LA NUEVA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: UNA

APROXIMACIN GENERAL

Giovanni PRIORI POSADA*

-----
* Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Magister por la Universit
di Roma Tor Vergata. Profesor de Derecho Procesal en la Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Catlica del Per.
-----

SUMARIO: I. Introduccin.- II. Los fundamentos del Proceso Contencioso
Administrativo.- III. Finalidad del Proceso Contencioso Administrativo.- IV. Sistemas
de Proceso Contencioso Administrativo.- V. Principios de Proceso Contencioso
Administrativo.- VI. Objeto del proceso.- VII. Los sujetos del proceso.- VIII. La
actividad probatoria.- IX. Las medidas cautelares.- X. Reflexin final.

I. INTRODUCCIN

Recientemente, y despus de algunas dificultades, ha entrado en vigencia la Ley 27584
1, Ley que regula el proceso contencioso administrativo. Dicha disposicin trae
importantes novedades a la tradicional regulacin que haba tenido el proceso
contencioso administrativo en el Per. La ms importante modificacin, tal vez sea, la
de tener una Ley especial con principios especiales que regulan dicho proceso, lo que ha
permitido incorporar a la Ley que regula el proceso contencioso administrativo
institutos que permiten un control efectivo por parte del Poder Judicial de las
actuaciones de la Administracin Pblica y, adems, una efectiva tutela de las
situaciones jurdicas de los particulares que se hallen lesionados o amenazados por las
actuaciones administrativas.

El presente trabajo tiene por finalidad poner al alcance del lector algunas generalidades
de la Ley, indicando, especialmente, las principales innovaciones de la misma. Este
trabajo, en consecuencia, brinda al lector un panorama general de la Ley, sin pretender
ser un estudio profundo de la misma ni de todas sus instituciones2.

II. LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sabido es que el proceso contencioso administrativo es uno de los mecanismos de
control del poder que se encuentran previstos por el Estado constitucional para evitar
que el ejercicio del poder por parte de algunos de los rganos del Estado sea arbitrario y
para evitar o reparar la lesin a las situaciones jurdicas de los particulares producidas
por las actuaciones de la Administracin Pblica que se encuentren sujetas al Derecho
Administrativo.

Por ello, creemos que los siguientes son los fundamentos del proceso contencioso
administrativo:

1. El Estado constitucional y el principio de constitucionalidad
Pues conforme al l todos los actos dentro de un Estado deben estar conformes y
sometidos a lo dispuesto por la Constitucin y la Ley. De esta forma, cualquier acto
administrativo dictado en contravencin de la Constitucin o la Ley debe ser eliminado
del mundo jurdico.

2. Los derechos constitucionales y el reconocimiento de las dems situaciones jurdicas
de los particulares
Si dentro de un Estado se le reconoce a los particulares la titularidad de algunas
situaciones jurdicas (constitucionales o legales) se hace preciso que el ordenamiento
jurdico prevea mecanismos para poder asegurar la efectiva vigencia de dichas
situaciones jurdicas, de lo contrario, el reconocimiento de las mismas sera un acto
absolutamente declarativo. Debido a ello es que se hace preciso disear un mecanismo
adecuado que brinde una tutela efectiva a las situaciones jurdicas de los particulares
que se encuentren amenazadas o lesionadas por una actuacin de la administracin
sujeta al Derecho Administrativo.

3. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva precisamente parte de la hiptesis que se
hace necesario que la tutela jurisdiccional que brinda el Estado a las situaciones
jurdicas de los particulares sea realmente efectiva. Ello quiere decir que se le debe
asegurar a los ciudadanos un acceso real a la jurisdiccin para solicitar la tutela
jurisdiccional de las situaciones jurdicas que se alegan han sido lesionadas o
amenazadas; adems de ello se les debe garantizar que el proceso al cual acceden se
desarrolle dentro de las garantas mnimas, y, finalmente, que la sentencia que se dicte
al trmino del proceso contencioso administrativo pueda ser ejecutada.

4. La necesidad de control del poder dentro del Estado
Dentro de un Estado constitucional, se hace preciso que todos aquellos que ejercen una
porcin de poder deban ser controlados de manera efectiva, de lo contrario, dicho poder
puede desbordarse, generando con ello un ejercicio arbitrario del mismo. Por ello, el
contencioso administrativo se erige como un mecanismo de control del poder que ejerce
el Poder Judicial frente a la Administracin Pblica.

III. FINALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Atendiendo a los fundamentos expuestos anteriormente, la finalidad del proceso
contencioso administrativo es, conforme lo dispone el artculo 1 de la Ley, el control
jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin sujetas al derecho
administrativo y, adems, la efectiva tutela de las situaciones jurdicas de los
particulares.

De lo anteriormente expuesto, debe apreciarse que en la Ley 27584 existe una clara y
manifiesta concepcin de que la finalidad del proceso contencioso administrativo va
ms all de ser un mecanismo de solo revisin del acto administrativo, pues pretende
ser, adems, un mecanismo que brinde a los particulares una efectiva tutela de las
situaciones jurdicas de los particulares, lo que supone que en la Ley 27584 se ha optado
claramente por el sistema de un proceso contencioso administrativo de plena
jurisdiccin.

IV. SISTEMAS DE PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En el derecho comparado se pueden identificar dos sistemas del proceso contencioso
administrativo:

1. El sistema del proceso contencioso administrativo de sola revisin del acto
administrativo. Este sistema es el clsico sistema francs del contencioso, conforme al
cual, el Poder Judicial tiene limitada la posibilidad de control de la actividad de la
Administracin Pblica, pues slo se encuentra facultado a declarar si una actuacin
administrativa es contraria a derecho o no; sin que pueda modificar el contenido de la
decisin administrativa. Es decir, en trminos procesales, en este sistema el Poder
Judicial tiene slo una facultad rescisoria.

2. El sistema del proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin. En este
sistema, el Poder Judicial, adems de tener una facultad rescisoria, cuenta con una
facultad revocatoria. Ello quiere decir que en este sistema el Poder Judicial no slo est
limitado a declarar la validez o invalidez de un acto administrativo, sino adems
pronunciarse sobre el fondo de la controversia administrativa, dando con ello una
efectiva tutela a las situaciones jurdicas de las cuales son titulares los particulares.

Debe precisarse que, al ser uno de los fundamentos del proceso contencioso
administrativo, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, un sistema ms adecuado a
un Estado constitucional es un proceso contencioso administrativo de plena jurisdiccin,
que es aquel que ha adoptado la Ley 27584.

V. PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Conforme a lo regulado expresamente por la Ley, los principios que inspiran al proceso
contencioso administrativo son, adems de los que rigen al derecho procesal general, los
siguientes:

1. Principio de integracin, conforme al cual, si el Juez, al momento de resolver un
determinado conflicto, advierte un defecto o un vaco en la Ley, debe aplicar los
principios generales del derecho administrativo.

2. Principio de igualdad procesal, conforme al cual el Juez, dentro de un proceso, deber
atender al hecho que en el proceso contencioso administrativo est, normalmente, frente
a la un ciudadano contra el Estado. De esta forma, dice la Ley, que el Juez deber tratar
a las partes de dicho proceso con igualdad.

3. Principio de favorecimiento del proceso, conforme al cual, siempre que el Juez dude
si admitir o no una demanda, o si admitir o no un acto procesal, debe preferir por
admitirlo.

4. Principio de suplencia de oficio, conforme al cual, siempre que el Juez advierta que
existe un defecto de un acto o actuacin procesal, dicho defecto debe ser subsanado por
l, salvo que la subsanacin dependa de las partes caso en el cual, deber conceder un
plazo a las partes para que lo hagan.

VI. OBJETO DEL PROCESO

La Ley 27584 hace una distincin que debe ser tomado muy en cuenta, la distincin
entre actuacin impugnable y pretensin.

VI.1. Las actuaciones impugnables

Como ha sido dicho, el proceso contencioso administrativo es un medio por el cual se
pretende el control jurisdiccional de la actuacin administrativa. Ahora bien, debe
tenerse presente el hecho que no se trata de cualquier actuacin administrativa, sino,
slo aqulla que supone el ejercicio de la funcin administrativa; es decir, aquella que
se encuentra regulada por el derecho administrativo. De esta forma, existen diversas
actuaciones de la administracin que suponen el ejercicio de la funcin administrativa, y
en consecuencia, distintas actuaciones que pueden ser objeto del control a travs del
proceso contencioso administrativo. Estas son:

1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.

2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la Administracin
Pblica.

3. La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.

Con ello, se pretende abarcar dentro del mbito del control jurisdiccional la ms amplia
gama de actuacin de la Administracin; gama que se extiende desde la declaracin de
voluntad de la Administracin hasta su inercia; incluyendo la actuacin que no tiene
sustento en acto administrativo alguno (actuacin material).

VI.2. Las pretensiones en el proceso contencioso administrativo, conforme a la Ley
27584

De acuerdo a lo establecido en la Ley 27584, las pretensiones que pueden ser planteadas
en el proceso contencioso administrativo son las siguientes:

1. La declaracin de nulidad total o parcial o ineficacia de actos administrativos. Esta es
la tpica pretensin del proceso contencioso administrativo, y supone el sometimiento al
rgano jurisidiccional la decisin acerca de la validez de un acto administrativo.

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y
la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines. Esta pretensin es una
manifiesta muestra del hecho que la Ley 27584 ha adoptado un sistema del proceso
contencioso administrativo de plena jurisdiccin, pues claramente se establece que e
Poder Judicial no slo est facultado a declarar la invalidez de un acto, sino adems,
puede realizar todos los actos tendientes al reconocimiento o restablecimiento de las
situaciones jurdicas de los particulares que hayan sido amenazadas o lesionadas.

3. La declaracin contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se
sustente en acto administrativo.

4. Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a
la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo
firme. Esta pretensin se plantea como una va paralela a la accin de cumplimiento
prevista por la Constitucin.

A pesar de lo que haba sido regulado de manera expresa en el Proyecto, y de la
importante opcin por la que ste apost la Ley no ha regulado de manera expresa la
posibilidad de plantear en el proceso contencioso administrativo, como pretensin
principal, la indemnizacin de daos y perjuicios, aunque, con una equvoca redaccin
el artculo 26 de la Ley dispone que la indemnizacin de daos y perjuicios puede ser
planteada como pretensin condicional.

VII. LOS SUJETOS DEL PROCESO

VII.1. La Competencia

Conforme a lo establecido en la Ley que regula el proceso contencioso administrativo,
con las ltimas modificaciones en material de competencia que introdujo la Ley 27709,
por razn del territorio es competente el juez del lugar del domicilio del demandado o el
juez del lugar donde se produjo la actuacin impugnable. Por razn de la materia es
competente el juez contencioso administrativo, pues la Ley ha apostado por jueces
especializados, pero en los lugares donde no existan jueces especializados la
competencia recaer en los jueces civiles. Finalmente, por razn de la funcin, la
competencia recaer, en primera instancia, por regla general al juez especializado; salvo
que se desee impugnar un acto administrativo expedido por la Superintendencia de
Banca y Seguros, el Tribunal Fiscal, el Tribunal del Indecopi y otros organismos
expresamente previstos en la Ley 27709, en cuyo caso la competencia recaer en la Sala
contencioso administrativo, quien actuar en primera instancia.

VII.2. La legitimidad para obrar activa

La Ley de manera expresa regula que la legitimidad para obrar activa recae, por regla
general en la persona de quien alegue ser el titular de la situacin jurdica lesionada o
amenazada por la actuacin administrativa que est siendo impugnada en el proceso.

Cuando la situacin jurdica lesionada sea un inters difuso, la legitimidad recaer en
cualquier persona, con lo que resulta evidente que la Ley ha adoptado por la accin
popular como sistema de legitimacin activa en el proceso contencioso administrativo.

Finalmente, si nos encontramos dentro de un proceso de lesividad, la legitimidad para
obrar activa recaer en la entidad administrativa prevista por la Ley para solicitar la
nulidad de un acto administrativo.

VIII. LA ACTIVIDAD PROBATORIA

Probablemente el captulo de la Ley al que ms crticas se le podra hacer es al captulo
acerca de la actividad probatoria, pues en una lamentable opcin del legislador, ste ha
dispuesto que dentro del proceso contencioso administrativo no se puedan ofrecer ms
medios probatorios de aqullos que haban sido actuados en el procedimiento
administrativo, lo que supone una clara e inexplicable limitacin al derecho
constitucional a probar, constituyendo dicha norma una norma inconstitucional.
Sin embargo, la norma, en materia de actividad probatoria tiene tres normas que
merecen ser mencionadas. La primera es aquella que dispone la actividad probatoria de
oficio, lo que permitira subsanar la deficiente disposicin contenida en el artculo 27 de
la Ley. La segunda es aquella que establece que la carga de la prueba corresponde a
quien afirma los hechos, salvo que nos encontremos dentro de un proceso contencioso
administrativo en el que se cuestione la actuacin administrativa expedida dentro de las
facultades sancionadoras de la Administracin Pblica, pues en estos casos, la carga de
la prueba corresponder a la Administracin cuando se trate de demostrar la infraccin
administrativa. Finalmente, la norma que establece como obligacin de la
Administracin proporcionar al Juez cualquier documentacin que ste requiera.

IX. LAS MEDIDAS CAUTELARES

En trminos generales la regulacin de las medidas cautelares no difiere mucho de la
regulacin establecida en el Cdigo Procesal Civil, tanto es as que la Ley 27584 tiene
una remisin expresa al referido cuerpo normativo. Sin embargo, tiene algunas
particularidades que vale la pena destacar.

La primera de ellas es establecer que si bien es cierto se requiere de la verosimilitud del
derecho para que se conceda la medida cautelar, se dispone el principio de presuncin
de legalidad de un acto administrativo no puede ser un obstculo para la concesin de
una medida cautelar.

Asimismo, dentro de los presupuestos para la concesin de una medida cautelar se
colocan, al lado de la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora, la adecuacin
de la medida cautelar, requisito que intenta poner nfasis en la relacin que debe existir
entre medida cautelar y pretensin destinada a asegurar.

Finalmente, existe una norma que de manera expresa seala que en los procesos
contenciosos administrativos, las medidas de innovar y de no innovar son especialmente
procedentes, rompiendo con ello la regla establecida en el Cdigo Procesal Civil,
conforme a la cual dichas medidas son ms bien excepcionales.

X. REFLEXIN FINAL

La nueva Ley ha pretendido brindar a los ciudadanos un adecuado mecanismo para que
los particulares obtengan una efectiva tutela jurisdiccional a las diversas situaciones
jurdicas que se puedan ver amenazadas o lesionadas por una actuacin administrativa
sujeta al derecho administrativo. La Ley 27584 tiene por ello muchas disposiciones
innovadoras respecto al anterior sistema, pero tiene tambin lamentables retrocesos; los
mismos que esperamos sean modificados en la brevedad.

NOTAS:

1 Dicha norma fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el 07 de diciembre de
2001, deba haber entrado en vigencia el 08 de enero de 2002; sin embargo, el dictado
de un inconstitucional Decreto de Urgencia determin que se suspendiera la vigencia de
dicha Ley. Sin embargo, la expedicin de la Ley 27684 determin que la Ley del
proceso contencioso administrativo, con alguna modificacin, entrara en vigencia el 17
de abril de 2002. Sin embargo, a los pocos das de su entrada en vigencia dicha norma
fue modificada por le Ley 27709.
2 Si el lector desea un alcance del autor mucho ms profundo, recomendamos la lectura
de: PRIORI POSADA; Giovanni. Comentarios a la Ley del proceso contencioso
administrativo. ARA: Lima, 2002