por Manuel Perl y Arsenio Gonzlez

GUERRA POR EL AGUA?

En el transcurso de cuatro siglos el Valle de Mxico fue modificado hasta formar parte de
una regin hidropolitana del centro del pas que se extiende sobre el Distrito Federal y los
estados de Mxico, Michoacn e Hidalgo: 25 millones de personas dependen
de ella para satifacer sus necesidades de agua y drenaje. Las decisiones que se tomen sobre
el tema del agua definirn el presente y el futuro de los que vivimos aqu.
E ' mi impem;able que en lo' pnximoo ao' vea-
mos en la ciudad de Mxico las grandes movilizaciones
blicas que se han generado en los ltimos 30 aos en
muchas regiones del mundo (Medio Oriente, Africa,
Asia) originadas por disputas por el agua y su aprove-
chamiento; sin embargo, durante la ltima dcada se
han acumulado conflictos de orden social, poltico y
jurdico que pueden adquirir proporciones mayores y
llevarnos a una ingobernabilidad hidrulica que afecte
la operacin de los servicios de agua y drenaje, provo-
cando as serios problemas de convivencia y funciona-
miento en la regin centro del pas.
En efecto, en los ltimos aos se ha despertado
una creciente y extendida oposicin de las regiones
ESTE ARTCULO EST BASADO EN EL LIBRO DE MANUEL PERL C OHEN
Y ARSENIO G ONZLEZ REYNOSO, GUERRA POR EL AGUA EN EL VALLE DE
MXICO? EsTulJIO SOBRE LAS RELACIONES HIDRULICAS ENI'RE EL DISTRITO
FEDERAL Y EL ESTADO DE MXICO, RECIENTEMENTE PUBLICADO POR EL
PROGRAMA UNIVERSITARIO DE Esrumos SOBRE LA CIUDAD- U NAM y LA
FuNDACIN fRIEDRICH EBERT,
l19IJS ENERO 2006
VISTA DEL TALLER, LEO/TELA, 60xl 70 CM.
que abastecen de agua a gran parte de los 18 millones
de habitantes de la zona metropolitana de la ciudad
de Mxico (Lerma, Temascaltepec, Cutzamala, Chico-
nautla) a seguir mandando el lquido a las zonas con-
sumidoras; se han multiplicado las "tomas" de pozos
pblicos por parte de comunidades y colonias popu-
lares que no tienen acceso al agua; las protestas de las
comunidades contra los daos causados por las obras
o las deficiencias en los servicios se han tornado ms
violentas; se acumulan los reclamos y las amenazas en-
tre autoridades municipales, delegacionales y estatales.
Si a esto se suma que varios municipios conurbados de
la zona metropolitana de la ciudad de Mxico han acu-
mulado deudas casi impagables por concepto de agua,
que el sistema de drenaje de la ciudad de Mxico es de
alta vulnerabilidad y que el funcionamiento del sistema
hidrulico es insostenible econmica y ambientalmente,
se puede aceptar que no es una desmesura encender
las luces de alarma y que la idea de una "guerra por el
agua" no es una exageracin amarillista.
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LA GRAN PARADOJA: DEL EXCESO A LA ESCASEZ DE AGUA
Las grandes obras hidrulicas del Valle de Mxico son,
en buena medida, una respuesta al problema de las
inundaciones que han asolado a la ciudad de Mxico
desde su fundacin. Segn algunos historiadores, sin
embargo, la expulsin del agua del Valle de Mxico
fue ms una estrategia de apropiacin del territorio por
parte de los colonizadores espaoles que una lucha
contra las inundaciones. Esta persistencia en expulsar
el agua del valle se explicara por una perspectiva civi-
lizadora occidental que -a diferencia de la civilizacin
mexica- no sabra coexistir con el agua en trminos
de poblamiento ni de produccin.
De esa constante lucha contra las inundaciones y de
la desconfianza de los espaoles a la tecnologa indgena
y a su coexistencia con el medio lacustre, naci la idea
de construir un desage que expulsara los excedentes
de agua, con lo cual se protegera a Ja ciudad de Mxi-
co. As, en 1607, el cosmgrafo alemn Enrico Martnez
construy un tnel que sacara del Valle de Mxico los
ros ms caudalosos, principalmente al ro Cuautitln,
y drenara al mismo tiempo el lago de Zumpango. Esta
primera salida artificial se conoce como el Tajo de No-
chistongo. A partir de entonces, la cuenca del Valle de
Mxico dej de ser lo que era naturalmente (una cuenca
cerrada) para comenzar a ser, por obra humana, una
cuenca abierta hacia Ja vecina cuenca del ro Tula. Una
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segunda salida artificial fue inaugurada por el general
Porfirio Daz en 1900 en la sierra de Tequixquiac. En
1947 se concluy una tercera salida artificial, a escasos
200 metros de la anterior. Por ltimo, el drenaje profun-
do, inaugurado en 1975, abri la cuarta salida.
Despus de tres siglos y medio de drenar los cinco
lagos del Valle de Anhuac, el paisaje se modific drsti-
camente y las aguas superficiales comenzaron a escasear.
La explotacin de los mantos acuferos subterrneos de
la propia cuenca fue una solucin a las demandas del
crecimiento urbano a principios del siglo XX, pero esta
alternativa lleg a su lmite al provocar hundimientos
diferenciales en el centro de la ciudad de Mxico. Fue
entonces cuando se proyect y ejecut la primera infraes-
tructura para traer agua de una cuenca vecina: el Sistema
Lerma, que desde 1951 ha transportado a la ciudad agua
captada en el subsuelo de los valles de Toluca e Ixtla-
huaca. En 1982 fue inaugurado un segundo acueducto,
el Sistema Cutzamala, que capta el agua de una serie de
presas en la vertiente del ro Balsas y la conduce hasta
la capital y su zona conurbada. Actualmente, el 43% del
lquido que se consume proviene de dichos sistemas.
Ul\A CREACIN ARTIFICIAL: LA REGIN HIDROPOLITANA
DEI. CENTRO DEL PAS
En el transcurso de cuatro siglos este conjunto de obras
de infraestructura ha modificado la condicin cerrada de
la cuenca del Valle de Mxico y la ha
convertido en la parte central de un
sistema hidrulico que vincula artifi-
cialmente el funcionamiento de cuatro
cuencas hidrolgicas: Valle de Mxico,
Alto Lerma, Cutzamala y Tula. A partir
de lo anterior existe un complejo terri-
torial que denominamos regin hidro-
politana del centro del pas, en la cual
los procesos econmicos, sociales y
polticos han orientado el sentido de
circulacin del recurso hdrico.
La regin hidropolitana se extien-
de sobre los territorios del Distrito
Federal y los estados de Mxico, Mi-
choacn e Hidalgo; abarca 600 kil-
metros de acueductos en los sistemas
Lerma y Cutzamala, y est compuesta
por 120 presas, bordos y abrevaderos,
181 mil hectreas con riego, 33 plan-
tas potabilizadoras, 79 plantas de tra-
tamiento de aguas residuales munici-
pales y 158 plantas de tratamiento de
aguas residuales industriales. Adems,
25 millones de personas dependen de
esta regin para satisfacer sus necesi-
dades de agua y drenaje (mapa 1).
ENERO 2006 1'l91lS
....
Durante el proceso de integra-
cin de la regin hidropolitana del
centro del pais se acumularon recla-
mos e inconformidades y los arreglos
institucionales se construyeron sobre
bases autoritarias y no sobre un au-
tntico consenso. Cada una de las
entidades participantes -gobierno
federal, Distrito Federal y Estado de
Mxico-- se fue formando perspecti-
vas diferentes e incluso opuestas so-
bre las relaciones que mantienen en-
tre s con respecto al funcionamiento
de la regin.
Los CONFLICTOS POLTICOS
EN LA REGIN HIDROPOLITANA
Los conflictos sociales y guberna-
mentales en torno a la infraestructura
que articula la regin hidropolitana
(ver mapa 2) pueden ser caracteriza-
dos de la manera siguiente: a) movi-
mientos sociales locales de poblacio-
nes que han sido o sern afectadas
por la transferencia de agua hacia
la zona metropolitana de la ciudad
de Mxico. Estas poblaciones se han
organizado para defender su derecho a disponer del
recurso hdrico y a no permitir que ste sea transferido
a otra regin; b) una iniciativa jurdica del gobierno
del Estado de Mxico que critica y pone en cuestin
el princpio constitucional de que el agua pertenece
a Ja nacin y es administrada por un organismo del
gobierno federal.
Una infraestructura hidrulica de la magnitud de la
que conforma la regin hidropolitana necesariamente
est construida sobre mltiples historias de poblaciones
afectadas: campesinos que no fueron indemnizados por
las consecuencias de la realizacin de las obras, familias
que decidieron emigrar, comunidades que se adaptaron
al poder que irrumpi en sus terrenos para llevarse el
agua a la urbe. En algunos casos las poblaciones han
tenido los recur os simblicos , econmicos y/ o polti-
co para defender lo que con ideran uyo y enfrentar
al poder federal que desde hace ms de un siglo toma
decisiones en fu ncin del bien comn de Ja nacin.
La relacin hidrulica entre los gobiernos del Dis-
trito Federal y del Estado de Mxico no ocurre sobre
el vaco ni se construye a partir de interacciones libres
entre los representantes de ambas sociedades. Tam-
poco adquiere sus caractersticas directamente de las
condiciones fsico-geogrficas e hidrolgicas. Estamos
convencidos de que existe una compleja mutacin que
es el sistema de referencia en relacin con el cual los
l'1BIJS ENERO 2006
actores toman posicin y construyen su perspectiva,
sus expectativas y estrategias.
El cuestionamiento mexiquense no slo exige al
Distrito Federal una compensacin a travs de una de-
manda por daos y perjuicios, sino que tambin plan-
tea una controversia constitucional y propone un nuevo
orden hidrulico para el pas, en el cual las entidades
federativas participen de la autoridad que actualmente
se encuentra concentrada en el gobierno federal.
Los escenarios que se avecinan apuntan crecientes
dificultades en temas tan vitales como el abastecimiento
de agua potable, el de alojo de las aguas residual s,
el combate a los riesgos anitarios provocada$ por la
posible contaminacin de manto acuferos, la reduc-
cin del impacto negativo que la transferencia de agua
ha tenido sobre los ecosistemas, la falta de inversin
pblica y los crecientes conflictos de orden social y
poltico en torno a la apropiacin y distribucin de los
recursos hdricos.
Los ESCENARIOS: DEL CONFLICTO A LA COLABORACIN
Al hablar de escenarios no nos referimos a tenden-
cias inexorables determinadas mecnicamente, sino a
cursos de accin que pueden ocurrir en el mediano
plazo. Sern las iniciativas de los gobiernos del Estado
de Mxico y del Distrito Federal las que definirn el
futuro de la regin hidropolitana. Estas iniciativas y
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decisiones dependen de la demanda que ejercer el
crecimiento demogrfico de la zona metropolitana del
Valle de Mxico; los costos econmicos, sociales y po-
lticos de las distintas obras y acciones hidrulicas para
satisfacer las necesidades de agua potable, saneamiento
y desalojo de aguas, y el contexto poltico-institucional
en el que actuarn los tomadores de decisiones.
Bajo las condiciones expuestas, cules son los es-
cenarios en las relaciones hidrulicas entre el Estado
de Mxico y el Distrito Federal?
Escenario de alto enfrentamiento. Supone tres con-
diciones: 1) la demanda de agua aumentar aproxima-
damente 16m3/s en los prximos 10 aos; 2) la posibi-
lidad de aumentar la oferta ser muy limitada debido a
la imposibilidad de concretar la importacin de nuevos
caudales y la dificultad para transformar la baja eficacia
del sistema, y 3) el contexto poltico no inducir a los
actores a cooperar, pues existen gobiernos pertenecien-
tes a partidos polticos diferentes.
En estas condiciones podra generarse un juego
de "suma cero" entre los actores, en el cual cada uno
de ellos ganara a costa de la prdida de otro. Los go-
biernos del Distrito Federal y del Estado de Mxico no
estaran dispuestos a asumir unilateralmente, o bajo una
modalidad que consideren inequitativa, los costos para
ampliar la oferta de agua.
Las presiones ms fuertes se generarn en torno
al abastecimiento de agua, mientras que los temas de
saneamiento y desalojo sern de importancia secunda-
ria. Sin embargo, una falta de cooperacin y un mayor
nivel de enfrentamiento en el primero de estos mbitos
se propagar a los dems.
Escenario de colaboracin pragmtica. Las presio-
nes de la demanda de agua persistirn y los gobier-
nos no participarn en obras conjuntas que aporten
soluciones a los problemas, pero el contexto poltico
ser ms propicio para adoptar medidas que permitan
mitigar la gravedad de los conflictos y tomar acciones
que brinden una solucin, aunque sea temporal, a las
necesidades. Esta mejor disposicin podra surgir si en
los prximos aos se produce una identidad poltica
entre las entidades gubernamentales que concurren en
la cuenca de Mxico (o al menos entre dos de ellas), o
si los poderes ejecutivos de ambas entidades asumen
un liderazgo respaldado por recursos financieros adi-
cionales. El gobierno federal estara en mejor situacin
para conducir una poltica de este tipo por razones
tanto jurdicas como financieras.
La federacin podra incrementar su inversin para
rehabilitar el Sistema Cutzamala y en un plazo de uno
a dos aos lograra aumentar el caudal en 3m3/s adicio-
nales, que les vendran muy bien al Distrito Federal y al
Estado de Mxico. Esto tambin le permitira ejercer ms
presin sobre las entidades para adoptar un programa
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conjunto de uso eficaz en la zona metropolitana del Valle
de Mxico y propiciara un mejor ambiente a fin de dis-
cutir proyectos conjuntos en otros mbitos hidrulicos.
No obstante estas posibilidades de colaboracin, el
volumen adicional de agua slo servira a corto plazo y
el problema de la reciente demanda seguira gravitando
sobre ambas entidades. Cada gobierno seguira con su
propio programa de inversiones.
Escenario de colaboracin virtuosa. Presupone que
las dos entidades y el gobierno federal estn dispuestos
a colaborar en un programa que ataque el problema
hidrulico de la regin hidropolitana y plantee solu-
ciones a mediano y largo plazos. Se buscara resolver
la demanda de los sectores ms necesitados mediante
soluciones que permitan el uso eficaz del agua; se hara
nfasis en programas de sustitucin de agua de primer
uso por aguas tratadas, y se acentuaran los programas
de concientizacin, nueva cultura del agua y disminu-
cin de fugas.
El gobierno federal sera el ms idneo para or-
questar los acuerdos. Sin embargo, este escenario tam-
bin podra ser el resultado de una alianza entre las
dos entidades que presionara a la federacin para que
destinase mayores recursos y asumiera el costo princi-
pal de los cambios.
A partir de este esquema se podra transitar al desarro-
llo de polticas de restauracin ambiental y plantear como
objetivo a largo plazo la sustentabilidad de la regin.
Escenario de colaboracin forzosa. Puede surgir co-
mo una reaccin ante una crisis grave o generalizada
del sistema hidrulico, o ser el resultado de un evento
catastrfico, como una inundacin con consecuencias
sanitarias, la contaminacin de un manto acufero o la
suspensin del abastecimiento por un enfrentamiento
poltico-social.
Ante una situacin de emergencia, el liderazgo
provendra del gobierno federal, que actuara como
mediador entre las dos entidades y sera a quien le
correspondera marcar la salida a seguir. Se adoptara
un plan de emergencia, un programa de accin que
impusiera condiciones no slo a los actores guberna-
mentales, sino tambin a todos los grupos sociales y
econmicos de la regin.
Cul de estos cuatro escenarios (o uno adicional)
tiene ms probabilidades de ocurrir? Si no cambian
las condiciones polticas para llegar a un acuerdo, nos
moveremos entre los escenarios de alto enfrentamiento
y el de colaboracin pragmtica.
Sin caer en una visin catastrofista, estos ltimos
escenarios nos llevarn a prever una mayor prdida de
sustentabilidad en todo el sistema (sobreexplotacin de
mantos acuferos, mayor contaminacin del agua, cos-
tos ms elevados de operacin), as como un creciente
deterioro en la cantidad y calidad de los servicios.
ENERO 2006 nel)S
No obstante los esfuerzos gubernamentales, el des-
fase entre demanda y oferta de agua generar un dficit
creciente que orillar a los usuarios a competir de for-
ma cada vez ms intensa por este recurso. Es probable
que la promesa de incrementar la disponibilidad de
agua sea empleada por los actores polticos en los pe-
riodos de campaa electoral. El tema hidrulico sera
altamente politizable.
Ante la dificultad de incre-
mentar la oferta por medio de la
captacin de nuevos caudales, la
estrategia poltica de los gobier-
nos del Distrito Federal y del Es-
tado de Mxico podra consistir
en disputar por los caudales me-
diante el peligroso juego de "su-
ma cero", en el que cada entidad
slo podra incrementar su oferta
de agua a costa de la disminucin
de la oferta de la entidad vecina.
Esta competencia entre entidades,
as como entre municipios y dele-
gaciones, sera relativamente independiente del partido
poltico que gobierne cada una de las entidades. Un
escenario de diversidad partidista -como el actual-
agudizara el conflicto. Un escenario de homogeneidad
partidista no necesariamente lo desactivara, aunque
podra atenuar el grado de enfrentamiento.
Las consecuencias ambientales seran graves ya que
se producira una mayor sobreexplotacin de los man-
tos acuferos y se fomentara an ms el mercado negro
del agua mediante la venta no autorizada de derechos
de pozos a fraccionadores, sobre todo en los munici-
pios metropolitanos del Estado de Mxico.
LA CREACIN DE UN NUEVO PACTO HIDRULJCO
Las condiciones estructurales de orden hdrico, poltico,
econmico y demogrfico que permitieron lograr acuer-
dos institucionales han sido rebasadas. Actualmente, es
indispensable definir un nuevo arreglo institucional que
permita dar cauce a los problemas y plantear solucio-
nes bajo una nueva perspectiva integral.
Tenemos un marco jurdico-institucional que no se
ha modificado y un sistema poltico que ha cambiado
sustantivamente. El conflicto potencial --que ya ha
menzado a manifestarse- entre los intereses hidruli-
cos de los gobiernos del Estado de Mxico y del Distrito
Federal ha rebasado los marcos de entendimiento in-
terinstitucional. La cooperacin de ambas entidades es
a nivel tcnico-operativo, pero el conflicto
jurdico, poltico y social est adquiriendo dimensiones
cada vez ms preocupantes.
El mejor camino no consiste en plantear la creacin
de un supersistema hidropolitano administrado por una
nelJS ENERO 2006
sola entidad gubernamental. Se puede avanzar en una
especie de acuerdo en el que todos los involucrados
coincidan -gobiernos, rganos legislativos, partidos
polticos, empresarios, organizaciones de la sociedad
civil, electores y comunidades.
Con base en los valores compartidos de la demo-
cracia y del desarrollo sustentable, ambas entidades
estn ante la oportunidad hist-
rica de renovar su pacto hidru-
lico. Durante dcadas este pacto
se teji mediante un sistema de
partido oficial, presidencialista y
centralista, pero las condiciones
han cambiado. Avanzar en este
sentido requiere de una visin
poltica de largo plazo, es decir,
una visin de Estado por parte de
ambas entidades y del gobierno
federal. Si los marcos institucio-
nales actuales no han sido los
adecuados para reconfigurar este
pacto, habra que crearlos y, para
ello, slo las entidades en disputa pueden definir el
espacio institucional al que todas las partes reconoce-
ran con suficiente autoridad y pertinencia. Tampoco
puede darse un entendimiento si no se involucra a
otros sectores de la sociedad que tradicionalmente han
estado ausentes en la toma de decisiones en materia
de agua y drenaje.
El sistema hidrulico de las zonas metropolitanas
de las ciudades de Mxico y Toluca ha rebasado terri-
torialmente los dos espacios de concertacin: el me-
tropolitano y el de la cuenca hidrolgica. La regin
hidropolitana involucra otros espacios no metropolita-
nos, ni siquiera urbanos, y comprende otras cuencas
hidrolgicas vecinas. Esto sugiere dos posibles esque-
mas de representacin interinstitucional: la mesa de
negociaciones especfica para cada conflicto concreto
y un nuevo marco de representacin interinstitucional
hidropolitano en el cual participen representantes de
las zonas de captacin, consumo y reuso, es decir, no
slo de los gobiernos del Distrito Federal y del Estado
de Mxico, sino tambin de Michoacn e Hidalgo.
El agua es un tema central que define el presente
y condicionar el futuro de toda la regin. El tema de
las relaciones hidrulicas entre el Distrito Federal y el
Estado de Mxico compete tambin a otras entidades,
a un amplio conjunto de gobiernos municipales y al
gobierno federal. Pero es ante todo un tema que atae
a toda la poblacin que habita esta regin. Por eso, el
nuevo pacto que debe regir el tema hidrulico es de la
incumbencia y responsabilidad de todos los que vivi-
mos aqu. Nuestro futuro depende de lo que se haga y
se decida en esta materia. n
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