1

Rodrigo Garcia Vilardi

Reduo da Insegurana Pblica: Poltica Pblica de Segurana
ou Poltica de Segurana Pblica. Estudo de caso




Dissertao de Mestrado


Orientadora:
Professora Doutora Janaina Conceio Paschoal



UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
SO PAULO
2010
Rodrigo Garcia Vilardi







Reduo da Insegurana Pblica: Poltica Pblica de Segurana
ou Poltica de Segurana Pblica. Estudo de caso


Dissertao apresentada Faculdade de
Direito da Universidade de So Paulo como
exigncia parcial para obteno do ttulo de
Mestre em Direito Penal, sob orientao da
Professora Doutora Janaina Conceio
Paschoal





UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
SO PAULO
2010
13

INTRODUO

incontestvel o fato de que a segurana pblica, em mbito local e nacional,
apresenta inmeros e considerveis problemas, de tal forma que as expresses caos e
nveis insuportveis so freqentemente utilizadas para defini-la.
Jos Eduardo Faria indaga: se a segurana dos cidados o sentido da existncia
do Estado, conforme dizia Hobbes, de que modo encar-lo luz da atual realidade scio-
econmica brasileira, marcada por ndices crescentes de violncia?
1

Diante dessa circunstncia, muito comum a busca pela identificao das causas e
conseqente responsabilidade pelos problemas relacionados ao crime. Esta busca mostra-se
to sensvel aos integrantes do corpo social que no seria exagero compar-la ao
sentimento encontrado nos povos primitivos os quais, ante a ocorrncia de um delito ou a
qualquer infringncia aos totens e tabus - suas regras de convivncia - buscavam imputar o
fato a algo ou a algum, independentemente de qualquer culpa, apenas para que a fria
dos deuses fosse aplacada e suas conseqncias no recassem sobre toda a tribo. Este
sentimento, normalmente intitulado sob o signo de responsabilidade flutuante
2
,
reservadas as devidas peculiaridades, pode ser facilmente detectado hoje nos freqentes
debates atinentes ao fenmeno criminal, em especial nos meios miditicos que, em geral,
refletem os anseios e receios do cidado comum.
Refletindo sobre o assunto, Janaina Conceio Paschoal
3
aponta que basta a
ocorrncia de um delito com uma freqncia maior ou que atinja classes sociais mais
privilegiadas, para que se iniciem as lutas para o aumento das medidas repressivo-penais,
seja no sentido de durao das penas, seja no sentido de restrio de garantias,
especialmente no que se refere s questes processuais-penais. No tocante s instituies
policiais, suscita-se aumento do contingente ou ampliao do poder de polcia para outras

1
Jos Eduardo Faria em prefcio de Theodomiro Dias Neto. Segurana urbana: o modelo da nova
preveno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 7.
2
Ante a uma ofensa s condies existenciais da sociedade, para os povos primitivos, seria necessria a
punio de algum, o criminoso ou outro em seu lugar, por meio de humilhao, desprezo ou expulso do
grupo, o que significaria a destruio simblica do crime e conseqente libertao do cl da impureza que o
contaminou. A nomenclatura responsabilidade flutuante decorre da idia de que a culpa pairava, flutuava
sobre a tribo at encontrar algo ou algum em quem recair sob a forma de punio.
3
Janaina Conceio Paschoal. Segurana pblica: poder e dever de todos. In: ILANUD (Org.). Das polticas
de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So Paulo: ILANUD, 2002, p. 63.
14

instituies, sem que haja a preocupao em se definir em que, realmente, esse poder
consiste.
Direcionam-se, assim, os esforos nica e exclusivamente aos efeitos e no s
causas do problema, acarretando inflao legislativo-penal que derruba a sistemtica do
ordenamento jurdico e afasta, cada vez mais, os tipos penais dos princpios e garantias
estabelecidos na Parte Geral do Cdigo Penal.
Assim, ante a ocorrncia de um fato grave e relevante relacionado questo da
segurana pblica, inicia-se uma avalanche de discusses, na maioria das vezes, de modo
superficial
4
e fragmentado, o que, geralmente, resulta na adoo de medidas tpicas e
paliativas que, com o passar do tempo, se demonstram ineficazes ou insuficientes para a
soluo ou reduo dos problemas.
No tarda para que os problemas voltem a despontar. Nesse contexto, o calor dos
acontecimentos aliado necessidade de pronta resposta, funciona como obstculo a
reflexes profundas sobre a questo, implicando, mais uma vez, em medidas incuas.
Em que pese a complexidade do assunto, a obteno de resultados ou solues
satisfatrias, isto , a identificao de meios eficientes de reduo dos problemas na rea
da segurana pblica, ser possvel somente se, antes que se discutam os meios de
combate mais eficazes, seja realizada uma anlise que estabelea pressupostos e/ou
critrios mnimos para se tentar responder a algumas questes preliminares tais como: qual
o conceito ou o que segurana pblica? Como mensurar ou identificar seus nveis?
Quem so os responsveis pela garantia deste direito e quais as respectivas parcelas de
responsabilidade? Quais as causas ou condicionantes dos problemas ou, por assim dizer, da
insegurana pblica?

4
Apenas a ttulo exemplificativo, cite-se a concluso apontada por Joo Gonalves de Lemos que em artigo
sobre segurana pblica afirma que das leituras dos jornais, revistas, enfim, nos diversos meios de
comunicao social, conclui-se que a segurana pblica no pode continuar como se acha presentemente (...)
pelo menos trs aspectos devem ser examinados: a Constituio Federal no deve se imiscuir com segurana
pblica; a polcia uma atividade essencialmente civil e no deve existir uma Justia especial militar (Joo
Gonalves de Lemos. Segurana pblica: direito do cidado x obrigao do estado. In: Csar Barros Leal;
Heitor Piedade Jnior (Orgs.). Violncia e vitimizao: a face sombria do cotidiano. Belo Horizonte: Del
Rey, 2001, p. 154.). Esta concluso no acompanhada, no artigo, de nenhuma anlise ou argumento que d
algum tipo de lastro ao raciocnio do autor, derivando apenas de suas concepes ideolgicas. Infelizmente,
esta superficialidade nas reflexes sobre o tema freqente e, com certeza, corroborada pela fragilidade -
que ser demonstrada - dos estudos sobre a eficincia das aes desenvolvidas nesta rea. A idia simples:
se no existem estudos que comprovem o que funciona, escolhe-se a opo a ser defendida e difundida com
base apenas em concepes subjetivas.
15

As respostas a tais questionamentos fornecero uma percepo global e
interdisciplinar do assunto, de modo a facilitar a busca pelos meios mais aptos a
proporcionar melhorias nesta rea.
No que se refere necessidade de conceituao e determinao dos modos de
mensurao da segurana pblica, de se ver que se tratam dos pressupostos ou critrios
bsicos para a anlise da eficcia dos meios de reduo da insegurana, pois, somente se
poder compreender se houve alguma alterao neste aspecto, a partir do momento em que
seja possvel definir o que , na realidade, a segurana pblica e como avaliar seu nvel
5
.
Sendo assim, tais respostas antecedem o foco principal de qualquer estudo sobre o tema.
J no que diz respeito aos outros questionamentos, relativos responsabilidade e s
causas da insegurana pblica, as reflexes no se apresentam, de modo to ntido, como
pressuposto para a identificao dos meios mais apropriados melhora do quadro atual. A
anlise da responsabilidade confunde-se, muitas vezes, com a prpria identificao das
causas e ambas, normalmente, s sero passveis de compreenso aps a implementao de
experincias prticas na tentativa de reduo dos fatores condicionantes da criminalidade.
Entretanto, tais dificuldades e o entrelaamento dos tpicos no afastam a
necessidade de uma anlise prvia sobre as responsabilidades e complexidade dos fatores
geradores das prticas de infraes penais. Somente com esta reflexo, ainda que ampla e
sem delimitaes precisas, ser possvel selecionar algumas hipteses para definio dos
meios de enfrentamento do problema, em tese, mais adequados.
No exame sobre a responsabilidade pelas deficincias existentes na segurana
pblica, comum a concluso de que todos os problemas devem ser imputados s
autoridades pblicas.
Como afirma Janaina Conceio Paschoal
6
, freqente a cobrana por solues em
face do Poder Pblico. Cobra-se do Poder Executivo, sem que haja reflexo acerca dos
limites oramentrios e avaliaes sobre eficincias das medidas pleiteadas, como aumento
de efetivo policial, compra de equipamentos e assim por diante. No mbito do Poder
Legislativo, os reclamos recaem sobre edio de leis mais severas e que afastem regras

5
No que tais questes estejam sedimentadas nos inmeros trabalhos sobre o tema, entretanto, ser
necessrio analisar os conceitos e critrios at ento adotados e selecionar alguns destes para utilizao como
instrumento de trabalho.
6
Janaina Conceio Paschoal. Segurana pblica: poder e dever de todos. In: ILANUD (Org.). Das polticas
de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So Paulo: ILANUD, 2002, p. 63.
16

garantistas que foram conquistadas em decorrncia de abusos estatais. Finalmente, do
Poder Judicirio, espera-se sempre a concesso incondicional de medidas cautelares que
restrinjam a liberdade dos acusados e a aplicao de penas nos mximos legais,
independentemente da anlise dos parmetros normativos referentes dosimetria da
sano.
Por bvio que o Estado, por meio de seus poderes constitudos, possui considervel
parcela de responsabilidade, at porque a prpria Constituio Federal prev que a questo
seu dever e, provavelmente, a sua razo de existncia mais remota. No obstante, as
autoridades pblicas, pressionadas pelos anseios populares, apesar de assumirem parcelas
inafastveis desta misso, recorrem, repetidamente, ao mesmo caput do artigo 144 da
Constituio Federal para ressaltar que a segurana pblica tambm responsabilidade
de todos. Referido artigo acaba, por vezes, sendo utilizado como uma tbua de salvao
pelos agentes pblicos, pois divide o fardo da responsabilidade com todos os integrantes do
corpo social.
Decerto que a responsabilidade deve ser compartilhada, at mesmo por previso
normativa, mas as questes que ainda no esto bem definidas so: de que modo
compartilh-la? Na questo da segurana pblica, quais os deveres e limites de atuao
dos rgos prprios do sistema
7
, dos demais rgos governamentais
8
e da sociedade? E
como a sociedade deve assumir a responsabilidade? Por meio de atos particulares,
simplesmente, participando de atividades comunitrias (tais como associaes de bairros
9
)
ou, assumindo um papel mais amplo, participando de entidades privadas, sem fins
lucrativos, que, atualmente, desenvolvem projetos em regies especialmente atingidas pela
criminalidade
10
? As respostas a tais questionamentos, ou seja, um mnimo de clareza sobre
o papel que cada um desenvolve nesta questo essencial para o alcance de dois objetivos:
(i) a atenuao de cobranas indevidas ou ilegtimas em face do Estado com a conseqente

7
Recentemente, o problema da segurana pblica tem sido abordado no apenas como responsabilidade do
governo estadual e do sistema de justia criminal, mas como responsabilidade de todas as esferas e setores do
Estado (vide: Tlio Kahn; Andr Zanetic. O papel dos municpios na segurana pblica. Estudos
Criminolgicos, So Paulo: Secretaria de Estado dos Negcios da Segurana Pblica, n. 4, 2005, p. 3).
8
Ou seja, de que modo rgos governamentais que no compem o sistema de segurana pblica possuem
responsabilidade pela questo?
9
A exemplo do que ocorre, desde 1984, no estado de So Paulo com os Conselhos de Segurana de Bairros -
CONSEGs - cujas funes sero abordadas neste trabalho.
10
Como exemplo: Unidade Comunitria de lcool e Drogas e Sociedade Santos Mrtires que so entidades
comunitrias que atuam no distrito do Jardim ngela (So Paulo/SP), auxiliando comunidades carentes,
pessoas que apresentam dependncia do lcool, ou, ainda, Sociedade Beneficente Caminhando para o Futuro
que atua no distrito de Brasilndia (So Paulo/SP).
17

conscientizao do cidado acerca de suas prprias responsabilidades
11
e (ii) a
identificao das medidas que esto ao alcance do Poder Pblico, de modo que as
cobranas possam ser mais objetivas e redundar em aes eficientes.
Esta distino no tem por objetivo defender a idia de que o Estado no deve ser
cobrado pela sua parcela de atuao. Ora, como j dito, propiciar condies de segurana
um de seus principais fundamentos de legitimao. Na verdade, na reflexo sobre suas
limitaes, o verdadeiro intuito a busca de respostas efetivas ao problema da insegurana
pblica para que no se recaia em um simples denuncismo que pode at gerar mudanas
positivas na atuao estatal, mas no enfrentar o problema em sua totalidade e
complexidade.
Ao lado desta discusso sobre a demarcao das responsabilidades e entremeando-
a, colocam-se as reflexes acerca das causas da insegurana pblica, ou seja, quais as
principais matrizes dos problemas existentes.
Neste aspecto, de extrema pertinncia a observao de Luiz Eduardo Soares no
sentido de que no h facilidade nas explicaes para a violncia e para o crime, pois este
no existe no singular. H uma diversidade nas prticas criminosas que decorrem de
dinmicas sociais dspares, no sendo possvel, por tal motivo, a identificao de apenas
uma causa para o universo heterogneo da criminalidade
12
.
Dentre estas dinmicas sociais como condicionantes da criminalidade, pode-se
citar, de modo apenas ilustrativo, conflitos interpessoais, crime organizado, corrupo do
Poder Pblico como meio facilitador do livre fluxo da prtica delitual, lavagem de
dinheiro, estruturas para receptao dos produtos derivados da prtica do crime,
disponibilidade de armas legais e ilegais, baixos ndices de esclarecimentos de crimes,
morosidade na aplicao da lei penal, deficincias estruturais no sistema prisional, na
fiscalizao de medidas no privativas de liberdade, no abandono do egresso e, em
especial, as deficincias no sistema educacional, desigualdade social e o trfico ilcito de
entorpecentes por possuir alto poder de infiltrao cultural e econmica, trazendo, por

11
Theodomiro Dias Neto, em dissertao de Mestrado defendida em 1992, na Faculdade de Direito de
Wisconsin (Madison, EUA), citando um trabalho cientfico realizado por um instituto de justia dos EUA,
afirma que o contato entre polcia e comunidade contribui para a compreenso das limitaes do poder
pblico e a necessidade de se compartilhar aes para resoluo dos complexos problemas (Theodomiro Dias
Neto. Policiamento comunitrio e controle sobre a polcia: a experincia norte-americana. So Paulo:
IBCCrim, 2000, p. 60-2.).
12
Luiz Eduardo Soares. Segurana pblica: presente e futuro. Estudos Avanados, So Paulo: ScieloBrazil,
v. 20, n. 56, jan.-abr. 2006, p. 93.
18

conseguinte, promessas de status e carreira promissora aos jovens dos mais baixos nveis
scio-econmicos.
Logicamente, tanto a anlise das origens e causas, quanto diviso das
responsabilidades, conduz diretamente aos meios de reduo dos problemas relacionados
rea de segurana pblica, vez que todos os debates acerca do assunto so travados com
esta finalidade, ou seja, todos os estudos sobre o motivo pelo qual a segurana pblica se
encontra em crise e quais os responsveis pelas solues, tm como objetivo ltimo
identificar modos para que se afaste a atual situao
13
.
Sendo assim, na presente proposta de estudo, todas as reflexes anteriormente
citadas
14
, sero realizadas de modo subjacente e subsidiria ao foco central do tema, que
pode ser sintetizado em duas questes: (i) quais os meios de reduo da insegurana
pblica? (ii) quais os modos mais eficientes de implement-los?
As alternativas de respostas a estas questes foram e so alvo de inmeros estudos e
implementaes por aes governamentais
15
, no governamentais
16
e at acadmicas
17
, sob
a forma de programas, seminrios, artigos, teses ou planos de segurana, etc.
Dentre elas, inmeros sucessos e avanos podem e merecem ser estudados,
contudo, h ainda um dilema ou, por melhor dizer, ponto nevrlgico, que, ao menos
aparentemente, no foi enfrentado de modo conclusivo em tais experincias. No que o
tema suporte concluses ou abordagens exaustivas, mas, nesta questo, parece existir,
ainda, preconceitos e acepes carregadas de contedo ideolgico.

13
Neste sentido: O verdadeiro objetivo da cincia beneficiar o homem. Uma cincia que no consegue
isso, por mais agradvel que seja seu estudo, carece de vida, de utilidade (Joo Gaspar Rodrigues.
Segurana Pblica e Comunidade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2009, p. 21).
14
Conceito, modos de mensurao, causas e responsabilidade.
15
Como exemplos: no mbito da Unio, criao da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, em 1997, e
decorrente criao do Plano Nacional de Segurana Pblica e Fundo Nacional de Segurana Pblica; no
estado de So Paulo, a implementao da filosofia do policiamento comunitrio no mbito da Polcia Militar
e da delegacia participativa e, no mbito da Polcia Civil, o incentivo aos Conselhos de Seguranas
(CONSEGs); no municpio de So Paulo, a criao da Coordenadoria de Segurana Urbana, em 2005, e
investimento na estrutura da Guarda Civil Metropolitana.
16
Como exemplos: Criao da Instituio Viva Rio no Rio de Janeiro (1993); criao dos Institutos So
Paulo contra a Violncia (1997) e Sou da Paz (1999) em So Paulo.
17
V.g. o Ncleo de Estudos da Violncia (NEV-1987) - centro de pesquisa vinculado pr-reitoria da
Universidade de So Paulo -, Centro de Estudos Sociais e Contemporneos (CESEC) da Universidade
Cndido Mendes, no Rio de Janeiro e o Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP) da
UFMG, em Minas Gerais.
19

O dilema reside no ponto em que se discute se o problema da segurana pblica
deve ser enfrentado nas suas causas ou nos seus efeitos, ou, ainda, priorizando-se as
medidas ditas preventivas ou repressivas.
Este dilema foi muito bem destacado, ainda que sob distintos enfoques, por Luiz
Eduardo Soares e Ana Sofia Schmidt de Oliveira.
De acordo com o primeiro, muito comum a dvida em se combater as causas da
criminalidade ou a prpria criminalidade o que normalmente induz ao imobilismo, tendo
em vista que as grandes iniqidades estruturais da sociedade brasileira impediriam
qualquer medida que visasse diminuir o atual estado de insegurana. Deste modo, sob esta
perspectiva, ou se faz tudo, ou nada resta a fazer; ou se alteram as causas profundas e
permanentes, ou estaramos condenados a enxugar gelo
18
.
No mesmo sentido, mas sob outro enfoque, Ana Sofia Schmidt de Oliveira destaca
que nas discusses acerca do problema da segurana pblica, apesar da noo j
sedimentada de que o problema de todos, ainda se observa, freqentemente, a armadilha
do efeito gangorra entre o discurso social e o discurso repressivo, vendo-se, em regra,
ambos os discursos como excludentes.
Esta dicotomia - no sentido frisado pela autora de dois conceitos opostos que
esgotam o contedo de um tema - entre preveno e represso, decorrente das crenas que
dominam a percepo do problema, funciona como pano de fundo para o paradigma de que
as polticas de segurana ou so repressivas (e independentes das macro polticas) ou so
preventivas (subordinadas, portanto, alterao do quadro social). Diante disso, conclui
pela dificuldade de fugir da dicotomia, do antagonismo.
19

Ambos os autores no se limitam a apontar o dilema e indicam possveis
solues. Luiz Eduardo Soares
20
enfatiza que experincias nacionais e internacionais j
demonstraram a possibilidade de se combinar aes pblicas de natureza preventiva que,
mesmo sem ter atuado sobre as causas estruturais, apresentaram resultados concretos em
espaos relativamente curtos de tempo e, mesmo que tenham incidido, em um primeiro
momento de modo superficial sobre o problema, salvaram vidas e reduziram danos. Em

18
Luiz Eduardo Soares. Segurana pblica: presente e futuro. Estudos Avanados, So Paulo: ScieloBrazil,
v. 20, n. 56, jan.-abr. 2006, p. 94.
19
Ana Sofia Schmidt de Oliveira. Polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica: da teoria a
prtica. In: ILANUD (Org.). Das polticas de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So
Paulo, 2002, p. 46-7.
20
Luiz Eduardo Soares. Op. cit., loc. cit.
20

muitos casos, tiveram o condo de suscitar sentimentos e percepes coletivas que
alteraram um quadro local de insegurana pblica e criaram situaes menos permeveis
s presses dos fatores crimingenos
21
. Estes casos comprovariam a noo de que os
sintomas podem matar o paciente e devem ser tratados, enquanto o paciente no est
pronto para a cirurgia. At porque, sem trat-los, a cirurgia no ser possvel
22
.
J Ana Sofia Schmidt de Oliveira entende que para um bom equacionamento da
questo, a fim de torn-la produtiva, fugindo-se da tentao e do comodismo dos discursos
excludentes e superficiais, necessrio estabelecer a distino entre polticas de segurana
pblica e polticas pblicas de segurana.
Na viso desta autora, polticas de segurana pblica expresso referente s
atividades tipicamente policiais, ou seja, a atuao policial strictu sensu
23
. Por outro
lado, polticas pblicas de segurana expresso que engloba as diversas aes,
governamentais e no governamentais, que sofrem impacto ou causam impacto no
problema da criminalidade e da violncia
24
. Assim, ambas podem e devem ser
implementadas de maneira concomitante para uma efetiva melhoria na questo da
segurana pblica.
Nesta diferenciao apresentada pela autora, as polticas pblicas de segurana que
se concretizam por meio de aes de cunho social dificilmente so contestadas por
qualquer segmento da sociedade, vez que, ao menos na viso ideal, no geram efeitos
negativos sobre nenhum dos integrantes do corpo social. O mesmo no se pode dizer das
polticas de segurana pblica que, muitas vezes, so imaginadas apenas sobre o aspecto
repressivo, o que no condiz com a realidade.
Neste trabalho, aps a anlise crtica da distino conceitual apresentada por Ana
Sofia Schmidt de Oliveira e a apresentao de uma proposta, no antagnica, mas sob
outra perspectiva, sero debatidas polticas de segurana pblica que mesclam atividades
preventivas e repressivas na busca pela preveno criminal e reduo do medo do crime.

21
Luiz Eduardo Soares. Segurana pblica: presente e futuro. Estudos Avanados, So Paulo: ScieloBrazil,
v. 20, n. 56, jan.-abr. 2006, p. 95.
22
Idem, ibidem, loc. cit.
23
Ana Sofia Schmidt de Oliveira. Polticas pblicas de segurana e polticas de segurana pblica: da teoria a
prtica. In: ILANUD (Org.). Das polticas de segurana pblica s polticas pblicas de segurana. So
Paulo, 2002, p. 47.
24
Idem, ibidem, loc.cit.
21

Especialmente no que diz respeito s medidas repressivas, diretamente relacionadas
persecuo penal como meio de reduo da insegurana pblica, as experincias
apresentadas buscaro demonstrar que, respeitadas as limitaes fticas
25
e jurdicas,
podero ser obtidos resultados positivos.
Apesar de no haver dvidas de que o Direito Penal, per si, no capaz de
solucionar os problemas atinentes segurana pblica e evitar o cometimento de delitos
26
,
nos meios acadmicos em especial, a repulsa, ainda que justificada, pela freqente eleio
do endurecimento das leis como panacia da segurana pblica, por vezes, pode afastar
uma anlise de experincias interessantes em que a persecuo penal, como resposta aos
problemas relacionados a esta rea, no foi apresentado por meio de recrudescimento das
penas, mas sim de sua simples aplicao.
Neste sentido, pode-se citar que o aumento da taxa de encarceramento de
homicidas
27
e o aumento na mdia de esclarecimento de casos pelo Departamento de
Homicdios e de Proteo Pessoa da Polcia Civil no Estado de So Paulo
28
j foram
indicados como algumas das provveis hipteses para a reduo desse tipo de crime no
estado de So Paulo.

25
No mbito internacional, Marcos Rolim, analisando a relao entre crimes notificados e pessoas
sentenciadas, advertidas ou multadas na Inglaterra e no Pas de Gales em 2000, verifica que, apesar dos 5
milhes de crimes registrados pelas polcias, apenas 350 mil pessoas foram sentenciadas e 151 mil advertidas
ou multadas, demonstrando que apenas um em cada 10 crimes registrados resulta em alguma sano (Marcos
Rolim. A Sndrome da Rainha Vermelha: policiamento e segurana pblica no sculo XXI. 2 ed. Rio de
Janeiro: Jorge Zahar, 2009, p. 58). No mesmo sentido, Julita Lemgruber examina algumas crenas relativas
ao sistema de justia criminal e indica levantamento realizado na Inglaterra e Pas de Gales em 1997 em que
se constatou que em cada 100 crimes cometidos naquele ano, 45,2 foram comunicados polcia, 24 foram
registrados, 5,5 foram esclarecidos, 2,2 resultaram em condenao e, apenas, 0,3 resultou em pena de priso
(Julita Lemgruber. Verdades e mentiras sobre o sistema de justia criminal. Revista Centro de Estudos
Judicirios, Braslia: Conselho da Justia Federal, n. 15, set.-dez. 2001, p. 13. Disponvel em:
<http://www2.cjf.jus.br/ojs2/index.php/cej/article/viewFile/427/608>. Acesso em: 29.11.2009.). No mbito
nacional, Tlio Kahn, com base em dados extrados da Secretaria de Estado dos Negcios da Segurana
Pblica de So Paulo, relativos ao segundo trimestre de 2006, fornece uma noo da taxa de atrito no estado
ao identificar que, naquele perodo, foram notificados pela polcia 489.202 crimes, podendo-se estimar, de
acordo com pesquisas de vitimizao realizadas pela mesma Secretaria, a ocorrncia de 931.813 crimes no
estado. Apesar deste montante, somente 74.880 inquritos policiais foram instaurados (8% do total de crimes
estimados), sendo que 23.535 pessoas foram presas em flagrante delito (2,5% do total de crimes estimados) e
dessas, apenas, 3.000 permaneceram presas (0,3% do total de crimes estimados) (Tlio Kahn. Defesa
nacional e segurana pblica. In: Segurana e Defesa Nacional: da competio cooperao regional. So
Paulo: Fundao Memorial da Amrica latina, out. 2006. Disponvel em:
<http://www.memorial.sp.gov.br/memorial/RssNoticiaDetalhe.do?noticiaId=788>. Acesso em: 29.11.2009).
26
At mesmo em programas televisivos que angariam sua audincia com a veiculao reiterada e alarmante
de crimes, j possvel detectar, ainda que de modo subjacente e intercalado s cobranas por punies e leis
mais severas, menes a outros problemas, em especial aos relativos desigualdade scio-econmica.
27
Tlio Kahn. Homicdios dolosos em So Paulo. Estudos Criminolgicos. So Paulo: Secretaria de Estado
dos Negcios da Segurana Pblica, n. 1, 2004, p. 23-24.
28
Idem, ibidem, p. 26.
22

Sendo assim, este um aspecto que merece detido estudo: se, por um lado, os reais
reflexos de uma alterao legislativa no mbito penal so de difcil mensurao, por outro,
o impacto de medidas relacionadas ao aumento de eficcia na persecuo penal, em reas
restritas, pode e merece ser analisado para uma melhor compreenso dos efeitos deste na
reduo da insegurana pblica.
Esta abordagem sobre as polticas pblicas de segurana (PPS) e polticas de
segurana pblica (PSP), sob o ponto de vista conceitual e experimental, resulta na
identificao de experincias que demonstram que, independentemente do combate s
causas estruturais ou macroestruturais, que se opera de maneira lenta e gradual, iniciativas
implementadas em mbito local, com a implementao de polticas pblicas preventivas e
repressivas, especialmente no que diz respeito s polticas de segurana pblica em
virtude da distino conceitual que ser proposta, apresentaram resultados interessantes e
frutferos.
Entretanto, a simples identificao destas experincias e demonstrao de
resultados positivos, no seria suficiente para a resoluo dos problemas na rea de
segurana pblica. Como ser abordado no captulo 2 deste trabalho, as condicionantes
criminais apresentam uma dinmica que varia significativamente entre regies, cidades,
distritos e bairros (ou at mesmo em um mesmo bairro se considerado o transcurso do
lapso temporal). Desta forma, alm da identificao de polticas pblicas eficientes na
questo da segurana pblica, imprescindvel a anlise e reflexo acerca do caminho
percorrido para o alcance destes resultados. Por mais que uma experincia tenha sido bem
sucedida em um determinado lugar, por um tempo especfico, isso no garante que ela
continuar sendo bem conduzida neste mesmo lugar ou implementada de modo eficiente
em outro.
Assim, posteriormente distino conceitual das polticas pblicas e anlise da
eficincia por meio do estudo de caso realizado no segundo captulo, o terceiro captulo
destinado discusso acerca de um modelo que garanta que os atributos de uma eficiente
poltica de segurana pblica, sero observados em qualquer regio ou localidade. A idia
ser identificar um modelo que garanta esta flexibilidade na seleo e adequao das
polticas destinadas reduo da insegurana pblica em relao aos princpios
democrticos de direitos e caractersticas locais peculiares. A opo pela anlise dos
modelos de polcia est fundamentada na abordagem a ser realizada no captulo 1 acerca da
23

escolha constitucional no que diz respeito aos rgos responsveis pela prestao do
servio de segurana pblica.
Assim, em suma, o objetivo do presente trabalho buscar conceituar e delimitar o
que segurana pblica, os responsveis por garanti-la e como mensur-la. A partir destes
parmetros conceituais, definir se o problema criminal deve ser enfocado pelas polticas
pblicas de segurana e/ou polticas de segurana pblica e, em caso afirmativo, como
deve ser esse enfoque, identificando-se, por fim, modelos estruturais que possuam os
princpios e mecanismos necessrios para a melhor aplicao destas polticas e, por
conseqncia, a reduo da atual situao de insegurana pblica.
24

CONCLUSO

O presente trabalho teve como objetivo analisar os meios de resoluo ou melhora
da situao da segurana pblica no que diz respeito sociedade brasileira.
Neste sentido, a primeira tarefa realizada foi a identificao de um conceito de
segurana pblica que possibilitasse a correta delimitao do objeto de estudo, no
somente em nvel terico, mas com reflexos na relao entre este objeto, os instrumentos
de interveno postos disposio do Estado para nele atuar e as instituies responsveis
por esta atividade estatal.
Segurana pblica, em termos conceituais, aps uma breve abordagem da evoluo
do seu significado no processo histrico e a comparao com as atuais vises acerca da
questo, foi conceituada como um estado de ausncia ou risco iminente de ocorrncia de
infraes penais ou atos infracionais, e de percepo desta circunstncia por parte dos
integrantes da sociedade, sendo ressaltado, ainda, que ela, em conjunto com a
tranqilidade e salubridade pblica, formam a trade dos aspectos da ordem pblica que
a situao de convivncia social pacfica entre os cidados.
A limitao da segurana pblica questo penal no casual. Considerando que o
servio de segurana pblica tem sua disposio instrumentos de interveno de extrema
gravidade no que diz respeito aos direitos fundamentais dos cidados, importante que ela
seja vinculada a fatos que demonstram relevncia compatvel com tais instrumentos.
Neste sentido, mesmo que uma instituio tenha como atribuio a manuteno da
ordem pblica, como o caso da Polcia Militar, h de se distinguir quando se est atuando
com questes diretamente relacionadas aos delitos (segurana pblica) e quando atua com
questes de menor gravidade (tranqilidade e salubridade pblica) oportunidade em que
sero limitados tambm seus meios de interveno.
No mesmo sentido, foi identificada a dupla natureza jurdica da segurana pblica.
A primeira como direito fundamental que integra em seu contedo, em regra, o total
respeito aos demais direitos em razo de seu carter instrumental, e a segunda como
servio pblico, que permite um melhor relacionamento com os princpios democrticos de
direito e controle pelo Poder Judicirio, alm de ressaltar seu carter de prestao positiva,
no sentido de concretizao de atos com o objetivo de garantir o direito segurana
25

pblica dos integrantes da sociedade e no apenas atuar para posterior responsabilizao
penal.
Esta dupla natureza jurdica, de direito fundamental e servio pblico, auxilia na
compreenso de que se os cidados possuem direito a um estado de ausncia ou risco
iminente de ocorrncia de infraes penais ou atos infracionais e de percepo desta
circunstncia, ainda que este esteja longe de se concretizar, e assim esteja caracterizada a
situao de insegurana pblica, cabe aos responsveis pelo servio de segurana pblica
a busca no sentido de concretizao deste direito.
Definido o conceito e a natureza jurdica, passou-se anlise da responsabilidade
constitucional pela garantia deste direito e respectivos meios de mensurao. Na questo
da responsabilidade foi verificado que, apesar da Constituio Federal, em seu artigo 144,
disciplinar que ela responsabilidade de todos, desta previso no decorre, em regra,
obrigaes jurdicas aos particulares. Estes, afora a responsabilizao penal pela prtica de
delitos, s sero obrigados a determinadas aes ou omisses, ou seja, tero
responsabilidade pela questo da segurana pblica, se incrementarem o risco de
ocorrncia de infraes penais ou se estiverem em alguma condio especfica frente aos
delitos praticados. De todo modo, as obrigaes devero advir sempre de lei. Nos demais
casos, caber aos particulares o pleno exerccio da cidadania e conseqente
aperfeioamento dos controles sociais informais e fomento do capital social, no como
obrigao, mas como direito.
O mesmo no ocorre ao se analisar o dever e a responsabilidade do Estado em
relao a tal questo. O dever imposto ao Estado recai precipuamente sobre as instituies
policiais elencadas no artigo 144 da Constituio Federal que estruturam o sistema de
segurana pblica brasileiro. Por tal motivo, mesmo em problemas relacionados
segurana pblica que no estejam na esfera de atuao dos rgos policiais, caber a
estes a busca pela coordenao com outros setores para que o servio pblico seja
concretizado da melhor maneira possvel. Quanto aos demais rgos pblicos, no
integrantes do sistema de segurana pblica, competem-lhes o exerccio de suas funes
constitucionais originrias, visto que a tima prestao dos demais servios pblicos
atenuar os fatores de risco e contribuiro com as condies propcias garantia deste
direito. Nos casos em que sejam convidados a colaborar com aes destinadas preveno
criminal, devero contribuir em virtude desta ser responsabilidade de todos. Contudo,
26

esta contribuio no dever prejudicar suas funes originrias nem desrespeitar suas
atribuies legais e constitucionais.
Ainda no que diz respeito ao dever do Estado em prestar o servio de segurana
pblica, atravs da anlise das atribuies constitucionais e, inclusive, da estrutura fsica
das instituies, restou claro que, apesar do inegvel progresso e imprescindvel auxlio
dos governos federal e municipal no trato da questo, qualquer iniciativa deve
obrigatoriamente focar as instituies policiais estaduais que abarcam o maior espectro de
atividades destinadas, quer preveno, quer represso qualificada das infraes penais,
o que motivou a posterior opo pela anlise dos modelos de policiamento que
propiciassem melhores condies implementao de polticas de segurana pblica
destinadas reduo da insegurana pblica.
Outro ponto tambm tratado refere-se aos modos de aferio do nvel de garantia
do direito segurana pblica, pois, a inexistncia de critrios de mensurao
impossibilita anlise quanto eficincia dos meios de interveno. Reconhecendo-se as
limitaes de cada mtodo, pode-se atingir patamares razoveis de conhecimento acerca do
problema por meio dos registros criminais e pesquisas de vitimizao, atentando-se para a
necessidade, cada vez maior, de padronizao dos dados com a finalidade de que no se
perpetue a fragmentao de esforos e iniciativas neste setor.
A definio conceitual, a responsabilidade e os modos de mensurao foram
abordados em carter subsidirio ao principal objetivo do trabalho, qual seja o de
identificar meios de interveno que atenuassem os problemas atualmente enfrentados
nesta rea.
O breve estudo sobre as condicionantes individuais e estruturais revelou que
existem fatores relacionados s caractersticas pessoais, aos controles sociais informais e
estrutura da sociedade que fomentam matrizes criminais, seja pelas redes de organizaes
criminosas, seja em virtude da desigualdade social. Entretanto, a verificao feita neste
estudo consiste na eficincia de polticas adotadas em mbito local que, mesmo sem
modificar substancialmente questes estruturais, impactam positivamente fatores
relacionados ao crime, proporcionando, assim, melhora na qualidade de vida da populao
atingida.
Esta abordagem demonstrou-se no apenas como tendncia verificvel na rea da
segurana pblica, mas, de modo geral, em todos os setores da Administrao Pblica em
27

virtude da assuno cada vez maior da esfera municipal, e at mesmo distrital, na prestao
dos servios pblicos, especialmente pela proximidade com os problemas a serem
enfrentados.
A partir deste ponto e estabelecido o que se entende por polticas pblicas,
iniciaram-se os estudos das polticas em especfico. No que diz respeito s polticas
pblicas de segurana ou, como estas vm sendo implementadas, foi observado que apesar
da ampla divulgao acerca dos resultados relacionados preveno criminal, pouco se
demonstrou a este respeito.
Assim, embora estas polticas garantam o exerccio de outros direitos fundamentais
e, por conseqncia, devam provocar algum impacto positivo na rea da segurana
pblica, constatou-se que as informaes publicadas acerca dos projetos no se
fundamentam em dados objetivos com relao ao fenmeno criminal nas reas enfocadas.
O estudo de caso referente ao projeto Praas da Paz tambm no apresentou resultados
diferentes acerca da reduo de delitos.
Por tal motivo, a fim de que os resultados proveitosos no sentido de garantia dos
demais direitos no fossem menosprezados, nem tampouco, abandonadas medidas
diretamente direcionadas questo criminal, concluiu-se que as polticas pblicas de
segurana podem reduzir a prtica de crimes e auxiliar na percepo sobre o sentimento de
segurana, entretanto, esta no sua finalidade, no podendo vincular-se a tais objetivos.
Deste modo, impedir-se-ia uma colonizao indesejada das polticas sociais pela
lgica da preveno criminal, impedindo-se que os demais direitos fundamentais de classes
menos favorecidas fosse garantido nica e to somente com o objetivo de se evitar a
prtica de delitos.
Em relao s polticas de segurana pblica, optou-se pela ampliao conceitual,
visto que no se resumem s atividades policiais strictu sensu, mas a todas as medidas,
preventivas ou repressivas, particulares ou pblicas, que tenham por foco a melhora na
segurana pblica (reduo de delitos e sentimento de segurana).
Aps cotejar a definio adotada com outras nomenclaturas utilizadas (v.g. nova
preveno, preveno primria, secundria, terciria), apresentou-se o estudo de caso
referente videomonitorizao, demonstrando-se a obteno de resultados significativos
em termos de reduo de alguns delitos na maioria das reas pesquisadas.
28

Contudo, face constatao de que em uma das reas os resultados foram inversos
s demais, aliada necessidade de que medidas que apresentaram resultados positivos,
permaneam sendo bem executadas para continuidade dos resultados observados,
entendeu-se necessria a anlise de estruturas que fornecessem melhores condies
otimizao das polticas de segurana pblica, apontadas como meios eficientes na
reduo da insegurana pblica.
Nesta tarefa, definiu-se que o sistema de segurana pblica estrutura-se com base
nas instituies policiais e, dentre estas, as polcias estaduais, principalmente a polcia
ostensiva, so aquelas que possuem o maior campo de atuao no que diz respeito
preveno criminal.
Neste sentido, foram analisados os modelos de policiamento que possibilitassem a
melhor anlise local da questo e, conseqentemente, implementao das estratgias de
preveno mais adequadas. Assim, foi abordado o modelo de policiamento orientado
soluo de problemas que utiliza a metodologia de identificao, anlise, resposta ao
problema e constante avaliao das medidas adotadas. Nesta seara, foram identificadas
experincias que realmente reduziram os ndices criminais e sentimento de segurana nas
reas em que foram implementadas.
Ato contnuo, o estudo focou o policiamento comunitrio e as experincias
realizadas no Brasil. Nestas, foi observado que, a despeito da grande propagao da
filosofia comunitria em diversas regies do pas, com a realizao, inclusive, de
concursos e premiaes, a prtica parece ter se distanciado da proposio terica, pois se
priorizou a aproximao com a comunidade em detrimento da avaliao dos resultados em
termos de preveno criminal.
Em vista das distores apresentadas pelas experincias realizadas acerca do
policiamento comunitrio, mantendo-se por base a imprescindvel participao da
sociedade no processo decisrio sobre medidas destinadas segurana pblica, premissa
inexistente no conceito de policiamento orientado soluo de problemas, concluiu-se
pela necessidade de alterao na nomenclatura de policiamento comunitrio para
policiamento comunitrio orientado soluo de problemas (PCOP).
A alterao da nomenclatura no visa uma mudana conceitual visto que no
conceito atualmente adotado, a metodologia de orientao soluo do problema j est
nele integrado. O objetivo foi o de readequar a prtica ao modelo conceitual.
29

A opo do modelo de policiamento comunitrio, com a readequao da
nomenclatura sugerida para policiamento comunitrio orientado soluo de problemas
representa o passo subseqente consolidao da tendncia de abordagem local do
problema da segurana pblica por meio da participao decisria da comunidade e
anlise das informaes do fenmeno criminal cada vez mais qualificadas em decorrncia
do implemento dos recursos tecnolgicos.
Esta estrutura otimiza as polticas de segurana pblica capazes de reduzir a
insegurana pblica, sem que sejam desrespeitados os princpios democrticos de direitos
inerentes ao nosso ordenamento constitucional.
A idia final a adoo de polticas pblicas de segurana com foco na garantia de
direitos fundamentais a todos os integrantes do corpo social. De modo paralelo, no campo
da preveno criminal, o meio que se demonstra mais eficaz concretiza-se na
implementao de polticas de segurana pblica com a finalidade de melhor solucionar os
problemas na rea criminal e referentes ao medo do crime.
Se apenas com o direito segurana pblica os demais direitos podero ser
exercidos, no h antagonismos entre as polticas pblicas de segurana e as polticas de
segurana pblica. Apesar das distines acerca das finalidades de cada uma delas, h
convergncia para o objetivo nico de concretizao de uma sociedade em que seja
garantido o direito segurana pblica e, por conseqncia, se permita o pleno exerccio
dos demais direitos fundamentais.








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55

RESUMO

O trabalho tem por objetivo verificar se h argumentos e estudos que comprovem que a
implementao de polticas pblicas de segurana e/ou polticas de segurana pblica
foram responsveis por uma melhora significativa na segurana pblica. Esta a hiptese
testada. Inicialmente so estabelecidos os limites conceituais sobre as diferentes acepes
do termo segurana pblica e os meios de mensurao desta, alm de suas principais
matrizes e agentes responsveis pela sua preservao, tudo com o objetivo de tornar
possvel identificar e a qualificar como positivos ou negativos os impactos mensurados.
Em um segundo momento, por meio do mtodo dialtico, so apresentados e discutidos
argumentos sobre as condicionantes ou fatores de risco individuais e estruturais que se
relacionam com as prticas criminosas e com o sentimento de segurana pblica por parte
da comunidade, alm da tendncia de abordagem local da questo como meio de resoluo
dos problemas enfrentados. Posteriormente, analisada a distino entre polticas pblicas
de segurana e polticas de segurana pblica, diferenciando-se as iniciativas que devem
ser abrigadas por cada expresso em conjunto com a avaliao de experincias e projetos
que foram implementados com o objetivo de alcanar resultados positivos na preveno
criminal e percepo deste resultado pela sociedade. Durante a anlise dos projetos
relatado o estudo de caso realizado, consistente na anlise de uma poltica pblica de
segurana (Praas da Paz) e de uma poltica de segurana pblica (videomonitorizao)
com a finalidade de testar, juntamente com os demais projetos sobre os quais j haviam
estudos elaborados, a hiptese do presente trabalho. A hiptese testada parcialmente
demonstrada visto que, apesar da imprescindibildade da adoo de polticas pblicas de
segurana, que visam garantir direitos fundamentais em um espectro mais abrangente do
que o direito segurana pblica, os resultados positivos destas polticas resumiram-se,
em regra, ao aspecto subjetivo da segurana pblica, sendo que alteraes significativas no
que diz respeito ao aspecto objetivo (preveno criminal) s foram constatadas em trs das
quatro reas no estudo de caso referente ao programa de videomonitorizao (poltica de
segurana pblica). Em virtude desta demonstrao parcial da hiptese, que indica que as
polticas de segurana pblica podem reduzir tanto os ndices criminais quanto o medo
do crime, aliada constatao de que o ordenamento constitucional estabelece as
instituies policiais como as principais responsveis pela prestao do servio de
segurana pblica, so discutidos modelos de policiamento que possibilitem a garantia de
uma eficiente implementao das polticas de segurana pblica, sendo apresentado o
56

policiamento comunitrio orientado soluo de problemas (PCOP), inclusive com a
sugesto de alterao da nomenclatura para melhor transmisso de seus objetivos, como
modelo capaz de, em respeito necessidade de participao decisria da sociedade,
diagnosticar, implementar, monitorar e avaliar as polticas de segurana pblica como
meio de reduo da insegurana pblica.

Palavras-chave: delito, poltica pblica de segurana, poltica de segurana pblica,
segurana pblica, preveno, policiamento comunitrio, policiamento orientado soluo
de problemas.
57

RIASSUNTO

Lobiettivo di questo studio quello di verificare se vi sono argomenti e studi che
comprovino che limplementazione di politiche pubbliche di sicurezza e/o politiche di
sicurezza pubblica furono le responsabili per un miglioramento significativo nella
sicurezza pubblica. Questa lipotesi sperimentata. Inizialmente vengono stabiliti i limiti
concettuali sulle differenti accezioni del termine sicurezza pubblica e i mezzi per
misurarla, oltre alle sue principali matrici e gli agenti responsabili per la sua preservazione,
tutto con lobiettivo di rendere possibile identificare e qualificare come positivi o negativi
gli impatti misurati. In un secondo momento, attraverso il metodo dialettico, sono
presentati e discussi argomenti sulle condizionanti o i fattori di rischio individuali e
strutturali che si collegano con le pratiche criminali e con il sentimento di sicurezza
pubblica percepita dalla comunit, oltre alla tendenza di approccio locale della questione
come mezzo di risoluzione dei problemi affrontati. Successivamente, viene analizzata la
distinzione tra le politiche pubbliche di sicurezza e le politiche di sicurezza pubblica,
differenziando le iniziative che devono essere incluse da ognuna delle espressioni insieme
con la valutazione di esperienze e progetti che sono stati implementati con lobiettivo di
raggiungere risultati positivi nella prevenzione criminale e la percezione di questo risultato
dalla societ. Durante lanalisi dei progetti viene riportato lo studio di un case realizzato,
consistente nellanalisi di una politica pubblica di sicurezza (Piazze della Pace) e di una
politica di sicurezza pubblica (videomonitoraggio) allo scopo di testare, insieme agli altri
progetti rispetto ai quali vi erano gi studi elaborati, lipotesi del presente studio. Lipotesi
sperimentata parzialmente dimostrata, visto che, malgrado limprescindibilit
delladozione di politiche pubbliche di sicurezza, che hanno come socpo assicurare i diritti
fondamentali in uno spettro pi ampio del diritto alla sicurezza pubblica, i risultati positivi
di queste politiche si sono riassunte fondamentalmente allaspetto soggettivo della
sicurezza pubblica, e alterazioni significative per quanto riguarda laspetto obiettivo
(prevenzione criminale) sono state constatate soltanto su tre delle quattro aree nello studio
del caso riferente al programma di videomonitoraggio (politica di sicurezza pubblica). In
virt di questa dimostrazione parziale dellipotesi, che indica che le politiche di sicurezza
pubblica possono ridurre sia gli indici criminali che la paura del crimine, alleata alla
constatazione che lordinamento costituzionale stabilisce le istituzioni poliziesche come le
principali responsabili per la prestazione di servizio di sicurezza pubblica, vengono
58

discussi modelli di poliziamento comunitario orientato alla soluzione di problemi (PCOP),
compreso il suggerimento di alterazione della nomenclatura per una migliore trasmissione
dei suoi obiettivi, come modello capace di, rispettando la necessit della partecipazione
decisoria della societ, diagnosticare, implementare, monitorare e valutare le politiche di
sicurezza pubblica come un mezzo di riduzione dellinsicurezza pubblica.

Parole chiave: reato, politica pubblica di sicurezza, politica di sicurezza pubblica, sicurezza
publica, prevenzione, poliziamento comunitario, poliziamento orientatto alla soluzione di
problemi.