiles y no garantizaran
prontitud y ecacia.
ii) Chile. Los escenarios estudiados corresponden
a los sismos ms severos que han ocurrido, en los que
la atencin de la emergencia ha sido buena, no as la
reconstruccin. Se concluye que esta ltima sera ms
ecaz despus de un nuevo desastre por la mejor organi-
zacin y la menor vulnerabilidad de las construcciones.
iii) Jamaica. Ante un huracn de categora 5 se
prev que muchos servicios bsicos para la atencin
de la emergencia se veran fuertemente afectados,
particularmente el transporte, la atencin hospitalaria
y la distribucin de alimentos y ayuda. Existen dudas
sobre si la poblacin obedecera de manera masiva las
instrucciones de evacuacin y si los albergues previs-
tos estaran disponibles para una atencin adecuada.
iv) Mxico. Un sismo de gran magnitud frente a
las costas del estado de Guerrero ocasionara prdidas
econmicas tan grandes y tantas vctimas que la atencin
de la emergencia se vera rebasada en capacidad hospi-
talaria, rescate y recuperacin de los servicios bsicos,
sobre todo en Acapulco y ciudad de Mxico.
v) Nicaragua. Ante un escenario similar al terremoto
de diciembre de 1972, los daos en Managua seran
muy elevados debido al escaso mantenimiento de los
edicios y al empleo de sistemas estructurales de-
cientes, particularmente en vivienda. Habra problemas
de rescate similares a los de 1972 por falta seguridad
pblica y por incendios. La mayor deciencia sera la
atencin hospitalaria.
GRFICO 9. COMPARACIN DE NDICE DE MANEJO DE DESASTRES
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1966-1999 2000-2005 2006
1. RIESGO DE DESASTRES Y SISTEMAS DE
GESTIN EN LOS PASES ESTUDIADOS
Los cinco pases seleccionados para los estudios de caso
presentan niveles muy dispares de desarrollo econmico
y humano. Por otra parte, sus sociedades estn expues-
tas a diferentes tipos de peligros segn su ubicacin
geogrca, las caractersticas fsicas de los pases y
los distintos niveles de vulnerabilidad derivados de la
disparidad distributiva y de los diferentes grados de
penetracin de polticas adecuadas de manejo de riesgo.
Por estas mismas razones puede considerase que estos
cinco pases constituyen una muestra representativa de
las situaciones que se presentan en la regin.
En la mayora de estos pases el monto de las pr-
didas ha ido en aumento, no as el nmero de vctimas,
segn evaluaciones recientes. Ello estara demostrando
la importancia creciente que se da a los mecanismos
de prevencin y alertamiento, lo cual no ha sido acom-
paada de acciones y polticas destinadas a reducir
la vulnerabilidad fsica de los bienes expuestos y a
transferir el riesgo.
Las perdidas por habitante originadas por los de-
sastres varan entre 4 dlares al ao como promedio en
Colombia y el mximo de 26 dlares en Nicaragua; los
otros tres pases muestran promedios similares (entre
11 y 12 dlares anuales por persona). Por eso mismo,
mientras dichas prdidas estn lejos de representar
el 1% del PIB por habitante en cuatro de los pases
considerados, en Nicaragua ascienden a un 3,2%. Estas
cifras conrman que los desastres en pases pequeos
pueden llegar a frenar el desarrollo de la economa
nacional, mientras que en pases de mayor tamao
suelen afectar slo una fraccin del territorio y de la
poblacin, de manera que su impacto en la economa
nacional es menos drstico, aunque en la zona afectada
llegue a ser muy severo.
El nmero de muertes que ocasionan los desastres
en algunos pases llama la atencin. Las de Colombia
y sobre todo las de Nicaragua son mucho mayores que
las de los otros tres pases, superando ampliamente el
promedio regional. El elevado nmero de vctimas en
Colombia parece deberse a que las estadsticas incluyen
las provocadas por desastres menores.
En las estructuras que cada pas ha implantado para
el manejo de riesgo hay tambin grandes diferencias.
Chile se distingue del resto en que su sistema de gestin
de desastres es poco estructurado y deja a los distintos
sectores la responsabilidad del manejo del riesgo en
sus distintas fases. Esto incluye a los concesionarios
privados de los principales sistemas vitales, los cuales
son responsables de las acciones de prevencin ex ante
y ex post. La accin del Estado se concentra en expedir
normas y vigilar su cumplimiento. Jamaica tiene una
IV. CONCLUSIONES
estructura sencilla y la mayor integracin entre el nivel
central y el de las comunidades. Colombia, Mxico y
Nicaragua tienen los sistemas ms estructurados segn
las recomendaciones internacionales, pero en Nicaragua
su funcionamiento est muy limitado por la debilidad
de sus instituciones y de su economa.
Resulta difcil evaluar las ventajas de los sistemas
que los gobiernos han adoptado para la gestin de los
desastres. Una medida de su ecacia podra derivarse
del anlisis de sus resultados a lo largo del tiempo en
trminos de la relacin entre los fenmenos naturales
ocurridos y su impacto socioeconmico. En este sentido,
Chile probablemente ha mostrado un mejor desempeo.
En general, la ecacia de la gestin parece poco relacio-
nada con su estructura formal, y estar ms determinada
por el nivel de desarrollo poltico del pas y la ecacia
general del aparato de gobierno nacional o local.
Casi en todos los pases hay una separacin formal o
real entre el sistema de atencin de emergencias y el de
reconstruccin-prevencin. Mxico tiene probablemente
la mejor integracin de ambas partes, aunque el sistema
adolece de falta de coordinacin entre los sectores.
Un problema que se presenta en mayor o menor
medida en todos los pases estudiados es el de la falta
de personal estable y experimentado dedicado a las
distintas tareas; la alta rotacin en los niveles admi-
nistrativos y tcnicos es constante; el debilitamiento de
los cuerpos tcnicos en las principales instituciones del
sector pblico ha disminuido la capacidad para atender
las principales tareas de prevencin y mitigacin.
En diversos pases la poltica de descentralizacin
se ha traducido en delegacin de buena parte de la
responsabilidad de la gestin del riesgo de desastres a
los gobiernos locales, que con frecuencia carecen de
los recursos econmicos, tcnicos y estructurales para
realizar ecazmente las acciones; esto es especialmente
claro en los municipios ms pequeos y dbiles. Algunos
municipios grandes de Colombia destacan por el desa-
rrollo de sus sistemas de gestin del riesgo.
Las calicaciones de los indicadores en los estudios
de caso para el desempeo en la gestin del riesgo
sealan que todos los pases avanzaron entre los aos
1985 y 2000. Fue en ese lapso cuando se crearon las
estructuras formales de gestin del riesgo en todos
estos pases, con excepcin de Nicaragua, que lo cre
despus como resultado de las mejoras instauradas luego
del huracn Mitch de 1998. Despus del ao 2000 el
mejoramiento ha sido marginal. La mayor contribucin
al incremento del indicador se debe en todo los casos
al mejor desempeo de los sistemas de atencin de la
emergencia, mientras que los componentes que miden
el desempeo en prevencin y sobre todo en mitigacin
han tenido mejoras mucho ms modestas. Chile destaca
por la baja vulnerabilidad de sus principales sistemas, lo
que se ha probado en las consecuencias limitadas que
han tenido eventos de gran magnitud; esto es atribui-
ble principalmente a la mejor observancia de normas y
buenas prcticas de prevencin.
2. INFORMACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO
a) Informacin para el anlisis
y reduccin del riesgo
En todos los pases ha habido un gran avance en la
disponibilidad de informacin sobre riesgo de desastres,
sobre todo en lo relativo a amenazas. Mxico y Colombia
reportan el mayor nmero de instituciones encargadas
de las labores de recopilacin y registro de amenazas
naturales. El acceso a la informacin es gratuito en
todos los pases, excepto en Chile, que presenta el
problema de dispersin y falta de sistematizacin de la
informacin. La publicacin de catlogos e inventarios
de eventos pasados es cuidadosa en todos los pases
en general, pero el esfuerzo del CENAPRED de Mxico
en este aspecto no ha sido repetido por ninguno de los
otros pases.
Los tomadores de decisiones disponen de buenos
catlogos de registro de eventos pasados y mapas de
amenazas a nivel nacional con poco nivel de resolu-
cin en la mayora de los pases. A excepcin del caso
de sismos, los mapas de peligro son cualitativos. La
informacin a nivel local es mucho ms limitada. Los
consultores reportan que la calidad de los estudios de
peligro es muy buena.
Los estudios de vulnerabilidad son menores en
nmero y calidad que los de amenazas y tienen ms
utilidad acadmica que operativa. Sorprende que no
se les dedique ms atencin, considerando la alta
vulnerabilidad de muchas construcciones. El campo de
investigacin en esta rea merece ser explorado con el
n de generar una mejor informacin de riesgo cualita-
tiva y cuantitativa para disear mejores programas de
prevencin y programas de gestin nanciera.
Los estudios de riesgo basados en el clculo de
ndices de riesgo o en estimaciones de prdidas eco-
nmicas para perodos de retorno dados son pocos y
estn limitados por la calidad de la informacin y la
complejidad de los fenmenos. Tales estudios son pa-
trocinados por instituciones como el BID y el Banco
Mundial y entidades gubernamentales. Los encarga-
dos de realizarlos generalmente son entidades aca-
dmicas y entidades gubernamentales encargadas de
prevencin de desastres.
Los estudios de riesgo de Mxico y Nicaragua son
elaborados por las instituciones de prevencin y ges-
tin operativa del riesgo y forman parte de planes de
desarrollo a mediano o largo plazo. La informacin
generada es de buena calidad, aunque la de Nicara-
gua no es difundida a nivel de Estado. Los estudios de
riesgo de Chile son motivados principalmente por la
ocurrencia de eventos extremos y tienden a descuidar
el estudio de posibles desastres en zonas con amenaza
potencial pero con perodos de silencio del fenmeno
muy prolongados. El estudio de Jamaica no reporta la
existencia de estudios de riesgo.
Los expertos observan carencias tcnicas y meto-
dolgicas para la realizacin de estudios de riesgo, las
cuales son atribuidas a la falta de marco de referencia. No
obstante, hay optimismo en la mejora de esta situacin,
pues ya hay algunos estudios completos y consistentes.
Existe la apreciacin general de que la informacin de
riesgo no llega muchas veces a reejarse en las normas
o regulaciones ni en los planes de desarrollo.
El anlisis de los ndices IGR
IR
(de informacin de
riesgo) propuestos por el segundo componente del pro-
yecto muestra que, en general, los indicadores utilizados
para estimar el ndice han mejorado. El mayor valor del
IGR
IR
es el de Jamaica (63, estimado el ao 2003). Le
siguen Chile con 60, Mxico con 57, Colombia con 40 y
Nicaragua con 30. Estos resultados no son congruentes
con la evaluacin de la informacin obtenida a partir
de los estudios de caso de este informe. Una de las
mayores discordancias es la de Jamaica que, siendo
uno de los pases con mayor carencia de informacin,
tiene el mayor IGR
IR
.

La explicacin de esta discrepancia
parece ser la utilizacin de indicadores que dependen
del juicio subjetivo.
La utilidad de los atlas nacionales de riesgo y mapas
nacionales de peligro para la gestin de los desastres
de ciudades o municipios es dudosa. El nivel de detalle
necesario para estudios locales no siempre se reeja en
mapas a gran escala. Por otra parte, la variacin espa-
cio-temporal de la vulnerabilidad exige que los mapas
de riesgo sean actualizados constantemente.
La eleccin del escenario crtico de los estudios de
caso se bas en el anlisis de registros de eventos his-
tricos y en el conocimiento de los fenmenos naturales
que amenazan a los centros con mayor concentracin
de poblacin e infraestructura. En algunos pases se
escogieron los fenmenos que histricamente han
ocasionado mayores prdidas por evento.
En el caso de eventos ssmicos se tomaron en cuenta
las reas de silencio (o brechas ssmicas) y las fallas
geolgicas que han ocasionado eventos pasados. Todos
los pases analizados reportan que los eventos ssmicos
han ocasionado desastres severos y los consideran
como posibles eventos crticos. Excepto en Chile, los
eventos ssmicos planteados afectan las capitales de
los pases. Jamaica, Mxico y Nicaragua muestran que
los huracanes han causado prdidas considerables en
la historia reciente. Slo Colombia incluye las inunda-
ciones por lluvia como un fenmeno acumulado que
puede considerarse crtico.
A pesar de ceirse a un marco metodolgico comn,
los estudios de eventos extremos en los pases analizados
muestran diferencias sobre la probabilidad de ocurrencia
del evento, lo que podra explicarse por las diferencias
de informacin. Casi en todos los casos los escenarios
implican consecuencias que rebasan la capacidad de
gestin en diversos aspectos, incluyendo el nanciero.
La informacin para determinar la distribucin espacial
de las vulnerabilidades, sobre todo ante huracanes, es
otra de las debilidades que salieron a la luz.
La estimacin de montos y poblacin expuestos para
los estudios de caso se bas en informacin conable y
accesible de manera gratuita, con algunas excepciones
en el caso de Chile. El principal problema reportado
en esta fase del anlisis es el poco nivel de detalle de
la informacin para estimar prdidas, por ejemplo, la
carencia de datos sobre materiales de construccin y
la subestimacin de los costos catastrales de la infra-
estructura. Tambin se reportan carencias de informa-
cin para calcular el nmero de personas afectadas
por efectos laterales del desastre (climticos, falta de
atencin mdica, incendios, accin de los contenidos
y efectos psicolgicos posdesastre).
Las prdidas estimadas representan entre 6% y
23% del total expuesto al evento. Excepto en Chile, las
prdidas por el evento extremo son cuantiosas (las de
Mxico llegan al 3% del PIB). Esto se explica porque el
rea de inuencia de los eventos escogidos en Chile deja
afuera a las principales ciudades. Los autores no creen
que se deban descartar eventos que puedan afectar a
las grandes ciudades.
b) Informacin para el manejo de desastres
En Mxico y Nicaragua destaca la creacin de centros de
generacin, acopio y distribucin de informacin espec-
ca para el sistema de gestin del riesgo y la poblacin.
Tambin es importante contribucin de los centros de este
tipo de alcance regional para los pases ms pequeos:
CEPREDENAC para los centroamericanos y CDERA para
los del Caribe. Colombia y Chile no cuentan con centros
de este tipo, as que la informacin es elaborada por
centros acadmicos o adscritos al gobierno. El apoyo
de los organismos internacionales para la realizacin
de los estudios y la produccin de informacin para la
gestin de desastres ha sido importante en trminos
generales, sobre todo para Nicaragua y Colombia.
La aceptacin de la informacin por los tomadores de
decisiones y usuarios en general ha sido buena, aunque
es frecuente la demanda de instrumentos ms simples,
pero ms precisos y detallados sobre la deteccin del
riesgo, as como el reclamo de que la informacin no
siempre est disponible con la oportunidad y presen-
tacin adecuadas.
En algunos talleres nacionales de este programa
se mencion el problema de la repeticin de estudios
similares con resultados contradictorios, los cuales
crean confusin entre los tomadores de decisiones. La
existencia de centros institucionales cuya informacin
es reconocida por todos los sectores interesados se
considera valiosa.
La informacin generada para el manejo de riesgo
se ha concentrado en los peligros. Mucho ms escasa
es la de medidas de reduccin de la vulnerabilidad y de
mitigacin en general. La informacin de medidas de
tipo estructural se encuentra en los textos y normas de
las especialidades involucradas; sin embargo, la mayora
de las tecnologas disponibles ha sido desarrollada en
los pases ms avanzados y no necesariamente son las
adecuadas para los pases de la regin. Se requiere
adaptar las tecnologas disponibles y desarrollar otras
originales.
La normativa para obras de mitigacin y para el
ordenamiento urbano y del territorio con frecuencia
no existe o es obsoleta, pero el mayor problema es que
a menudo no se cumple y las autoridades carecen de
los mecanismos para vigilar su aplicacin.
El monitoreo de los fenmenos peligrosos y los sis-
temas de alerta a la poblacin, sobre todo ante grandes
fenmenos meteorolgicos, han mejorado notablemente,
pero en general no son capaces de detectar efectos lo-
cales que amplican las intensidades y las condiciones
de riesgo. Otro problema es la falta de mantenimiento
de las redes de monitoreo por problemas econmicos
y tcnicos, lo que suele provocar su abandono despus
de algunos aos.
En cuanto a la difusin de informacin a la pobla-
cin se observan avances signicativos. Los organismos
pblicos y las ONG han hecho grandes esfuerzos para
informar sobre riesgos y medidas de autoproteccin.
Los medios de comunicacin han sido de gran ayuda
en campaas de difusin.
A pesar de lo anterior, las encuestas revelan que
una gran mayora de la poblacin se considera insu-
cientemente informada, y buen nmero de encuestados
declara no haber recibido informacin alguna nunca.
Esto es atribuible en parte a la falta de penetracin
de las campaas de difusin, pues en buena medida
se debe a la poca retencin que la poblacin tiene
de estos temas, lo que lleva a la necesidad de repetir
peridicamente las campaas.
La informacin a la poblacin sobre autoproteccin
se concentra en las medidas de la fase de preparacin
y durante la emergencia. Los esfuerzos para impulsar
acciones de mitigacin del riesgo de construcciones
no-ingenieriles (particularmente la reduccin de la
vulnerabilidad de las viviendas de autoconstruccin)
han tenido xito limitado en general. La reconstruccin
de viviendas daadas por sismos se hace con tcnicas
similares a las anteriores en la mayora de los casos.
c) Informacin para la gestin
nanciera del riesgo
Las fuentes de informacin para documentar el manejo
nanciero de los desastres son muy diversas y por lo
general muestran grandes lagunas; el seguimiento de
las acciones posdesastre es escaso en general. Los datos
sobre recuperacin de seguros son generalmente los
ms difciles de obtener.
En cuanto a la responsabilidad del riesgo, las pol-
ticas de los pases son diversas, desde aquellas en las
que el gobierno central asume una elevada proporcin
del riesgo, aquellas en que los particulares asumen las
prdidas y el gobierno se ocupa de nanciar los gastos
de emergencia hasta aquella en la que la cooperacin
internacional se convierte en la principal fuente de
nanciamiento, sin dejar de lado la responsabilidad
gubernamental. Es tambin diversa y en general in-
suciente la penetracin de las medidas destinadas a
transferir el riesgo. Sin embargo, se da el caso en que
la inexistencia de fondos a nivel central puede suplirse
ecientemente si las dependencias locales y sectoriales
gubernamentales cuentan con provisiones presupues-
tarias predeterminadas para atender los efectos de
eventuales catstrofes.
Los fondos a nivel central suelen no reejarse a nivel
de estados, provincias y municipios o condicionarse
su acceso a aportaciones de las contrapartes locales.
Ambos factores pueden incidir desfavorablemente en la
continuidad de los programas sociales de entidades cu-
yos fondos son canalizados a la atencin del desastre.
Gran cantidad de los fondos de calamidades a
nivel central suelen destinarse prioritariamente a la
reconstruccin de bienes del sector pblico que nor-
mal o convenientemente deberan estar asegurados.
Con ello se deja de apoyar a los sectores informales
no agrcolas que son generalmente los mayormente
afectados por los desastres.
El monto de recursos destinados ex ante a pro-
gramas de prevencin y mitigacin de catstrofes es
mnimo. Los recursos presupuestados para este n,
cuando existen, slo representan una fraccin de los
destinados a emergencias.
Prcticamente no se realizan estudios de costo-be-
necio de inversiones en mitigacin que podran reducir
considerablemente el impacto de los desastres. Estos
estudios son bsicos para obtener apoyo poltico para
la asignacin de recursos a estos nes.
La penetracin del aseguramiento y reaseguramiento
contra catstrofes es modesta y desigual en los pases,
pese a la frecuencia de los desastres signicativos.
No todos los pases tienen disposiciones legales que
obliguen al aseguramiento de bienes pblicos. En el
sector privado esta prctica slo es comn en grandes
empresas y corporaciones, especialmente las del sector
turstico.
En cuanto al aseguramiento de riesgos smicos e
hidrometeorolgicos que afectan al sector agrario se
aprecia un avance. Sin embargo, los sectores de menores
ingresos y la actividad informal no estn amparados o
tienen muy escasa cobertura.
3. METODOLOGAS EMPLEADAS EN EL
PROGRAMA; SU VALIDEZ Y UTILIDAD
a) Anlisis de escenarios extremos
Uno de los principales problemas que se desprende del
desarrollo de la metodologa de escenario extremo es
la determinacin del perodo de retorno de los eventos
escogidos. Dependiendo del fenmeno, la frecuencia
de ocurrencia o excedencia es un parmetro muchas
veces subjetivo, por lo que los resultados no pueden ser
comparados. Slo en los casos de Colombia y Mxico,
que cuentan con la mayor informacin de riesgo, se han
podido justicar los perodos de retorno.
Es notable que los estudios de caso indiquen que
los sistemas de gestin de desastres de cuatro pases
analizados probablemente sean rebasados por un evento
extremo. Esto sugiere dos cosas: que la metodologa
requiere ajustar las exigencias del evento extremo o
que los sistemas de atencin de la emergencia estn
diseados de manera poco conservadora. La discusin
queda abierta para determinar cul debe ser el perodo
de retorno de las distintas partes del sistema de gestin
de desastres, tomando en cuenta que las consecuencias
de falla de cada una de las partes no son iguales.
Los resultados de la mayora de los estudios de
eventos extremos considerados en los estudios de
caso son alarmantes en el sentido que indican que la
capacidad de gestin se vera ampliamente rebasada en
diversos sectores, como el hospitalario y el de dotacin
de servicios esenciales para la poblacin.
b) Anlisis de prdidas econmicas
No cabra insistir en la importancia de aplicar una correcta
metodologa de estimacin de los impactos socioecon-
micos de los desastres para la gestin de riesgos. Vale
la pena, sin embargo, subrayar lo siguiente:
Aporta elementos de juicio a las autoridades
para una acertada asignacin de los recursos,
tomando en cuenta los riesgos a que histri-
camente han estado expuestas las diferentes
regiones de cada pas.
Supone el desarrollo de procedimientos es-
tandarizados de evaluacin y medicin de los
efectos econmicos y sociales de desastres,
contribuyendo a la conguracin de un registro
sistemtico de su ocurrencia y efectos.
Aporta conocimiento histrico de los sitios
ms daados por fenmenos naturales o que
representan mayor riesgo para la poblacin.
De esta manera, permite denir prioridades
de diseo y aplicacin de medidas preventivas
ecaces. Contribuye tambin a una localizacin
ms segura de los asentamientos humanos.
Constituye un antecedente importante de anlisis
de costo-benecio de posibles inversiones en
mitigacin y prevencin.
Un anlisis histrico de desastres tanto de sus
caractersticas como de su impacto socioecon-
mico es un elemento importante, si no crucial,
para elaborar mapas de amenazas y aporta ele-
mentos sobre vulnerabilidad que son bsicos para
la elaboracin de Atlas Nacionales de Riesgos.
Mientras las evaluaciones puntuales de impacto
socioeconmico de los desastres sirven a los go-
biernos para delinear planes de reconstruccin y
estimar las necesidades de colaboracin externa,
los estudios retrospectivos contribuyen a orientar
los planes de gestin del riesgo y las inversio-
nes en prevencin y mitigacin a largo plazo.
El promedio anual de largo plazo de casos
fatales y su desdoblamiento regional as como
de heridos y damnicados aportara elementos
para estimar el nmero de albergues y el monto
de inversin para instalaciones de salud, refugio
y atencin sanitaria para satisfacer demandas
por desastre en dichas regiones de riesgo o a
nivel nacional.
1. PARA LOS TOMADORES DE DECISIONES SOBRE GESTIN
DEL RIESGO EN LOS PASES DE LA REGIN
a) Sobre las estrategias de gestin del riesgo
V. RECOMENDACIONES
DIAGNSTICO
La reduccin del riesgo no deber seguir estando en las agendas de
emergencia, sino en las del desarrollo.
Un sistema de gestin de riesgos eciente requiere la participacin
de casi todos los sectores de gobierno en todos los niveles. La parti-
cipacin puede darse en diversos esquemas organizativos, desde los
que implican estrecha vinculacin entre las acciones de los sectores
y niveles de gobierno, hasta los que dejan a stos una independencia
de accin casi total.
El sistema pblico de manejo de los desastres no siempre tiene la
jerarqua necesaria en el organigrama institucional. Es necesario
asegurar que el tema tenga prioridad en la agenda nacional y que las
medidas y acciones sean puestas en prctica pronta y ecazmente.
El sistema de manejo de los desastres, especialmente a escala local,
suele no contar con personal preparado para realizar las tareas.
Adoptar los lineamientos del Marco de Accin de Hyogo para pro-
mover una cultura de prevencin y reducir el riesgo de desastres
con miras a un desarrollo humano sostenible.
Promover:
a) el fortalecimiento de las capacidades locales;
b) la participacin de todos los sectores;
c) el uso de los recursos endgenos de los pases, territorios y comunidades.
Basar la reduccin del riesgo en la realidad de las comunidades,
considerando su ambiente, hbitat natural y personas como los
principales recursos para llevar adelante los procesos.
Lograr una interaccin coordinada de instituciones, mecanismos
nancieros, normatividad y polticas para lograr una operacin
ecaz con una visin que comprenda los niveles del Gobierno
Central, gobierno y poblacin locales e iniciativa privada.
Que haya atribuciones bien denidas para cada uno de los actores
y planes de accin acordados y coordinados por todos ellos.
Dar a las instancias el sistema de gestin y las atribuciones necesarias
para que coordinen la actuacin de los sectores involucrados.
Procurar que el sistema de gestin sea operado por personal de
carrera y evitar la continua rotacin del personal tcnico encargado
de las tareas fundamentales.
RECOMENDACIN
b) Sobre la informacin para el anlisis y reduccin del riesgo
Los esfuerzos de Colombia y Mxico para lograr un sistema de generacin de informacin y monitoreo de riesgos puede ser una ejemplo
para los pases de la regin.
c) Sobre la estructura institucional del sistema de gestin operativa del riesgo
DIAGNSTICO
Los tomadores de decisin no disponen de toda la informacin sobre
algunos aspectos del riesgo y medidas de mitigacin.
La informacin disponible no siempre est en los trminos que los
tomadores de decisiones requieren.
Con frecuencia no se cuenta con los fondos necesarios para la gene-
racin, actualizacin y distribucin de la informacin, especialmente
para las redes de monitoreo.
La informacin generada por distintos grupos de especialistas con
frecuencia es incompatible, lo que crea confusin entre los tomadores
de decisiones.
La integracin de la informacin sobre riesgo en centros nacionales
y regionales ha sido positiva. Algunos pases tienen buen ujo de
informacin aun sin centros de este tipo.
Las fases preventivas y responsivas de la gestin de riesgo deben
basarse en la identicacin y anlisis del riesgo.
Conviene establecer grupos de trabajo entre los generadores y los
usuarios de la informacin para denir los alcances y contenidos
de los productos y orientar sobre su mejor utilizacin.
Realizar estudios de vulnerabilidad, principalmente sobre infraes-
tructura crtica como base de programas de rehabilitacin para la
reduccin de riesgo.
Prever fuentes de nanciamiento especcas para la produccin y
distribucin de la informacin necesaria para la gestin del riesgo,
as como reglas y mecanismos para la recuperacin parcial de su
costo.
Crear trminos de referencia adecuados para realizar estudios de
riesgo (locales, regionales y nacionales) y procedimientos para validar
sus resultados antes de su empleo en las actividades de gestin.
Evitar la dispersin, duplicidad e incompatibilidad de la informacin
mediante convenios de coordinacin entre sus generadores.
RECOMENDACIN
DIAGNSTICO
La estructura institucional para el manejo de los desastres en la
mayora de los pases de la regin est respaldada por leyes adecua-
das; sin embargo, las relacionadas con la reduccin del riesgo, en
particular las leyes y planes de ordenamiento territorial y normas de
construccin, no siempre estn completas y actualizadas, aparte de
que frecuentemente no se cumplen.
El riesgo de desastres hidrometeorolgicos ha crecido en las comu-
nidades ms pobres por factores como los asentamientos en sitios
altamente expuestos, el deterioro ambiental y la falta de infraes-
tructura adecuada.
Las estructuras crticas para la atencin de emergencias, como las vas
de comunicacin y los hospitales, no siempre tienen condiciones que
garanticen su funcionalidad despus de un desastre.
Establecer mecanismos para la correcta aplicacin y cumplimiento
de las leyes de ordenamiento territorial y seguridad de las cons-
trucciones.
Implantar campaas permanentes para la reduccin de la vulnera-
bilidad de las construcciones formales y las de autoconstruccin. Un
insumo al respecto es la informacin sobre tecnologas adecuadas
dirigida a personas poco calicadas.
Implantar programas para la realizacin, mejora y mantenimiento
de obras de proteccin contra inundaciones y deslaves en las
comunidades.
Atender los riesgos de desastres menores, los cuales requieren
estudios detallados de las condiciones de peligro y vulnerabilidad
a nivel local.
Emprender programas de mantenimiento y rehabilitacin de los
sistemas vitales con el debido apoyo tcnico y nanciero. Particular-
mente importante es la ejecucin de programas de rehabilitacin de
hospitales para garantizar su operatividad en caso de desastres.
RECOMENDACIN
d) Sobre la gestin nanciera del riesgo
Fondos de calamidades
Financiamiento ex post
Importancia relativa de las acciones de prevencin
DIAGNSTICO
Los Fondos de Calamidades han sido muy inestables y su monto no
guarda proporcin con la magnitud histrica del impacto de los desastres.
No siempre se puede disponer con oportunidad de estos fondos.
Una parte importante de los fondos de desastre es aplicada a recons-
truir bienes del sector pblico que por ley y conveniencia deberan
estar asegurados.
Los fondos centrales suelen no reejarse en estados, provincias y
municipios, cuyo acceso suele estar condicionado a aportes propor-
cionales.
Estabilizar las partidas de los fondos y denir su monto en funcin
de la experiencia y de los sectores prioritarios.
Debe procurarse un equilibrio entre la celeridad de disposicin y la
pertinencia de utilizacin de dichos fondos.
Destinar menos recursos de los fondos de desastres a la recons-
truccin de los bienes pblicos y canalizarlos a atender los daos
en sectores ms desprotegidos, como los informales no agrcolas.
Procurar que los fondos de desastres a nivel central se reejen
equilibradamente a nivel municipal y provincial. Calcular las con-
trapartidas nancieras en funcin de las posibilidades reales de
dichas entidades.
RECOMENDACIN
DIAGNSTICO
Los recursos destinados ex ante a programas de prevencin y miti-
gacin de catstrofes son escasos. Cuando existen representan slo
una fraccin de los destinados a emergencias.
Incrementar los recursos para prevencin y mitigacin.

Reforzar el apoyo a los programas de mantenimiento de la infraes-
tructura, en particular la de instalaciones crticas como hospitales,
ya que su deciente mantenimiento ha dicultado o encarecido
sobremanera su aseguramiento.
Estimular los estudios de vulnerabilidad, sobre todo los de instala-
ciones estratgicas, para fundamentar que se les destinen recursos
sucientes para obras de prevencin y mitigacin.
Fomentar el nanciamiento de estudios de costo benecio para
proyectos de mitigacin en instalaciones bsicas.
RECOMENDACIN
Aseguramiento contra catstrofes
Series histricas sobre el impacto socioeconmico de los desastres
Desastre de magnitudes extremas
DIAGNSTICO
El aseguramiento contra catstrofes se encuentra medianamente
difundido en sismos, no as en otros fenmenos naturales.
En diversos pases no se cumplen las disposiciones sobre asegura-
miento de la infraestructura pblica, especialmente en provincias
y municipios.
No se cuenta en general con inventarios conables o actualizados de
los bienes inmuebles del sector pblico.
Los costos del aseguramiento en la regin son elevados, en parte por
la elevada incidencia de los fenmenos, pero tambin por ciertas
prcticas en la contratacin de seguros.
Fomentar el aseguramiento contra fenmenos hidrometeorolgicos.
Dada la escasez de recursos de los gobiernos locales para el ase-
guramiento contra catstrofes, el Gobierno Central podra asumir
un porcentaje de las primas para hacerlo factible.
Destinar una porcin de los recursos del Fondo de Calamidades a
este n podra generar un elevado retorno.
Fomentar la obligacin de asegurar la infraestructura pblica para
atenuar el impacto nanciero de los desastres.
Apoyar el nanciamiento para realizar inventarios actualizados de
las propiedades e infraestructura del sector pblico para que su
aseguramiento se haga sobre bases conables.
El sector pblico debera buscar economas de escala al asegurar sus
bienes. La contratacin separada de seguros por cada dependencia
resulta en primas muy altas.
Para los pases isleos o de incipiente desarrollo nanciero debe
considerarse un enfoque de aseguramiento regional entre gobiernos
y sector privado para diversicar el riesgo y reducir su incidencia,
lo que mejorara su posicin en el mercado asegurador global.
RECOMENDACIN
DIAGNSTICO
Son escasos los pases de la regin que cuentan con un banco de
datos continuo y trminos reales sobre el impacto socioeconmico
de los desastres.
Fomentar la creacin de instancias de evaluacin dentro de la
estructura institucional para la gestin de riesgo.
Disponer de bases slidas sobre impacto socioeconmico de los
desastres por tipo de eventos y regiones. Esto es indispensable para
el diseo de una adecuada poltica nanciera.
RECOMENDACIN
DIAGNSTICO
Ninguno de los pases estudiados tendra capacidad nanciera para
enfrentar un evento de caractersticas extremas.
Estudiar la posibilidad de establecer un pool de recursos destinados
al aseguramiento contra catstrofes, radicado en las instituciones
nancieras regionales o sub-regionales, que permita a los pases
miembros enfrentar desastres de magnitudes extremas.
RECOMENDACIN
2. EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS
INTERNACIONALES
Las instituciones nancieras y los organismos donan-
tes internacionales deberan llevar a cabo proyectos y
acciones para mejorar la disponibilidad y calidad de
la informacin para la gestin del riesgo y reducir as
el impacto negativo de los desastres. Se mencionan a
continuacin algunos de ellos.
Comprobar de manera efectiva que en los pro-
yectos de desarrollo se considere adecuadamente
la seguridad ante eventos desastrosos y se
hayan tomado las medidas necesarias para la
mitigacin del riesgo.
Mejorar la ecacia de los mecanismos de co-
ordinacin de los apoyos tcnicos que los or-
ganismos internacionales ofrecen para evitar
duplicaciones y obtener resultados compatibles
que apoyen la estrategia nacional.
Promover el desarrollo y difusin de metodologas
y tcnicas para elaborar sistemas de informacin
sobre riesgo que tomen adecuadamente en
cuenta los peligros y vulnerabilidades. Promover
talleres regionales o subregionales sobre este
tema en los que pases que hayan avanzado
ms, como Colombia y Mxico, difundan sus
experiencias.
Contribuir a la estandarizacin de los trminos
utilizados en el tema de gestin del riesgo para
facilitar las comparaciones entre pases.
Desarrollar metodologas que permitan evaluar el
avance de las acciones de prevencin dentro de
la poltica de gestin del riesgo de los pases.
Dar respaldo tcnico a los pases para que
amplen en los trminos ms favorables para
ellos la transferencia de riesgos catastrcos
va seguros y reaseguros.
Difundir las metodologas de evaluacin de
daos (la de la CEPAL y otras) con criterios
comunes que permitan comparar e integrar sus
resultados.
Financiar estudios sobre vulnerabilidad y criterios
de rehabilitacin de instalaciones crticas.
Promover el uso de estudios costo-benecio para
las inversiones en mitigacin y el desarrollo de
las metodologas correspondientes.
Financiar obras de mitigacin en los pases de
menor desarrollo relativo.
Apoyar sobre todo a los pases de menor desarro-
llo para que los productos de los estudios sobre el
tema se lleven a la prctica, incluyendo el apoyo
para la operacin prolongada de los sistemas
que se han desarrollado (redes de monitoreo,
sistemas de alerta, sistemas informticos).
3. PROPUESTA DE PROGRAMAS ADICIONALES
SOBRE ESTE TEMA
El diagnstico de este programa sobre las necesidades
de informacin para la gestin del riesgo en los pases
de la regin detecta deciencias metodolgicas que
podran subsanarse con estudios adicionales promo-
vidos por los mismos organismos internacionales. Los
principales son los siguientes:

Estandarizacin de la informacin sobre de
riesgo y sus componentes.
No se trata de llegar a una metodologa y productos
nicos, sino acordar criterios comunes para elaborar
la informacin sobre distintos tipos de fenmenos,
diferentes tamaos y situaciones socioeconmicas de
las de zonas afectadas.
Mejoramiento de la metodologa de indicadores
del riesgo y de su gestin.
Se requiere simplicar los procesos para obtener los
ndices y lograr mayor conabilidad de los resultados.
El objetivo principal de la aplicacin de la metodologa
debe ser medir las variaciones de los ndices en el tiempo
y estimular su avance y la correccin de deciencias
de gestin.
Mejoramiento de la metodologa de escenarios
de eventos extremos.
Los escenarios son una herramienta til para de-
tectar las necesidades y las deciencias del manejo de
desastres. Las dicultades de la metodologa actual son
principalmente la cantidad y complejidad de la infor-
macin requerida. Conviene pensar en procedimientos
simplicados para escenarios locales que sean la base
de los planes de contingencia, y mtodos ms rena-
dos, que requieren tiempo y recursos importantes, para
eventos con gran rea de inuencia, para evaluar las
estrategias nacionales y regionales de gestin nanciera
y operativa del riesgo.
Generacin y difusin de tcnicas para reducir la
vulnerabilidad de comunidades de bajo recursos.
El desarrollo de tecnologas adecuadas debe
estar asociado a programas de alcance ms
amplio tendientes a promover el desarrollo
socioeconmico de las comunidades.
Estudios de costo-benecio que ayuden a decidir
la proporcin de los riesgos catastrcos de la
infraestructura a ser transferida al mercado de
seguros y al gobierno.
Se desea dejar constancia del apoyo y estmulo que el
seor Ricardo Zapata otorg a la realizacin del Compo-
nente 1 del Proyecto de la CEPAL/BID sobre Informacin
para la Gestin de Riesgo. El seor Zapata es el punto
focal de la CEPAL en materia de Desastres, sin cuyo
entusiasmo y gua no habra sido posible sortear las
diversas fases del proyecto, ni se habran alcanzado los
resultados plasmados en este documento. Se agradece
vivamente tambin la eciente gestin de logstica y
seguimiento de los diversos asuntos del proyecto por
su colaboradora, seorita Almudena Fernndez.
Cabe destacar la participacin, crtica sagaz y gua
del seor Kari Keipi, del Departamento de Desarrollo
Sostenible del BID, y de la seora Caroline Clarke, del
Departamento Operacional de Regin 2, en las distintas
etapas del proyecto. El Comit Asesor del Proyecto tuvo
un papel destacado en la conguracin y contenido del
objeto de este estudio.
AGRADECIMIENTOS
Los estudios de caso que estn en la base del proyecto
fueron llevados a cabo con eciencia y paciencia en sus
sucesivas versiones por los consultores y sus equipos en
los cinco pases, seores: Rubn Boroschek, Luis Eduardo
Yamin, David Smith, Mario Ordaz y Eduardo Reinoso.
Los talleres nacionales fueron organizados por
las contrapartes locales, a los cuales la Coordinacin
Tcnica del proyecto desea expresar su agradecimiento:
en Chile a la seora Carmen Fernndez, Directora de
ONEMI; en Colombia a la seora Carolina Rentara,
Directora del Departamento Nacional de Planeacin;
en Jamaica a la seora Claire Bernard, Directora del
Instituto de Planeacin de Jamaica; en Mxico a la Lic.
Laura Gurza, Coordinadora General de Proteccin Civil
y al seor Roberto Quaas, Director General del Centro
Nacional de Prevencin de Desastres; y en Nicaragua al
seor Gernimo Giusto, Director del Sistema Nacional
de Prevencin de Desastres.
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GLOSARIO
Atencin de la emergencia. Conjunto de planes, estruc-
turas y sistemas para coordinar la accin del gobierno
con la de organizaciones no gubernamentales, grupos
voluntarios, organizaciones civiles y de asistencia inter-
nacional de una manera integral y coordinada para hacer
frente a todas las necesidades de la emergencia.
Desastre. Evento generalmente imprevisto que
ocasiona daos, prdidas y paralizacin temporal de
actividades y afecta a una parte importante de la po-
blacin en determinada rea. Por su origen, los desastres
pueden clasicarse en dos grandes grupos: los causados
por fenmenos naturales y los derivados de actividades
humanas. Los principales efectos inmediatos de los de-
sastres son: prdida de vidas y lesiones a la poblacin,
prdida de bienes, dao e interrupcin de los servicios
bsicos, daos a la infraestructura, desorganizacin
social y fsica de la comunidad y alteraciones orgnicas y
conductuales de las personas. La desorganizacin social
se maniesta en la degradacin de las condiciones de
vivienda, desempleo y subempleo; en sntesis, se expresa
en el deterioro de la calidad general de vida.
Escenario crtico. Situacin hipottica en la que un
evento de gran intensidad o rea de inuencia genera
las mayores prdidas posibles en una regin o asenta-
miento humano. Los escenarios crticos se identican
ANEXO I
con base en la distribucin de los bienes expuestos, las
vulnerabilidades y los peligros de la regin analizada.
Dado que algunos factores que determinan el escenario
tienen variacin estacional u horaria, es necesario prever
el momento de las condiciones ms desfavorables.
Gestin del riesgo. Segn la denicin ms aceptada,
manejo sistemtico de decisiones administrativas, de
organizacin, de capacidad tcnica y de responsabilidades
para la aplicacin de polticas, estrategias y acciones
para la reduccin de riesgos ante desastres (Estrategia
Internacional para la Reduccin del Riesgo de Desastres
de Naciones Unidas).
45
La gestin del riesgo incluye las
acciones y polticas realizadas por los pases para evitar
o reducir prdidas de vidas, de bienes, infraestructura y
hbitat ecolgicos como consecuencia de desastres. La
estrategia de disminucin del riesgo debe enfocarse, por
tanto, al manejo de todos y cada uno de los componentes
que lo determinan. Sus instrumentos son el anlisis, la
gestin operativa y la gestin nanciera de riesgos.
Gestin Financiera de Riesgo. Conjunto de polti-
cas de los pases para destinar recursos nancieros a
reducir riesgos e impacto de los fenmenos antes de
la ocurrencia de desastres, hacer frente a la atencin,
rehabilitacin y reconstruccin y aminorar los efectos
45 Living with Risk, a global review of disaster reduction initiatives, Es-
trategia Internacional para la Reduccin de Desastres, Ginebra, julio
2002.
nancieros para el pas a travs de la transferencia
de riesgos.
Gestin operativa del riesgo se utiliza como sin-
nimo de manejo de desastres. Manejo de estrategias
de gestin del riesgo. Abarca diversas actividades a
realizarse en las fases predesastre o de prevencin y
posdesastre o de atencin y reconstruccin; para cada
una debe contarse con informacin pertinente para
tomadores de decisiones, poblacin expuesta y medios
de difusin.
Mitigacin. Conjunto de medidas estructurales y
no estructurales que limitan el impacto adverso de los
peligros naturales, tecnolgicos y los relacionados con
la degradacin ecolgica, entre ellas las siguientes:
46
Obras de Prevencin y Mitigacin. obras hidrulicas
de prevencin de inundaciones y sequas (embalses de
agua, canales de desvo de cursos, defensas uviales,
muros de contencin y similares) y estudios de vulne-
rabilidad de instalaciones estratgicas y lneas vitales
o planes para llevarlos a cabo.
Medidas de mitigacin no estructurales. Conjunto
de acciones no ingenieriles que reducen la vulnerabilidad
frente al peligro: regulaciones del uso y manejo de la
tierra; normas de construccin y control de su cumpli-
miento; zonicacin segn el peligro; reforestacin de
reas costeras y laderas; educacin y capacitacin por
parte del gobierno y participacin de la poblacin en
obras de mitigacin.
Peligro. Grado de amenaza para lugares o asen-
tamientos humanos por los fenmenos desfavorables
en un perodo dado. Los peligros pueden clasicarse
segn su origen en: naturales, tecnolgicos y sociales.
La complejidad e interrelacin de tales causas imponen
matices y variaciones en la determinacin y clasicacin
de los fenmenos.
Percepcin de riesgo. Actitud de las personas hacia
el riesgo que corren. El objetivo de los estudios en la
materia es delimitar los sectores de la sociedad segn
sus niveles de percepcin de riesgo y eventualmente
remediar su desconocimiento con informacin til
sobre eventos pasados registrados en la memoria de
la comunidad. La metodologa de estos estudios puede
basarse en sondeos y encuestas.
46 Living with Risk, EIRD.
Planeacin para la emergencia. Conjunto de dispo-
siciones para el manejo eciente de una crisis provocada
por fenmenos naturales. Sus componentes principales
son: un plan de contingencia basado en escenarios,
preparativos y recursos destinados para emergencias,
disposicin de albergues y planes de evacuacin, papel
del ejrcito y de las organizaciones no gubernamentales
y fondos presupuestales para atender emergencias. Otras
prevenciones son la disponibilidad de vas alternativas de
comunicacin, redundancias en los sistemas de salud y
provisiones de agua para los sistemas de saneamiento.
Preparacin. Conjunto de actividades y medidas
tomadas con anticipacin para asegurar una respues-
ta efectiva al impacto de los desastres, incluyendo la
transmisin de seales oportunas y efectivas de alerta
temprana y el desalojo temporal de personas y bienes
de localidades amenazadas. Alude, por consiguiente, a
la existencia de sistemas de observacin, pronstico y
alertamiento a la poblacin, redes de medicin de peligros
hidrometeorolgicos, geolgicos y antropognicos y a
sistemas uidos de comunicacin que alcancen hasta
las comunidades ms recnditas.
Prevencin. Conjunto de actividades diseadas
para evitar el impacto frontal de peligros y desastres
tecnolgicos, ecolgicos y biolgicos. Dependiendo
de su viabilidad social y tcnica y de consideraciones
costo-benecio, la inversin en medidas preventivas se
justica en aquellas reas afectadas frecuentemente
por desastres. En el contexto de la conciencia pblica y
educacional, la prevencin alude a un cambio de actitud
y de comportamiento que cristalice en una cultura de
prevencin.
47
Riesgo. Resultado de la interaccin de los factores
peligro, vulnerabilidad y exposicin. Esta interaccin
genera daos y prdidas (econmicas, fsicas, sociales o
ambientales) en determinados sectores de la sociedad.
Cuando existe la posibilidad de prdidas, es decir si
existen los tres factores, se dice que existe riesgo.
Valor o Exposicin. Tamao y costo de los bienes
que podran estar sujetos a prdidas por una amenaza
en una regin. En este rubro se incluyen infraestructura,
poblacin, economa y produccin. La determinacin
del valor de la exposicin ser ms compleja en la
47 Living with Risk, EIRD.
medida del tamao y diversicacin de la regin de
que se trate.
Vulnerabilidad fsica. Exposicin de los sistemas
a daos por a su interaccin con procesos externos e
internos potencialmente peligrosos. Es una propiedad
relativa a las caractersticas de cada sistema; esto sig-
nica que el grado de vulnerabilidad depende del tipo
de amenaza a la que el sistema est expuesto.
Vulnerabilidad social. Exposicin de los asenta-
mientos humanos al dao por determinadas amenazas
en funcin de un conjunto de factores socioeconmicos,
psicolgicos y culturales. La vulnerabilidad social de los
estratos ms pobres de los pases en vas de desarrollo
ante peligros naturales es mayor por la carencia de in-
formacin y recursos para tomar medidas que protejan
su vida y su salud.
48
Los ms vulnerables son los nios,
las mujeres y los ancianos.
49
48 En el sismo de Arequipa, Per, en junio de 2001, las 16 personas succio-
nadas por el mar luego del retroceso de la primera ola hubieran podido
salvarse de haber tenido el conocimiento del fenmeno tsunami.
49 La mayora de las muertes del sismo de Kobe pertenecan a estas
categoras.
FUENTES DE INFORMACIN UTILIZADAS EN EL
ANLISIS DE LOS EVENTOS EXTREMOS DE LOS
ESTUDIOS DE CASO
Colombia
Poblaciones de las principales ciudades, Censo 2005,
DANE.
Mapa de Amenaza ssmica, Normas ssmicas co-
lombianas de 1998.
rea construida de las ciudades capitales colom-
bianas 2003, ERN Colombia.
Mapa de microzonicacin ssmica de Bogot,
UNIANDES.
Funciones de vulnerabilidad de las estructuras,
Universidad de los Andes, CEDERI, ERN Colombia.
Mapa Nacional de Zonas Inundables, IDEAM.
Datos catastrales, prediales y de cultivos.
Tabla de Costo Unitario por Metro Cuadrado de
Construccin.
Estudio Estrategia de transferencia, retencin
y mitigacin del riesgo ssmico en edicaciones
indispensables y de atencin a la comunidad del
Distrito Capital de Bogot, CEDERI.
Estudio Estimacin de prdidas econmicas para dife-
rentes escenarios de riesgo en edicaciones pblicas y
privadas en Bogot y anlisis econmico del riesgo re-
sidual en el Distrito Capital de Bogot, ERN Colombia.
Chile
Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, Instituto
Nacional de Estadsticas,
Censo Agropecuario, Instituto Nacional de Estads-
ticas y ODEPA.
Encuesta Nacional de Industria, ENIA Instituto
Nacional de Estadstica.
Estadsticas Hospitalarias del Ministerio de Salud,
MINSAL.
Informacin cartogrca digital, Comisin Nacional
de Riego.
Tipo de Vivienda Segn Material Predominante en Pare-
des, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda. INE, 2002.
Producto Interno Bruto Regionalizado, 1996-2004,
Banco Central.
Nmero de Viviendas Segn Dao v/s Materialidad
de la Vivienda http://siis.reconstrucciontarapaca.
mideplan.cl/
Jamaica
Mapa de inundacin del Ro Cobre, Underground
Water Authority.
Criterio y conocimiento de los consultores acerca de
las vulnerabilidades existentes en la infraestructura
(de vivienda, de salud y lneas vitales) y en el com-
portamiento de la sociedad en eventos anteriores.
ANEXO II
Mxico
Estadsticas sobre el impacto econmico de los
desastres, Centro Regional de Informacin sobre
Desastres, CRID.
Distribucin de la poblacin por entidad federativa
2005, INEGI.
Mapa tectnico de Mxico, Servicio Sismolgico
Nacional.
Zonas de ruptura de los grandes sismos desde
principios del siglo pasado, Servicio Sismolgico
Nacional.
Curvas de atenuacin de aceleraciones tpicas
propuestas por Ordaz et al, 1999.
Estadsticas de daos en edicios de la Ciudad de
Mxico durante el sismo del 19 de septiembre de
1985, Norea et al, 1989.
Distribucin del nmero de viviendas por tipo, Con-
teo Nacional de Poblacin y vivienda, INEGI.
Sistema RS-MEXVer. 2.1 desarrollado por ERN In-
genieros Consultores, S.C.
Zonas ssmicas en el D.F. y Acapulco, Asociacin
Mexicana de Instituciones de Seguros, AMIS.
Zonificacin Geotcnica del D.F. Serie Impacto
socioeconmico de los desastres de Mxico. Ca-
ractersticas del Impacto socioeconmico de los
principales desastres ocurridos en Mxico en el
perodo 1980-1999.
Camas de hospital dispuestas por ciudad. INEGI,
Salud, Recursos materiales para la salud.
Zonas potenciales para la generacin y recepcin
de tsunamis. Serie Fascculos Tsunamis, CENA-
PRED.
ndice de Peligro por sustancias inamables, Atlas
Nacional de Riesgo.
Ubicacin espacial de la red, sitios de reparacin
luego del sismo de 1985 y mapa de hundimiento
medio anual, Atlas Nacional de Riesgos.
Nicaragua
Datos catastrales
Estudio Vulnerabilidad Ssmica de Managua,
DRM-ERN y coordinado por la SE-SINAPRED.
Mapa de Aceleracin Mxima del terreno, Revisin
y Actualizacin del Reglamento Nacional de Cons-
truccin INETER 2004.
Mapa de ndice de marginalidad social por depar-
tamentos, Presidencia de la Repblica.

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