981-VI Conferencia Nacional de PolItica Externa e PolItica Internacional

VI CONFERNCIA NACIONAL DE
POLTICA EXTERNA E POLTICA INTERNACIONAL

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada
ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a fnalidade de levar sociedade civil
informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica
brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os
temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 2030-6033/6034
Fax: (61) 2030-9125
Site: www.funag.gov.br
Presidente Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
Braslia, 2012
VI CONFERNCIA NACIONAL DE
POLTICA EXTERNA E POLTICA
INTERNACIONAL
Relaes Internacionais em Tempos de Crise
Econmica e Poltica
Braslia, 7 e 8 de dezembro de 2011
Direitos de publicao reservados
Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia DF
Telefones: (61) 2030-6033/6034
Fax: (61) 2030-9125
Site: www.funag.gov.br
E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Ficha catalogrfca elaborada pela bibliotecria Talita Daemon James CRB-7/6078
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Equipe Tcnica:
Eliane Miranda Paiva
Fernanda Antunes Siqueira
Gabriela Del Rio de Rezende
Jess Nbrega Cardoso
Rafael Ramos da Luz
Wellington Solon de Souza Lima de Arajo
Programao Visual e Diagramao:
Grfca e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2012
C748
Conferncia nacional de poltica externa e poltica internacional (6 : 2011 : Braslia-DF, Brasil).
Conferncia nacional de poltica externa e poltica internacional : relaes internacionais em
tempos de crise econmica e poltica : 7 e 8 de dezembro de 2011, Braslia-DF, Brasil. 2012.
92 p.; 23 cm.
Trabalhos apresentados por Ruy Nunes Pinto Nogueira, Alcides Costa Vaz, Antonio Corra de
Lacerda, Carlos R. S. Milani, Joo Daniel Lima de Almeida e Jos Flvio Sombra Saraiva.
ISBN: 978-85-7631-400-4
1. Poltica externa. 2. Poltica internacional. 3.Crise econmica. 4. Crise poltica. I. Autores. II.
Fundao Alexandre de Gusmo.
CDU: 327
Apresentao
As Relaes Internacionais no ano de 2011 foram marcadas por
srias crises, tanto na rbita poltica quanto na econmica. Assim, a VI
Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional teria de
debruar-se sobre esse momento de instabilidade, que apresenta inmeros
desafos, mas tambm oportunidades para um pas como o Brasil.
Neste livro, encontram-se refexes de grandes especialistas
brasileiros sobre temas que afetam a poltica externa e tambm a
realidade interna do pas. Os textos oferecem subsdios oportunos e
relevantes para todos aqueles que desejam entender o estado do mundo
e, particularmente, para os professores, alunos e interessados, em geral,
pelas relaes internacionais.
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Presidente da FUNAG
Sumrio
Palestra Magna - Balano da Poltica Externa .......................................... 9
Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira, Secretrio-Geral das Relaes
Exteriores
Relaes Internacionais em tempos de crise poltica ............................... 13
Alcides Costa Vaz
Os impactos da crise internacional sobre a estrutura produtiva
brasileira ........................................................................................................... 27
Antonio Corra de Lacerda
Crise poltica e relaes internacionais: uma anlise escalar da poltica
externa brasileira ............................................................................................. 43
Carlos R. S. Milani
Uma taxonomia das crises e seu impacto institucional nas relaes
internacionais do Brasil ................................................................................. 61
Joo Daniel Lima de Almeida
Relaes Internacionais em tempos de crise: ordem sincrtica e novos
paradigmas ....................................................................................................... 75
Jos Flvio Sombra Saraiva
9
Palestra Magna - Balano da Poltica Externa
Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
Meu querido amigo Joo Clemente Baena Soares, ex-Secretrio-
-Geral, chefe desta casa durante tantos anos; querido amigo Gilberto
Saboia, Presidente da FUNAG; Dr. Valdir Agapito Teixeira, que nos honra
com sua presena; Embaixadores Jeronimo, Gelson, Synesio; Senhores
Secretrios, Subsecretrios-Gerais, Senhores Chefes de Departamento;
Embaixador Affonso Ouro-Preto; colegas; amigos; todos.
uma grande honra abrir os trabalhos desta VI Conferncia
Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional, organizada pela
Fundao Alexandre de Gusmo.
O Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Antonio
de Aguiar Patriota, encontra-se em So Paulo e solicitou-me, assim, que o
representasse neste evento na condio de Secretrio-Geral do Itamaraty.
Sado, pois, todos os participantes desta Conferncia e dirijo uma palavra
de especial apreo ao Presidente da FUNAG, meu amigo, Embaixador
Gilberto Saboia, que vem concebendo e organizando uma importante
agenda de seminrios e conferncias no mbito da poltica externa, com a
qual possvel aprofundar a discusso sobre os temas atuais. Aproveito
a oportunidade para parabenizar o Embaixador Saboia por sua recente
reeleio para integrar a Comisso de Direito Internacional (CDI) com
expressivo apoio de 159 pases.
A FUNAG celebra, em 2011, seus 40 anos de existncia e se mantm
fel ao seu principal objetivo: analisar e divulgar a poltica externa brasileira,
EMBAIXADOR RUY NUNES PINTO NOGUEIRA
10
bem como contribuir para a formao de uma opinio pblica sensvel aos
programas internacionais, por meio de atividades culturais e pedaggicas.
A simples meno de alguns dos eventos realizados pela
Fundao em 2011 seria capaz, creio eu, de dimensionar um amplo escopo
de interesse. Cito, por exemplo, o II Curso para Diplomatas Africanos,
do qual eu mesmo participei. Tambm relevante foi o IX Curso para
Diplomatas Sul-americanos, bem como o Seminrio Rio+20, Os Novos
Desafos do Desenvolvimento Sustentvel, que serviu para uma discusso
preparatria ao grande evento internacional a ser realizado em 2012.
Para esta VI Conferncia, contamos com a presena de importantes
analistas que debatero em dois painis os programas que no se encontram
mais limitados aos gabinetes do governo e da academia. As questes
de polticas externas e de poltica internacional se veem cada vez mais
estampadas no noticirio e servem de tema para debates at mesmo em
televiso, em especial h pouco mais de uma dcada. Simultaneamente,
cresce no Brasil a demanda para os cursos de Relaes Internacionais e,
em consequncia, o interesse de um segmento da opinio publica pelo
assunto. No site da FUNAG, tem sido notvel a consulta biblioteca
digital para download gratuito em trs lnguas.
Como Secretrio-Geral, quase obrigatrio que a minha percepo
sobre as mudanas recentes da poltica externa esteja marcada por informaes
de natureza administrativa ou, em alguns casos, de carter gerencial; por isso
mesmo, quero recordar que a maior presena do Brasil no mundo tambm
se fez sentir pela abertura de 52 novas Embaixadas nos ltimos sete anos
18 delas apenas no continente africano. Estamos mais presentes no Oriente
Mdio e na sia e tambm abrimos novos consulados sensveis s crescentes
demandas de uma comunidade de brasileiros no exterior. Ampliamos
tambm o nmero de diplomatas ingressados no Instituo Rio Branco, o que
de algum modo alterou aqui e ali alguns aspectos da cultura do Itamaraty.
No governo da presidenta Dilma Rousseff, pode-se dizer que tem
se consolidado um processo de expressivos ganhos para o Brasil. Embora
no me caiba fazer um balano na rea das Relaes Exteriores de um
governo que apenas em janeiro prximo completar um ano, inegvel
observar que o pas vem intensifcando de maneira bem-sucedida seu
relacionamento com parceiros tradicionais. Esse , seguramente, um dos
maiores legados do presidente Luiz Incio Lula da Silva, que realizou
intensa agenda de viagens a todos os pases sul-americanos.
Sob o comando da presidente Dilma Rousseff, o Ministro Antnio
de Aguiar Patriota vem aprofundando ao menos duas vocaes inequvocas
do pas, que so as novas relaes na dimenso Sul-Sul e a defesa do
PALESTRA MAGNA
11
fortalecimento do multilateralismo. De algum modo, a eleio do Dr. Jos
Graciano para a FAO e do Dr. Robrio Silva para a OIC expressam bem uma
parte do que estou dizendo. No entanto, vale lembrar que essas duas vocaes
esto longe de esgotar a agenda do Brasil, pois refetem no apenas o espao
novo que o pas ocupa de modo legtimo, mas tambm o amadurecimento
da vida democrtica nacional. Em outras palavras, estamos pleiteando
maior igualdade internacionalmente, porque alcanamos um patamar de
democracia que tambm nos credencia e estimula quele caminho.
A VI Conferncia soube captar esses desafos externos de modo
eloquente ao inserir nos dois painis a ser apresentados amanh a
expresso tempo de crise. Teremos o tempo da crise poltica e o tempo
da crise econmica. Felizmente, para o primeiro dos painis, contaremos
com a moderao segura do Embaixador Joo Clemente Baena Soares,
ex-Secretrio do Itamaraty, e pessoa talvez com a mais extensa experincia
no setor. Com sua vasta experincia, estou seguro de que saber
encaminhar as discusses sobre um cenrio no qual, ao mesmo tempo
em que assistimos a uma situao de alta estabilidade poltica (o exemplo
da Primavera rabe me parece mais evidente), o Brasil vem assumindo
considervel responsabilidade na promoo da paz e da segurana
internacional.
O tempo da crise econmica ser moderado na tarde de amanh
pelo Embaixador Gilberto Saboia, presidente da FUNAG. Como j me
referi a ele no inicio destas minhas palavras, creio que pouco tenho a
acrescentar, a no ser expressar, uma vez mais, minha confana de que
saber conduzir de modo profcuo e efciente um tema que, sem maiores
exageros, vem ganhando contornos assustadores.
H pouco mais de um ano, o euro no havia entrado ainda
na crise profunda que deixa perplexos os governantes e analistas do
mundo inteiro. J se falou em fm da zona do euro e os cenrios mais
apocalpticos j foram descritos, para os quais a Alemanha e a Frana
teriam sido elevadas posio de garantees na coeso de toda a Europa.
As hipteses sobre o futuro daquela moeda so numerosas, ao passo que
neste lado do Atlntico o real segue relativamente bem em mares menos
agitados. Contudo, no Brasil se discute com grande frequncia o tema da
competitividade industrial do pas a envolver questes complexas sobre
as quais tenho certeza de que os debatedores tero muito a dizer.
Em algumas das suas declaraes, o Ministro Antonio Patriota
tem repetido que a questo da governana global no sair da agenda
internacional, e que pelo contrrio, ganhar cada vez maior urgncia. No
foram apenas os pases em desenvolvimento que consideraram as notveis
EMBAIXADOR RUY NUNES PINTO NOGUEIRA
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mudanas econmicas (por exemplo, as que levaram a substituio do G8
para o G20) como restritas e orientadas sem maior repercusso no plano
poltico; o que se percebe justamente a necessidade de que outros rgos
ou mecanismos, embora de carter eminentemente poltico, tambm
refitam as mudanas j verifcadas.
Creio que tambm interessar a essa Conferncia o debate sobre as
reformas a que fao referncia, uma vez que elas tambm articulam maior
insero do Brasil nas relaes internacionais. Essa insero tambm
contempla o governo Dilma Rousseff e uma maior cooperao em cincia
e tecnologia e em inovao. Os esforos atuais previstos no programa
Cincia sem Fronteiras preveem a ampliao da concesso de bolsas de
estudo com vistas nova etapa do desenvolvimento do Brasil, no qual
a relao entre conhecimento e competitividade ganha maior relevo.
Creio que seria excessivo ir alm destas breves palavras; muito melhor
ser agora passar a responsabilidade para as autoridades e os acadmicos
aqui presentes, que emprestaro a esta Conferncia o mesmo brilho das
edies anteriores.
Muito obrigado.
13
Relaes Internacionais em tempos de crise
poltica
Alcides Costa Vaz
1
Aluses crise internacional tornaram-se recorrentes, notadamente,
a partir de dos atentados terroristas de 2001 e das subsequentes guerras no
Iraque e no Afeganisto, que sepultaram, defnitivamente, as expectativas
geradas no imediato ps-Guerra Fria de que a ordem internacional que
se seguiria estaria assentada em convergncias fundamentais quanto
aos valores, objetivos e interesses esposados pelo Ocidente. Estes seriam
negociados e promovidos multilateralmente, conduzindo, assim, a um
mundo mais pacfco, estvel e menos assimtrico. Diferentemente disso,
ao longo das duas ltimas dcadas, o mundo vem atravessando uma
longa transio, marcada pela ambivalncia e por sucessivos ciclos de
instabilidade. Estes ciclos se associam ora a desequilbrios econmicos
(como na segunda metade dos anos 1990 e a partir de setembro de 2008),
ora ao transbordamento de tenses polticas e sociais emanadas de
esferas domsticas, por vezes alimentadas ou reforadas por persistentes
nacionalismos, fundamentalismos ou extremismos, como observado
nos Balcs, no Oriente Mdio, na sia Central e em diferentes partes do
continente africano.
A instabilidade recorrente possui como pano de fundo
poltico dinmicas que afetam a hierarquia de poder, envolvendo
o reposicionamento e, mais recentemente, o que se considera ser o
declnio hegemnico dos Estados Unidos, o enfraquecimento dos laos
1
Doutor em Cincias Sociais (USP, 2000), Bacharel em Relaes Internacionais e Mestre (UnB, 1982; 1987). Professor
Adjunto do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.
ALCIDES COSTA VAZ
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transatlnticos, o declnio europeu e a vertiginosa ascenso da China.
Associa-se isso tambm ao aumento da violncia perpetrada por atores
no estatais. Assim, embora no ps-Guerra Fria tenham os confitos
interestatais declinado signifcativamente, aumentaram a violncia difusa
e os confitos no convencionais, colocando prova os mecanismos de
segurana coletiva concebidos aps a Segunda Guerra para a promoo
da paz e da estabilidade no plano internacional, mas que agora foram
convocados a responder a confitos de natureza distinta. Ao mesmo tempo,
intensifcaram-se os desafos decorrentes de fenmenos de natureza e
alcance transnacional, da mudana climtica (in)segurana ciberntica
e cuja crescente importncia alimenta, por sua vez, a necessidade e a
demanda por novos mecanismos de governana nos planos regional e
global.
sobre esse pano de fundo que se conjugam tradicionais questes de
poder e os principais desafos contemporneos das relaes internacionais
que pretendemos abordar nas sees subsequentes: as origens, a natureza,
as expresses e implicaes principais da crise que se instalou no meio
internacional desde o fm da bipolaridade. Longe de pretender uma anlise
exaustiva, objetivamos to somente realar os aspectos que, em nosso
juzo, sustentam a tese de que a instabilidade internacional primeira
vista passvel de ser entendida como consequncia natural de uma ainda
inconclusa transio das estruturas de poder e da ordem internacional
ou apenas como sintoma de difculdades naturais de acomodao de
interesses em meio a aceleradas transformaes internacionais est, na
realidade, associada a um processo de crise de enraizamento sociolgico
e poltico mais profundo, cujas mudanas na confgurao das relaes
de poder so simultaneamente elementos constitutivos e expresses de
maior impacto estrutural.
1. A natureza estrutural da crise poltica internacional
Cabe, assim, referir-se dimenso poltica da crise internacional
no sentido que lhe empresta Poulantzas, ou seja, como um processo de
adensamento de tenses e contradies, e no apenas como uma alterao
circunstancial ou uma fase de instabilidade ditada pelo afastamento
provisrio de um padro esperado de funcionamento das estruturas
internacionais
2
. O argumento que se oferece no presente texto o de que,
2
POULANTZAS, Nicos. As transformaes atuais do Estado, a crise poltica e a crise do Estado. In: POULANTZAS, Nicos
(org.). Estado em crise. Rio de Janeiro: Graal, 1977, p. 1.
RELAES INTERNACIONAIS EM TEMPOS DE CRISE POLTICA
15
a despeito da importncia e do peso de fatores conjunturais, a crise que
atravessam as relaes internacionais desde o fm da Guerra Fria possui
carter eminentemente estrutural. Assume-se que a crise engendrada na
interao entre dinmicas estabelecidas em esferas domsticas e regionais
e os processos prprios do plano sistmico global, possuindo enraizamento
em fenmenos de ordem antropolgica, sociolgica e poltica que marcam
o panorama das relaes internacionais no mundo contemporneo.
Muito embora no seja caracterstico do contexto ps-Guerra Fria o
fato de questes de ordem domstica suscitarem importantes repercusses
internacionais, nesse perodo que o mundo experimenta formas e graus
inditos de interdependncia e de exposio das sociedades a injunes
externas; e que, concomitantemente, as sociedades nacionais procuram,
em graus e formas igualmente inditas, possibilidades de realizao de
necessidades e de aspiraes no ambiente global. No necessariamente
as intersees entre o domstico e o internacional conduzem a situaes
de crise. Porm, no caso em questo, observa-se que a crise internacional
do ps-Guerra Fria resulta, antes e em grande medida, do fato de a
comunidade internacional no ter encontrado ainda formas e mecanismos
institucionais que articulem funcionalmente duas dimenses e lgicas
que, na viso de Rosenau
3
, estruturam o sistema internacional de forma
bifurcada: a dimenso interestatal e a dimenso transnacional.
Assim, de um lado, so ntidas as difculdades dos Estados
nacionais de, por meio de organismos, fruns e regimes internacionais
alcanarem compromissos e de estabelecerem condies para sua efetiva
implementao. Por um lado, tais difculdades so sintomticas da crise
que vem atravessando o multilateralismo nos ltimos anos; por outro lado,
so tambm notrias as difculdades que encontram os atores econmicos
e as organizaes sociais, mesmo nas sociedades desenvolvidas, de se
articularem para atuar de forma coordenada entre si e com os Estados
e organismos internacionais em favor da consolidao de formas e
mecanismos de governana em diferentes reas. Trata-se, nesse caso, de
um dfcit institucional que obstaculiza um mais fuido relacionamento
entre atores estatais e no estatais.
Portanto, a persistncia e, quando no, o aprofundamento da
bifurcao aludida por Rosenau torna-se sintomtica da incapacidade da
sociedade global de responder ao desafo de forjar instncias e mecanismos
de governana precisamente quando so crescentes, no plano global,
as expectativas e demandas por oportunidades e tambm os confitos
de ordem distributiva em torno delas e do acesso a recursos materiais
3
ROSENAU, James. Turbulence in World Politics. Princeton: Princeton University Press, 1990.
ALCIDES COSTA VAZ
16
e fnanceiros. Em tal situao, a confuncia entre atores e processos
domsticos e aqueles prprios do meio internacional pode engendrar
situaes em que se contrapem a lgica soberanista dos Estados nacionais
no tratamento de questes domsticas e o sentido cosmopolita dos atores
econmicos e sociais operando transnacionalmente. Trata-se de um
choque tambm de expectativas e demandas por oportunidades e acesso
a recursos e o sentido de autoproteo de Estados e sociedades expostos a
uma profunda e inexorvel interdependncia em escala global.
Nesse sentido, a crise reveladora do peso e das consequncias
de diferentes interpretaes e escolhas polticas da parte de governos
e de atores no estatais sobre como lidar com: (i) as decorrncias e
vulnerabilidades da interdependncia assimtrica; (ii) as externalidades
das crescentes presses sobre o meio ambiente; (iii) o potencial de
confitividade de prticas sociais e polticas embasadas em valores e
costumes discrepantes e que geram embates entre concepes secularistas
e religiosas, entre a valorizao da diversidade e os ressurgidos sintomas
de intolerncia poltica, tnica e religiosa. Desse modo, para alm da
bifurcao do sistema internacional, tal como apontada por Rosenau,
existem dicotomias no meio social que marcam igualmente o debate sobre
polticas pblicas e sobre temas internacionais, como se observa, por
exemplo, em relao s prticas e aos costumes religiosos da populao
islmica nos pases da Europa Ocidental.
1.1 As quatro dimenses bsicas da crise internacional
luz das consideraes anteriores, adequado caracterizar
a crise do mundo ps-Guerra Fria como de natureza essencialmente
poltica, com mltiplos enraizamentos e expresses simultneas de
ordem antropolgica, sociolgica e econmica. Possui um carter difuso,
de amplo espectro e que compreende quatro aspectos essenciais a serem
considerados a seguir. Em primeiro lugar, a crise envolve um profundo
questionamento de referenciais normativos de comportamento individual
e coletivo, estendendo-se, nesse caso, ao plano internacional. dotada,
assim, de um substrato tico, em particular no seio das sociedades
ocidentais.
Tal questionamento de inspirao liberal, na medida em que
parte do reconhecimento da centralidade dos indivduos e da liberdade de
pensamento e de ao como princpios vetores e interpela criticamente o
papel de instituies sociais (a famlia, a escola, as associaes comunitrias),
17
religiosas e polticas em suas acepes mais tradicionais; assume, ao
mesmo tempo, a promoo dos direitos humanos, do multiculturalismo
e da diversidade como causas e valores que se querem universais. Esse
questionamento d origem primariamente, mas no de forma exclusiva,
a duas vertentes de pensamento e de ao poltica bem distintas: uma
essencialmente materialista, agnstica e mais ecltica quanto ao espectro
poltico que comporta (liberais, socialistas e progressistas radicais); outra
essencialmente conservadora tanto do ponto de vista poltico quanto
religioso, sendo, por conseguinte, mais estrita no que se refere aceitao
e legitimao de prticas sociais, culturais e religiosas que lhes sejam
diversas. Ambas as vertentes e a dicotomia de paradigmas que estabelecem
se fazem presentes no debate poltico e social nos pases ocidentais, tanto
naqueles que ora transitam de sociedades industriais para sociedades da
informao, quanto naqueles que alcanaram a condio avanada de
sociedades do conhecimento, acompanhando, por conseguinte, o processo
de desenvolvimento capitalista, que o seu substrato comum.
Contudo, o que importante ressaltar com o fto de compreender
esta dimenso da crise poltica internacional o desconforto que provoca,
em ambas vertentes, a crescente infuncia do Islamismo nas sociedades
ocidentais, alimentando, de modo preocupante, a intolerncia e o
xenofobismo. A despeito do poderoso efeito homogeneizador impingido
pela globalizao econmica sobre as culturas nacionais e locais e as
expectativas dos indivduos quanto aos estilos de vida e aos hbitos de
consumo, torna-se cada vez mais importante, para muitos segmentos
polticos e sociais, em diferentes pases e regies, a necessidade de
diferenciao como forma de reao legtima diluio de suas identidades
e culturas. Porm, esta reao tambm poderoso combustvel para
o fortalecimento dos nacionalismos, dos fundamentalismos religiosos
(no exclusivamente o islmico, mas tambm o judaico e o cristo) e,
sobretudo, de movimentos extremistas que se nutrem da intolerncia e
do xenofobismo e da violncia que os acompanha, e a eles recorrem para
a promoo de suas causas. Esses so os elementos que conformam o
substrato poltico-cultural da presente crise internacional.
Em segundo lugar, a crise do mundo ps-Guerra Fria envolve o
questionamento da efccia das instituies que realizam a intermediao
das demandas e expectativas dos indivduos com as esferas polticas e de
ao coletiva no plano internacional. Aqui, apresentam-se, notadamente,
questes afetas legitimidade, na medida em que, conforme Rosenau, os
indivduos tendem a assumir a efccia no atendimento de expectativas
e demandas como critrio principal de legitimao na esfera da poltica.
ALCIDES COSTA VAZ
18
A nfase em tal critrio expressa-se na perda de confana e nas crticas
das populaes s instituies de governo e, sobretudo, classe poltica.
Cada vez mais, essa postura crtica se volta tambm para organismos
internacionais, como a Organizao das Naes Unidas (ONU), a
Organizao dos Estados Americanos (OEA) e a prpria Unio Europeia
(UE). Alcana tambm os principais regimes internacionais, a exemplo do
sistema multilateral de comrcio sob amparo da Organizao Mundial do
Comrcio, o regime de no proliferao e, mais recentemente, o regime
sobre mudana climtica. Trata-se, aqui, novamente, da crise que afeta as
instituies multilaterais e os diferentes agrupamentos de Estados (G8,
G20, G77, entre outros) que conformam o substrato bsico da incipiente
governana internacional ora existente. A crise internacional , portanto
e nesse sentido, uma crise de legitimidade das estruturas internacionais.
A essa questo se agrega sua terceira dimenso e que se associa aos
obstculos tanto estruturais quanto conjunturais ao acesso dos indivduos
a oportunidades nos campos do trabalho, da educao, da sade e da
representao de interesses. Aqui, desponta sobremaneira a natureza
distributiva da crise e seus vnculos com as assimetrias econmicas e
sociais dentro dos pases e entre eles. Independentemente da controvrsia
acerca dos efeitos distributivos da globalizao econmica, foroso
reconhecer que as assimetrias econmicas e sociais independentemente
de serem ampliadas ou reduzidas em um mundo globalizado persistem
como poderosos catalizadores de debate e ao em diferentes campos de
polticas pblicas. foroso reconhecer igualmente que tais assimetrias
esto vinculadas a questes da agenda internacional contempornea
como a intensifcao de fuxos migratrios, as presses sobre o meio
ambiente e o aumento da criminalidade e da violncia decorrente dos
ilcitos transnacionais de modo geral. Em sua dimenso distributiva,
trata-se, portanto, de uma crise que envolve a esfera da subjetividade dos
indivduos em seus anseios e necessidades, a procura por oportunidades,
a capacidade de resposta das estruturas polticas e sociais demanda por
acesso a oportunidades e que encontram correspondncia com fatores
de instabilidade presentes no meio internacional, tornando-os, por
conseguinte, mais agudos.
2. As dimenses da crise poltica internacional
Tendo analisado os fatores que conferem crise internacional um
sentido estrutural, cumpre ento considerar suas principais expresses. A
19
esse respeito, importante destacar que a crise comporta trs dimenses
basicamente: uma crise de paradigmas, de transio hegemnica e
de legitimidade da ordem internacional. Essas trs dimenses sero
abordadas sucintamente nos pargrafos seguintes.
A crise internacional, de modo consonante com sua natureza
estrutural, antes de tudo uma crise de paradigmas e de deslocamento
de modelos tanto polticos quanto econmicos que abrem espao para
novas concepes, ainda que modelos alternativos como a Terceira Via,
propugnada pelo Reino Unido no governo de Tony Blair, ou o prprio
modelo chins ora em evidncia tenham se mostrado incipientes ou
insatisfatrios para emular uma renovada concepo das relaes
internacionais. O paradigma liberal que presidiu e moldou a etapa
inicial do ps-Guerra Fria no se esgotou propriamente, mas se mostra
cada vez mais limitado quanto capacidade de oferecer respostas s
demandas de carter distributivo e s necessidades sociais. No mundo
em desenvolvimento, o liberalismo impulsionou importantes progressos
no campo poltico, em particular no que diz respeito ao avano e
consolidao da democracia e promoo dos direitos humanos.
Contudo, mesmo tendo ensejado uma transio relativamente
ordenada e exitosa de regimes econmicos centralizados para economias
de mercado, deixou insufcientemente atendidas demandas econmicas e
sociais, o que abriu caminho, nos anos 2000, para a retomada, inicialmente
na Amrica Latina e posteriormente em alguns pases africanos, de
polticas de inspirao neo-keynesianas orientadas para o revigoramento
da capacidade econmica dos Estados e de sentido redistributivo. J
no contexto europeu e nos Estados Unidos, a dbcle fnanceira iniciada
em 2008 somou-se aos baixos nveis de crescimento econmico, a
desequilbrios fscais e ao endividamento pblico e privado que hoje
conformam o panorama de difculdades econmicas que enfrentam as
principais economias capitalistas, notadamente no continente europeu.
Por sua vez, o estancamento das negociaes comerciais no marco da
Rodada de Doha, a crise econmica desencadeada em setembro de 2008
e as vicissitudes que enfrentam os pases da zona do euro atestam que o
liberalismo econmico por si s j no responde de modo adequado aos
desafos distributivos da atualidade, o que abre espao para a procura por
modelos alternativos notadamente no campo econmico.
O segundo aspecto a ser destacado, e para alm da dimenso
econmica, que a crise internacional est indelevelmente associada a
um ainda inconcluso processo de transio hegemnica que envolve (i)
o arrefecimento da liderana dos Estados Unidos; (ii) o reposicionamento
ALCIDES COSTA VAZ
20
de pases que aspiram elevar seu status quo internacional, como Rssia,
ndia e Brasil; (iii) a vertiginosa ascenso da China; e (iv) o estancamento
econmico e o declnio poltico europeu. As mudanas em curso na
hierarquia de poder suscitam difculdades para o funcionamento das
principais instncias multilaterais, em particular o Conselho de Segurana
da ONU, e reverberam no plano estratgico, acarretando, nesse plano, o
inusitado fortalecimento da lgica do equilbrio de poder em diversos
contextos regionais. Exemplifcam esse processo a assertividade da Rssia
em seu espao regional, os esforos da Coreia do Norte e do Ir para
lograrem capacidades nucleares, o acordo de cooperao nuclear entre
Estados Unidos e ndia almejando contrabalanar o crescente poderio e a
infuncia chinesa no Sul da sia, dentre outros. Estes desenvolvimentos
estabelecem forte contraponto fragilidade dos regimes regionais de
segurana e do prprio sistema de segurana coletiva das Naes Unidas,
alimentando as percepes de crescente instabilidade provinda de
cenrios regionais.
A fragilizao dos mecanismos de segurana coletiva contradiz
as expectativas geradas em torno do fm da Guerra Fria. A dissuaso e
o equilbrio do poder eram, naquele contexto, as marcas mais evidentes
da bipolaridade e do relacionamento entre as duas superpotncias. No
ps-Guerra Fria, apesar da condio diferenciada dos Estados Unidos
quanto s capacidades militares o que circunstancialmente levou muitos
a afrmarem a prevalncia da unipolaridade , o equilbrio de poder no
apenas subsiste, mas prevalece frente segurana coletiva como principal
abordagem aos desafos da segurana internacional. A principal diferena
em relao ao perodo da bipolaridade que, ento, o equilbrio de poder
era uma lgica que ditava dinmicas, sobretudo, no plano global e,
subsidiariamente, em cenrios regionais. No presente, so precisamente
os cenrios regionais aqueles que defnem a condio da segurana
internacional e onde mesmo atores com poucos recursos de poder
encontram possibilidades para exercerem importante protagonismo.
A terceira expresso da crise a que pretendemos aludir o
questionamento da legitimidade da prpria ordem internacional e que,
conforme apontado na seo anterior, ressalta as limitaes e, em muitos
casos, a prpria inadequao dos mecanismos de governana e das
principais instituies incumbidas de prover bens coletivos em condies
de instabilidade. O que est em questo a qualidade e a efetividade
das instituies internacionais, entendidas no sentido que lhes empresta
Heddley Bull; qual seja, como os pilares centrais da ordem internacional
que envolvemos organismos internacionais e ao multilateralismo, mas
21
no se restringem a eles
4
. Certamente, a crise do multilateralismo um
dos elementos constitutivos mais importantes da crise internacional, mas
ela possui um escopo muito mais amplo, como se quis demonstrar na
primeira seo deste artigo. O questionamento da efccia das instituies
internacionais no seria em si mesmo um fator de instabilidade ou
sintomtico de crise, no fora o fato de se dar em um contexto em que
esto operando foras profundas de mudana que afetam diretamente as
estruturas primrias e os atores centrais do sistema internacional. Nesse
sentido, no possvel dissociar o questionamento da ordem internacional
do declnio da hegemonia norte-americana, da eroso da legitimidade de
muitas das instituies e dos regimes internacionais forjados no ps-Guerra.
Esse questionamento torna-se mais crtico particularmente
luz da emergncia de novos atores desejosos de consolidarem-se como
importantes centros de deciso e de infuncia no campo das relaes
internacionais contemporneas e que consideram no estarem seus
interesses representados de modo satisfatrio no marco de instituies
cujos parmetros de funcionamento e deciso no mais refetem, no ver
destes atores, a realidade internacional contempornea. Os exemplos mais
notrios dos objetivos desse tipo de crtica so o Conselho de Segurana
das Naes Unidas (CSNU) e os organismos de Breton Woods. H tambm
o questionamento, por parte de alguns governos e grupos polticos, da
hegemonia norte-americana e das concepes e valores ocidentais como
referncia para a convivncia internacional. Quanto a esse ltimo aspecto,
o principal desafo provm de modo mais claro de movimentos radicais
islmicos para os quais a irradiao ideolgica e cultural do Ocidente
deve ser resistida e mesmo combatida. Ao mesmo tempo, fortalecem-se,
no contexto ocidental, os temores em relao expanso islmica, um
processo que se acentuou notavelmente desde a Revoluo Iraniana no
fm dos anos 1970. Mais que um choque cultural, no sentido proposto por
Huntington, observa-se aqui um choque poltico que reduz os espaos
de convergncia e difculta a acomodao de interesses entre o mundo
ocidental e o mundo islmico. Por fm, preciso tambm apontar o
surgimento de tenses associadas a clivagens polticas presentes no plano
das relaes entre as grandes potncias e que tem conduzido paralisia
decisria no Conselho de Segurana no caso da violncia na Sria. H um
processo de reposicionamento das grandes potncias que alimenta tenses
e que torna mais voltil o ambiente poltico internacional.
So essas, portanto, as principais feies da crise internacional a
serem destacadas na presente anlise. Cumpre, guisa de continuao,
4
BULL, Hedley. The Anarchical Society. New York: Columbia University Press, 2002.
ALCIDES COSTA VAZ
22
considerar suas mais importantes implicaes no curto e no mdio prazos.
Trata-se de compulsar algumas das reaes que suscita e as mudanas que
introduz no panorama internacional, de modo a delimitar, mesmo que
tentativamente, seu alcance.
3. Principais implicaes
De modo geral, observa-se a prevalncia de respostas defensivas
crise por parte dos Estados, privilegiando, inicialmente, a reduo
de vulnerabilidades e a mitigao dos riscos derivados da condio de
acentuada interdependncia internacional em um ambiente marcado
por incertezas polticas e econmicas e por signifcativa margem de
imprevisibilidade de comportamentos no plano internacional. Em
muitos casos, como o do prprio Brasil, a preocupao com a reduo
de vulnerabilidades externas possui, como corolrio poltico, a busca
por maior autonomia por meio do fortalecimento das capacidades
estatais e de maior assertividade no plano externo. Em uma concepo
mais extrema, tal opo induz o direcionamento de recursos polticos,
econmicos e materiais para o fortalecimento das estruturas e dos
mercados domsticos, sem que isso implique necessariamente uma opo
por retrao internacional. Trata-se, antes, da busca de condies internas
mais favorveis para o enfrentamento de eventuais adversidades externas.
Ainda associada a este padro predominantemente defensivo de
resposta crise internacional, est a procura pelo que podemos denominar
garantias securitrias, isto , o esforo de garantir nveis aceitveis de
segurana dentro de um ambiente de incertezas e no qual ressurge a lgica
do equilbrio de poder como dinmica de segurana. nesse contexto que
se explicam diferentes impulsos pelo armamentismo, como observado
na Amrica do Sul, no Oriente Mdio, na sia Central, no Sul da sia e,
em menor escala, no continente africano. Tal impulso alcana, inclusive,
o campo nuclear, como assim o atestam os casos da Coreia do Norte e,
aparentemente, do Ir, que ora ocupam o centro das atenes no tocante
proliferao de armas nucleares. Chama ateno a preocupao com
a construo de capacidades dissuasrias convencionais, mas tambm,
nos casos citados, no convencionais, mesmo diante de um panorama de
ameaas na maior parte das vezes no claramente defnidas ou mesmo de
natureza difusa.
Outra importante decorrncia da crise em termos do comportamento
internacional dos Estados, agora acentuando a perspectiva de maior
23
assertividade externa, a preocupao deles em exercer maior infuncia
nos processos decisrios internacionais por meio da conformao de
alianas em espaos multilaterais, da alterao dos critrios de tomada de
deciso, da valorizao de recursos de soft power e da tentativa de mudana
dos termos de relacionamento com os principais centros de poder. Embora
no acessvel de modo homogneo a todos os Estados, esse desgnio ou essa
possibilidade torna-se quase um imperativo em face da grande exposio
dos pases e de suas respectivas sociedades s dinmicas provindas do
ambiente internacional e de uma signifcativa dose de discricionariedade
que marca a implementao de compromissos e decises emanadas de
organizaes e regimes internacionais, particularmente por parte de pases
mais poderosos. Dito de outra forma, a crise nutre a legtima aspirao
dos Estados de estar aptos a imprimir algum sentido de orientao
s mudanas internacionais e a moldar, por meio da participao e da
infuncia diretas, os referenciais normativos e os termos da convivncia
internacional. Paradoxal a esse respeito o fato de que esse impulso, que
deveria contribuir decisivamente para a valorizao do multilateralismo,
no surte esse efeito, pois a diversidade de interesses e de posies resulta,
frequentemente, no bloqueio de processos negociadores e de tomada de
decises, reforando, assim, as difculdades do prprio multilateralismo.
Um terceiro desdobramento da crise internacional, tal como
caracterizada nas sees precedentes, o crescente espao para a
infuncia de atores no estatais. De modo semelhante ao que foi apontado
anteriormente com respeito ao impulso de maior protagonismo de parte
dos Estados nacionais, os atores no estatais se veem tambm instados
a procurar maior presena e assertividade no plano internacional. Esse
impulso bastante ntido quanto s organizaes da sociedade civil em
temas como preveno de confitos, assistncia humanitria, promoo
e proteo de direitos humanos, proteo ambiental, dentre outros;
assim como por parte das corporaes transnacionais e de instituies
fnanceiras, j reconhecidas como importantes agentes de poder no meio
internacional.
Embora a ascenso dos atores no estatais seja um fenmeno
presente na cena internacional desde os anos 1960, acompanhando
o aprofundamento da interdependncia e a consolidao de fuxos e
processos transnacionais, a presena e infuncia deles no chegou a
alterar substantiva e qualitativamente a natureza dos organismos e
dos regimes internacionais. A despeito de sua inegvel importncia, os
atores no estatais continuam sendo considerados coadjuvantes de peso
secundrio nas relaes internacionais. No entanto, so cada vez mais
ALCIDES COSTA VAZ
24
ntidas as limitaes dos organismos internacionais governamentais em
constiturem arenas de interlocuo e de negociao efetivas, mantendo
margem atores cujas iniciativas e aes tornam-se indispensveis para
o adequado manejo de processos e para a implementao de decises no
meio internacional. Por essa mesma razo, a crise nutre a demanda por
coordenao e formas de governana.
Como apontado na primeira parte deste artigo, a inexistncia de
formas e mecanismos de governana nos planos regionais e global uma
das principais dimenses da crise internacional. Portanto, a demanda
por tais mecanismos um desdobramento coerente e natural de tal crise,
mesmo que ainda no adequadamente respondida, o que no se trata de
um desafo menor. Uma profunda reconfgurao dos mecanismos de
governana implica, em ltima instncia, maiores concesses de soberania
de parte dos Estados e concomitante aumento de poder dos atores no
estatais, com real mudana de seu status internacional. Tal movimento
traz custos polticos muitos elevados, em particular para os Estados, na
medida em acentua suas vulnerabilidades frente a injunes externas e
comportamentos e decises de terceiros.
Por essa razo, os dilogos em torno da construo da governana
tendem a tomar como referncia inicial a reforma dos prprios espaos
e os mecanismos intergovernamentais, envolvendo, ademais, algumas
mudanas procedimentais para acomodar pleitos de eventuais newcomers,
sem, contudo, alterar signifcativamente o padro de relacionamento com
o papel reservado aos atores no estatais.
, nesse sentido, uma viso essencialmente conservadora de
governana a que prevalece no meio internacional no presente, a despeito
de todos os discursos em favor do reconhecimento da importncia das
organizaes da sociedade civil, da iniciativa privada, da academia e dos
atores organizados em redes em distintas esferas de atuao internacional.
O desafo da construo de governana toca, portanto, no mago de uma
questo essencialmente cultural acerca das relaes internacionais e que
remete ao papel dos Estados e de suas faculdades e prerrogativas decisrias
no plano internacional. Sem conseguir avanar na reconfgurao das
instituies internacionais e mediante a expanso e o aprofundamento dos
desafos globais, a comunidade internacional se v atada a uma tendncia
inercial que difculta sobremaneira o encaminhamento de respostas
efcazes queles mesmos desafos.
25
Concluses
Nas sees precedentes, procuramos argumentar em favor da
natureza estrutural da crise que assola as relaes internacionais desde
o fm da Guerra Fria, apontando seu simultneo enraizamento na
persistente bifurcao do sistema internacional, na eroso da legitimidade
das instituies e organizaes internacionais, no decorrente vcuo
de governana e no agravamento de questes distributivas em escala
global. Embora suas expresses mais salientes, em particular aquelas
associadas dimenso econmica, lhe confram um apelo eminentemente
conjuntural, a crise, em sua dimenso poltica e internacional, remonta
e se nutre de processos que perpassam a esfera da subjetividade dos
indivduos tambm entendidos como atores internacionais, com suas
necessidades, expectativas e motivaes, as dinmicas sociais e, por fm,
as transformaes das estruturas do prprio sistema internacional.
, portanto, uma crise cuja apreenso exige a visualizao de
fenmenos nos mltiplos e simultneos planos de anlise em que transcorre
e que suscita um grave desafo quanto construo de governana,
cujas implicaes polticas so de grande magnitude: a superao da
contraposio de concepes tipicamente westfalianas sobre as relaes
internacionais que procuram reservar aos Estados prerrogativas de
poder e de deciso poltica no meio internacional quelas de carter
eminentemente cosmopolita que, em suas expresses mais radicais,
reclamam uma profunda alterao das estruturas internacionais em favor
da reviso do status dos atores no estatais e de sua efetiva incorporao
aos processos decisrios e conduo das relaes internacionais.
Para muitos, , ao mesmo tempo, instigante e perturbadora a
possibilidade de as relaes internacionais virem a ser substantivamente
reconfguradas de modo a refetir a diversidade dos atores e de
interesses simultaneamente nos planos das consideraes de poder e
da institucionalidade internacional. Mesmo que ainda no seja possvel
descortinar com um mnimo desejvel de clareza as formas com que
indivduos, organizaes sociais, empresas, governos e organismos
internacionais governamentais e no governamentais encontraro para
gerir a complexa gama de interaes e de fuxos materiais e virtuais
no meio internacional em proveito do atendimento de necessidades e
expectativas individuais e do adequado provimento de bens coletivos,
precisamente em torno da difculdade de encaminhamento dessas
questes que se estabelece a condio de crise no seio das relaes
internacionais contemporneas. Ela possui um forte substrato sociolgico,
ALCIDES COSTA VAZ
26
mas de natureza eminentemente poltica, como nos deixa entrever de
modo direto Anthony Giddens, cujas palavras reproduzimos a seguir a
ttulo de eplogo:
A modernidade inerentemente globalizante e as consequncias
desestabilizadoras deste fenmeno se combinam com a circularidade de seu
carter refexivo para formar um universo de eventos onde o risco e o acaso
assumem novo carter. As tendncias globalizantes da modernidade vinculam
os indivduos a sistemas de grande escala como parte da dialtica complexa
de mudana nos polos local e global. Trata-se de um processo simultneo de
transformao da subjetividade e da organizao social global, contra um
pano de fundo perturbador de riscos de graves consequncias.
5
5
GIDDENS, Anthony. As consequncias da modernidade, p. 176.
27
Os impactos da crise internacional sobre a
estrutura produtiva brasileira
Antonio Corra de Lacerda
6
A reao do Brasil em face de um cenrio internacional adverso
o principal desafo que se apresenta para a poltica econmica. A
combinao ideal entre as polticas voltadas para o curto, mdio e longo
prazos a chave para uma resoluo bem-sucedida. Nesse campo,
difcil acertar, assim como muito fcil cair em armadilhas. Quando o
cenrio est mudando, fca bem mais complexo perceber as relaes de
causa e efeito, nem sempre explicitas. Alm disso, entre a tomada da
deciso de medidas, a sua implementao e a obteno de resultados, h
uma distncia enorme, o que tambm, muitas vezes, confunde a opinio
pblica.
Os principais governos e bancos centrais do mundo, literalmente,
rasgaram seus manuais no intuito de combater os efeitos da crise e
animar o consumo e os investimentos. Desde o fnal de 2008, os principais
bancos centrais dos Estados Unidos, da zona do euro, da Inglaterra e
do Japo reduziram suas taxas bsicas nominais de juros a quase zero.
Adicionalmente injetaram cerca de US$ 10 trilhes na economia, visando
salvar bancos e empresas do pior.
O quadro tem exigido dos demais pases uma leitura adequada
do cenrio e, principalmente, determinao para mudar rapidamente o
mix das suas polticas econmicas, sob o risco de, ao no faz-lo, acabar
6
Doutor em Economia pelo IE/Unicamp e Professor Doutor do Departamento de Economia da PUC-SP. <aclacerda@pucsp.
br>. O autor agradece o apoio do economista Rodrigo Hisgail de Almeida Nogueira na pesquisa que deu origem a este
texto.
ANTONIO CORRA DE LACERDA
28
importando uma parcela maior da crise do que lhe caberia. Neste ponto,
o Brasil, tem feito uso de um arsenal de polticas anticclicas com o
incremento da capacidade de fnanciamento dos bancos pblicos, a
ampliao dos investimentos pblicos e desonerao tributria visando
ao fomento do consumo e investimentos.
O artigo discute as evidncias dos impactos da crise internacional
sobre a estrutura produtiva brasileira, com enfoque, especialmente no risco
de desindustrializao. A anlise abrange especialmente o perodo 2004-2010,
marcado pela contnua e persistente valorizao do real, o que tem representado
um agravante para a perda de competitividade da indstria brasileira. Outros
desequilbrios dos demais fatores de competitividade sistmica relativamente
mdia internacional tambm tm signifcado uma perda.
O artigo est subdividido em duas sees, que se seguem a esta
introduo. A seo 1 analisa a questo da desindustrializao, abrangendo
a reviso das diferentes interpretaes sobre o tema. A seo 2 aborda
os impactos da sobrevalorizao do real, o desempenho da indstria
brasileira e uma avaliao dos impactos sobre a balana comercial. Apesar
do bom resultado apresentados nos ltimos anos, o pas est cada vez mais
dependente da demanda e dos preos das commodities para sustentar o
supervit comercial, o que representa um evidente risco para a autonomia
das polticas econmicas domsticas.
1. O debate acerca da desindustrializao: um breve resumo
A questo da desindustrializao tem sido objeto de ampla
discusso quanto s suas causas e consequncias. O debate remonta ao
fenmeno da doena holandesa (dutch disease)
7
, ocorrida nos anos 1970,
que se tornou uma referncia na anlise dos efeitos da maior realocao de
investimentos para as indstrias com baixo valor agregado ou de produtos
no industrializados, em detrimento do setor manufatureiro.
Segundo essa vertente, o aumento da demanda internacional
por commodities provoca elevao dos seus preos, gerando supervit
comercial para os pases exportadores. Com o maior infuxo de capitais
internacionais decorrentes das receitas de exportaes, a taxa de
cmbio se valoriza, provocando a perda de competitividade dos bens
industrializados.
7
A teoria da dutch disease foi desenvolvida pioneiramente por CORDEN & NEARY (1982), para os quais uma economia
sofre da doena holandesa quando a rentabilidade de um ou mais setores fortemente comprimida em decorrncia de
um boom ocorrido em commodities.
OS IMPACTOS DA CRISE INTERNACIONAL
29
A associao deste fenmeno ao caso brasileiro tem gerado uma
discusso sobre a doena brasileira
8
e os impactos para o cmbio,
estrutura produtiva e balana comercial
9
. Neste artigo acrescentamos,
ainda, o componente da valorizao cambial atribudo resultante de
um processo de desarranjo do conjunto de polticas macroeconmicas, a
exemplo dos juros domsticos que superam a mdia internacional e que
so em si mais um fator pr-valorizao.
O processo de desindustrializao no signifca apenas a
substituio da produo nacional j existente por similares importados.
Fundamentalmente, este processo restringe a expanso da capacidade
produtiva nacional, seja pela transferncia de recursos para indstrias
de baixa intensidade tecnolgica, seja pela diferena entre o efetivo
crescimento da demanda por manufaturados nos mercados interno e
externo e o seu verdadeiro potencial.
De maneira anloga, mas pelo lado do emprego, alguns autores
tambm consideram que a desindustrializao um processo em que h
um hiato entre o emprego existente na indstria e a sua oferta total, disposta
em proporo aos outros setores como em servios e na agricultura
10
.
Tais autores admitem, contudo, que, no curso de longo prazo do
desenvolvimento econmico, o prprio ritmo intenso da produtividade
do setor manufatureiro explica a queda relativa do emprego gerado nesse
setor, tanto em virtude dos paradigmas tecnolgicos para o aumento da
produtividade
11
, quanto do mais recente processo de terceirizao de parte do
processo da cadeia produtiva
12
. Nesses casos, a desindustrializao poderia
8
O Financial Times de 3/9/2007 caracterizou de doena brasileira a fase contraditria vivida por nossa economia, pois
o aumento do preo das commodities exportadas e a liquidez internacional so os principais elementos para gerao do
saldo positivo na balana comercial brasileira nos ltimos anos (WHEATLEY, 2007; on-line).
9
Conforme PALMA (2005), ao contrrio do caso clssico decorrente do peso dos produtos naturais na produo e
exportao do caso holands nos anos 1970 ou de um aumento da participao do peso das exportaes de servios,
essa nova doena holandesa que aflige o Brasil e outros pases da Amrica Latina tem outras caractersticas e seria
muito mais associada ruptura do modelo substitutivo de importaes para a adeso s polticas neoliberais nos anos
1990. BRESSER-PEREIRA (2007) tambm concorda que a economia brasileira vem enfrentando, desde o incio dos anos
1990, grave processo de desindustrializao, que nos ltimos anos tem sido agravada pela euforia perigosa em torno
do agronegcio, e em especial o etanol. LACERDA (2007) ressalta que o cmbio valorizado no caso brasileiro agrava os
j desfavorveis fatores de competitividade sistmica.
10
De maneira geral, ROWTHORN & RAMASWANY (1999) caracterizam ser a desindustrializao um fenmeno em que a
perda da importncia da indstria em face do setor de servios tende a ser mais expressiva em termos da participao
relativa no emprego total do que na oferta total. PALMA (2005) tambm trata do emprego a partir de outro fenmeno,
conhecido por U invertido do desenvolvimento econmico, estudado inicialmente por ROWTHORN (1994), segundo o
qual, conforme a renda per capita aumenta, a porcentagem do emprego industrial primeiro aumenta, depois se estabiliza
e finalmente cai. No entanto, KUPFER & CARVALHO (2007) admitem que, para a trajetria brasileira, o formato em U
encontrado no parece ter sido o resultado natural de longo prazo do processo de desenvolvimento econmico do pas. Ao
contrrio, a especializao prematura da indstria poderia estar ligada aos impactos negativos sobre o nvel tecnolgico
da estrutura produtiva [...] direcionada principalmente para setores de commodities, de baixo contedo tecnolgico.
11
Na Era do Acesso ou das tecnologias inteligentes, RIFKIN (1996) defende que mquinas inteligentes, na forma de
programas de computador, da robtica, da nanotecnologia e da biotecnologia substituram rapidamente a mo de obra
humana na agricultura, nas manufaturas e nos setores de servios, levando diminuio de sua prpria existncia.
12
ANTUNES & ALVES (2004) admitem que diversos pases da Amrica Latina, incluindo o Brasil, depois de uma enorme
expanso de seu proletariado industrial nas dcadas passadas, passaram a presenciar significativos processos de
30
ser encarada como um paradoxo, uma vez que o nvel de emprego, por si
s, no parece estabelecer uma relao clara com o nvel de produtividade e
volume, dados os fenmenos tecnolgicos e de terceirizao.
A abordagem do artigo no se dar com enfoque na questo do
emprego, mas sim na desindustrializao brasileira como decorrncia dos
impactos da poltica cambial, alm dos demais fatores de competitividade
sistmica. A anlise abordar as questes relativas estrutura produtiva e
o impacto sobre a balana comercial.
2. Competitividade e a estrutura produtiva no Brasil
Desde o incio de 1999, o pas adotou o regime de cmbio futuante.
A mudana representou uma evoluo no que se refere fexibilidade da
poltica cambial, especialmente em um cenrio internacional de aumento
da volatilidade determinada pela globalizao fnanceira. O quadro de
crescimento observado na economia mundial a partir de 2002 tambm
propiciou uma expressiva diminuio da vulnerabilidade externa da
economia brasileira.
No entanto, a partir de 2004 e ainda com maior intensidade de 2006
a 2010 (com pequeno interregno no ano de 2009, quando a crise fnanceira
internacional restringiu a circulao fnanceira mundial), o processo de
valorizao contnua do real diante das demais moedas tem representado
consequncias negativas para a estrutura produtiva brasileira.
O Brasil tem incorrido no erro da sobrevalorizao cambial.
Diferentemente da maioria das economias com quem concorre diretamente,
como Rssia, ndia e China, principalmente, a moeda brasileira foi uma
das que mais se valorizou no perodo entre 2005 e 2010.
A valorizao do real representa um grande impacto para a estrutura
produtiva brasileira, que vem perdendo competitividade relativamente aos
seus principais concorrentes internacionais. Embora a sobrevalorizao
do real possa trazer resultados de curto prazo, por exemplo, no combate
infao, em mdio e longo prazos ela inviabiliza o desenvolvimento.
A questo tem gerado intenso debate. H autores que defendem
que a valorizao cambial no motivo para preocupao. Pelo contrrio, o
interpretam como saudvel o aumento de importaes de bens de capital por
estimular um processo de modernizao da indstria. Estes autores, de
maneira geral, defendem que: (i) no ocorreu um processo generalizado de
desindustrializao, tendo como resultante a expanso do trabalho precarizado, parcial, temporrio, terceirizado,
informalizado etc., alm de enormes nveis de desemprego, de trabalhadores(as) desempregados(as).
31
concentrao de investimentos restritos s indstrias baseadas em recursos
naturais; (ii) os setores que apresentam maior aumento nas importaes
tambm tm tido desempenho satisfatrio na sua produo local. Isso
indicaria que o aumento das importaes decorre do crescimento do
mercado interno e no da substituio da produo local por importados
13
.
Outro fator que tem sido determinante para o processo de
sobrevalorizao cambial tem sido a elevada taxa bsica de juros brasileira,
a mais alta do mundo, que ao permanecer elevada se torna atrativa para as
aplicaes de recursos externos no mercado fnanceiro brasileiro
14
.
Apesar de a entrada de capitais atrados pela taxa de juro no
ser relevante comparativamente ao fuxo comercial e de investimentos
estrangeiros diretos, o juro elevado distorce os preos dos produtos
comercializveis, infuenciando a cotao da taxa de cmbio. O recurso
do adiantamento dos contratos de exportao faz da taxa de juros um
compensador. Alm disso, h operaes cambiais no mercado internacional
com as quais se pode negociar, sem necessariamente realizar a entrada ou
sada fsica de moeda (as NDFs Non deliverable forwards).
Em reconhecimento aos consequentes impactos causados pelo
processo de valorizao cambial, sobretudo ao processo a que temos chamado
de desindustrializao da economia, o Governo Federal anunciou ao longo dos
ltimos anos medidas cambiais para tentar frear a sobrevalorizao da moeda
brasileira
15
. Ao adot-las, o Governo assumiu a necessidade de mudanas na
poltica cambial para criar condies competitividade do Brasil no mercado
internacional, incrementando o ritmo das exportaes ao mesmo passo das
importaes, como veremos a seguir, na seo correspondente.
No entanto, como a diferena entre o juro internacional e o
domstico permaneceu elevada, continuou havendo amplo espao para
as operaes de arbitragem (carry trade) no Brasil e tornou quase incuo
13
Essa tem sido a interpretao de NASSIF (2006), PUGA (2007) e MARKWALD & RIBEIRO (2007), entre outros.
14
Em abril de 2010, de acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), os dez pases que apresentavam as maiores
taxas de juros reais no mundo eram: Brasil (4,5% ao ano), seguido diretamente por Indonsia (3,0% a.a.), China (2,8%
a.a.), Austrlia (2,1% a.a.), Rssia e Colmbia (1,6% a.a.).
15
Em outubro de 2009, como medida para evitar uma bolha de sobrevalorizao cambial e com prazo indeterminado para
vigncia, o Governo taxou o mercado de capitais por meio de 2% de Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) sobre
aplicaes estrangeiras.

Em 2008, o governo anunciou trs medidas. A primeira foi o fim da cobertura cambial, em que empresas exportadoras
so autorizadas a manter fora do pas at 100% das suas receitas. A medida refora outra, que j havia sido implantada
em julho de 2006, quando o Governo autorizou que 30% dos recursos pudessem permanecer no exterior.

A segunda delas a extino do IOF para exportaes, que visa ao aumento da competitividade dos produtos brasileiros no
exterior. O Governo havia tributado essas operaes em 0,38% para compensar a perda de arrecadao com Contribuio
Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF).

A terceira a incidncia de 1,5% de IOF para a aplicao de investidores estrangeiros em fundos de renda fixa e em ttulos
do Tesouro Nacional. A medida, contudo, no incide sobre operaes na Bolsa de valores (BOVESPA), oferta pblica de
aes (IPOs), emprstimos e Investimentos Diretos Estrangeiros (IDE). Isso aumentar a receita do governo em R$ 600
milhes. Entretanto, no curto prazo ela tem acarretado a elevao das taxas de juros, anulando seu efeito arrecadador
em razo da maior despesa do Tesouro para financiar a dvida pblica.
32
o efeito das medidas tomadas. A questo da sobrevalorizao cambial
no Brasil exige uma nova confgurao de poltica cambial, algo que
pressupe a combinao das polticas monetria e fscal.
2.1 Impactos para a indstria
Os impactos do cmbio e dos demais fatores sobre a produo
so cercados de mitos. O primeiro, presente em algumas anlises, o de
que as empresas acabam se adaptando ao cmbio valorizado, o que de
fato acontece sob a tica microeconmica. Essa adaptao consiste em
aproveitar o dlar baixo para aumentar a importao de componentes e
peas, ajudando-as a reduzir custos e manter competitividade.
Embora essa seja uma sada para a sobrevivncia individual
da empresa, do ponto de vista da estrutura produtiva do pas, trata-
se de um processo de substituio da produo local por importaes,
desestimulando a gerao de valor agregado local.
O processo de valorizao cambial tem provocado um efeito
vazamento de parcela expressiva do Produto Interno Bruto (PIB)
brasileiro. De 2006 a 2009, o setor externo tem apresentando contribuies
negativas para o crescimento anual do PIB. (Figura 1).
Figura 1 Composio do crescimento do PIB, em pontos percentuais
4,3
1,3
2,6
1,2
5,7
3,1
3,9
6,1
5,1
-
0,2
2,9
1,3
0,5
-
1,3
5,5
3,5
5,7
8,2
7,4
1,6
1,3
0,1
2,1
2,5
0,2
-
0,3
-
1,8
-
2,2
-
2,3
-
1,8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*
Fonte: IBGE, 2010. Elaborao do autor.
H tambm interpretaes equivocadas de que a reestruturao
produtiva decorrente da valorizao cambial no estaria provocando um
33
processo de destruio criativa
16
. O aumento do contedo importado
(muitas vezes em substituio produo local), o deslocamento de
parte da produo anteriormente destinada ao mercado externo para
o mercado domstico e a transferncia de plantas produtivas para
outros pases so algumas das nuances do processo. Trata-se, portanto,
de fenmenos totalmente distintos: o criador, a partir da mudana
tecnolgica e de condies favorveis; e o deletrio, como no nosso caso,
decorrente de condies no isonmicas de competitividade e distores
nos preos relativos, basicamente provocados pela apreciao artifcial
do cmbio.
No por acaso, a maioria das economias desenvolvidas e
muitos outros pases emergentes tm-se utilizado de instrumentos
como o poder de compra do Estado, o fomento s atividades locais e
uma clara poltica de cmbio desvalorizado para criar incentivo
industrializao.
A anlise dos indicadores de produo fsica anual, comparada
aos itens de importao, confrma a hiptese da substituio pelas
importaes, sobretudo nas categorias de bens de consumo. A produo
domstica em volume fsico (quantum) vem perdendo fora e tem dado
espao para as importaes. o caso, por exemplo, da categoria bens de
consumo durveis, cuja produo local cresceu apenas 3% na comparao
entre os ltimos doze meses at fevereiro de 2010 e o mesmo perodo do
ano anterior , enquanto a importao da classe expandiu 12% no mesmo
intervalo.
2.2. Impactos sobre a balana comercial
A balana comercial brasileira continuou a apresentar resultado
positivo no perodo analisado. Os efeitos da valorizao cambial sobre
a balana comercial tm sido minimizados pela gerao de receita
proporcionada pela elevao do preo internacional das commodities.
Em 2009, a exemplo dos anos anteriores, a balana comercial registrou
novo supervit de US$ 25,3 bilhes ante US$ 24,7 bilhes registrados em
2008, mas abaixo dos US$ 40 bilhes e US$ 46,1 bilhes dos anos 2007 e
2006, respectivamente. Diferentemente dos anos 2006 a 2008, quando as
16
O conceito de destruio criativa (Creative Destruction) foi defendido no original Capitalism, Socialism and Democracy,
por Joseph Schumpeter (1883-1950), e baseia-se na ideia de revoluo tecnolgica: um processo que inevitavelmente
faz sucumbir atividades e empresas, que so substitudas por outras, mais inovadoras e criativas. Trata-se, nesse caso,
de um processo benvolo de renovao, em que novas atividades so criadas, a partir dos impulsos, substituindo o ciclo
anterior.
34
exportaes de bens e servios cresciam substancialmente menos do que
as suas importaes, os efeitos adversos da crise mundial de 2008/2009
fzeram de 2009 um ano atpico. Tanto exportaes quanto importaes
acabaram prejudicadas, com redues de 22,7% e 26,3%, respectivamente.
Ocorre, adicionalmente, que o ritmo de crescimento das
quantidades exportadas estava em queda livre. A variao do ndice de
quantum referente s exportaes do Brasil passou de 20,1% em 2005 para
apenas 0,9% no acumulado de doze meses at setembro de 2009, marco
da crise fnanceira mundial. Em contrapartida, a variao do ndice de
quantum das importaes foi crescente, alcanando 23% em setembro de
2009, demonstrando que o Brasil se tornou exclusivamente dependente da
varivel preo para sustentar supervit da balana comercial (Figura 2).
Figura 2 Variao % do quantum das exportaes e importaes
brasileiras (ndices acumulados em 12 meses)
0,9%
20,1%
-18,2%
23,0%
-20,0%
-10,0%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
2
0
0
2
.
0
2
2
0
0
2
.
0
8
2
0
0
3
.
0
2
2
0
0
3
.
0
8
2
0
0
4
.
0
2
2
0
0
4
.
0
8
2
0
0
5
.
0
2
2
0
0
5
.
0
8
2
0
0
6
.
0
2
2
0
0
6
.
0
8
2
0
0
7
.
0
2
2
0
0
7
.
0
8
2
0
0
8
.
0
2
2
0
0
8
.
0
8
2
0
0
9
.
0
2
2
0
0
9
.
0
8
2
0
1
0
.
0
2
Variao das exportaes no acumulado de 12 meses
Variao das importaes no acumulado de 12 meses
Fonte: FUNCEX (2010, on-line). Elaborao do autor.
Houve signifcativa reduo na participao dos manufaturados
no total da pauta de exportaes brasileira: de 61% em 2000 para 45% em
2009. Em contrapartida, a participao relativa dos produtos bsicos no
total das exportaes cresceu de 23% para 41% no mesmo perodo, dando
a entender uma tendncia de reprimarizao da pauta de exportao do
pas (Figura 3).
35
Figura 3 Participao relativa das classes de produto no valor total das
exportaes brasileiras
61%
58%
56%
55%
56%
56%
56%
53%
48%
45%
38%
41%
14% 14%
23%
27%
29%
29%
30% 30% 30%
33%
16%
15%
15% 15%
14% 14%
14% 14%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Manufaturados Bsicos Semi manufaturados
61%
58%
56%
55%
56%
56%
56%
53%
48%
45%
38%
41%
14% 14%
23%
27%
29%
29%
30% 30% 30%
33%
16%
15%
15% 15%
14% 14%
14% 14%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Manufaturados Bsicos Semi manufaturados
Fonte: FUNCEX (2008; on-line). Elaborao do autor.
Apesar do bom resultado do saldo global da balana comercial
brasileira, o problema do impacto da apreciao cambial mais evidente
nos setores altamente dinmicos. O saldo dos setores que correspondem s
indstrias de alta
17
e mdia-alta
18
tecnologia apresentou dfcits crescentes,
que ultrapassaram os US$ 51 bilhes em 2008. Isso representou mais de
seis vezes e meia o saldo de apenas trs anos antes, quando o dfcit foi
de US$ 7,9 bilhes, denotando um quadro de forte deteriorao em curto
perodo.
Os resultados setoriais dos produtos comoditizados,
correspondentes em grande parte aos setores industriais de mdia-baixa
19

e baixa
20
tecnologia, alm dos produtos no industrializados, so os que
tm garantido a sustentao do supervit da balana comercial global do
Brasil. Em 2008, as indstrias correspondentes diviso de mdia-baixa
17
Correspondem ao setor de alta tecnologia as seguintes indstrias: aeronutica e aeroespacial; farmacutica; material de
escritrio e informtica; equipamentos de rdio, TV e comunicao; e instrumentos mdicos de tica e preciso.
18
Correspondem ao setor de mdia-alta tecnologia as seguintes indstrias: mquinas e equipamentos eltricos; veculos
automotores, reboques e semirreboques; produtos qumicos, excluindo farmacuticos; equipamentos para ferrovia e
material de transporte; e mquinas e equipamentos mecnicos.
19
Corresponde ao setor de mdia-baixa tecnologia as seguintes indstrias: construo e reparao naval; borracha e
produtos plsticos; produtos de petrleo refinado e outros combustveis; outros produtos minerais no metlicos; e
produtos metlicos.
20
Corresponde ao setor de baixa tecnologia as seguintes indstrias: produtos manufaturados n.e. e bens reciclados; madeira
e seus produtos, papel e celulose; alimentos, bebidas e tabaco; txteis, couro e calados.
36
e de baixa tecnologias registraram US$ 49,8 bilhes em supervit, recorde
na sua histria, assim como o setor de produtos no industriais, que
registrou US$ 30,7 bilhes em plena crise mundial, em 2009.

Figura 4 Saldo Comercial Brasileiro dos Setores Industriais por
Intensidade Tecnolgica (*), em US$ bi.
(12,7)
49,8
13,1
24,8
(8,6) (7,9)
(25,2)
(16,0)
(21,2)
(18,1)
(51,1)
(44,9)
13,0 10,8 12,9
19,5
26,6
41,1
47,1
39,6
(0,5)
3,8
2,4
6,8
11,5
13,9
18,1
30,7
26,0
(6,6)
(0,8)
44,7
40,0
46,1
24,7 25,3
(60)
(40)
(20)
-
20
40
60
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Industria de alta e mdia-alta tecnologia Industria de mdia-baixa e baixa tecnologia
Produtos no industriais Total
(12,7)
49,8
13,1
24,8
(8,6) (7,9)
(25,2)
(16,0)
(21,2)
(18,1)
(51,1)
(44,9)
13,0 10,8 12,9
19,5
26,6
41,1
47,1
39,6
(0,5)
3,8
2,4
6,8
11,5
13,9
18,1
30,7
26,0
(6,6)
(0,8)
44,7
40,0
46,1
24,7 25,3
(60)
(40)
(20)
-
20
40
60
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Industria de alta e mdia-alta tecnologia Industria de mdia-baixa e baixa tecnologia
Produtos no industriais Total
(*) Classifcao extrada de: OECD, Directorate for Science, Technology and Industry, STAN
Indicators, 2003.
Fonte: MDIC (2008, on-line). Elaborao do autor.

Produtos e servios que exigem grandes investimentos, tecnologia
e alto valor agregado tambm tendem a ser os mais disputados e
competitivos no mercado internacional. Nesse segmento, o espao
para aumento de preos quase nulo. Pelo contrrio, em muitos casos,
a acirrada competitividade, agravada pelo ingresso de concorrentes
chineses e outros asiticos e associada rpida transformao tecnolgica,
leva, inexoravelmente, a uma tendncia declinante de preos.
Para preservar a diversifcao da estrutura industrial e melhorar
o perfl da pauta de exportao brasileira, preciso atentar para que a
valorizao cambial no se torne um incentivador da desindustrializao,
37
como de fato vem ocorrendo. O dlar baixo tem provocado uma excessiva
dependncia por produtos bsicos altamente volteis demanda e aos
preos no mercado internacional para sustentar o supervit comercial.
O que est ocorrendo claramente que, em muitos casos, o
cmbio valorizado est subsidiando a importao de produtos e
servios que poderiam ser produzidos localmente. Aqui, no se trata
apenas de economia de divisas, igualmente importante, mas tambm,
e principalmente, de um processo de perda de conhecimento em reas
sofsticadas, assim como o desenvolvimento de fornecedores e tecnologia
agregada de jovens profssionais.
Em paralelo, ocorre uma comoditizao da produo e da
exportao brasileiras. Estamos cada vez mais dependentes de setores
tradicionais, sem marcar presena nos setores de grande demanda
potencial futura. H uma ntida perda de exportaes em segmentos como
o automobilstico
21
.
Esse impacto s no muito relevante nos casos da produo de
commodities ou produtos a ela diretamente relacionados a exemplo do
que o pas tem experimentado com a cotao do petrleo, de minrios,
de produtos agrcolas, dentre outros. A forte demanda internacional tem
provocado, por si s, a elevao dos seus preos em dlares, o que em
muitos casos at supera a apreciao cambial no mercado domstico.
A demanda internacional aquecida tambm permitiu que alguns
produtos industrializados pudessem experimentar reajustes de preos em
dlares. Contudo, localmente, isso representou uma compensao, embora
em muitos casos apenas parcial, para a queda das receitas de exportao
expressas em reais, decorrentes da queda da quantidade exportada em
funo do dlar barato no mercado domstico.
Com este panorama, outro desafo, no menos importante, que,
alm das condies de competitividade isonmicas em relao mdia
internacional, preciso criar e implementar polticas de desenvolvimento
que viabilizem a criao de novas competncias, especialmente aquelas que
tm comportamento mais dinmico no mercado internacional. Isso implica
a necessidade de articulao das polticas de competitividade, envolvendo
desde a poltica industrial em si at as polticas comercial, cientfca e
tecnolgica e de investimentos, entre outros elementos importantes.
Em um ambiente internacional cuja competitividade tem sido
fortemente infuenciada pela China, que alm dos vrios itens de
21
Conforme noticiou a Gazeta Mercantil, em 21/9/2007, no perodo de janeiro a julho de 2007, o supervit comercial das
montadoras foi de apenas US$ 991 milhes, em comparao com os US$ 4.773 milhes no mesmo perodo de 2005,
uma queda de quase 80%, em apenas dois anos (MORAES; 2007, p. 2).
38
competitividade, adota deliberadamente uma poltica de cmbio fortemente
desvalorizado, o desafo para o Brasil enorme. Essa disputa no envolve
apenas as exportaes, mas tambm o mercado domstico, diante da
concorrncia com os produtos importados.
O fato que a armadilha da valorizao cambial tende a inviabilizar
a industrializao mais sofsticada, que apresenta potencial para a gerao
de empregos e renda de qualidade, tornando a economia cada vez mais
dependente e menos diversifcada.
3. Concluso
O quadro internacional tem imposto desafos crescentes para os
pases em desenvolvimento. Tanto questes estruturais, decorrentes da
nova diviso internacional do trabalho, quanto conjunturais, resultantes
da crise fnanceira internacional, exigem estratgias sofsticadas e
diferenciadas para o desenvolvimento.
A desindustrializao e suas consequncias representam um dos
principais problemas enfrentados pela economia brasileira. A crescente
dependncia das receitas de exportao oriundas de produtos bsicos ou
de baixo valor agregado, em detrimento das de manufaturados, uma
questo a ser considerada.
A sobrevalorizao cambial e as demais distores de fatores de
competitividade sistmica tm implicado perda de competitividade dos
produtos manufaturados brasileiros comparativamente aos produzidos
em outros pases. Esta condio tem provocado estratgias adaptativas
e defensivas por parte das empresas que acabam por prejudicar os
resultados macroeconmicos, sobretudo no que se refere aos impactos da
desindustrializao.
Trata-se de uma resposta microeconmica s con(tra)dies
do ambiente macroeconmico. Em resposta ao longo perodo de
sobrevalorizao cambial, as empresas do preferncia a importar
produtos, ainda que isso comprometa a estrutura produtiva brasileira.
necessrio garantir o aperfeioamento do arcabouo das polticas
macroeconmicas cambial, monetria e fscal para que sejam criadas
condies para escapar dessa verdadeira armadilha. Embora isso possa gerar
uma baixa circunstancial dos preos e do nvel de infao geral, assim como,
em um primeiro momento, estimular atividades comerciais e de consumo,
todos esses efeitos, no entanto, no s no se sustentam no longo prazo, pelos
impactos negativos na cadeia produtiva, no emprego, renda e contas externas.
39
O Brasil tambm tem a vantagem de poder ser forte na atividade
agropecuria, sem que isso signifque abrir mo de desenvolver sua
estrutura industrial e de servios. Convm acertar o diagnstico, enfrentar
e vencer a doena brasileira para preservar e fortalecer a estrutura
produtiva.
Alguns dos segmentos das cadeias produtivas brasileiras j
atingiram nveis de competitividade internacional, outros carecem de
apoio para ampliar o seu dinamismo, assim como h aqueles em que
h claras debilidades de produo e de desenvolvimento locais. Cada
caso tem sua especifcidade e exige polticas e estratgias diferenciadas.
Entretanto, o ponto comum que todos no podem prescindir de
condies equilibradas de competitividade sistmica e, especialmente, de
um nvel de cmbio ajustado.
Dentre tais condies, se destacam: (i) condies macroeconmicas
favorveis, o que pressupe ambiente estvel, no apenas de estabilizao
de preos, mas de um clima favorvel de investimentos, como juros, crdito
e fnanciamento; (ii) fatores de competitividade sistmica adequados
mdia internacional, de forma a garantir ao produtor local condies
isonmicas de competir com seus pares, tanto no mercado interno,
quando concorrem com importaes, quanto no mercado externo, quando
se tratam de exportaes; e (iii) polticas industriais, de comrcio exterior,
tecnologia e inovao que estimulem a criao de novas competncias em
reas dinmicas da economia mundial; (iv) uma atuao frme nos grandes
fruns internacionais para questionar as prticas cambiais e comerciais de
alguns pases, que com suas polticas distorcem as condies de isonomia
competitiva no mercado internacional.
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43
Crise poltica e relaes internacionais: uma
anlise escalar da poltica externa brasileira
Carlos R. S. Milani
22
Introduo: o conceito de escala na anlise de poltica externa
A organizao da VI Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica
Internacional (CNPEPI), ocorrida em Braslia nos dias 8 e 9 de dezembro de
2011, reitera a importante deciso do Itamaraty de dinamizar o debate sobre a
poltica externa brasileira (PEB) com atores da sociedade civil e da academia.
Alm disso, refete o processo de aprofundamento da democracia brasileira
e a necessidade, diante da complexidade das agendas da PEB, de considerar
seus novos atores, vises, prticas e temas. Nesse sentido, a fm de responder
ao desafo proposto pelos organizadores de pensar as relaes internacionais
em tempos de crise poltica, partimos de trs premissas.
Em primeiro lugar, concebemos as relaes exteriores do Brasil de
maneira abrangente, tendo o Estado (e o Poder Executivo federal) como ator
central da PEB; porm, nota-se a presena crescente de diversas agncias
burocrticas (EMBRAPA, FIOCRUZ, IPEA, Caixa Econmica Federal
etc.), estados e municpios, ONGs e empresas agentes interessados e
atuantes nos processos de cooperao internacional e integrao regional.
No se trata, evidentemente, de uma defesa intelectual da perspectiva
ps-nacional na anlise das relaes internacionais e da poltica externa,
mas de ressaltar o pluralismo dos atores, as tenses entre o pblico e o
22
Professor e Pesquisador do Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(UERJ), Professor do Departamento de Estudos Polticos da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO),
alm de Pesquisador do CNPq e do Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento do IPEA (Programa de
Cooperao Internacional).
CARLOS R. S. MILANI
44
privado e o sentido nem sempre convergente dos interesses em jogo.
Em segundo lugar, reconhecemos que crise poltica e crise econmica se
entrecruzam; e ambas, dialeticamente, produzem repercusses sociais
mais amplas. Um exemplo bastante evidente desse entrecruzamento na
conjuntura atual diz respeito negociao de uma soluo para a crise na
zona euro, que aponta clivagens polticas entre Frana e Alemanha quanto
ao rigor fscal e ao direito de interveno das instituies europeias nas
fnanas dos pases-membros
23
. Em terceiro lugar, partimos da premissa
de que a PEB deve ser analisada em suas mltiplas escalas: nacional (o
plano domstico), regional e global.
Essa terceira premissa merece explicao e detalhamento. O
conceito de escala aqui utilizado remete-nos aos estudos de Marie-
-Franoise Durand, Jacques Lvy e Denis Retaill (1993), Neil Brenner
(1998), alm de Laura Sjoberg (2008)
24
. Fazer uma anlise escalar da PEB
implica reconhecer, em dilogo com a geografa poltica, que quando
uma unidade muda de tamanho algo muda para alm de seu tamanho.
A mudana de tamanho da unidade produz efeitos sobre o seu contedo
e sobre os patamares a partir dos quais tal unidade interage com outras
unidades. A unidade em questo o Estado brasileiro (seu poder
econmico, poltico, social e cultural), e as aes em foco so a prpria PEB e
a diplomacia brasileira. O conceito de escala permite-nos encontrar o lcus
poltico da PEB (onde a ao ocorre, para alm de seu lugar institucional
conhecido), considerando-a em termos de relao poltica (no sentido da
politics) territorializada dentro e fora dos muros do Itamaraty. Admitir
o pluralismo dos atores da PEB no implica afrmar ipso facto que uma
das mais antigas e tradicionais burocracias brasileiras tenha deixado de
exercer papel fundamental na formulao da poltica externa (LOUREIRO
et al., 2010).
Pensar a PEB de modo escalar leva-nos a entender a convergncia
de interesses diversos em temas especfcos, como e por que existem
reaes a decises de abertura ou fechamento comercial, o que seria
pertinente aos formuladores e tomadores de deciso compreender a fm
23
Guido Westerwelle, Ministro das Relaes Exteriores da Alemanha, afirmou em entrevista revista Valor Econmico:
Empenhamo-nos por uma alterao limitada do Tratado da Unio Europeia porque queremos continuar a desenvolver
a Unio Europeia no sentido de uma Unio de Estabilidade que assegure uma confiana duradoura no euro mediante
uma disciplina mais rigorosa no nvel nacional e direitos de interveno reforados da Comisso Europeia. A entrevista
completa, publicada em 30 de novembro de 2011, encontra-se disponvel em: <http://publicidade-valordigital.valor.
com.br/internacional/1116512/berlim-quer-reforcar-direito-de-intervencao-da-ue-em-paises-do-euro. Acesso em: 5 dez.
2011>.
24
O conceito de escala descreve a organizao fsica e social dos territrios, mas tambm explica os processos polticos na
ordem mundial. Fazem parte da escala, ao mesmo tempo, propriedades fsicas (dimenso material) e sociais (dimenso
relacional) de interao poltica. As escalas podem ser consideradas andaimes para os quais convergem, a fim de cooperar
ou no, distintas formas de organizao e atores sociais, polticos e econmicos.
CRISE POLTICA E RELAES INTERNACIONAIS
45
de conduzir as relaes exteriores do Brasil de forma abrangente, efcaz e
democrtica. O conceito de escala instrumental para analisar os efeitos
que uma ao multilateral ou global pode ter sobre negociaes regionais
e vice-versa; tambm para compreender a mobilizao de grupos de
interesse nacionais (setores econmicos, ONGs) junto a instituies
polticas durante negociaes internacionais. Alm disso, a anlise escalar
da PEB se distingue da literatura sobre linkage politics (ABDOLLAHIAN;
ALSHARABATI, 2003; BRECHER, 2009; JAMES; RIOUX, 1998;
LOHMANN, 1997) ou sobre nveis de ao (SINGER, 1961; RAY, 2001),
porquanto analisa o Estado e sua poltica externa como organizao,
territrio, economia poltica e arena, que, em sua complexidade, engloba
diferentes escalas interdependentes entre si e em dialtica uma em relao
s outras. Disso decorre que, para pensar a PEB, devemos interessar-nos,
necessariamente, em pelo menos trs escalas a fm de, no caso deste artigo,
entender a crise poltica (no sentido de esgotamento e transformao) e
suas interfaces com as relaes internacionais vistas na perspectiva do
Brasil. As trs escalas so, respectivamente, a global, a regional e a nacional,
que passamos a discutir a seguir, com base no seguinte questionamento:
qual seria a crise poltica e onde se encontraria suas origens e motivaes
em cada uma dessas escalas da PEB?
Escala global: crise de governana do sistema internacional?
Fruto de tradio diplomtica e de decises polticas de governos,
a diplomacia mundial de que dispe o Brasil se encontra a servio de
uma poltica externa que, nos anos Lula, teria sido pautada pela busca
de autonomia pela diversifcao (VIGEVANI; CEPALUNI, 2011) e
que tambm foi chamada de desassombrada, nos termos do prprio
Embaixador Celso Amorim
25
. Uma diplomacia mundial pressupe
investimento material que garanta no apenas a presena de representaes
brasileiras nos diferentes continentes
26
, mas tambm discurso poltico e
viso estratgica sobre o padro de insero internacional do Brasil, suas
alianas prioritrias, a governana do mundo, seus mecanismos de incluso
e processos decisrios. Os antecedentes histricos fundamentais da atual
25
A afirmao do ento Chanceler Celso Amorim, durante a cerimnia de formatura da turma de diplomatas no Instituto
Rio Branco em novembro de 2010, foi de que a nossa poltica externa uma poltica externa desassombrada e de
solidariedade. um pas desassombrado porque no tem mais medo da prpria sombra. Disponvel em: <http://g1.globo.
com/politica/noticia/2010/11/brasil-hoje-tem-politica-externa-desasombrada-diz-celso-amorim.html>. Acesso em: jan.
2012.
26
Segundo o Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira, durante sua palestra de abertura da VI CNPEPI, o governo brasileiro
abriu 52 novas embaixadas e consulados nos ltimos sete anos, dos quais 18 se situam no continente africano.
CARLOS R. S. MILANI
46
PEB se encontram nos anos 1960, com a Poltica Externa Independente, e
nos anos 1970, com o Pragmatismo Responsvel (FONSECA JR., 1998).
Hoje, porm, a diplomacia mundial desenvolvida pelo Brasil
confronta-se com inmeros desafos polticos e institucionais relacionados
ao multilateralismo, inter alia: (i) o debate sobre o papel e as reformas do
Fundo Monetrio Internacional no bojo da crise fnanceira e monetria;
(ii) as negociaes em torno das mudanas climticas e os desafos das
transformaes econmicas necessrias em direo a um possvel modelo
de desenvolvimento sustentvel; (iii) as negociaes emperradas da
Rodada Doha no seio da Organizao Mundial do Comrcio (OMC);
(iii) o uso excessivamente politizado (ou mesmo ideolgico) dos direitos
humanos no Conselho criado nas Naes Unidas em 2005; e (iv) o debate
sobre a cooperao internacional para o desenvolvimento, a efccia da
ajuda (ou do desenvolvimento, como se passou a afrmar em Busan, na
Coreia do Sul, em 2011) e a cooperao Sul-Sul.
Muitos desses impasses nas negociaes multilaterais contrastam
com o acirramento do diagnstico crtico da situao social, ambiental,
econmica e poltica internacional. Problemas graves de diferentes ordens
demandam solues em curto ou mdio prazo, mas tambm implicam
novos arranjos polticos e acomodaes estratgicas diante do movimento
das placas tectnicas da ordem mundial em transformao. As instituies
multilaterais carecem de capacidade de resposta poltica aos desafos
globais, porque, inter alia, seus princpios, suas organizaes, normas e
regras expressam um status quo que no mais refete a ordem poltica e
econmica internacional. Isso no signifca que as instituies multilaterais
no logrem realizar mudanas com base em processos de aprendizado e
de socializao dos Estados, porm o tempo das reformas institucionais
tende a no acompanhar a velocidade da histria. Como corolrios dessas
constataes, emergem e se desenvolvem, fora dos espaos institucionais,
grupos informais ad hoc que procuram propor respostas s crises e avanar
os interesses estratgicos dos pases que deles fazem parte, a exemplo do
G7/G8 e, mais recentemente, do G20.
At 2008, o G20 havia sido um frum de ministros das fnanas
e de presidentes de bancos centrais, tambm conhecido como Grupo
Quadro de Manila. Entre 1997 e 1999, foi composto, na verdade, por
14 pases, depois por 22, chegando a 33; mas muitos representantes
consideravam que eram excessivamente numerosos para que lograssem
negociar e deliberar de modo efcaz sobre problemas fnanceiros
globais (POSTEL-VINAY, 2011). Em setembro de 1999, os ministros das
fnanas do G7 anunciaram que convidariam um grupo seleto de pases
47
considerados sistemicamente importantes (sic) para uma reunio em
Berlim, em dezembro do mesmo ano
27
. Assim nasceu o G20 (tambm
chamado por alguns de G20 fnanceiro, para evitar a confuso com o G20
comercial), composto pelos seguintes pases: frica do Sul, Alemanha,
Arbia Saudita, Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Coreia
do Sul, Estados Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico,
Reino Unido, Rssia, Turquia e a Unio Europeia. Entre 1999 e 2008, o
grupo passou a funcionar com esses vinte integrantes, mas no teve muita
notoriedade poltica nem visibilidade miditica. Sua prpria histria era
pouco conhecida, sendo que os primeiros relatos foram organizados pelos
prprios integrantes do grupo, com o apoio da Universidade de Toronto
28
.
Para a PEB, as contradies potenciais e os riscos relacionados
emergncia do G20 parecem-nos evidentes: fazer parte de grupos ad
hoc pode, de um lado, expressar ganhos de poder relativo no cenrio
internacional (fazer parte da lista dos pases que so ouvidos, dos que so
convidados a encontros de cpula, dos que tomam a iniciativa de organizar
reunies de cunho estratgico ou de bloquear negociaes), mas pode, de
outro lado, implicar enfraquecimento institucional do multilateralismo
e, concomitantemente, perda de legitimidade da diplomacia brasileira
frente a outros pases em desenvolvimento, sobretudo nos espaos de
negociao das Naes Unidas. Com a emergncia dos grupos informais,
sobretudo no caso do G20, a PEB pode incorrer no risco de corroborar
a constituio do que Bertrand Badie (2011) chamaria de sistema
internacional oligrquico, baseado na diplomacia da conivncia e no
na legitimidade poltica do debate e das negociaes multilaterais. Tal
sistema seria pouco inclusivo
29
, com deliberao limitada a alguns pases,
alm de ser fundamentado em alianas volteis e frgeis, podendo ensejar
estratgias diplomticas de contestao (a exemplo da Venezuela) ou de
desvio, como no caso do Ir (BADIE, 2011).
bem verdade que alguns autores classifcam a reunio desses
grupos ad hoc de cooperao informal entre pases importantes do
ponto de vista sistmico (ALEXANDROFF; KIRTON, 2010) uma nova
representao do mundo que no se fundamentaria mais nas relaes
Norte-Sul (POSTEL-VINAY, 2011) ou ainda uma rede de Estados
27
Conferir: G7. Report of G7 Finance Ministers to the Kln Economic Summit. Colnia, Alemanha, 18-20 jun. 1999.
28
Conferir The Group of Twenty: a history, disponvel em < www.g20.utoronto.ca >. Acesso em janeiro de 2012.
29
Sobre o grau de incluso, Badie (2011) lembra que os sistemas internacionais so, por natureza, pouco inclusivos. Um
exemplo histrico de excluso seria o sistema internacional do sculo XIX: foi somente em 1885 (durante a Conferncia
de Berlim sobre a Bacia do Congo) que um delegado dos Estados Unidos compareceu; os pases da Amrica Latina no
participaram da primeira conferncia internacional sobre desarmamento (realizada na Haia, em 1899). Os G5, G8, G20,
segundo o autor, repetem o mesmo modelo, com o acrscimo de que a excluso tambm diz respeito aos atores no
estatais, haja vista que inexiste um multilateralismo social institucionalizado no sistema das Naes Unidas. As consultas
so realizadas, mas vetada a participao desses atores nos processo de deliberao dos Estados.
CARLOS R. S. MILANI
48
efcaz (porque mais enxuta) na soluo dos problemas do mundo
(SLAUGHTER, 2004). Como diria Raymond Aron, os grupos informais
poderiam ser considerados como integrantes de um conjunto mais amplo
das vrias constelaes diplomticas existentes e possveis (ARON, 1954).
O prprio G20 se autointitula, desde a Cpula de Pittsburgh de 2009,
como o frum prioritrio de cooperao econmica internacional
30
, em
clara aluso sucesso do antigo G7/G8 pelo novo grupo. No entanto, a
interpretao mais radical e crtica proposta por Badie (2011), quanto ao
risco de constituio de um sistema internacional oligrquico, aponta
diretamente para as contradies do fenmeno e deixa mostra a crise
poltica do multilateralismo razo pela qual a subscrevemos (Quadro 1).
Por qu?
Quadro 1 Interpretaes sobre o lugar do G20 no mundo e alguns
questionamentos
Interpretao e Autores Questionamentos
Coalition of the willing: o G20 pode
decidir, por meio de conversas informais
entre lideranas, produzir consensos,
assumir compromissos com a estabilidade
econmica (CARIN et al., 2010).
Quais so os limites da informalidade?
O que fazer diante da falta de
transparncia? Como pensar a
compliance nesse contexto? Ele
teria efccia no plano domstico dos
Estados e no mbito internacional?
Qual seria a pertinncia concreta das
decises anunciadas?
O G20 seria outra representao do
mundo, no mais Norte-Sul (POSTEL-
VINAY, 2011).
Rene os estados mais signifcativos do
sistema (ALEXANDROFF; KIRTON,
2010).
Apresenta uma agenda de prioridades
para a crise fnanceira (COOPER;
BRADFORD, 2010).
As assimetrias desapareceram? O que
fazer dos Estados excludos? Por que
alguns ainda podem ser convidados,
a exemplo da Espanha ou da Holanda
(G22) e outros nunca (a exemplo do Ir
e da Venezuela)? Como pensar temas
relativos legitimidade, efccia, e
contestao poltica?
30
O item 19 da Declarao oficial da Cpula de Pittsburgh (24-25 de setembro de 2009) afirma o seguinte: Designamos o G20
como o principal frum para a nossa cooperao econmica internacional. Criamos o Conselho de Estabilizao Financeira
(FSB) para incluir as principais economias emergentes e acolhemos seus esforos para coordenar e monitorar o processo de
fortalecimento da regulamentao financeira. Disponvel em: <http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925-
br.html>. Acesso em: jan. 2012.
49
No plano domstico e internacional, busca
dar visibilidade aos chefes de Estado e
de governo, envolvendo-os pessoal e
diretamente no processo de negociao.
Anncios e promessas so feitos nos
comunicados: por exemplo, mais de US$
1 trilho, em abril de 2009, para ajudar a
resolver a crise fnanceira (BADIE, 2011).
Para alm dos anncios e da
diplomacia pblica (via meios de
comunicao social), o que o G20
produz em termos de resposta efetiva
para a crise sistmica? O Financial
Stability Board (FSB) seria uma
resposta
31
?
Trata-se de uma rede de estados
(SLAUGHTER, 2004). Pode impulsionar
agendas de cooperao, inclusive no
campo do desenvolvimento e da ajuda
humanitria, estabelecendo metas como
as do Plano de Ao Plurianual defnidas
no G20 de Seul, em 2010 (SCHULZ, 2011)
Se o G20 no uma instituio,
ento como avanar na reforma da
governana mundial? Quais seriam
os riscos da entrada do G20 nas
agendas e nos processos polticos
da cooperao internacional para o
desenvolvimento?
Fonte: Elaborao do autor.
31
A partir da criao do G5 (em Rambouillet, em 1975), a dinmica
oligrquica dos grupos de contato foi pouco a pouco se somando (e se
sobrepondo) ao multilateralismo institucional, cujas regras pareciam
no mais (e nem sempre) interessar aos mais poderosos. A diplomacia
de conivncia, um dos pilares do sistema internacional oligrquico,
implica socializao das elites (lderes, ministros, tcnicos), comportando,
inclusive, brincadeiras entre os donos do poder que so midiatizadas
durante as cpulas; implica tambm que os membros do clube aceitam
que no sero aplicadas sanes aos mais poderosos. O clube um espao
de negociao, de construo de consensos e de demonstrao de poder;
no pretende ser um espao de regulao. A conivncia oligrquica entre
os membros do clube justifca a entrada de novas potncias a partir
de critrios econmicos, mas tambm geopolticos. O Ir (com um PIB
aproximado de US$ 317 bilhes) no convidado, mas a Arbia Saudita
(cujo PIB de cerca de US$ 210 bilhes), sim. O mesmo raciocnio poderia
ser aplicado Tailndia, Colmbia, Venezuela ou Malsia. A seleo de
alguns implica a excluso de outros.
31
A partir da declarao oficial do G20 de Londres (abril de 2009), seus membros apontaram a necessidade de criao de
um comit de estabilizao financeira que passasse a coordenar as atividades de agncias nacionais e internacionais,
com vistas implementao de polticas eficazes de regulao e monitoramento financeiro. O documento de criao do
FSB inclui os vinte membros do grupo, mas tambm Espanha, Sua, Pases Baixos, Cingapura e algumas organizaes
internacionais (FMI, OCDE, Banco Mundial e o Banco de Compensaes Internacionais). Aspecto poltico relevante que
as disposies do documento no geram direitos ou obrigaes (artigo 16), o que significa que as decises tomadas
no mbito do FSB so exclusivamente executivas, no gerando debate e controles democrticos pelo Poder Legislativo.
Conferir: <http://www.financialstabilityboard.org>. Acesso em: dez. 2011.
CARLOS R. S. MILANI
50
Outro aspecto a ser ressaltado do que poderia confgurar um
modelo de clube (KEOHANE; NYE, 2002) diz respeito reao dos
pases-membros de menor expresso no seio do G8, por exemplo, a
Itlia
32
. A cronologia da Cpula de quila (Itlia, outubro de 2009),
nesse sentido, foi reveladora: em primeiro lugar, reuniram-se apenas
os membros do G8, depois foram convidados Brasil, China, ndia,
frica do Sul e Mxico; ao fnal, foram chamados Egito (sob presso da
Frana), Coreia do Sul, Indonsia, Austrlia e, diante da proximidade da
conferncia de Copenhague sobre as mudanas climticas, a Dinamarca
veio completar a lista. Hu Jintao no compareceu ao encontro,
reforando a interpretao de que o modelo G8+G5 estaria esgotado.
Lembre-se que, em 2007 na Alemanha, o Primeiro-Ministro indiano,
Manmohan Singh, j havia manifestado seu descontentamento com o
formato da reunio, uma vez que ser apenas um convidado, e no um
membro do grupo, no mais interessava ndia (POLETTO; JULIO,
2009). Trata-se de uma complexa geometria da diplomacia de clube
(BADIE, 2011) e da governana mundial, em que, de um lado, o G20
tenta se afrmar e se impor como instncia legtima e representativa
dos interesses do planeta, porm, de outro, o G8 vai se mantendo no
mapa poltico, inclusive para dar satisfao pblica aos representantes
de potncias em crise (Frana, Itlia, Reino Unido). Ademais, as novas
potncias como a ndia e o Brasil mantm-se frmes em suas estratgias
de clube quando se renem entre BRICS ou no seio do Frum IBAS, mas
com que consequncias para as suas relaes polticas com o conjunto
dos pases em desenvolvimento?
Finalmente, pode-se caracterizar como oligrquico esse sistema
internacional dos grupos informais em funo de traos quantitativos:
apenas 3,7% dos Estados do planeta esto dentro do G7; e somente
9,9%, dentro do G20. Trata-se tambm de uma plutocracia, pois, afnal,
o G20 representa quase 90% do PIB mundial (BADIE, 2011). Portanto,
o lugar dos Gs em geral na governana do mundo pelo menos
ambivalente; o G20, em particular, aparenta-se a um objeto poltico pouco
democrtico. Entre seus membros, no h lugar para contestao poltica.
Pode haver lamentaes sobre promessas no cumpridas, mas nunca
contestaes; estas originam-se, de fato, dos excludos, sejam eles Estados
32
Em nome principalmente do princpio da eficcia, o modelo de clube (club model) visaria, segundo os autores, manter
determinados Estados e agentes governamentais fora da negociao (os especialistas ambientais fora da negociao
financeira, os experts em agricultura familiar distantes da negociao comercial), mesmo que isso pudesse implicar falta
de transparncia para a opinio pblica domstica. Contrariamente ao argumento que desenvolvemos neste artigo, porm,
os autores sustentam a dimenso propriamente positiva e instrumental do modelo de clube nos espaos multilaterais.
From the perspective of multilateral cooperation, the club model can be judged a great success. The world seems more
peaceful, more prosperous, and even somewhat cleaner [...] (KEOHANE & NYE; 2002, p. 221).
51
(Venezuela, Ir...), sejam eles atores sociais (movimentos sociais, ONGs
de contestao)
33
. Alm disso, h Estados insatisfeitos: a Nigria, por
exemplo, pediu em 2010 para fazer parte do G20. Tambm demonstraram
insatisfao a Espanha, os Pases Baixos e a Sua, como bem lembra Badie
(2011).
Todas essas armadilhas postas no caminho da PEB no nos
permitiriam, no entanto, afrmar que o multilateralismo institucionalizado
seja desprovido de assimetrias e relaes hierrquicas ou ainda que ele
responda satisfatoriamente aos interesses do Brasil. Nem poderamos
sustentar que sua interface com o capitalismo seja inocente ou que no
haja interesses econmicos poderosos envolvidos em muitos de seus
mecanismos (a exemplo do Global Compact). No entanto, o multilateralismo
uma construo institucional e histrica que, no plano global e no
regional, tende a contribuir para minimizar os custos de transao entre
os Estados, ensejar a cooperao e o seu aprendizado, tornar o processo
decisrio mais transparente e democrtico junto opinio pblica,
sedimentar valores e normas essenciais para a legitimidade do sistema
internacional (e, em alguns casos, das grandes potncias) perante os
distintos Estados e sociedades nacionais. Porm, para um pas como o Brasil
e para a conduo de sua poltica externa, quais seriam as implicaes da
deciso de participar da dinmica do G20, cuja evoluo pode acarretar
enfraquecimento dos espaos multilaterais institucionalizados
34
? Que
impactos, em termos de legitimidade, essa deciso pode produzir nos
processos de integrao regional, particularmente na Amrica do Sul ou
nas agendas de cooperao Sul-Sul?
Escala regional: que modelo de integrao regional e que tipo de
cooperao internacional?
A PEB confronta-se, no plano regional, com a existncia de
processos de integrao de geometrias variadas: Unio de Naes Sul-
-Americanas (UNASUL), Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), alm
de outras regies no no sentido de contiguidade geogrfca, mas
de construo social, cultural e poltico-estratgica que correspondem
33
Nas duas ltimas dcadas, a desigualdade em matria de distribuio de renda cresceu em 14 de 18 pases do G20. De
acordo com relatrio divulgado pela OXFAM, as quatro naes do G20 cujo crescimento econmico veio acompanhado por
uma diviso mais equitativa da renda foram Brasil, Coreia do Sul, Argentina e Mxico. Segundo Richard Gower, Caroline
Pearce e Kate Raworth, se a reduo da pobreza apresentada como uma prioridade global, os pases do G20 deveriam
agir contra a pobreza, fazendo mais do que simplesmente promover crescimento econmico (OXFAM, 2011).
34
O governo brasileiro teria submetido s Naes Unidas uma proposta de dilogo entre o G20 e a Organizao, o que
demonstraria a preocupao da diplomacia brasileira com algumas das armadilhas e dos riscos aqui anunciados.
CARLOS R. S. MILANI
52
a espaos de integrao e interao poltica, a exemplo do Atlntico Sul
e da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Ademais, a
partir do governo Lula, as interaes polticas e comerciais que j existiam
com pases como a ndia, a China, a Rssia e a frica do Sul ganharam
envergadura estratgica em torno do Frum IBAS e do grupo BRICS. Em
matria de cooperao para o desenvolvimento, ganhou flego o discurso e
aumentou o nmero de projetos no campo da cooperao Sul-Sul, por meio
da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) e de outros rgos federais,
estaduais e inclusive municipais. O aumento da relevncia da cooperao
Sul-Sul tambm acompanhou o processo paulatino de internacionalizao
das polticas pblicas brasileiras, gerando possibilidades de cooperao,
mas igualmente confitos em potencial, com as agendas da poltica externa
(PINHEIRO; MILANI, 2011).
Ponto fundamental: o que nos interessa discutir neste artigo no se
restringe eventual distncia entre discursos anunciados e prticas efetivas
(cooperao Sul-Sul), nem mesmo os problemas de complementaridade
ou concorrncia entre projetos estratgicos (BRICS, IBAS), uma vez que
defendemos a hiptese, como afrmamos na introduo, de que o Brasil
implementa uma diplomacia verdadeiramente mundial, por isso a existncia
de discursos estratgicos e prticas polticas direcionados a distintas regies
do planeta e agendas temticas. A poltica de cooperao Sul-Sul do Brasil
, nesse sentido, instrumental poltica externa, tanto nas relaes bilaterais
quanto nas negociaes multilaterais. Ela garante uma imagem positiva do
Brasil e sua infuncia em vrios pases (na Amrica Latina, no Caribe e na
frica), pode abrir novos mercados s empresas brasileiras, mas tambm
pode resultar em maior adeso s propostas nacionais em negociaes
multilaterais e s candidaturas para cargos de direo em organizaes
internacionais. Tudo isso faz parte do jogo poltico e diplomtico das naes.
O que nos parece inovador ao retomar o conceito de escala
tentar, por meio dele, pr em debate os gargalos polticos e fatores crticos
da PEB nas regies tal como as defnimos anteriormente. O conceito de
escala volta cena: medida que o Brasil muda de tamanho, que tipo
de poder projeta por meio das estratgias de integrao regional? Que
possveis incoerncias, em termos de posicionamentos estratgicos
da PEB, podem surgir entre as escalas regional e global? Como os
outros Estados e sociedades reagem (na Amrica do Sul, na frica)
emergncia de uma diplomacia brasileira efetivamente mundial? O que
diferencia a cooperao Sul-Sul brasileira, quanto aos seus resultados e s
percepes dos benefcirios, da tradicional cooperao Norte-Sul? O que
apresentamos de diferente por meio da cooperao Sul-Sul em relao, por
53
exemplo, aos projetos de cooperao desenvolvidos pelo governo chins
no continente africano? Que viso poltica e que valores a PEB projeta
e promove em termos de modelos de desenvolvimento? A integrao e
a cooperao defendidas pelo governo brasileiro visam a que objetivos
nacionais, regionais e globais de desenvolvimento?
As respostas a tais questionamentos envolvem decises polticas das
elites dirigentes, mas implicam necessariamente muito debate pblico, a
exemplo do que ocorre no seio da CNPEPI. No campo da anlise, uma pista
para futuras pesquisas de campo parece surgir a partir das reaes, publicadas
na mdia nacional e internacional, das sociedades dos pases que participam
de processos de integrao ou de projetos de cooperao com o Brasil,
uma vez que pouco se conhece, empiricamente, acerca do que pensam os
benefcirios dos projetos de cooperao Sul-Sul do Brasil, de suas percepes
sobre os investimentos feitos e o modelo de integrao regional em curso.
O caso emblemtico da Bolvia tem chamado muito a ateno da opinio
pblica e das mdias brasileira e internacional, j que parecem evidentes as
demonstraes de receios soberanos durante os protestos de movimentos
sociais (indgenas) diante do que identifcado pela mdia e por esses mesmos
movimentos como um poderio brasileiro crescente e ameaador.
Outra pista de anlise interessante que emerge a partir de um
olhar escalar sobre a PEB diz respeito coerncia das formas de atuao
dos diferentes atores (Estado, empresas, ONGs) brasileiros no exterior.
Quando investimentos brasileiros se realizam no exterior, quando ONGs
brasileiras e movimentos religiosos brasileiros esto presentes no cenrio
internacional, em ltima instncia a imagem do Brasil que est em jogo;
portanto, a PEB deve ser mobilizada como diplomacia pblica, no sentido
da construo das representaes sobre o que faz e o que pretende alcanar
o Brasil no exterior. Nesse sentido, destaca-se a relevncia estratgica, por
exemplo, do encontro da presidenta Dilma Roussef com investidores e
empresrios brasileiros em Moambique em outubro de 2011, alertando
para a necessidade de investimentos sociais que, para alm dos ganhos
econmicos por meio de projetos de infraestrutura e energia, promovam
o desenvolvimento humano e sustentvel de Moambique. Aqui, mais
uma vez, o conceito de escala parece-nos instrumental no sentido de
estabelecer os vnculos entre a atuao do Brasil (e seus distintos atores,
estatais e no estatais) nos mbitos regional e global, sem negligenciar o
plano domstico das agendas e dos interesses no campo da PEB.
CARLOS R. S. MILANI
54
Escala nacional: a PEB diante da multiplicidade de prticas, agendas e
atores
No plano domstico, as agendas e os atores da PEB tm se multiplicado
desde os anos 1990, sobretudo em funo dos processos de globalizao e
internacionalizao da economia e da sociedade brasileiras. Hoje so vrios
os ministrios (cultura, educao, fnanas, secretaria de direitos humanos),
agncias (cooperao no campo da agricultura com a EMBRAPA, cooperao
no campo da sade com a FIOCRUZ), entidades subnacionais (cooperao
descentralizada de estados e municpios), alm de ONGs e empresas que
desenvolvem relaes exteriores. Alm disso, com a democratizao das
relaes entre o Estado e a sociedade, o internacional se encontra mais
densamente presente nas agendas de inmeros atores nacionais e grupos
de interesse, confgurando o que se poderia chamar de uma nova politics da
PEB. A fronteira entre o nacional e o internacional est mais porosa e aberta
a intercmbios de toda ordem (econmico, cultural, poltico etc.). Nesse
contexto, os ministrios do Planalto, cada qual com sua constituencies,
tendem a desenvolver suas prprias polticas de internacionalizao, com
ou sem a participao do Itamaraty
35
. Esse fenmeno aumenta o fuxo de
demandas e interaes mais regulares com a Chancelaria e as Embaixadas,
no sentido da convergncia, mas tambm de possveis dissensos.
Do ponto de vista da democracia, a partir do momento em que a
poltica externa passa a afetar mais diretamente uma poro signifcativa
da populao (economia, cultura, acesso informao etc.), um grupo cada
vez mais amplo de cidados tende a se interessar pelas decises tomadas
nesse mbito do governo e, alm disso, a demandar maior transparncia
nas aes de poltica externa (MILANI, 2011). O aumento de interesse e o
debate pblico podem conduzir a um processo lento e gradual de abertura e
politizao do campo da poltica externa, embora ainda em termos bastante
reduzidos quando se comparada com outras polticas pblicas, tais como a
educao, a sade, a assistncia social. A politizao, aqui, no se confunde
com a partidarizao nem com a ideologizao, mas simplesmente com o
aumento e a mudana qualitativa dos interesses em jogo. Segundo Lima
(2000), tal processo depende mais diretamente da existncia de impactos
distributivos internos distributivos porque envolvem recursos escassos,
produzem impactos mais individuais do que universais e geram benefcios
a certos grupos sociais ou regies que ocorrem quando os resultados da
35
No mundo anglo-saxo, o termo constituency remete a qualquer grupo coeso de indivduos ligados por identidades
compartilhadas, laos culturais, valores, interesses e lealdades comuns. O termo pode ser usado para descrever um
conjunto de eleitores, apoiadores de uma fundao, clientes ou acionistas de uma empresa. Portanto, o membro de uma
constituency seria um constituent (BOGDANOR, 1985).
55
ao externa deixam de ser simtricos para os diversos segmentos sociais
(importao de bens, negociao de acordos comerciais bilaterais ou
multilaterais, adeso a regimes internacionais).
Assim, uma questo conceitual e, ao mesmo tempo, poltico-
-institucional se impe: reconhecendo que muitos atores institucionais
desenvolvem relaes exteriores, qual seria o objeto prprio dessa
poltica pblica chamada poltica externa? As principais consequncias
do adensamento dos processos de globalizao para a politizao do campo
da poltica externa podem ser pensadas sob duas ticas essenciais: a) a da
ampliao das agendas de poltica externa e sua complexifcao, de forma
que as aes externas do Estado passam a infuenciar mais nitidamente a
vida cotidiana dos cidados comuns (e a serem percebidas dessa maneira
por eles prprios); b) o aumento da demanda por participao nos
processos de formulao e execuo das polticas do Estado em geral e
na poltica externa, especifcamente esse processo infuenciado pela
onda democratizante de fnais da dcada de 1980 e pelo chamado boom
das organizaes no governamentais no incio dos anos 1990. O conceito
de escala corrobora, desse modo, a noo de poltica externa como poltica
pblica, trazendo-a para o terreno da politics, reconhecendo, portanto, que
sua formulao e implementao se inserem na dinmica das escolhas
de governo que, por sua vez, resultam de coalizes, barganhas, disputas,
acordos entre representantes de interesses diversos, que expressam, enfm,
a prpria dinmica da poltica (PINHEIRO & MILANI; 2011, p. 334).
Em decorrncia, o conceito de escala nos leva a abandonar a condio
inercial da PEB associada a supostos interesses nacionais perenes e sempre
protegidos das injunes conjunturais de natureza poltico-partidria
(AMORIM NETO, 2011). A pertinncia e a relevncia do Itamaraty, em todo
esse processo, decorrem da natureza da poltica externa. Ela uma poltica
de fronteira, revelada a partir de uma anlise multiescalar: responde aos
constrangimentos sistmicos da poltica interestatal capitalista (no mbito
sistmico global e regional), mas igualmente uma poltica pblica na
sua interface com atores e agendas domsticas. Essa fronteira se constri,
evidentemente, no sentido da dialtica, da tenso poltica; entre essas, as
distintas escalas da poltica externa.
CARLOS R. S. MILANI
56
Consideraes fnais: os andaimes de uma diplomacia do cosmopolitismo
enraizado
Parece-nos fundamental compreender o conceito de escala a fm de
pensar a relevncia, a efccia e tambm a dimenso democrtica da PEB e
da diplomacia nacional. Como lembra Amorim Neto (2011), medida que
aumentam as capacidades nacionais (materiais e imateriais) do Brasil, mais
o pas tende a se afastar das posies dos Estados Unidos; no entanto, o
que esse afastamento ou reacomodao pode signifcar em relao a outras
regies e pases? Na nossa perspectiva, o que a anlise escalar da PEB nos
revela a necessidade de, concomitantemente: (i) defender uma diplomacia
multilateralista que no seja conivente com um sistema internacional
oligrquico; (ii) conduzir uma diplomacia que procure construir bens
pblicos regionais e desenvolver estratgias de codesenvolvimento na
frica e na Amrica do Sul; (iii) conceber uma poltica externa que, no mbito
domstico, dialogue democraticamente e de forma institucionalizada com
os diversos atores sobre os mais variados temas da poltica internacional.
Do ponto de vista normativo, ousaramos, a partir da breve
anlise esquematicamente apresentada neste artigo, argumentar a favor
do que poderamos chamar de uma diplomacia do cosmopolitismo
enraizado
36
. Trata-se de cosmopolitismo porque, com base na identidade
projetada internacionalmente, o Brasil desenvolve uma diplomacia do
dever moral com os estrangeiros e distantes, no sentido do princpio da
no ingerncia, mas tambm com base na flosofa da no indiferena.
O governo brasileiro negocia a favor dos interesses nacionais, porm
tambm buscando conhecer a necessidade do outro. O Brasil tem um
discurso construdo com base na governana do mundo, inclusive sobre
aspectos e regies histrica e geografcamente distantes da realidade
brasileira. Uma diplomacia cosmopolita e enraizada implica curiosidade
intelectual e interesse poltico pelo outro; implica defnir a tolerncia
como princpio poltico, sabendo-se que ser tolerante tambm pressupe
defnir para si o que no tolervel; fnalmente, implica respeitar o
outro boliviano, haitiano, angolano, moambicano , as sociedades
com as quais cooperamos e juntos s quais temos interesses econmicos
e estratgicos. No signifca abandonar suas razes nacionais, culturais,
polticas e soberanas, e sim buscar construir equilbrio entre uma tica
da responsabilidade (com os objetivos nacionais de desenvolvimento e a
cidadania brasileira) e uma tica da convico (a utopia cosmopolita). No
36
Criamos essa terminologia a partir da expresso rooted cosmopolitanism, utilizada por Mitchell Cohen, em 1992, a fim
de referir-se ao comportamento e ao perfil de alguns ativistas de direitos humanos (COHEN, 1992).
57
se trata de um simples cosmopolitismo cognitivo, mas de relao poltica e
cultural com outras sociedades, Estados e instituies multilaterais. Uma
diplomacia do cosmopolitismo enraizado deveria resultar na construo
de lealdades plurais, pautada na prpria histria da poltica externa, na
pluralidade democrtica dos atores e agendas nacionais, bem como no
contexto geopoltico global e regional, tendo a Amrica do Sul e a CPLP
como focos prioritrios. Nessa trajetria, acreditamos que os principais
desafos para retomar o debate sobre a crise poltica que motivou este
artigo adviro das tenses resultantes do processo de internacionalizao
das empresas brasileiras no seio do sistema interestatal capitalista.
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61
Uma taxonomia das crises e seu impacto
institucional nas relaes internacionais do
Brasil
Joo Daniel Lima de Almeida
37
Gostaria de agradecer as excelentes sugestes dos professores
Bruno Borges, Flvia Nico Vasconcelos, Mauricio Santoro, Rmulo
Dias, Stefanie Schmitt e Tanguy Baghdadi, que leram o esboo desta
comunicao antes de sua verso defnitiva.
Em primeiro lugar, gostaria de cumprimentar o Excelentssimo
Senhor Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG),
Embaixador Gilberto Saboia, pela realizao deste evento e pelos 40 anos
da FUNAG, que muito devem ser celebrados. Gostaria de agradecer-lhe o
convite e a oportunidade de estar aqui, debatendo na Casa de Rio Branco.
Muito obrigado.
Tambm gostaria de cumprimentar o Excelentssimo Senhor
Embaixador Joo Clemente Baena Soares, moderador deste debate,
com quem em muitas ocasies compartilhei a mesa de formatura dos
graduandos em Relaes Internacionais da Universidade Candido
Mendes (UCAM). Por mais de uma turma, ele j foi, muito justamente,
homenageado. um prazer reencontr-lo.
Gostaria ainda de cumprimentar meus colegas debatedores, Jos
Flvio Sombra Saraiva, Alcides da Costa Vaz e Carlos Milani. Eu os
frequento h mais de dez anos como leitor assduo de quase tudo o que
publicam. Compartilhar a mesa com professores dessa magnitude, de
37
Mestre em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e professor da
graduao e da ps-graduao em Relaes Internacionais da Universidade Candido Mendes (UCAM) e da Fundao
Getlio Vargas (FGV-RJ).
JOO DANIEL LIMA DE ALMEIDA
62
carreira e contribuio consolidadas nas relaes internacionais do Brasil,
uma honra que empresta grande prestgio e tambm responsabilidade
ao que vou dizer.
Agradeo tambm aos funcionrios do Servio Exterior Brasileiro,
aos diplomatas e, sobretudo, aos funcionrios da FUNAG, que com
muito esforo e trabalho rduo esto produzindo um evento impecvel,
carregando o piano com cuidado, elegncia e sempre sorridentes.
Por fm, um pedido de desculpas quela minoria de ex-alunos,
hoje diplomatas, qual eu prometi h algum tempo que estaria livre de
mim para todo o sempre. Fica claro agora que cometi uma imprevidncia.
Por descumprir minha promessa, sei que torno suspeito tudo o que vou
dizer de agora em diante. Conto com a generosidade de vocs para que,
se no puderem mais me dar a mesma confana, ao menos me deem a
mesma ateno da poca em que foram meus alunos.
Passemos ento crise. Dormi com ela essa noite. Sonhei com a crise.
Foi de fato uma crise para mim. Em se tratando de crise, ela est presente
em toda parte e integra os mais distintos vocabulrios acadmicos e de
senso comum. Profssionais de muitas reas a compartilham: psiclogos,
socilogos, politlogos, economistas e historiadores, para citarmos
apenas alguns. A crise recorrente e pode ser circunstancial, episdica,
espasmdica ou perene e constante. Vivem-se dcadas de crise, como a
dos anos 1930 ou nossa recente dcada perdida nos anos 1980.
O que nos interessa aqui a crise do ponto de vista das
relaes internacionais: uma crise maiscula que afeta os Estados e
seu comportamento em face de outros Estados, que molda ou altera o
comportamento da poltica externa brasileira. desse tipo de crise que
quero crer trata este evento, intitulado As relaes internacionais em
tempos de crise poltica e econmica.
Permitam-me, ento, uma taxonomia bsica sobre os tipos de crise
que podemos, como analistas do comportamento internacional do Brasil,
tratar aqui. Antes, cabe chamar a ateno para a diviso entre crises polticas
e econmicas que o prprio evento realizou, mais por uma questo de
organizao do que por uma opo terica, acredito, entre a exposio desta
manh e a exposio a que assistiremos tarde. claro que essa diviso fca
comprometida do ponto de vista conceitual, dado que me parece impossvel
separar aquelas duas dimenses. Em um mundo capitalista e, me parece,
mesmo em um mundo no capitalista , crises econmicas capazes de
afetar Estados nacionais tm uma dimenso poltica inescapvel. No raro,
crises polticas tero l seu quinho s vezes menor, s vezes maior de
consequncias econmicas. A diviso didtica entre o poltico e o econmico
UMA TAXONOMIA DAS CRISES E SEU IMPACTO INSTITUCIONAL
63
tem sua funo expositiva ou organizacional, mas no devemos pretender
tom-la para mais do que isso.
Outra diviso que me parece til, analisando o comportamento
internacional de nosso pas, uma diviso de escala. A crise pode ser
global ou pode estar restrita unidade; no caso, o Brasil. Criam-se ento,
na combinao entre essas duas escalas, quatro possibilidades de crise
ou pelo menos trs, j que uma possibilidade sempre almejada a no
crise. H outras trs, mas convm assinalar determinado comportamento
mental recorrente e que perceptvel em alguns momentos histricos em
que tanto o Brasil quanto o mundo viviam fases de crescimento econmico
e prosperidade. Tratavam-se de momentos em que a crise passava longe,
bem longe de ns. Isso ocorreu, por exemplo, durante o apogeu do Segundo
Reinado, quando a emergncia da Era do Capital assistia no Imprio do
Brasil crescente estabilizao poltica da monarquia ps-regencial e a
um desenvolvimento econmico baseado na lavoura cafeeira, ao qual no
faltou sequer um surto industrial, que identifcamos na fgura de Mau,
mas que deve muito aos investimentos diretos dos britnicos. Isso tambm
ocorria durante os anos JK. So momentos anlogos ao que vivemos em
grande parte da ltima dcada.
A atitude mental a que me refro bastante atual. No exclusiva
do senso comum, mas muito recorrente em determinado grupo de
formadores de opinio, na academia e, sobretudo, na imprensa. H, claro,
motivaes polticas. Tal atitude perfeitamente cristalizada na expresso
surfando na onda. Para os que acusam/acusaram o Brasil de surfar na
onda, no h mrito no progresso, no crescimento, nas vitrias obtidas
em contextos de tranquilidade. O mrito s vale para vitrias em tempos
turbulentos. Esse entendimento tem por objetivo esvaziar a agncia do
estadista, do poltico, do diplomata, da sociedade que contribui para
as vitrias coletivas da nao. Ele cristaliza uma viso daquele tipo de
realismo mais radical, dos ganhos comparativos e do jogo de soma zero,
no qual o que importa no estar bem, mas estar melhor, ainda que se
esteja muito mal.
A primazia do sistmico diante do nacional, compartilhada por
um amplo diapaso de opes tericas, em geral de ndole estruturalista,
pode correr o risco de esvaziar completamente a ao meritria dos grupos
sociais e seus lderes, at mesmo os exculpando de equvocos, dado que o
sistema determina todos os resultados. A meu ver, parece que as respostas
so menos fceis e mais complexas do que isso.
No entanto, continuando nossa taxonomia, convm lembrar que,
afora a combinao perfeita de que no haja crise nem na unidade nem no
64
sistema e que favorea a crtica de surfar na onda, trs alternativas se
nos afguram. Na primeira, a unidade pode estar em crise em momento
de estabilidade sistmica; na segunda, o contrrio pode se verifcar, ou
seja, a unidade pode estar estvel em momento de crise global; na terceira,
mais lazarenta, temos a unidade e o sistema em crise. Dessa perspectiva,
emergem ainda trs novas possibilidades. A crise pode ser tanto na unidade
quanto no sistema, sem que necessariamente haja relao entre eles.
H exemplos em nossa histria. No me parece razovel supor que
as preocupaes mais relevantes durante o debate sobre a implementao
no Brasil das Reformas de Base no incio dos anos 1960 houvessem sido
signifcativamente condicionadas pela Crise dos Msseis, que lhes era
concomitante. Afnal, houve um golpe militar, e no necessariamente as
duas crises mais do que dialogaram. No estavam intimamente vinculadas;
tampouco uma refetia, em sentido amplo, a outra.
A crise da unidade pode tambm, em uma segunda possibilidade,
ser refexo da sistmica. Isso certamente recorrente em nossa histria.
A atuao internacional de um pas perifrico est mais sujeita aos
condicionantes sistmicos do que o contrrio. Desse modo, claro que
a crise poltico-econmica brasileira do incio dos anos 1930 refete, de
alguma forma, em parte a crise de 1929, assim como a crise econmico-
-poltica do Brasil no fm do regime militar refete, sim, as consequncias
dos dois choques do petrleo dos anos 1970. o contgio negativo de
qualquer pas que tenha renegado a opo albanesa e esteja minimamente
aberto ao mundo.
Uma terceira possibilidade reside no fato de a crise da unidade ter
impacto sistmico e se universalizar. comum nos pases centrais, como
no caso ingls, em 1896, ou no americano, em 1929. comum tambm em
uma poca globalizada de fuxos fnanceiros globais interdependentes,
como vimos e vemos nas crises mexicana, asitica ou, recentemente, na
crise grega, portuguesa, qui italiana ou espanhola, ameaando, em curto
perodo, arrastar para a dbcle a experincia de mais de cinquenta anos
da integrao europeia, em uma espcie de slogan juscelinista s avessas.
O Brasil no prega essas peas com o mundo
38
. Houve a crise
cambial de 1999, mas no me parece que tenhamos ao longo de nossa
trajetria grandes responsabilidades ou mesmo alguma responsabilidade
como disseminadores de crises sistmicas. Quem sabe no chegar o dia
em que, pelo nosso prprio tamanho, nos tornaremos, para o bem ou para o
38
Muito pelo contrrio, o que se tem percebido cada vez mais nos ltimos anos que o Brasil est se tornando, cada vez
mais recorrentemente, um exportador de solues para as crises polticas internacionais.
65
mal, exportadores globais de crise? No esse tipo de vaticnio pessimista
que constitui o objeto desta refexo. Fiquemos, ento, humildemente, com
os casos mais triviais. A crise da unidade e no do sistema; ou o Brasil
vai bem, mas o mundo parece viver uma grande crise da qual estamos
imunes, encapsulados, para usar um termo recorrente nas anlises de
poltica externa, que o que parece estarmos vivendo nos anos recentes.
H outros exemplos histricos para ambos os casos, e creio que
convm, brevemente, relembr-los. No primeiro caso, h cu de brigadeiro
com turbulncia local. Vivemos algo parecido durante o segundo governo
Vargas. O presidente se suicidou em plena poca de ouro do capitalismo.
A crise poltica no poupou um pas em crescimento que vivia em um
mundo em crescimento nos anos razoavelmente estveis entre as crises
iniciais da Guerra Fria e as tenses que apareceriam no fm da dcada, a
partir de 1956. No segundo caso, convm recordar o perodo joanino (1808-
1821), em que a Europa estava convulsionada pelas guerras napolenicas e
nossa referncia provinciana de Europa a metrpole portuguesa estava
ocupada por tropas francesas ou governada por uma junta militar inglesa,
destroada economicamente. A antiga colnia crescia, se desenvolvia,
superava de longe os ndices econmicos portugueses, se modernizava,
enfm. A crise nos atingira, sim, mas para nos benefciar.
O estado mental perceptvel e disseminado nesses casos
justamente o oposto da postura lazarenta, pessimista e recorrente quando
discutimos crises. Trata-se de um otimismo ufanista, uma superioridade
que beira a excepcionalidade, comum na histria norte-americana, mas
to rara c, entre ns. Percebemos um nacionalismo laudatrio de uma
nova era que se abre para aquele que se pretende o pas do futuro, e a
so necessrios certa preveno, certo cuidado contra o exagero, j que
somos o pas do futuro h mais de duzentos anos
39
.
Esse tema que estuda a crise como oportunidade justamente
o objeto de pesquisa do saudoso historiador Gerson Moura para outro
momento histrico: o fm dos anos 1930. Nesse momento, havia uma
rivalidade comercial germano-americana na Amrica Latina, decorrente
da recuperao alem sob o nazismo e da crise europeia que a isso se
seguiria. Tal reordenao sistmica ou crise nos ofereceu oportunidades
econmico-comerciais para manter o comrcio brasileiro ativo em tempos
de crise. Moura (1984) chamou essa oportunidade de autonomia na
dependncia, conseguida mediante uma equidistncia pragmtica entre
39
Para exemplificar esse estado mental a que me refiro, mencionemos os exageros que fazem com que empolgados adotem
posturas radicais em prol do novo. Lembremos o caso, no nico, do Deputado Montezuma, que abandonou seu nome
portugus na poca da Independncia para assumir o novo nome, americano, de Francisco G Acayaba de Montezuma.
66
os dois polos de poder em disputa, justamente em um contexto de crise
hegemnica. inegvel que sabemos nos reposicionar em contextos
de crise hegemnica. Basta lembrarmos o Baro do Rio Branco e seu
reposicionamento estratgico para uma poltica hemisfrica, mais centrada
em Washington do que em Londres, muito antes de o restante do mundo
perceber e atuar com base nessa transio hegemnica que, em 1905, ano
da abertura de nossa primeira embaixada, apenas se insinuava.
Teria esse talento a ver com a percepo acurada e genial de
estadistas particulares como o Baro do Rio Branco, Vargas ou Osvaldo
Aranha? Sem pretender negar-lhes mritos, creio que esses momentos
podem ser mais bem entendidos se nos centrarmos em um enfoque
institucional. Instituies robustas, se no produzem homens brilhantes
(ainda que, ocasionalmente, o faam), certamente permitem canalizar
seu brilhantismo de modo mais efcaz do que o fariam instituies mais
frgeis.
No caso da poltica externa brasileira, gostaria de defender
aqui que as crises so momentos de oportunidade de transformao
institucional sempre o foram, na verdade. O impacto provocado pela
transformao institucional em tempos de crise muito pouco pesquisado
por ns, acadmicos das relaes internacionais. Contudo, isso tem
impacto estrutural muito relevante nos sucessos de atuao internacional
do Brasil que se seguiram, no mdio ou longo prazo, aos momentos de
crise interna. A crise tal qual este texto vem apresentando e como todos
ns a consideramos comumente uma palavra que, inegavelmente, traz
uma sensao negativa. sempre algo ruim. Algo com frequncia visto
como um acidente inescapvel, uma doena que no pde ser evitada,
uma tragdia, enfm. Faz-se necessrio, porm, aceitar que a crise faz parte
da vida e do sistema internacional, sendo quase sempre previsvel, fruto
de foras sociais polticas ou econmicas, em geral, conhecidas. Como
a maior parte das doenas e dos acidentes, possvel se preparar para
ela. Fazemos seguros, hedges, adquirimos hbitos saudveis. Temos, no
raro, nossa prpria parcela de responsabilidade nas crises e importante
assumi-la.
Muitas crises so duradouras, perenes. As crises internas e
internacionais que recebem esse nome e assim so reconhecidas sem
precisar de muitas qualifcaes ou adjetivos podem durar anos, at
mesmo dcadas. A crise da abdicao e do perodo regencial s se concluiu
muitos anos aps a maioridade. A superao da crise de 1929 levou toda
a dcada de 1930. A Proclamao da Repblica nos legou uma dcada
de entropia e de reorganizao institucional. s vezes, no se supera
67
uma doena. necessrio que se aprenda a conviver com ela. Talvez seja
interessante, em alguns casos, incorporar a crise e seguir em frente em sua
companhia e apesar dela. H de se andar adiante, faa chuva ou sol. Eis um
aprendizado institucional que pode, sim, representar uma oportunidade,
ainda que sob a aparncia de uma desvantagem conjuntural.
Podemos aventar consequncias disso tanto no pensamento
terico mais sistmico que d conta de crises poltico-econmicas globais
quanto no pensamento conceitual sobre a poltica externa brasileira.
Infelizmente, em ambos os casos, a bibliografa com tal enfoque muito
escassa. Vejamos alguns poucos exemplos de agendas de pesquisa nas
duas escalas: sistmica e nacional. Creio que esses exemplos ilustram
bem o tema crise e transformao institucional, isto , tratam da crise
como oportunidade. muito raro encontrarmos no pensamento terico
das relaes internacionais um enfoque dirigido para as crises e seu
estudo. curioso notar que o marxismo produziu muitos estudos sobre as
crises, possivelmente por ver nelas uma oportunidade para a ecloso da
revoluo e o estabelecimento do socialismo. possvel perceber estudos
com preocupao central em relao a crises nos mais diversos campos
da pesquisa marxista, desde Marx at Lnin, desde Walter Benjamin
at Robert Cox. J fora do marxismo, esse acolhimento da crise como
agenda de pesquisa no frequente. Para os marxistas, crise signifca
possibilidade, oportunidade.
Talvez agora seja o momento de tentar defnir o que crise.
Ainda que todos reconheamos quando h ou no uma crise, o esforo
de defnio sempre importante. Dar a alfaiataria justa aos conceitos,
defnindo-os de modo que, em sua defnio, se boa, no sobre nem
falte pano em encaixe justo e confortvel nos ajuda a mapear melhor a
perspectiva mais otimista a que este ensaio se vincula, de que crise nem
sempre deve ser enxergada de forma negativa. Empresto, ento, a mais
famosa ou pelo menos a mais citada entre as defnies de crise, no
por acaso, de um marxista, Antnio Gramsci: Crise reside precisamente
no fato de que o velho est morrendo e o novo ainda no pode nascer. [...]
Nesse interregno, uma grande variedade de sintomas mrbidos aparece.
Os sintomas so mrbidos, o sentimento generalizado negativo, as
perspectivas parecem sombrias, mas o novo est para nascer.
Ocorre-me, assim, um bom exemplo desse entendimento na teoria
das relaes internacionais, no qual me inspirei parcialmente para as
ideias desta apresentao. Trata-se de um autor recente e respeitado, John
Ikenberry, em livro relevante de 2001, no qual estuda o comportamento
institucional dos Estados vitoriosos aps confitos sistmicos. O prprio
68
ttulo do livro, After Victory, homenageia e parafraseia o clssico After
Hegemony, de Robert Keohane, com quem o autor debate. O que fazer
depois da vitria? a pergunta de partida que Ikenberry se prope a
responder em trs estudos de caso. Os estudos selecionados pelo autor
(1815, 1919 e 1945) so sintomticos e signifcativos. Ao fm de cada
crise sistmica, o Estado vitorioso tem poder para redesenhar o sistema
internacional do modo que lhe parecer mais relevante ou til. V-se,
ento, diante de trs perspectivas, segundo o autor: dominar como o leo,
esconder-se como o avestruz ou cooperar como as formigas para garantir
a durao da ordem. A opo pelo formigueiro uma espcie de lock
in da hegemonia. Sem perder de vista a dimenso do poder, Ikenberry
argumenta que a montagem de uma nova ordem institucional, ainda que
limite o poder da potncia hegemnica que passa a ter de obedecer s
regras que ela mesma ajudou a forjar , a melhor opo tanto para os
vencedores quanto para os vencidos. Para ele, a lgica da balana de poder
teria vigorado nos arranjos de Vesteflia e Utrecht. Entretanto, a partir
do concerto europeu, teve incio um processo de desenvolvimento dos
esboos da futura ordem constitucional internacional que s alcanaria sua
plenitude com a disseminao dos princpios democrticos internamente,
nos pases atlnticos, aps a Segunda Guerra Mundial.
Trata-se de um pressuposto liberal, que carrega, contudo, grande
poder de convencimento se comparado ao realismo. Por que a cooperao
dos mais fracos? Ikenberry responde: melhor do que o estado de
natureza. A hegemonia que no parece hegemonia, quando os fracos tm
alguma voz e a certeza de que no sero conquistados ou abandonados.
Assim, After Victory empresta um extraordinrio racionalismo aos estados
e estadistas ao sup-los no apenas hbeis estrategistas mas tambm
visionrios. O cerne de seu argumento que os Estados hegemnicos,
aps as grandes guerras sistmicas, buscam criar ordens institucionais
que garantam a perenidade de sua hegemonia. Em uma espcie de
previdncia de poder, o Estado faz um investimento de longo prazo.
Abstm-se de usar o poder, hoje, limitando-o por uma srie de acordos
e instituies que tornem sua hegemonia mais benigna ou tolervel e,
em troca, colhe os frutos de uma prolongada ordem que, criada sob seus
auspcios, evitar o surgimento de ordens alternativas ou coalizes contra-
hegemnicas. Ikenberry tenta criar uma teoria constitucionalista para o
sistema internacional. A crise acolhida como oportunidade, embora,
claro, o autor esteja longe de ser sequer marxista, que dir gramsciano?
Considero esse um excelente exemplo de acolhimento da crise
internacional no plano geral, sistmico. So bem menos gerais e sistmicas
69
as obras que tratam dessa reorganizao institucional em tempos de crise
no campo de estudos da poltica externa brasileira. Rarssimos so os
textos que discutem institucionalmente o Itamaraty ou a poltica externa
brasileira, vinculando-a a transformaes ou a variveis institucionais.
Mais raros ainda so os que o fazem da perspectiva das oportunidades
que as crises oferecem para a reorganizao institucional. Dois estudos
que tratam da perspectiva institucional do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE) so o de Cristina Patriota de Moura (2006) e o de Zairo
Cheibub (1984). O primeiro uma obra de antropologia na esteira do que
havia feito Celso Castro em O esprito militar, no qual as ilaes sobre seu
impacto na atuao internacional do Brasil so apenas de ordem geral, e
no especfcas. O trabalho de Cheibub, de inspirao weberiana, busca
delinear consequncias tambm gerais das fases (personalista, tradicional,
racional-legal) que alega terem se sucedido na evoluo histrico-
institucional do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). So duas obras
cujo cerne a instituio, mas cujas implicaes podem ser sentidas na
poltica externa brasileira mais geral.
Ainda assim, estudos cujo foco principal a poltica externa
brasileira s vezes mas no frequentemente buscam na confgurao
institucional variveis que auxiliem na resposta s suas questes.
Raramente, no entanto, essas variveis so priorizadas como determinantes
de resultados de poltica externa. O contraste com uma teoria das
instituies na cincia poltica gritante. Nos estudos sobre o Parlamento,
por exemplo, corrente o tratamento institucional dos outcomes polticos. A
teoria partidria dialoga com a teoria informacional, e ambas demonstram
que o modo como se organizam os deputados, seus objetivos de curto e
mdio prazos so essenciais para a compreenso da poltica. Esse mesmo
tipo de centralidade analtica no elemento institucional no se encontra
em avaliaes da poltica externa em que esta Casa passa a ser o principal
objeto de pesquisa. Seria o fm defnitivo da torre de marfm.
Como se sabe, durante muitos anos o Itamaraty foi acusado no
sem alguma razo de insulamento, de falta de dilogo com a sociedade
e de ser pouco permevel s demandas de determinados grupos sociais.
Disso resultava que a poltica externa, como poltica pblica, era decidida
oligarquicamente por um grupo de notveis, sem transparncia ou
prestao de contas, at mesmo em relao ao Parlamento. Essa acusao
recai particularmente sobre o perodo do regime militar brasileiro, quando
ela poderia ser estendida para diversas reas de atuao do Executivo.
Para o perodo democrtico anterior, no de todo verdade, ainda que a
acusao persista. Em obra seminal sobre a histria das relaes entre o
70
Brasil e a frica (Saraiva, 1996) livro, infelizmente, esgotado h muitos
anos, mas que o Professor Saraiva e a FUNAG bem que poderiam reeditar ,
aprendemos o enorme impacto, para o bem e para o mal, da obra de
Gilberto Freyre e de sua viso culturalista, contribuindo para uma poltica
externa pr-Portugal duradoura no tema da descolonizao. Aprendemos
que o MRE foi muito infuenciado pela academia, por lvaro Lins, por
Jos Honrio Rodrigues e at mesmo dialogou com eles por meio da obra
de Adolpho Justo Bezerra de Menezes.
Havia dilogo, como, alis, h dilogo hoje, agora, neste evento.
Um evento dessa magnitude, que j tem seis anos de vida, representa um
esforo signifcativo e continuado do Itamaraty, por meio da FUNAG,
de dialogar conosco, estudiosos das relaes internacionais. Trata-se de
um convite de dentro para fora que precisa ser aceito, mas aceito com
coragem, e no timidamente. Falta respondermos a essa convocao,
estudando o MRE, debatendo-o, criticando-o, dialogando com ele. O
Ministrio, a vertente institucional mais relevante no estudo da poltica
externa brasileira, precisa de nosso esforo hermenutico, de pesquisa
como resposta e, por que no dizer?, como retribuio ao esforo que vem
sendo feito desde a redemocratizao para aumentar o dilogo com a
sociedade.
Gostaria de incorporar a este ensaio tambm uma funo panfetria,
de conclamao dos coordenadores, professores, pesquisadores e
estudiosos aqui presentes a estimularem, motivarem e insinuarem entre
seus alunos e professores a pesquisa institucional sobre o Itamaraty, que,
sendo hoje rara, favorece a manuteno da ideia, cada dia mais anacrnica,
de torre de marfm. Ofereo, ento, um aperitivo que estimule o paladar
bibliogrfco e evidencie a relevncia da pesquisa sobre a transformao
institucional em tempos de crise.
Gostaria de, para concluir esta comunicao, dar alguns
exemplos empricos de nossa histria diplomtica partindo de uma viso
institucional. Nenhum deles, at hoje, foi seriamente estudado. Aceito,
de bom grado, em troca das ideias para os que quiserem lev-las a cabo,
agradecimentos em notas de rodap.
Um momento inegvel de crise poltica que o Brasil viveu
foi o perodo regencial (1831-1840). Outro autor da escola de Braslia
caracterizou nossa atuao durante esse perodo como administrao do
imobilismo (CERVO & BUENO, 2011). Apesar do imobilismo, da crise
interna, do enfraquecimento das Foras Armadas, das rebelies ao norte
e ao sul do pas, da sucesso de ministros, gabinetes e at regentes, houve
um constante e recorrente esforo de modernizao institucional na ento
71
Secretaria dos Negcios Estrangeiros, que, na poca, contava com cerca
de trinta funcionrios e funcionava na rua do Passeio, no Rio de Janeiro
trocaria de lugar muitas vezes ao longo do sculo XIX, at se mudar para
o Palcio Itamaraty, cujo nome tomaria para sempre, quase na virada para
o sculo XX
40
.
Em 1842, depois de diversas tentativas de escopo limitado, o
Visconde de Sepetiba faria uma grande reforma, a primeira grande
reforma na Secretaria dos Estrangeiros, baixando um regimento amplo e
compreensivo
41
, que organizava cada aspecto do funcionamento do servio
exterior do Imprio. A crise da Regncia foi oportunidade de reorganizao
e de modernizao institucional consubstanciada na reforma Sepetiba. At
essa reforma, o servio externo do Imprio do Brasil no tinha arquivo.
Impossvel no dar nfase a essa afrmao. Repito: No tinha arquivo. Difcil
conceber como uma chancelaria pde ter sobrevivido duas dcadas, desde
a Independncia, na dependncia exclusivamente da memria de seus
funcionrios, que poderiam se aposentar, ser removidos, fcar doentes
ou mesmo morrer. A regulamentao sistemtica do arquivamento dos
documentos s estabelecida pelo regulamento de 1842.
A relevncia do arquivo do Itamaraty que ningum discute,
claro pode ser comprovada na necessidade o Embaixador Baena pode
corrigir se eu me equivocar do documento do perodo regencial que
reconhecia as Malvinas como territrio argentino. Esse documento dos
anos 1830 foi requisitado pelo Embaixador durante a crise das Malvinas de
1982. A posio brasileira sobre a questo era antiga, centenria, coerente.
Contudo, como prov-la sem um arquivo? Como lembr-la?
Para dar outro exemplo, recorro novamente ao livro esgotado
do professor Saraiva sobre o lugar da frica na poltica externa
brasileira. Aprendemos nessa obra que a poltica externa independente,
inegavelmente gestada em tempos de crise (interna e externa), deu, j na
reforma Arinos de 1961, espao institucional para a frica na estrutura do
Ministrio e, novamente, em 1969, promoveu-a, tornando-a independente
do Departamento de Europa Ocidental, o que era muito relevante, alm
de naturalmente simblico.
Cometo ainda uma impertinncia em um penltimo exemplo sobre
as transformaes institucionais em tempos de crise. Impertinncia grave,
40
Em um contrafactual semntico, a casa do Baro do Rio Branco poderia, quem sabe, at hoje ser conhecida como o
Passeio ou a Glria, assim como a Sublime Porta turca ou o Quai DOrsay francs. No entanto, a casa do baro
no foi outra seno o Palcio Itamaraty. Isso nos leva concluso inicial de que, se os lugares so importantes, tambm
o so as pessoas. As instituies so feitas por pessoas e na interao entre pessoas e, ainda, em determinados lugares,
onde h regras, que so reproduzidas por tempo suficiente para que se tornem prticas e, s vezes ainda que no
escritas, como a aliana do baro com os Estados Unidos , tradies.
41
Ver a ntegra do regimento em Soares (1984).
72
pois se refere a nosso patrono. No incio da Repblica, o governo Floriano
Peixoto, jacobino, imensamente agressivo para com os monarquistas,
rendeu-se ao conhecimento do Baro do Rio Branco. Com a morte do Baro
Aguiar de Andrada, por necessidade, Floriano daria o pontap inicial na
notoriedade do baro como o principal defnidor de nossas fronteiras ao
convid-lo para chefar a delegao brasileira nos Estados Unidos para a
arbitragem da questo de Palmas. O governo Floriano teve, contando os
interinos, mais de uma dezena de chanceleres, o que no h como negar
compromete a continuidade e mesmo a coerncia da poltica externa. O
contraste com a gesto de nove anos e dois meses do baro menos de dez
anos depois evidente. A um aliengena pareceria que era o baro quem
trocava os presidentes, e no o contrrio. A estabilidade era norma.
Contudo, seria Rio Branco o Baro se tivesse sido chanceler do
Floriano? Sem o Funding Loan? Sem a poltica dos governadores? Sem o
governo estabilizador de Campos Sales? Passa longe daqui a inteno
de diminuir a grandeza desse homem, mas no foram as estruturas
institucionais mais robustas depois da crise de consolidao republicana
que permitiram ou pelo menos favoreceram a atuao paradigmtica do
Paranhos II frente desta Casa? uma pergunta que creio relevante. Ela
reala o homem ao realar a instituio. Mesmo que a resposta lhe seja
negativa, merece ser pesquisada.
Agora, procedo ao ltimo exemplo deste ensaio, que j foi panfeto
e termina em convocao. No posso concluir sem citar aquele momento
histrico-institucional que acredito ter o potencial de ser o mais impactante
momento de transformao do Itamaraty e, por conseguinte, da poltica
externa brasileira. um exemplo de momento histrico de transformao
institucional em tempos de crise. Esse momento o agora. Poderia citar
muitos exemplos, mas fco com apenas um. o mais conhecido de todos ns,
o que mudou a vida de pelo menos metade dos presentes neste auditrio. O
que mais diretamente contribuiu para modifcar o carter das instituies: as
pessoas. Nos ltimos seis anos, o MRE quase dobrou de tamanho. Os mais
de quinhentos novos diplomatas admitidos por meio de concurso pblico
de 2006 para c rejuvenesceram e transformaram a feio do Itamaraty. Se
o impacto dessa admisso ser conclusivamente sentido na poltica externa
dos anos vindouros e estou certo de que o ser , j possvel perceber
transformaes menores, cotidianas, mas muito relevantes no dia a dia da
instituio. Trata-se, hoje, de um Ministrio muito distinto daquele descrito
na pesquisa de campo de Cristina Patriota de Moura. A antropologia
poderia fazer uma nova pesquisa, que veria outra realidade. Uma realidade
menos verticalizada. Cada um dos quinhentos novos diplomatas tem pelo
73
menos 99 companheiros de turma. Cada um deles telefona para qualquer
diviso, qualquer secretaria, para a maior parte dos postos no exterior e
encontra um colega de turma. Os dilogos so informais; as cobranas,
horizontais. Isso no quer dizer que antes, em um Ministrio de trezentas,
quatrocentas pessoas, todos no se conhecessem, mas no era com colegas
que tratavam a todo momento, mas sim com um superior, um chefe ou chefe
em potencial, menos moderno na carreira. No mais assim. So pessoas
de todas as partes do pas, de origens as mais diversas, com formaes e
experincias profssionais ricas e distintas, anteriores diplomacia (algo
rarssimo em um passado no qual se selecionavam diplomatas ainda com
graduao universitria incompleta). Nesse sentido, no podemos deixar
de notar que o Itamaraty refete a sociedade brasileira. Uma sociedade que
incluiu, nessa mesma poca, mais de trinta milhes de ex-pobres na classe
mdia. Uma sociedade que queremos menos hierarquizada.
Se estou certo, o impacto dessa e de outras transformaes, que
no so poucas (temos agenda de pesquisa sufciente para cada um de
ns), na atuao externa do pas ser maior do que aquelas que viveu
esta instituio na poca de Rio Branco, de Afonso Arinos, de Azeredo
da Silveira; esta instituio que , sabemos, to tradicional, embora quase
todas as tradies sejam inventadas. Alm disso, todos sabemos qual a
maior tradio do Itamaraty.
Mais uma vez, muito obrigado.
Referncias
CERVO, Amado; BUENO, Clodoaldo. Histria da poltica exterior do Brasil.
4
a
ed. rev. e ampl. Braslia: UnB, 2011.
CHEIBUB, Zairo B. Diplomacia, diplomatas e poltica externa: aspectos do
processo de institucionalizao do Itamaraty. Dissertao (Mestrado em
Cincia Poltica) Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
(IUPERJ), Rio de Janeiro, 1984.
IKENBERRY, G. John. After Victory: Institutions, Strategic Restraint,
and the Rebuilding of Order After Major Wars. Princeton, NJ: Princeton
University Press, 2001.
MOURA, Cristina Patriota de. O Instituto Rio Branco e a diplomacia brasileira.
Rio de Janeiro: FGV, 2006.
74
MOURA, Gerson. Autonomia na dependncia. So Paulo: tica, 1984.
SARAIVA, Jos Flvio Sombra. O lugar da frica: a dimenso atlntica da
poltica externa brasileira (de 1946 a nossos dias). Braslia: UnB, 1996.
SOARES, lvaro Teixeira. Organizao e administrao do Ministrio dos
Estrangeiros. Braslia: FUNCEP, 1984.
75
Relaes Internacionais em tempos de crise:
ordem sincrtica e novos paradigmas
Jos Flvio Sombra Saraiva
42
Introduo
O objetivo deste artigo o de sugerir refexo analtica, com base
emprica e conceitual, s discusses em torno das crises internacionais
do incio da segunda dcada do sculo XXI. O foco desafador o do
diagnstico de algumas transformaes polticas e econmicas em curso
nas relaes internacionais (RI) das ltimas dcadas e seus impactos na
formao de uma nova ordem internacional desses dias turbulentos em
que vivemos.
Os argumentos centrais so os de que as relaes internacionais
em tempo de crise do capitalismo europeu ou da Primavera rabe
cativam hipteses inditas. Os velhos problemas de investigao do
estudo das relaes internacionais seguem vlidos. No entanto, j no
podem ser subestimados os novos fenmenos e as novas estruturas que
emergem na formao das relaes internacionais do sculo XXI.
Tais modifcaes sugerem que ainda no podemos abord-las
apenas pelo meio da reproduo da teoria de RI disponvel. hora para
a forja de novos conceitos. A formao anterior das ordens internacionais
e seus conceitos foram estudados por muitos autores e foi explorada
tambm em obra minha, utilizada no ensino nacional das escolas de
42
PhD pela Universidade de Birmingham, Inglaterra, Professor Titular de Relaes Internacionais da UnB e Diretor Geral
do Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI)/Revista Brasileira de Poltica Internacional (RBPI).
JOS FLVIO SOMBRA SARAIVA
76
relaes internacionais. Nela, comuniquei o perodo histrico de pelo
menos duas grandes ordens internacionais do sculo XIX ao XX
43
.
Contudo, o mundo do incio do sculo XIX vem assistindo a uma
nova confgurao, particularmente ante a emergncia de novos atores
globais, de um novo Sul hierrquico e capaz de mover coalizes, bem
como de novas tipologias de crises da economia e da poltica internacional,
como a que estamos assistindo em torno daquela das toxidades de capitais
e fscais que enfraquecem centros tradicionais da governana global.
Esse breve ensaio, preparado especialmente para a VI
Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional,
apenas anima e resumidamente anuncia projeto de maior flego
voltado para as novas dinmicas das relaes internacionais em
tempos de crise. H desafios inditos no momento. As dificuldades
da governana euro-americana se fazem visveis na paralisia dos
processos decisrios internacionais atuais. O retorno dos egosmos
nacionais, bem como a emergncia do Sul nas relaes internacionais,
cativa o analista.
Uma ordem foi derrubada. A nova tarda, mas j anuncia suas
matrizes mltiplas, organizadas por meio de arquiplagos culturais e
regimes polticos diversos, a reforar as tradies da fora dos Estados nas
relaes internacionais.
A primeira parte do texto est dedicada anlise das rupturas e
das conservaes da velha ordem da Guerra Fria. Sugere-se a ideia de
uma ordem internacional em construo, com hierarquias inditas e peso
inexorvel da economia poltica da globalizao. Em especial, merecer
ateno a gestao de novas oportunidades criadas pela elevao do
estatuto internacional de Estados nacionais ditos emergentes no novo
desenho sistmico da ordem em gestao.
Prope-se, para esse caso, o conceito de governana sincrtica.
As culturas e os valores diversos vm se impondo na formao de novas
hierarquias internacionais, bem como no trato multicultural dos valores
e vises em jogo. O mundo em que vivemos de crise permanente, mais
que das calmarias de ondas baixas.
O translado da ordem internacional do Atlntico Norte para o
Pacfco impe nova paisagem internacional. O lxico vem se transmutando
do welfare-state para o modelo econmico chins e seus satlites. Os meios
de produo correm em velocidade exponencial. A economia poltica
elevou novos Estados, especialmente os que crescem diante do recuo
43
SARAIVA, Jos Flvio Sombra (org.). Histria das relaes internacionais contemporneas: da sociedade internacional
do sculo XIX era da globalizao. So Paulo: Saraiva, 2007.
RELAES INTERNACIONAIS EM TEMPOS DE CRISE
77
relativo euro-americano no crescimento econmico global. Todavia, nada
est defnido a priori. Caminha-se sobre os trilhos em construo.
A segunda parte est dedicada refexo dos estudos acadmicos
voltados interpretao das mudanas em curso, com nfase s tenses
interpretativas que demandam novos paradigmas para o entendimento
da governana sincrtica internacional a qual estamos, em parte, vivendo.
As duas dcadas aqui abordadas foram fundamentais na reverso de
tendncias do ensino e do desenvolvimento dos estudos internacionais
que adivinham das dcadas anteriores do sculo XX. As Relaes
Internacionais deixaram de ser uma disciplina norte-americana para se
tornarem uma disciplina mundial, diversifcada e plena de contribuies
nacionais e regionais ao seu novo desafo epistemolgico.
1. Uma nova ordem? Ou uma governana sincrtica?
As duas dcadas que se abrem com o fnal da dcada de 1980 e
chegam a nossos dias foram de transformaes que levaram ideia de
uma nova ordem internacional. A palavra nova ordem foi utilizada em
diferentes formatos e ocasies, a depender da inteno do autor e de sua
posio de poder no mundo que se desenhava na crise da Guerra Fria.
Houve uma proposio do presidente Bush Primeiro, j no incio
dos anos 1990. Outra aplicao do termo serviu ao regime poltico chins
no incio do novo sculo para explicar a elevao econmica e estratgica
da potncia do drago. Emergiu tambm uma utilizao do conceito
de nova ordem pelos atores das relaes internacionais do Sul, como
aquele que nasceu na Conferncia da OMC de Cancun, em 2003, na
forma aplicada pelos pases emergentes que buscavam ampliar para suas
exportaes de produtos agrcolas para as protecionistas economias do
Norte. H ainda a nova ordem das conferncias internacionais onusianas
que ensaiaram regimes mais humanistas para os temas do meio ambiente,
dos direitos humanos, da cidadania e da cidade.
O objetivo da primeira parte deste artigo abordar o que est por
trs dessa reiterao multifacetada do termo nova ordem. Propem-se,
ao mesmo tempo, a ideia de ordem em construo ou o conceito de
governana sincrtica para melhor acomodar as tendncias em curso,
em termos empricos e conceituais, nas relaes internacionais do incio
do novo sculo.
78
1.1 Duas dcadas de rupturas?
Distam cerca de duas dcadas as cenas de impacto mundial para
o entendimento das mudanas em curso nas relaes internacionais
contemporneas. Ambas as cenas invadiram, em tempo real, os meios de
comunicao de todo o mundo.
A primeira foi transmitida de forma simultnea aos fatos por
televises de quase todo o mundo: o estudante solitrio e frgil perseguido
por tanques de guerra em fla, na Praa da Paz Celestial de Pequim. A
segunda cena, televisada para toda a Terra, expunha a juventude alem
a celebrar, em 1989, com champanhe e fogos de artifcio, a derrubada do
Muro de Berlim.
Corriam os ltimos anos da dcada de 1980. Imaginaram muitos
que o mundo assistia ao fm de uma era: a dos imprios, a dos fortes e a
das ideologias. Nascia uma nova ordem por trs das rupturas miditicas
geradas pelas imagens planetrias de uma juventude buliosa busca de
novas formas de liberdade e associativismo altrusta.
As duas imagens miditicas no mudaram o mundo imediatamente.
Sinalizaram, no entanto, de alguma maneira, o fm da poltica internacional
da dcada de 1980 e o alvorecer de novas feies para a ordem internacional
que sucederia a Guerra Fria. No emergiu a ordem altrusta, mas nova
balana de poder; e inditas formas de elevao das margens do poder
hegemnico da Guerra Fria seriam gradualmente substitudas por
formas de ordenamento inditas. Uma ordem internacional marcada por
hierarquias e injustias, mas certamente mais sincrtica e cosmopolita na
primeira dcada do sculo XXI, o produto das foras em frico nas duas
dcadas que distam o ano de 1989 do ano de 2009.
A China, mesmo isolada politicamente ante a crtica internacional
no tratamento da questo estudantil e no campo dos direitos humanos,
ensaiou nessas duas dcadas seu primeiro movimento de elevao
potncia econmica global. A nova economia chinesa j apontava sua
tendncia de ascenso. A potncia do drago e a desintegrao do modelo
de organizao poltica, econmica e social do Estado sovitico exporiam,
ao fnal da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, a fora de uma nova
Eursia que rompera com os valores polticos e econmicos da revoluo
russa de 1917.
O imprio sovitico fcou sem pernas para caminhar depois da
derrubada do Muro de Berlim. A Rssia, o velho centro no apenas do
sistema sovitico, mas de outros sistemas de poder na Eursia desde Pedro,
o Grande, ensaia, agora, voltar ao corao das relaes internacionais no
79
sculo XXI. A China lanou suas novas bases de ocupao do vcuo de
poder oriental. A Alemanha se organizou para ser o poder econmico
e poltico essencial ao projeto de integrao da Europa, ao lado dos
franceses, desejo alemo desde a guerra franco-prussiana, agora pela via
democrtica. A crise da desestabilizao fscal da zona euro destes dias
confrma a velha entente franco-teutnica.
Duas dcadas depois daqueles fatos e rearranjos na hierarquia do
poder global, o mundo se transformou, mas no de forma radical. No
foi criada uma ordem estvel e defnida, com regras e padres razoveis
aceitos por todos os grandes atores da agenda internacional no incio do
sculo XXI.
Vem da a ideia de que um perodo de transio acomoda de forma
pertinente o momento da atual quadra histrica das relaes internacionais.
Modifcou-se em parte o mundo para no se mudarem suas estruturas
fundamentais. Fatos estarrecedores comoveram populaes no centro do
poder mundial e so relevantes para o entendimento de certas infexes
dominantes na nova agenda internacional do incio do sculo XXI.
O terrorismo certamente um desses fenmenos a contaminar a
agenda dos centros hegemnicos e exportada para a agenda das relaes
internacionais at as regies menos tomadas pela febre da lgica do terror.
No segundo ano do sculo XXI, as torres do World Trade Center, em Nova
Iorque, foram derrubadas por atos terroristas. O 11 de setembro de 2001
agregou cenas duras emergncia de uma nova ordem mundial.
Alardeada pelo presidente Bush Segundo, em pardia ao Primeiro,
emergiu uma nova ordem internacional conservadora, de matriz norte-
-americana, resumida aos esforos do antiterrorismo, relativamente fugaz
para parte da sociedade internacional complexa que viria a ser constituda
nos anos seguintes ao 2001, com a invaso do Afeganisto, o ataque
preventivo ao Iraque, at a captura de Bin Laden em 2011.
A breve e fugaz nova ordem dos neoconservadores norte-
-americanos levou substituio, no fnal da primeira dcada do novo
sculo, do prprio partido republicano por um novo presidente norte-
-americano mais parecido com o sincretismo do mundo na posse de Barack
Obama em janeiro de 2009. Essa ordem no resistiria ao tempo e aos fatos.
Atos, fenmenos e processos inditos concorrem com grande
eloquncia para substituir o marco do tempo norte-americano das
relaes internacionais do sculo XX. A Conferncia da Organizao
Mundial de Comrcio, em Cancun, em 2003, permitiu a elevao de uma
coalizo econmica internacional que interrompeu a subalternidade das
economias do Sul. A Rodada de Doha foi um dos caminhos desenhados
80
pelos emergentes para conter o protecionismo agrcola das economias
avanadas do G8. O G20 veio para romper as bases da distribuio do
poder mundial.
Os novos temas sociais, populacionais, dos direitos humanos,
da mulher, do meio-ambiente, do clima e da energia viriam cortar
radicalmente a agenda da Guerra Fria. Veio at mesmo uma dcada das
conferncias internacionais da ONU, a de 1990, mas que se desdobram
pelos anos 2000. O fnal do ano de 2009, para as ONGs internacionais,
ensaiou o marco dos marcos do ecoprotecionismo por meio da badalada
Conferncia do Clima de Copenhague e suas ambies ps-Tratado de
Kyoto.
Nem um bravo novo mundo foi criado nas duas dcadas, nem
os fatos relacionados foram decisivos para modifcar radicalmente as
tendncias em curso. A Guerra Fria j era declinante desde os anos 1970.
A derrubada do Muro de Berlim apenas confrmou a tendncia em curso,
j prevista em livros acadmicos de scholars europeus como o historiador
das relaes internacionais Jean-Baptiste Duroselle, no seu livro de grande
previso intitulado Tout empire prira
44
.
O 11 de setembro de 2001 tampouco foi um marco isolado para
entender as novas hierarquias no sistema internacional que gradualmente
se desenham no incio do presente sculo. As novas caractersticas vinham
sendo gradualmente construdas, a partir do fm dos anos 1980, como a
nova velha China e sua ascenso ao poder mundial, j desde as reformas
da chamada revoluo cultural.
Seria, no entanto, inocncia intelectual se no se percebesse que
o tempo mdio de duas dcadas, no calendrio complexo de mltiplos
tempos que movem o sistema internacional contemporneo, teve sua
especifcidade na linha do tempo histrico mais dilatado. Os fatos, episdios
e processos mencionados, tanto no fnal da dcada de 1980, quanto no
fnal da primeira dcada do sculo XXI, oferecem pistas importantes para
desvendar as entranhas do novo: um sistema internacional em formao,
mas com elementos do velho sistema, ainda herdado da Guerra Fria.
1.2 Uma ordem em construo com governana sincrtica
No curso dos vinte anos do perodo em tela uma nova ordem
internacional vem sendo construda. Apesar das cautelas historiogrfcas
44
DUROSELLE, Jean-Baptiste. Tout empire prira: Une vision thorique des relations internationales. Paris: Editions de la
Sorbonne, 1981.
81
de correntes de interpretao da histria do presente, h duas cenas
miditicas uma delas j discutida em parte na entrada deste artigo
que simbolizam, em parte, a emergncia da nova ordem. So, a saber:
os fatos que se desdobraram do 11 de setembro de 2001; e a outra cena
chama a ateno, no fnal da primeira dcada do mesmo sculo, para a
impossibilidade da ampliao do modelo produtivo sem respeito ao clima
e ao meio ambiente.
A primeira cena, no campo da segurana internacional, advinda
dos impactos social, cultural e poltico do ataque s duas torres do
World Trade Center de Nova York em 2001, uma agenda viva ainda
nos anos que vivemos. Foi responsvel por acelerar o debate em torno da
vulnerabilidade dos Estados Unidos na ordem internacional em formao.
O incio do declnio do sculo norte-americano se fez visvel, como nas
teorias de Paul Kennedy e Jean-Baptiste Duroselle. As vulnerabilidades
estratgicas do centro do poder estratgico mundial fzeram pensar que o
mundo caminha para uma poliarquia internacional.
Outros autores insistem que a obsesso da diplomacia do combate
ao terrorismo exps conceitos limitados como o de guerra preventiva.
Afrmam tambm que a reduo da exuberncia de poder da hegemonia
global dos Estados Unidos evidenciou-se nas derrotas militares e na crise
econmica iniciada em 2007 e aprofundada no segundo semestre de 2008.
A segunda cena, de carter igualmente miditico, a concentrao de
discursos romantizados em torno da Conferncia do Clima de Copenhague.
Em dezembro de 2009, eleva-se o tema global do clima como um dos novos
temas de maior sucesso na agenda internacional do incio do novo sculo.
Uma nova ordem em torno de consensos globais para a
sobrevivncia planetria uma proposta relevante para a ideia da
remodelao do produtivismo infnito acumulado nas teorias econmicas
clssicas e marxistas, bem como nas prticas do capitalismo global. H
crescente expectativa, nas bases ilusionrias das relaes internacionais
do mundo, que se devem desdobrar esforos em duas direes: em torno
das tentativas de reduo do aquecimento global e da gerao de novas
formas de uso de energias menos poluentes e menos derivadas de matrizes
fsseis. esse o projeto das grandes ONGs internacionalistas nas vsperas
da Conferncia de Copenhague de 2009.
Esses dois fashes, um do incio do sculo, outro do fnal da sua
primeira dcada, fazem pensar o tema da emergncia de uma nova ordem
internacional. Quais suas caractersticas centrais? J possvel fazer um
balano inicial? Ela ser dominada pelo choque das civilizaes e da
luta contra o terrorismo? Ou avanar para uma nova era de regulao
82
internacional inspirada em preocupaes globais como aquela que inspira
a Conferncia de Copenhague? Sua inspirao o realismo renovado nas
relaes internacionais do novo sculo? Ou h lugar ainda na agenda
mundial para os sonhos igualitaristas e sociais nas relaes internacionais?
Prope-se, neste artigo, a ideia de que as relaes internacionais,
nos vinte anos referidos no presente livro, emanam de uma ordem em
construo. Essa ordem acomoda os dois fatos anteriores em forma
dinmica. Ela no uma ordem apenas realista. Possui tambm uma
tendncia idealista, uma vez que tende a abrigar formas mais humanistas
de acomodao sincrtica de expectativas altrustas na construo de
regras e normas de previsibilidade com uma base mais societria e menos
estatal.
O que uma ordem em construo? uma ordem que ainda no
se estabeleceu plenamente, que precria em previsibilidades, mas que
j aponta certa capacidade coercitiva sistmica de atores proeminentes.
Apresenta tambm certa convergncia dos atores proeminentes na ideia
de construo de novas normas e agendas em torno de consensos mnimos.
A ordem internacional em construo j historicamente
comprovada, pela empiria, na permanncia de elementos da ordem anterior
e na elevao de novos componentes. Os elementos anteriores emanam da
ordem da Guerra Fria e da permanncia de certas regularidades, como
a hierarquia no sistema de Estados relativamente alterada. Os novos
elementos so o tecido social internacional, a diversifcao de interesses e
valores bem como a elevao de Estados nacionais emergentes, nas franjas
do sistema internacional, a indicar certa migrao de poder para os fancos
asiticos, latino-americanos e do Sul em geral.
A ordem emergente no esttica, mas um conjunto de estruturas
em permanente movimento. Em ebulio, a ordem internacional em
construo tem direo e foras de conteno da sua evoluo. A direo
a multipolaridade sistmica dominada por novos arranjos de unidades
estatais mveis e da emergncia de um capitalismo global em afrmao
hegemnica, da sia ao Ocidente.
A conteno deriva da resistncia das hegemonias clssicas, como
aquela exercida pelos Estados Unidos no imediato ps-Guerra Fria, mas
tambm da resistncia histrica da Europa em torno do acmulo da sua
experincia histrica realizada pela velha sua sociedade internacional
gestada no sculo XIX, para impor seus conceitos, valores e interesses.
Mesmo em tendncia cadente, a Europa vem desempenhando papel
equilibrado na relao entre os valores norte-americanos e a realidade
internacional da Eursia. O prmio Nobel conferido ao novo presidente
83
norte-americano em outubro de 2009 evidencia o esforo de convergncia
intelectual e estratgica da velha Europa com o seu dileto flho americano.
A ordem em construo primordialmente sincrtica e
cosmopolita. Ela se defne por sua dimenso multipolar, multicultural e
multinacional. Testemunha, no entanto, certa entropia, uma vez que parte
dos seus elementos constitutivos est dialeticamente vinculada ao passado
enquanto outra parte fala com o futuro. O presente, que o palpvel das
relaes internacionais do hoje, uma rea de interseo, como na teoria
de conjuntos. Da o conceito de ordem em construo. Seu trao central
a transio de complexidades anteriores para novas.
O conceito de transio tambm oportuno para as dcadas
aqui analisadas. Entendida a tradio como a dialtica da convivncia
tensa e construtiva de causalidades, fatores, variveis e estruturas em
degenerescncia sistmica com inditas condies do sistema internacional,
a nova ordem um construto em evoluo.
Uma ordem internacional em construo supera as hierarquias
anteriores e elabora novas formas de convivncia entre atores, agentes e
regras. As relaes entre processos internos dos Estados nacionais e as
foras sistmicas adquirem nova engenharia na constituio de normas e
conceitos predominantes.
Nesse sentido, a nova ordem em construo supera, em qualidade
nova, as duas grandes ordens internacionais anteriormente caracterizadas
na evoluo da histrica mundial contempornea. Tanto a ordem mundial
liberal sob a hegemonia europeia quanto a ordem da Guerra Fria foram
defnitivamente suplantadas. Contudo, a nova ordem ainda no se
estabeleceu, por isso uma ordem em construo.
1.3 A economia poltica da globalizao e nova hierarquia de poder
Em termos histricos, precipitada uma verso nica acerca das
caractersticas do sistema internacional que resulta das duas dcadas
anteriores. H vrias formas de avanar esse debate. Seria impossvel em
um artigo tratar de todas. Faz o presente autor uma escolha, pois h pelo
menos uma rea em torno da qual se podem avaliar os pesos das novas
estruturas internacionais.
Essa rea, que insisto no ser a nica e aqui a tomo apenas como uma
parte do todo, certamente a elevao do capitalismo global como base
fundadora da nova ordem econmica. Da derrubada do Muro de Berlim
Primavera rabe, o que venceu foi a economia poltica da globalizao. Ela
84
remodelou os regimes polticos, tornando-os subalternos aos movimentos
desenfreados das novas formas de produzir e fazer circular o capital. As
crises a que assistimos, em especial aquelas que se iniciaram em 2008, e
seguem nas turbulncias destes dias, ajudam a explicar a fragilidade das
lideranas polticas do Estados diante da fora avassaladora da economia
poltica global.
Apesar de sonhos e retricas tardias de socialismos no sculo XXI,
como aqueles verbalizados em alguns Estados dos Andes americanos
ou ainda em forma retrica em ilhas da solido no Caribe, o capitalismo
global estabeleceu-se como o modus operandi da construo de riqueza
planetria. O acoplamento da economia nacional chinesa aos cnones da
economia global o fato mais relevante na histria da transio da ordem
internacional da Guerra Fria para as relaes internacionais do sculo XXI.
A extrovertida economia da China revelou que, mais que
contenciosos com as economias ocidentais, o modelo ideal era a interao
sistmica na introspeco tecnolgica industrial e a agressividade
comercial externa, sem a abertura importante da conta capital. O modelo
chins nico. Est marcado pela relao da sua associao aberta ao
capitalismo global com a manuteno de um regime poltico fechado.
A formao do G2 naturalmente a maior novidade estratgica na
relao entre a economia poltica da globalizao e a hierarquia de poder
dos Estados no sistema internacional que emerge na primeira dcada do
novo sculo. China e Estados Unidos, mais unidos que separados em um
G2 ainda em formao, mas que j garante uma era que promete ainda
mais ganncia e aproveitamento das oportunidades da economia poltica
da globalizao, demonstram formulaes inditas na nova hierarquia de
poder global.
Se, por um lado, os Estados Unidos demonstram alguma difculdade
em superar suas crises sistmicas de consumo acima da produo
industrial, por outro, o lugar da destinao terceirizada da industrializao
norte-americana foi a China. Essa equao altamente relevante para
a acomodao da hegemonia americana, mais compartilhada do que
parece na retrica poltica Pequim-Washington, do que na realidade das
negociaes de temas globais como o terrorismo, a disseminao nuclear, o
problema iraniano e mesmo os espaos em disputa na frica e na Amrica
Latina pelos dois capitalismos.
No h, a rigor, mudana na hierarquia de poder fundamental
na ordem internacional em gestao se h mais acoplamento econmico
entre a China e os Estados Unidos. Entretanto, h uma elevao
econmica na China com impactos geopolticos e geoestratgicos. Essa
85
uma regularidade na histria das relaes internacionais. Em geral, a
acumulao de poder econmico traduzida em desenvolvimento de
meios estratgicos hegemnicos posteriores.
Esse fato j foi percebido por analistas e professores de Relaes
Internacionais, alm de formuladores de poltica externa como Henry
Kissinger, em seus artigos mais recentes acerca da elevao da Eursia e
do Pacfco na formao da nova hierarquia internacional.
Outra dimenso altrusta da relao entre a economia poltica
da globalizao e hierarquia de poder mundial o conceito forjado
em torno da globalizao por vibrantes economias capitalistas do Sul.
Essa conceituao positiva da globalizao, como oportunidade e
estrutura em movimento para construir capacidade decisria nacional e
internacionalizao de seus parques produtivos, empurrou pases como
o Brasil e ndia para o corao dos processos decisrios internacionais na
passagem do sculo XX para o sculo XXI.
A elevao hierrquica do Sul na ordem internacional em transio
uma estrutura indita e que veio para fcar por algum tempo no sistema
internacional que se desenha. A inverso do conceito de globalizao
assimtrica para o conceito de globalizao para internacionalizao
das empresas, investimentos e produtos nacionais o mais importante
aprendizado poltico das elites econmicas e polticas de pases como o Brasil.
Um pas que passa a credor da banca internacional, que faz emprstimos
ao FMI, que realiza investimentos externos diretos j da ordem de U$ 100
bilhes e que ampliou a base diversifcada de sua base de exportao para
todos os continentes soube aproveitar o ciclo de crescimento econmico
global para sua ampliao de agregao de poder na hierarquia global.
O caso brasileiro serve aqui apenas como um exemplo para,
empiricamente, sugerir-se a ideia de que um conjunto de modifcaes
no campo da hierarquia internacional advm da economia poltica global
dirigida pelas corporaes multinacionais (sejam do setor produtivo ou os
do capital) mais do que da poltica internacional dos Estados.
No entanto, igualmente visvel que, mesmo dento do diverso
Sul das relaes internacionais, essas modifcaes que emanam mais
das mudanas sistmicas da economia global do que apenas das decises
internas das elites nacionais no uma regra nica e universal. H
combinaes nessa relao dialtica, o que justifca a diferena de insero
internacional entre pases. Mesmo sendo ocupantes da mesma geografa
latino-americana ou Estados cuja geografa est localizada no Sul nas
relaes internacionais, h diferenas nas respostas das elites polticas
domsticas a essa reao dialtica do externo com o interno.
86
O Brasil e o Mxico, por exemplo, podem ser rapidamente
comparados no que tange a essa dialtica do externo com o interno, no
que tange s diferentes formas de insero na economia poltica mundial.
Enquanto o primeiro usou a economia poltica da globalizao para
avanar com autonomia decisria e maior capacidade de se mover no
xadrez das hierarquias internacionais, o segundo fcou preso a uma nica
rea de livre comrcio, aumentando a subalternidade e os riscos das febres
econmicas e dos humores alternados do gigante do norte das Amricas.
Outros pases na mesma regio, como a Venezuela, por razes
exclusivamente internas de suas elites esgaradas, demonstram difculdade
de adaptao competitiva economia poltica da globalizao. Se o Mxico
fez uma opo de insero internacional sem estratgia de resguardo do
poder decisrio nacional, a Argentina foi para a introspeco alheada
s oportunidades da estrutura econmica internacional. Entretanto,
vem mostrando capilaridade social no seu capitalismo redistributivo,
como aquele que permitiu a reeleio espetacular da Presidente Cristina
Kirchner.
Outra linha advinda de regies ainda mais perifricas do
capitalismo global serve para entender a estreita relao entre a economia
poltica e as hierarquias em construo nas novas relaes internacionais.
A frica exemplo de emergncia de novas hierarquias intracontinentais
e de outras que emanam das relaes internacionais do novo Sul das
relaes internacionais. Seminrios recentes no Brasil, realizados nesses
meses de novembro e dezembro, na sede de Braslia do Banco Mundial
ou no Instituto Lula, ou das reunies de empresas brasileiras em
internacionalizao, desde a FIESP at a FEBRABAN, vm animando
estudos e projetos.
H aproveitamento da nova partilha africana. H corrida para a
frica de todos os lados, em parte na explorao das possibilidades de
uma classe mdia continental que j caminha, celeremente, para cerca de
400 milhes de consumidores modernos.
Exemplos no faltam. A elevao da frica Oriental est ligada
aos investimentos chineses e indianos. O Brasil tenta manter o atlantismo
brasileiro, tradicional e antigo, ao pragmatismo da transplantao de suas
empresas de infraestrutura para a frica. Enquanto isso, Estados nacionais
se elevam. o caso da frica do Sul, que soube realizar transio difclima
nos anos 1990, de um regime de segregao racional e de uma condio
pria na sociedade internacional, na direo da normalizao democrtica
e para uma apropriada insero econmica no mundo. Outro caso mais
modesto o que faz uma nao pobre como Moambique, normalizando
87
a economia e a poltica. Angola cresce a mais de 10% ao ano h mais de
uma dcada. A nova partilha internacional dessa regio do mundo
fenmeno que empurra atores os mais diversos e pases velhos e novos,
ex-metrpoles e novos Estados emergentes do Sul.
A tendncia de assenso nos casos sul-africano, angolano e
moambicano no se confgura exceo. A frica assistiu elevao do
estatuto poltico e econmico da frica na ltima dcada. Essa elevao
conferiu confana a sua elite intelectual. Trs so as tendncias materiais
que vm permitindo mais investimento em cincia e pensamento
prprio na frica do incio do presente sculo, mesmo com a crise
do capitalismo global. So, a saber: a) o avano gradual dos processos
de democratizao dos regimes polticos e a conteno dos confitos
armados; b) o crescimento associado a performances macroeconmicas
aliceradas na responsabilidade fscal e preocupao social; e c) a elevao
da autoconfana das elites por meio de novas formas de renascimentos
culturais e polticos.
Em sntese, na ordem sincrtica em formao, as crises atuais esto
para o captulo da oportunidade, mais que para a retrao criativa dos
atores, em vrias partes do mundo. Os casos da Amrica Latina e, em parte,
da frica, exemplifcam o velho preceito chins acerca das oportunidades
das crises, a lembrar que quem pronunciou tal postulado est bastante
animado com a prpria possibilidade de ganhar espao de poder mundial
na sada das crises do hoje, como certamente pensam os lderes do velho
Imprio do Meio.
2. Pensar em novos paradigmas
O objetivo desta parte fnal o de relacionar os elementos fticos
e processuais anteriormente discutidos com o problema da gerao de
conhecimento acerca das duas dcadas aqui retratadas. H um debate
ainda no resolvido, mas que expe a crise paradigmtica no estudo das
relaes internacionais para o incio do sculo XXI.
De onde se origina grande parte da teoria que ainda lemos nos
livros de relaes internacionais no incio do sculo XXI? Elas se originam
de uma pequena histria que se inicia ao fnal da Primeira Guerra Mundial
e chega debilitada ao incio do sculo que se abriu. Ela tem uma origem,
uma paisagem geogrfca precisa e pode ser conferida na emergncia dos
Estados Unidos da Amrica na cena mundial como poder econmico,
poltica e ideolgico. Tal teoria ou teorias derivada da hegemonia dos
88
Estados Unidos nas relaes internacionais, particularmente no ocidente
geogrfco, perdeu seu peso no novo tempo.
Por qu? Primeiro, porque essas teorias ou conceituaes tinham
uma fonte histrica precisa, uma viso de mundo limitada, de base
nacionalista, e um processo cognitivo que exagerou o peso das abstraes
tericas como um campo superior, arrogante e autorreferente para a criao
de uma disciplina que fcou com a cara dos desejos e vontades dos norte-
-americanos. Segundo, porque outra pequena histria, em ascendncia na
escala da produo cientfca no campo das relaes internacionais, que
vem vibrando em suas proposies, tomou o lugar das velhas teorias. As
novas proposies so mais abertas, diversifcadas, ancoradas na mudana
da geografa hegemnica para o mundo multipolar em que j vivemos.
A nova histria da produo terica e histrica das relaes
internacionais recente, embora possua lastro nacional e regional
acumulado no tempo. Contudo, s mais recentemente vem interferindo
no ensino da velha e arrogante disciplina norte-americana da teoria das
Relaes Internacionais.
Os conceitos e teorias de base nacional e regional, produzidas
em toda as partes do mundo, mostram-se mais produtivas no esforo
cognitivo do olhar com mais alcance nas relaes internacionais do sculo
XXI. Modifcando as perguntas, os objetivos e as justifcativas prticas
para sua produo, elas vm provocando reviso terica.
A derrota acachapante dos Estados Unidos na Guerra do Vietn
jogou o realismo terico no limbo j nos anos 1970. Foi o primeiro abalo de
uma pretensa cincia norte-americana intitulada Relaes Internacionais.
A pretenso da razo terica e o poder na nao armada, sustentada pelo
nacionalismo poltico, passaram a fazer parte dos currculos escolares
e da formao dos jovens, do negociador econmico ao futuro general.
A emergncia do pas ao papel de grande vencedor da Segunda Guerra
Mundial facilitou a disseminao dos valores e interesses norte-americanos
no mundo. Uma teoria realista emergiu para o corao de uma disciplina
que pretendia explicar os processos mundiais, provar o poder americano
e prever o futuro das naes subalternas.
O fm da Guerra Fria trouxe o segundo impacto para a crise sistmica
que se debruou sobre os produtores de teorias da dominao. Perderam
consistncia, ora por defenderem a emergncia dos Estados Unidos por
meio da guerra, ora pela economia liberal de um mundo plano, ora pelos
meios da hegemonia soft de valores que poderiam governar o mundo, de
preferncia. Isso foi apresentado como cnone a ser obedecido por todos,
do Norte e do Sul, do Ocidente e do Oriente, sem o devido dilogo com
89
naes, Estados ou sociedades modifcadas pela presena da hegemonia
dos Estados Unidos.
Fraca foi uma cincia que no soube nem prever o fm da Guerra
Fria, ao falhar na caracterstica segunda do processo cientfco, depois de
explicar a natura dos fenmenos. Mais falha a disciplina que, mesmo depois
da Guerra Fria, julgou que a hegemonia norte-americana no alimentava
o horror em forma de terror, como o acontecido 11 de setembro do 2001,
para surpresa dos intelectuais e internacionalistas de Washington.
Diante da crise dos paradigmas realistas e dos internacionalistas
liberais, as Relaes Internacionais foram substitudas pelas cincias das
percepes e identidades, a seguir a trilha das modas ps-modernistas
que nasceram em todo o mundo das cincias sociais do Ocidente. Agora
assistimos voga do construtivismo social. As Relaes Internacionais
deixariam de ser capturadas pela razo, mas reconstrudas pelas sensaes
e inferncias das sensibilidades sensoriais.
Se houve crise paradigmtica e crise existencial ante a falncia
da previsibilidade do prprio fm da Guerra Fria, h fraqueza crescente
do lxico herdado de realistas, idealistas, liberais e ps-modernistas das
escolas americanas de relaes internacionais. A reforma do lxico no
foi tomada ainda como um problema importante nos grandes centros
de produo de conhecimento em Relaes Internacionais nos Estados
Unidos, apesar da enorme diversidade de enfoques e instituies, mesmo
na Era Obama. Segurana segue sendo o trauma. Formar o mundo
imagem e semelhana dos valores norte-americanos o desafo do smart
power ao qual se refere a Secretria de Estado Hillary Clinton.
Essas concepes, antigas e superadas, no entanto, deixaram
um difcil legado para as naes em desenvolvimento, no Sul da linha
do Equador. Forjaram e ainda formam, em parte, jovens que at hoje
reproduzem as teorias norte-americanas como se norte-americanos fossem
em nossas universidades brasileiras dedicadas aos estudos voltados para
as Relaes Internacionais. H aqui um grave problema pedaggico
e bibliogrfco que exige ateno dos professores e autores do campo
abrangente das relaes internacionais em pases latino-americanos, mas
tambm asiticos, africanos e mesmo parte dos europeus, que buscam
construir vises e conceitos prprios do sculo XXI.
Encastelados nas taxonomias antigas, divididos entre realistas e
liberais ou entre nacionalistas e internacionalistas, os tradutores das teorias
norte-americanas no foram muito felizes como cientistas da nova cincia
no Sul, em outras paragens e mesmo no Norte. Os ingleses, eles mesmos,
produziram uma escola prpria das relaes internacionais com conceitos
90
e lxico especfco. Produziram essa alternativa aos esquemas tericos da
Guerra Fria quando as velhas teorias realistas se expandiam pelo mundo.
Fraca foi a cincia que tampouco soube prever um grande ataque
ao centro do poder econmico dos Estados Unidos, embevecida pelo
internacionalismo liberal e pelas noes de que a Histria chegava ao
seu cume com a globalizao linear. Amortecia o internacionalismo
liberal diante do retorno dos Estados e sua centralidade nos processos
internacionais.
Concluso
Se a ordem internacional em construo empurra as hierarquias
internacionais para sua dilatao de poder, o mesmo aconteceu com o
conhecimento produzido nessas duas dcadas. Ele foi descentralizado,
moveu-se para os lados, para o Pacfco, para o Sul.
O ganho mais relevante das relaes internacionais das duas
dcadas, da derrubada do Muro de Berlim aos sonhos reformistas da
Conferncia Rio+20 que se aproxima, em 2012, o declnio da cincia
norte-americana das Relaes Internacionais. Rompeu-se o tal patamar
de cincia universal. Os estudos que frutifcam o mundo que vivemos,
suas crises atuais, so mais ricas no apenas nas matrizes regionais e
nacionais, mas tambm no contexto social e plural da sociedade sincrtica
da segunda dcada do sculo XXI.
Em outras palavras, se h uma ordem internacional em construo,
h tambm uma infanta disciplina dedicada aos estudos internacionais em
processo de amadurecimento e ampliao de escopo cognitivo. So essas
as boas notcias para as prximas duas dcadas das relaes internacionais
do sculo XXI. Que venham mais crises. Elas despertam as novas formas
de ver o mundo que vem a.
Referncias
CHOMSKY, Noam. Novas e velhas ordens mundiais. So Paulo: Scritta, 1996.
DUROSELLE, Jean-Baptiste. Tout empire prira. Une vision thorique des
relations internationales. Paris: Publications de la Sorbonne, 1981.
91
FURET, Franois. L pass dune illusion: essai sur lide communiste au XXe
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MILWARD, Alan S. (ed.). The Frontier of National Sovereignty: History and
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SARAIVA, Jos Flvio S. (org.). Histria das Relaes Internacionais
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SARAIVA, Jos Flvio S. frica parceira do Brasil atlntico. Belo Horizonte:
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WATSON, Adam. The Evolution of International Society: A Comparative
Historical Analysis. London: Routledge, 1992.
Formato 15,5 x 22,5 cm
Mancha grfca 12 x 18,3cm
Papel plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)
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981-VI Conferencia Nacional de PolItica Externa e PolItica Internacional

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VI CONFERNCIA NACIONAL DE

POLTICA EXTERNA E POLTICA INTERNACIONAL

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