LA POLICA COMUNITARIA

EN SO PAULO:
PROBLEMAS DE IMPLEMENTACIN
Y CONSOLIDACIN
Paulo de Mesquita Neto
*
El 10 de diciembre de 1997, la polica militar brasilea adopt el modelo de polica comuni-
taria como una filosofa y una estrategia de organizacin y anunci un plan para su implemen-
tacin en el estado de So Paulo. Se trata de un nuevo mtodo de vigilancia y una forma de
mejorar los servicios policiales con el fin de reducir la delincuencia y el desorden y de acre-
centar la seguridad de la ciudadana y la calidad de vida de la comunidad. Tambin se utiliz
como un medio de autorreforma que permitira a la polica militar transformarse en una org a-
nizacin dedicada a la proteccin de los derechos de la ciudadana y la dignidad humana.
1
Inspirada en la experiencia de Estados Unidos, Canad, Japn e Inglaterra, la polica
militar asign a sus oficiales la responsabilidad de establecer asociaciones con grupos co-
munitarios y organizaciones no gubernamentales, con el fin de puntualizar y resolver pro-
blemas con efectos en la seguridad y en la calidad de vida de la ciudadana. Community
Policing: How to Get Started, la obra de Trojanowicz y Bucqueroux (1998) que haba si-
do traducida al portugus por la polica militar del estado de Rio de Janeiro, se convirti
en una gua para la implementacin de la polica comunitaria en el estado de So Paulo.
2
*
Investigador principal del Ncleo de Estudios de la Violencia de la Universidad de So Paulo y secretario eje-
cutivo del Instituto So Paulo contra la Violencia, Brasil.
1
Nota de instruccin PM3-004/02/97, 10 de diciembre de 1997.
2
Ver la experiencia de polica comunitaria en Rio de Janeiro en 1994-1995 en Muniz et al., 1997 y Musume-
ci et al., 1996.
Captulo 4

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El modelo de polica comunitaria se haba ensayado antes en algunas ciudades del in-
terior del estado, particularmente en Ribeiro Preto, situada 318 kilmetros al noroeste de
So Paulo, y en algunos barrios de la ciudad de So Paulo. En 1993, el consejo comuni-
tario de la polica militar prepar un documento titulado Proyecto Polica Comunitaria, en
el que esbozaba una propuesta para la implementacin de la polica comunitaria en el es-
tado de So Paulo. En el mismo sentido, el plan estratgico de la polica militar para el
perodo 1996-1999 tena una seccin que se concentraba en la relacin entre la polica y
la comunidad. Sin embargo, slo en 1997, al confrontar una crisis en el largo proceso de
deterioro de ese vnculo, la polica militar adopt el modelo de polica comunitaria como
una filosofa y una estrategia de organizacin.
Este captulo tiene por objeto evaluar la ejecucin y los resultados de la polica comuni-
taria en el estado de So Paulo, poniendo nfasis en las cuestiones por resolver y en las es-
trategias que puedan adoptarse para consolidar este modo de vigilancia. Se hace aqu una des-
cripcin del contexto en que surgi, sus orgenes y proceso de implementacin, se presentan
los resultados y problemas pendientes y, por ltimo, se analizan sus perspectivas.
La evaluacin se hizo con el mtodo de estudios de casos. Se bas, asimismo, en los re-
sultados del trabajo del autor durante casi cuatro aos de observacin de la experiencia de po-
lica comunitaria en So Paulo, en su calidad de investigador principal del Ncleo de Estu-
dos da Violncia de la Universidad de So Paulo y participante en la Comisin de Polica Co-
m u n i t a r i a ,
3
as como en visitas a las unidades de polica que han puesto en prctica la polica
comunitaria, en entrevistas y conversaciones con los principales protagonistas, en el estudio
de documentos y en estadsticas, informes de investigacin y artculos de prensa.
Otros estudios en los que se comparan la implementacin y los resultados de la polica
comunitaria en diferentes pases de Amrica Latina, en distintos estados del Brasil y en di-
versas ciudades del estado de So Paulo deben servir de complemento a este y permitir una
mejor comprensin de los xitos y fracasos de la polica comunitaria y de las estrategias que
amplan sus posibilidades de consolidacin en So Paulo. El autor espera que este trabajo sir-
va de incentivo para que otros perfeccionen o, si fuera necesario, refuten sus conclusiones.
Al centrar la atencin en los problemas que es preciso resolver y las estrategias que se
pueden adoptar para consolidar la polica comunitaria, se destacan tres hechos que el lec-
tor deber tener en cuenta para evaluar los xitos y las dificultades de la experiencia que
a continuacin se describe: 1) la puesta en prctica y la consolidacin de la polica comu-
nitaria son procesos extremadamente complejos, difciles e inciertos, particularmente en
las nuevas democracias; 2) no hay soluciones unilaterales para estos problemas, pues ni
110....PAULO DE MESQUITA N E TO
3
En un principio, la Comisin de Polica Comunitaria se llam Comisin de Asesoramiento para la Implemen-
tacin de la Polica Comunitaria. En el ao 2000 se reestructur y se cambi su nombre por el de Comisin
Estatal de Polica Comunitaria.

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la polica, ni la comunidad, ni los expertos tienen la llave maestra de la polica comunita-
ria; y 3) se pueden encontrar soluciones, pero solamente si los polticos, la comunidad y
los expertos exponen los problemas con claridad, los discuten con franqueza y los abor-
dan con toda seriedad.
Contexto: nuevos problemas, viejas instituciones
Segn datos publicados en 1998, el estado de So Paulo tiene una poblacin de
35.410.587 habitantes, de los cuales 93,3% se ubica en las zonas urbanas y 6,7% en las
rurales. La Regin Metropolitana de So Paulo (RMSP) concentra 48,4% de la poblacin
total del estado (Cuadro 4.1).
El ndice de delincuencia, que comprende los delitos violentos, ha aumentado casi
continuamente desde la dcada de 1970 (Pinheiro et al., 1998). La tasa de homicidios en
el estado alcanz a ser de 39,7 por cada 100.000 habitantes, muy superior a la tasa nacio-
nal de 24,76/100.000.
4
En la RMSP, esta proporcin ascendi a 59,3/100.000 (Secretaria de
Estado da Sade de So Paulo 1998), con una distribucin de homicidios muy desigual:
111,52/100.000 en Jardim ngela, en la zona perifrica meridional de la ciudad de So
L A P O L I C A C O M U N I TA R I A EN SO PA U L O . . .....111
4
Tasa de homicidio en So Paulo en 1998; tasa de homicidio en Brasil en 1996, segn la Secretaria de Estado
da Sade de So Paulo <http://www.saude.sp.gov.br>. En 1997, la tasa de homicidio en So Paulo fue de
36,10/100.000 habitantes: 67,38/100.000 hombres y 5,84/100.000 mujeres; 57,49/100.000 personas de 15 a 49
aos de edad (Secretaria de Estado da Sade de So Paulo, 1998).
Cuadro 4.1
Distribucin de la poblacin en el estado de So Paulo
Cantidad de habitantes %
Zonas urbanas 33.034.138 93,3
Zonas rurales 2.376.449 6,7
Total 35.410.587 100,0
Regin Metropolitana de So Paulo 17.148.046 48,4
Fuente: IBGE, 1998.

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Paulo, frente a 2,65/100.000 en Perdizes, en la regin central (Centro de Estudos e Cul-
tura Contempornea, 1996).
Brasil es un Estado federal y la responsabilidad de la seguridad pblica est dividida
entre la Unin, los estados y los municipios. La estructura bsica del sistema de segur i-
dad pblica se conform durante el rgimen autoritario (1964-1985), cuando el problem a
de la delincuencia no era tan agudo y el gobierno y la polica estaban ms preocupados
por el control de los movimientos sociales y por los adversarios polticos que por el de
la delincuencia.
El gobierno federal tiene un cuerpo de polica de unos 7.000 oficiales, quienes estn
encargados del control de las fronteras y de la investigacin de delitos internacionales e
interestatales. Tambin tiene una polica vial con unos 8.000 oficiales encargados del con-
trol y la prevencin de la delincuencia en las autopistas federales. Los principales entes
policiales son la polica militar y la polica civil, organizados y controlados por los go-
biernos estatales.
5
Segn el Ministerio de Justicia, en el pas hay 428.962 efectivos de la
polica militar y 97.799 de la polica civil. En el estado de So Paulo hay 122.622 efecti-
vos de polica (aproximadamente 1 por cada 300 habitantes), 87.902 de la polica militar
y 34.720 de la polica civil.
La Constitucin Federal de 1988 mantiene la estricta divisin de responsabilidades en-
tre la polica militar y la polica civil (artculo 144), divisin originalmente establecida
cuando se cre la polica militar en 1969.
6
La polica militar uniformada se encarga del
patrullaje y del mantenimiento del orden. La polica civil no uniformada se encarga de la
investigacin penal. Una y otra tienen sistemas separados de mando, control, comunica-
ciones e informacin. En el estado de So Paulo, la polica militar y la civil estn subor-
dinadas al secretario de Seguridad Pblica, normalmente un profesional civil formado en
derecho, quien a su vez est subordinado al gobernador.
7
La polica militar est constituida por fuerzas de reserva y auxiliares del Ejrcito. Las
fuerzas armadas tienen la responsabilidad de la defensa externa, pero tambin pueden ser
112....PAULO DE MESQUITA N E TO
5
Desde la transicin a la democracia, los gobiernos de las ciudades han nombrado guardias municipales para
proteger la propiedad y los servicios de los municipios. Estos guardias han contribuido a la seguridad pblica,
pero no tienen los poderes de la polica.
6
La polica militar es el resultado de la fusin de la fuerza pblica (una fuerza policial militarizada) y los guar-
dias civiles (fuerzas municipales). Antes de 1969, los guardias civiles, subordinados a la polica civil, tenan la
responsabilidad del mantenimiento del orden en las ciudades; la fuerza pblica, en zonas estratgicas y situa-
ciones de emergencia. En 1969, el decreto-ley federal 667/1969 atribuy la responsabilidad del mantenimien-
to del orden exclusivamente a la fuerza policial militarizada de los estados y llev a la incorporacin de guar-
dias civiles por parte de la fuerza pblica en el estado de So Paulo.
7
En algunos estados, la polica militar est subordinada directamente al gobernador.

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asignadas al mantenimiento de la ley y el orden (artculo 142 de la Constitucin Federal
de 1988) a discrecin del presidente de la Repblica (Ley Complementaria 97 de 1999)
en aquellos casos en que la polica militar y la civil no lo hagan, como sucedi durante las
huelgas de la polica en 1997 y 2001, o cuando ellas mismas se hayan convertido en una
amenaza para la seguridad pblica.
Orgenes de la crisis institucional
La transicin a la democracia, la entrada en vigor de la Constitucin Federal de 1988 y la
ratificacin de los principales tratados internacionales de derechos humanos promulgados
al comienzo de los aos noventa cambiaron las expectativas con respecto a la polica. Al
contrario de lo sucedido durante el rgimen autoritario, hoy en da se espera que la poli-
ca cumpla con las normas democrticas, respete el estado de derecho y los derechos hu-
manos y preste servicio imparcial a todos los ciudadanos.
Tambin se espera que la polica sea ms efectiva y eficiente en el control de la del i n-
cuencia. Por una parte, la transicin a la democracia coincidi no slo con un aumento de
la delincuencia, sino tambin con el surgimiento de nuevos tipos de delitos, particular-
mente modalidades de crimen organizado. La sociedad y el gobierno comenzaron a ver
cada vez ms a la polica como una institucin encargada de detener la delincuencia y
ya no como un medio de control de los movimientos sociales y de los adversarios po-
lticos. Por otra parte, las limitaciones del presupuesto estatal y la intensificacin del
uso de nuevos enfoques liberales para abordar problemas sociales no slo contribuye-
ron a la expansin de los servicios privados de seguridad, sino que tambin aumentar o n
la presin ejercida sobre la polica para que fuera ms productiva e hiciera ms con
m e n o s .
A pesar de las cuantiosas inversiones, los cambios en las instituciones y las prcticas,
y la mejora en los servicios prestados en los decenios de 1980 y 1990, la polica no ha po-
dido satisfacer esas expectativas (Recuadro 4.1). Enfrentados a crecientes problemas de
legitimidad, efectividad y eficiencia, as como de remuneracin insuficiente, los agentes
de polica comenzaron a desplazarse en nmero cada vez mayor de la seguridad pblica
a la privada, vinculndose laboralmente a esta ltima, adems de conservar su empleo re-
gular en la polica militar y en la civil. La prctica de tener un segundo empleo en segu-
ridad privada es ilegal, a pesar de ser aceptada por funcionarios pblicos y oficiales de la
fuerza pblica.
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Recuadro 4.1 Control civil sobre las actividades policiales
Desde 1982, la polica militar y la civil estn subordinadas al gobierno estatal, no a las fuerzas
armadas ni al gobierno federal. En 1985, el gobierno estatal comenz a crear consejos comuni-
tarios para aproximar y promover la consulta y la colaboracin entre la polica y la comunidad.
Hoy en da hay 795 consejos comunitarios en el estado, 84 de ellos en la ciudad de So Paulo.
La Asamblea Legislativa discute y aprueba el presupuesto de la polica. Tiene un comit de se-
guridad pblica y otro comit de derechos humanos que supervisan las actividades policiales. En
1995 se promulg tambin una ley que exige que el gobierno publique cada tres meses estads-
ticas sobre delincuencia y sobre el nmero de civiles y oficiales de polica muertos en servicio.
El Ministerio Pblico ejerce control externo de las actividades policiales. La Oficina del Defensor
del Pueblo, establecida en diciembre de 1995, recibe quejas de mala conducta de la polica, las
encamina a las unidades de asuntos internos y al Ministerio Pblico y supervisa su investigacin.
El Congreso Nacional aprob la ley federal 9299 en 1996, que traslada de los tribunales militares
a los civiles la competencia para juzgar a los agentes de la polica militar acusados de homici-
dio. El Congreso Nacional tambin aprob la ley federal 9455 en 1997, la cual define y castiga
severamente el delito de tortura. Los medios de comunicacin y las organizaciones no guberna-
mentales tanto nacionales como internacionales vigilan regularmente las actividades policiales y
exponen casos de violencia y corrupcin.
La delincuencia y la violencia han seguido aumentando. En 1997, ao en que la poli-
ca militar comenz a implementar la polica comunitaria, se registraron 10.567 homici-
dios (30,29 por cada 100.000 habitantes), 152.839 robos (438,02/100.000), 315.558 hur-
tos (904,42/100.000) y 138.670 robos y hurtos de vehculos (397,42/100.000).
8
La violencia por parte de la polica lleg a un punto mximo en 1992, cuando la fuer-
za pblica mat a 1.458 civiles (1.451 fueron muertos por la polica militar y 7 por la ci-
vil). Ese ao, 111 presos fueron muertos durante una operacin policial para dominar una
rebelin en la penitenciara de Carandiru, en la ciudad de So Paulo. La violencia policial
se redujo de ah en adelante, pero persisti su alto ndice. En 1997, la polica mat a 466
civiles (435 fueron muertos por la polica militar y 31 por la civil). Entre 1982 y 2000,
10.552 civiles fueron muertos y 11.891 fueron lesionados por la polica militar. Desde
1990 hasta 2000, 390 civiles fueron muertos y 835 fueron lesionados por la polica civil.
9
114....PAULO DE MESQUITA N E TO
8
Datos de la Secretaria da Segurana Pblica.
9
Datos de la Secretaria da Segurana Pblica. La prctica de la violencia policial ha sido documentada por el
Ncleo de Estudos da Violncia, el Defensor del Pueblo, organizaciones de derechos humanos y la prensa.

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En los cinco aos comprendidos entre 1996 y 2000, el Defensor del Pueblo recibi 18.248
quejas: 9.789 de ellas contra oficiales de la polica militar y 8.459 contra oficiales de la poli-
ca civil. En este perodo hubo 675 quejas por prctica de tortura, 1.582 por extorsin, 318
por corrupcin y 458 por participacin en narcotrfico (Ouvidoria de Polcia do Estado de
So Paulo, 2001). En 1997, el Defensor del Pueblo recibi 3.784 quejas, 2.156 de ellas con-
tra oficiales de la polica civil y 1.628 contra oficiales de la polica militar, incluyendo den-
tro de esos totales 243 quejas por tortura, 206 por extorsin, 74 por corrupcin y 100 por par-
ticipacin en narcotrfico (Ouvidoria de Polcia do Estado de So Paulo, 2001).
En ese ao, la relacin conflictiva entre la polica y la comunidad lleg a un punto cr-
tico: en el mes de marzo se film un video en el que aparecen varios oficiales de la poli-
ca militar golpeando a la gente y dando muerte a una persona en la favela Naval, ciudad
de Diadema, en la Regin Metropolitana de So Paulo; en mayo, oficiales de la polica
militar dieron muerte a tres personas que participaron en la ocupacin de un terreno bal-
do en Fazenda da Juta, en la periferia de la ciudad de So Paulo; en agosto, varios oficia-
les de la polica militar que trabajaban como guardias de seguridad privados secuestraron
y mataron a un nio de 8 aos, hijo de su patrn, Yves Ota. Ese mismo ao, los agentes
del Ministerio Pblico mostraron que los oficiales de la polica civil emplearon medios de
tortura para forzar a un grupo de personas inocentes a confesar su participacin en un ho-
micidio ampliamente publicitado de dos jvenes profesionales en el bar Bodega, situado
en un barrio de clase media de la ciudad de So Paulo.
Adems de estos conocidos casos de violencia policial en So Paulo, en junio y julio
de 1997 hubo huelgas de la fuerza pblica en la mayora de los estados. El gobierno fe-
deral emple a las fuerzas militares para controlar las huelgas ocurridas en Minas Gerais,
Mato Grosso do Sul, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Cear y Rio Grande do Sul. En So
Paulo, la polica no hizo huelga pero la amenaza persisti por varias semanas.
Una encuesta realiza por Datafolha en la ciudad de So Paulo en 1997 mostr que 74%
de la poblacin tena ms miedo que confianza en la polica (en comparacin con 51% en
1995). La misma encuesta mostr que 73% consider que la polica usaba ms violencia
de la necesaria (en comparacin con 44% en 1995) y 36% consider que la polica era
ineficiente (en comparacin con 22% en 1995) (Folha de So Paulo, 6 de febrero de
2000). Otra encuesta realizada en 1998 por la Fundao Seade en el estado de So Paulo
mostr que 5,9% de la poblacin (1,65 milln de personas) haba sido vctima de por lo
menos un robo o hurto en los ltimos 12 meses. Ms de la mitad de las vctimas no noti-
ficaron el delito a la polica.
En respuesta a las presiones para que se hiciera una reforma de la polica, el gober-
nador present una propuesta de enmienda de la Constitucin Federal de 1988 para tras-
ladar la responsabilidad del patrullaje de la polica militar a la civil, asignando a la pri-
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mera solamente el mantenimiento del orden. En la prctica, la enmienda constitucional
debilitara gravemente a la polica militar y fortalecera a la polica civil. La propuesta
fue abiertamente refutada por los comandantes de la polica federal de varios estados y
no fue aprobada. Sin embargo, mostr la profundidad del conflicto entre la polica, el
gobierno y la sociedad.
En septiembre de 1997 se anunci el Programa Estatal para los Derechos Humanos,
que incluy la propuesta de polica comunitaria. En ese mismo mes se nombr a un nue-
vo comandante en jefe de la polica militar, quien sugiri inmediatamente la adopcin de
la polica comunitaria como una nueva filosofa y estrategia de organizacin y estableci
una comisin con representantes de la polica militar, la polica civil, los organismos gu-
bernamentales, las organizaciones no gubernamentales y varios grupos comunitarios, pa-
ra ayudar a planificar e implementarla en el mbito de la polica militar.
Menos de tres meses despus del nombramiento del nuevo comandante en jefe y del
establecimiento de la Comisin de Polica Comunitaria, la polica militar adopt oficial-
mente esa prctica e inici su implementacin en 41 compaas (9 en la ciudad de So
Paulo, 10 en otras ciudades de la Regin Metropolitana de So Paulo, 17 en el interior del
estado y 5 en otras unidades especializadas).
10
Implementacin de la polica comunitaria
En So Paulo, el movimiento hacia la polica comunitaria fue iniciado y supervisado por
el alto mando de la polica militar, el cual, a pesar de la crisis institucional, mantuvo el
control de la organizacin. Fue as como pudo prevenir la huelga ocurrida en varios esta-
dos, evitar la aplicacin de las reformas a la polica propuestas por los gobiernos estatal
y federal y por la sociedad civil y, por ltimo, iniciar y controlar la puesta en marcha de
la polica comunitaria. En tales circunstancias, su realizacin y consolidacin dependen
en gran medida del compromiso del personal directivo de la polica militar y de su capa-
cidad para forjar alianzas entre la polica, el gobierno y la comunidad.
Aunque nunca se la defini claramente, la polica comunitaria fue relacionada con la
idea de una asociacin entre la polica y la comunidad con el fin de identificar y resolver
problemas de seguridad pblica. En un documento elaborado por la Comisin de Polica
Comunitaria se la presenta como una nueva filosofa y estrategia de organizacin basada
en la cooperacin entre la polica y la comunidad, y orientada hacia la identificacin y re-
solucin de problemas de seguridad pblica, la mejora de la calidad de vida de la pobla-
116....PAULO DE MESQUITA N E TO
10
La polica militar est organizada en comandos, batallones y compaas.

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cin y la proteccin de la vida, libertad, igualdad y dignidad de todas las personas (Go-
verno do Estado de So Paulo, Secretaria da Segurana Pblica, 1997).
Una definicin vaga y ambigua contribuy a ampliar la alianza en apoyo de la polica
comunitaria y a abrir el espacio para innovaciones dentro de la polica militar. Al mismo
tiempo, sin embargo, la falta de una visin clara y precisa en torno de la polica comuni-
taria ha minado la capacidad del liderazgo militar para planificar, vigilar y evaluar su im-
plementacin y, por ende, sus posibilidades de consolidacin.
Objetivos
La polica comunitaria se adopt como una filosofa y estrategia de organizacin con tres
objetivos:
reformar a la polica militar mediante su transformacin de una organizacin cerra-
da en una organizacin abierta a la consulta y a la colaboracin con la comunidad;
mejorar la calidad del servicio de polica buscando una mayor efectividad y eficien-
cia, as como respeto por el estado de derecho y los derechos de los ciudadanos;
mejorar la seguridad pblica mediante la reduccin de la delincuencia, el desorden
y la inseguridad en la sociedad.
La reforma de la polica militar constituye un eje central, en tanto resulta indispensa-
ble para mejorar las relaciones entre la polica, la comunidad y el gobierno, y por lo tan-
to para reducir al mnimo el riesgo de reformas impuestas por los gobiernos estatales y fe-
deral, as como el de la prdida gradual de apoyo poltico, social y econmico que pueda
debilitar e incluso amenazar su existencia.
Aunque independiente, es difcil separar la reforma organizacional de los otros dos ob-
jetivos. Por una parte, es imposible consolidar tal reforma sin mejorar la calidad del ser-
vicio de la polica y la seguridad pblica. Por otra parte, sin la reforma organizacional es
imposible ampliar la responsabilidad y receptividad de la polica ante la comunidad y el
consentimiento dado por esta ltima para la vigilancia policial y la participacin conjun-
ta en la resolucin de problemas, que a su vez son elementos indispensables para mejorar
la calidad del servicio de la polica y la seguridad pblica.
Actores
En la polica militar, el apoyo para la polica comunitaria proviene principalmente de la alta
direccin, es decir, oficiales con experiencia acadmica e internacional y nuevas generacio-
nes que la ven como una estrategia prometedora para abordar los problemas de seguridad p-
blica. La resistencia y oposicin provienen principalmente de oficiales en unidades de elite y
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de antiguas generaciones, que la conciben como una modalidad de relaciones pblicas o de
trabajo social y como un desvo de la aplicacin de la ley y el mantenimiento del orden. Lo
mismo sucede con los suboficiales, que no cuentan con informacin sobre la polica comu-
nitaria y notan la falta de apoyo de la alta oficialidad y de la comunidad. Apesar de la impor-
tancia de los oficiales y supervisores de lnea para efectos de su implementacin, la polica
militar mantiene una estricta separacin entre los oficiales y los suboficiales y no incluye re-
presentantes de estos ltimos en la Comisin de Polica Comunitaria.
Aunque est representada en la Comisin de Polica Comunitaria, la polica civil tie-
ne una participacin muy limitada en ese campo, en gran medida como resultado del con-
flicto persistente entre sus efectivos y los de la polica militar y porque se la identifica co-
mo un proyecto de esta ltima. Slo en julio de 2001, la polica civil cre una comisin
de asistencia en la planificacin y ejecucin de la polica comunitaria, es decir, casi cua-
tro aos despus de que lo hiciera la polica militar.
11
En la sociedad, el apoyo para la polica comunitaria proviene sobre todo de los grupos
ms organizados, a menudo en los segmentos de altos y medianos ingresos y particularmen-
te de quienes ya tenan relaciones de cooperacin con la polica. Los grupos menos org a n i-
zados, generalmente los de bajos ingresos y minoritarios en especial los que mantienen una
relacin conflictiva con la polica consideran a la polica comunitaria como una promesa va-
ca. En los grupos organizados existe una clara divisin entre los conservadores y los progre-
sistas. Los grupos conservadores tienden a mostrarse favorables a la polica comunitaria,
pero expresan dudas sobre su efectividad para el control del delito. Por su parte, los grupos
progresistas, incluso los activistas de derechos humanos y los especialistas acadmicos, tam-
bin se manifiestan favorables a la polica comunitaria, pero dudan sobre la capacidad e in-
cluso sobre la disposicin de la polica militar para ponerla en prctica.
En el gobierno estatal, el secretario de Seguridad Pblica apoya la consolidacin de
los consejos comunitarios de seguridad pblica como instrumento para promover la con-
sulta y colaboracin entre la polica y la comunidad. Tambin respalda la produccin y
distribucin de estadsticas sobre actos delictivos, la integracin de la polica civil con la
polica militar y la coordinacin de actividades entre la polica, otras entidades estatales e
instituciones municipales en el campo de la seguridad pblica. Estas iniciativas son im-
portantes para el xito de la polica comunitaria, aunque no estn claramente integradas
en su implementacin.
El gobierno federal apoya la puesta en prctica de la polica comunitaria por medio del
Programa Nacional de Derechos Humanos lanzado en 1996 y del Programa Nacional y el
Fondo Nacional para la Seguridad Pblica, lanzados en el ao 2000.
118....PAULO DE MESQUITA N E TO
11
La comisin est integrada exclusivamente por agentes de la polica civil, sin participacin de agentes de la
polica militar o miembros de grupos comunitarios y organizaciones no gubernamentales.

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Los gobiernos municipales respaldan a menudo la puesta en marcha de la polica co-
munitaria mediante el establecimiento de consejos, secretaras o departamentos munici-
pales encargados de resolver problemas de seguridad pblica y de suministrar recursos fi-
nancieros y materiales para sostener el financiamiento comunitario.
Medidas estratgicas
La implementacin de la polica comunitaria comprende tres fases:
cambio en el discurso, la imagen de la polica y las expectativas en torno a ella den-
tro de sus propios efectivos y en la comunidad;
mayor nivel de comunicacin y consulta entre la polica y la comunidad;
mayor nivel de organizacin, movilizacin y colaboracin entre la polica y la co-
munidad.
La primera fase se ha promovido por medio de una serie de reformas en la organiza-
cin y el liderazgo que incluyen principalmente: la creacin de la Comisin de Polica Co-
munitaria; la redefinicin de la visin, misin y valores de la polica; la divulgacin de in-
formacin sobre la polica comunitaria; el adiestramiento de efectivos para este nuevo
modo de vigilancia; la designacin de unidades y oficiales de polica comunitaria; y la
creacin del Departamento de Polica Comunitaria y Derechos Humanos.
La segunda fase se ha promovido por medio de reuniones sobre polica comunitaria y
contactos en las esferas estatal, regional y local. En el mbito estatal, la Comisin de Po-
lica Comunitaria y el Departamento de Polica Comunitaria y Derechos Humanos son los
principales foros para discutir este tema. En 2001, la polica militar comenz a crear Co-
misiones Regionales de Polica Comunitaria. En la esfera local, varias clases de consejos
comunitarios de seguridad pblica, as como de foros, centros, programas y eventos ciu-
dadanos son los principales espacios para reuniones sobre polica comunitaria.
Las unidades, las bases y especialmente los efectivos encargados de la polica comu-
nitaria son el punto de contacto entre la polica y la comunidad. En un principio, la polica
militar favoreci la construccin de bases fijas de polica comunitaria y a menudo dependi
del apoyo de la comunidad para su establecimiento y mantenimiento. Despus comenz
a adquirir camionetas para emplearlas como bases mviles, viendo en ello dos ventajas
importantes: exigan un cuadro de personal ms pequeo y podan trasladarse fcilmente
de un lugar a otro si la situacin as lo requera. Adems, podan emplearse para averiguar
si las condiciones eran adecuadas antes de construir bases fijas.
La colaboracin entre la polica y la comunidad se ha promovido principalmente por
medio de la organizacin y movilizacin de esta ltima en apoyo a la vigilancia policial
y, en menor grado, a la solucin de problemas. Hay muchos ejemplos de movilizacin de
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la comunidad en respaldo a la polica comunitaria: se canalizan los recursos financieros y
materiales para operaciones policiales; se construyen y mantienen bases de polica comu-
nitaria; se instalan servicios de vigilancia electrnica en espacios pblicos; los voluntarios
trabajan en bases de polica comunitaria y en otras instalaciones de la polica; los ciuda-
danos organizan campaas de vigilancia en los vecindarios y contratan a vigilantes priva-
dos y los gobiernos municipales nombran guardias municipales.
Menos comn es la movilizacin de la comunidad en apoyo a la solucin de proble-
mas, que entraa la identificacin de patrones de criminalidad y de aquellos factores que
aumentan el riesgo de criminalidad y violencia, as como la ejecucin de medidas para re-
ducir el riesgo de criminalidad en determinadas zonas. Este es el caso de muchos progra-
mas que se concentran en familias, escuelas, adolescentes, drogas, armas y revitalizacin
de espacios pblicos. Un ejemplo destacado es la intervencin de la polica en la favela
Alba, en la ciudad de So Paulo, la cual estaba dominada por una organizacin delictiva
dedicada al narcotrfico. La polica militar ocup el barrio, arrest al cabecilla de la or-
ganizacin, comenz a organizar a la poblacin y llam a otros organismos gubernamen-
tales y grupos comunitarios para discutir estrategias encaminadas a mantener a las orga-
nizaciones delictivas fuera de Alba.
Alcance
Entre diciembre de 1997 y julio de 2001, la polica militar puso en prctica el modelo de po-
lica comunitaria en 199 de las 386 unidades locales de la polica en el estado: 67 en So Pau-
lo, 23 en otras ciudades de la Regin Metropolitana y 109 en el interior (Cuadro 4.2).
120....PAULO DE MESQUITA N E TO
Cuadro 4.2
Unidades de polica comunitaria del estado de So Paulo, 2001
Unidades Unidades
reas Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 territoriales especiales
So Paulo 9 15 16 10 50 17
RMSP 10 4 9 23
Interior 17 35 31 26 109
Estado de 36 50 51 45 182
So Paulo
Fuente: Polica Militar, estado de So Paulo.

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En el mismo perodo, la polica militar estableci 251 bases de polica militar: 47 en
So Paulo, 46 en otras ciudades de la Regin Metropolitana de So Paulo y 158 en el in-
terior del estado (Cuadro 4.3). Adems estableci 202 bases mviles de polica comuni-
taria: 87 en So Paulo, 51 en otras ciudades de la Regin Metropolitana y 64 en el inte-
rior. Se adquirieron 32 bases mviles en 1998 y 170 en 2001 (Cuadro 4.4).
L A P O L I C A C O M U N I TA R I A EN SO PA U L O . . .....121
Cuadro 4.3
Bases de polica comunitaria, estado de So Paulo, 2001
rea Ciudad Bases
CPA/M1 So Paulo Centro 5
CPA/M2 So Paulo Sur 6
CPA/M3 So Paulo Norte 12
CPA/M4 So Paulo Este 7
CPA/M5 So Paulo Oeste 10
CPA/M9 So Paulo Nordeste 4
CPA/M10 So Paulo Sudeste 3
Total So Paulo 47
CPA/M6 Regin ABCD 11
CPA/M7 Regin Guarulhos 27
CPA/M8 Regin Osasco 8
Total RMSP 46
CPI-1 So Jos Campos 41
CPI-2 Campinas 28
CPI-3 Ribero Preto 30
CPI-4 Bauru 15
CPI-5 So Jos Rio Preto 23
CPI-6 Santos 15
CPI-7 Sorocaba 6
Total Interior 158
Total Estado de So Paulo 251
Fuente: Polica Militar, estado de So Paulo.

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122....PAULO DE MESQUITA N E TO
Cuadro 4.4
Nuevas bases mviles de polica comunitaria, estado de So Paulo,
1988 y 2001
rea Ciudad 1988 2001
CPA/M1 So Paulo Centro 4 7
CPA/M2 So Paulo Sur 4 7
CPA/M3 So Paulo Norte 3 9
CPA/M4 So Paulo Este 4 15
CPA/M5 So Paulo Oeste 3 8
CPA/M9 So Paulo Nordeste 7
CPA/M10 So Paulo Sudeste 9
CPCHOQUE So Paulo 1
CMED So Paulo 1
CPTRAN So Paulo 4
GRPAE So Paulo 1
Total So Paulo 18 69
CPA/M6 ABCD 3 12
CPA/M7 Guarulhos 3 17
CPA/M8 Osasco 3 13
Total RMSP 9 42
CPI-1 So Jos Campos 1 11
CPI-2 Campinas 1 12
CPI-3 Ribero Preto 1 6
CPI-4 Bauru 11
CPI-5 So Jos Rio Preto 1 4
CPI-6 Santos 1 10
CPI-7 Sorocaba 5
Total Interior 5 59
Total Estado de So Paulo 32 170
Fuente: Polica Militar, estado de So Paulo.

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En 2001, el nmero de oficiales de polica que trabajaban en bases de polica comuni-
taria lleg a 7.305 (aproximadamente 8,3% del total de oficiales de la polica militar):
1.956 en So Paulo, 944 en otras ciudades de la Regin Metropolitana y 4.405 en el inte-
rior (Cuadro 4.5).
La polica militar puso en prctica el modelo de polica comunitaria en 192 de las 645
ciudades del estado, que tienen una poblacin de 12,4 millones de habitantes (una terce-
ra parte del total).
L A P O L I C A C O M U N I TA R I A EN SO PA U L O . . .....123
Cuadro 4.5
N m e ro de agentes de la polica comunitaria y poblacin cubierta por re a ,
estado de So Paulo, 2001
rea Ciudad Agentes Poblacin
CPA/M1 So Paulo Centro 679 1.500.000
CPA/M2 y M10 So Paulo Sur 552 671.000
CPA/M3 So Paulo Norte 316 533.000
CPA/M4 y M9 So Paulo Este 306 908.000
CPA/M5 So Paulo Oeste 115 830.000
So Paulo 1.968 4.442.000
CPA/M6 ABCD 306 608.000
CPA/M7 Guarulhos 503 779.000
CPA/M8 Osasco 135 50.600
RMSP 944 1.437.600
CPI-1 So Jos Campos 764 1.262.000
CPI-2 Campinas 774 1.934.000
CPI-3 Ribeiro Preto 1.071 1.175.000
CPI-4 Bauru 1.239 1.168.000
CPI-5 So Jos Rio Preto 268 364.000
CPI-6 Santos 223 273.000
CPI-7 Sorocaba 66 249.000
Interior 4.405 6.425.000
Estado de So Paulo 7.317 12.304.600
Fuente: Polica Militar, estado de So Paulo.

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Inversiones
Incluso con la adopcin de la polica comunitaria como filosofa y estrategia de org a n i z a c i n,
en diciembre de 1997 la polica militar invirti un volumen muy limitado de recursos fi-
nancieros y humanos en su ejecucin. En 1998 y 1999, la polica militar no tena oficia-
les encargados de planear e implantar la polica comunitaria en el mbito estatal o local,
y adems careca de un presupuesto para hacerlo. En estas condiciones, la planificacin y
la ejecucin dependieron en gran medida de la posibilidad de usar para la nueva modalidad
parte del tiempo y los recursos normalmente empleados en vigilancia tradicional. Por lo
tanto, la polica comunitaria se convirti en un complemento. Aunque muchos agentes
agradecieron la oportunidad de participar en ella, estaban sobrecargados por sus actividades
ordinarias y no podan incorporar actividades adicionales.
En el ao 2000, la polica militar cre el Departamento de Polica Comunitaria y De-
rechos Humanos, al que asign la responsabilidad de planificar y coordinar la puesta en
marcha del nuevo modelo. En 2001, el Departamento contaba con un presupuesto de unos
R$3 millones para hacerlo: R$500.000 para adiestramiento de oficiales de polica;
R$500.000 para la construccin y el mantenimiento de bases fijas y R$2 millones para la
adquisicin de bases mviles.
12
Ese ao, el Departamento de Polica Comunitaria y Derechos Humanos prepar un
proyecto de consolidacin de la polica comunitaria en el estado de So Paulo, con un pre-
supuesto aproximado de R$7,7 millones, sobre todo para la formacin de oficiales de po-
lica (R$738.000), capacitacin de dirigentes comunitarios (R$860.000) y adquisicin de
nuevas camionetas para emplearlas como bases mviles (R$5,4 millones). En el momen-
to de concluir la elaboracin de este trabajo, el secretario de Estado de Seguridad Pbli-
ca haba presentado el proyecto al Ministerio de Justicia y esperaba obtener recursos pa-
ra su ejecucin del Fondo Nacional para la Seguridad Pblica.
Resultados de la experiencia
En 2001, haca casi cuatro aos que la polica militar haba puesto en prctica la polica
comunitaria, pero no haba podido consolidarla. Y aunque ni la polica, ni el gobierno, ni
la comunidad la cuestionaran abiertamente, slo una minora de efectivos la haba practi-
cado regularmente. La mayora se haba abstenido de hacerlo por falta de informacin y
124....PAULO DE MESQUITA N E TO
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En 2001, US$1 era equivalente a aproximadamente R$2,35.

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apoyo de la polica y la comunidad, dudas sobre su efectividad y preferencia por las mo-
dalidades tradicionales de polica.
La implementacin de la polica comunitaria ha ampliado el grado de comunicacin y
consulta entre la polica y la ciudadana en las esferas estatal, regional y local. Tambin
ha incrementado el nivel de organizacin y movilizacin de la comunidad en apoyo a la
polica. Sin embargo, no se ha hecho mucho esfuerzo por organizar y movilizar a la co-
munidad en apoyo de la solucin de problemas.
Calidad del servicio de polica
En relacin con los cambios en la calidad del servicio de polica, los indicadores de im-
portancia son el nmero de civiles muertos por oficiales de la polica, el nmero de ofi-
ciales de polica muertos en servicio, el nmero de quejas recibidas por el Defensor del
Pueblo entre 1997 y 2000 y la forma en que la poblacin percibe el servicio.
El nmero de civiles muertos por agentes de la polica militar aument de 435 en 1997
a 485 en 1998, a 576 en 1999 y a 767 en 2000 (76% en tres aos). En el mismo perodo,
el nmero de efectivos de la polica militar muertos aument de 182 en 1997 a 242 en
1998 y a 319 en 1999 (74%), pero se redujo a 205 en 2000 (35% en 1 ao) (Cuadro 4.6).
L A P O L I C A C O M U N I TA R I A EN SO PA U L O . . .....125
Cuadro 4.6
Civiles muertos o heridos a manos de agentes de la polica militar,
y agentes de la polica militar muertos o heridos en servicio,
estado de So Paulo, 1982-2000
Ao Civiles Agentes
Muertos Heridos Muertos Heridos
1982 286 74 26 897
1983 328 109 45 819
1984 481 190 47 654
1985 585 291 34 605
1986 399 197 45 599
1987 305 147 40 559
1988 294 69 30 360
1989 532 135 32 s/d
1990 585 251 107 256

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El nmero de quejas contra oficiales de la polica militar recibidas por el Defensor del
Pueblo aument de 1.628 en 1997 a 1.864 en 1998, a 2.368 en 1999 y a 2.564 en 2000
(52% en tres aos). Las quejas por la calidad del servicio aumentaron de 78 en 1997 a 137
en 2000 (75%). Las quejas por corrupcin aumentaron de 14 en 1997 a 30 en 2000
(114%). La buena noticia es que se redujo mucho el nmero de quejas por tortura, de 111
en 1997 a 37 en 2000 (66%) (Cuadro 4.7).
Las encuestas realizadas por Datafolha muestran que el porcentaje de la poblacin con
ms temor que confianza hacia la polica, que haba aumentado de 51% en 1995 a 74%
en 1997, se redujo 66% en 1999. Asimismo, el porcentaje de la poblacin que considera
que la polica usa fuerza excesiva, que haba aumentado de 44% en 1995 a 73% en 1997,
se redujo a 49% en 1999. Sin embargo, las mismas encuestas muestran que el porcentaje
de la poblacin que considera que la polica es ineficiente aument continuamente, de
22% en 1995 a 36% en 1997 y a 43% en 1999 (Folha de So Paulo, 6 de febrero de 2000).
La polica militar proporciona datos que muestran que el nmero de arrestos, decomisos
de armas y drogas y respuestas de emergencia a problemas sociales aument considera-
blemente entre 1998 y 2000. El nmero total de delitos registrados por la polica militar
aument de 2,43 millones en 1998 a 2,68 millones en 1999 y a 3,04 millones en 2000
(25,1%).
126....PAULO DE MESQUITA N E TO
Cuadro 4.6 (continuacin)
Ao Civiles Agentes
Muertos Heridos Muertos Heridos
1991 1.076 1.259 98 2.634
1992 1.451 1.138 124 2.521
1993 402 910 97 1.693
1994 519 1.063 147 1.892
1995 618 933 118 1.666
1996 398 1.132 170 1.472
1997 435 739 182 1.277
1998 485 923 242 1.832
1999 576 1.246 319 1.896
2000 767 1.085 205 1.413
Total 10.522 11.891 2.106 23.045
Fuente: Secretaria da Segurana Pblica, Ncleo de Estudos da Violncia, Universidad de So Paulo.

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Cuadro 4.7
Quejas contra agentes de la polica militar, estado de So Paulo, 1997-2000
Ao 1997 1998 1999 2000
Abuso de autoridad 372 410 395 216
Agresin 69 73 97
Amenaza 76 60 105 110
Denuncia de un crimen 3 24 46
Corrupcin 14 5 6 30
Crimen contra el consumidor 1
Elogio/sugerencia 11 3 88
Enriquecimiento ilcito 10 9 6 9
Golpiza/tortura 111 41 42 37
Fraude 2 4 8 7
Extorsin/desfalco 58 64 100 62
Facilitacin de fuga 2 2
Falta de vigilancia policial 206 217 321 206
Homicidio por particular 4
Homicidio policial 83 246 322 312
Infraccin disciplinaria 239 302 356 570
Malos tratos 1
Negligencia 42 36 64 36
Peculado 9 9 16 25
Prevaricato 43 33 39 62
Calidad de la atencin 78 106 108 137
Robo a cargo de la polica 7 9
Intento de homicidio 18 36 25
Trfico de droga por particulares 35 2 19 27
Trfico de droga policial 37 51 38 39
Otros 198 179 280 411
Total 1.628 1.867 2.368 2.564
Fuente: Defensor del Pueblo, estado de So Paulo.

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Los datos presentados anteriormente muestran que la polica est trabajando ms, pe-
ro no se ha comprobado que la calidad del servicio prestado haya mejorado mucho. Por
el contrario, las pruebas obtenidas muestran que, a pesar de algunas mejoras en relacin
con 1997, su calidad sigue constituyendo un grave problema. Si la implementacin de la
polica comunitaria contribuy de alguna forma a mejorarla y se ha comprobado que es-
to sucedi realmente en determinadas zonas, el efecto fue sumamente limitado y adems
compensado por el impacto de otros factores.
Seguridad pblica
En lo que respecta a los cambios en el ndice de delincuencia, violencia e inseguridad, hubo
una reduccin del nmero de homicidios, robos y hurtos en la Regin Metropolitana de So
Paulo en el ao 2000, pero no en el interior del estado. Adems, el nmero de robos y hurtos
de vehculos aument en la Regin Metropolitana y en el interior (Cuadro 4.8).
La reduccin del nmero de delitos en la Regin Metropolitana a duras penas puede
atribuirse a la polica comunitaria, pues es en el interior donde estn la mayora de las bases
y los agentes asignados. Tambin es en el interior, no en la Regin Metropolitana, donde
los agentes de polica trabajan por perodos ms prolongados en determinadas unidades y
zonas, lo que ampla su capacidad para establecer asociaciones con grupos comunitarios
y organizaciones no gubernamentales.
La Secretara de Seguridad Pblica atribuye la reduccin de las tasas de homicidio, ro-
bo y hurto al proceso de integracin de la polica militar y civil, as como a mejoras en
tecnologa, informacin, anlisis, planificacin, responsabilidad y aplicacin de la ley.
Los especialistas acadmicos sostienen que la reduccin de la tasa de delincuencia no in-
dica una tendencia y podra estar relacionada con otros factores, incluso de carcter acci-
dental, y no a mejoras en el desempeo de la polica.
Evaluaciones locales
En dos estudios se ha analizado el efecto de la polica comunitaria por medio de encues-
tas entre la poblacin de las zonas donde la polica militar estableci sus bases. Y aunque
estos estudios son de alcance limitado, sus resultados tienden a confirmar la idea anterior-
mente expuesta de que hasta ahora la polica comunitaria ha tenido muy poco efecto en la
calidad del servicio prestado por la polica y en la seguridad de la comunidad.
128....PAULO DE MESQUITA N E TO

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Frum em Defesa da Vida Contra a Violncia, ao 2000
Jardim ngela, localizado en la zona perifrica meridional de la ciudad, es uno de los
distritos ms violentos de So Paulo. El Frum em Defesa da Vida Contra a Vi o l n c i a ,
una agrupacin de 200 organizaciones no gubernamentales, presion a la polica mili-
tar para que estableciera dos bases de polica comunitaria (Jardim ngela y Jardim Ra-
nieri) y colabor en su implementacin en el rea. En el ao 2001, el Foro realiz una
encuesta con 945 residentes y propietarios de almacenes y otra con 846 estudiantes, con
el fin de evaluar su aplicacin y resultados en la zona (Frum em Defesa da Vida Contra
a Violncia, 2002).
La encuesta hecha a propietarios de almacenes y residentes muestra lo siguiente:
Los residentes y propietarios de almacenes que estaban a menos de 1 kilmetro de las
bases de polica comunitaria saban ms sobre esta modalidad y estaban conscientes
de las mejoras de la calidad del servicio prestado por la polica y de la seguridad p-
blica, en comparacin con quienes estaban a ms de 1 kilmetro de dichas bases.
Cerca de las bases de polica comunitaria, 84% de los propietarios de almacenes y
66%de los residentes estaban enterados del programa, en comparacin con 74%y 60%,
respectivamente, de quienes estaban a ms de 1 kilmetro.
Cerca de las bases de polica comunitaria, 78% de los propietarios de almacenes
y 65% de los residentes consideraban que esta mejoraba la seguridad de la zona,
en comparacin con 54% y 50%, respectivamente, de quienes estaban a ms de
1 kilmetro.
Cerca de las bases de polica comunitaria, 73% de los propietarios de almacenes y
60% de los residentes dijeron que esta facilitaba el contacto con la polica, en com-
paracin con 58% y 53%, respectivamente, de quienes estaban a ms de 1 kilmetro.
Cerca de las bases de polica comunitaria, 71% de los propietarios de almacenes y
59% de los residentes dijeron que esta mejoraba el trato dado por la polica a la po-
blacin, en comparacin con 47% y 43%, respectivamente, de quienes estaban a
ms de 1 kilmetro.
La mayor parte de la poblacin cree que la polica no hace nada contra el narcotr-
fico en la regin e incluso que colabora en esa actividad: 48% de los propietarios
de almacenes y 58% de los residentes que estaban cerca de las bases de polica co-
munitaria pensaban as, en comparacin con 62% y 65%, respectivamente, de los
propietarios de almacenes y residentes que estaban a ms de 1 kilmetro.
Cerca de las bases de polica comunitaria, 25% de los propietarios de almacenes y
36,4% de los residentes crean que no vala la pena comunicarse con la polica des-
pus de un delito, en comparacin con 35% de los propietarios de almacenes y 35%
L A P O L I C A C O M U N I TA R I A EN SO PA U L O . . .....131

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de los residentes que estaban a ms de 1 kilmetro. Entre los integrantes de ambos
grupos que crean que vala la pena comunicarse con la polica, 81% de los propie-
tarios de almacenes y 69% de los residentes preferan el contacto con la polica en
la base de polica comunitaria y no en el distrito policial.
ILANUD, ao 2000
En el ao 2000, la oficina del Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la
Prevencin del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD) en Brasil, con apoyo de
la Fundacin Ford, realiz una encuesta entre 1.963 residentes de 23 barrios con bases de po-
lica comunitaria y 23 carentes de ellas (Kahn, 2000). Su objetivo era determinar el efecto
de la polica comunitaria en: la tasa de notificacin de delitos; el temor a ellos; las quejas
contra la polica; la confianza en la polica; la satisfaccin con el servicio prestado por la
polica; y el grado de compromiso con la comunidad.
Los principales resultados de la encuesta fueron los siguientes:
La satisfaccin con las actividades policiales de control de la delincuencia llega a
49% en zonas donde hay bases de polica comunitaria y la poblacin tiene infor-
macin al respecto, en comparacin con 31% en las zonas sin bases.
Entre quienes tienen informacin sobre polica comunitaria, 55% consider que es-
ta mejoraba su seguridad y 65% que funcionaba bien o muy bien, mientras que
88% apoy su continuidad.
En las zonas donde hay bases de polica comunitaria y los habitantes tienen infor-
macin al respecto, 18% tena miedo de caminar solo de noche, en comparacin
con 26% en las zonas sin bases.
En las zonas donde hay bases de polica comunitaria y los habitantes tienen informacin
al respecto, 45% fue vctima de delitos en los ltimos cinco aos y 51% lo notific a la
polica, en comparacin con 37% y 53%, respectivamente, en las zonas sin bases.
No existen marcadas diferencias en cuanto a la adopcin de medidas de seguridad
por parte de la comunidad entre las zonas con bases de polica comunitaria y don-
de la poblacin tiene informacin al respecto, y las zonas sin bases.
Problemas pendientes
La polica militar adopt la polica comunitaria como filosofa y estrategia de organiza-
cin, pero no comprometi suficientes recursos financieros ni humanos para planificarla,
implantarla, supervisarla y evaluarla. A menudo las exigencias de reforma de la polica
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entran en conflicto con los requerimientos de resultados inmediatos en lo que respecta a
la mejora del servicio prestado y la seguridad pblica. La sociedad y el gobierno apoyan la
reforma de la polica, pero al mismo tiempo la presionan para que obtenga resultados in-
mediatos, lo que dificulta ms la concentracin de recursos financieros y humanos en la
reforma de la institucin y en la polica comunitaria.
En Community Policing: How to Get Started, Trojanowicz y Bucqueroux (1998) de-
dican un captulo a la planificacin y argumentan que por causa de la inherente dificultad
para instituir cambios en centenares de personas, los departamentos de polica de las gran-
des ciudades quiz no se arriesgan a lanzar ninguna nueva iniciativa antes de introducir
pginas y pginas de nuevas polticas y procedimientos. Sealan igualmente que en el
otro extremo del espectro hay pequeos departamentos para los que es difcil hacer alcan-
zar el tiempo para la planificacin. Asimismo, anotan que, en su mayora, los departamen-
tos se hallan en un punto situado entre los dos extremos y luchan por equilibrar la nece-
sidad de planificar con su preocupacin por la insuficiencia de presupuesto, plazos muy
cortos y emergencias inevitables.
La polica comunitaria es un mtodo tan prctico y vital que no se puede resistir la ten-
tacin de simplemente ir y hacerlo. Pero la planificacin avanzada tiene sus virtudes,
de las cuales la posibilidad de anticipar problemas figura entre las de mayor importancia.
La planificacin tambin proporciona oportunidades de mejorar la comprensin de los
cambios, dentro y fuera del departamento, con lo que se reduce la resistencia a ellos. Si
la polica comunitaria se inicia como un experimento en una zona pequea, obviamente la
dificultad es mucho menor que si el plan consiste en aplicarla como una filosofa de todo
un departamento y como estrategia para toda una ciudad. Sin embargo, no importa cun
limitado o ambicioso sea este esfuerzo, la polica comunitaria entraa un cambio tan fun-
damental que el hecho de dedicar tiempo a planificar podra marcar la diferencia entre el
xito y el fracaso.
Planeamiento
En el estado de So Paulo, la polica militar comenz a poner en prctica el modelo de
polica comunitaria bajo la presin de una crisis institucional y sin mucha planificacin
avanzada. Solamente despus de dos aos, con la creacin del Departamento de Polica
Comunitaria y Derechos Humanos, se asign un pequeo grupo exclusivamente a planear
y coordinar la ejecucin del proyecto. Adems, en la planificacin no intervinieron los su-
boficiales (agentes y supervisores de lnea), quienes en definitiva tienen la responsabili-
dad de llevarla a cabo. La Comisin de Polica Comunitaria incluy oficiales de nivel su-
perior y representantes de diferentes grupos comunitarios y organizaciones no guberna-
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mentales, pero no suboficiales. A medida que aument el nmero de unidades de la poli-
ca destinadas a implementar la estrategia, la participacin en la Comisin se restringi a
los responsables de alto rango encargados de los comandos de zonas extensas. Los de nivel
intermedio, a cargo de las unidades de polica locales donde se implementa la polica co-
munitaria, quedaron por fuera de la Comisin. Adems, los representantes de la polica civil y
otros organismos pblicos tuvieron una participacin muy limitada.
La reestructuracin de la Comisin de Polica Comunitaria en el ao 2000 y particular-
mente la creacin de siete subcomisiones (estructura, evaluacin, justicia penal y seguridad
pblica, comunicacin social, integracin gubernamental, integracin social y valoriza-
cin profesional), as como la instalacin de comisiones regionales en el ao 2001, tienen
precisamente el objetivo de fomentar la participacin de los grupos internos y externos en
la implementacin de la polica comunitaria. Aun as, ni las subcomisiones ni las comi-
siones regionales fomentan la vinculacin de suboficiales al proceso.
Capacitacin
Desde el principio, la Comisin de Polica Comunitaria ha recalcado la importancia de la
capacitacin de toda la polica militar y de los dirigentes de la comunidad en relacin con
la polica comunitaria. Sin embargo, la capacitacin se concentr principalmente en los
aspectos conceptuales y tericos ms que en los prcticos. Como resultado de las limita-
ciones en materia de planificacin, la polica militar no tuvo un conjunto de polticas, es-
trategias y procedimientos detallados para orientar la ejecucin del nuevo sistema en la
localidad. Por una parte, la falta de estas directrices permiti experimentacin e innova-
cin. Por otra, si bien dej a los oficiales de polica particularmente a los suboficiales y
tambin a los responsables de nivel intermedio y aun alto bien informados sobre su mi-
sin, no los ilustr sobre los medios a su disposicin para cumplirla.
Adems, en lo que se refiere a los aspectos prcticos de la polica comunitaria, la ca-
pacitacin se ha centrado en la comunicacin y consulta con la comunidad, por medio de
diferentes tipos de reuniones y contactos, y no tanto en la resolucin de problemas. Co-
mo consecuencia, segn la clasificacin general de polica comunitaria, la polica y la comu-
nidad comenzaron a colaborar, pero sobre todo a aplicar estrategias de vigilancia policial
tradicional reactiva. Una de las quejas ms comunes referentes a las bases de polica co-
munitaria es que sirven para la vigilancia policial regular o que benefician a grupos par-
ticulares, e incluso a autoridades, polticos y propietarios de empresas, sin que cumplan
la funcin para la cual fueron creadas.
La mayor parte del presupuesto para la polica comunitaria se ha invertido en la cons-
truccin y el mantenimiento de sus bases fijas y en la adquisicin de vehculos que pue-
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dan servir de bases mviles. Y aunque revisten importancia crtica para llevar a la prcti-
ca y consolidar la polica comunitaria, se ha prestado menor atencin y se han asignado
menos recursos a cuestiones vinculadas a la administracin, capacitacin, supervisin, orga-
nizacin y movilizacin de la comunidad, la integracin entre la polica militar y la civil,
la coordinacin entre los organismos estatales y municipales, y la resolucin y evaluacin
de problemas.
La cercana de las elecciones para la presidencia de la Repblica y el gobierno estatal
en 2001 agrava el problema. La tendencia gubernamental es invertir en activos de alta vi-
sibilidad, como bases de polica comunitaria fijas y mviles, en lugar de hacerlo en acti-
vos menos visibles pero ms tiles, como tcnicas de resolucin de problemas.
Perspectivas
A pesar de los problemas mencionados, la polica militar ha podido no slo sostener el
cambio hacia la polica comunitaria, sino tambin apoyar su aplicacin en otros estados
del pas. En el plan estratgico de la polica militar para 2000-2003 se incluye el compro-
miso de implementar la polica comunitaria como estrategia operativa y el manejo de la
calidad total como estrategia de gestin (Polcia Militar do Estado de So Paulo, 2000a).
La polica civil estableci una comisin de polica comunitaria para ayudar en la im-
plementacin a los responsables de alto rango (Decreto DGP 22, 15 de agosto de 2001).
Por su parte, el gobierno estatal seleccion la polica comunitaria como un programa priori-
tario en el campo de la seguridad pblica y lo incluy en su Agenda S P 21 (Polcia Militar do
Estado de So Paulo, 2000b). Por ltimo, el gobierno federal recomend su implementa-
cin en el Programa Nacional de Seguridad Pblica, seleccion a la polica militar como
un excelente centro de polica comunitaria y la contrat para que organizara programas
regionales de adiestramiento encaminados a divulgar informacin sobre el tema y a eje-
cutar la estrategia en el pas.
Sin embargo, la consolidacin de la polica comunitaria est muy lejos de ser segura
y exige la identificacin y resolucin de los problemas que han minado el proceso. Para
abordarlos se pueden emplear las mismas tcnicas utilizadas para tratar los temas de se-
guridad pblica, esto es, identificarlos, analizarlos y formular una estrategia de resolu-
cin, ponerla en prctica y evaluar su ejecucin y resultados.
Si el anlisis presentado en este trabajo es correcto, las siguientes medidas estratgicas
pueden desempear una funcin decisiva en la consolidacin de la polica comunitaria:
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Definir ms claramente las polticas, estrategias y procedimientos que guan el mo-
delo de polica comunitaria, recalcando la importancia no slo de la asociacin en-
tre la polica y la comunidad, sino tambin de la resolucin de problemas.
Integrar a los representantes de los responsables de nivel intermedio y de los subo-
ficiales en la Comisin de Polica Comunitaria y en el proceso de definicin de po-
lticas, estrategias y procedimientos.
Integrar ms plenamente a los representantes de la polica civil, de otras entidades
gubernamentales del Estado, de instituciones municipales, de grupos comunitarios
y de organizaciones no gubernamentales en la Comisin de Polica Comunitaria y
en el proceso de definicin de polticas, estrategias y procedimientos.
Reformular la capacitacin de los agentes de polica y los dirigentes comunitarios,
centrando la atencin no slo en el concepto y la teora, sino principalmente en la
prctica de polica comunitaria, en las polticas, estrategias y procedimientos que
la guan y, ms especficamente, en la resolucin de problemas.
Supervisar y evaluar la aplicacin de las polticas, estrategias y procedimientos de
polica comunitaria.
Invertir ms en la formacin de buenos profesionales en el campo de la polica co-
munitaria mediante seleccin, capacitacin, supervisin, evaluacin y promo-
cin y menos en la adquisicin de equipo y armas.
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