04.planejamento Estratégico Governamental - Unidade 02

Mdulo Bsico
Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

UNIDADE 2
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
Reunir elementos para criticar a concepo do Estado Neutro;
Compreender a importncia do campo da Anlise de Polticas
e do Planejamento Estratgico Situacional; e
Entender a contribuio desses dois campos de estudo para a
fundamentao do Planejamento Estratgico Situacional.
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL COMO
CONVERGNCIA E ENFOQUE
Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 65
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Especializao em Gesto Pblica
Planejamento Estratgico Governamental
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Mdulo Bsico
Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques
INTRODUO
Na Unidade anterior traamos de forma esquemtica, mas
suficiente para nosso propsito, o contexto em que se devem inserir
as atividades de PEG do Estado brasileiro e apontamos a dimenso
do desafio cognitivo que a construo do Estado Necessrio
coloca para a realizao dessas atividades.
Nesta Unidade vamos ver o processo de constituio dos
fundamentos do PEG e mostrar por que consideramos que esta
disciplina pode ajudar na sua superao. Para tanto, analisaremos
a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou
mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas
que constituem o fundamento da disciplina de PEG. So eles:
Anlise de Polticas; e
Planejamento Estratgico Situacional.
Dentre o conjunto das Cincias Sociais apl icadas, as
disciplinas de Cincia Poltica e de Administrao Pblica eram,
at h bem pouco tempo, praticamente as nicas que forneciam
subsdios especificamente orientados para a anlise das questes
pblicas objeto da interveno dos governos. Embora tenham
ocorrido, tanto nos pases centrais como nos da Amrica Latina,
importantes movimentos recentes de crtica, renovao, ampliao
e fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento
terico e aplicado so ainda as mais amplamente disponveis,
difundidas e utilizadas para a anlise da interface entre o Estado e
a sociedade Cincia Poltica e para a execuo do planejamento
governamental Administrao Pblica.
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Por essa razo, mais precisamente porque a quase totalidade
das iniciativas de formao de gestores pblicos existentes na regio
adota, ao contrrio do que aqui se prope, essas matrizes de
conhecimento em especial a da Administrao Pblica , que
se apresenta a seguir uma crtica a estas. Posteriormente, na seo
que segue, se apresentam dois de seus recentes desdobramentos
a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional
considerados como as abordagens mais adequadas para conformar
o fundamento do PEG.
69
Mdulo Bsico
A CINCIA POLTICA E A
SUPERVALORIZAO DO POLTICO
O processo de governo ou, mais precisamente, os processos
de tomada de deciso (a formulao das polticas pblicas) e de
sua implementao no ocupam um papel central no horizonte de
preocupaes da Cincia Poltica. Suas principais teorias, modelos
cognitivos ou vises que tratam a relao entre a sociedade e o
Estado (marxista, pluralista, sistmica, elitista) explicam as decises
de governo tomadas no interior do aparelho de Estado atravs
da considerao de elementos a ele externos.
Essa afirmao pode ser corroborada por um exame, ainda
que superficial, das suas duas vises extremas:
viso pluralista, que percebe o resultado do processo
decisrio o contedo da poltica como algo quase
indefinido, posto que fruto de um ajuste incremental das
preferncias de uma infinidade de atores indiferenciados
do ponto de vista de seu poder poltico; e
viso marxista, a qual entende aquele resultado o
cont edo da pol t i ca como al go quase que
i nt ei rament e predet ermi nado pel a est rut ura
econmica, posto que resultante da ao de um ator.
Para os pluralistas, era como se Estado fosse dirigido por
um contexto pol tico, econmico e social homogneo, sem
assimetrias e diferenas de poder. Para os marxistas do sculo XIX
e incio do sculo XX, era como se ele estivesse inteiramente
70
submetido aos interesses da classe proprietria, mais do que
dominante, hegemnica. No ps-Segunda Guerra, o Estado
capitalista comeou a ser entendido pelos marxistas como dotado
de um certo poder de autodeterminao e de autonomia relativa.
Passou-se ento a entender como os instrumentos colocados
disposio das burocracias dos Estados contemporneos terminam
gerando uma elite com interesses prprios e at certo ponto
independentes das demais.
Era nat ural , por t ant o, que os ci ent i st as pol t i cos se
concentrassem no estudo deste contexto para entender as implicaes
sociais, econmicas etc. do exerccio do poder; as quais, de certa
forma, apenas fl ui ri am atravs do Estado, sem ser por el e
determinadas. O problema da Cincia Poltica seria de tipo
investigativo: indicar as razes contextuais que explicam o carter
do que foi decidido. Seu foco seria, portanto, a poltica (politics) e
no as polticas (policies), o sistema e o processo poltico (political
process) e no o processo de elaborao de polticas (policy process).
71
Mdulo Bsico
A ADMINISTRAO PBLICA E A
SUBVALORIZAO DO CONFLITO
A Administrao Pblica tem como premissa a separao
entre o poltico (politics) e o administrativo; o mundo da poltica
(pol i t i cs) e o das organi zaes; a t omada de deci so e a
implementao. O primeiro termo desta dicotomia era entendido
como caracterizado pelo conflito de interesses e o dissenso poltico
que se manifesta na sociedade e, o segundo, pelo consenso tcnico
em torno de um interesse comum que se expressa no interior do
aparelho de Estado: implementar eficientemente o que foi, no
interessa como nem por que, decidido. como se o primeiro fosse
o ponto cego do segundo; e, o segundo, uma simples decorrncia e
consequncia, inclusive temporal, do primeiro.
Di f erent ement e da Ci nci a Pol t i ca, o probl ema da
Administrao Pblica pode ser entendido, para marcar a diferena
entre elas, como de tipo operacional. O objetivo precpuo da
Administrao Pblica era executar da melhor forma possvel,
segundo critrios de otimizao, autocontidos, incrementais e que
no ensejavam questionamentos de tipo poltico ou socioeconmico
mais amplos, as decises tomadas pelos governos. As quais eram
frequentemente e, poderamos dizer at hipocritamente, entendidas
como a expresso do desejo da maioria, numa estrutura poltico-
social percebida como uma poliarquia. O estudo do processo de
tomada de deciso e da natureza conflitiva de sua implementao
era, por isto, flagrantemente subestimado.
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A CONCEPO INGNUA DO
ESTADO NEUTRO
Na viso simplista de certos setores da esquerda latino-
americana, a perspectiva da administrao era de direita, uma
vez que o que buscava era a otimizao das condies de
reproduo do capital e, portanto, o aumento da explorao da
classe trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia, utilizando a
abordagem sistmica (rejeitada pelo marxismo e pela esquerda),
para entender o que se encontrava a montante do territrio que
dominava da simples implementao das decises tomadas no
sentido da compreenso do processo de elaborao da poltica,
eram vi st as como mai s uma t ent at i va do capi t al para
instrumentalizar este processo em seu benefcio.
A Cincia Poltica, ao contrrio, era entendida como
uma perspectiva de esquerda, na medida em que
iluminava as contradies de classe e permitia
discernir a dominao e a explorao.
Era como se a Cincia Poltica fosse a encarregada de
condenar o carter antissocial, repressivo, demaggico do Estado
capitalista perifrico atravs de anlises e pesquisas, realizadas,
claro, fora do aparelho de Estado. E a Administrao Pblica fosse
a encarregada de tocar o estilo tradicional de planejamento
governament al e de el aborao de pol t i cas pbl i cas
73
Mdulo Bsico
homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico tpico
do Estado burocrtico e autoritrio que herdamos.
Na verdade, o fato de que nem a Cincia Poltica nem a
Admi ni strao Pbl i ca tenham consi derado o processo de
elaborao de polticas como problemtico levou a que a superao
do desafi o cogni ti vo col ocado pel a construo do Estado
Necessrio seja especialmente difcil. A (inevitvel) adoo
privilegiada da Administrao Pblica no mbito do aparelho de
Estado foi conformando uma concepo ingnua: a do Estado neutro.
Contraditoriamente com a orientao da Cincia
Poltica, a Administrao Pblica hoje dominante.
Na atual conjuntura, em que quadros dirigentes da esquerda
chegam a ser governo em muitos pases da Amrica Latina (em sua
bem-sucedida trajetria de aceitao da via pacfica e eleitoral para
a transformao da sociedade capitalista), a concepo dominante,
aquela que privilegia a perspectiva da Administrao Pblica, tem
se mostrado especialmente disfuncional e, por isto, desastrosa.
Mas, para a Cincia Poltica, o carter do processo de
elaborao de polticas e o seu resultado (o contedo da poltica)
so uma simples decorrncia das relaes de poder existentes no
contexto externo ao Estado. uma concepo que pode ser
ent endi da, no l i mi t e, como mecani ci st a; uma espci e de
determinismo social do processo de elaborao da poltica e do
contedo da poltica. Como se existisse uma relao de causalidade
linear e estrita entre as relaes de poder vigentes no contexto que
envolve o aparelho de Estado e o contedo das polticas que dele
emanam. Algo como se Estado fosse um elemento semelhante a um
dispositivo transdutor, eletrnico ou pneumtico, que ao receber
um impulso externo de entrada gera um outro, de sada, cujas
caractersticas dependem apenas da intensidade e sinal do
impulso de entrada.
v
Como se todo o processo
se orientasse
automaticamente de
acordo com as
caractersticas do bloco
dominante de poder.
74
Mas a suposio de que numa sociedade de classes a
ocupao do Estado pela classe dominante leva inexoravelmente
a polticas que mantm e reproduzem a dominao desta sobre as
demais classes no to mecanicista como a sua recproca.
A concepo ingnua do Estado neutro, que supe que uma mudana
na correlao de foras na sociedade num grau que permita o controle
do seu aparelho por foras progressistas originaria, automaticamente,
polticas capazes de alavancar a desconcentrao de poder e a
equidade social, esta sim pode ter consequncias desastrosas.
A concepo de que o aparelho de Estado seja um simples
instrumento neutro capaz de, de uma hora para outra, operar de
forma a implementar polticas que contrariam as premissas de
manuteno e naturalizao das relaes sociais de produo
capitalistas que o geraram pode levar a uma postura voluntarista
que tende a minimizar as dificuldades que enfrentam os governos
de esquerda.
O preo do equvoco em que eles tm frequentemente
incorrido, de subestimar as relaes entre forma e
contedo, proibitivo e no pode mais ser tolerado.
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Mdulo Bsico
OS ENFOQUES DA ANLISE DE POLTICA
E O PLANEJAMENTO ESTRATGICO
SITUACIONAL COMO FUNDAMENTOS
DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
Vi mos no i n ci o dest a Uni dade que so doi s os
desdobramentos relativamente recentes a Anlise de Poltica e o
Pl anej ament o Est rat gi co Si t uaci onal das mat ri zes de
conhecimento. Elas so consideradas como as abordagens mais
adequadas para a formao de gestores capazes de realizar as
atividades de PEG demandadas pela construo do Estado
Necessrio.
No Estado Herdado, os marcos de referncia cognitivos
dos gestores eram em geral originrios de uma daquelas duas
matrizes que conformavam o repertrio de conhecimento formal
disponvel no mbito do aparelho de Estado (e tambm fora dele)
para o tratamento das questes de governo. Um outro corpo de
conhecimento informal, intuitivo, especfico, assistemtico, e
gerado de forma ad hoc*, indutiva, on the job* fazia parte da
sua formao. Era ele que de alguma forma, ao adicionar-se a esses
dois enfoques, permitia sua combinao preenchendo os vazios
cognitivos e amenizando o desvio ingnuo a que se fez referncia.
O fato de que este outro corpo de conhecimentos, apesar da
sua fundamental importncia para o exerccio de governar, no
*Ad hoc expresso lati-
na que significa somen-
te para este fim especfi-
co que est sendo consi-
derado. Fonte: Lacombe
(2004).
*On the job realizado na
prpria execuo do tra-
balho. Fonte: Lacombe
(2004).
76
era ensinado, mas sim, a duras penas, e s por alguns, apreendido,
no passou despercebido aos pesquisadores acadmicos nem aos
gestores que, tanto nos pases centrais como na Amrica Latina, se
interessavam ou estavam envolvidos com assuntos de governo. Este
fato, aliado a outros tipos de preocupao, entre as quais as de
natureza ideolgica e poltica so as mais relevantes, originou
movimentos de crtica e fuso multidisciplinar entre essas duas
matrizes de conhecimento e delas com outras disciplinas das
Cincias Sociais.
Esses movimentos foram penetrando na caixa-preta do
processo (ou sistema) de elaborao de polticas aquilo que era
at ento interpretado como um transdutor por um de seus dois
extremos (inputs e outputs), ou de seus dois principais momentos
(formulao e implementao).
A Administrao Pblica, a partir da constatao de que os
hiatos entre o produto (output do sistema) obtido e o previsto
mediante o planejamento governamental (dficit de implementao)
no eram simplesmente um sintoma de m administrao. Ou seja,
el es poderi am dever-se a probl emas ant eri ores f ase de
i mpl ementao propri amente di ta. Isto , ao momento de
formulao da poltica que envolve processos decisrios em que
atores polticos defendem seus interesses e valores.
Com a constatao de que a formao da agenda decisria,
que ocorria no mbito do processo de formulao das polticas,
influenciava muito significativamente o contedo da poltica, entra
na caixa-preta a Cincia Poltica pelo lado dos inputs. Como a
agenda decisria era determinada pelas foras polticas que se
expressavam no contexto econmico-social que envolvia a interface
pblico-privado, a Cincia Poltica no poderia se manter margem
da anlise das polticas pblicas.
Mas qual a implicao imediata desse envolvimento?
77
Mdulo Bsico
Uma das consequncias imediatas foi a constatao de que
as determinaes polticas, econmicas e sociais no eram um
simples insumo (input) do processo de formulao das polticas, e
sim algo que seguia atuando ao longo do processo da elaborao
das polticas, abarcando todos os seus momentos: formulao,
implementao e avaliao.
Algumas perguntas fundacionais, como as que seguem,
orientaram esse movimento e esto na base da insatisfao com o
planejamento governamental tradicional que veio a desembocar na
proposta do PEG. So elas:
Quais so os grupos que realmente conformam a
agenda de deciso (agendum = algo sobre o qual se
deve atuar) mediante sua capacidade de transformar
(ou travestir) seus problemas privados em assuntos
pblicos, em questes de interesse do Estado, sobre
os quais ele deve atuar?
E, mais do que isto, como fazem para impedir que
outros assuntos de outros grupos sociais no sejam
incorporados agenda fazendo com que ela fique
restrita a assuntos sobre os quais tm controle?
Que procedimentos usam e de que mecanismos do
prpri o aparel ho de Estado l eg ti mo e a el es
acessveis por direito se utilizam para fazer com que
os assuntos que logram colocar na agenda sejam
decididos e implementados de acordo com seus
interesses?
78
O ENFOQUE DA ANLISE DE POLTICA
Este o primeiro dos enfoques verdadeiramente inovadores
e multidisciplinares que vamos analisar. Visto que ele foi conformado
a partir da confluncia entre a Administrao Pblica, ou mais
precisamente da problematizao que comeara a fazer acerca da
implementao das polticas pblicas, de um lado, e da Cincia
Poltica, e mais especificamente da problematizao da formao
da agenda e do processo decisrio, por outro.
Sua importncia para formar os fundamentos em que se
apoia a proposta do PEG est relacionada capacidade de enfocar
a i nt erf ace ent re a soci edade e o Est ado e o seu prpri o
funcionamento de um modo mais revelador do que at ento fazia
a Cincia Poltica. Alm de enfocar a questo da elaborao dos
planos e da sua execuo, da alocao de recursos etc., com maior
sutileza e realismo do que fazia a Administrao Pblica.
Diante do exposto, faa uma reflexo sobre a relevncia da
Anlise de Polticas para a Administrao Pblica.
Em alguns casos, a Anlise de Poltica nasce como rea de
pesquisa nos crculos ligados disciplina de Administrao Pblica.
Como, nos EUA, nos anos 60, eles estavam focalizados na anlise
organizacional, nos mtodos quantitativos etc. e no enfatizavam
a questo dos valores e interesses que a Anlise de Poltica
argumentava que era essencial para a Administrao Pblica, essa
relao foi muitas vezes complicada. Em outros casos, a Anlise de
Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao
79
Mdulo Bsico
Cincia Poltica, em crculos a ela ligados. Como resultado ocorreu
uma inflexo*. Sua perspectiva passou a incorporar a anlise das
organizaes e das estruturas de governo, deslocando um pouco o
foco da anlise do institucional para o comportamental.
Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido
realizadas por cientistas sociais para questes como essas, o que
novo a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos anos
1970 nos pases capitalistas centrais, e o ambiente mais receptivo
que passa a existir por parte dos governos. Esses movimentos
recentes se caracterizaram por oferecerem uma nova abordagem e
tentarem superar problemas atinentes s perspectivas que tomaram
por modelo reas da Administrao Pblica ou ainda por dar
excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise
organizacional.
Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos
autores que primeiro trataram o tema, vamos iniciar citando
Bardach (1998), que considera a Anlise de Polticas como um
conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas
das cincias humanas utilizados para analisar ou buscar resolver
problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica.
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a
contribuies de uma srie de disciplinas diferentes a fim de
interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em
particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera,
ademais, que Anlise de Poltica uma subrea aplicada, cujo
contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares,
mas si m por uma abordagem que parea apropri ada s
circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo
Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das especializaes
acadmicas existentes.
J segundo Dye (1976), fazer anlise de Poltica implica em
descobrir o que os governos fazem, por que fazem e que diferena
isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das
causas e consequncias da ao do governo. Numa primeira leitura,
essa definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto
quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar
*Inflexo mudana da
direo ou da posio
normal desvio. Fonte:
Houaiss (2007).
v
No que tange aos
pesquisadores muitos j
tinham se interessado
por questes ligadas
atuao do governo e s
polticas pblicas.
80
as causas e consequncias da ao governamental, os pesquisadores
cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas
estruturas de governo, s h pouco registrando-se o deslocamento
para um enfoque comportamental que caracteriza a Anlise de
Poltica.
Ham e Hill (1993) ressaltam que s recentemente a poltica
pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos.
E o que distingue da Cincia Poltica a preocupao com o que o
governo a faz.
Assim, podemos afirmar que o fato de as polticas pblicas
poderem influenciar a vida de todos os envolvidos por problemas
de esferas pblicas e poltica (politics), que os processos e resultados
de polticas sempre envolvem vrios grupos sociais, e as polticas
pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa
entre os diferentes agrupamentos polticos com algum grau de
interesse pelas questes que tm no aparelho de Estado um lcus
privilegiado de expresso, vem tornando a Anlise de Poltica um
campo de trabalho cada vez mais importante.
Voc deve estar se perguntando: Anlise de Poltica e
Administrao Pblica, o que as distingue?
Segundo os pesquisadores que fundam o campo, na Anlise
de Poltica, em seu carter normativo (no sentido de explicitamente
portador de valores), que revelada a preocupao acerca de como
as ideias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido
de alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, podemos
afirmar que a melhoria do processo poltico atravs das polticas
pblicas que promovem a democratizao do processo decisrio
assumida como um vis normativo. Mas, os mesmos pesquisadores
apontam ainda a Anlise de Poltica tambm como um problem-
oriented, o que demanda e suscita a interdisciplinariedade.
81
Mdulo Bsico
A Anlise de Poltica se caracteriza pela sua orientao
aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar,
integradora e direcionada soluo de problemas.
Alm de sua natureza ser ao mesmo tempo descritiva
e normativa.
Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de Poltica,
o analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do
dia a dia da poltica (politics) de maneira a poder indagar acerca
de algumas das grandes questes relacionadas funo do Estado
na sociedade contempornea e distribuio de poder entre
diferentes grupos sociais.
Para uma anlise adequada, necessrio explorar trs nveis.
Nveis que podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como aqueles
em que se do realmente as relaes polticas (policy e politics) e
como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes
devem ser analisadas. So eles:
Funcionamento da estrutura administrativa
(institucional): nvel superficial, descritivo, que
explora as ligaes e redes intra e interagncias,
determinadas por fluxos de recursos e de autoridade
etc. o que podemos denominar nvel da aparncia
ou superficial;
Processo de deciso: nvel em que se manifestam
os i nteresses presentes no mbi to da estrutura
administrativa, isto , dos grupos de presso que
atuam no seu interior e que influenciam o contedo
das decises tomadas. Dado que os grupos existentes
no interior de uma instituio respondem a demandas
de grupos situados em outras instituies pblicas e
em organizaes privadas, as caractersticas e o
funcionamento desta no podem ser adequadamente
entendidos, a no ser em funo das relaes de poder
82
que se manifestam entre esses grupos. o que podemos
chamar de nvel dos interesses dos atores; e
Relaes entre estado e sociedade: referentes ao
nvel da estrutura de poder e das regras de sua
formao, o da infraestrutura econmico-material.
o determi nado pel as funes do Estado que
asseguram a reproduo econmica e a normatizao
das relaes entre os grupos sociais. o que explica,
em ltima instncia, a conformao dos outros dois
nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou
as caractersticas que assumem as relaes a serem
investigadas, quando pensadas como categorias
analticas. Este nvel de anlise trata da funo das
agncias estatais que , em ltima instncia, o que
assegura o processo de acumulao de capital e a sua
legitimao perante a sociedade. o que podemos
denominar nvel da essncia ou estrutural.
A anlise deve ser desenvolvida de forma reiterada (em ciclos
de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice-versa
buscando responder s questes suscitadas pela pesquisa em cada
nvel. Como indicado, no terceiro nvel onde as razes ltimas
destas questes tendem a ser encontradas, uma vez que ele o
responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela
legitimidade do processo de elaborao de polticas.
No momento de formulao, atravs da filtragem das
demandas, seleo dos temas e controle da agenda mediante um
processo cujo grau de explicitao bastante varivel, ele vai desde
uma situao de conflito explcito, onde h uma seleo positiva
das demandas que se referem s funes que so necessrias para
manuteno de formas de dominao na organizao econmica,
como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos
abertos, at uma no deciso, que opera no nvel negativo da
excluso dos temas que no interessam estrutura capitalista (como
a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que
83
Mdulo Bsico
entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram
ideologicamente os temas e os problemas.
Nos momentos da implementao e da avaliao,
outros mecani smos de control e pol ti co se
estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros
nveis e, como mbito maior e mais complexo de
determinao, o terceiro.
Atravs do trnsito entre estes trs nveis, depois de vrias
rei t eraes, poss vel conhecermos o comport ament o da
comunidade poltica existente numa rea qualquer de poltica
pblica, e desta maneira chegarmos a identificar as caractersticas
mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a
estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos atores
envolvidos; explicar a relao entre o primeiro nvel superficial das
instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica.
Vimos que so trs os nveis distintos da anlise de uma poltica.
Voc sabe descrever em que implica cada um destes nveis?
Podemos dizer que com a anlise de uma poltica possvel
primeiramente identificarmos as organizaes (instituies pblicas)
com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio
de maior evidncia. Em seguida, e ainda no primeiro nvel
(institucional) de anlise, identificarmos as relaes institucionais
(isto , aquelas sancionadas pela legislao) que elas e seus
respectivos atores-chave mantm entre si.
Passando a um segundo nvel, a pesquisa ocorre sobre as
relaes estabelecidas entre esses atores-chave que representam os
grupos de interesse existentes no interior de uma instituio e de
grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em
organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse,
84
formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc. devem
ser cui dadosament e exami nadas de manei ra a expl i car o
funcionamento da instituio e as caractersticas da poltica.
A determinao de existncia de padres de atuao recorrente de
determinados atores-chave e sua identificao com os de outros
atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de
modo a conhecer os interesses dos atores, so o objetivo a ser
perseguido neste nvel de anlise.
J no terceiro nvel e ltimo nvel de anlise, mediante uma
tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o
padro (estrutura de poder e das regras de sua formao)
conformado pelo modo de produo capitalista sua infraestrutura
econmico-material e sua superestrutura ideolgica que
ocorre a explicao. Ou seja, nesta etapa onde atravs do
estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo
analisada ao que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado
(ou perifrico, no caso latino-americano) que podemos chegar a
entender a essncia, isto , entender como as relaes se estabelecem
entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade.
Assim, podemos dizer que o percurso descrito uma tentativa
sistemtica de percorrer este caminho de ida e volta apoiando-
nos sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise proporciona.
85
Mdulo Bsico
O ENFOQUE DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO SITUACIONAL
Ao contrrio do enfoque da anlise de poltica, este enfoque
no ser tratado aqui de modo detalhado, pois os captulos
que seguem, que apresentam as duas metodologias que
integram o arsenal do PEG, o fazem de maneira bastante
detalhada. Vamos comear?
O Pl anej ament o Est rat gi co
Si t uaci onal , mt odo PES, surgi u em
meados da dcada de 1970 como resultado
da busca de uma ferramenta de suporte ao
mesmo tempo cientfica e poltica para o
trabalho cotidiano de dirigentes pblicos e
out ros prof i ssi onai s em si t uao de
governo. Seu criador foi o ex-ministro de
Planejamento chileno do governo Allende,
Carlos Matus. Nas suas prprias palavras,
o mt odo PES nasceu de um l ongo
processo de reflexo que teve lugar no
perodo em que ele ficou preso em funo
do golpe militar que levou morte do
presidente Allende, em setembro de 1973.
Essa reflexo o levou a formular uma crtica
ao planejamento governamental tradicional
e propor um mtodo alternativo que levasse em conta o carter
situacional (situao do ator que planeja) e estratgico que deveria
Carlos Matus
Ministro do Governo Allende
(1973) e consul tor do ILPES/
CEPAL, falecido em dezembro
de 1998, ministrou vrios cur-
sos no Brasil nos anos noven-
ta (Escol as Si ndi cai s, I PEA,
Mi ni stri os, Governos Estaduai s e Muni ci -
pai s). Cri ou a Fundao Al tadi r com sede na
Venezuela para difundir o mtodo e capacitar
di ri gentes. I ntroduzi do no Brasi l a parti r do
final dos anos oitenta, o PES foi disseminado
e adaptado ampl amente nos l ocai s onde foi
uti l i zado, parti cul armente no setor pbl i co.
Fonte: <http://www.espacoacademico.com.br/
032/32ctoni.htm#_ftn2>.
Saiba mais
86
possuir o planejamento, em especial aquele necessrio para lidar
com as particularidades do Estado latino-americano.
A leitura de qualquer um dos vrios livros que escreveu revela
que essa crtica tem como pressupostos muitos dos contedos
abordados pelo enfoque da Anlise de Polticas. Aspecto que ficou
ainda mais patente para os que tiveram a oportunidade de serem
alunos do professor Matus.
Baseado em pressupostos muito semelhantes aos da
Anlise de Poltica, o mtodo PES uma alternativa
ao planejamento tradicional.
De acordo com os pressupostos apresentados at aqui e
tambm pelo fato de ter sido concebido atravs do aprendizado
proporcionado por sucessivas experincias de planejamento
governamental em pases perifricos, foi escolhido como um dos
fundamentos desta disciplina de PEG. Este conta ainda com um
repertrio de instrumentos e metodologias que adicionam reflexo
sobre Anlise de Polticas preocupaes mais realistas e prximas
do contexto latino-americano. Para tanto, destacamos a seguir
alguns pontos que a tornam apropriada para servir de fundamento
disciplina de PEG:
a crtica radical que faz ao planejamento tradicional
normativo (no no sentido de prescritivo, mas sim
de voluntarista, escassamente apoiado em anlise
metodologicamente coerente e autoritrio baseado
em acordos de gabinete sem participao) e sua
prpri a epi st emol ogi a, de cart er posi t i vi st a e
comportamentalista;
o uso do termo estratgico, empregado na sua dupla
conotao de movimento que visa soluo de uma
situao que se configura como um problema para o
ator que planeja e de movimento em que este ator
enfrenta ou vai ser enfrentado por um adversrio que
87
Mdulo Bsico
tambm se move, inclusive em resposta s suas aes.
Aquelas aes que iro construir o cenrio normativo:
aquele cujo contedo interessa ao ator que planeja.
Estratgico, ademais, por ter seu foco nos projetos de
longo prazo de maturao, mais do que em simples
manobras tticas (de curto prazo);
a clara distino que coloca entre o planejamento
estratgico corporativo ou empresarial , do qual
lamentavelmente se originam muitas das propostas que
so cont rabandeadas para o t erri t ri o
governamental, e a proposta que faz de tratar os
problemas pblicos, situados na interface Estado-
Sociedade, de modo coerente com as demandas do
conjunto desta sociedade e no com as de um grupo
econmica e politicamente favorecido; e
o esf oro de const ruo de um mt odo para
compreender o jogo social, a relao entre os homens,
e atingir resultados relevantes apesar da incerteza
sempre presente, a partir de categorias como ator
social , teoria da ao social , produo social e
conceitos como o de situao e o de momento.
O mtodo PES se coloca, assim, como uma contraproposta
epistemolgica ao planejamento de tipo economicista (que, por
operar sobre variveis quantitativas, frequentemente de natureza
econmica, d a enganosa impresso de exatido e racionalidade) ao:
negar a possibilidade de um nico diagnstico da
realidade, por enfatizar que os vrios atores explicam
ou fazem recortes interessados da realidade, a partir
de suas situaes particulares e sempre voltados para
a ao. No possvel, nunca, um conhecimento
fechado, uma verdade acabada sobre a realidade;
reconhecer que os atores em situao de governo nunca
tm o controle total dos recursos exigidos por seus
projetos e, por isto, nunca h certeza de que suas aes
88
alcanaro os resultados esperados. Os recursos
escassos no so s os econmicos, mas os de poder,
de conhecimento e de capacidade de organizao e
gesto, entre outros;
aceitar que a ao humana intencional e nunca
i nt ei rament e previ s vel , como f azem supor os
comportamentalistas; e
aceitar que o jogo social sempre de final aberto.
Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade de
cont rol ar os recursos, do abandono de qual quer posi o
determinstica, h sempre espao para a ao humana intencional,
para se fazer histria, para se construir sujeitos individuais e
coletivos e para se lutar contra a improvisao, construindo um
caminho possvel que se aproxime do rumo desejado.
89
Mdulo Bsico
Resumindo
Nesta segunda Unidade investigamos a contribuio
de dois enfoques relacionados gesto pblica. Um de an-
lise do processo de elaborao de polticas pblicas, a An-
lise de Polticas (a Policy Analysis); e outro conhecido na
Amrica Latina como o mtodo PES do Carlos Matus. Eles
constituem o fundamento daquilo que nesta disciplina de-
nominamos PEG.
Vimos ainda que o que acontece dentro do Estado
a elaborao de polticas pblicas no ocupa um papel cen-
tral no espectro de preocupaes da Cincia Poltica. E que a
Administrao Pblica a tende a desprezar o conhecimento
que ela ceticamente proporciona sobre a interface Estado-
Sociedade. Por separar o mundo da politics e o da policy, a
Administrao Pblica pode reduzir o poltico (politics) a um
mero aspecto tcnico-operacional, administrativo.
a partir da contribuio desses dois enfoques, a An-
lise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional,
que se delineou o conceito de PEG que se suleou (em vez
de norteou) a concepo desta disciplina.
90
Atividades de aprendizagem
Para veri fi car seu entendi mento propomos al gumas
atividades de aprendizagem. Procure respond-las e em
caso de dvida no hesite em conversar com o seu tutor.
1) Quais as principais diferenas entre os enfoques da Cincia Polti-
ca, da Administrao Pblica e da Anlise de Poltica?
2) Por que a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico
Situacional so consideradas abordagens adequadas para a pro-
posta feita nesta disciplina para o tratamento do planejamento
estratgico? E por que essa proposta seria apropriada para os
gestores interessados na construo do Estado Necessrio?
3) Qual a diferena entre Planejamento Estratgico Situacional e o
Planejamento tradicional? Aponte as caractersticas principais de
cada um.

04.planejamento Estratégico Governamental - Unidade 02

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Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

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