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ACRDO N. 572/2014



Processo n. 386/2014 e 389/2014
Plenrio
Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro


Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional


I Relatrio

1. Pedido formulado no mbito do processo n. 386/2014

1. Um Grupo de deputados Assembleia da Repblica eleitos pelo Partido Socialista
veio requerer, ao abrigo do disposto na alnea a) do n. 1 e na alnea f) do n. 2 do artigo
281. da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) e no n. 1 dos artigos 51. e 62.
da Lei n. 28/82, de 15 de novembro, a declarao de inconstitucionalidade, com fora
obrigatria geral, das normas contidas no artigo 76. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro (Oramento do Estado para 2014), na redao que lhe foi dada pela Lei n.
13/2014, de 14 de maro (Primeira Alterao Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro).
Fundamentam o pedido nos seguintes termos:
1. Atravs da proposta de lei n. 193/XII, o Governo remeteu Assembleia da
Repblica a primeira alterao Lei que aprovou o Oramento do Estado para 2014,
visando, nos termos da respetiva exposio de motivos, acautelar os efeitos oramentais
decorrentes da pronncia pela inconstitucionalidade das medidas tendentes a assegurar a
convergncia dos sistemas de penses, atravs do alargamento da incidncia da
Contribuio Extraordinria de Solidariedade (CES).
2. Efetivamente, a exposio de motivos da referida iniciativa legislativa sublinha
expressamente que a sua aprovao decorre dos efeitos na programao oramental para
2014 da deciso do Tribunal Constitucional, no seu Acrdo 862/2013, em que se
pronunciou pela inconstitucionalidade de um conjunto de normas destinadas a
estabelecer mecanismos de convergncia da proteo social.
3. Importa, pois, atenta a anterior jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre a
matria, aferir se as alteraes introduzidas se afiguram conformes ao texto da Lei
Fundamental ou se o seu novo mbito de aplicao e fundamentao colocam em xeque
a subsistncia do instituto, tal qual analisado pelo Tribunal no Acrdo n. 187/2013.
4. Nessa ocasio, o Tribunal Constitucional estabeleceu que um contexto excecional de
emergncia econmica e financeira pode sustentar determinadas medidas de carter
transitrio, que convoquem os beneficirios do sistema previdencial, com penses j a
pagamento, a suportar contribuies adicionais.
O Tribunal foi, no entanto, claro ao sublinhar que o juzo de no inconstitucionalidade
da medida assentava em dois pressupostos fundamentais: o seu carter no permanente
e o facto de a medida se no revelar excessiva, uma vez que salvaguardava a sua no
aplicabilidade a rendimentos inferiores a 1350. Cumprir, pois, em especial, analisar a
reviso encetada da referida Contribuio Extraordinria de Solidariedade luz deste
parmetro interpretativo.
5. No que concerne ao carter extraordinrio e transitrio da medida, elementos
identificados, conforme referido, pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional como
indispensveis conformidade constitucional da medida, a prpria fundamentao
patente na exposio de motivos da iniciativa legislativa que permite chegar a concluso
inversa.
6. Para l da conjuntura econmico-financeira que justifica a medida, o Governo
expressamente acrescenta que a medida reflete a situao de insustentabilidade do
sistema de segurana social, quer num plano de complementaridade s reformas em
curso, quer como antecipadora de outras reformas duradouras, confessando o seu
carter apenas aparentemente transitrio. Trata-se, alis, nesse sentido, de um resultado
que acaba por se revelar ainda menos conforme necessidade de uma reviso global do
sistema apontada pelo Tribunal Constitucional como indispensvel a uma formulao
conforme Constituio.
7. Noutra passagem da Exposio de Motivos, o legislador igualmente claro quanto ao
carter estrutural e no pontual da CES, ao assumir que esta constitui ainda uma
medida de ajustamento destinada a responder significativa eroso dos pressupostos
econmicos, financeiros e demogrficos que o sistema de segurana social tem sofrido,
com riscos profundos para a sustentabilidade de todo o sistema. Esses pressupostos
abrangem, designadamente, o aumento da esperana mdia de vida, o crescimento
econmico, a situao do mercado laboral interno. Perante esta fundamentao, torna-
se patente que os riscos que se procuram corrigir no so mera decorrncia de uma
situao pontual de dificuldade oramental provocada por uma conjuntura adversa,
antes traduzindo uma opo poltica com carter reformador e permanente por parte dos
autores da medida.
8. A interveno ablativa das penses a pagamento e que se constituram luz da lei
vigente no momento em que decorriam as respetivas carreiras contributivas, ainda que
atravs da imposio da referida Contribuio Extraordinria de Solidariedade,
configura uma medida que, na ausncia de fundamentao constitucionalmente
suficiente, na linha da jurisprudncia do Tribunal Constitucional, se afigura suscetvel
de ferir gravemente a confiana no Estado de Direito. Efetivamente, apesar de operar
atravs de um tributo parafiscal, o resultado produzido em todo equivalente ao no
cumprimento dos compromissos estabelecidos pelo Estado, no quadro do sistema de
proteo social em causa, constitucionalmente tutelado por via do artigo 63 da Lei
Fundamental, quebrando o sinalagma existente perante os beneficirios.
9. 0s beneficirios so acrescidamente colocados numa situao de especial fragilidade,
uma vez que no podem, na fase da vida em que se encontram, reprogramar a sua gesto
financeira para fazer frente s necessidades da sua etapa de vida no ativa
profissionalmente.
10. Analisado o regime institudo pelas normas cuja fiscalizao se requer, bem como a
fundamentao para o alargamento do seu mbito, como veremos, constata-se que no
teve o legislador como fundamentar adequadamente e, de forma a obviar a uma violao
do princpio constitucional da proteo da confiana, o regime que pretende
implementar.
11. Por seu turno, a configurao da medida ainda reveladora de uma violao do
princpio constitucional da proibio do excesso, como se demonstra seguidamente, a
vrios nveis.
12. Em primeiro lugar, atento o contexto em que o prprio autor da iniciativa legislativa
reconhece o carter substitutivo da medida com vista realizao do programa
oramental a que se prope, atenta a pronncia pela inconstitucionalidade das medidas
desenhadas inicialmente para determinar a convergncia dos sistemas de penses, no
se pode deixar de identificar uma contradio insanvel na sua argumentao
justificativa da medida quanto adequao da mesma: partindo-se de uma linha de
raciocnio que continua a identificar o problema como sendo estrutural, o legislador
continua a oferecer uma resposta meramente episdica, distinta da soluo exigida nos
termos do Memorando de Entendimento ao qual visa dar cumprimento, e distinta
tambm da metodologia identificada pelo prprio Tribunal Constitucional como capaz
de assegurar a adequao de qualquer medida a implementar, e que tem de passar pela
construo de um sistema marcado pela sustentabilidade e equidade interna, que
permita conferir sentido aos sacrifcios impostos aos respetivos beneficirios, desse
modo justificando-os e legitimando-os luz do princpio da tutela da confiana
(Acrdo n. 862/2013).
13. Sublinhe-se ainda que a fundamentao apresentada pelo Governo na exposio de
motivos do diploma no se mostra capaz de revelar uma indispensabilidade de uma
interveno com a dimenso ablativa e gravemente penalizadora dos rendimentos de
uma categoria de cidados mais desprotegidos que a medida em anlise apresenta:
haveria, pois, que assegurar a demonstrao efetiva da ausncia de um quadro de
alternativas de poltica oramental que no penalizassem reiteradamente os mesmos
rendimentos e nesta nova escala, agora agravada ou, mesmo, alternativamente, a
sustentao da impossibilidade de conformao distinta da forma de execuo do
Programa de Assistncia Econmica e Financeira assinado entre as trs instituies
externas (Comisso Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetrio Internacional)
e a Repblica Portuguesa, na linha das sucessivas revises e adaptaes realidade
econmica e constitucional que tiveram lugar no decurso da execuo do Memorando
de Entendimento.
14. Por seu turno, e no obstante o carter progressivo das taxas a aplicar, o alargamento
da contribuio a rendimentos superiores a 1000, passando a afetar de forma inovadora
um conjunto significativo de rendimentos at aqui excludos da referida contribuio
(cujo limiar inferior se estabelecia nos 1350 na verso em vigor da referida medida),
de forma especialmente penalizadora para uma categoria de cidados que, na
esmagadora maioria dos casos, atenta a fase da sua vida e carreira contributiva, no
podem adequadamente compensar ou programar meios de obteno de rendimentos que
lhes permitam assegurar um limiar de existncia condigno.
15. Recorde-se a este respeito, uma vez mais, que a doutrina vertida no Acrdo do
Tribunal Constitucional n. 187/2013 assentou a sua anlise e a sua concluso quanto
no inconstitucionalidade do diploma na presena de uma medida que apresentava um
limiar de 1350 como patamar inicial de incidncia, concluindo nesse contexto que as
novas contribuies no se revelam excessivamente diferenciadores, face s razes que
se admitiram como justificativas da imposio desta medida penalizadora dos
pensionistas, sendo as percentagens relativas ao montante das penses [...], similares s
das redues das remuneraes de quem aufere por verbas pblicas, o que
manifestamente no se verifica com a nova medida.
16. Paralelamente, cumpre igualmente ter em conta que, se certo que o Tribunal
Constitucional considerou encontrar-se a CES constante do Oramento do Estado para
2013 ainda dentro dos limites do sacrifcio exigvel, tal sucedeu apenas na medida em
que dela se excluram todos aqueles que auferem penses inferiores a 1350, o que
mais uma vez no ocorre com a norma em anlise, impondo-se uma concluso distinta
quanto desproporo do sacrifcio exigido aos pensionistas.
17. Em suma, torna-se patente que a medida agora analisada e constante da primeira
alterao ao Oramento do Estado para 2014 se afigura claramente violadora do
princpio da proibio do excesso, impondo um sacrifcio a uma escala inovadora face
verso originria das normas que instituram a CES e que nos permite concluir pela
ultrapassagem da zona de conformidade constitucional anteriormente traada pelo
Tribunal Constitucional.

2. Pedido formulado no mbito do processo n. 389/2014

Um Grupo de deputados Assembleia da Repblica eleitos pelo PCP, BE e PEV, ao
abrigo das mesmas normas, veio requerer a declarao de inconstitucionalidade, com
fora obrigatria geral, das alteraes efetuadas aos artigos 14. e 76. da Lei n. 83-
C/2013, de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2014) pelo artigo 2. da Lei n.
13/2014, de 14 de maro.

Relativamente ao pedido de declarao de inconstitucionalidade da norma do artigo
14. da Lei n. 83-C/2013, invocam os seguintes fundamentos:

1. A ADSE, enquanto organismo e sistema, foi criada em 1963 com a denominao de
Assistncia na Doena dos Servidores Civis do Estado. Atualmente corresponde
Direo-Geral de Proteo Social aos Trabalhadores em Funes Pblicas, sendo um
servio integrado do Ministrio das Finanas, dotado de autonomia administrativa, que
tem a responsabilidade de gerir o sistema de proteo social aos trabalhadores do setor
pblico administrativo.
2. O seu principal propsito garantir o acesso efetivo dos trabalhadores da
Administrao Pblica e alguns dos seus familiares proteo social no mbito dos
cuidados de sade e prestar o apoio devido aos beneficirios, especialmente num quadro
de grave e continuada carncia econmica.
3. As alteraes introduzidas pela modificao da redao do art. 14. da Lei n. 83-
C/2013, de 31 de dezembro, procedem inscrio no Oramento do Estado para 2014,
da reverso para os cofres do Estado de 50% da receita da entidade empregadora
pblica prevista no artigo n. 47.-A do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro.
4. Na exposio de motivos apresentada juntamente com a proposta de lei que deu
origem presente lei (proposta de lei n. 193/XII) no adiantada nenhuma justificao
individualizada para esta alterao ao artigo 14. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de
dezembro, a no ser a suposta necessidade de proceder em conformidade com o
decidido no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 862/2013, de 19 de dezembro.
5. No entanto, o artigo 47.-A do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, determina
que a contribuio das entidades pblicas empregadoras para a ADSE de 1,25% das
remuneraes dos trabalhadores e que A receita prevista no nmero anterior receita
prpria da ADSE e destina-se ao financiamento do sistema de benefcios assegurados
pela ADSE, incluindo os regimes livres e convencionados.
6. Tambm o artigo 48. do referido Decreto-Lei estabelece que: As importncias
descontadas nos termos dos artigos anteriores constituem receita da Direo-Geral de
Proteo Social aos Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica, afeta ao
financiamento dos benefcios do presente diploma.
7. Pode, consequentemente, afirmar-se que no regime legal vigente, as contribuies
dos trabalhadores e da entidade empregadora para os regimes de proteo social se
tratam de verdadeiras contribuies, cuja receita se encontra consignada ao fim
especfico em nome do qual foi criada.
8. No entanto, na situao que ora se coloca, tudo leva a crer que estamos fora do campo
das demais contribuies financeiras a favor das entidades pblicas, previsto na alnea i)
do n. 1 do art. 165. de Constituio da Repblica Portuguesa e que estamos mais
prximos da figura do imposto.
9. Pela sua construo, as demais contribuies financeiras a favor das entidades
pblicas, correspondem a impostos especiais, que apresentam especificidade de se
basearem numa contraprestao de natureza grupal, funcionando de forma mais
prxima das taxas, como um preo pblico. Encontram-se sujeitas, portanto, ao teste da
proporcionalidade, entre o preo a pagar e a contraprestao especfica, desde que se
mantenha uma estrutura sinalagmtica.
10. Quanto aos impostos, estes podem ser definidos com recurso a determinadas
caractersticas uma prestao pecuniria, unilateral, definitiva e coativa, exigida a
detentores de capacidade contributiva, a favor de entidades que exeram funes
pblicas, destinando-se concretizao ou realizao dessas mesmas funes pblicas.
11. Enquanto no Acrdo n. 187/2013, o Tribunal Constitucional entendeu que a CES
no poderia ser considerada um imposto, na medida em que estava estreitamente
associada aos fins da segurana social, beneficiando os pensionistas da solvabilidade do
sistema, nesta situao encontramos a situao inversa, de uma receita obtida por via da
contribuio dos trabalhadores para a ADSE e destinada a esse fim especfico, ser
convertida em receita geral do Estado, suscetvel de ser mobilizada para os seus fins
gerais.
12. Acresce ainda que, a referncia que se fazia no referido Acrdo unilateralidade
enquanto elemento caracterizador do imposto, apenas vem confirmar a converso desta
contribuio num imposto pois, na presente situao e fruto do destino de parte da
contribuio dos trabalhadores, posta em causa a relao sinalagmtica intrnseca s
contribuies.
13. Contudo, esta alterao tem de ser analisada conjuntamente com a Proposta de Lei
n. 211/XII, que deu entrada na Assembleia da Repblica aps o veto presidencial do
Decreto do Governo, mantendo o mesmo contedo, na qual so avanadas algumas
explicaes.
14. Na verdade, apenas com este aumento da taxa de contribuio dos beneficirios e a
correspondente reviso em alta das receitas provenientes da ADSE possvel o
estabelecimento da entrega de metade da contribuio da entidade empregadora aos
cofres do Estado, daqui se percebendo que o efeito til em termos oramentais est
dependente da aprovao conjunta de ambas as normas que, ainda que juridicamente
autnomas, so estruturalmente dependentes.
15. Assim, o aumento da contribuio dos trabalhadores justificado, em primeira
linha, como uma forma de preencher o problema oramental criado sem baixar dos
1.000 na aplicao da referida CES.
16. Em segunda linha, referido o objetivo do autofinanciamento dos subsistemas de
proteo social no mbito dos cuidados de sade, assentando exclusivamente nas
contribuies dos beneficirios e visando, no mdio e longo prazo, a sua
autossustentabilidade.
17. Quanto a estes argumentos, cumpre realar a inaptido e desadequao desta medida
ao cumprimento dos objetivos a que se prope, uma vez que, a determinado nvel, so
contraditrios. Se a pretenso caminhar no sentido da autossustentabilidade de um
subsistema, no se pode desorament-lo, de forma a financiar o Oramento do Estado.
18. A considerao destes dois elementos, ou seja, o efeito conjugado da alterao ao
Oramento de Estado e da emisso de um diploma com aquele aumento da contribuio
dos beneficirios, corresponde repercusso sobre os trabalhadores de maiores
encargos e despesas com o financiamento do Estado, cosmeticamente mascarado de
contribuio para os subsistemas de proteo social.
19. De uma maneira geral, significa que a comparticipao do beneficirio passar a
corresponder a 3,5%, ou seja, mais 1 ponto percentual relativamente previso inicial
inscrita na Lei n. 83-C/2013. Importa ainda recordar os sucessivos aumentos da
contribuio dos trabalhadores para a ADSE, que passaram de 1% para 1,5% em 2006,
de 1,5% para 2,25% em agosto de 2013, de 2,25% para 2,5% no Oramento do Estado
para 2014 e, finalmente, de 2,5% para 3,5%, no Oramento Retificativo, aprovado pela
Lei n. Lei n. 13/2014, de 14 de maro.
20. A traduo oramental do aumento da taxa de contribuio dos trabalhadores de
2,5% para 3,5% determina um aumento de 133 milhes de euros de receita face ao
previsto na verso inicial do Oramento do Estado para 2014. Relativamente ao 1.
semestre de 2013, portanto em cerca de 8 meses, verifica-se uma subida de 133%
contribuio dos trabalhadores e dos aposentados da Funo Pblica para a ADSE.
21. Segundo dados constantes do Plano de Atividades da ADSE para 2013, possvel
verificar que em 2011 os beneficirios suportavam 39,6% do financiamento da ADSE,
enquanto o Estado suportava 60,4% mas, em 2013 os beneficirios suportavam j 63%
do financiamento, contra os 37% suportados pelo Estado.
22. Se no primeiro semestre de 2013 e com uma taxa de contribuio de 1,5%, os
beneficirios assumiam 63% do financiamento fcil concluir que um aumento de
133%, para uma taxa de 3,5%, claramente excessivo. Seno, vejamos: em 2013 a
ADSE j teve um excedente de 55,2 milhes de euros; em 2014 prev-se que esse
excedente seja de 284,7 milhes de euros, sendo desses 140,7 milhes de euros fruto
das contribuies excessivas dos beneficirios, trabalhadores e aposentados da Funo
Pblica.
23. Com este aumento da taxa de contribuio para 3,5%, a ADSE obtm 579 milhes
de euros de receita, sendo esse valor 140,7 milhes de euros superior despesa
oramentada para o ano de 2014, que se cifra em 438,3 milhes de euros.
24. Quanto ao grau de adequao ou aptido h que ter em considerao que o efeito
decorrente destas medidas envolve um elevado grau de incerteza, na medida da eventual
ajustabilidade do comportamento dos beneficirios, nomeadamente pela possibilidade
de sadas voluntrias, o que implicar um acrscimo das despesas do SNS, para o qual
estes beneficirios tambm contriburam por via do IRS.
25. Assim, lcito concluir que desde logo posta em causa a adequao, idoneidade e
aptido desta medida realizao do fim a que se prope, ou que pelo menos h um
determinado grau de incerteza na medida do seu contributo para o alcanar.
26. No entanto, do efeito conjugado destas medidas possvel extrair outro tipo de
afetao constitucional, desta senda de natureza tributria.
27. O aumento de 1 ponto percentual da contribuio dos trabalhadores tem,
supostamente, como destino o financiamento do subsistema de proteo social (ADSE,
ADM e SAD).
28. Ao mesmo tempo, 50% da contribuio da entidade empregadora, calculada em
1,25% da remunerao dos trabalhadores, tem como destino os cofres do Estado.
29. Parece, ento, lcito concluir que 0,625% da contribuio dos trabalhadores que
passa a dar entrada nos cofres da ADSE est a ser retirada por outra via, pela via da
transferncia de metade da contribuio da entidade empregadora pblica para os cofres
gerais do Estado.
30. Assim, do aumento de 1 ponto percentual dos trabalhadores, 0,625% tem como
objetivo colmatar a retirada, para os cofres do Estado, de 50% da contribuio da
entidade empregadora pblica, ou seja, 0,625% da remunerao dos trabalhadores, est
a ser utilizada, por esta via, para o financiamento geral do Estado.
31. Face a esta percentagem, estamos em face de um imposto sobre o rendimento
pessoal diverso do IRS, que atinge apenas uma categoria de pessoas, os beneficirios
destes subsistemas de proteo social, o que se mostra violador do princpio da unidade
fiscal, previsto no artigo 104. da Constituio da Repblica, que afirma que os cidados
so tributados sobre o seu rendimento pessoal atravs de um imposto nico e
progressivo, que ter necessariamente em conta as necessidades e os rendimentos do
agregado familiar, e nunca constitudo em funo das categorias sociais ou funcionais
em que o sujeito passivo se insere.
32. Faz-se assim repercutir a incidncia subjetiva deste imposto, que visa o
financiamento geral do Estado, ainda que de forma indireta, sobre os trabalhadores e
aposentados.
33. Estando perante um imposto que incide sobre o rendimento pessoal, distinto do IRS
e que atinge apenas uma categoria de pessoas violado o princpio da unidade
tributria, previsto no art. 104./1 da Constituio da Republica, bem como o princpio
da igualdade inscrito no art. 13./2 da Constituio da Republica Portuguesa, a respeito
do qual se recupera a seguinte considerao tecida pelo Tribunal Constitucional no seu
Acrdo n. 353/2012:
0 princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos, enquanto manifestao
especfica do princpio da igualdade, constitui um necessrio parmetro de atuao do
legislador. Este princpio deve ser considerado quando o legislador decide reduzir o
dfice pblico para salvaguardar a solvabilidade do Estado. Tal como recai sobre
todos os cidados o dever de suportar os custos do Estado, segundo as suas
capacidades, o recurso excecional a uma medida de reduo dos rendimentos daqueles
que auferem por verbas pblicas, para evitar uma situao de ameaa de
incumprimento, tambm no poder ignorar os limites impostos pelo princpio da
igualdade na repartio dos inerentes sacrifcios. Interessando a sustentabilidade das
contas pblicas a todos, todos devem contribuir, na medida das suas capacidades, para
suportar os reajustamentos indispensveis a esse fim.
34. Conclui-se assim, pela violao do princpio da igualdade, consagrado no art. 13./2
da Constituio da Repblica Portuguesa.

E em relao ao pedido de declarao de inconstitucionalidade da norma do artigo
76. da Lei n. 83-C/2013, invocam os seguintes fundamentos:

1. Na parte que se refere alterao da redao do art. 76. da Lei n. 83-C/2013,
cumpre tecer um conjunto de consideraes acerca da matria em causa, a Contribuio
Extraordinria de Solidariedade, e do seu alcance e extenso.
2. Assim, o que est aqui fundamentalmente em causa uma alterao que se
materializa no acrscimo da sua base de incidncia e a redefinio dos limites dos
escales superiores. Alargando-se a base de incidncia, passa-se a atingir um conjunto
de pensionistas que anteriormente ficava excludo da aplicao desta medida, pelo que
se mostra ser necessrio efetuar um novo confronto constitucional, na medida em que o
universo dos sujeitos afetados pela medida restritiva sofreu uma alterao considervel.
3. O alargamento da base de incidncia da Contribuio Extraordinria de Solidariedade
passa a atingir cerca de mais 110 mil pensionistas, o que representa um alargamento de
406% do universo dos sujeitos afetados.
4. Avana ainda o Governo, enquanto proponente das normas, motivos relacionados
com a sustentabilidade e funcionamento do prprio Estado, bem como a ameaa de
rotura do sistema previdencial (...) num contexto de emergncia social e econmica,
colocando ainda a necessidade de satisfao dos compromissos assumidos pelo prprio
Estado.
5. Partindo do pressuposto de que o alargamento da base de incidncia da contribuio
extraordinria de solidariedade no altera o seu figurino ou a sua fisionomia
constitucional e de que assegurada a garantia do mnimo a uma existncia condigna, o
Governo concluiu pela adequao, necessidade e proporcionalidade desta medida e,
assim, pela sua adequao proporcional.
6. Os requerentes no creem que assim seja pelo que pretendem proceder ao confronto
da norma com a Constituio e dos seus princpios estruturantes, de forma a concluir
pela sua desconformidade com estes e, portanto, pela sua inconstitucionalidade.
7. Vejamos, ento, qual a afetao do direito fundamental segurana social,
nomeadamente na sua vertente de direito penso.
8. O Direito segurana social corresponde a um direito social de natureza positiva,
podendo ser reconduzido ao direito que os indivduos e as famlias tm segurana
econmica e concretizando-se fundamentalmente em prestaes pecunirias que visam
garantir as necessidades de subsistncia que derivam da interrupo dos rendimentos do
trabalho, tentando garantir de modo e de forma o mais aproximada possvel,
rendimentos de substituio dos rendimentos do trabalho perdidos.
9. A sucessiva jurisprudncia constitucional tem considerado o direito proteo na
reforma como um direito ao repouso (alternativa de repouso com garantia de um
sucedneo da retribuio, antes percebida pela prestao de trabalho), como um
direito segurana econmica das pessoas idosas (como estabelecido no art. 72./1 da
Constituio da Repblica Portuguesa e no sentido do Acrdo do Tribunal
Constitucional n. 435/98) e como uma manifestao do direito segurana social
radicada no princpio da dignidade da pessoa humana (visando assegurar,
designadamente queles que terminaram a sua vida laboral ativa, uma existncia
humanamente condigna).
10. Tambm para as penses de invalidez e de sobrevivncia se aplica esta ideia de
proteo e da garantia de rendimentos substitutivos dos rendimentos do trabalho, para
aqueles que deixaram de ter capacidade de trabalho, na primeira situao e para
assegurar a proteo dos familiares sobrevivos face a uma diminuio dos rendimentos
do agregado, na segunda situao.
11. O Tribunal Constitucional, no seu mais recente Acrdo sobre a matria afirmou
que caberia ao legislador ordinrio em funo das disponibilidades financeiras e das
margens de avaliao e opes polticas decorrentes do princpio democrtico,
modelar especificamente esses elementos de contedo das penses.
12. Assim, o legislador possui margem para conformar o contedo concreto do direito
penso desde que respeitados os limites constitucionais, pelo que afirmar o direito
constitucional penso no o mesmo que afirmar o direito constitucional quele valor
de penso. O direito a determinado valor de penso determinado atravs de lei
ordinria, sendo ento a sua vinculatividade jurdica de valor infraconstitucional.
13. No entanto, como acima se afirmou, a partir do momento em que o legislador
ordinrio fixou, com elevado grau de preciso e certeza, o contedo desse direito, este
passa a assumir-se na ordem jurdica como plenamente densificado e definitivo,
constituindo-se na conscincia jurdica geral com um determinado grau de
sedimentao, conferindo-lhe o estatuto de direito materialmente constitucional.
14. Ainda que o Tribunal Constitucional opte por no aderir ao entendimento, defendido
por alguma doutrina nacional, de que essa mesma concretizao passa a integrar a
norma de direito fundamental, visto como um todo, passando a estar abrangida pela
proteo especfica atribuda aos direitos fundamentais, considerar necessria a sua
submisso ao respeito pelos limites constitucionalmente impostos, nomeadamente os
que derivam do princpio do Estado de Direito Democrtico.
15. Convoca-se assim a confrontao desta norma com os princpios da proibio do
excesso (ou proporcionalidade em sentido amplo) e da proteo da confiana.
16. Relativamente ao princpio da proibio do excesso, este reconduz-se generalidade
dos controlos e parmetros constitucionais relacionados com a adequao substancial de
uma medida restritiva da liberdade ou de direitos constitucionalmente garantidos,
assumindo-se como referncia fundamentai na fiscalizao da atuao dos poderes
pblicos num Estado de Direito e como principal instrumento de controlo da atuao
restritiva de direitos fundamentais e da liberdade individual.
17. Este princpio decorre inquestionavelmente da prpria ideia de Estado de Direito,
nsita na nossa Constituio, que ainda que no se refira expressamente
proporcionalidade como parmetro de controlo, passou a incluir, a partir da reviso
constitucional de 1982, a ideia de proibio do excesso, no seu art. 18./2: A lei s
pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na
Constituio, devendo as restries limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros
direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
18. A qualidade de idoso e/ou de portador de invalidez implica, em regra, limitaes e
necessidades especficas, inerentes quela qualidade, nomeadamente uma menor
autonomia e uma maior dependncia de terceiros. Estas necessidades especficas e os
cuidados de sade imprescindveis correspondem a despesas, usualmente avultadas, que
se somam s necessidades bsicas de sobrevivncia, como as despesas com a habitao
(renda, gua, gs, eletricidade, etc...) e com a alimentao, ou seja, este conjunto de
sujeitos tem, normalmente, o seu rendimento consignado a uma leque de despesas
mensais fixas, que incidem sobre uma nica fonte de rendimento a penso.
19. Recorda-se que segundo dados disponveis relativos aos valores de referncia para
efeitos de comparticipao familiar em lar de idosos, estabelecidos nos sucessivos
protocolos de Cooperao celebrados entre o Ministro da Solidariedade, Emprego e
Segurana Social e a Confederao Nacional das Instituies de Solidariedade ou entre
este e a Unio das Mutualidades Portuguesas, em 2013 o valor de referncia era de
938,43. H assim, uma assuno tcita por parte do Ministro da Solidariedade,
Emprego e Segurana Social, que o valor de referncia para a sobrevivncia de um
idoso com determinadas necessidades de acompanhamento e apoio de terceiros se cifra
acima dos 900.
20. O alargamento da base de incidncia da Contribuio Extraordinria de
Solidariedade tem impactos significativos na capacidade do titular de uma penso, em
especial quando estiverem em causa penses de valor mais reduzido, poder desenvolver
prticas vivenciais compatveis com uma existncia condigna e independente, bem
como dificulta as suas condies econmicas de fazer face a um conjunto de encargos,
gerais e especficos, da sua condio.
21. Assim, traduzir-se- num sacrifcio especialmente intenso, que ultrapassa em larga
medida os limites da proporcionalidade, mostrando-se desrazovel e excessivo no
quadro dos sujeitos afetados, que so precisamente aqueles que convocam os valores da
solidariedade e da proteo social.
22. Quanto aplicabilidade do princpio da proteo da confiana, este princpio ainda
que no expressamente referido na Constituio da Repblica Portuguesa, corresponde
a um princpio essencial na Constituio material do Estado de Direito, retirando-se do
art. 2. da Constituio e consubstanciando-se na ideia de estabilidade e segurana
jurdica.
23. De acordo com o Acrdo n. 128/2009, do Tribunal Constitucional:
Para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana necessrio, em
primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos
capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; depois, devem tais
expectativas ser legtimas, justificadas e fundadas em boas razes; em terceiro lugar,
devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade
do comportamento estadual; por ltimo, ainda necessrio que no ocorram razes
de interesse pblico que justifiquem, em ponderao, a no continuidade do
comportamento que gerou a situao de expectativa.
Este princpio postula, pois, uma ideia de proteo da confiana dos cidados e da
comunidade na estabilidade da ordem jurdica e na constncia da atuao do Estado.
Todavia, a confiana, aqui, no uma confiana qualquer: se ela no reunir os quatro
requisitos que acima ficaram formulados a Constituio no lhe atribui proteo.
24. As expectativas dos particulares na continuidade do quadro normativo, no mbito
dos regimes de penses, so especialmente intensas, na medida em que so expectativas
que se aliceraram com o decurso do tempo e com a sucessiva entrega de contribuies,
apoiando-se em atividades e atitudes incentivadoras do prprio Estado, atravs do
cumprimento, pelos particulares, da obrigao contributiva. Ainda que o Tribunal
Constitucional j tenha afirmado que o direito penso no significa o direito a
determinado montante de penso, h que ter em conta que o pensionista efetua
descontos percentuais legalmente determinados sobre os seus rendimentos do trabalho,
para que adiante, possa usufruir duma penso que pretende refletir as remuneraes que
auferia quando no ativo e substituir os rendimentos do trabalho.
25. A partir do momento em que o sujeito se torna titular do direito penso, este entra
na sua esfera jurdica com a natureza de um verdadeiro direito subjetivo, um direito
adquirido que pode ser exigido nos termos exatos em que foi reconhecido.
26. Os sujeitos a quem se dirige a presente norma fizeram, efetivamente, planos de vida
com base na expectativa de continuidade do quadro normativo, mesmo que esses planos
de vida, em concreto, apenas se traduzissem na sobrevivncia e na manuteno de uma
existncia condigna.
27. Quanto ao interesse pblico subjacente emisso da norma, este corresponde,
aproximadamente, ao arrecadar de cerca de 174 milhes de euros, como forma de,
atravs da repercusso sobre a mesma categoria de sujeitos (reformados, aposentados e
pensionistas) da necessidade de ultrapassar os efeitos da declarao de
inconstitucionalidade proferida pelo Acrdo n. 862/2013 do Tribunal Constitucional.
28. Ainda que se possa considerar a relevncia do interesse pblico subjacente
diminuio do dfice, este no poder ser feito custa das condies de sobrevivncia e
dignidade dos pensionistas, nem do atropelar da confiana que estes foram depositando
na atuao do Estado.
29. Acresce a este argumento o facto de, no ano fiscal de 2013, o Governo ter omitido
das contas pblicas 1.045 milhes de euros, no tendo revelado a totalidade do
montante atribudo s SGPS (Sociedades Gestores Participaes Sociais) a ttulo de
benefcios fiscais, o que comprova que uma ligeira reduo dos benefcios fiscais
atribudos em sede de IRC seria suficiente para que o Estado obtivesse a mesma receita
esperada pelo agravamento da CES, sendo assim demonstrado que esta violao dos
direitos dos pensionistas desnecessria e, portanto, inconstitucional.

3. Notificada para responder, a Presidente da Assembleia da Repblica ofereceu o
merecimento dos autos.
Por despacho do Presidente do Tribunal Constitucional, de 31 de maro de 2014, foi,
nos termos do artigo 64., n. 1, da LTC, determinada a incorporao do processo n.
389/2014 no processo n. 386/2014.
O Governo, na qualidade de proponente da Lei n. 13/2014, requereu a juno aos autos
de uma Nota Explicativa sobre as questes a apreciar.
Elaborado o memorando a que alude o artigo 63., n 1 da Lei do Tribunal
Constitucional e fixada a orientao do Tribunal, cabe decidir.

II. Fundamentao.

A. Delimitao dos pedidos.

4. Os dois pedidos formulados pelos requerentes, embora coincidentes quanto a um dos
preceitos normativos que contm as normas impugnadas o artigo 76 da Lei n. 83-
C/2013, de 31 de dezembro delimitam de forma aparentemente diferente o objeto do
pedido de fiscalizao de constitucionalidade.
Na verdade, o pedido formulado pelos deputados do Partido Socialista, incide sobre as
normas do artigo 76. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro (Oramento do Estado
para 2014) na redao que lhe foi dada pela Lei n. 13/2014; j o pedido subscrito por
deputados do PCP/PEV/BE, tal como formulado na parte inicial do requerimento, tem
por objeto a norma contida no artigo 2. da Lei n. 13/2014, de 14 de maro, que
procede primeira alterao Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro (Oramento do
Estado para 2014).
A formulao deste segundo pedido parece dar-lhe uma amplitude que excede as
questes de constitucionalidade atinentes s alteraes nos artigos 14. e 76., uma vez
que a norma contida no artigo 2. da Lei n. 13/2014 introduz alteraes, no s
naqueles artigos, mas tambm nos artigos 77. e 117. da Lei n. 83-C/2013.
Todavia, dos fundamentos ou razes invocadas pelo autor do pedido e da meno
expressa nas concluses do requerimento inicial, resulta claro que se questiona apenas
as alteraes que foram efetuadas aos artigos 14. e 76. daquela Lei. Por isso, o seu
pedido tem por objeto as normas do n. 2, do artigo 14 da Lei n 83-C/2013, de 31 de
dezembro, na redao dada pela Lei n. 13/2014, de 14 de maro, relativas ao regime
jurdico das contribuies para a ADSE e as normas do n. 1, alnea a) e do n 2, alneas
a) e b), do artigo 76. da mesma Lei, relativas Contribuio Extraordinria de
Solidariedade (CES).
Ainda assim, no que respeita a esta ltima matria, o pedido apresentado no mbito do
processo n. 389/2014 pode levantar dvidas quanto sua exata coincidncia com o
pedido constante do processo n. 386/2014, na medida em que este, ao tomar como
objeto de impugnao as normas do artigo 76., parece apontar para a totalidade dos
preceitos normativos relativos CES e includos no artigo 76. da LOE de 2014, e no
apenas para as alteraes introduzidas neste artigo pelo artigo 2. da Lei n. 13/2014.
Mas uma anlise mais atenta da fundamentao revela, porm, que o Grupo de
deputados do Partido Socialista apenas tem em vista a fiscalizao da
constitucionalidade da reconfigurao a que este artigo submeteu o regime da CES, em
particular do novo mbito de incidncia. Do contedo do requerimento facilmente se
deduz que os requerentes, apesar de indicarem como objeto de controlo as normas do
artigo 76, limitam-se a questionar o alargamento da CES na alterao ao OE 2014,
(cfr. pontos 1., 10., 13, 14. e 17.), ou seja, as alteraes que foram introduzidas ao
artigo 76. pelo artigo 2. da Lei n. 13/2014, de 14 de maro. Neste sentido,
particularmente elucidativo o que se diz no ponto 3.: (I) importa, pois, atenta a
anterior jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre a matria, aferir se as
alteraes introduzidas se afiguram conformes ao texto da Lei Fundamental ou se o seu
novo mbito de aplicao e fundamentao colocam em xeque a subsistncia do
instituto, tal como analisado pelo Tribunal no Acrdo n. 183/2013. Em
conformidade, toda a argumentao expendida tende, em boa medida, a demonstrar que
os pressupostos em que assentou o juzo de no inconstitucionalidade emitido neste
Acrdo deixaram de verificar-se com a nova conformao legislativa.
No se ignora, certo, que em ambos os pedidos se fazem consideraes de natureza
genrica acerca da CES, e sobre o seu alcance e extenso, analisando essa medida no
quadro do direito fundamental segurana social, do qual decorre um direito
constitucional penso. Mas so sobretudo as diferenas face soluo apreciada por
este Tribunal em 2013, designadamente, a ampliao do mbito de incidncia que, na
opinio dos requerentes, justificam um juzo distinto do ento adotado.
Conclui-se, assim, que o problema de constitucionalidade que os requerentes pretendem
ver apreciado pelo Tribunal Constitucional , no que toca ao artigo 76. da LOE de
2014, o mesmo em ambos os pedidos, e refere-se sujeio das penses, durante o ano
de 2014, a uma contribuio extraordinria de solidariedade, nos montantes que
resultam da redao que o artigo 2. da Lei n. 13/2014 deu quele artigo. No se
referem, pois, s normas da CES na verso originria da LOE de 2014 ou a uma nova
CES, mas apenas aos elementos novos introduzidos por aquele artigo.
De modo que o objeto do pedido abrange as alteraes introduzidas pelo artigo 2. da
Lei n. 13/2014, quer quanto ao alargamento da base de incidncia, quer quanto ao
aumento da afetao dos rendimentos de pensionistas e aposentados. Ou seja: a
apreciao de constitucionalidade recai sobre o abaixamento do limite de iseno
(alnea a) do n. 1 do artigo 76.) e sobre a reduo dos valores da penso a partir dos
quais se aplicam as taxas de 15% e 40% (alneas a) e b) do n. 2 do mesmo artigo).
o que resulta expressamente do pedido apresentado no processo n. 389/2014, onde se
aponta como objeto uma alterao que se materializa no acrscimo da sua base de
incidncia e [n]a redefinio dos limites dos escales superiores (ponto 2). Mas
tambm no pedido apresentado pelo Grupo de deputados do Partido Socialista, ainda
que no se faa meno especfica s alteraes introduzidas nas alneas a) e b) do n. 2
do artigo 76. da LOE de 2014, questiona-se genericamente o agravamento da
penalizao a que se sujeitam os pensionistas (ponto 13) e alega-se que a alterao ao
Oramento do Estado para 2014 se afigura claramente violadora do princpio da
proibio do excesso, impondo um sacrifcio a uma escala inovadora face verso
originria das normas que instituram a CES (ponto 17). Ora, como para esse
acrscimo de sacrifcio contribui tambm a redefinio dos escales de penso a que se
aplicam as taxas de 15% e de 40%, no h qualquer razo para se excluir do objeto do
pedido as normas das alneas a) e b) do n 2 do mencionado artigo 76, at porque o
pedido indica como seu objeto as normas do artigo 76. da Lei n. 83-C/2013.
De fora dos pedidos, atendendo sua fundamentao e sentido impugnatrio, s fica a
alterao ao n. 12. A nova redao acrescenta a salvaguarda das "penses
indemnizatrias auferidas pelos deficientes militares ao abrigo do Estatuto da
Aposentao, aprovado pelo Decreto -Lei n. 498/72, de 9 de dezembro, (d)as penses
de preo de sangue auferidas ao abrigo do Decreto-Lei n. 466/99, de 6 de novembro, e
(d)a transmissibilidade de penso dos deficientes militares ao cnjuge sobrevivo ou
membro sobrevivo de unio de facto, que segue o regime das penses de sobrevivncia
auferidas ao abrigo do artigo 8. do Decreto-Lei n. 240/98, de 7 de agosto". Este regime
acresce anteriormente prevista (e mantida) exceo das prestaes indemnizatrias
atribudas aos deficientes militares, pelo que a inovao tem um alcance garantstico da
intangibilidade de certas penses.
Quanto ao pedido de fiscalizao das normas do artigo 14. da Lei n. 83-C/2013, de 31
de dezembro, apresentado pelo PCP/PEV/BE, da fundamentao do respetivo
requerimento resulta que os requerentes no questionam todas as normas desse artigo,
mas apenas a alterao que nele foi introduzida pela Lei n. 13/2014, de 14 de maro.
Assim, objeto do presente processo a norma do n. 2 do artigo 14. da Lei n. 83-
C/2013, de 31 de dezembro, que aprova o Oramento do Estado para o ano de 2014, na
redao dada pelo artigo 2. da Lei n. 13/2014, de 14 de maro, o qual determina que
50% da receita da contribuio da entidade empregadora prevista no artigo 47.-A do
Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, reverte a favor dos cofres do Estado.
Por outro lado, nos fundamentos desse recurso, os requerentes argumentam que aquela
alterao legislativa tem que ser analisada conjuntamente com a Proposta de lei n.
211/XII, que veio dar origem Lei n. 30/2014, de 19 de maio, onde se props o
aumento de 1% das contribuies dos beneficirios para a ADSE. S que, quando foi
apresentado o pedido de fiscalizao de constitucionalidade, aquela Lei n 30/2014
ainda no havia sido aprovada e por isso mesmo a norma relativa ao aumento da
contribuio dos trabalhadores para a ADSE de 2,5% para 3,5% no pode fazer parte do
pedido, seja em si mesma ou em conjugao com os preceitos que suportam as normas
impugnadas.

B. Alteraes introduzidas no artigo 76. da LOE para 2014

1. Normas impugnadas: justificao, configurao, efeitos e mbito temporal de
vigncia

5. O artigo 76. da LOE de 2014, onde foram introduzidas, pelo artigo 2. da Lei n.
13/2014, de 14 de maro, as alteraes questionadas, na parte que aqui mais releva, tem
o seguinte teor:

Artigo 76.
Contribuio extraordinria de solidariedade
1 - Durante o ano de 2014 as penses pagas a um nico titular so sujeitas a uma
contribuio extraordinria de solidariedade (CES), nos seguintes termos:
a) 3,5 % sobre a totalidade das penses de valor mensal entre 1000 e 1800;
b) 3,5 % sobre o valor de 1800 e 16 % sobre o remanescente das penses de valor
mensal entre 1800 e 3750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5 % e 10
%;
c) 10 % sobre a totalidade das penses de valor mensal superior a 3750.
2 - Quando as penses tiverem valor superior a 3750 so aplicadas, em acumulao
com a referida na alnea c) do nmero anterior, as seguintes percentagens:
a) 15 % sobre o montante que exceda 11 vezes o valor do IAS mas que no ultrapasse
17 vezes aquele valor;
b) 40 % sobre o montante que ultrapasse 17 vezes o valor do IAS.
3 -
4 - O disposto nos nmeros anteriores no aplicvel ao reembolso de capital e
respetivo rendimento, quer adotem a forma de penso ou prestao pecuniria vitalcia
ou a de resgate, de produto de poupana individual facultativa subscrito e financiado
em exclusivo por pessoa singular.
5 - Para efeitos de aplicao do disposto nos n.os 1 a 3, considera -se a soma de todas as
prestaes percebidas pelo mesmo titular, independentemente do ato, facto ou
fundamento subjacente sua concesso.
6 - Nos casos em que, da aplicao do disposto no presente artigo, resulte uma
prestao mensal total ilquida inferior a 1 000, o valor da CES devida apenas o
necessrio para assegurar a perceo do referido valor.
7 - Na determinao da taxa da CES, o 14. ms ou equivalente e o subsdio de Natal
so considerados mensalidades autnomas.
8 - A CES reverte a favor do IGFSS, I. P., no caso das penses atribudas pelo sistema
de segurana social e pela CPAS, e a favor da CGA, I. P., nas restantes situaes,
competindo s entidades processadoras proceder deduo e entrega da contribuio
at ao dia 15 do ms seguinte quele em que sejam devidas as prestaes em causa.
9 - (Revogado).
10 -
11 -
12 -

6. Na Exposio de Motivos da Proposta de lei n 193/XII que deu origem Lei n.
13/2014, de 14 de maro, o Governo enunciou as razes ou motivos que o
determinaram a propor alteraes ao regime da CES estabelecido no artigo 76 da LOE
de 2014.
Comeando por indicar a circunstncia que impulsionou a atuao legislativa a
deciso do Tribunal Constitucional constante do Acrdo n 862/2013 fez uma
exposio enunciadora das razes que justificaram a criao da CES na LOE de 2011 e
a sua manuteno nas leis oramentais posteriores, com referncia especial para o nvel
incomportvel de despesa pblica atualmente suportado pelo Estado com o sistema
pblico de penses, o qual, em 2013, atingiu quase 15% do PIB, o correspondente a
30,1% da despesa pblica, situao essa que ameaa de rutura o sistema previdencial,
com os consequentes custos intrageracionais e intergeracionais, ameaa essa agravada
pelo contexto de excecionalidade econmica e financeira em que o Pas vive.
Seguidamente, o proponente da lei procura responder a eventuais dvidas de
constitucionalidade com base na argumentao adotada pelo Tribunal Constitucional no
Acrdo 187/2013, aludindo validade jurdica da CES, por se tratar de um tributo
parafiscal, o qual pode incidir sobre os prprios beneficirios ativos, fazendo-os
contribuir para o financiamento do sistema. Nesse sentido, declara que sendo a CES
uma medida conjuntural de carter transitrio, concebida para assegurar o
financiamento do sistema previdencial num contexto de emergncia econmica e
financeira e a satisfao dos compromissos sociais assumidos pelo Estado, a condio
de pensionistas (que so os beneficirios diretos e imediatos da solvabilidade do
sistema) constitui fundamento material bastante para que sejam convocados para
assegurar a sua participao no financiamento do sistema de segurana social, num
contexto extraordinrio de exigncias de financiamento que, de outra forma,
sobrecarregariam o Oramento do Estado ou se transfeririam para as geraes
futuras.
Aps concluir que a CES consiste numa medida transitria, de natureza excecional,
cuja manuteno no ordenamento jurdico se encontra dependente da verificao dos
pressupostos de facto e de direito que inicialmente justificaram a sua criao,
explicitando que o reajustamento proposto no altera, todavia, o seu perfil nem, to-
pouco, a sua fisionomia constitucional, justifica as alteraes ao artigo 76 da LOE de
2014 do seguinte modo:
Com efeito, continuando a verificar-se integralmente os pressupostos de
excecionalidade econmica e financeira que estiveram na origem da necessidade da
sua previso nas trs ltimas leis oramentais, a CES mantm o objetivo especfico de
reforo financeiro dos sistemas de proteo social, sendo o acrscimo da sua base de
incidncia e a redefinio dos limites dos escales superiores que agora se aprovam
resultados da necessidade imperiosa de garantir uma interveno corretiva urgente nos
acentuadssimos desequilbrios de que padecem hoje em dia os sistemas de penses
pblicos, procurando-se, por esta via, contribuir para a sua sustentabilidade e
solvabilidade a mdio e longo prazo.
A proposta de lei em apreo materializa, pois, a opo poltica de alargar o mbito
objetivo da atual CES a penses de montante inferior (a partir de 1000), reajustando-
se, em face desse alargamento, o respetivo mbito de aplicao no que se refere ao
universo de pensionistas abrangidos. No entanto, o alargamento do mbito objetivo da
medida, nos termos constantes do presente diploma, permite garantir que mais de 87%
dos pensionistas dos sistemas da Segurana Social e da Caixa Geral de Aposentaes
sejam isentos da aplicao da CES.
Como j foi referido, o presente diploma surge ainda em resposta necessidade de dar
cumprimento ao Acrdo do Tribunal Constitucional n. 862/2013, o qual, tendo
inviabilizado o diploma que estabelecia um conjunto de mecanismos de convergncia
de proteo social, impediu o Estado de obter uma poupana significativa dos seus
encargos com prestaes sociais, colocando, assim, em risco o cumprimento das metas
oramentais para 2014, num contexto em que se reveste de enorme importncia o
cumprimento dos objetivos e compromissos acordados com as instncias
internacionais, em face da aproximao do final do Programa de Ajustamento
Econmico, da recuperao da autonomia financeira do Estado e da expectativa de
recuperar e manter o acesso pleno ao financiamento de mercado.
Este alargamento da CES constitui uma medida que deve, pois, prima facie ser vista no
quadro de excecionalidade econmico-financeira decorrente da aplicao do
Programa de Ajustamento Econmico, o qual j justificou a aplicao de medidas de
idntico teor. Assume-se nesse contexto como uma medida transitria e ancorada s
condicionantes financeiras em que o Pas est ainda inserido.

7. No obstante o fim imediato do reforo financeiro dos sistemas de proteo social, de
modo a assegurar o cumprimento das metas oramentais para 2014, a CES aparece
agora referenciada tambm como indcio de uma eventual reforma estrutural do sistema
de penses. Alm de se continuar a afirmar que a CES constitui uma medida transitria
de carter conjuntural, concebida para assegurar o financiamento do sistema
previdencial num contexto de emergncia econmica e financeira e a satisfao dos
compromissos sociais assumidos pelo Estado, tambm se sustenta que, em certa
medida, a contribuio pode assumir um carter estrutural, complementar s reformas
de natureza definitiva j em curso no sistema, entre as quais se contam o ajustamento da
idade da reforma e a alterao da frmula de clculo do fator de sustentabilidade.
Desta forma, a CES viria antecipar novas alteraes de regime jurdico, duradouras,
com vista proteo do interesse pblico na sustentabilidade do sistema pblico de
penses, configurando-se como uma medida de ajustamento destinada a responder
significativa eroso dos pressupostos econmicos, financeiros e demogrficos que o
sistema de segurana social tem sofrido, com riscos profundos para a sustentabilidade
de todo o sistema.
Como pode ler-se na j mencionada Exposio de Motivos:
Mas a CES constitui ainda uma medida de ajustamento destinada a responder
significativa eroso dos pressupostos econmicos, financeiros e demogrficos que o
sistema de segurana social tem sofrido, com riscos profundos para a sustentabilidade
de todo o sistema. Esses pressupostos abrangem, designadamente, o aumento da
esperana mdia de vida, o crescimento econmico, a situao do mercado laboral
interno.
por isso que a CES foi corretamente configurada, em aresto anterior do Tribunal
Constitucional, como uma contribuio para a segurana social, que tem em vista,
como se escreveu no Acrdo n. 187/2013, contrariar a tendncia deficitria da
segurana social e permitir satisfazer os compromissos assumidos com as prestaes
da segurana social e de proteo social da funo pblica.
Nesse sentido, importante referir que, pese embora a CES permanea como uma
medida extraordinria atendendo presente conjuntura econmico-financeira, ela no
deixa de refletir a situao de insustentabilidade do sistema de segurana social,
assumindo-se por isso quer como uma medida complementar s reformas estruturais j
em curso no sistema (designadamente, o ajustamento da idade da reforma, a alterao
da frmula de clculo do fator de sustentabilidade, e o percurso de convergncia entre
o regime da CGA e do regime geral da segurana social que tem vindo a ser feito),
quer como antecipadora de outras reformas duradouras no sentido de proteger os
interesses pblicos da sustentabilidade do sistema pblico de penses, da justia
intergeracional e intrageracional entre pensionistas.

8. Cumpre registar que a CES, que agora objeto de fiscalizao judicial, no se
apresenta como medida inovatria, pois os rendimentos de penses so objeto dessa
contribuio desde 2011, ano em que foi instituda pelo artigo 162. da Lei n 55-
A/2010, de 31/12 (LOE de 2011).
Todavia, o seu concreto recorte jurdico tem vindo a sofrer alteraes significativas de
ano para ano. Assim: (i) em 2011, a CES resultava da aplicao de uma taxa de 10 %,
sobre o montante da penso que excedia 5000 euros, por fora do artigo 162 da Lei n.
55-A/2010, de 31 de dezembro (LOE de 2011); (ii) em 2012, a medida foi agravada, em
termos mais prximos aos agora previstos, atravs do n. 15 do artigo 20. da Lei n. 64-
B/2011, de 30 de dezembro (LOE de 2012), que dispunha que as penses, subvenes
e outras prestaes pecunirias de idntica natureza, pagas a um nico titular, so
sujeitas a uma contribuio extraordinria de solidariedade, nos seguintes termos: a) 25
% sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS)
mas que no ultrapasse 18 vezes aquele valor; b) 50 % sobre o montante que ultrapasse
18 vezes o IAS; (iii) e em 2013, foi novamente reformulada, atravs do artigo 78. da
Lei n. 66-B/2012, de 31/12, que alargou a base contributiva aos regimes
complementares de iniciativa privada e acentuou o seu carter progressivo.
Em 2014 tem uma estrutura idntica vigente no ano econmico de 2013, sendo o
modo de apuramento, de acordo com a frmula inicial, o seguinte:
i) as penses inferiores a 1350 encontravam-se isentas de contribuio;
ii) ao conjunto das penses situado entre os 1350 e os 1800 aplicava-se uma taxa de
3,5% (garantindo uma penso mnima de 1350);
iii) as penses entre 1800 e 3750, combinavam uma tributao linear de 3,5% sobe o
valor de 1800, acrescida de 16% para o montante que exceda este valor;
iv) as penses de valor superior a 3750 contribuem com 10%, sendo esta contribuio
agravada em mais 15% para os valores que se situem entre 5030,64 e 7545,96, e em
mais 40% para os valores superiores a este ltimo valor.
No entanto, no que respeita aos pensionistas da Caixa Geral de Aposentaes (CGA.IP),
esta contribuio encontrava-se articulada com as alneas a), b), c) e d) do n 1 do artigo
7 do Decreto da Assembleia da Repblica n 187/XII sobre as quais houve uma
pronncia de inconstitucionalidade no Acrdo n 862/2013 , as quais instituam
regras de convergncia da frmula de clculo das penses da CGA.IP com as regras de
clculo do regime geral de segurana social. O artigo 76 continha uma norma o n 9,
revogado pela Lei n. 13/2014, de 14 de maro que impedia a acumulao da CES
com a reduo das penses operada no quadro daquela convergncia, evitando assim
que os pensionistas abrangidos por esse regime fossem duplamente penalizados. Ou
seja, a CES s produziria efeito na parte em que excedesse o valor da reduo resultante
da aplicao do regime de convergncia.
Por fim, o artigo 2. da Lei n. 13/2014, aqui em anlise, deu nova redao ao artigo 76.
da LOE 2014, introduzindo vrias alteraes relevantes em relao ao anterior regime
jurdico, nomeadamente, o alargamento da base de incidncia e o aumento da taxa
efetiva para as penses mais elevadas.
O novo quadro legal pode resumir-se nos seguintes termos:
i) os titulares de rendimentos de penses entre 1000 e 1350 euros passam agora a
integrar o mbito da aplicao da CES;
ii) as penses situadas entre 1350 e 4611,42 euros (11 vezes o IAS) mantm o mesmo
nvel de contribuio que decorria do OE/2014 (entre 3,5% e 10%);
iii) para as penses superiores a este valor (4611,42 euros) a reformulao da CES
conduz a um aumento da taxa efetiva, o qual mais acentuado para as penses acima
dos 7126,74 euros (17 vezes o IAS);
iv) houve uma alterao da clusula de salvaguarda que garante um valor final da
penso nunca inferior a 1000 euros, aps a aplicao da CES.

9. A nova configurao, atravs do alargamento da base de incidncia e do aumento da
taxa efetiva para as penses mais elevadas, apresentada como uma medida oramental
compensadora do acrscimo de despesa com as penses da CGA.IP decorrente da
pronncia de inconstitucionalidade das normas das alneas a), b), c) e d) do Decreto da
Assembleia da Repblica n 187/XII, que estabeleciam mecanismos de convergncia de
penses entre o sistema geral de segurana social e o da proteo social dos
funcionrios da Administrao Pblica (cfr. Acrdo n 862/2013), a qual projetou
efeitos jurdico-materiais no n 9 do artigo 76 da LOE de 2014, que articulava aquelas
normas com a CES.
Como se explica no relatrio da Unidade Tcnica de Apoio Oramental da Assembleia
da Repblica (Parecer Tcnico n. 1/2014, Anlise da 1. alterao ao Oramento do
Estado para 2014), a pronncia de inconstitucionalidade das normas sobre o regime de
convergncia de proteo social implicou um aumento de previso de despesa com
penses e outros abonos da CGA.IP em 735M.
A reformulao da CES, nos moldes definidos pelo artigo 2 da Lei n 13/2014, tem em
vista financiar parcialmente esse acrscimo de despesa, apontando as estimativas
oficiais para que o montante da contribuio que reverte para a CGA.IP seja de cerca de
644 milhes de euros. Relativamente frmula inicialmente prevista na LOE de 2014,
h um aumento de 514 milhes de euros, aumento este que resulta, por um lado, da
reposio integral da CES sobre os indivduos antes sujeitos ao regime jurdico da
convergncia de penses (estimado em 340M, segundo o Relatrio do OE/2014) e por
outro lado, do alargamento da base de incidncia (174M).
Efetivamente, comparando as alteraes relevantes na nova configurao da CES com
as redues que decorreriam do regime de convergncia de penses, verifica-se que ela
tem (i) subjacente um desagravamento da taxa efetiva para as penses da CGA.IP de
nvel mais reduzido, nomeadamente para os titulares de penses situadas entre 600 e
3750 euros, (ii) que as penses situadas entre 3750 e 4611,42 euros mantm o mesmo
nvel de reduo - 10% - que decorria do OE de 2014, (iii) e que relativamente s
penses brutas superiores a 4611,42 euros, a reformulao da CES conduziu a um
aumento da sua taxa efetiva, em particular a partir das penses acima do valor de
7126,74.
Ainda segundo o Parecer n 1/2014 da UTAO, verifica-se que o acrscimo de 735M na
despesa em penses e outros abonos da responsabilidade da CGA.IP compensado,
para alm dos 514,2M decorrente da reformulao da CES, com transferncias do
Oramento de Estado, no valor de 220,8M. E que o impacto dessa reformulao no
oramento da segurana social representa um receita adicional de 61M, a que
corresponde uma reduo de igual valor das transferncias correntes do Estado para esse
oramento.
Quanto ao nmero de pensionistas atingidos pela CES, na reformulao prevista no
oramento retificativo, constata-se que ela passou a abranger 165.497 novos
pensionistas, sendo 85.635 da CGA.IP e 79.863 da segurana social, verificando-se uma
elevada concentrao no primeiro intervalo de rendimentos entre 1000 e 1800 euros ,
o qual inclui cerca de 51,3% e 70,5% do total dos pensionistas cuja contribuio
receita da CGA.IP e da segurana social, respetivamente.

10. No que respeita ao mbito temporal de vigncia da CES, com a remodelao
operada pelas normas impugnadas, h que determinar, em face dos dados objetivos ao
dispor do Tribunal, se esta ainda uma medida temporria, ou se, pelo contrrio, tal
como sustentam os requerentes, essa transitoriedade meramente aparente, uma vez que
o prprio Governo d indcios de que o atual regime jurdico incorporar o quadro de
reforma permanente do sistema de penses, ainda que sofrendo alteraes e,
eventualmente, com nova denominao.
A vigncia anual da CES no pode ser posta em dvida, pois, alm do mais, o n. 1 do
artigo 76. contm uma explcita e precisa clusula de temporalidade, estabelecendo um
perodo de vigncia correspondente ao ano econmico de 2014. E as alteraes
efetuadas a essa disposio pela Lei n. 13/2014, de 14 de maro alargamento da base
de incidncia e o aumento da taxa efetiva nas penses mais elevadas s produzem
efeitos aps 15 de maro de 2014, data da entrada em vigor daquela lei (cfr. art. 7),
pelo que a nova reconfigurao s tem efeitos oramentais em cerca de nove meses do
ano de 2014.
Simplesmente, estes dados podem no ser por si s conclusivos, no sentido da
transitoriedade, pois o artigo 76. da LOE de 2014, na redao dada pelo artigo 2. da
Lei n. 13/2014, reitera pelo quarto ano consecutivo, ainda que com as alteraes j
mencionadas, a imposio de uma contribuio extraordinria de solidariedade sobre os
rendimentos das penses, bem como sobre todas as prestaes pecunirias vitalcias
devidas a qualquer ttulo a aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados,
que importa uma reduo das prestaes ilquidas mensais percebidas por tais categorias
de cidados.
Acresce que tal contribuio afetar todos os rendimentos deste tipo auferidos durante o
ano de 2014, apesar de ter terminado em maio de 2014 o Programa de Assistncia
Econmica e Financeira (PAEF) que impunha objetivos concretos de consolidao
oramental a que se autovinculou o Estado Portugus.
Esta sucessiva reedio de medidas impositivas de contribuies aos beneficirios dos
rendimentos de penses, associada agora a indicaes programticas que parecem
romper com o horizonte de temporalidade pr-definido por uma situao conjuntural de
excecionalidade, num contexto de emergncia econmica e financeira, suscita fundadas
interrogaes quanto sua transitoriedade. A regra da anualidade, que o carter
oramental e o prprio teor da previso normativa impem, no contraria, s por si, a
perdurao indefinida da medida, exigindo apenas a sua renovao anual. E h que
reconhecer que a reiterao da medida no pode deixar de atenuar o carter transitrio e
temporalmente limitado com que foi avaliada anteriormente.
Suscita-se, assim, em relao CES, a mesma dvida que no Acrdo n. 413/2014 se
levantou em relao s redues remuneratrias dos trabalhadores em funes pblicas,
quanto a saber se possvel manter o mesmo juzo de transitoriedade anteriormente
emitido. Pode perguntar-se se a componente inovatria da fundamentao da medida,
que levou o Governo a assumi-la tambm como uma medida complementar s
reformas estruturais j em curso e antecipadora de outras reformas duradouras no
sentido de proteger os interesses pblicos da sustentabilidade do sistema pblico de
penses, tem o alcance de obstar configurao da CES como uma medida
extraordinria, de resposta atual conjuntura econmico-financeira.
A resposta deve ser, porm, negativa.
Efetivamente, apesar do proponente da medida ter dado indicaes de que a CES pode
servir de embrio a medidas enquadradas no mbito de uma futura reforma sistmica ou
estrutural do sistema pblico de penses, a verdade que esse objetivo mais alargado
no impeditivo de que a contribuio possa ser assumida, prima facie, como uma
medida transitria e ancorada s condicionantes financeiras em que o Pas est
inserido. que esta proclamada natureza encontra traduo normativa imediata na
fixao de um prazo de vigncia que no ultrapassa o ano oramental. Ora, no quadro
estrito de um processo de fiscalizao de constitucionalidade, no pode deixar de
entender-se que com base nos elementos fornecidos pela conformao normativa da
medida a apreciar, e no atravs de juzos de prognose quanto ao desenvolvimento
futuro, por bem fundados que eles se apresentem, que deve ser emitida uma pronncia
quanto sua vigncia temporal.
A circunstncia da CES tambm refletir a situao de insustentabilidade financeira do
sistema de segurana social e de ter virtualidade para ulteriormente ser convertida em
fator de sustentabilidade, fora de um quadro econmico-financeiro de crise como o que
se vive, no lhe retira a natureza de medida extraordinria e transitria, consagrada em
norma oramental, e por conseguinte sujeita regra da anualidade oramental (cfr. n. 1
do artigo 106 da CRP). Quer a Exposio de Motivos da Proposta de lei que esteve na
origem da Lei n. 13/2014, quer a Nota Explicativa do Governo, junta aos autos, so
bem explcitas no sentido de que a CES para 2014, incluindo a reconfigurao ditada
pelas normas impugnadas, continua a ter o propsito que guiou a sua criao: acorrer a
uma situao excecional de emergncia financeira, que exige o reforo do
financiamento do sistema de penses, o qual no pode ser realizado apenas com
transferncias do Oramento de Estado.
Sobre a questo da temporalidade da CES, o autor da Proposta de lei, na referida Nota
Explicativa diz o seguinte: Evidentemente, a soluo agora encontrada visa responder
a um quadro de excecionalidade econmico-financeira e tem uma natureza
comprovadamente transitria, uma vez que, para alm de estar inscrita numa Lei de
vigncia anual, o Governo j anunciou a sua substituio por uma medida de carter
estrutural. Na verdade, prev-se no Documento de Estratgia Oramental 2014-2018,
apresentado em abril de 2014, que a CES ser substituda, a partir de 2015, por "uma
medida duradoura dirigida ao sistema geral de penses, respeitando as orientaes
avanadas pelo Tribunal Constitucional, no Acrdo de 19 de dezembro de 2013.
Assim sendo, no pode deixar de se reconhecer que, na forma segundo a qual se
encontra normativamente concretizada isto , enquanto medida de natureza
oramental destinada a vigorar durante o ano de 2014 a CES assume, efetivamente,
um carter excecional e transitrio, diretamente relacionado com os objetivos
imediatos de equilbrio oramental e sustentabilidade das finanas pblicas que o
legislador afirma querer prosseguir. Por isso, sobre a CES, em si mesma, tal como
normativamente configurada, pela sua natureza prpria, sem levar em conta a natureza
diferente de eventuais posteriores medidas funcionalmente substitutivas, que deve recair
o juzo quanto temporalidade.
Podemos, assim concluir que lcito ao Tribunal Constitucional, na sequncia da sua
anterior jurisprudncia, entender que o artigo 76. da Lei n. 83-C/2013, na redao que
lhe foi dada pela Lei n. 13/2014, institui ainda uma medida de natureza transitria ou
temporria, fator que dever ser levado em conta na ponderao subjacente ao juzo de
constitucionalidade.

2. Violao do princpio da proteo da confiana

11. Ambos os requerentes impugnaram a validade das normas do artigo 76 da Lei n.
83-C/2013, de 31 de dezembro, na redao que lhe foi dada pela Lei n. 13/2014, de 14
de maro, convocando como parmetro constitucional o princpio da proteo da
confiana, decorrente do princpio do Estado de Direito contemplado no artigo 2. da
CRP.
No essencial, alegam que as normas impugnadas reeditam um tributo parafiscal que tem
como resultado prtico a ablao de uma parcela significativa dos rendimentos de
penses, o que equivale ao no cumprimento dos compromissos estabelecidos pelo
Estado, no quadro do sistema de proteo social, constitucionalmente previsto e
protegido no artigo 63., n. 2, da Lei Fundamental. Uma situao que prolonga no
tempo a reduo de parte dos rendimentos de uma categoria de cidados que se encontra
em situao de especial fragilidade, face impossibilidade de redefinio dos planos de
vida e grande dificuldade em encontrar fontes alternativas de rendimento.
E que o simples facto de se prolongar, pelo segundo ano seguido, uma medida desta
dimenso e gravidade representa uma leso das legtimas expectativas dos particulares
na continuidade do quadro normativo, no mbito dos regimes de penses. Estas
expectativas no podem deixar de ser consideradas como particularmente intensas, na
medida em que se aliceraram com o decurso do tempo e com a sucessiva entrega de
contribuies, apoiando-se em atividades e atitudes incentivadoras do prprio Estado,
atravs do cumprimento, pelos particulares, da obrigao contributiva.

12. evidente que os pensionistas so titulares de posies jurdicas subjetivas
individuais que resultam diretamente da lei, em termos de poderem exigir do Estado a
prestao que lhes devida. O reconhecimento dessa posio, com um contedo preciso
e definido, deposita nos pensionistas a confiana na estabilidade, continuidade e
regularidade dessa posio, nos exatos termos em que a mesma foi constituda. Assim, e
desde logo, o Tribunal admite que os pensionistas so titulares de uma posio
jurdica especialmente tutelada, no que respeita, em particular, ao princpio da
proteo da confiana () Chegado o momento em que cessou a vida ativa e se tornou
exigvel o direito s prestaes, o pensionista j no dispe de mecanismos de
autotutela e de adaptao da sua prpria conduta s novas circunstncias, o que gera
uma situao de confiana reforada na estabilidade da ordem jurdica e na
manuteno das regras que, a seu tempo, serviram para definir o contedo do direito
penso (Acrdo n. 187/2013).
No entanto, apesar do direito penso, enquanto direito adquirido, ter maior proteo
relativamente a modificaes legislativas posteriores, o que est confirmado nos artigos
20. e 66. da Lei de Bases gerais do sistema de segurana social (cfr. Lei n. 4/2007, de
16 de janeiro), a necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente
protegidos que devam considerar-se prevalecentes pode legitimar afetaes dos direitos
e expectativas legitimamente fundadas dos pensionistas. De facto, mesmo que se
verifiquem os demais requisitos concretizadores do princpio da proteo da confiana,
razes de interesse pblico podem justificar, em ponderao, a no continuidade do
comportamento que gerou a situao de expectativas.
Ora, no que respeita CES, essa ponderao j foi feita pelo Tribunal Constitucional no
Acrdo n 187/2013, que confrontou o regime jurdico da CES, previsto no artigo 78
da LOE de 2013 Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro , com o princpio da
confiana, concluindo pela inexistncia de inconstitucionalidade.
Depois de verificar a evoluo do regime previdencial da segurana social e de ter
concludo que a evoluo de poltica legislativa aponta j para uma gradual
adaptao do quadro legal das penses aos novos condicionalismos sociais, de modo a
garantir-se a maior equidade e justia social na sua concretizao, o Tribunal
analisou as razes que determinaram a criao da contribuio extraordinria de
solidariedade, afirmando o seguinte:
A(a)s normas ora impugnadas surgem impulsionadas por uma necessidade conjuntural
e emergente de reduo da afetao de verbas pblicas manuteno do sistema de
segurana social.
A CES foi, na realidade, concebida exclusivamente para fazer face, juntamente com
outras medidas, situao de crise econmico-financeira, que ter transitoriamente
tambm exigido, no quadro das opes de base feitas pelo poder poltico, um urgente
reforo do financiamento do sistema de segurana social, custa dos prprios
beneficirios.
Perante a conjugao de uma diminuio das receitas do sistema de segurana social,
face ao forte aumento do desemprego, reduo dos salrios e s novas tendncias
migratrias, com um aumento das despesas com o apoio ao desemprego e s situaes
de pobreza, e consequente necessidade do Estado subsidiar o sistema de segurana
social, agravando desse modo o dfice pblico, o legislador, a ttulo excecional e numa
situao de emergncia, optou por estender aos pensionistas o pagamento de
contribuies do sistema de segurana social do qual so direta ou indiretamente
beneficirios, apenas durante o presente ano oramental.
, pois, atendendo natureza excecional e temporria desta medida, tendo por
finalidade a satisfao das metas do dfice pblico exigidas pelo Programa de
Assistncia Econmica e Financeira, que a sua conformidade com os princpios
estruturantes do Estado de direito democrtico deve ser avaliada.
E aps ter reconhecido que os pensionistas tm expectativas legtimas na continuidade
do quadro legislativo e na manuteno da posio jurdica de que so titulares, no lhes
sendo sequer exigvel que tivessem feito planos de vida alternativos em relao a um
possvel desenvolvimento da atuao dos poderes pblicos suscetvel de se repercutir na
sua esfera jurdica, o Tribunal confrontou a situao de confiana dos pensionistas que
foram afetados pela CES com o interesse pblico por ela visado, concluindo o seguinte:
Em face do condicionalismo que rodeou a implementao da contribuio
extraordinria de solidariedade, no s as expectativas de estabilidade na ordem
jurdica surgem mais atenuadas, como so sobretudo atendveis relevantes razes de
interesse pblico que justificam, em ponderao, uma excecional e transitria
descontinuidade do comportamento estadual.
Como j resulta da ponderao efetuada noutro local, a propsito deste princpio, o
interesse pblico a salvaguardar, no s se encontra aqui perfeitamente identificado,
como reveste uma importncia fulcral e um carter de premncia que lhe confere uma
manifesta prevalncia, ainda que no se ignore a intensidade do sacrifcio causado s
esferas particulares atingidas pela nova contribuio.
()
No h, pois, nenhuma evidncia, em todo este contexto, de uma infrao ao princpio
da proteo da confiana.
Tendo isto em conta, o que cumpre apreciar se, no caso em anlise, se divisam razes
suficientes para divergir da ponderao valorativa acima explanada. Cabe, pois,
determinar, no presente processo, se a replicao da medida na LOE de 2014, com um
alargamento da respetiva base de incidncia e a alterao das taxas efetivas aplicadas
em alguns dos escales legalmente definidos, se encontra ainda dentro dos limites
traados pelo princpio jurdico-constitucional, tal como tem vindo a ser densificado em
jurisprudncia constante e reiterada deste Tribunal.

13. Antes de mais, recorde-se que se est perante uma situao de confiana
constitucionalmente tutelada to-s nos casos em que se verifiquem cumulativamente
trs pressupostos: i) que as expectativas de estabilidade do regime jurdico em causa
tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes pblicos; ii)
que tais expectativas sejam legtimas, fundadas em boas razes, a avaliar no quadro
axiolgico jurdico-constitucional; iii) por ltimo, que o cidado tenha orientado a sua
vida e feito opes decisivas, precisamente, com base em expectativas de manuteno
de um determinado regime jurdico (Acrdos ns 287/90 e 128/2009).
Verificados estes requisitos ou testes, dever igualmente ter-se em conta o
indispensvel contraplo valorativo, que no caso sub judice constitudo pela
relevncia do interesse pblico que fundamentou a instituio da CES: a necessidade de
equilbrio oramental e de diminuio do dfice pblico num espao de tempo
relativamente curto. Esta ponderao, a levar a cabo de acordo com os critrios do
princpio da proibio do excesso, permitir avaliar da eventual razoabilidade ou
justificao da leso da confiana invocada.
Como se afirma no Acrdo n 862/2013, a aplicao do princpio da confiana implica
sempre uma ponderao de interesses contrapostos: de um lado, as expectativas dos particulares na
continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, as razes de interesse pblico que justificam a
no continuidade das solues legislativas. Os particulares tm interesse na estabilidade da ordem
jurdica e das situaes jurdicas constitudas, a fim de organizarem os seus planos de vida e de
evitar o mais possvel a frustrao das suas expectativas fundadas; mas a esse interesse contrape-
se o interesse pblico na transformao da ordem jurdica e na sua adaptao s novas ideias de
ordenao social. Como os dois grupos de interesses e valores so reconhecidos na Constituio em
condies de igualdade, impe-se em relao a eles o necessrio exerccio de confronto e
ponderao para concluir, com base no peso varivel de cada um, qual o que deve prevalecer. O
mtodo do juzo de avaliao e ponderao dos interesses relacionados com a proteo da
confiana igual ao que se segue quando se julga sobre a proporcionalidade ou adequao
substancial de uma medida restritiva de direitos. Mesmo que se conclua pela premncia do interesse
pblico na mudana e adaptao do quadro legislativo vigente, ainda assim necessrio aferir,
luz de parmetros materiais e axiolgicos, se a medida do sacrifcio inadmissvel, arbitrria e
demasiado onerosa.

14. No caso em apreo, observe-se que a reconfigurao da CES levada a efeito pelo
artigo 2 da Lei n. 13/2014, de 14 de maro, atingiu pensionistas que j estavam
abrangidos por essa contribuio e pensionistas que a ela nunca foram sujeitos. Com
efeito, enquanto a alterao ocorrida nas alneas a) e b) do n 2 do artigo 76 da LOE de
2014 afetou pensionistas j cobertos pela CES os que tm penses superiores a 3750
e cuja taxa efetiva foi aumentada, a alterao constante da alnea a) do n. 1 do mesmo
preceito alargou o mbito subjetivo da CES, passando a atingir tambm os pensionistas
titulares de penses superiores a 1000.
Naturalmente que as expectativas dos pensionistas a quem liquidado e cobrado o
tributo tm uma dimenso diferente das expectativas daqueles a quem o mesmo nunca
foi exigido. A situao de confiana na continuidade do regime legal diferente, pois,
estando a CES ligada a um elemento temporal um ano econmico , a confiana
depositada por quem j est temporariamente abrangido s pode ser que a mesma no
venha a ser renovada no ano seguinte; j quem nunca foi afetado, no deixa de ver
frustrada a expectativa de que o rendimento da sua penso no seria atingido pela
contribuio.
Ora, para os pensionistas includos na base de incidncia subjetiva da CES desde 2013
aqueles que agora vem agravada a taxa efetiva, por serem titulares de penses de valor
superiores a 3750 pode defender-se que no existem verdadeiras expectativas de no
reposio da CES para o ano em curso, nem que se tenha gerado uma situao de
confiana tutelvel de que tal regime no seria alterado, in pejus, quanto s taxas
aplicveis. Na verdade, situando-se ainda, pelo menos parcialmente, dentro do perodo
de vigncia do PAEF e integralmente dentro do perodo de observncia de metas de
reduo do dfice oramental por este programa fixadas, lcito sustentar que a deciso
de renovar ou alterar a CES, no constitui um facto imprevisvel ou, pelo menos,
contrrio s expectativas legtimas e razoveis que o Estado tenha criado nos cidados.
J a situao de confiana de quem foi pela primeira vez afetado pela CES - os
abrangidos pela alnea a) do n. 1 do artigo 76 - pode ser de maior consistncia, uma
vez que a excluso do mbito subjetivo do tributo, na configurao que a medida teve
nas leis oramentais anteriores, parece induzir uma condio de previsibilidade e de
confiana na continuidade da iseno do tributo e consequentemente na estabilidade do
quantum da penso.
Todavia, tal como se verificou com os pensionistas que pela primeira vez foram
afetados pela CES em 2013, quando o limiar de iseno baixou para os 1350,
relativamente aos quais o Tribunal considerou que as expectativas de estabilidade na
ordem jurdica se encontravam mais atenuadas em face das circunstncias excecionais
que rodearam a sua implementao, tambm em relao aos pensionistas que agora so
atingidos pela alterao daquele limiar pode considerar-se que as expectativas na
continuidade da posio jurdica em que se encontram esto enfraquecidas, j que se
mantm o contexto de excecionalidade econmica que justificou a criao daquele
tributo e as suas sucessivas alteraes. Na verdade, como se reconhece no Acrdo n
187/2013, a situao de confiana legtima imputvel ao Estado no se forma com a
mesma consistncia relativamente a uma medida de carter extraordinrio e transitrio,
que justifica uma excecional e transitria descontinuidade do comportamento
estadual. Perante a excecionalidade da situao de facto que propulsionou a
necessidade da contribuio situao de emergncia econmico-financeira que fez
diminuir as transferncias do Oramento de Estado para os sistemas de proteo social
, mais atenuadas surgem as expectativas daqueles que por ela foram afetados.
Acresce que, aps o legislador ter reformulado a CES na LOE de 2013, alargando a
base de incidncia contributiva e o universo das penses atingidas passando a estar
abrangidas penses de montante significativamente inferior (1350) e estendendo-se o
tributo aos regimes complementares de iniciativa coletiva privada as expectativas de
quem nessa altura no foi afetado tambm se atenuaram, uma vez que a reformatio in
pejus do tributo no suscetvel de despertar a confiana de que a iseno se continuar
a manter. Ou seja, a reconfigurao da CES efetuada em 2013 no um dado que
estimule a confiana que os pensionistas inicialmente isentos de contribuio
depositavam na inalterabilidade da sua situao, antes pelo contrrio um facto que
indicia reduzida previsibilidade e estabilidade da relao desses pensionistas para com o
Estado.
Assim sendo, parece ser de seguir, quanto a esta questo, o entendimento do Tribunal
Constitucional plasmado nos Acrdos n. 396/2011 e 187/2013, nos quais, a propsito
das redues remuneratrias que atingiram os trabalhadores em funes pblicas, se
afirmou que numa conjuntura de absoluta excecionalidade, do ponto de vista da
gesto financeira dos recursos pblicos (...) pode pr-se em dvida (...) se, no momento
em que as redues entraram em vigor, persistiam ainda as boas razes que, numa
situao de normalidade, levam a atribuir justificadamente consistncia e legitimidade
s expectativas de intangibilidade de vencimentos (Acrdo n. 396/2011). Esta
argumentao foi reiterada no Acrdo n. 187/2013, no qual o Tribunal entendeu que
a relativizao das expectativas que podem legitimamente criar-se em torno da
irredutibilidade das remuneraes a pagar por verbas pblicas era, em 2013, por
fora da manuteno da situao de excecionalidade financeira, mais acentuada e
evidente.
Mas, independentemente da avaliao que se faa da relevncia dos interesses dos
pensionistas atingidos pelas normas impugnadas e da intensidade da sua afetao, h
que ter em conta que o interesse pblico prosseguido com o alargamento da base de
incidncia subjetiva da CES de importncia fulcral e com carter de premncia que
lhe confere uma manifesta prevalncia, tal como se avaliou e ponderou no Acrdo n.
187/2013. As expectativas dos pensionistas afetados pela alterao legislativa no
resistem necessidade de financiamento da segurana social no ano econmico de
2014, na situao excecional invocada pelo legislador. Se est em risco o cumprimento
das metas oramentais para o ano de 2014, justifica-se alguma frustrao daquelas
expectativas, especialmente num contexto em que se reveste de enorme importncia o
cumprimento dos objetivos e compromissos acordados com as instncias
internacionais, em face da aproximao do final do Programa de Ajustamento
Econmico, da recuperao da autonomia financeira do Estado, e da expectativa de
recuperar e manter o acesso pleno ao financiamento de mercado.
Anote-se, porm, que a posio dos pensionistas perante a CES e as sucessivas
reformulaes no tem comparao com a confiana por eles depositada na manuteno
da frmula de clculo da penso estatutria que foi apreciada no Acrdo n 862/2013,
onde se declarou a inconstitucionalidade, por violao do princpio da confiana, das
normas que pretendiam alterar a frmula de clculo das penses pagas pela CGA.IP,
visando a convergncia com o regime geral da segurana social. Enquanto a CES
uma medida excepcional e transitria, consagrada em norma oramental, destinada a
fazer face a uma situao de emergncia econmica e financeira e de desequilbrio
oramental, a convergncia foi apresentada como uma medida estrutural alterao da
taxa de substituio , inserida num diploma prprio regulador do regime da
segurana social, tendo em vista a sustentabilidade do sistema pblico de penses e a
justia intergeracional. obvio que, com esta natureza e finalidade, se atingem
profundamente as legtimas expectativas de manuteno das regras de clculo vigentes
data em que a penso foi reconhecida, sobretudo quando as normas criadas pelo Estado
garantem que o direito penso estatutria e o seu montante fica regulado
definitivamente no momento em que reconhecido e que as ulteriores modificaes
legislativas no podem prejudicar os direitos adquiridos, nem os quantitativos de
penses que resultem de remuneraes registadas na vigncia de legislao anterior.
Nestes termos, no se afigura que a reedio da CES na LOE de 2014, com as alteraes
ora institudas, justifique, na especfica perspetiva do princpio da proteo da
confiana, uma avaliao substancialmente distinta da que recaiu sobre a medida
anloga constante da LOE de 2013.

3. Violao do princpio da proporcionalidade.

15. Os requerentes sustentam tambm que a reconfigurao da CES resultante das
alteraes introduzidas pelo artigo 2. da Lei n. 13/2014, designadamente o
alargamento do seu mbito de incidncia, que passa a abranger as contribuies
superiores a 1000, justifica um juzo de inconstitucionalidade, por violao do
princpio da proporcionalidade.
Alegam que a CES passa a afetar um conjunto significativo de rendimentos at aqui
excludos da contribuio, facto particularmente gravoso para uma categoria de
cidados que, na esmagadora maioria dos casos, tendo em conta a sua idade e carreira
contributiva, no podem adequadamente compensar ou programar meios de obteno de
rendimentos que lhes permitam assegurar um limiar de existncia condigno.
Argumentam ainda que a medida se apresenta, agora, tambm como resposta a uma
questo estrutural a sustentabilidade do sistema de penses , uma resposta episdica
ao problema e que distinta da soluo exigida pelo Memorando de Entendimento a
que visa dar cumprimento, e distinta da metodologia identificada pelo Tribunal
Constitucional no Acrdo n. 862/2013, segundo a qual a adequao de quaisquer
medidas a implementar s estar garantida pela construo de um sistema marcado pela
sustentabilidade e equidade interna, que permita conferir sentido aos sacrifcios
impostos aos respetivos beneficirios, desse modo justificando-os e legitimando-os luz
do princpio da tutela da confiana.
Nestes termos, no esto demonstradas, no entender dos requerentes, a necessidade e a
adequao da CES, enquanto interveno normativa com uma significativa dimenso
ablativa e gravemente penalizadora dos rendimentos de uma categoria de cidados mais
desprotegidos. Seria indispensvel, sustentam, demonstrar cabalmente a ausncia de um
quadro de alternativas de poltica oramental que no penalizassem reiteradamente os
mesmos rendimentos, de maneira agravada quanto s concretas disposies normativas
da LOE de 2014, devido s alteraes introduzidas pela Lei n. 13/2014.

16. Em face destes argumentos, impe-se examinar se as diferenas de configurao
existentes entre a CES constante da LOE de 2013 que no foi objeto de uma
declarao de inconstitucionalidade e a medida concreta instituda pelo artigo 76. da
LOE de 2014, na redao que lhe foi dada pelo artigo 2. da Lei n. 13/2014, sero
suficientes para fundamentar uma ponderao valorativa diversa da adotada no Acrdo
n. 187/2013, no que respeita ao princpio da proporcionalidade.
Nesse Acrdo, o Tribunal apreciou o parmetro da proporcionalidade mencionando o
seguinte:
Nem parece que possa ter-se como violado o princpio da proporcionalidade, em
qualquer das suas vertentes de adequao, necessidade ou justa medida.
Como observa Reis Novais, o princpio da idoneidade ou da aptido significa que as
medidas legislativas devem ser aptas a realizar o fim prosseguido, ou, mais
rigorosamente, devem, de forma sensvel, contribuir para o alcanar.
No entanto, o controlo da idoneidade ou adequao da medida, enquanto vertente do
princpio da proporcionalidade, refere-se exclusivamente aptido objetiva e formal de
um meio para realizar um fim e no a qualquer avaliao substancial da bondade
intrnseca ou da oportunidade da medida. Ou seja, uma medida idnea quando til
para a consecuo do um fim, quando permite a aproximao do resultado pretendido,
quaisquer que sejam a medida e o fim e independentemente dos mritos
correspondentes. E, assim, a medida s ser suscetvel de ser invalidada por
inidoneidade ou inaptido quando os seus efeitos sejam ou venham a revelar-se
indiferentes, incuos ou at negativos tomando como referncia a aproximao do fim
visado (Princpios Constitucionais Estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra,
2004, pgs. 167-168).
No caso vertente, patente que a incidncia de um tributo parafiscal sobre o universo
de pensionistas como meio de reduzir excecional e temporariamente a despesa no
pagamento de penses e obter um financiamento suplementar do sistema de segurana
social uma medida adequada aos fins que o legislador se props realizar.
Quanto a saber se para atingir esse objetivo, o meio efetivamente escolhido o
necessrio ou exigvel, por no existirem outros meios, em princpio, to idneos ou
eficazes, que pudessem obter o mesmo resultado de forma menos onerosa para as
pessoas afetadas, no se vislumbra, num critrio necessariamente de evidncia, a
existncia de alternativas que, mantendo uma coerncia com o sistema no qual estas
medidas se situam, com igual intensidade de realizao do fim de interesse pblico,
lesassem em menor grau os titulares das posies jurdicas afetadas.
Nestes termos, a medida cumpre o princpio da necessidade.
Por fim, a norma suscitada no se afigura ser desproporcionada ou excessiva, tendo em
considerao o seu carter excecional e transitrio e o patente esforo em graduar a
medida do sacrifcio que exigido aos particulares em funo do nvel de rendimentos
auferidos, mediante a aplicao de taxas progressivas, e com a excluso daqueles cuja
penso de valor inferior a 1350, relativamente aos quais a medida poderia implicar
uma maior onerosidade.

17. No se descortinam razes para divergir, no presente caso, do juzo emitido pelo
Tribunal quanto adequao e necessidade de uma CES, no quadro de um programa de
equilbrio oramental. Com efeito, isso que ressalta do confronto estabelecido na
base da construo do princpio da proporcionalidade entre a medida sob escrutnio e
o fim visado. evidente que, em abstrato, o alargamento da base contributiva da CES
no constitui um meio inadequado para se alcanar o equilbrio oramental: se em 2014
o Estado projetava uma reduo de 735M em encargos com penses da CGA,IP e em
consequncia da pronncia de inconstitucionalidade das normas que permitiam tal
reduo deixou de contar ela, implicando transferncias do Oramento de Estado para a
CGA,IP, no h dvida que o alargamento da CES no uma soluo inidnea a cobrir
parcialmente o impacto causado pela invalidade daquelas normas.
E o mesmo se diga em relao necessidade ou exigibilidade da opo escolhida o
segundo teste da proporcionalidade , uma vez que, luz do fim prosseguido e das
possveis solues alternativas, no se constata que o alargamento do mbito objetivo da
CES no seja o instrumento menos oneroso para os interesses afetados negativamente
pela concretizao daquele fim. No se trata, como sabido, de controlar se a soluo
encontrada foi a melhor possvel, mas apenas ajuizar negativamente se ela no
indispensvel. Ora, no existem quaisquer elementos que permitam concluir que o
alargamento da base contributiva da CES no seja indispensvel salvaguarda do
equilbrio oramental no ano econmico de 2014.
, pois, no que respeita ao princpio da proibio do excesso em sentido estrito que
podem suscitar-se novas dvidas. H que apreciar se o alargamento do mbito de
incidncia da CES a penses superiores a 1000 e a redefinio dos limites de aplicao
das taxas mais elevadas a torna uma medida qualitativamente distinta, sobretudo por,
em razo da primeira alterao, passar a afetar prestaes de tal modo baixas que o
custo da contribuio, para os seus destinatrios, ultrapassa o benefcio para o interesse
pblico que dela possa resultar.

18. Na apreciao das desvantagens da CES em relao s vantagens do objetivo
pretendido equilbrio oramental no se pode deixar de tomar em conta vrios
elementos relevantes para a ponderao valorativa a efetuar.
Desde logo, de questionar se o tempo decorrido desde o incio do PAEF e da adoo
de medidas congneres CES no colocou ao legislador um acrscimo de exigncia em
encontrar alternativas que evitem que, com o prolongamento, o tratamento
diferenciado se torne claramente excessivo para quem o suporta (Acrdo n.
187/2013), obrigando a um juzo mais severo relativamente medida, posto que se trata
de uma ablao significativa de rendimento, que se repete, ainda que com alteraes
assinalveis, pelo quarto ano consecutivo.
Ora, no Acrdo n. 187/2013, o Tribunal entendeu que uma considerao deste tipo
no suficiente para pr em causa a justificao de qualquer tipo de medidas redutivas
de rendimentos, como o caso da contribuio em anlise. Assim, sendo verdade que,
face ao marco jurdico-constitucional definido pela CRP, o legislador no est
dispensado da procura de medidas alternativas, que permitam desagravar as exigncias
que, nos ltimos anos, foram feitas aos cidados reformados e pensionistas, repartindo
os encargos pblicos de forma equitativa entre todos os tipos de rendimento, tambm
no pode negar-se que esse facto no basta para subtrair margem de conformao do
legislador oramental a possibilidade de renovar e reformular para 2014 uma medida do
tipo da CES. Note-se, alis, que este ano est ainda includo no ciclo oramental sujeito
ao cumprimento das obrigaes assumidas pelo Estado Portugus no mbito do PAEF,
designadamente dos limites quantitativos, progressivamente mais reduzidos, fixados
para o dfice das contas pblicas.

19. Afastada esta primeira razo de desconformidade constitucional, poder perguntar-
se de seguida se no estar o legislador obrigado a, no mnimo, no agravar a afetao
dos rendimentos dos reformados e pensionistas, tendo por standard de referncia a
formulao concreta das normas adotadas pela LOE de 2013, sob pena de afetar
irremediavelmente o necessrio equilbrio entre as vantagens originadas pela reedio
da CES e o sacrifcio que essa contribuio sempre representa para cada um dos sujeitos
por ela afetados.
O que avulta como especialmente problemtico o agravamento da afetao traduzido
na medida da diferena entre o mbito de incidncia da CES aplicada em 2013 e o
mbito de incidncia previsto para 2014, aqui em anlise: enquanto que, no ano anterior,
foram sujeitos a CES os montantes a partir de 1350, pela alnea a) do n. 1 do artigo
76. da Lei n. 83-C/2013, na redao do artigo 2. da Lei n. 13/2014, o limite mnimo
de incidncia passa a estar fixado em 1000. O mesmo dizer, rendimentos at agora
isentos de CES os situados entre 1000 e 1350 so afetados ex novo.
E esta a alterao que mais obriga a pensar se o resultado obtido proporcional
carga coativa que comporta, j que o abaixamento do limiar de aplicao da taxa
suplementar de 15% s penses cujo montante exceda 11 vezes o valor do IAS (e no
12, como anteriormente) e de 40% s penses cujo montante que ultrapasse 17
vezes esse valor (e no 18) dado o nvel elevado dos rendimentos atingidos, pode ser
integrado e diludo na esfera patrimonial dos titulares, sem custos excessivos. E quanto
contribuio de que so alvo as penses entre 1350 e 4650 euros mensais, permanece
inalterado o regime anteriormente vigente.
Assim, o que interessa sobretudo ponderar se a extenso do mbito de aplicao da
CES aos rendimentos situados entre os 1000 e os 1350 euros representa concretamente
um sacrifcio excessivo, insuficientemente compensado pelos benefcios alcanados, do
ponto de vista dos objetivos prosseguidos com essa medida, traduzindo, nessa medida,
uma inobservncia de exigncias decorrentes do princpio da proporcionalidade.

20. Decerto, a valorao e ponderao que o Acrdo n 187/2013 fez da justa medida
da CES, reformulada pela LOE de 2013, no limitou a possibilidade do legislador, em
novo contexto, alterar desfavoravelmente o limiar mnimo de aplicao do tributo.
bvio que a operao de ponderao foi bem mais modesta, limitando-se o Tribunal a
considerar apenas que as desvantagens que dela resultam no so excessivas em face do
interesse que ento prosseguia.
No se ignora que a reduo do limiar mnimo de aplicao da contribuio, qualquer
que ele seja, implica sempre uma maior onerosidade para os contribuintes afetados.
De facto, os efeitos negativos dessa reduo sentem-se de forma mais intensa naqueles
que recebem penses mais baixas do que naqueles que percebem penses mais
elevadas. Mas, a evidncia deste raciocnio no permite argumentar que o limiar de
1350 euros tenha sido fixado na LOE de 2013 como um limite inultrapassvel. Na
verdade, o facto de se concluir que a CES, nos termos em que foi reconfigurada, no
constitui uma compresso excessiva das esferas jurdicas dos pensionistas afetados,
no exclui a possibilidade da existncia de outras solues mais convenientes e
congruentes com o objetivo pretendido.
Por isso, sem deixar de ponderar e contrapesar o novo limiar de 1000 euros, ainda
luz dos critrios definidos pelo Acrdo n 187/2013, que se deve averiguar se o
agravamento que est implcito naquele limiar tem impacto sacrificial suficiente para
invalidar a norma por violao do princpio do excesso.

21. Na Exposio de Motivos da Proposta de lei n. 193/XII, o Governo justifica a
alterao ao artigo 76 da LOE de 2014 com a necessidade de garantir uma interveno
corretiva urgente no desequilbrio do sistema de penses pblicas, que foi causado
pela aprovao de normas inconstitucionais.
No n. 9 daquele artigo 76 previa-se, relativamente aos pensionistas da CGA, IP, que a
CES s produzia efeitos na parte em que excedesse o valor da reduo resultante da
aplicao do regime de convergncia da proteo social, regime que estava ainda
pendente de promulgao. Acontece que esse regime obteve uma pronncia de
inconstitucionalidade, com repercusso imediata na eficcia daquela norma e
consequente impacto lquido oramental negativo de 395M. Ora, a nulidade ipso
iure das normas da convergncia implicou, segundo a Nota Explicativa do Governo,
um aumento de despesa com penses e outros abonos da CGA em 735M, diretamente
compensado em parte pela reposio da CES sobre os indivduos nos quais recaa o
quadro da convergncia, estimada em 340M. Deste modo, a falha de previso
oramental da CGA.IP, decorrente da feitura de normas inconstitucionais, tinha que ser
compensada com transferncia de verbas do Oramento de Estado ou com as
contribuies dos atuais beneficirios do sistema de segurana social.
A opo tomada para compensar tal impacto foi aumentar a comparticipao financeira
do Oramento de Estado em 220,8M, alargar a base de incidncia da CES e aumentar a
taxa efetiva da CES nas penses mais altas, com uma receita estimada em 174M. De
outra maneira, diz a Exposio de Motivos, colocava-se em risco o cumprimento das
metas oramentais para 2014, num contexto em que se reveste de enorme importncia o
cumprimento dos objetivos e compromissos acordados com as instncias
internacionais, em face da aproximao do final do Programa de Ajustamento
Econmico, da recuperao da autonomia financeira do Estado, e da expectativa de
recuperar e manter o acesso pleno ao financiamento de mercado.
Embora se faa referncia a objetivos mais remotos, como o da sustentabilidade e
solvabilidade a mdio e longo prazo do sistema pblico de penses, o fim imediato da
medida o reequilbrio financeiro do oramento de 2014. Com esse objetivo conflituam
os direitos e interesses dos pensionistas sacrificados pela medida, designadamente, o
direito ao quantum de penso. A resoluo do conflito tem que passar pela anlise de
custos e benefcios, envolvendo todas as circunstncias fcticas e jurdicas subjacentes.
E na tarefa de conciliar os interesses conflituantes, tendo em vista a otimizao e o
equilbrio perfeito (a justa medida), h que considerar que quanto maior for o
sacrifcio de um interesse maior deve ser a importncia da satisfao do outro.

22. A avaliao da relao entre a importncia do interesse pblico no reforo do
financiamento da segurana social, como instrumento de equilbrio oramental, e a
gravidade do sacrifcio causado pela CES, no traduz uma medida diferente daquela que
se obteve na LOE de 2013. Tal como se concluiu no Acrdo n. 187/13, a avaliao da
reconfigurao da CES pelas normas impugnadas conduz ao mesmo juzo ponderativo:
aquele interesse pblico reveste de importncia fulcral e um carter de premncia que
lhe confere uma manifesta prevalncia, ainda que no se ignore a intensidade do
sacrifcio causado s esferas particulares atingidas pela nova contribuio. Com
efeito, razes de vria ndole indicam que a reconfigurao da CES pela Lei n.
13/2014, de 14 de maro, se encontra ainda dentro dos limites da razoabilidade exigvel.
Em primeiro lugar, a CES continua a manter as caractersticas de excecionalidade e
transitoriedade que em 2011 marcaram a sua entrada no universo tributrio.
Enquadrada nas medidas de reduo de despesa, teve por objetivo principal exigir aos
beneficirios atuais da segurana social um contributo ao financiamento do sistema num
perodo de emergncia econmico-financeira. Numa conjuntura de absoluta
excecionalidade financeira, de desequilbrio oramental que levou assuno de
compromissos internacionais e europeus, a CES constitui uma medida de carter
excecional que, entre outras medidas, visa ultrapassar a gravidade daquela situao. E
da que, no pressuposto de que essa conjuntura seja ultrapassada, a CES foi sempre
consagrada em norma oramental, cuja vigncia sempre anual. No entanto, sem deixar
de ser uma medida de carter transitrio, de acordo com a sua razo de ser e natureza,
era expectvel que vigorasse por um horizonte temporal mais alargado, correspondente
ao perodo de vigncia do PAEF acordado em 11 de maio de 2011 pelo Governo
Portugus com o Fundo Monetrio Internacional, Comisso Europeia e Banco Central
Europeu, para vigorar por um perodo de trs anos. Tendo j cessado esse Programa,
sabe-se agora, atravs da Nota Explicativa do Governo e do Documento de Estratgia
Oramental 2014-2018, que a CES cessa definitivamente no fim do corrente ano
econmico. Ora, este novo elemento s pode pesar em favor do interesse pblico
prosseguido com o alargamento da base de incidncia subjetiva da contribuio o
equilbrio oramental em 2014 j que os pensionistas atingidos por esse alargamento
sabem que, com aquela natureza e finalidade, a contribuio j no ser renovada no
prximo ano, podendo manter ainda algum nvel de expectativas de estabilidade e
continuidade que possuam antes da afetao.
Em segundo lugar, o ajustamento da CES pelas normas impugnadas, tendo em vista
colmatar o impacto negativo no oramento da CGA,IP de 395M, tem presente um
certo sentido redistributivo que confere maior intensidade (ou grau) importncia de
satisfao do objetivo visado e da vantagem que com ele se pretende obter. Com efeito,
aquele montante compensado com 174M provenientes dos beneficirios atuais do
sistema de penses, em aplicao das normas impugnadas, mas tambm com 220,8M
decorrentes de transferncias do Oramento de Estado, o que corresponde a cerca de
56% daquela compensao. Tambm aqui, num sistema previdencial baseado no
princpio contributivo ou de autofinanciamento (cfr. artigo 54 da Lei n. 4/2007, de 16
de janeiro), em que a generalidade dos contribuintes convocada, atravs dos impostos,
a contribuir para o financiamento do sistema, no excessivo ou desproporcional que
alguns dos beneficirios, que nunca foram sujeitos CES, possam tambm contribuir
para aquele financiamento, sobretudo numa situao de urgncia financeira.
Em terceiro lugar, os valores da contribuio a que ficam sujeitas as penses at agora
isentas no atingem, em si mesmo e em montante absoluto, expresso muito avultada.
Na verdade, a alterao do limiar mnimo de aplicao da CES de 1350 para 1000
corresponde a uma reduo no valor da penso mensal de cerca de 35 at um mximo
de cerca de 47. Alm disso, a liquidao e cobrana desse valor efetua-se apenas
durante noves meses do ano econmico de 2014, uma vez que a Lei n. 13/2014 entrou
em vigor em 15 de maro, sendo tambm certo que, pela clusula de salvaguarda
prevista no n 6 do artigo 76, nenhum pensionista poder auferir uma penso de valor
inferior a 1000. Acresce, por fim, que apesar do alargamento do mbito subjetivo da
CES, mais de 87% dos pensionistas do regime geral da segurana social e do regime de
proteo social convergente esto isentos da aplicao da CES (cfr. Exposio de
Motivos da Proposta de lei n. 193/XII) e tambm s so atingidos rendimentos de
penses que se aproximam muito do padro mdio de rendimentos dos trabalhadores
por conta de outrem, que de 941,1 (cfr. dados da Pordata de 2012, in
http:www.pordata.pt).
Por tudo isto, de aceitar que a prestao mensal exigida aos beneficirios da segurana
social atingidos pelo alargamento da base de incidncia da CES, pela temporalizao
das normas que lhe do suporte e pelos objetivos que visa prosseguir, no constitui um
sacrifcio particularmente excessivo e desrazovel, que importe violao do princpio da
proporcionalidade constitucionalmente censurvel.

C. Inconstitucionalidade do artigo 14. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, na
redao introduzida pela Lei n. 13/2014, de 14 de maro.

23. Foi tambm pedida pelo Grupo de Deputados do PCP/PEV/BE, no mbito do
processo n. 389/2014, incorporado nos presentes autos, a apreciao e declarao, com
fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade da alterao ao artigo 14. da Lei n.
83-C/2013, de 31 de dezembro, introduzida pelo artigo 2. da Lei n. 13/2014, de 14 de
maro, com fundamento na violao do princpio da unidade tributria, previsto no n. 1
do artigo 104. da Constituio, e do princpio da igualdade, previsto no n. 2 do artigo
13. da Constituio.
A norma em causa tem a seguinte redao:
Artigo 2.
Alterao Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro
Os artigos 14., 76., 77. e 117. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, passam a ter
a seguinte redao:
Artigo 14.
[]
1 (Anterior corpo do artigo).
2 50 % da receita da contribuio da entidade empregadora prevista no artigo 47.-A
do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, aditado pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de
dezembro, e alterado pelo Decreto-Lei n. 105/2013, de 30 de julho, reverte a favor dos
cofres do Estado.
[].
Assim, o artigo 14. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, na redao dada pelo
artigo 2. da Lei n. 13/2014, de 14 de maro, passou a ter o seguinte teor:
Artigo 14.
Transferncias oramentais
1 Fica o Governo autorizado a proceder s alteraes oramentais e s
transferncias constantes do mapa anexo presente lei, da qual faz parte integrante.
2 50 % da receita da contribuio da entidade empregadora prevista no artigo 47.-A
do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, aditado pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de
dezembro, e alterado pelo Decreto-Lei n. 105/2013, de 30 de julho, reverte a favor dos
cofres do Estado.

24. Consideremos, antes de mais, o enquadramento e evoluo histrica do sistema e
fontes de financiamento da Assistncia na Doena aos Servidores Civis do Estado
(ADSE), ainda que de modo breve, a fim de medir todo o alcance da questo de
constitucionalidade colocada apreciao do Tribunal.
A ADSE foi criada, como servio administrativo autnomo, pelo Decreto-Lei n. 45002,
de 27 de abril de 1963, destinada a promover gradualmente a prestao de assistncia
em todas as formas de doena aos serventurios dos servios civis do Estado, incluindo
os dotados de autonomia administrativa e financeira (artigos 1. e 2.). As suas
receitas eram constitudas por dotaes anualmente atribudas no Oramento Geral do
Estado (OGE), bem como por comparticipaes dos beneficirios no custeio parcial da
assistncia prestada, as quais eram descontadas nos vencimentos, alm de quaisquer
outras cuja cobrana viesse a ser autorizada (artigos 14. e 17.).
O Decreto-Lei n. 201-A/79, de 30 de junho, ps em execuo o artigo 32. da Lei n.
21-A/79, de 25 de junho, que aprovou as linhas gerais do OGE para 1979,
estabelecendo que os vencimentos dos funcionrios e agentes de todos os servios do
Estado, beneficirios da ADSE ficavam sujeitos ao desconto de 0,5%, a partir de 1 de
janeiro de 1979, constituindo as importncias descontadas receita oramental das
entidades que suportassem o pagamento dos vencimentos dos referidos funcionrios e
agentes (artigo 10). E pelo n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 183-L/80, de 9 de
junho, essas importncias passaram a constituir receita do Estado, nos casos em que os
encargos com a assistncia na doena eram suportados pela ADSE.
O Decreto-Lei n. 476/80, de 15 de outubro, transformou a ADSE na Direo-Geral de
Proteo Social aos Funcionrios e Agentes da Administrao Pblica (mantendo-se,
todavia, a mesma sigla), um servio dotado de autonomia administrativa, na direta
dependncia do Ministro das Finanas e do Plano. Como receitas dessa Direo,
previam-se as provenientes das dotaes anualmente atribudas no OGE e, bem assim,
quaisquer outras cuja cobrana estivesse ou viesse a ser autorizada (artigo 27.), sem
que os descontos nos vencimentos constitussem receita da ADSE.
Pelo Decreto-Lei n. 125/81, de 27 de maio, o desconto para a ADSE foi aumentado
para 1%, constituindo as importncias descontadas receitas do Estado, quer se tratasse
de servios simples, de organismos dotados de autonomia administrativa e financeira ou
de institutos pblicos (artigo 1. e n. 1 do artigo 2.), ficando isentos do desconto os
funcionrios e agentes aposentados, que fossem beneficirios da ADSE (artigo 3.).
A regulamentao do funcionamento e do esquema de benefcios da ADSE deu-se
atravs do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro de 1983, diploma que, com
sucessivas alteraes, ainda se encontra em vigor. Por esse decreto, as fontes de receitas
da ADSE, para alm das provenientes do OGE, passaram a ser constitudas pelas
contribuies e comparticipaes dos beneficirios, dos organismos autnomos, das
regies e autarquias locais, e dos beneficirios prescritos (artigo 52.). De entre as
alteraes legislativas que se seguiram so de realar a que foi introduzida pelo
Decreto-Lei n. 279/99, de 26 de julho, que procedeu a nova reforma orgnica da
ADSE, transformando-a num servio do Ministrio das Finanas, bem como a constante
da Lei n. 53-D/2006, de 29 de dezembro, de acordo com a qual as importncias
descontadas nas remuneraes passaram a constituir receita da ADSE, consignadas ao
financiamento dos benefcios estabelecidos no Decreto-Lei n. 118/83 (artigo 48.).
Na sequncia da aprovao do PRACE (Programa de Reestruturao da Administrao
Central do Estado) e da publicao do Decreto-Lei n. 205/2006, de 27 de outubro, que
aprovou a Lei Orgnica do Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, foi
aprovada, pelo Decreto-Regulamentar n. 23/2007, de 29 de maro, uma nova orgnica
da ADSE. Nos termos desse regulamento, a ADSE passou a dispor das receitas
provenientes de dotaes que lhe fossem atribudas no Oramento do Estado (n. 1) e
ainda de vrias receitas prprias (n. 2), entre as quais se destacam os descontos
efetuados, os reembolsos respeitantes a cuidados de sade prestados, e as contribuies
dos organismos autnomos, Regies Autnomas e autarquias locais para as despesas de
administrao da ADSE.
A Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, que aprovou o OGE para 2011, aditou ao
Decreto-Lei n. 118/83 o artigo 47.-A, relativo contribuio para a ADSE da entidade
patronal ou equiparada, o qual determinava que os servios integrados e os servios e
fundos autnomos, enquanto entidades empregadoras, pagavam uma contribuio de
2,5 % das remuneraes sujeitas a desconto para a CGA, I. P., ou para a segurana
social dos respetivos trabalhadores que fossem beneficirios titulares da ADSE; e que
essa contribuio era receita prpria da ADSE, destinando-se ao financiamento do
sistema de benefcios assegurados pela ADSE, incluindo os regimes livre e
convencionado.
A Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, que aprovou o OE para 2012, alterou a
redao do artigo 47. do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, o qual passou a
determinar que as penses de aposentao e de reforma dos beneficirios titulares,
quando o seu montante fosse superior ao valor correspondente retribuio mnima
mensal garantida, ficariam imediatamente sujeitas ao desconto de 1,5 %, sendo que,
quando da aplicao desta percentagem resultasse penso de valor inferior retribuio
mnima mensal garantida, esta ficaria isenta de desconto.
Com a nova orgnica do Ministrio das Finanas, aprovada pelo Decreto-Lei n.
117/2011, de 15 de dezembro, a ADSE passa a designar-se Direo-Geral de Proteo
Social aos Trabalhadores em Funes Pblicas, continuando constituir um servio
central da administrao direta do Estado, dotado de autonomia administrativa
(Decreto-Regulamentar n. 44/2012, de 20 de junho). Quanto s receitas, e para alm
das provenientes do OGE, dispe de receitas prprias, nomeadamente os descontos
sobre as remuneraes e sobre as penses de aposentao e de reforma dos beneficirios
titulares, as contribuies dos servios e organismos da Administrao Pblica,
enquanto entidades empregadoras e de outras entidades, e ainda os reembolsos
respeitantes a cuidados de sade prestados aos trabalhadores em funes pblicas e
respetivos familiares das Regies Autnomas e das autarquias locais e aos trabalhadores
de outras entidades legalmente previstas.
As posteriores alteraes ao Decreto-Lei n. 118/83 foram no sentido de introduzir um
aumento progressivo dos descontos a efetuar pelos beneficirios titulares e a reduo
dos descontos a efetuar pela entidade empregadora, com vista autossustentabilidade da
ADSE. Assim, o Decreto-Lei n. 105/2013, de 30 de julho, alterou o artigo 46.,
determinando que a remunerao base dos beneficirios titulares ficasse sujeita ao
desconto de 2,5%, e alterou o artigo 47.-A, estabelecendo que os servios integrados e
os servios e fundos autnomos, enquanto entidades empregadoras, pagavam uma
contribuio de 1,25% das remuneraes sujeitas a desconto para a CGA, I. P., ou para
a segurana social dos respetivos trabalhadores que fossem beneficirios titulares da
ADSE. A receita dos descontos foi, com a Lei n. 30/2014, de 19 de maio, consignada
ao pagamento dos benefcios concedidos aos seus beneficirios nos domnios da
promoo da sade, preveno da doena, tratamento e reabilitao (n. 2 do artigo
46.).
Por fim, em 19 de maio de 2014, foi publicada a Lei n. 30/2014, a qual procedeu
modificao do valor dos descontos a efetuar para os subsistemas de proteo social no
mbito dos cuidados de sade, dando nova redao aos artigos 46. e 47. do Decreto-
Lei n. 118/83, fixando-se os descontos para a ADSE em 3,5% sobre a remunerao
base dos beneficirios titulares, incluindo os aposentados e reformados, caso o montante
da sua penso seja superior ao valor correspondente retribuio mnima mensal
garantida, e determinando-se que a receita proveniente destes descontos consignada ao
pagamento dos benefcios concedidos pela ADSE aos seus beneficirios nos domnios
da promoo da sade, preveno da doena, tratamento e reabilitao (n. 2 do artigo
46.).

25. De acordo com o regime legal atualmente em vigor, o subsistema de proteo social
no mbito dos cuidados de sade da ADSE caracteriza-se pela liberdade de inscrio,
podendo inscrever-se como beneficirios titulares todos os trabalhadores que exeram
funes pblicas, independentemente da modalidade de constituio da relao jurdica
de emprego pblico e nenhum destes trabalhadores obrigado a inscrever-se como
beneficirio titular (n.s 1 e 2 do artigo 12. do Decreto-Lei n. 118/83); e tambm pela
liberdade de manuteno da inscrio, j que podem renunciar definitivamente
inscrio todos os beneficirios titulares que o requeiram e a todo o tempo (n. 3 do
artigo 12. do Decreto-Lei n. 118/83).
Em conformidade com o artigo 48. do Decreto-Lei n. 118/83 e o artigo 7. do Decreto-
Regulamentar n. 44/2012, de 20 de junho, o financiamento atual da ADSE
assegurado por receitas prprias, das quais se destacam:
a) O desconto de 3,50% sobre as remuneraes e sobre as penses de aposentao e de
reforma dos beneficirios titulares, quando o seu montante for superior ao valor
correspondente retribuio mnima mensal garantida.
b) A contribuio de 1,25% sobre as remuneraes sujeitas a desconto para a CGA, IP,
ou para a segurana social dos trabalhadores que sejam beneficirios titulares da ADSE,
a cargo dos servios integrados e dos servios e fundos autnomos da Administrao
Pblica, enquanto entidades empregadoras, com excluso da administrao local e
regional e das entidades responsveis pelo pagamento de penses.
c) Os reembolsos respeitantes a cuidados de sade prestados aos trabalhadores em
funes pblicas e respetivos familiares das Regies Autnomas e das Autarquias
Locais e aos trabalhadores de outras entidades legalmente previstas.
d) Os recursos resultantes de acordos de capitao efetuados com os organismos
autnomos, as Regies Autnomas, as autarquias locais e outras entidades, atravs dos
quais estas pagam ADSE um valor anual fixo por beneficirio para, em contrapartida,
a ADSE assumir todos os encargos com atos e cuidados de sade que sejam prestados
aos beneficirios.
No obstante se encontrar legalmente previsto, no n. 1 do artigo 7. do Decreto-
Regulamentar n. 44/2012, de 20 de junho, que constituem receita da ADSE as dotaes
que lhe forem atribudas no Oramento do Estado, de acordo com o Relatrio de
Atividades da ADSE de 2012 e o Plano de Atividades da ADSE de 2013, estas dotaes
no esto previstas, nem se efetuam desde 2012.

26. A norma impugnada determina que 50% da receita da contribuio da entidade
empregadora prevista no artigo 47.-A do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro,
aditado pela Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e alterado pelo Decreto-Lei n.
105/2013, de 30 de julho, reverte a favor dos cofres do Estado.
O n 1 do referido artigo 47.-A, na redao atual, estabelece que os servios
integrados e os servios e fundos autnomos, enquanto entidades empregadoras,
pagam uma contribuio de 1,25% das remuneraes sujeitas a desconto para a CGA,
I. P., ou para a segurana social dos respetivos trabalhadores que sejam beneficirios
titulares da ADSE.
Ora, a norma impugnada acima transcrita no altera esta disposio relativa
contribuio para a ADSE da entidade patronal ou equiparada: os servios integrados e
os servios e fundos autnomos, enquanto entidades empregadoras, continuam
obrigados ao pagamento de uma contribuio para a ADSE, no valor de 1,25% das
remuneraes sujeitas a desconto para a CGA, I. P., ou para a segurana social dos
respetivos trabalhadores que sejam beneficirios. O que se determina apenas uma
transferncia para os cofres do Estado de 50 % da receita da ADSE relativa
contribuio da entidade empregadora. De modo que a norma questionada no visa
instituir, com carter de permanncia, um novo regime jurdico da contribuio para a
ADSE da entidade patronal ou equiparada, representando apenas uma tpica medida de
carter oramental, relativa a transferncias oramentais, que, por fora da regra do n. 1
do artigo 106. da Constituio, goza de vigncia anual.
Com efeito, no obstante se possa entender que esta medida se insere no contexto do
objetivo de tornar o subsistema de proteo social no mbito dos cuidados de sade da
ADSE autossustentvel, financiado apenas pelas contribuies dos seus beneficirios, a
verdade que, ao contrrio de medida legislativa anterior, a norma impugnada no
determinou a reduo da contribuio da entidade empregadora, mas apenas a
transferncia de 50% da receita da ADSE com essa contribuio para os cofres do
Estado, no ano a que o oramento diz respeito.

27. O autor da Proposta de lei que esteve na origem da Lei n. 13/2014 no refere um
motivo especfico para a alterao da redao do artigo 14. da Lei n. 83-C/2013. Na
Exposio de Motivos dessa proposta invoca-se apenas, genericamente, a necessidade
de dar cumprimento ao Acrdo do Tribunal Constitucional n. 862/2013, o qual, tendo
inviabilizado o diploma que estabelecia um conjunto de mecanismos de convergncia
de proteo social, impediu o Estado de obter uma poupana significativa dos seus
encargos com prestaes sociais, colocando, assim, em risco o cumprimento das metas
oramentais para 2014, num contexto em que se reveste de enorme importncia o
cumprimento dos objetivos e compromissos acordados com as instncias
internacionais, em face da aproximao do final do Programa de Ajustamento
Econmico, da recuperao da autonomia financeira do Estado e da expectativa de
recuperar e manter o acesso pleno ao financiamento de mercado.
Isto mostra claramente que a transferncia oramental de 50% da receita da ADSE com
a contribuio das entidades empregadoras para os cofres do Estado justificada pela
necessidade do cumprimento das metas oramentais para 2014.
Subsiste, porm, a inteno de tornar a ADSE um sistema de sade dos Trabalhadores
da Administrao Pblica autosustentvel, financiado exclusivamente pelos
beneficirios titulares. Com efeito, no Memorando de Entendimento Sobre as
Condicionalidades de Poltica Econmica subscrito pelo Estado Portugus, Comisso
Europeia, Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) em
maio de 2011, estabeleceu-se, como objetivo da poltica oramental em 2012, reduzir
o custo oramental global com sistemas de sade dos trabalhadores em funes
pblicas (ADSE, ADM e SAD) diminuindo a comparticipao da entidade empregadora
e ajustando o mbito dos benefcios de sade, com poupanas de 100 milhes de euros
em 2012. Estabeleceu-se, ainda, enquanto medida oramental estrutural, com o
objetivo de alcanar um modelo sustentvel nos sistemas de cuidados de sade para
trabalhadores em funes pblicas, que o custo global oramental dos sistemas
atuais ADSE, ADM (Foras Armadas) e SAD (Foras Policiais) ser[ia] reduzido
em 30% em 2012 e em 20% adicionais em 2013, em todos os nveis das Administraes
Pblicas e que seguir-se-iam redues adicionais a taxas semelhantes nos anos
subsequentes, com vista a que os sistemas se financi[assem] por si prprios at 2016,
sendo os custos oramentais destes sistemas reduzidos atravs do decrscimo das
contribuies da entidade empregadora e pelo ajustamento do mbito dos benefcios de
sade.
E no mesmo sentido, decorre do prembulo do Decreto-Lei n 105/2013, de 30 de julho,
que o aumento dos descontos dos beneficirios e a reduo das contribuies das
entidades empregadoras visam que os subsistemas de proteo social no mbito dos
cuidados de sade sejam autossustentveis, isto , assentes nas contribuies dos seus
beneficirios. A orientao a consagrar no plano dos subsistemas de sade deve passar
pelo autofinanciamento assente de forma consistente nas contribuies a efetuar pelos
seus beneficirios; e que o paradigma assente na autossustentabilidade dos
subsistemas de sade tem como pressuposto fundamental a liberdade que assiste aos
seus beneficirios de poderem optar por se inscreverem ou manterem a inscrio na
ADSE.

28. Note-se, no entanto, que uma medida legislativa de alcance idntico norma agora
impugnada j havia sido adotada na Lei do Oramento do Estado para 2013.
Pelo n. 4 do artigo 11. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o
Oramento do Estado para 2013, ficou a Direo-Geral de Proteo Social aos
Trabalhadores em Funes Pblicas (ADSE) autorizada a transferir at metade do
montante da contribuio da entidade empregadora para o Servio Nacional de Sade
(SNS).
Neste caso, ao contrrio do que se verifica por efeito da norma impugnada, no se
determina desde logo a transferncia oramental nem o seu montante exato. Contudo,
tambm neste caso, se prev que at 50 % da receita da contribuio da entidade
empregadora, receita prpria da ADSE destinada ao financiamento do sistema de
benefcios assegurados pela ADSE, seja transferida e afeta a outros fins o Servio
Nacional de Sade.

29. Os Requerentes pretendem ver apreciada a conformidade da norma impugnada com
o princpio da unidade do imposto sobre o rendimento pessoal, previsto no n. 1 do
artigo 104. da Constituio, e com o princpio da igualdade, previsto no n. 2 do artigo
13. da Constituio.
Argumentam que se est fora do campo das demais contribuies financeiras a favor
das entidades pblicas, previstas na alnea i) do n. 1 do artigo 165. da Constituio, e
mais prximo da figura do imposto, porquanto, uma receita obtida por via da
contribuio dos trabalhadores para a ADSE e destinada a esse fim especfico acaba por
ser convertida em receita geral do Estado, suscetvel de ser mobilizada para os seus fins
gerais, pondo em causa a relao sinalagmtica intrnseca s contribuies.
Entendem, porm, que a norma ora em questo tem que ser analisada conjuntamente
com a Proposta de lei n. 211/XII que veio a dar origem Lei n. 30/2014, de 19 de
maio pois apenas com o aumento de 1% da taxa de contribuio dos beneficirios e a
correspondente reviso em alta das receitas da ADSE a previsto possvel o
estabelecimento da entrega aos cofres do Estado de 50% da contribuio da entidade
empregadora, assim se percebendo que o efeito til em termos oramentais est
dependente da aprovao conjunta de ambas as normas que, ainda que juridicamente
autnomas, so estruturalmente dependentes.
Da decorre que o efeito conjugado de ambas as normas corresponde repercusso
sobre os trabalhadores de maiores encargos e despesas com o financiamento do Estado,
o que claramente excessivo, face aos excedentes que a ADSE apresenta, em parte
fruto das contribuies excessivas dos beneficirios, trabalhadores e aposentados da
funo pblica. Ou seja, do aumento de 1 ponto percentual dos trabalhadores, 0,625%
tem por objetivo colmatar a retirada, para os cofres do Estado, de 50% da contribuio
da entidade empregadora, o que significa que 0,625% da remunerao dos trabalhadores
est a ser utilizada, por esta via, para o financiamento geral do Estado.

30. Ora sucede que, na alegao dos requerentes, nem todos os fundamentos esto em
congruncia com o objeto do pedido de fiscalizao de constitucionalidade.
Sendo o objeto do controlo judicial constitudo pela norma do n. 2 do artigo 14. da
Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, na redao dada pelo artigo 2. da Lei n.
13/2014, de 14 de maro, no cabe apreciar neste momento e nesta sede os argumentos
invocados pelos requerentes no que toca s normas do n. 1 do artigo 46. e do n. 1 do
artigo 47. do Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, na redao dada pela Lei n.
30/2014, de 19 de maio, que determinam que a remunerao base e as penses de
aposentao e de reforma dos beneficirios titulares esto sujeitas ao desconto de
3,50%. Como j se referiu, quando foi apresentado o presente pedido de fiscalizao da
constitucionalidade, estas normas nem sequer haviam sido aprovadas.
E tambm no cabe conhecer os argumentos invocados no que toca alegada
inconstitucionalidade decorrente do efeito conjugado da norma objeto do presente
recurso com as normas constantes n. 1 do artigo 46. e do n. 1 do artigo 47. do
Decreto-Lei n. 118/83, de 25 de fevereiro, na redao dada pela Lei n. 30/2014, de 19
de maio. De facto, a ligao entre as duas solues s seria de apreciao obrigatria se
ela resultasse de uma conjugao normativa compreendida no objeto do pedido
conjugao que os requerentes no apontam, nem poderiam apontar, dado a
posterioridade da Lei n. 30/2014.
De qualquer modo, sempre se dir que essa conjugao normativa no pode aceitar-se,
nos termos em que vem formulada.
Realmente, a norma impugnada determina que reverte a favor dos cofres do Estado 50%
da receita proveniente da contribuio paga pelos servios integrados e pelos servios e
fundos autnomos, que consiste em 1,25% das remuneraes sujeitas a desconto para a
CGA, IP, ou para a segurana social dos respetivos trabalhadores que sejam
beneficirios titulares da ADSE. Mas essa norma no determina a reverso para os
cofres do Estado de qualquer outra receita da ADSE, designadamente de receita
proveniente dos descontos a que esto sujeitas as remuneraes base e as penses de
aposentao e de reforma dos beneficirios titulares. Essa receita , por fora do
disposto no n. 2 do artigo 46. e do artigo 48. do Decreto-Lei n. 118/83, na atual
redao, consignada ao pagamento dos benefcios concedidos pela ADSE aos seus
beneficirios nos domnios da promoo da sade, preveno da doena, tratamento e
reabilitao. De modo que aquela norma no determinou, direta ou indiretamente, a
afetao desta receita a qualquer outro fim, designadamente a sua transferncia para os
cofres do Estado a fim de financiar as atividades gerais do Estado.
Assim, no se pode concluir, como fazem os requerentes, que da reverso para os cofres
do Estado de 50% da receita da contribuio da entidade empregadora, a qual
corresponde a 1,25% da remunerao dos trabalhadores, decorre que 0,625% da receita
proveniente dos descontos dos beneficirios para a ADSE convertida em receita geral
do Estado, suscetvel de ser mobilizada para os seus fins gerais.
Ora, no existindo a necessria ligao entre a norma objeto do presente recurso e as
normas constantes n. 1 do artigo 46. e do n. 1 do artigo 47. do Decreto-Lei n.
118/83, de 25 de fevereiro, na redao dada pela Lei n. 30/2014, de 19 de maio, no
cabe ao Tribunal apreciar os argumentos expendidos pelos requerentes, por referncia s
medidas constantes da Proposta de lei n. 211/XII (que veio a dar origem Lei n.
30/2014, de 19 de maio), acerca da inaptido, desadequao e inidoneidade da medida
de aumento da contribuio dos beneficirios para cumprir os seus objetivos, em
particular o objetivo do autofinanciamento dos subsistemas de proteo social no
mbito dos cuidados de sade, assente exclusivamente nas contribuies dos
beneficirios, ou se esta medida excessiva.

31. Ao Tribunal caber, apenas, apreciar se a norma impugnada viola o princpio da
unidade do imposto sobre o rendimento pessoal, previsto no n. 1 do artigo 104. da
Constituio, e o princpio da igualdade, previsto no n. 2 do artigo 13. da
Constituio.
Relativamente a tais parmetros, os requerentes argumentam que a norma sob escrutnio
no se insere no campo das demais contribuies financeiras a favor das entidades
pblicas, previsto na alnea i) do n. 1 do artigo 165. da Constituio, mas sim na figura
do imposto, por se referir a uma receita obtida por via da contribuio dos trabalhadores
para a ADSE e destinada a esse fim especfico que foi convertida em receita geral do
Estado. E suportam essa alegao no facto de 0,625% da contribuio dos beneficirios
que d entrada nos cofres da ADSE ser retirada, por via da transferncia de metade da
contribuio da entidade empregadora pblica, para os cofres gerais do Estado.
Ora, tendo em conta o objeto do pedido, verifica-se a improcedncia dos argumentos
mobilizados pelos requerentes.
De facto, como j se referiu, a previso da norma em causa no respeita s contribuies
dos trabalhadores ou de outros beneficirios para a ADSE, mas sim s contribuies
pagas pelos servios integrados e pelos servios e fundos autnomos. A norma nada
dispe, em si mesma, sobre prestaes ou sacrifcios patrimoniais a suportar pelos
particulares. Ela limita-se a determinar a transferncia para os cofres do Estado da
receita proveniente das contribuies pagas ADSE pelos servios integrados e pelos
servios e fundos autnomos, que evidentemente so verbas de provenincia pblica.
Assim sendo, o campo de aplicao da norma escapa, por inteiro, ao mbito de
incidncia dos princpios da constituio fiscal, como seja o princpio da unidade do
imposto sobre o rendimento pessoal e o princpio da igualdade.
E assim porque esses princpios atuam nos casos em que o Estado age atravs da
afetao ou sacrifcio dos rendimentos particulares. Ora, no esse o caso da presente
norma, que se limita a alterar o destino das receitas obtidas atravs das contribuies
pagas para a ADSE pelos servios integrados e os servios e fundos autnomos. Estas
contribuies no constituem rendimento pessoal revelador de capacidade contributiva
dos beneficirios da ADSE. Sendo o fundamento do imposto a capacidade contributiva
revelada atravs de rendimentos de quem o suporta, evidente que as contribuies das
entidades pblicas para a ADSE, mesmo num conceito amplo de rendimentos, no
constituem matria coletvel dos beneficirios do sistema, nem so idneas para servir
de facto tributrio correspondente imposio de qualquer prestao coativa.
no entanto outra a conexo que os requerentes fazem entre a prestao tributria e o
facto revelador de capacidade contributiva. O pressuposto econmico da imposio do
aumento em 1% das contribuies continua a ser o rendimento derivado da remunerao
base e das penses e reformas dos beneficirios titulares, esse sim, manifestao de
capacidade tributiva. S que, ao articularem parte desse aumento 0, 626% com a
transferncia de metade da contribuio da entidade empregadora pblica para os cofres
gerais do Estado, acabam por questionar a legitimidade constitucional da norma que
procedeu ao aumento da contribuio e no a norma impugnada que determinou aquela
transferncia, o que, como referimos, est fora do alcance desta fiscalizao judicial.

32. Noutra perspetiva, at se poderia admitir que a medida legislativa de aumento do
desconto que incide sobre as remuneraes base e sobre as penses de aposentao e de
reforma dos beneficirios titulares, se encontre, de algum modo, em sintonia com a
medida legislativa aqui em causa, por esse aumento das receitas da ADSE poder
facilitar a transferncia para os cofres do Estado de parte da receita da ADSE
proveniente da contribuio da entidade empregadora, sem se comprometer o
funcionamento do sistema.
Na verdade, como vimos, o legislador vem assumindo expressamente o objetivo de
atingir a autossustentabilidade do subsistema de proteo social no mbito dos cuidados
de sade da ADSE, ou seja, um financiamento suportado unicamente nas contribuies
dos seus beneficirios, a concretizar atravs do aumento progressivo dos descontos a
efetuar pelos beneficirios titulares e pela progressiva diminuio da contribuio da
entidade empregadora.
Isto no obstante, na Exposio de Motivos da Proposta de lei que deu origem Lei n.
13/2004, de 14 de maro, se justifique a adoo da medida de reverso para os cofres do
Estado de 50% da receita da ADSE com a contribuio da entidade empregadora apenas
com a necessidade do cumprimento das metas oramentais para 2014, sem qualquer
referncia ao cumprimento do referido objetivo de autossustentabilidade. E tanto assim
, que a medida em causa uma medida de carter oramental e no uma medida
estrutural, a qual no contribui, em definitivo, para se atingir o referido objetivo de
autossustentabilidade, entendido como financiamento exclusivo por contribuies dos
beneficirios, uma vez que no determina a reduo da contribuio da entidade
empregadora mas apenas a reverso, no ano de 2014, de parte da receita proveniente
dessa contribuio para os cofres do Estado.
Mas a existir qualquer relao entre o aumento da contribuio dos beneficirios e a
transferncia da contribuio das entidades pblicas, no se pode concluir que 0,625%
da receita proveniente dos descontos dos beneficirios para a ADSE convertida em
receita geral do Estado, suscetvel de ser mobilizada para os seus fins gerais.
Desde logo, porque a norma impugnada no determina a reverso para os cofres do
Estado de qualquer outra receita da ADSE, designadamente de receita proveniente dos
descontos a que esto sujeitas as remuneraes base e as penses de aposentao e de
reforma dos beneficirios titulares.
Depois, porque a receita proveniente dos descontos sobre a remunerao base e sobre as
penses de aposentao e de reforma dos beneficirios titulares , por fora do disposto
no n. 2 do artigo 46. e do artigo 48. do Decreto-Lei n. 118/83, na atual redao,
consignada ao pagamento dos benefcios concedidos pela ADSE aos seus beneficirios
nos domnios da promoo da sade, preveno da doena, tratamento e reabilitao,
no tendo a norma impugnada determinado, direta ou indiretamente, a afetao desta
receita a qualquer outro fim, designadamente a sua transferncia para os cofres do
Estado a fim de financiar as atividades gerais do Estado.
Em terceiro lugar, porque, a considerar-se que a reverso para os cofres do Estado de
parte da receita proveniente da contribuio da entidade empregadora determinava,
igualmente a reverso de outras receitas da ADSE, nada nos habilitava a concluir que a
receita afetada por essa reverso seria a receita proveniente dos descontos sobre as
remuneraes base e sobre as penses de aposentao e de reforma dos beneficirios
titulares e no, tambm, as receitas da ADSE provenientes de outras fontes,
designadamente dos reembolsos respeitantes a cuidados de sade prestados aos
trabalhadores em funes pblicas e respetivos familiares das Regies Autnomas e das
Autarquias Locais e aos trabalhadores de outras entidades legalmente previstas e dos
acordos de capitao efetuados com os organismos autnomos, as Regies Autnomas,
as autarquias locais e outras entidades.
Por fim, no sendo a receita proveniente dos descontos sobre as remuneraes base e
sobre as penses de aposentao e de reforma dos beneficirios titulares e a receita
proveniente da contribuio da entidade empregadora receitas equivalentes, desde logo
porque apenas esto obrigados ao pagamento da contribuio, enquanto entidades
empregadoras, os servios integrados e os servios e fundos autnomos, e no os
servios das administraes regionais e locais, no seria possvel concluir, como fazem
os requerentes, que 50% da receita da contribuio da entidade empregadora,
correspondente a 1,25% das remuneraes sujeitas a desconto para a CGA, IP, ou para a
segurana social dos respetivos trabalhadores que sejam beneficirios titulares da
ADSE, equivale receita correspondente a 0,625% do desconto dos beneficirios
titulares.
Conclumos assim que, no tendo a norma impugnada determinado a transferncia para
os cofres do Estado de parte da receita dos descontos nas remuneraes base e nas
penses de aposentao e de reforma, prevista nos artigos 46. e 47. do Decreto-Lei n.
118/83, de 25 de fevereiro, na redao dada pelo artigo 2. da Lei n. 30/2014, de 19 de
maio, fica inviabilizada a possibilidade de se concluir que tenha institudo um imposto
sobre o rendimento pessoal diverso do IRS, que atinge os beneficirios da ADSE,
improcedendo assim a alegao de ter sido violado o princpio da unidade do imposto
sobre o rendimento pessoal, previsto no n. 1 do artigo 104. da Constituio, e o
princpio da igualdade, previsto no n. 2 do artigo 13. da Constituio.

33. Se assim quanto aos parmetros invocados, no se v que a alegada
inconstitucionalidade se possa fundar em qualquer outro comando constitucional, quer
em relao ao sistema financeiro, quer em relao ao sistema de segurana social.
A Direo-Geral de Proteo Social aos Funcionrios e Agentes da Administrao
Pblica (ADSE) um rgo da estrutura central do Ministrio das Finanas e da
Administrao Pblica e, por isso, um servio da administrao direta do Estado (artigo
4., h) e artigo 16. do Decreto-Lei n. 117/2011, de 15 de dezembro). Tal organismo
dotado de autonomia administrativa, mas no de autonomia financeira (artigo 1. do
Decreto Regulamentar n. 44/2012, de 20 de junho), pelo que, em termos financeiros,
categorizado como um servio integrado do Estado (artigo 2. da Lei de Enquadramento
Oramental - Lei n. 9/2001, de 20 de agosto, com as alteraes da Lei n. 37/2013, de
14 de junho). Ora, em relao a rgos integrados na Administrao Central, no
decorre da Constituio a exigncia de autonomia financeira nem de autonomia
oramental, nem to pouco uma proibio de destinao das receitas dos servios
integrados para os cofres gerais do Estado ou mesmo a exigncia de total consignao
de receitas obtidas por esses servios s misses que especificamente lhes competem.
E tambm no se coloca em causa o dever estadual de subsidiar um sistema de
segurana social que proteja os cidados na doena (n.s 2 e 3 do artigo 63. da CRP).
De facto, a reverso para os cofres do Estado de verbas que, de outro modo,
financiariam a ADSE representa no h que neg-lo uma retrao, pelo menos no
corrente ano, do financiamento pblico de um sistema de segurana social contra a
eventualidade de doena. Mas tal no leva a questionar o cumprimento, pelo Estado, do
dever de subsidiar um sistema de segurana social, pois esse dever cumpre-se to s
com a organizao e manuteno do sistema pblico de segurana social, em nada
afetado com esta medida. O mesmo se diga no que toca ao dever do Estado garantir o
direito sade (artigo 64. da CRP), pois tal dever cumpre-se atravs do Servio
Nacional de Sade (SNS), servio pblico obrigatrio e de existncia irreversvel, de
que os potenciais beneficirios da ADSE tambm so utentes. Ora, a norma em causa
em nada afeta o SNS, relativamente ao qual a ADSE faculta uma proteo suplementar,
de adeso voluntria, sem que haja qualquer imperativo constitucional do seu
financiamento por verbas pblicas, ainda que em parte.

III. Deciso

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide no declarar a
inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral:
a) das normas da alnea a) do n 1 e alneas a) e b) do n 2 do artigo 76 da Lei n. 83-
C/2013, de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2014), na redao que lhe foi
dada pela Lei n. 13/2014, de 14 de maro;
b) da norma do n. 2 do artigo 14. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro
(Oramento do Estado para 2014), na redao que lhe foi dada pela Lei n. 13/2014, de
14 de maro.

Lisboa, 30 de julho de 2014 Lino Rodrigues Ribeiro Ana Maria Guerra Martins Maria Lcia
Amaral Jos Cunha Barbosa (com declarao de voto) Maria de Ftima Mata-Mouros (com
declarao de voto ) Catarina Sarmento e Castro (vencida quanto alnea a) da deciso, nos
termos da declarao de voto junta ) Joo Cura Mariano (vencido quanto alnea a) da
deciso, relativamente norma constante da alnea a), do n 1, do artigo 76, da Lei n 83-
C/2013, de 31 de dezembro, pelas razes constantes da declarao que junto) Maria Jos
Rangel de Mesquita (vencida quanto alnea a) da deciso, nos termos da declarao de voto que
se junta) Pedro Machete (vencido quanto alnea a) da deciso, nos termos da declarao
junta) Joo Pedro Caupers (vencido quanto alnea a) da deciso, nos termos da declarao
junta) Fernando Vaz Ventura (vencido quanto alnea a) da deciso, pois pronunciei-me no
sentido da inconstitucionalidade das normas em apreo, permanecendo a CES, pelas razes
exaradas na declarao de voto aposta no Acrdo n 187/2013, interveno tributria de
natureza equivalente a imposto, em violao das exigncias decorrentes do n 1 do artigo 104
da Constituio) Carlos Fernandes Cadilha (vencido quanto alnea b) da deciso, nos termos
da declarao de voto em anexo) Joaquim de Sousa Ribeiro


DECLARAO DE VOTO


Subscrevemos a deciso, sem ignorar que, no Acrdo n. 187/13, divergimos da
declarao de no inconstitucionalidade relativa ao artigo 78. da Lei do Oramento do
Estado para 2013 (LOE 2013), preceito onde se previa a contribuio extraordinria de
solidariedade.
Impe-se, por isso, deixar aqui as razes de tal alterao, recordando que a posio
assumida anteriormente teve to s a ver com o princpio da confiana,
independentemente de se nos haver suscitado outras dvidas que se enunciaram, mas sem
qualquer relevo ao nvel da posio, ento, adotada.
Considermos, com efeito, que a contribuio extraordinria de solidariedade, na
medida em que pretendia aplicar-se s penses provenientes dos regimes complementares
de iniciativa coletiva e ao regime pblico de capitalizao (cfr. o artigo 78., n. 3, da LOE
2013, e os artigos 82. e 83., da Lei de Bases da Segurana Social) o chamado segundo
pilar violava o princpio da proteo da confiana, enquanto dimanao do princpio do
Estado de Direito, inscrito no artigo 2. da Constituio. Tal juzo assentou, como
apangio da jurisprudncia constitucional sobre a matria, numa concluso sobre o carter
legtimo e consistente das expectativas dos cidados que auferem penses do sistema
complementar, culminando num confronto entre o peso da confiana legtima destes e o
peso do interesse pblico em que se baseou a introduo da medida em causa.
Na verdade, a contribuio extraordinria de solidariedade motivada pelo
subfinanciamento estrutural da segurana social, que, em face das permanentes
transferncias do oramento do Estado num contexto de emergncia econmico-
financeira, reclama o chamamento dos atuais beneficirios no sentido de garantir a
sustentabilidade do sistema. Em nosso entender, estariam preenchidos com sucesso os
testes de que depende a proteo da confiana dos cidados titulares de penses
complementares. Desde logo, estes nunca haviam constado do mbito subjetivo de
aplicao da CES (cfr. o artigo 162., da LOE 2011, e o artigo 20. da LOE 2012), facto
que parecia estar em consonncia com os estmulos estaduais a que a lei alude em matria
de sistema complementar (cfr. o artigo 81., n. 2, da Lei de Bases da Segurana Social) e
com a prpria teleologia da contribuio. Depois, as consideraes de justia intra e
intergeracional no tinham, em sistemas autossustentveis e baseados em mecanismos de
capitalizao, suficiente peso para justificar a leso de expectativas que se afiguravam
consistentes e fundadas em boas razes, mesmo adotado um critrio de evidncia.
Ora, pensamos que este juzo, porque conjunturalmente balizado, no vale nos seus
exatos termos uma vez decorrido um ano desde a implementao das medidas que
estiveram na base do Acrdo n. 187/13, renovadas, com alteraes, pela LOE 2014. O
enfraquecimento do peso das legtimas expectativas dos titulares de penses
complementares revela-se decisivo na fase de balanceamento em que culminam os testes
da confiana, atenta a prerrogativa de avaliao de que dispe o legislador em matrias
que reclamam avaliaes complexas. Cumpre recordar que, ao contrrio do princpio da
continuidade, o princpio da proteo da confiana se situa estritamente num plano
subjetivo, pressupondo a afetao de posies jurdicas subjetivas e passando
necessariamente por uma anlise da convico ou estado de esprito de um grupo de
cidados relativamente proteo que lhes devida perante a evoluo de um determinado
regime jurdico.
Tal no significa, contudo, que expectativas tidas como legtimas passem
automaticamente a ilegtimas em virtude da mera repetio das medidas legislativas que
romperam com a base da confiana anterior. Continua vlida, por isso, a importncia
conferida ao investimento na confiana dos titulares de penses complementares,
mormente a concluso de que estes teriam tomado outras opes se no fosse a confiana
legislativamente gerada na no afetao do regime jurdico do vulgarmente apelidado
segundo pilar.
Avultam, ainda assim, razes para inverter o sentido da ponderao acima
assinalada.
Em consonncia com a jurisprudncia constitucional emitida na vigncia do
Programa de Assistncia Econmico-Financeira a propsito de medidas conjunturalmente
justificadas pela necessidade de reduo do deficit oramental (cfr., particularmente, os
acrdos n.s 399/10, 187/13 e 413/14, disponveis em www.tribunalconstitucional.pt) no
h como fugir ao facto de que o contexto de forte dinmica evolutiva, mormente em
matria de penses, influencia aspetos ligados imprevisibilidade das medidas ou
eventual necessidade de um regime transitrio, suscetvel de obstar ao carter abrupto
daquelas. Consideramos, portanto, que o artigo 78., da LOE 2013, ao fazer soar o aviso
de alteraes futuras - visto que a contribuio extraordinria de solidariedade, porque
conectada com o esforo de consolidao oramental e com o agravamento da
insustentabilidade do sistema de segurana social, tenderia a repetir-se anualmente -
atenuou a imprevisibilidade nsita medida. Surge, assim, inelutavelmente mitigada a
gravidade do prejuzo sofrido pelos cidados em causa, j que este ser tanto mais
destrutivo quanto maior a surpresa gerada pela normao de rutura introduzida pelo
legislador. Este elemento aproxima os titulares de penses complementares dos demais
pensionistas, deixando aqueles de justificar, nessa medida, uma proteo diferenciada ou
reforada no confronto com o interesse pblico em que radicou a renovao da CES.
Goradas as objees a este nvel, e no vislumbrando quaisquer outros dados aptos
a obstaculizar a validade constitucional da medida, mormente no que toca redefinio do
seu mbito de aplicao, votmos no sentido da no inconstitucionalidade do artigo 76. da
LOE 2014.

J. Cunha Barbosa


DECLARAO DE VOTO

1. Votei a deciso de no inconstitucionalidade das normas constantes do
artigo 76. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, na redao que lhe foi dada pela
Lei n. 13/2014, de 14 de maro, relativas Contribuio Extraordinria de
Solidariedade (CES). apreciadas no acrdo, mas no acompanho totalmente a sua
fundamentao.
A minha discordncia da fundamentao do acrdo diz respeito,
essencialmente, qualificao da norma impugnada como transitria e desligada
da aprovao pela Assembleia da Repblica do decreto que cria uma contribuio
de sustentabilidade, fazendo-se apelo deciso tomada relativamente CES no
Acrdo n. 187/2013 (relativo lei que aprova o Oramento de Estado para 2013).
Em meu entender, a norma em apreciao deve ser vista no contexto da
contribuio de sustentabilidade j aprovada e da fundamentao da CES que
dada, hoje, pelo Governo e aceite pela Assembleia da Repblica que distinta da
apresentada no ano passado. No respeito pelo princpio da separao de poderes, o
ponto de partida do escrutnio da conformidade da norma com o parmetro
constitucional deve ser a fundamentao dada pelo legislador para a medida,
concretizada na norma em causa.
2. Assim, afasto-me desde logo do ponto de partida da fundamentao
adotado no acrdo que traduz a configurao e efeitos das normas impugnadas.
Depois de aludir s razes enunciadas pelo Governo na exposio de motivos
da Proposta de Lei n. 193/XII e aos seus antecedentes legislativos, o acrdo conclui
que a nova configurao da CES no tem o alcance de obstar sua classificao
como medida extraordinria e transitria. Reconhecendo embora que o proponente
da medida indica clara e expressamente que a CES constitui o embrio da reforma
estrutural do sistema pblico de penses, j em curso, o acrdo conclui que esse
objetivo mais alargado no impeditivo de que a contribuio possa ser assumida,
prima facie, como uma medida transitria e ancorada s condicionantes financeiras
em que o Pas est inserido. E esta hierarquizao dos fins da medida apoiada,
em ltima anlise, na fixao de um prazo de vigncia que no ultrapassa o ano
oramental, que condiciona todo o subsequente discurso fundamentador da deciso
pelo Tribunal.
Um tal raciocnio desvaloriza, porm, a circunstncia de a limitao temporal
da medida legislativa em presena no decorrer apenas da sua insero numa lei
oramental mas tambm da sua anunciada substituio por outra medida legislativa
que, apresentando em boa parte uma estrutura semelhante da CES atual, j
inserida pelo Governo no mbito das medidas a desenvolver com o propsito de
garantir a sustentabilidade dos sistemas pblicos de penses, a contribuio de
sustentabilidade. Tendo em conta todo o contexto em que surge a medida legislativa
em anlise (CES) e no se ignorando o sentido ambivalente com que o legislador a
apresenta, reflexo da necessidade de conjugar medidas duradouras com efeitos
imediatos de modo a evitar o agravamento da situao caracterizada por graves
dificuldades de sustentabilidade do sistema pblico de penses -, a limitao
temporal da sua vigncia, ditada pela sua insero num diploma oramental, no se
me afigura constituir razo suficiente para centrar a sua anlise numa perspetiva
estritamente oramental, como uma medida que apenas visa compensar o acrscimo
de despesa com as penses decorrente da pronncia pela inconstitucionalidade dos
mecanismos de convergncia de penses constantes do Decreto da Assembleia da
Repblica n. 187/XII, operada pelo Acrdo n. 862/2013. Pelo contrrio, esse
contexto indica inequivocamente que, tendo embora vigncia limitada no tempo, ela
ter seguimento num futuro diploma (o Decreto n. 262/XII), j aprovado pela
Assembleia da Repblica, que diz respeito contribuio de sustentabilidade e,
tendo uma vocao de vigncia temporal duradoura, se dirige ao sistema pblico de
penses com o objetivo declarado de assegurar a sua sustentabilidade. Esta nova
medida no constitui uma mera proclamao de intenes, j tendo sido aprovada em
votao final global pela Assembleia da Repblica, pelo que reduzi-la a meros
juzos de prognose quanto ao desenvolvimento futuro como faz o acrdo,
ignorar a realidade.
De resto, como o acrdo no deixa de reconhecer, a componente
inovatria da fundamentao da CES levou o Governo a assumir esta medida
tambm como uma medida complementar s reformas estruturais j em curso e
antecipadora de outras reformas duradouras no sentido de proteger os interesses
pblicos da sustentabilidade do sistema pblico de penses.
3. Foi, alis, a necessidade de fazer face ameaa de rutura do sistema
previdencial, agravada pelo contexto de excecionalidade econmica que o Pas
atravessou, que esteve na origem da CES, criada pela lei que aprovou o Oramento
do Estado para 2011 (Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro LOE 2011) e viria a
ser mantida na lei que aprovou o Oramento do Estado para 2012 (Lei n. 64-B/2011,
de 30 de dezembro LOE 2012).
Na sua configurao original, a CES dirigia-se apenas a penses superiores a
5 mil euros ( 5.030,64, no segundo ano) e incidia exclusivamente sobre o montante
da penso que excedesse aquele valor (artigo 162. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de
dezembro). A LOE 2012 introduziu um agravamento da taxa (que escalonou em dois
nveis), mas manteve aqueles traos da sua configurao original (artigo 20., n. 15,
da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro).
Em 2013, porm, a lei que aprovou o Oramento do Estado para 2013 (Lei n.
66-B/2012, de 31 de dezembro - LOE 2013) introduziu um segmento totalmente
novo na CES, cuja formulao normativa passou a desdobrar-se por duas previses
estruturalmente diferenciadas: No n. 1 do artigo 78. da LOE 2013 criava-se uma
contribuio para as penses superiores a 1.350, que incidia sobre o montante total
da penso, em plena correspondncia (no s de taxa de reduo como tambm de
base de incidncia) com as redues salariais impostas aos trabalhadores do setor
pblico. O n. 2, continuando a dirigir-se apenas a penses superiores a 5.030,64 e
a incidir sobre o montante que excedesse aquele valor, mantinha a configurao
original.
Desta forma, mantendo embora a primitiva designao, a CES ganhou uma
nova configurao, bem mais complexa do que a original, cuja parte inovadora
passou tambm a obedecer a uma nova teleologia, diante do objetivo de equiparao
com as redues dos salrios dos trabalhadores do setor pblico expressamente
assumido pelo proponente da norma como fundamento das redues introduzidas nas
penses entre 1.350 e 3.750. Por isso, me afastei da fundamentao do Acrdo
n. 187/2013 (relativo LOE 2013) que, apesar de realar a natureza hbrida da CES,
a perspetivou como uma figura nica, merc da considerao de um regime que
entendeu ser unitrio.
Como no deixou, porm, de ser igualmente reconhecido no Acrdo n.
187/2013, no Relatrio sobre o Oramento de Estado para 2013, o Ministrio das
Finanas incluiu a CES na lista de medidas do lado da reduo de despesa,
especificando que, com ela, se visa alcanar um efeito equivalente medida de
reduo salarial aplicada aos trabalhadores do setor pblico em 2011 e 2012 e que
ser mantida em 2013 (). Procurou-se, deste modo, criar uma situao de
tendencial proximidade de efeito lquido na aplicao das medidas, entre ativos e
pensionistas, tendo por referncia nveis de rendimento equivalentes (aps
contribuies obrigatrias para sistemas de previdncia).
Esta equiparao oramental, ao tempo expressamente visada e invocada pelo
proponente da norma aprovada pela Assembleia da Repblica como fundamento das
redues de penses e salariais, e que encontrava reflexo inequvoco na geometria
equivalente do desenho das respetivas normas (constantes dos artigos 27. e n. 1 do
artigo 78. da LOE 2013), constituiu a razo do meu voto pela inconstitucionalidade
parcial das normas que integravam a CES nos termos explanados no voto aposto ao
Acrdo n. 187/2013 (relativo LOE 2013). Diante do seu fundamento, a medida
contida no n. 1 do artigo 78. da LOE configurava-se como uma medida geral, de
natureza oramental, com o propsito mais lato de reduo do dfice pblico o que
um propsito distinto do visado originariamente pela medida (o de assegurar a
sustentabilidade da Segurana Social). Visando as medidas contidas naquela parte do
preceito legal (n. 1 do artigo 78. da LOE 2013) equivaler reduo remuneratria
imposta aos trabalhadores do setor pblico, o respeito pelo princpio da igualdade
impunha o mesmo juzo de (des)conformidade constitucional relativamente a ambas.
Essa era a concluso lgica da fundamentao apresentada pelo legislador e
concretizada na norma em causa de onde creio que a anlise do juiz constitucional
deve partir.

4. A justificao das normas agora em apreciao, pese embora assinalando a
transitoriedade na medida, cuja manuteno no ordenamento jurdico se encontra
dependente da verificao dos pressupostos de facto e de direito que inicialmente
justificaram a sua criao, volta a centrar-se no objetivo especfico de reforo
financeiro dos sistemas de proteo social, sendo o acrscimo da sua base de
incidncia e a redefinio dos limites dos escales superiores que agora se aprovam
resultados da necessidade imperiosa de garantir uma interveno corretiva urgente
nos acentuadssimos desequilbrios de que padecem hoje em dia os sistemas de
penses pblicos, procurando-se, por esta via, contribuir para a sua sustentabilidade e
solvabilidade a mdio e longo prazo. Na exposio de motivos da proposta de lei
que deu origem norma em presena, explica-se ainda as alteraes agora
introduzidas na CES com base na pronncia pela inconstitucionalidade do diploma
da convergncia das penses a que o Tribunal negou a natureza de reforma estrutural
(nesta parte da fundamentao, por maioria), autonomizando esta medida legislativa
das demais medidas oramentais de reduo da despesa, e pondo termo,
designadamente, equiparao com as redues remuneratrias impostas aos
trabalhadores do setor pblico.
De facto, para alm de ter desaparecido da exposio de motivos, a
equiparao s redues salariais perdeu ainda todo o reflexo na geometria da CES
que a LOE para 2013 exibia no desenho da sua parte inovadora.
O abandono da lgica de equivalncia entre cortes de penses e cortes
salariais (tanto na sua estrutura como na sua teleologia) torna clara a subordinao
uniforme aos mesmos fins de todas as normas que integram a CES: a garantia da
sustentabilidade do sistema de penses e a correo de desequilbrios dentro do
sistema. Ainda que reflexamente contribua tambm para o equilbrio das contas
pblicas, o fim da norma ganha autonomia, afastando-se de uma lgica oramental
geral de equilbrio das contas pblicas e ganhando uma ligao especfica ao sistema
de penses. Esta concluso confirmada pela insero desta medida no contexto da
aprovao pela Assembleia da Repblica do decreto que cria uma contribuio de
sustentabilidade em moldes semelhantes. As dificuldades sentidas no financiamento
do sistema pblico de penses no nasceram com a crise econmica recente. Tendo
origem tambm nas variaes demogrficas verificadas, elas constituem um
problema autnomo que perdurar independentemente da situao atual de contrao
econmica.
Ora, a mudana na fundamentao da norma no se compadece com a mera
replicao do juzo afirmado sobre a norma que a antecedeu, antes exige uma
reavaliao do juzo sobre a sua constitucionalidade. Para alm da importncia da
letra do preceito e dos restantes elementos de interpretao, o fim apresentado pelo
autor da norma com expresso na sua concretizao legal que deve constituir o ponto
de partida na avaliao da sua conformidade, designadamente com o parmetro
constitucional da igualdade.
A frmula mais exigente de controlo do princpio da igualdade (igualdade
ponderada), que tenho vindo a adotar em matria de restrio de direitos
fundamentais, preocupa-se com as diferenas existentes entre grupos de destinatrios
de normas e a sua correspondncia com as diferenas dos regimes aplicveis. Ora, o
regime estabelecido com um fim (a garantia de sustentabilidade do sistema de
Segurana Social) que mais restrito do que o ano passado (reduo do dfice
oramental) reduz inevitavelmente os destinatrios da medida aos titulares de
penses, impossibilitando o desenho de outros grupos de destinatrios da norma e,
por isso, inviabilizando qualquer comparao com as redues salariais. Nesta
conformidade deixa de ser convocvel o parmetro da igualdade para avaliar a
validade constitucional destas normas.

5. Resta, assim, proceder apreciao da sua conformidade constitucional
luz do princpio da proteo da confiana e da proporcionalidade, parmetros
convocados pelos requerentes na impugnao da validade desta medida. O meu
ponto de partida na aplicao destes princpios norma, hoje como sempre,
consider-la uma restrio de um direito fundamental, por o quantum da penso se
dever considerar integrado na esfera de proteo do direito segurana social.
Ora, no que respeita proteo da confiana, as consideraes tecidas na
declarao de voto que subscrevi no Acrdo n. 862/2013 (relativo designada
convergncia de penses), conduziram-me agora, de novo, a um juzo de no
violao daquele princpio, por prevalncia do interesse pblico traduzido na garantia
da sustentabilidade financeira do sistema de penses e a proteo da justia
intergeracional e intrageracional num sistema pblico de penses assente numa ideia
de solidariedade e igualdade social que conforma a afetao dos recursos.
Como ento ficou referido, Determinante afigura-se, o imperativo de
garantir a sustentabilidade e solvabilidade do sistema de segurana social
(relacionado com a capacidade do Estado o financiar, de forma sustentada) e que
condio da sua subsistncia. Quando a medida legislativa ditada por razes
fundamentadas de imperioso e premente interesse pblico, o interesse individual na
manuteno do regime legal no pode deixar de ceder diante do interesse do Estado
em alter-lo. O legislador tem de corresponder sua incumbncia constitucional de
garante da sustentabilidade do sistema (artigo 63., n. 2 da Constituio),
introduzindo as alteraes legislativas necessrias e adequadas para o efeito, numa
aplicao equitativa da distribuio dos recursos disponveis.
Finalmente, foram ainda as consideraes tecidas na mesma declarao de
voto a propsito do princpio da proporcionalidade que me conduziram neste caso, a
um juzo de no invalidade da medida, afigurando-se-me que o limiar mnimo de
aplicao da CES - 1.000 - complementado pela clusula de salvaguarda que
impede a reduo da prestao mensal ilquida da penso a montante inferior quele
valor, apesar de atingir j penses baixas, respeita ainda os limites da
proporcionalidade em sentido estrito, tendo em vista a necessidade e adequao ao
fim prosseguido, no se ignorando que so os pensionistas os primeiros interessados
na solvabilidade do sistema.


Maria de Ftima Mata-Mouros



DECLARAO DE VOTO

Vencida quanto alnea a) da deciso [normas da alnea a) do n. 1 e alneas
a) e b) do n. 2 do artigo 76. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro (Oramento
de Estado para 2014), na redao que lhe foi dada pela Lei n. 13/2014, de 14 de
maro reformulao/agravamento da Contribuio Extraordinria de Solidariedade
CES].
J em anterior deciso do Tribunal Constitucional defendi havendo ficado
vencida a inconstitucionalidade da norma que sujeita as penses a uma
Contribuio Extraordinria de Solidariedade (CES) (ACTC n. 187/2013). As
normas que este Tribunal agora aprecia introduzidas pelo artigo 2. da Lei n.
13/2014 alargam a base de incidncia da Contribuio Extraordinria de
Solidariedade, mediante o abaixamento do limite de iseno (que deixa de ser 1350
para passar a ser 1000), e agravam a afetao dos rendimentos de alguns
pensionistas, em virtude da redefinio dos limites dos escales superiores, sem que
isso modifique a natureza da medida.
Assim sendo, e por maioria de razo, no poderia deixar de reiterar o juzo e
fundamentao por mim expressos a propsito das normas relativas Contribuio
Extraordinria de Solidariedade, em declarao de voto ao referido Acrdo n.
187/2013, para a qual se remete. A sustentei que a CES, como se encontra
concebida, enquanto medida conjuntural e, a meu ver, de obteno de receita, est
sujeita Constituio Fiscal, convocando o disposto no artigo 104., n. 1, da
Constituio. Conclu, ento, que a CES um tributo violador de princpios basilares
como os da universalidade do imposto, da igualdade perante os encargos pblicos e
da capacidade contributiva.
Considero, ainda, que a CES viola o princpio da proibio do excesso. J em
declarao de voto anterior (ACTC n. 187/2013) afirmara que a CES afeta um grupo
de pessoas muito sensvel ao impacto das medidas de contrao das prestaes. um
segmento da populao que, na sua maioria, se encontra em especial situao de
vulnerabilidade e dependncia. Por razes atinentes idade e sade, este grupo
mostra-se incapaz de reorientar a sua vida em caso de alterao das circunstncias.
Em geral, uma faixa da populao que depende desta prestao social para garantir
a sua independncia econmica e a sua autonomia pessoal. O sacrifcio agora
imposto, alargando a base de incidncia, com a afetao de escales de rendimentos
ainda menores, e redefinindo os limites dos escales superiores, sujeita os
pensionistas a uma penalizao agravada.
E tal agravamento, entendido como transitrio e conjuntural, que se procura
rotular como medida adotada em situao excecional, tem lugar (maro de 2014)
quando estaria a terminar o Programa de Assistncia Econmica e Financeira (maio
de 2014). Ora, como j tive ocasio de defender, o decurso do tempo sempre imporia
um acrscimo de exigncia no sentido de serem encontradas medidas alternativas (e
conformes Constituio) que evitassem o prolongamento e, mais ainda, o
agravamento, desta medida ablativa.
Para concluir, acrescente-se que por uma outra razo no me convenceram os
fundamentos da maioria, apresentados para a no inconstitucionalidade da CES. Da
soluo agora adotada resulta o tratamento mais gravoso dos pensionistas, quando
confrontado com a situao dos trabalhadores no ativo, j que o Acrdo n.
413/2014, de 30 de maio, deste Tribunal, teve por consequncia a eliminao das
redues salariais anteriormente impostas aos trabalhadores, por haverem sido
consideradas inconstitucionais. Mesmo que posteriormente o legislador se proponha
rep-las, por diploma aprovado em julho de 2014, as remuneraes dos trabalhadores
do ativo apenas so afetadas quando superiores a 1500. Pelo contrrio, a
Contribuio Extraordinria de Solidariedade onera prestaes acima dos 1000.
Acontece que, a meu ver, no se pode esquecer que foi o prprio legislador que
sustentou (desde logo, no Relatrio do OE de 2013) que com a CES se buscava uma
reduo da despesa com efeito equivalente reduo salarial dos trabalhadores do
setor pblico (equiparao que eu no subscrevi, como resulta da declarao voto
mencionada, mas que foi aceite pelo Tribunal no Acrdo n. 187/2013, que
relembrava que as percentagens da CES relativas ao montante das penses pagas
com dinheiros pblicos so similares s das redues remuneratrias de quem recebe
por verbas pblicas: a lgica da medida seria de fazer com que todos contribussem
para a diminuio da despesa). Na sequncia de tal raciocnio, sempre se deveria
questionar a medida do ponto de vista da igualdade ou, pelo menos, aceitar que tal
disparidade acentua a desproporcionalidade da medida.

Pelas razes sumariamente expostas votei no sentido da inconstitucionalidade
das normas constantes da alnea a) da deciso.


Catarina Sarmento e Castro


DECLARAO DE VOTO


Discordei da pronncia de no inconstitucionalidade da norma que ampliou a incidncia
da Contribuio Extraordinria de Solidariedade, por entender que, ao estender-se a
aplicao deste tributo parafiscal aos pensionistas que auferem mensalmente entre
1000 a 1350 ilquidos, numa fase terminal do PAEF, tal soluo se revela excessiva e
mesmo desnecessria, num juzo de proporcionalidade.
Como se explicou no Acrdo n. 187/2013 deste Tribunal, a CES foi, na realidade,
concebida exclusivamente para fazer face, juntamente com outras medidas, situao
de crise econmico-financeira, que ter transitoriamente tambm exigido, no quadro
das opes de base feitas pelo poder poltico, um urgente reforo do financiamento do
sistema de segurana social, custa dos prprios beneficirios.
Perante a conjugao de uma diminuio das receitas do sistema de segurana social,
face ao forte aumento do desemprego, reduo dos salrios e s novas tendncias
migratrias, com um aumento das despesas com o apoio ao desemprego e s situaes
de pobreza, e consequente necessidade do Estado subsidiar o sistema de segurana
social, agravando desse modo o dfice pblico, o legislador, a ttulo excecional e numa
situao de emergncia, optou por estender aos pensionistas o pagamento de
contribuies do sistema de segurana social do qual so direta ou indiretamente
beneficirios, apenas durante o presente ano oramental.
, pois, atendendo natureza excecional e temporria desta medida, tendo por
finalidade a satisfao das metas do dfice pblico exigidas pelo Programa de
Assistncia Econmica e Financeira, que a sua conformidade com os princpios
estruturantes do Estado de direito democrtico deve ser avaliada.
E efetuando essa anlise, no campo da proporcionalidade, o Tribunal entendeu, com o
meu voto concordante:
No caso vertente, patente que a incidncia de um tributo parafiscal sobre o
universo de pensionistas como meio de reduzir excecional e temporariamente a despesa
no pagamento de penses e obter um financiamento suplementar do sistema de
segurana social uma medida adequada aos fins que o legislador se props realizar.
Quanto a saber se para atingir esse objetivo, o meio efetivamente escolhido o
necessrio ou exigvel, por no existirem outros meios, em princpio, to idneos ou
eficazes, que pudessem obter o mesmo resultado de forma menos onerosa para as
pessoas afetadas, no se vislumbra, num critrio necessariamente de evidncia, a
existncia de alternativas que, mantendo uma coerncia com o sistema no qual estas
medidas se situam, com igual intensidade de realizao do fim de interesse pblico,
lesassem em menor grau os titulares das posies jurdicas afetadas.
Nestes termos, a medida cumpre o princpio da necessidade.
Por fim, a norma suscitada no se afigura ser desproporcionada ou excessiva, tendo em
considerao o seu carter excecional e transitrio e o patente esforo em graduar a
medida do sacrifcio que exigido aos particulares em funo do nvel de rendimentos
auferidos, mediante a aplicao de taxas progressivas, e com a excluso daqueles cuja
penso de valor inferior a 1350, relativamente aos quais a medida poderia implicar
uma maior onerosidade.
Invocando a circunstncia do Tribunal Constitucional, atravs do Acrdo n. 826/13, se
ter pronunciado pela inconstitucionalidade de um conjunto de normas que procedia a
uma reduo do valor das penses pagas pela Caixa Geral de Aposentaes e a
necessidade de aprovar medidas com igual reflexo nas contas do Estado, veio o
Governo propor uma recalibragem da CES, que se traduziu num alargamento da sua
base de incidncia, passando a abranger as penses entre 1000 e 1350 ilquidos e
num aumento da taxa efetiva para as penses mais elevadas, o que foi aprovado pela Lei
n. 13/2014, de 14 de maro.
Apesar de na Exposio de Motivos daquela Proposta de Lei se qualificar a medida
como complementar das reformas estruturais em curso e antecipadora de outras
reformas duradouras no sentido de proteger os interesses pblicos da sustentabilidade
do sistema pblico de penses, a sua vigncia limitada ao resto do ano em curso e as
circunstncias em que foi aprovada revelam bem a sua natureza excecional de simples
resposta a uma situao de emergncia financeira, como, alis reconhece a mesma
declarao de motivos quando refere que em face desta deciso do Tribunal
Constitucional, tendo em conta o nvel incomportvel de despesa pblica atualmente
suportado pelo Estado com o sistema pblico de penses, o Governo foi forado a
aprovar um conjunto de medidas substitutivas tendentes a cumprir os objetivos e as
metas de natureza oramental a que nos encontramos vinculados, nos termos do
PAEF.
Mas note-se que esta medida foi adotada numa fase terminal do referido PAEF, quando
apenas j estava em causa o acesso ltima parcela do emprstimo, cuja efetivao
estava condicionado pelo cumprimento daquele plano e cujo recebimento acabou, alis,
por se prescindir, sendo certo que, segundo os mais recentes dados do Conselho de
Finanas Pblicas, a aplicao de tal medida ter como resultado para as contas do
Estado uma receita lquida de apenas 57 milhes de euros.
Ora, com o alargamento da base de incidncia, a CES passou a afetar um conjunto de
cidados que integra um universo em que a exiguidade dos rendimentos j impe tais
provaes que a exigncia de um sacrifcio adicional deste tipo consideravelmente
gravosa para a situao econmica dos afetados, uma vez que estes no tm a
possibilidade de optar por planos de vida alternativos, tendo em conta a sua idade.
No pode deixar-se de tomar tambm em considerao que estes cidados j foram
afetados durante a crise econmica por outras medidas, como o apelidado brutal
aumento de impostos, que diminuram substancialmente a sua penso lquida, pelo
que os valores que auferem so bem inferiores aos referidos 1000 a 1350 euros, e de que
medidas equivalentes, como o corte dos salrios dos funcionrios pblicos, s no tm
merecido censura constitucional quando aplicados a salrios superiores a 1500.
Perante estes dados, no s o apontado sacrifcio quele conjunto de cidados se assume
como particularmente excessivo, face diminuta valia dos benefcios obtidos, como at,
num juzo de franca evidncia, tal medida se revela desnecessria, atenta a
multiplicidade de alternativas, nos domnios da poupana de despesas ou do arrecadar
de receitas, que se encontravam ao dispor do legislador, para alcanar igual resultado
nas contas do Estado, sem imposio de danos a este universo de pensionistas.
Um Estado de direito democrtico, cujo modelo se encontra consagrado no artigo 2., da
Constituio, mesmo em tempos de grave crise financeira, ou melhor, sobretudo nesses
tempos, est obrigado a no recorrer a medidas que se revelem desproporcionadas, pelo
que me pronunciei pela inconstitucionalidade da norma constante da alnea a), do n. 1,
do artigo 76., da Lei n. 83-C/2013, de 31 de Dezembro, na redao que lhe foi
conferida pela Lei n. 13/2014, de 14 de maro.

Joo Cura Mariano
DECLARAO DE VOTO


Vencida quanto alnea a) da Deciso e ao juzo, nela contido, de no
inconstitucionalidade relativamente s normas da alnea a) do n. 1 e das alneas a) e b)
do n. 2 do artigo 76. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro (Oramento do Estado
para o ano de 2014), na redaco que lhes foi dada pelo artigo 2. da Lei n. 13/2014, de
14 de maro, pelos fundamentos constantes da declarao de voto aposta ao Acrdo n.
187/2013, de 5 de abril.
O presente Acrdo aprecia a conformidade constitucional da modificao da
contribuio extraordinria de solidariedade (CES) resultante da redaco dada pelo
artigo 2. da Lei n. 13/2014, de 14 de maro, alnea a) do n. 1 e s alneas a) e b) do
n. 2 do artigo 76. da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro e que se traduz,
respetivamente, no alargamento do seu mbito de incidncia a penses de valor mensal
superior a 1000 euros (em vez de 1350 euros) e na alterao para menos, no valor do
indexante dos apoios sociais (IAS), dos limiares de aplicao das taxas superiores (de
15% e 40%), com o consequente aumento das taxas efectivas aplicveis aos escales de
rendimentos de penses mais elevados.
No se acompanha a fundamentao do Acrdo no que respeita apreciao da
violao do princpio da proteco da confiana e do princpio da proporcionalidade
(cfr. II, B, 2 e 3) nem o sentido decisrio alcanado.
Com efeito, as alteraes contribuio extraordinria de solidariedade objecto
de apreciao no presente Acrdo, de acordo com a delimitao do objecto dos pedidos
(cfr. II, A), no pem em causa no sentido da sua inflexo os traos essenciais da
medida, de natureza hbrida, que se afiguraram determinantes para o juzo de
desconformidade constitucional que formulmos no Acrdo n. 187/2013, em especial
a sua configurao abrangente e unitria (que inclui, alm do sistema previdencial, o
sistema complementar), a desconsiderao da diversidade de situaes subjacentes
qualidade de beneficirios das prestaes afectadas, especialmente a durao das
carreiras contributivas, e a previso de taxas progressivas, de elevados valores, que
aproximam a medida em causa de um tributo fiscal.
Por um lado, a alterao da medida, no que respeita ao alargamento do seu
mbito de incidncia a penses com o valor de 1000 euros, em nada afecta os referidos
traos pois qualquer que seja o valor da penso sujeito contribuio em causa (agora
ex novo, por confronto com o previsto na Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro e na
verso originria da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro, o valor mensal de penso
compreendido entre 1000 e 1350 euros), nada se altera, em especial, quanto
configurao abrangente e unitria da medida que inclui o sistema complementar e
desconsiderao da diversidade de situaes subjacentes qualidade de beneficirio das
prestaes afectadas.
Por outro lado, a alterao da medida, na parte em que prev agora a diminuio,
no valor do IAS, do patamar de aplicao das taxas mais elevadas doravante
aplicveis a partir de 11 e 17 IAS em vez dos anteriores 12 e 18 IAS para alm de,
igualmente, no alterar os referidos traos, vem agora acentuar a progressividade das
taxas, pois as taxas mais elevadas passam a aplicar-se a escales de rendimentos de
penses inferiores, conduzindo a um aumento da taxa efectiva suportada nestes escales
elemento que se considerou determinante para o juzo que ento formulmos sobre o
carcter excessivo e desproporcionado da medida no quadro da anlise da mesma luz
do princpio da confiana e que acentua a natureza de tributo fiscal da medida.
Acresce que, como se menciona no Acrdo, a medida configurada pela
Exposio de Motivos da Proposta de Lei n. 193/XII, que deu origem Lei n.
13/2014, de 14 de maro, no s como medida extraordinria atendendo presente
conjuntura econmico-financeira mas tambm como medida complementar s
reformas estruturais j em curso no sistema e como medida antecipadora de outras
reformas duradouras no sentido de proteger os interesses pblicos da sustentabilidade
do sistema pblico de penses, da justia intergeracional e intrageracional entre
pensionistas (cfr. p. 6) anunciando-se no Documento de Estratgia Oramental 2014-
2018, de Abril de 2014, a sua substituio por uma medida duradoura dirigida ao
sistema geral de penses (cfr. p. 41), e, assim, de carcter no conjuntural. Porm, a
alegada imputao CES, pela referida Exposio de Motivos, de uma funo de
antecipao de uma medida de natureza no conjuntural, no se afigura relevante para
inflectir o juzo de desconformidade constitucional que antes formulmos, uma vez que
as alteraes introduzidas na CES pelo artigo 2. da Lei n. 13/2014, de 14 de maro,
objecto de apreciao pelo presente Acrdo, no alteram o essencial do desenho
normativo da medida decorrente da Lei do Oramento de Estado para 2013 (e mantido
na verso originria da Lei do Oramento de Estado para 2014), ento soluo
conjuntural para um problema tambm entendido como conjuntural. Com efeito, as
alteraes introduzidas pela Lei n. 13/2014, de 14 de maro, objecto de apreciao no
presente Acrdo, apenas respeitam aos patamares, inferior e superiores, de aplicao
da medida (patamar inferior a partir do qual a medida aplicvel e patamares superiores
a partir dos quais so aplicadas as taxas mais elevadas), revistos para menos por aquela
Lei n. 13/2014, com a consequente incluso de um universo mais alargado de
pensionistas no mbito de aplicao da medida (patamar inferior) e extenso do mbito
de aplicao das taxas mais elevadas (patamares superiores) geradoras de um acrscimo
de receita no modificando os traos essenciais da configurao normativa da medida
que considermos determinantes para o juzo formulado no sentido da sua
desconformidade constitucional.

Maria Jos Rangel de Mesquita


DECLARAO DE VOTO

1. Votei vencido quanto ao juzo de no inconstitucionalidade das normas do artigo 76.
da Lei n. 83-C/2013, de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2014), na redao
dada pela Lei n. 13/2014, de 14 de maro, contido na alnea a) da deciso, no essencial,
pelas razes constantes da minha declarao de voto individual junta ao Acrdo n.
187/2013, na parte referente ao artigo 78. da Lei do Oramento do Estado para 2013. De
resto, considerando especialmente as alteraes introduzidas pela citada Lei n. 13/2014,
o tempo entretanto decorrido e a exposio de motivos da Proposta de Lei n. 193/XII,
que est na origem da mesma Lei, tais razes apresentam-se agora reforadas.
O legislador pode certamente prosseguir o equilbrio oramental e a sustentabilidade
financeira dos sistemas pblicos de previdncia social agindo quer sobre a despesa,
diminuindo-a, quer sobre a receita, aumentando-a; mas, em qualquer dos casos, no pode
abstrair dos constrangimentos constitucionais que balizam a sua atuao (cfr. o Acrdo
n. 862/2013, n. 14). Em especial, ao optar por uma atuao pelo lado da receita, o
legislador fica obrigado a respeitar os parmetros constitucionais aplicveis em matria
tributria.
Ora, a contribuio extraordinria de solidariedade (CES) prevista no artigo 76. da Lei
n. 83-C/2013, de 31 de dezembro tal como a CES prevista na Lei do Oramento do
Estado para 2013, e independentemente da sua reconfigurao operada pelo artigo 2. da
Lei n. 13/2014, de 14 de maro um meio de obteno de financiamento suplementar
do sistema de segurana social consubstanciado numa contribuio financeira incidente
sobre os atuais beneficirios ativos que evidenciem determinada capacidade contributiva,
que se distingue essencialmente das demais contribuies para a segurana social. Como
tal:
O valor da CES imposta a cada contribuinte no fixado em funo de critrios
atuariais, mas exclusivamente em razo de necessidades financeiras dos sistemas
previdenciais pblicos, segundo taxas bastante progressivas e com recurso
tcnica fiscal do englobamento (cfr. o artigo 76., n.
os
1, 2, 3 e 5, da Lei n. 83-
C/2013);
O valor da CES cobrado a cada contribuinte no se destina ao financiamento da
respetiva penso, numa lgica previdencial e de acordo com o princpio da
contributividade, mas antes ao financiamento direto e em substituio do
financiamento por via de transferncias do Oramento do Estado do IGFSS, I.P.,
e da CGA, I.P. (cfr. o artigo 76., n. 8, da Lei n. 83-C/2013).
Inexiste, portanto, uma real relao comutativa (ou paracomutativa) entre o que exigido
ao contribuinte o valor da CES e a contrapartida de que ele beneficirio a penso.
Esta ltima, nos termos e para os efeitos da CES, funciona como mero pressuposto e
ndice de capacidade contributiva, no visando a mesma contribuio compensar o custo
ou valor dos benefcios percebidos a ttulo de penso, mas antes aliviar o peso oramental
dos sistemas previdenciais pblicos. O que caracteriza fundamentalmente a CES , pelo
exposto, a sua unilateralidade; e a consignao da respetiva receita explica-se atenta a
funo substitutiva de transferncias do Oramento do Estado destinadas ao
financiamento do IGFSS, I.P., e da CGA, I.P.
De todo o modo, a soluo legislativa objeto deste acrdo justifica que se destaquem
dois aspetos que reforam as razes para no aceitar a sua legitimidade constitucional.

2. Em primeiro lugar, a razo de ser expressamente indicada para a reconfigurao da
CES operada pela Lei n. 23/2014 pelo respetivo proponente e como tal aceite no
acrdo encontra-se em linha com a estrutura da relao tributria constituda na
sequncia da aplicao de tal medida: o respetivo fim imediato assegurar o
cumprimento das metas oramentais definidas para o ano de 2014 (cfr. a exposio de
motivos da Proposta de Lei n. 193/XII). Concretamente, a nova configurao da CES
resultante das alteraes introduzidas pela Lei n. 13/2014 destina-se a compensar o
impacto lquido oramental negativo de 395 M causado pela inviabilizao da
convergncia de penses decorrente do Acrdo n. 862/2013. Como se explica no
acrdo, a falha de previso oramental da CGA, I.P., decorrente da feitura de normas
inconstitucionais, tinha que ser compensada com transferncia de verbas do Oramento
do Estado ou com contribuies dos atuais beneficirios do sistema de segurana social.
A opo tomada para compensar tal impacto foi aumentar a comparticipao financeira
do Oramento do estado em 220 M, alargar a base de incidncia da CES e aumentar a
taxa efetiva da CES nas penses mais altas, com uma receita estimada em 174 M. [
Assim,] o fim imediato da medida o reequilbrio financeiro do oramento de 2014
(cfr. o n. 21; v. tambm o n. 9).
Porm, o que reconhecido agora, j era evidente em relao configurao originria
da CES, atenta a estrutura da relao tributria a que a mesma dava e continua a dar
lugar. Como referido, a CES corresponde a uma medida de consolidao oramental pelo
lado da receita, visando substituir, ao menos em parte, o montante das transferncias do
Oramento do Estado destinadas ao financiamento do IGFSS, I.P., e da CGA, I.P., por
prestaes pecunirias dos pensionistas em funo da respetiva capacidade contributiva.
O resultado uma tributao agravada desses pensionistas para alvio da generalidade
dos contribuintes. A lgica da CES , assim, exclusivamente oramental e cega
diversidade de situaes que justificam o valor percebido a ttulo de penso sobre o qual
vai incidir (por exemplo, a longevidade e densidade das carreiras contributivas no mbito
dos regimes previdenciais e a eventual considerao no somatrio das penses a tributar
de penses pagas ao abrigo de regimes complementares).

3. Um segundo aspeto a relevar a progressiva e perplexizante transfigurao do
carter extraordinrio e transitrio do tipo tributrio CES uma contribuio
obrigatria para certos regimes de proteo social incidente sobre os respetivos
beneficirios atuais e sobre beneficirios atuais de outros regimes de proteo social
numa medida de natureza estrutural e duradoura. Tal mutao era j indiciada pelas
sucessivas renovaes anuais, e veio a ser confirmada, na sequncia da opo estratgica
assumida no quadro do Documento de Estratgia Oramental 2014-2018, na Proposta de
Lei n. 236/XII (contribuio de sustentabilidade), entretanto j aprovada (cfr. o Decreto
n. 262/XII). A esta luz, no pode, sem mais, desconsiderar-se a referncia da CES como
medida antecipadora de outras reformas duradouras feita na exposio de motivos da
Proposta de Lei n. 193/XII.
Com efeito, em tal perspetiva, a CES (tambm) prefigura necessariamente uma
modificao da frmula legal final de clculo das penses a processar e, por via da
diminuio da taxa de substituio de rendimentos perdidos em razo de determinadas
eventualidades, redunda numa reduo permanente do valor nominal de penses j
atribudas, j que o valor dessa contribuio deduzido automaticamente e agora de
modo permanente ao valor da penso legalmente fixado.
O concreto interesse pblico prosseguido j no , de acordo com esta nova perspetiva,
nem apenas nem sobretudo a resoluo de um problema urgente, pontual e transitrio
como o interesse em garantir, reagindo a factos ocorridos j na fase de execuo do
Oramento, a consecuo de metas oramentais pr-definidas em termos quantitativos (a
interveno corretiva urgente) ; mas antes a soluo de um problema estrutural,
insolvel num nico momento como o interesse de reformar os sistemas previdenciais
pblicos da segurana social em ordem a assegurar a respetiva autossustentabilidade num
horizonte razovel (a ou uma reforma estrutural do sistema de penses). E, por ser
assim, este segundo interesse haveria de ser analisado para efeitos de uma mais completa
e aprofundada compreenso do significado e alcance da medida legislativa em apreo e
no deveria ser omitido na ponderao com o interesse na conservao da situao de
confiana legtima associado titularidade de direitos subjetivos a um dado benefcio,
como o direito penso.
Acresce que a prevalncia de um interesse pblico projetado no mdio e longo prazo
portanto, um interesse no simplesmente urgente que implique o sacrifcio duradouro
ou permanente da confiana legtima exige um escrutnio mais exigente a que
corresponde um agravado nus de fundamentao: o interesse pblico em causa ter de
ter um peso significativamente superior ao interesse na continuidade da situao de
confiana, sob pena de se tornar questionvel a justificao ou razoabilidade do sacrifcio
de tal situao. Por isso mesmo, alm das consideraes feitas na minha declarao de
voto junta ao Acrdo n. 187/2013 relativamente situao de confiana dos
pensionistas beneficirios de regimes especiais ou de regimes complementares, seriam
aqui igualmente convocveis prima facie e contrariamente ao que se subentende no
final do n. 14 do acrdo as ponderaes relativas ao princpio da confiana feitas no
Acrdo n. 862/2013, em especial a propsito da equidade dentro do sistema pblico de
segurana social (justia intrageracional) e do modo de aplicao da reduo (solues
gradualistas).

Pedro Machete

DECLARAO DE VOTO

No posso acompanhar a posio prevalecente no Tribunal relativamente no
inconstitucionalidade da norma do artigo 2. da Lei n. 13/2014, de 14 de Maro, que
procede reconfigurao da contribuio especial de solidariedade imposta aos titulares
de penses de reforma e de aposentao, alterando o artigo 76 da Lei n. 83-C/2013, de
31 de Dezembro (OE2014).

Independentemente da determinao rigorosa do fundamento da
inconstitucionalidade consista este numa articulao entre os princpios da
proporcionalidade e da igualdade ou, mais simplesmente, na invocao isolada deste
ltimo , o que se me afigura decisivo, no sentido da inconstitucionalidade, que foi o
prprio Governo, no Relatrio do OE2013, que explicitou que considerava que o limite
abaixo do qual no seriam atingidos os pensionistas 1350 equivalia ao limite
aplicado, para o mesmo efeito, aos trabalhadores ativos, de 1500, assim clarificando o
padro de igualdade que considerava subjacente.

Como sustentar agora que a reduo do primeiro, e s dele, para 1000 no
ofende, pelo menos, o princpio da igualdade?

Joo Pedro Caupers

DECLARAO DE VOTO


Votei vencido quanto deciso da alnea b), por considerar que a
contribuio para a ADSE das entidades empregadoras prevista no artigo 47.-A do
Decreto-Lei n. 118/93, de 25 de fevereiro, na redao do Decreto-Lei n. 105/2013,
de 30 de julho, sendo destinada ao financiamento do sistema de benefcios
assegurados pela ADSE, como expressamente resulta desse preceito, constitui uma
obrigao contributiva relativa a um subsistema de sade que similar
contribuio que, no mbito da segurana social, incide sobre as entidades
patronais.

A contribuio para a ADSE configura, nesses termos, uma
contribuio financeira a favor de entidade pblica, integrando uma categoria
tributria constitucionalmente reconhecida (artigo 165., n. 1, alnea i), da
Constituio), sendo irrelevante que provenha de servios integrados na
Administrao Pblica ou de organismos pblicos autnomos, quando certo que a
sua exigibilidade resulta de um princpio de equiparao dos servios e organismos
abrangidos s entidades patronais, para efeito do financiamento das prestaes
sociais concedidas pela ADSE e em vista sustentabilidade do sistema.

Neste contexto, a contribuio no pode ser tida como uma mera receita
de certos servios e organismos que possa ser afetada indistintamente ao
financiamento de despesas pblicas, pelo que a norma do artigo 14, n. 2, da Lei do
Oramento do Estado para 2014, na redao da Lei n. 30/2013, de 14 de maro, ao
fazer reverter a favor dos cofres do Estado 50% da receita da contribuio da
entidade empregadora prevista naquele artigo 47.-A, pe em causa o carter de
bilateralidade da contribuio, em violao dos princpios tributrios com assento
constitucional, em especial no que se refere ao objetivo financeiro do sistema fiscal
(artigo 103., n. 1, da Constituio).

Carlos Fernandes Cadilha


[ documento impresso do Tribunal Constitucional no endereo URL: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc//tc/acordaos/20140572.html ]