Administración Reforma y Rendición de Cuentas Policial en La Democracia

Luis Villalobos Garca
Administracin, Reforma y Rendicin de

Cuentas Policial
en la Democracia
Premio del Instituto Nacional de
Administracin Pblica
ISBN 978-607-95141-7-4
Derechos Reservados conforme a la Ley
Primera edicin Octubre de 2009
Administracin, Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
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Coordinacin de Posgrado
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Servicios Escolares
NDICE
Pg.
Agradecimientos............................................................................................. .. 13
Presentacin..................................................................................................... 15
Estudio Introductorio......................................................................................... 19
La Moderna Administracin Policial.................................................................. 25
SUSTENTO METODOLGICO DE LA INVESTIGACIN .............................. 29
I. Justifcacin / Contexto................................................................................. 31
II. Propsito de la investigacin ........................................................................ 34
III. Ficha tcnica ............................................................................................... 37
IV. Fundamentacin metodolgica .................................................................... 38
1. Marco terico de referencia .......................................................................... 38
2. Proceso de la investigacin .......................................................................... 39
3. Objetivos de la investigacin ........................................................................ 40
4. Relevancia social de la investigacin, justifcacin y uso de los resultados. 42
CAPTULO I.
ENFOQUE INSTITUCIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL...................... 43
Introduccin ..................................................................................................... 45
1. El institucionalismo ........................................................................................ 45
2. La reforma policial democrtica..................................................................... 49
3. Tres niveles de reforma policial ..................................................................... 53
Conclusiones .................................................................................................... 56
CAPTULO II.
ADMINISTRACIN POLICIAL ........................................................................ 57
1. Introduccin ................................................................................................... 59
2. Administracin pblica, privada y policial ...................................................... 61
3. La administracin pblica y policial .............................................................. 63
4. Hacia un concepto de administracin policial ............................................... 66
5. El Sistema de la Funcin Policial .................................................................. 68
Conclusiones .................................................................................................... 77
CAPTULO III.
SUPERVISIN POLICIAL ............................................................................... 79

Introduccin ...................................................................................................... 81
1. La funcin de supervisin ............................................................................. 82
2. La posicin del supervisor ............................................................................ 83
3. Capacidades tcnicas y de supervisin ....................................................... 84
4. Problemas de la supervisin policial ............................................................ 86
5. Lneas de trabajo de la funcin de supervisin ............................................ 88
CAPTULO IV.
EVALUACIN DEL DESEMPEO POLICIAL................................................. 93

Introduccin ...................................................................................................... 95
1. Desempeo policial ...................................................................................... 96
2. Importancia de la evaluacin del desempeo policial ................................. 98
3. Objetivos de la evaluacin del desempeo .................................................. 100
4. Principios de la evaluacin del desempeo ................................................. 102
5. Ventajas de la evaluacin del desempeo ................................................... 104
6. Generacin del conocimiento: el anlisis de la brecha ................................ 104
7. Metodologa y procesos de evaluacin ........................................................ 107
CAPTULO V.
INDICADORES DEL DESEMPEO POLICIAL ............................................. 113

1. Introduccin .................................................................................................. 115
2. La funcin administrativa en la polica: los indicadores del desempeo ...... 116
3. Problemas para la construccin de indicadores .......................................... 118
4. Objetivos de los indicadores del desempeo policial .................................. 119
5. Indicadores del desempeo policial ............................................................. 125
CAPTULO VI.
LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA CARRERA POLICIAL ......................... 133

Introduccin . .................................................................................................... 135
1. Los modelos de seguridad y de polica ........................................................ 136
2. Institucionalizacin de la funcin policial ..................................................... 141
3. Carrera policial: la planeacin educativa ................................................... .. 144
Conclusiones..................................................................................................... 154
CAPTULO VII.
RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL: MECANISMO DE COMBATE
A LA CORRUPCIN Y DE APRENDIZAJE INSTITUCIONAL ........................ 155
Introduccin ...................................................................................................... 157
1. Contexto: la reforma de la Administracin Pblica ...................................... 159
2. La infraestructura tica ................................................................................ 162
3. Administracin Pblica, actuacin policial y corrupcin .............................. 164
4. Rendicin de cuentas. Defnicin ................................................................. 165
5. Impactos de la rendicin de cuentas ........................................................... 168
6. Rendicin de cuentas policial ...................................................................... 170
7. Anlisis de la rendicin de cuentas policial .................................................. 171
Conclusiones .................................................................................................... 173
CAPTULO VIII.
INSTRUMENTACIN DE SISTEMAS DE RENDICIN DE
CUENTAS EN INSTITUCIONES DE POLICA................................................. 175
Aplicacin: Planeacin del Marco Lgico ......................................................... 177
1. Introduccin .................................................................................................. 177
2. Descripcin metodolgica ............................................................................ 179
PROYECTO: INSTRUMENTACIN DE RENDICIjN DE CUENTAS
POLICIAL ......................................................................................................... 181

1. Anlisis de involucrados ............................................................................... 181
2. rbol de problemas ..................................................................................... 184
3. rbol de objetivos ........................................................................................ 186
4. Seleccin de la estrategia ptima................................................................. 188
5. Estructura analtica ...................................................................................... 190
6. Resumen narrativo de objetivos y actividades ............................................ 190
7. Indicadores ................................................................................................... 191
8. Medios de verifcacin .................................................................................. 196
9.Identifcacin de supuestos ........................................................................... 199
Referentes para una agenda de anlisis de la administracin policial........ ..... 203
ANEXO: PROCESOS DE LA FUNCIN POLICIAL
EN DEMOCRACIA .......................................................................................... 209
Conclusiones: la administracin policial y la formulacin de una
agenda de trabajo............................................................................................ 253
Bibliografa........................................................................................................ 255
TABLAS
Pg.
Tabla 1 Estado de fuerza policial, Mxico, 2005 ............................... 33
Tabla I.1 Arreglos formales e informales de la polica ......................... 47
Tabla I.2 Tres niveles de reforma policial ............................................ 55
Tabla V.1 Criterios para la elaboracin de indicadores ......................... 118
Tabla V.2 Etapas para la elaboracin de indicadores ........................... 123
Tabla VI.1 De la seguridad pblica a la seguridad ciudadana ............... 140
Tabla VI.2 Dimensiones de la funcin pblica promovidas por la
CIFP ...................................................................................... 143
Tabla VII.1 Modelos de reforma administrativa ....................................... 159
Tabla VIII.1 Caracterizacin de los involucrados en la
instrumentacin de la rendicin de cuentas policial .............. 183
Tabla VIII.2 Transformacin de problemas en objetivos .......................... 187
Tabla VIII.3 Acciones e identifcacin de alternativas .............................. 188
Tabla VIII.4 Resumen narrativo de la matriz del Marco Lgico ................ 191
Tabla VIII.5 Indicadores y metas intermedias .......................................... 192
Tabla VIII.6 Identifcacin de medios de verifcacin ............................... 197
Tabla VIII.7 Medios de verifcacin .......................................................... 200
Tabla VIII.8 Matriz del Marco Lgico ........................................................ 201
ESQUEMAS
Esquema II.1 Sistema de la funcin policial ................................................ 69
Esquema II.2 Modelo de organizacin de la administracin policial ........... 72
Esquema IV.1 La evaluacin del desempeo en el contexto
de la administracin policial .................................................. 97
Esquema IV.2 El anlisis de la brecha ......................................................... 105
Esquema IV.3 Distribucin de frecuencia del impacto de los proyectos
que constituyen un programa................................................ 106
Esquema IV.4 Lgica de la evaluacin del desempeo policial ................... 108
Esquema V.1 Etapas para la elaboracin de los indicadores del
desempeo policial ............................................................... 122
Esquema VI.1 Institucionalizacin de la carrera policial ............................... 137
Esquema VI.2 Modelo educativo de la carrera policial ................................. 150
Esquema VI.3 Diseo del mapa curricular ................................................... 154
Esquema VII.1 La responsabilizacin en la reforma policial ......................... 161
Esquema VII.2 Modelo de rendicin de cuentas ........................................... 168
Esquema VII.3 Impactos de la rendicin de cuentas .................................... 170
Esquema VIII.1 Metodologa del Marco Lgico .............................................. 180
Esquema VIII.2 Identifcacin de involucrados ............................................... 182
Esquema VIII.3 rbol de causas .................................................................... 185
Esquema VIII.4 rbol de consecuencias ........................................................ 185
Esquema VIII.5 rbol de problemas .............................................................. 186
Esquema VIII.6 rbol de objetivos ................................................................. 187
Esquema VIII.7 Coherencia causa, medio y accin ....................................... 188
Esquema VIII.8 rbol de acciones ................................................................. 189
Esquema VIII.9 Estructura analtica del proyecto ........................................... 190
A la memoria de mis padres
A la memoria de Ana Emilia Lpez Rayn Parra
A Carolina, Paulo, Ximena y Camilo
13
Agradecimientos
Un profundo y sentido agradecimiento al Instituto Nacional de Administracin
Pblica, a los miembros de Jurado del Premio y al Lic. Jos R. Castelazo,
Presidente del INAP. El otorgar el primer lugar del Premio INAP 2008 a
esta investigacin, es un reconocimiento de la importancia y pertinencia del
anlisis del tema de la seguridad pblica y de la funcin policial en Mxico.
Mil gracias.
El Dr. Carlos Silva Forn revis el manuscrito original de esta investigacin
y a partir de sus recomendaciones, se corrigieron errores metodolgicos, de
enfoque y aproximacin en cada uno de los captulos, de esta manera, la
persistencia de fallas en el texto es consecuencia de la incapacidad del autor
para atender las sugerencias y bajo ninguna circunstancia por el excelente
trabajo de revisin realizado por el Dr. Silva.
El Dr. Humberto Ponce Talancn ha sido una presencia constante en mi
proceso de formacin y construccin de capacidades de investigacin, sus
aportes en la revisin y soporte metodolgico para la articulacin de este
trabajo es fundamental. Mi agradecimiento al Dr. Ponce es permanente.
A todos mis compaeros del Instituto de Estudios Superiores en Administra-
cin Pblica y Privada, (IESAP) y del Instituto para la Seguridad y la
Democracia, (INSYDE), a Laura Snchez Castaeda, Emmanuel Vlez
Jaime (maestro), Martha Arjona, Hctor Senz, Alma Lilia Hernndez,
Viviana Villanueva, Jorge Villaseor, Macarena Blando, Ezequiel Torres,
Gelacio Laguna, Juan Luis Gmez Jardn, Francisco Monroy, Juan Manuel
Loza, Juan Rojas, Jorge de Luna, Edgar Baltazar, Karla Hernndez, Miguel
y Carlos Hernndez Meza. Todos ellos imprescindibles para m.
El Dr. Patricio Daowz ha sido una referencia a lo largo de mi vida acadmica y
profesional. l me ha establecido parmetros de comportamiento y de dignidad
respecto a cmo un acadmico y funcionario pblico debe conducirse. Ha
pasado de ser una relacin de trabajo a una de slida amistad.
A lo largo de mi estancia como estudiante en el IESAP, la interaccin y
enseanzas de todos mis profesores ha sido fundamental, todos ellos han
contribuido en este proceso formativo. Particularmente agradezco al Dr.
Gerardo Martnez Vara, a la Dra. Julia Chvez Carapia, al Dr. Vctor Lpez
Esparza, al Dr. Alejandro Arriaga, al Dr. Leopoldo Villareal Garduo, al Dr.
14
Daniel Zendejas Montero, al Dr. Sergio Casanueva Reguart y especialmente
al director del Instituto, Dr. Margarito Padilla. Mil gracias por todo.
A Guadalupe Lucas Cervantes, a mis hermanos y cuadas, a Jorge mi primo, a
mi ahijado Alberto Hernndez, a mi familia, no es posible decirles nada ms,
ya se los he dicho todo. Y lo saben.
Y desde luego a todos los policas de Mxico. A ellos les corresponde la
validacin de las propuestas de este trabajo.
Mil gracias a todos.
15
Presentacin
El premio que anualmente otorga el Instituto Nacional de Administracin
Pblica, constituye un reconocimiento al trabajo acadmico realizado con
el propsito de mejorar constantemente la gestin pblica mexicana. El
otorgamiento del primer lugar a la investigacin Administracin, Reforma y
Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia, de Luis Villalobos Garca,
representa el reconocimiento de la importancia que la seguridad pblica
ha ganado en la agenda pblica del pas, y la necesidad de mejorar y
profesionalizar a todos los actores que participan en estas funciones.
El anlisis acadmico de la funcin policial en Mxico es indispensable
para emprender procesos de reforma sostenidos, que conduzcan hacia un
desempeo policial ejercido en trminos democrticos.
A pesar de la insufciencia en la formalizacin del marco terico y acadmico,
la medicin de la confanza de la sociedad respecto al cumplimento de las
tareas policiales, confrma que el desempeo policial en Mxico est en
crisis: existe un histrico distanciamiento entre la forma en que la polica
ejerce su mandato y sus atribuciones, respecto a lo que la sociedad espera
de ellas.
Los enfoques gerencialistas de la administracin pblica (gerencia pblica
y new public management) tenan la pretensin de despolitizar a la funcin
gubernamental, incluyendo en ello el trabajo de la polica, as como de cada
uno de sus actores. El actual reposicionamiento y revaloracin de lo poltico
de la administracin pblica, recupera la congruencia con el proceso de
consolidacin democrtica del pas: la funcin pblica debe ser ejercida en
procesos integrales, no slo enmarcados en lo racional-instrumental, sino
en trminos de legitimidad y aceptacin social.
Es as que el anlisis administrativo del trabajo de la polica requiere transitar
hacia enfoques donde se revaloren las perspectivas poltica y ciudadana: el
vnculo del gobierno con los ciudadanos es de naturaleza poltica, es una
relacin gobernante-gobernado y es determinada por el ejercicio del poder,
por lo tanto, el ciudadano no es un consumidor de los productos y servicios
que el gobierno coloca en un mercado, ya que esto implicara una relacin
entre oferente y demandantes, es decir, un vnculo econmico.
16
El verdadero desafo de una polica democrtica est en la formacin de
ofciales que incorporen una lectura sensible de la sociedad en la que viven
y de la funcin que representan.
De esta manera, una agenda de estudio pblico administrativo de la funcin
policial, debe de realizarse desde diversas perspectivas de anlisis, tales
como:
La defnicin del tipo de arreglo institucional que posibilite la viabilidad
de los modelos de polica.
En una estructura organizacional predefnida Cmo se determina el
comportamiento de los policas y como se toman las decisiones?
Desde lo administrativo, Cules son las capacidades y herramientas que
posibilitan a la polica el cumplimiento de su mandato institucional?
La formalizacin acadmica del estudio de la funcin policial, lo cual
implica la determinacin, el anlisis, tratamiento y formulacin cientfco-
terico del objeto de estudio.
Cmo es el proceso y estrategias de cambio administrativo,
organizacional e institucional de las policas?
El desempeo de la polica como ejercicio de gobierno: procesos
pragmticos de instrumentacin-aplicacin de lo tericamente integrado,
correspondindole por lo tanto a esta funcin, atender las demandas
sociales de seguridad ciudadana.
Esta agenda de trabajo busca conferir a la polica capacidades de desempeo
y de efciencia, con el consecuente desarrollo y gobernabilidad de los
Estados: el desempeo policial no se agota en s mismo, tiene un referente
mayor defnido por el desarrollo socioeconmico y poltico de los Estados, y
de ah su viabilidad.
El Maestro Villalobos identifca al liderazgo poltico y administrativo, y al
Programa de Administracin propuestos en el trabajo, como premisas para
dar factibilidad a la reforma policial en Mxico, lo cual puede contribuir a
superar la reiterada contradiccin entre efcacia y legitimidad, precisamente
cuando lo que se necesita es fortalecer la funcin policial sobre la base de
su legitimidad democrtica.
La formulacin de nuevos referentes tericos que contextualicen la funcin
policial, as como la transferencia de nuevas capacidades administrativas
a los profesionales encargados del manejo de los asuntos policiales, son
17
condiciones necesarias para que el Estado mexicano pueda transitar
hacia escenarios de aseguramiento del Estado de Derecho y condiciones
socialmente funcionales de seguridad pblica. Por ello el Instituto Nacional de
Administracin Pblica, A. C., el Instituto para la Seguridad y la Democracia,
A. C. y el Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica, coeditan
la investigacin merecedora del Premio INAP 2008, Administracin, Reforma
y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia, que establece las bases
fundacionales y referenciales de la formalizacin del estudio administrativo
de la funcin policial.
Jos R. Castelazo
Presidente
19
Estudio Introductorio
Jaime Espejel Mena
*
I
Siempre es una ocasin propicia para externar el aprecio personal y la
admiracin acadmica, cuando un estimado amigo, Luis Villalobos Garca,
obtiene un reconocimiento, y en esta ocasin no se trata de cualquiera, ya
que nos ocupa el mximo reconocimiento que un estudioso sistematizado de
la ciencia de la Administracin Pblica en Mxico puede obtener: el primer
lugar del premio que otorga el Instituto Nacional de Administracin Pblica,
versin 2008.
Luis Villalobos es un caso singular de capacidad y formacin profesional,
con dotes de adaptacin y aprehensin de nuevos y distintos conocimientos.
Originalmente profesional de la Economa, Villalobos Garca pas al estudio
de la Maestra en Administracin Pblica y una ms en Finanzas. Siempre
inquieto camin a la consolidacin de las ciencias publiadministrativas,
concluyendo sus estudios de Doctorado en Administracin Pblica. La
actividad docente y profesional, en sus campos de formacin ha estado
presente en el transcurrir de su vida. Especialista en los temas de seguridad
pblica y rganos policiales, en esta ocasin nos presenta: Administracin,
Reforma y Rendicin de Cuentas Policial en la Democracia.
II
El profesor Luis Villalobos aporta en esta investigacin una contribucin
importante a la Administracin Pblica relativa a la administracin y reforma
policial, a sus esquemas de institucionalizacin y efciencia, as como una
refexin sobre la importancia de los incentivos y castigos en los rganos
policiales para rutinizar los esquemas de rendicin de cuentas y el respeto
a los derechos naturales. Como l dice en la Introduccin, su objetivo es
construir y contribuir con un juego de herramientas un juego de conceptos
y un vocabulario que sirva para describir una organizacin policial y la
manera de trabajar en un contexto de necesaria institucionalizacin de las
decisiones y del trabajo cotidiano. Su inters se centra primordialmente
* Investigador-Docente de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico. Doctor en Administracin
Pblica.
20
en el campo de la Administracin Pblica; pero con objeto de realizar su
propsito de manera adecuada, ha tomado en cuenta la experiencia de
otras organizaciones formales semejantes. Esto hace que sus conclusiones
tengan un carcter fundacional para construir modelos que permitan formular
tentativas de respuesta ante problemticas similares.
Por muy til que pueda ser este juego de herramientas para los propsitos
disciplinarios y acadmicos, el valor principal que tiene la exposicin del
profesor Villalobos para el lector en general, y para los funcionarios y
responsables de las fuerzas policiales, est en la claridad, comprensin
y generalidad con que describe la organizacin policial en Mxico, su
supervisin, la evaluacin del desempeo, la institucionalizacin de la carrera
policial, la rendicin de cuentas y los mecanismos contra la corrupcin.
La descripcin de la naturaleza de los rganos policiales en Mxico, sus
procesos ejecutivos, de decisin y ejecucin es un xito notable.
Para aquellos que tienen poca informacin sobre los esquemas gerenciales,
el tratamiento que el profesor Villalobos da al tema resultar esclarecedor
y deber librarlos de muchas nociones falsas que corren, por ejemplo,
acerca de que los procesos decisorios se cierran en el mbito ejecutivo sin
pensar en los mtodos, tcnicas y herramientas de todo tipo que permiten la
ejecucin de las mismas.
La experiencia nos ha mostrado, la generalidad y complejidad de los enfoques
que confguran y reconfguran la explicacin de los objetivos de la Adminis-
tracin Pblica. En un primer momento encontramos, las argumentaciones
de la llamada Nueva Gestin Pblica (New Public Management) en sus
diferentes modalidades: Administracin Pblica Progresiva, Planeacin
Estratgica, Reingeniera de Procesos, Benchmarking, por mencionar slo
algunos, la cual se presenta como una frmula sinttica utilizada por los
acadmicos y especialistas para referirse a los temas, estilos y patrones
distintivos de la gestin de la funcin pblica. La Nueva Gestin Pblica
enfatiza la efciencia y efcacia de las organizaciones con la incorporacin
de mtodos, tcnicas y procesos sofsticados en las mismas. Todo el poder
al gerente para la realizacin exitosa de sus tareas.
En un segundo momento, encontramos las acepciones de la administracin
pblica como un mecanismo de legitimidad y consenso; como una organizacin
que ha sido producto de un proceso histrico cuyo punto de origen, en lo que
respecta a nuestro Estado moderno, se remonta e identifca por su carcter
21
centralizado con el poder absolutista, pero que gradualmente y por diversos
procesos histrico-sociales deriv en la conformacin operativa de la divisin
de tres funciones: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. La administracin
pblica, en este sentido, es producto de un contexto socio histrico, que da
cuenta de la relacin directamente proporcional entre la forma de gobierno
y el rgimen administrativo.
En un tercer momento, ubicamos las argumentaciones de la gestin pblica,
tema por dems conocido y discutido por el profesor Villalobos. El quehacer
de la gestin pblica ha de ser de tal naturaleza que garantice la recepcin
y atencin de demandas y problemticas derivadas de las demandas
sociales, que no por opuestas le han de merecer al Estado la exclusin
en la bsqueda de la solucin de unas por otras. Es el medio para ordenar
la accin del gobierno tomando en cuenta a los grupos de inters, las
demandas en competencia, la disponibilidad de los recursos y la cobertura
de la agenda institucional. Ni la denominada reforma del Estado en Mxico,
ni la de sus organizaciones o de su administracin pblica, se justifcan por
s mismas, sino porque sean necesarias para garantizar el desarrollo de
sus instituciones, en el contexto de una sociedad demandante y de una
democracia. El desarrollo es un imperativo irrenunciable para todos los
Estados, no slo por los evidentes errores polticos, econmicos y sociales
observables, sino porque, en pases de dbil institucionalidad un pacto
poltico o nuevo arreglo institucional, orientado al desarrollo, es el mejor
sustituto para procurar la gobernabilidad.
Un nuevo arreglo institucional para nuestro tiempo debe ser capaz de
convocar y movilizar el consenso de un amplio espectro de fuerzas de
centro-izquierda y de centro-derecha renovados, y debe incluir las grandes
transformaciones siguientes:
Superar defnitivamente el populismo poltico mediante la consolidacin 1.
y avance de la democracia de calidad y el Estado de Derecho. Esta
afrmacin implica una agenda de reformas polticas, que habr de
incluir: mejoras al sistema electoral, de partidos y un nuevo sistema
policial; incrementar la informacin, transparencia, rendicin de cuentas
y facilitar la emergencia y la participacin poltica como actores de todos
los grupos de inters e ideolgicos, con especial consideracin de las
comunidades indgenas y las mujeres; continuar y racionalizar el proceso
de descentralizacin poltico-administrativa; erradicar el clientelismo y
el patrimonialismo poltico de los aparatos administrativos; garantizar la
22
efectiva divisin de funciones entre el ejecutivo, legislativo y judicial
y la sumisin de todos ellos y de los ciudadanos a la ley; en particular,
erradicar la arbitrariedad, reducir la discrecionalidad y someter a
responsabilidad judicial el ejercicio de la funcin pblica.
Superar un sistema polticoadministrativo inefciente, mediante su 2.
transformacin en un autntico sistema con resultados y competitivo,
nico hoy capaz de garantizar la responsabilidad hacia la sociedad,
condicin insufciente pero necesaria del desarrollo. Esto implica una
larga lista de transformaciones institucionales, que van ms all del ajuste
estructural u organizacional, la estabilidad macroeconmica, la apertura
comercial y la prctica de algunas privatizaciones y desregulaciones.
En particular, es necesario proceder a asignaciones ms efcientes y
a defniciones y garantas ms seguras de los derechos de propiedad,
lo que implica a su vez dos polticas aparentemente contradictorias:
por un lado, desregular y, por el otro, crear cuando proceda marcos
reguladores ms efcientes y efcaces, fortaleciendo con ello, la toma de
decisiones, pero para que los compromisos reguladores sean crebles
es necesario eliminar el riesgo de alteracin arbitraria de estos marcos
normativos a travs de un rgimen de legalidad administrativa y de
responsabilidad, administrado por jueces y tribunales crebles, es decir,
un modelo posburocrtico.
Salvaguardar la cohesin y avanzar en la equidad social mediante 3.
polticas y programas de lucha contra la marginacin y la pobreza,
de garanta de servicios sociales bsicos como el abastecimiento
de agua, la salud, la educacin y la previsin social. Para todo ello
hay que replantear la vieja institucionalidad de las burocracias
centralizadas, que han sido incapaces de garantizar la universalidad de
los servicios; y hay que hacerlo mediante la transferencia de recursos
y responsabilidades a las administraciones descentralizadas, al sector
privado y a las organizaciones de la sociedad civil, segn los casos.
La capacidad para disear los marcos reguladores y para construir y
gerenciar redes interorganizacionales ser quizs la competencia ms
relevante de los administradores de lo social.
Las tres transformaciones planteadas, exigen una visin integral,
interdependiente entre todas. La matriz integradora de las transformaciones
requeridas por los retos del desarrollo de nuestro tiempo es la reforma del
Estado y de los sistemas policiales del pas. Para comprender la profundidad
de esta afrmacin necesitamos partir de un concepto de Estado que supere
su simple dimensin organizativa: necesitamos ver al Estado como la
23
matriz institucional necesariamente integradora de las dimensiones poltica,
econmica y social del desarrollo. Es necesario considerar al Estado como
el recurso fundamental de la gobernabilidad de las sociedades.
En esta lnea se ubica el aporte del texto que comentamos, en palabras del
autor: en establecer una postura desde el conocimiento integrado en la
administracin pblica respecto al manejo de las instituciones de gobierno,
de las cuales forma parte la polica y por lo tanto, tratar de aplicar los enfoques
de gestin pblica en las corporaciones de polica.
Los mejores augurios, para el texto del profesor Villalobos, que viene a cubrir
el vaco de la refexin sobre los temas de las organizaciones policiales en
las ciencias de la administracin y de la gestin pblica.
25
La Moderna Administracin Policial
Ernesto Lpez Portillo Vargas
*
El Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y el Instituto para la
Seguridad y la Democracia (INSYDE) se encuentran en la historia para dar
carta de ciudadana en Mxico a la Administracin Policial. Este libro, que
contiene la investigacin merecedora del premio INAP 2008, implica un hecho
sin precedentes: la reforma policial ingresa con altos vuelos y de manera
defnitiva al foro de la modernizacin en la administracin pblica.
El merecido reconocimiento al Prof. Luis Villalobos impacta en varios
frentes. Primero, consolida la plataforma de legitimidad pblica en torno
a la teora y la prctica de una temtica histricamente marginada de la
reforma del Estado; segundo, presenta ante los gobiernos de todo el pas
una alternativa profesional, tcnica y especializada encaminada a la correcta
administracin de la polica; tercero, valida la irrupcin ciudadana en la
construccin de una nueva concepcin democrtica de la funcin policial,
y cuarto, reconoce y empodera el esfuerzo que por dos dcadas venimos
haciendo investigadores y centros de investigacin para construir la primera
generacin de administradores de alto nivel de la polica, formados en
carreras acadmicas diversas.
Hace veinte aos comenc a estudiar a la polica en el mundo y desde el
principio entend que la frmula que est atrs de corporaciones policiales
que en efecto cumplen y hacen cumplir la ley, es la participacin de civiles
(no policas) en la construccin y conduccin de los sistemas de gestin de
las corporaciones, desde luego en interaccin con la insustituible experiencia
policial operativa. En general, esta frmula an es un proyecto en Mxico, si
bien las experiencias seminales en tal sentido avanzan.
Este trabajo merecedor del premio INAP es punta de lanza de lo que para
INSYDE implica una verdadera revolucin institucional de la polica. Llevar
dcadas, pero est en camino. La polica que hoy vemos, la mayora de las
veces gobernada por la intuicin y los intereses de quienes las ocupan, ser
gobernada por la ley y los sistemas, ms all de quien la conduzca. Eso ser
* Director Ejecutivo del Instituto para la Seguridad y la Democraca www.insyde.org.mx
26
posible mediante un proceso de tecnifcacin similar al que han atravesado
principalmente las agencias policiales del mundo democrtico avanzado.
Algunos relatos cuentan que el primer gran esfuerzo anticorrupcin de la
polica en Estados Unidos, oper justamente con la irrupcin administrativista
en la polica de California en la dcada de los treinta del siglo XX. Otras
narrativas reconstruyen la modernizacin policial en Estados Unidos,
Inglaterra y Europa Central, desde el ngulo de la nueva administracin
policial, vista sta como una plataforma terica y tcnica que regula el
quehacer de las y los policas, bajo sistemas que controlan el uso de los
recursos, tal como hace la administracin en cualquier funcin pblica o
privada.
Luego de conversar con cientos de policas en el mundo, desde luego la
mayor parte en Mxico, me queda claro que muchos policas tienen temor al
control de su desempeo. Cuando ese temor est inspirado en la resistencia
producto de la mala fe, estamos ante personas que no deben ocupar espacio
alguno en la funcin policial. Pero mi hiptesis es que el temor obedece en
la gran mayora de los casos al mero desconocimiento de cmo funciona
una polica bajo modernos sistemas de administracin. Y es que el primer
efecto de la buena administracin policial es la mejor proteccin de las y los
policas. Es muy simple: si hay buena administracin, habr buen manejo
de recursos, a su vez, recursos manejados con estndares de efcacia y
efciencia que directamente reducirn los riesgos de la operacin policial,
precisamente porque el recurso ms preciado son las y los policas.
Como lo viene mostrando principalmente la antropologa policial, quiz el ms
grande drama del polica promedio en Mxico no est afuera, sino adentro
de la institucin a la que representa, dada la ausencia de una plataforma
mnima de derechos garantizados para l. La administracin policial es
antdoto efcaz contra ese veneno que debilita tanto a nuestras corporaciones,
justamente porque los sistemas de gestin inhiben la arbitrariedad en la
toma de decisiones, por la va del control de su calidad, todo en funcin de
resultados. Todo esfuerzo hacia la implantacin de agencias policiales bien
administradas reduce el abuso sistemtico contra las y los policas, tal como
lo he testifcado en Sudamrica, Estados Unidos, Europa Central, Inglaterra,
frica y parte de Asia.
Cuando el grueso de las y los policas en Mxico haga suya la relacin
directa entre la mejor administracin institucional y las mejores condiciones
27
profesionales y de vida para cada uno de ellos, daremos un salto histrico.
Pero para que as suceda, es necesario producir cientos, miles de materiales
como ste, tal como lo hace Inglaterra, donde uno se pierde en los estantes
de las bibliotecas entre estudios escritos principalmente por los ms
destacados policas.
Expreso mi reconocimiento al Instituto Nacional de Administracin Pblica,
cuyo Primer Lugar del Premio INAP 2008 implica una decisin no slo muy
acertada, sino adems altamente visionaria para el mejor futuro del Estado
democrtico de Derecho en Mxico. A Luis Villalobos, compaero de viaje
en INSYDE, adems de felicitarlo por esta gran distincin, le deseo xito no
slo para que en efecto consolide su lugar entre la primera generacin de
expertos civiles en administracin policial, sino para que ponga su saber al
servicio de la construccin de policas modernas, comunidades seguras y
slidos tejidos institucionales y sociales donde el respeto a la ley sea regular,
no excepcional. Para INSYDE, este libro y el premio que lo reconoce son
motivos de orgullo y satisfaccin institucional.
29
ADMINISTRACIN, REFORMA
Y RENDICIN DE CUENTAS
POLICIAL
EN LA DEMOCRACIA
SUSTENTO METODOLGICO DE LA
INVESTIGACIN
31
SUSTENTO METODOLGICO DE LA INVESTIGACIN
I. Justifcacin / Contexto
Los estudios acerca del tema relacionado con la actuacin policial en Mxico
han centrado su atencin en el anlisis de los casos de abuso policial y los
asociados a la violencia no justifcada de su desempeo, el abuso policial.
En comparacin, se han generado propuestas tcnicas poco signifcativas
para mejorar la actuacin de las policas, as como estrategias viables y
consolidadas que retomen la experiencia internacional generada en la
materia.
Estas propuestas tcnicas se insertan en el proceso de transformacin de
instituciones policiales tradicionales hacia esquemas de toma de decisiones y
procedimientos democrticamente validados: la reforma policial democrtica,
proceso que conducido por un mtodo adecuado y con el empleo de
instrumentos tcnicos tiene como fnalidad lograr que la polica: 1) atienda,
antes que nada, las necesidades del ciudadano; 2) realice un trabajo policial
con estricto apego a la ley; 3) respete los derechos humanos; 4) oriente
su desempeo con base en una poltica de transparencia y rendicin de
cuentas, y 5) sea ms efcaz y efciente en el cumplimiento de su mandato
institucional, con un desempeo policial orientado a la consecucin de
resultados verifcables y pertinentes.
1
El anlisis del trabajo de las organizaciones policiales, el comportamiento
y desempeo de los ofciales de polica y directivos, y la integracin de
herramientas y estrategias de gestin que posibiliten un manejo efcaz de la
corporacin que permita cumplir con su mandato, conducen al concepto de
administracin policial, para generar los referentes tericos y pragmticos
para que las instituciones policiales fortalezcan sus capacidades de gestin,
que tiene entre otros objetivos, asegurar que las policas cumplan con
su mandato bajo referentes de legalidad, legitimidad y efcacia en su
servicio.
1
De poco servira que las corporaciones de polica observarn los primeros cuatro principios de la
reforma policial descritos sin que cumplieran, de la mejor manera posible, su mandato institucional o que
utilizaron estos principios como pretexto para justifcar inefciencias o la no consecucin de resultados.
Esto se ejemplifca claramente con el alegato errneo de que los derechos humanos privilegian a los
delincuentes y obstaculizan el trabajo de la polica, de esta manera, las detenciones policiales, y en
general todo el trabajo policial, tiene que realizarse apegado a derecho (referente legal), ser legtimo
(referente sociopoltico) y obtener resultados (referente tcnico-administrativo).
32
Para estos fnes, se recurre a herramientas, tcnicas y procedimientos propios
de la administracin pblica: sistemas de planeacin, supervisin, evaluacin
e indicadores de desempeo, entre otros. Particularmente, en el contexto
del desempeo de instituciones pblicas de sociedades democrticas, uno
de estos sistemas de operacin es la Rendicin de Cuentas Policial, el
cual funciona como un principio operativo que la polica implementa para
transparentar sus funciones y generar procesos de retroalimentacin polica
/ sociedad, referidos al desempeo policial y los resultados obtenidos y, por
lo tanto, posibilita la generacin del conocimiento organizacional (gestin del
conocimiento) que le permite aprender de su propia experiencia (organizacin
inteligente).
Esta capacidad de gestin debe realizarse en un contexto de racionalidad,
misma que las organizaciones de polica adquieren de los mecanismos y
herramientas de la administracin pblica, y por el consenso, ya que ste
es un elemento fundamental del enfoque del diseo de polticas pblicas
y el correspondiente diseo de los programas sectoriales especfcos, por
cuanto el ejercicio gubernamental debe ser ejercido, como ya se indic, en
trminos de legalidad, legitimidad y efciencia. En este sentido, consenso, en
el contexto de la administracin policial, se entender como la convergencia
y conciliacin de intereses tanto de la sociedad a la que la polica sirve, de
las autoridades locales y federales, respecto a los objetivos establecidos en
los planes y programas de las corporaciones de polica, ya que se trata de
una sociedad democrtica.
La polica mexicana y algunos de sus problemas
Los Estados Unidos Mexicanos se rigen y organizan bajo un sistema
poltico federal, estructurado en tres mbitos de gobierno: federal, estatal
(31 estados y un Distrito Federal) y municipal (en 2007 contabilizaron
2,438 municipios; en stos no se incluyen las 16 delegaciones en que est
organizado el Distrito Federal). Cada uno de los mbitos de gobierno cuenta
con el atributo y responsabilidad expresa de proporcionar y garantizar a su
poblacin seguridad pblica, de esta manera, los estados y los municipios
tienen la facultad de crear sus propias corporaciones de polica, lo que ha
derivado en la existencia de miles de ellas.
2

2
Garca Luna, Genaro, 2006, Contra el crimen. Por qu 1,661 corporaciones de polica no bastan?,
pasado, presente y futuro de la polica en Mxico, Mxico.
33
Es probable que cada una de estas instituciones operen bajo marcos
normativos, esquemas de trabajo y estrategias diferentes, y que funcionen
con capacidades de trabajo y recursos diferenciados: los problemas de
centralizacin de recursos e infraestructura que afectan las relaciones entre
la federacin con los estados y municipios, se refejan en las capacidades
de operacin de las policas de los municipios ms vulnerables del pas
respecto a las capacidades de las policas federales y estatales.
La polica mexicana est organizada en tres jurisdicciones (las indicadas
federal, estatal y municipal) y dos funciones: 1) prevencin del delito (polica
preventiva), esta funcin se ejerce en cada uno de los niveles de gobierno, y
2) de auxilio directo a las investigaciones de delitos que realiza el ministerio
pblico (polica judicial o polica ministerial), esta ltima funcin slo se
realiza en los planos federal y estatal.
Mxico es uno de los pocos pases en el mundo que por disposicin
jurdica separa las funciones de prevencin y persecucin del delito
tanto a nivel local como federal (Garca Luna, 2006: 110).
Tabla 1
Estado de fuerza policial, Mxico, 2005
Policas Elementos
Relacin
porcentual
Preventiva Municipal 135,132 40.0
Preventiva Estatal 153,789 45.5
Preventiva Federal 15,261 4.5
Judicial o Ministerial 27,602 8.2
Agentes Federales de Investigacin 6,289 1.8
Total 338,073 100
Fuente: Secretara de Seguridad Pblica Federal, 2005.
La Tabla 1 muestra que la suma de las policas preventivas (municipal, estatal
y federal) corresponde al 90% del total de policas en el pas. Al hacer el
clculo de la relacin polica/poblacin,
3
los 338 mil policas presentan una
relacin aproximada de 320 policas por cada 100 mil habitantes. La polica
judicial representa el 8.2% del total de policas.
3
103.3 millones de mexicanos. Fuente: Conteo de poblacin y vivienda 2005, Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica.
34
La inefciente coordinacin federacin-estado-municipio requiere de una nueva
concepcin del federalismo en las polticas de seguridad y en la procuracin
e imparticin de justicia, postura que debe refejarse explcitamente en el
Programa Sectorial de Seguridad Pblica y no slo estar referenciado
en trminos de una mayor coordinacin entre los diferentes mbitos de
gobierno.
La instancia que defne la poltica de seguridad en Mxico, y que regula e
integra la actuacin de las policas es la Secretara de Seguridad Pblica:
En respuesta al reclamo social de frenar la inseguridad, el Gobierno
Federal en el ao 2000 cre la Secretara de Seguridad Pblica
(SSP), con el propsito fundamental de aplicar una estrategia integral
orientada a prevenir la comisin de delitos para garantizar la seguridad
pblica y la tranquilidad ciudadana (Plan Nacional de Desarrollo 2001-
2006, Presidencia de la Repblica).
4
Con el propsito de generar una mayor coordinacin institucional entre
las diferentes policas y los correspondientes mbitos de gobierno, contar
con procesos sistematizados de acopio, gestin, anlisis e intercambio
de informacin sobre seguridad pblica y criminalidad, as como propiciar
esquemas de profesionalizacin de las instituciones policiales, en 1997 se
instal el Sistema Nacional de Seguridad Pblica que depende actualmente
de la SSP.
Los propsitos por los que han sido creadas ambas dependencias no se
han alcanzado. La sociedad mexicana no se identifca con su polica: tanto
la polica preventiva como la de averiguacin sufren un grave desprestigio y
existe una percepcin social que asocia a la actuacin policial con corrupcin,
desempeo ilegtimo, inefcacia-inefciencia y opacidad en la actuacin.
II. Propsito de la investigacin
Cules son los factores, las condiciones y las decisiones que garantizan
la efciencia de la funcin policial? Cules son las causas que posibilitan
la inefciencia de la actuacin de la polica? En qu trminos cuantitativos
y valorativos debe ser entendida y analizada la efciencia y la inefciencia?
Cules son los referentes pragmticos mesurables que valoran y describen
el desempeo policial y los resultados obtenidos de su desempeo? Son los
4
Ver: http://pnd.fox.presidencia.gob.mx/pdf/2003/pag_371-379.pdf. Consultado en mayo de 2007.
35
mismos en contextos democrticos que en otras formas de gobierno? Es decir
la efciencia de la polica en un rgimen dictatorial tiene los mismos referentes
valorativos que en sociedades democrticas? Qu es necesario hacer?
En Mxico, los esfuerzos y programas de modernizacin y reforma de las
corporaciones de polica no muestran evidencias que permitan considerar
a stos como iniciativas democrticas, ya que carecen de mecanismos
sistematizados para integrar y retomar la experiencia internacional en materia
de reforma y administracin policial, los espacios que propician discusiones
incluyentes para el diseo de la agenda de reforma son escasos, y tampoco
estos procesos de modernizacin responden a los principios democrticos
de responsabilizacin, transparencia y ciudadanizacin del desempeo de
la polica.
En este contexto de descoordinacin y de falta de herramientas tcnicas, el
presente trabajo de investigacin busca proponer elementos referenciales
para la modernizacin de los procesos y estrategias de gestin y desempeo
policial, generar y difundir conocimiento en el manejo de corporaciones de
polica, contribuir a la formacin de cuadros expertos (directivos y operativos),
proponer mecanismos de medicin de la actuacin policial tanto cuantitativos
como cualitativos asociados a la evaluacin del comportamiento, y establecer
un enfoque de actuacin policial orientado a la obtencin de resultados
ms que a los procesos mismos, por ejemplo, lo fundamental no es que las
policas adquieran ms equipamiento o patrullas nuevas, sino cmo incide
la disposicin de estos recursos en atender las necesidades de seguridad
de los ciudadanos.
Su propsito no es analizar aspectos relacionados con la tcnica policial
despliegue policiaco, tcnicas de aseguramiento, balstica, capacitacin,
uso de la fuerza y en general, procedimientos propios del trabajo operativo de
la polica, trata de establecer una postura desde el conocimiento integrado
en la administracin pblica respecto al manejo de las instituciones de
gobierno, de las cuales forma parte la polica y, por lo tanto, tratar de aplicar
los referentes tericos integrados por la ciencia de la administracin pblica
en las corporaciones de polica.
Considera que el desempeo policial as como del total de las instancias y
funciones de gobierno debe realizarse bajo los referentes:
1. Legalidad. El trabajo de la polica debe realizarse a partir de un
estricto apego a la ley;
36
2. Legitimidad. Transformacin del trabajo policial hacia esquemas
de toma de decisiones y procedimientos social y democrticamente
validados: la reforma policial democrtica, proceso que conducido
por un mtodo adecuado y a travs del empleo de instrumentos
tcnicos, tiene por objetivos lograr que la polica: a) atienda,
antes que nada, las necesidades de seguridad del ciudadano
vinculadas directamente con el trabajo de la polica; b) respete los
derechos humanos, y c) oriente su desempeo por una poltica de
transparencia y rendicin de cuentas;
3. Orientacin a resultados. Funcin policial efcaz y efciente en
el cumplimiento de su mandato institucional y con un desempeo
policial orientado a obtener resultados verifcables. Esta es una visin
en la que trascienden ms los resultados que los programas: dentro
de los propsitos de la reforma de la funcin policial, no se analiza
aisladamente el trabajo realizado por la polica, los programas
que se han instrumentado o la adquisicin y disposicin de mejor
armamento o tecnologa, lo que cuenta es obtener resultados que
puedan ser comprobados y verifcados empricamente, en trminos
de mejoramiento de las condiciones sociales y ciudadanas de
seguridad.
En el contexto mexicano, el anlisis de los procesos de cambio,
transformacin y del desempeo de las corporaciones de polica, de la
distorsionada relacin polica-sociedad, y de la falta de coincidencia y
congruencia de la actuacin de la polica respecto a las expectativas de la
sociedad, puede conducir en el peor de los casos a la eliminacin de las
corporaciones policiales por resultar obsoletas y fallidas. Desde la visin
de un proceso de reforma esta perspectiva no es posible: la revisin de
la funcin policial busca su viabilidad, no slo operativa y poltica, sino
su permanencia, en trminos de un nuevo arreglo institucional. En este
sentido, es necesario considerar que la reforma pretendida debe cumplir
con los propsitos de ser poltica y democrticamente aceptable, posible,
efcaz y generar los impactos pretendidos. La idea es que las instituciones
funcionan con base en incentivos, por lo que en la medida en que se generen
mejores expectativas
5
respecto al buen o mal desempeo de los policas,
su viabilidad como organismo del gobierno y los resultados asociados a los
procesos de reforma ser mayor.
5
Benefcios tales como la restauracin de la relacin polica-sociedad, seguridad laboral de la polica
(carrera policial), seguridad de la ciudadana en sus contactos con la polica (detecciones y arrestos con
referentes normativos y procedimentales legtimos y legales previamente establecidos), restauracin del
Estado de Derecho, clima social seguro y recuperacin del espacio pblico.
37
III. Ficha Tcnica
Ttulo: Administracin, Reforma y
Rendicin de Cuentas Policial
en la Democracia
Descripcin:
Proyecto de investigacin que identifca, analiza y propone
desde la perspectiva del conocimiento terico consolidado
por la administracin pblica, los procesos de gestin y
desempeo de la funcin policial, con el propsito de orientar
el desempeo de las corporaciones de polica realizado en
trminos de legalidad, legitimidad y efcacia.
Propone los elementos que integran los procesos de reforma
de las organizaciones de polica en sociedades democrticas,
un nuevo arreglo institucional, y as mismo, establece como
parmetro fundamental de la funcin policial a la rendicin de
cuentas, proponiendo a esta ltima como un elemento que
legitima el desempeo de las policas al posibilitar el escrutinio
pblico (transparencia), al mismo tiempo que funciona como un
elemento de efcacia y aprendizaje organizacional de la funcin
policial, al generar evidencia documentada del desempeo.
rea de
conocimiento:
Administracin de la polica, administracin pblica, gestin
pblica.
Lnea de
investigacin:
Administracin de la funcin policial.
Sublneas de
investigacin:
Administracin pblica, administracin y gestin policial,
seguridad pblica y ciudadana, reforma policial neo
institucionalismo y gobernanza.
Disciplinas:
Administracin pblica, nueva administracin pblica,
gobernanza, gestin pblica, polticas pblicas, rendicin de
cuentas y neo institucionalismo.
Objeto de estudio:
Administracin de la polica, reforma policial y rendicin de
cuentas.
38
Metodologas y tcnicas a utilizar en la investigacin
Tipo de
investigacin:
Expostfacto: Se refere al estudio de acontecimientos
realizados o hechos cumplidos, sus causas y efectos,
determinando los factores que los propician y sus variables
analizadas, a partir de situaciones en el tiempo y espacio.
(Tamayo, 1999, p. 58)
Descriptivo: Refeja la situacin que prevalece en el momento
de la realizacin del estudio, tipifca sus elementos y
componentes con profundidad y su interrelacin con respecto
a las caractersticas demogrfcas, formas de conducta
y actitudes. (Mndez, 2003, pp. 136-137)
Mtodos:
Deductivo: El conocimiento se obtiene de lo ms general a lo
especfco, mediante abstracciones lgicas fundamentadas
en principios tericos. Es el vnculo entre el conocimiento
emprico y terico, para obtener nuevos conocimientos
a partir de los aceptados y comprobados, coincide con
el mtodo axiomtico, que deriva de la afrmacin de
principios evidentes y sirven de apoyo para construir un
sistema basado en valores.
Analgico: Es la relacin o semejanza con base en
comparaciones entre dos objetos de conocimiento, el cual
se traslada de una realidad hacia otra.
IV. Fundamentacin metodolgica
1. Marco terico de referencia
La funcin policial comprende una serie de actividades tcnico-profesionales,
administrativas, sistemticas y concretas que histricamente ha tenido por
fnalidad la preservacin del orden pblico (seguridad pblica) y a partir
de los modelos emergentes de seguridad, pretende la reorientacin de su
enfoque de trabajo hacia la satisfaccin de las necesidades de seguridad
de los ciudadanos (seguridad ciudadana), este trnsito del enfoque propicia
una transformacin del proceso de defnicin de las polticas de seguridad
hacia una perspectiva cntrico ciudadana. Estas funciones las realiza la
polica utilizando el recurso del poder del gobierno para solucionar confictos
39
entre particulares (atribucin legal del uso de la fuerza pblica), dentro de un
contexto legal, sociopoltico y econmico. La efcacia de la funcin policial
constituye un medio indispensable para la gobernabilidad de cualquier
Estado-nacin.
La administracin pblica es la actividad organizada del Estado. Woodrow
Wilson padre de la administracin pblica moderna en su estudio
clsico seala que para la administracin, como ciencia prctica ...el
objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qu puede hacer
adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar cmo puede
hacerlo con la mxima efciencia y al mnimo costo posible, ya sea de dinero
o de esfuerzo.
6
La administracin pblica es un campo de estudio interdisciplinario que
despus de ms de un siglo de formulaciones terico acadmicas, ha
conformado diversas orientaciones tericas ancestrales, actuales y
contemporneas. Al ser una ciencia interdisciplinaria, la administracin
pblica contina recibiendo aportaciones de otros campos de estudio de las
ciencias sociales. No obstante que en los inicios de la disciplina diversos
enfoques prevalecieron en los temas de la agenda del campo de estudio
jurdico, poltico, econmico, psicolgico y sociolgico, en la actualidad
los intereses, preocupaciones, nfasis y orientaciones se encuentran
enfocados a otros aspectos como asuntos ticos, legales, ciudadanos y el
inters pblico, como es la funcin policial.
Con el marco terico de referencia se analiza y trata de incidir en el manejo
y desempeo de cualquier instancia del gobierno que corresponde a la
administracin pblica, y por lo tanto, el anlisis, propuestas, conceptos y
defniciones (lenguaje) vinculados al manejo y gestin de las corporaciones
de polica debe estar referido a la administracin pblica.
2. Proceso de la investigacin
Planteamiento del problema
La comprensin, conceptualizacin y estrategias de instrumentacin de
procesos de administracin y reforma policial en sociedades democrticas,
as como el diseo e implementacin de polticas y mecanismos de rendicin
6
Wilson, Woodrow, 1980, El Estudio de la Administracin Pblica, Revista de Administracin Pblica,
Conmemorativa del 25 aniversario, INAP, p. 275.
40
de cuentas y transparencia policial, son procesos constantes y graduales
que requieren de la participacin de diferentes actores: la sociedad civil, la
academia, las instancias de gobierno y por supuesto, la misma polica.
Este esfuerzo de dilogo e interaccin permitir a las corporaciones de
polica enfrentar el reto de comprenderse mejor como sujeto y objeto de su
propia transformacin, profesionalizacin y fortalecimiento institucional, de
esta manera, el objeto de estudio de la presente investigacin lo constituye
el manejo y gestin de las corporaciones de polica, la administracin
policial, y el proceso de reforma de la funcin policial instrumentada a partir
de la lgica de la rendicin de cuentas, con el propsito de establecer un
nuevo arreglo institucional, por lo que este proceso de aplicacin conceptual
debe ser dirigido y orientado, para lo cual se plantea la siguiente hiptesis
de investigacin:
El anlisis y determinacin de los referentes
tericos y conceptuales de los procesos de
administracin y gestin de las corporaciones de
polica, corresponde a su vinculacin con el corpus
terico integrado por la administracin pblica,
orientados hacia la implementacin de procesos
de la funcin policial en trminos de legalidad,
legitimidad y efciencia del desempeo.
Formulacin del problema de investigacin
Qu marco terico, disciplina cientfca y agenda de estudios
corresponde al anlisis de los procesos de administracin y gestin de
la funcin policial?
3. Objetivos de la investigacin
Objetivo general
Incorporar los elementos tericos propios de la administracin pblica en
el anlisis de la gestin y el manejo de los procesos de la funcin policial,
lo cual permita construir un juego de herramientas un juego de conceptos
41
as como un vocabulario, que contribuya a la comprensin de la gestin
de las policas, sirva para describir a las corporaciones de polica y la
manera en que trabajan, en un contexto de necesaria institucionalizacin
de las decisiones y del trabajo cotidiano, que posibilite la reduccin de la
discrecionalidad en la toma de decisiones y oriente el servicio policial hacia
referentes de legalidad, legitimidad y la obtencin de resultados.
Objetivos especfcos
Vincular los elementos conceptuales y tericos de la administracin
pblica con los procesos de gestin y manejo de la funcin policial.
Proponer un referente conceptual de administracin de la polica, as
como de los procesos de supervisin, control y evaluacin de la funcin
policial.
Identifcar los elementos que integran los procesos de la reforma
policial en democracia, a saber: 1) atencin a necesidades ciudadanas
de seguridad; 2) respeto irrestricto a la ley; 3) respeto a los derechos
humanos; 4) transparencia y rendicin de cuentas policial, y 5) funcin
policial efcaz y efciente.
Desde la perspectiva institucionalista de la reforma policial democrtica,
proponer que la reforma integral de la polica, as como de cualquier
instancia del gobierno, corresponde a tres niveles de transformacin:
un nivel legal-normativo, otro administrativo-organizacional y un
tercero referido a los arreglos institucionales informales: la cultura de
la polica.
Analizar la importancia de los incentivos y castigos en los rganos
policiales derivados del desempeo policial no referidos a norma, para
rutinizar esquemas de rendicin de cuentas y el respeto a los derechos
naturales.
Proponer referentes del desempeo policial, un sistema de indicadores
que evale la actuacin de la polica, que funcione como una serie de
parmetros de medicin y evaluacin de la actuacin de la polica.
La institucionalizacin de la carrera policial.
Modifcacin del enfoque de formulacin de las polticas pblicas de
seguridad: trnsito de una perspectiva centrada en la preservacin del
orden pblico hacia una cntrica ciudadana.
El trnsito hacia una perspectiva de seguridad ciudadana, conlleva en
correspondencia, la modifcacin de la funcin policial, y por ende, en
sus esquemas y mecanismos de gestin.
42
4. Relevancia social de la investigacin, justifcacin y uso de los
resultados
En su conjunto, el trabajo de investigacin pretende contribuir en la
formalizacin del anlisis de la administracin de las corporaciones de
polica, proponer una serie de referencias conceptuales, un lenguaje, as
como los procedimientos defnidos en correspondencia.
Parte de considerar que histricamente se ha carecido de herramientas
conceptuales, administrativas y tcnicas para el manejo de las corporaciones
de polica, as como de la correspondiente formulacin terica, de esta manera
la investigacin pretende constituirse como un esfuerzo de modernizacin de
los procesos y estrategias de gestin y desempeo policial, generar y difundir
el conocimiento integrado en el manejo de instituciones de polica, contribuir
a la formacin de cuadros expertos, proponer mecanismos de medicin y
evaluacin del desempeo policial, tanto cuantitativos como cualitativos, y
establecer un enfoque de actuacin policial orientado a resultados ms que
a los procesos mismos.
43
CAPTULO I
ENFOQUE INSTITUCIONAL
PARA LA REFORMA POLICIAL
45
CAPTULO I
ENFOQUE INSTITUCIONAL PARA LA REFORMA POLICIAL
En el presente captulo se exponen los mecanismos y elementos que integran
un proceso de reforma policial en una sociedad democrtica. Afrmar que el
rediseo de una institucin policial se concibe en trminos democrticos,
conlleva a orientar la actuacin de la polica hacia: a) respeto irrestricto
a la ley; b) atender, antes que nada, las necesidades del ciudadano; c)
respeto a los derechos humanos; d) conducirse con base en una poltica
de transparencia y rendicin de cuentas, y e) cumplir con su mandato de
manera efcaz, efciente y orientando la funcin policial hacia la consecucin
de resultados verifcables.
Se propone al institucionalismo como un referente conceptual del proceso
de reforma, se profundiza en los trminos y elementos de reforma policial
democrtica para diferenciarlo de otros tipos, establece a la rendicin de
cuentas como el mecanismo de legitimizacin del trabajo policial, as como
la estrategia para que la institucin aprenda de su propia experiencia (la
institucin como sujeto y objeto de su propia transformacin), y presenta
alternativas para la aplicacin de procesos de reforma en las corporaciones
de polica.
Introduccin
1. El institucionalismo
El institucionalismo es un enfoque de las ciencias sociales que estudia a la
sociedad a partir de sus instituciones y la efectividad de su funcionamiento,
por lo tanto, se refere a las capacidades de un gobierno para atender las
diferentes necesidades de su poblacin. Desde este enfoque, las instituciones
son las normas, leyes, reglas, valores, conductas, formales e informales que
regulan o pretenden incidir en el comportamiento de los individuos.
Cada sistema social desempea una serie de funciones sociales, polticas,
econmicas y culturales. Para realizar cada una de estas tareas, las
sociedades han diseado y puesto en operacin un conjunto de instituciones
pblicas con mandatos especfcos, a travs de las cuales el gobierno
pretende satisfacer las necesidades sociales y regular el comportamiento
46
de los individuos. De esta manera, el desempeo de las instituciones se
analiza en trminos de la coherencia entre los resultados respecto a los fnes
planteados, en la medida que esta coherencia sea mayor o menor, se defne
la confanza que la sociedad tenga en ellas, y por ende en la actuacin del
gobierno, siendo esta confanza fundamental para el proceso de desarrollo
y la convivencia social.
En una referencia ya clsica del institucionalismo, Douglass C. North
afrma:
Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o,
ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre
que dan forma a la interaccin humana.
7
Por consiguiente,
estructuran incentivos en el intercambio humano, sea poltico,
social o econmico. El cambio institucional conforma el modo en
que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual
es la clave para entender el cambio histrico (North, 2003: 13).
De esta referencia, es posible identifcar dos propsitos fundamentales del
enfoque institucional:
La generacin de escenarios de certeza en la interaccin humana 1. . Las
instituciones entendidas como las reglas del juego en la sociedad, que
permiten la reduccin de la incertidumbre y del riesgo en cualquier tipo
de transaccin y el comportamiento individual, as como los costos
asociados a estos intercambios.
La orientacin del cambio institucional 2. . Las sociedades al no ser
estticas, modifcan los trminos de referencia del diseo institucional:
al transformarse las necesidades (demandas sociales) es necesario
modifcar las estrategias para satisfacerlas (diseo e instrumentacin
de polticas pblicas). El enfoque institucional da certeza a este proceso
de ajuste-diseo, propiciando que el cambio sea dirigido y no aleatorio.
Integra la estrategia formal en que las sociedades y sus instituciones
evolucionan a lo largo del tiempo, lo cual es la clave para entender el
cambio histrico.
Las instituciones son las encargadas de determinar y asignar los incentivos
para que los agentes acten y tomen decisiones, con lo cual gran parte
de los problemas asociados a cualquier tipo de transaccin e interaccin
7
Negritas aadidas
47
estn referenciadas en la calidad de incentivos que se tengan para tomar
determinadas decisiones en un momento dado. En la medida que existan
reglas claras, asociadas a un sistema de sanciones y recompensas en
funcin del desempeo y su aplicacin, se regulan y limitan las tendencias a
realizar conductas alejadas de la norma y se reduce la discrecionalidad en la
toma de decisiones, dado que se tienen las certezas de las consecuencias
de no acatar las reglas establecidas.
Institucionalismo como referencia de la actuacin policial
Una distincin fundamental del enfoque institucional para sus aplicaciones
en el anlisis de las corporaciones de polica es la diferenciacin que hace
de los arreglos institucionales formales, como lo defnido en el marco legal
y normativo (conducta regulada), y los arreglos informales referidos a los
cdigos de conducta, valores y normas (conducta no regulada).
Tabla I.1
Arreglos formales e informales de la polica
Tipos de
arreglo
Referente Objetivos Cumplimiento Campo
Formales.
Leyes y
reglamentos.
Establece el
mandato institucional
de la polica.
Obligatorio y
coercitivo. Su
incumplimiento
implica sanciones
previamente
establecidas.
Dominio
pblico.
Informales.
Reglas no
escritas y
convenciones
sociales.
Cdigos y valores:
defne una cultura
policial, que incide
en la orientacin de
la actuacin de la
polica.
Voluntario y
autocumplido. Su
incumplimiento
puede propiciar
sanciones defnidas
discrecionalmente
por los mandos o
los pares.
Dominio
privado
(interior
de la
polica).
Fuente: Elaboracin propia con base en Ayala (2004: 67).
En las funciones operativas y de campo de la polica, se ampla la
discrecionalidad en la toma de decisiones, por lo que es necesario que existan
referentes institucionales formales que si bien establezcan parmetros de
48
actuacin, no limiten su capacidad de reaccin, ya que un polica toma
decisiones operativas en las que est en juego su propia seguridad, y se
enfrentan a situaciones que en muchos casos no pueden estar referenciadas
en manuales de procedimiento o protocolos de actuacin, transfriendo la
toma de decisiones en campo al polica mismo.
En cualquier entidad de gobierno, la defciencia en el diseo y aplicacin
de las reglas formales propicia una alta discrecionalidad en la toma de
decisiones y en cualquier nivel de responsabilidad, pese a esto, desde la
visin del institucionalismo tambin se reconoce que la actuacin de la
polica, as como de cualquier otro funcionario pblico, difcilmente se ajustar
estrictamente a la norma, de esta manera, el propsito de institucionalizar
un proceso implica dirigir los acuerdos informales hacia el plano formal, pero
partiendo de reconocer que la conducta humana y social no puede estar
totalmente referida a arreglos formales.
La reforma policial y el institucionalismo
Al vincular al institucionalismo con los procesos de reforma policial, se
est reconociendo la importancia de las instituciones en los procesos de
modifcacin y adaptacin de comportamientos individuales y sociales,
como responde el diseo institucional ante los nuevos escenarios y agendas
de trabajo que la dinmica social le presenta, y el fundamental papel de
liderazgo de las instituciones en la conduccin del cambio.
La legitimidad implica que la actuacin de la polica sea redefnida por un
nuevo arreglo institucional, que considere que no slo debe de enfrentar la
inseguridad pblica en trminos de reduccin de las tasas de delincuencia,
aumentar el nmero de presentados ante el ministerio pblico de presuntos
infractores o el cumplimento de un mayor nmero de averiguaciones,
conlleva la restauracin de la distorsionada relacin polica-sociedad: que la
sociedad se vea refejada en la polica que tiene.
En el contexto mexicano, el anlisis de los procesos de cambio, transformacin
y sobre todo del desempeo de las policas, y de la falta de coincidencia y
congruencia de la actuacin policial respecto a lo que la sociedad espera
de ella, puede conducir en el peor de los casos a la desaparicin de las
instituciones policiales por resultar obsoletas y fallidas. Desde la visin de un
proceso de reforma esta perspectiva no es posible, la revisin del modelo de
las instituciones policiales busca su viabilidad, no slo operativa y poltica,
49
sino su permanencia. En este sentido es necesario considerar que la reforma
pretendida debe cumplir con los propsitos de ser poltica y democrticamente
aceptable, posible, efcaz y generar los impactos pretendidos. La idea es
que las instituciones funcionen con base en incentivos, por lo que en la
medida en que se generen mejores expectativas
8
asociadas al desempeo,
la viabilidad de una institucin y sus procesos de reforma sern mayores.
De ah la importancia de generar un modelo de actuacin policial que tenga
como referente el parmetro rendicin de cuentas policial, que privilegie la
apertura y la transparencia institucional, as como el derecho social de acceso
a la informacin, la prevalencia de decisiones tcnicas, la responsabilidad
de sus integrantes respecto a sus decisiones y las consecuencias que stas
generan, estos elementos pueden ser considerados como ms rentables
que una institucin policial cerrada, poco transparente y que no permite la
observacin externa de la sociedad.
2. La reforma policial democrtica
El proceso de reforma democrtica de la polica
Las instituciones policiales en Mxico y en menor o mayor medida en el resto
de los pases latinoamericanos se enfrentan a problemas de efectividad,
efciencia, legalidad, legitimidad y transparencia de los resultados de su
actuacin, los cuales tienen su origen en factores diversos, entre ellos la
falta de procesos de rendicin de cuentas de su desempeo que generen
confanza en la sociedad, de sus procedimientos y en sus resultados. En
este sentido, los trabajos asociados a la reforma policial en sociedades
democrticas, que tiene en el centro de su agenda la Rendicin de Cuentas
Policial, busca conferirle a las corporaciones policacas mecanismos de
regulacin de su actuacin y promover estrategias que le permitan a las
policas aprender de su propia experiencia, permitindole acumular y utilizar
el conocimiento adquirido en la prctica.
En este sentido, el rediseo de las instituciones policiales, bajo la visin de
la reforma policial democrtica, busca conferirle a la polica las capacidades
institucionales de manejo, que fortalezcan sus procesos de:
8
Benefcios tales como la restauracin de la relacin polica-sociedad, seguridad laboral de la polica
(carrera policial), seguridad ciudadana en su contacto con la polica (detecciones y arrestos con referentes
normativos y procedimentales legtimos y legales previamente establecidos), restauracin del Estado de
Derecho, clima social seguro (recuperacin del espacio pblico).
50
Diseo y elaboracin de su agenda de trabajo (funciones de planeacin,
diseo organizacional, asignacin y manejo de recursos, as como
mecanismos de vigilancia, control y evaluacin: gestin policial).
Reduccin de la discrecionalidad en la toma de decisiones.
Gobernanza y gobernabilidad en el contexto policial y en materia de
seguridad pblica.
Acceso a la informacin de todos los actores interesados y que participan
en este proceso y la comunidad (transparencia).
Efciencia y efcacia de los procedimientos y funciones, as como la
capacidad de medirlos y controlarlos.
Legitimidad y legalidad de la actuacin de la polica.
Promocin de la participacin de la comunidad en el diseo de las
polticas y las estrategias orientadas a la resolucin de los confictos y
la prevencin del delito.
La actuacin policial, al ser de naturaleza eminentemente social y pblica,
requiere de una validacin social y democrtica de sus funciones, as como
de su diseo institucional, por lo que no puede desvincular sus objetivos
de las necesidades de la sociedad que atiende y para las que fue creada y
opera. Los procesos de transformacin de la funcin policial, para ser vlidos
en el contexto de democracia, deben permitir la participacin de la sociedad
civil en la construccin de su agenda de trabajo, lo cual debe confrmarse por
el fortalecimiento de los programas de formacin (referente democrtico),
la incorporacin de conceptos jurdicos y de derechos humanos (referente
legal), as como un mayor nfasis en tcnicas policiales de prevencin y
control de la criminalidad (referente de efciencia), el mantenimiento del
orden pblico y la prestacin de servicios mltiples en la comunidad como
estrategias para la prevencin del delito (pertinencia de su actuacin).
El proceso de reforma democrtica de la polica requiere del fortalecimiento
institucional en trminos de mecanismos de control sobre su efciente actuar,
tanto internos (leyes orgnicas y reglamentos de polica que contemplen
unidades para la investigacin interna o unidades de investigacin que
garanticen y promuevan la disciplina), como externos (procesos para fortalecer
y legitimar la actuacin policial a travs de la creacin de procuraduras o
monitores de polica que operan como observadores de la funcin policial).
Es necesario sensibilizar tanto a la corporacin policaca como a toda la
sociedad en la dinmica e incesante transformacin del entorno de seguridad
51
pblica, es decir, que si no se manda el mensaje de que el mundo est
cambiando constantemente, se limita el alcance de cualquier iniciativa de
transformacin democrtica de la actuacin policial.
Las acciones que realiza la polica forman parte de un sistema mayor: la
poltica de seguridad pblica. En este contexto, es necesario diferenciar el
alcance de las responsabilidades y acciones de la polica en el proceso de
construccin de un Estado de Derecho y en el aseguramiento de la paz
social, respecto a las obligaciones que otras instancias del Estado tienen: es
necesario caracterizar y analizar el problema de seguridad pblica bajo una
ptica integral y de sistemas,
9
ya que no es posible abordar un problema de
esta naturaleza de manera aislada, sin considerar su contexto e interaccin
con otros procesos.
De esta manera, el diseo de la poltica de seguridad parte de un modelo
de referencia previamente defnido, lo cual requiere del anlisis compara-
do de experiencias internacionales de seguridad y su adecuacin al entorno
nacional. Los trminos de referencia de este modelo debern formarse a
partir de posturas de cmo propiciar la prevencin ms que la reaccin y
correccin ante el delito, la participacin, integracin y pluralidad.
Desde la perspectiva de la seguridad ciudadana, las acciones de la polica
deben considerar las siguientes polticas de actuacin,
10
que se constituyen
como referentes en la defnicin de los procedimientos de la polica:
Estado democrtico de derecho;
La seguridad es una condicin de libertad expresada en un derecho
ciudadano;
Garantizar las libertades ciudadanas;
Desempeo orientado a la consecucin de resultados;
La libertad como un medio para asegurar/alcanzar la democracia;
Su responsabilidad es corresponsabilidad Estado-gobernado.
El individuo (el ciudadano) participa activamente;
9
En este sentido, el diseo de la poltica de seguridad pblica es un problema legal (normatividad y
procuracin e imparticin de justicia), social (la vinculacin entre la funciones de la polica y sus
capacidades de operacin, respecto a las necesidades sociales de seguridad pblica que atiende),
de administracin pblica (diseo de la poltica pblica de seguridad y manejo de las instituciones
encargadas de su instrumentacin), poltico (en trminos de conciliacin democrtica de los intereses de
los diferentes actores) y antropolgico.
10
Arturo Alvarado (2001), El desafo democrtico de Mxico: seguridad y Estado de Derecho, El Colegio
de Mxico, Mxico.
52
Las instituciones funcionan efectivamente si refejan las necesidades
de los ciudadanos, y
Control y confanza como fundamento.
Administracin pblica, actuacin policial y corrupcin
En la evaluacin del desempeo de una entidad pblica y de sus empleados,
se consideran entre otros elementos la efciencia, la efectividad, los efectos
e impactos del trabajo realizado, la experiencia adquirida y la justifcacin de
la continuidad del proyecto o programa,
11
pero el hecho de que la evaluacin
haya sido positiva para la institucin y sus elementos, no implica que se
est actuando bien ni poltica ni socialmente: en el servicio pblico no es
sufciente cumplir con las responsabilidades (efectividad), importa si no es
que ms la forma de hacerlas principio deontolgico: considrese que
en el desempeo de un polica no es sufciente detener a un delincuente; tan
importante como el hacerlo es la forma en que se procedi en la detencin, el
haberlo hecho con un estricto apego a los derechos humanos,
12
de lo anterior
se deriva la importancia de incorporar referentes ticos y deontolgicos a la
actuacin de los servidores pblicos,
13
y por lo tanto, a la polica.
Entre la serie de estrategias y mecanismos orientados a combatir la
corrupcin y el mal desempeo de servidores e instituciones pblicas, es
necesario considerar particularmente dos:
Diagnstico: identifcacin y anlisis de las circunstancias que posibilitan
la corrupcin, es decir, caracterizar el mal desempeo y la corrupcin
por la falta o inefciencia de mecanismos de control, lo que posibilita
altos mrgenes de discrecionalidad en la toma de decisiones; esto
implica un arreglo institucional inefciente (marco regulatorio), y por lo
tanto, fallas de institucionalidad, y
Redefnicin de las capacidades de control y garantizar la aplicacin de
las normas, lo cual implica defnir estrategias de prevencin de prcticas
corruptas, y evitar errores, ya sea por omisin, intencionalidad o por la
falta de recursos y habilidades.
11
Edgar Ortegn (2005), Metodologa del Marco Lgico para la planifcacin y la evaluacin de proyectos
y programas, Serie Manuales, No. 42, CEPAL-ONU, Santiago de Chile.
12
En un intento de defnir efciencia y efectividad de la actuacin policial, sera indispensable incorporar
en estas nociones aspectos de derechos humanos y no slo tomar como referencia, por ejemplo, el
nmero de detenciones realizadas en cierto tiempo y los recursos utilizados.
13
Especialmente para la actuacin policial, ya que es la instancia del Estado legalmente autorizada para
el uso de la fuerza.
53
La actuacin de los funcionarios pblicos se asocia al compromiso del
desempeo, teniendo como referente el bien comn, debido a ello es que
su actuacin debe estar condicionada por valores como el compromiso,
anteponer el bien comn a los intereses individuales, transparencia, efcacia
y efciencia Cmo asegurar que el desempeo de los servidores pblicos
se desarrolle en este sentido? Es posible pensar en un sistema de sanciones
que implique suspensiones, destituciones e inhabilitacin de servidores
pblicos, pero al comprender estos aspectos la funcin de penalizacin, en
la medida en que no sean efectivos, ampla las posibilidades de impunidad
por lo que el mecanismo resulta inefciente y requiere complementarse con
mecanismos preventivos.
3. Tres niveles de reforma policial
El Estado y sus organismos, incluida la polica, se institucionalizan-formalizan
con la Constitucin, de esta manera su naturaleza es institucional y su
reforma, por lo tanto, implica cambios en su diseo normativo: un nuevo
arreglo institucional.
La administracin pblica, de la que forma parte la polica, es el aparato
ejecutivo al servicio del Estado, desde el punto de vista de los arreglos
formales, se desagrega en: a) nivel institucional, como extensin de la
organizacin poltica, defnida en la normatividad del Estado, y b) su nivel
administrativo-operativo: la administracin pblica.
Desde la perspectiva del institucionalismo, los arreglos formales, integrados
por el marco legal, la estructura administrativa (que operativiza lo establecido
en las normas) y el proceso de toma de decisiones, pueden modifcarse con
relativa facilidad, el reto de la reforma policial, as como de cualquier esfuerzo
de reforma de las instituciones pblicas, es la modifcacin de los arreglos
informales: la cultura, las costumbres, la ideologa, los acuerdos de facto, el
cohecho, las salidas fciles, as como cualquier comportamiento fuera de
norma y que se realice sin considerar referencias defnidas en la ley.
El proceso de reforma policial, para ser integral, requiere tanto de la
modifcacin de los arreglos formales como de los informales que existen
al interior de las corporaciones de polica, ya que si se realizan esfuerzos
reformistas orientados solo a defnir un nuevo arreglo institucional en sus
aspectos formales (lo normativo y lo administrativo) en que no se modifquen
los arreglos informales, el proceso de reforma no se completar, lo cual
generar incongruencias y tensiones ya que es muy probable que no se
54
consigan los objetivos pretendidos por la reforma, es decir, se modifcaron
las leyes, los reglamentos, la estructura organizativa y los procesos de
toma de decisiones, pero la cultura, la ideologa, el sistema de valores, las
costumbres y tradiciones de cada actor no se modifcaron: la corrupcin no
se terminar por decreto.
La Tabla 2 ilustra que, desde el enfoque institucional, para que la reforma
de la polica sea integral y efectiva, se requiere una estrategia desagregada
en tres niveles: 1) lo normativo; 2) lo administrativo, y 3) los arreglos de
facto (arreglos informales). De esta manera, los referentes para ubicar
operacionalmente la reforma integral de la polica son:
Normativo . El proceso de reforma policial se relaciona con
modifcaciones de las normas/reglas, algunas de ellas con implicaciones
de cambios constitucionales. Las modifcaciones de las leyes requieren
ser instrumentadas en el plano administrativo.
Administrativo. La reforma administrativa forma parte de la reforma
policial, ya que implica alteraciones de la estructura organizacional, as
como cambios en los procesos y estrategias de toma de decisiones.
Cambios administrativos y organizacionales, si no tienen como
antecedentes modifcaciones del marco legal, no constituyen por s
solos reformas policiales, constituyen ms bien cambios del mbito de
la administracin policial.
Arreglos informales . Generar cambios permanentes en la cultura
e ideologa de los policas: esto implica que los ofciales estn
precondicionados a un comportamiento referenciado a la tica policial,
la efciencia, la legitimidad y a la obtencin de resultados. Se proponen
dos estrategias para modifcar los arreglos informales:
Instrumentar mecanismos funcionales de estmulo/sancin del
comportamiento policial. Esto implica que el polica tenga certeza de
que el buen y mal desempeo ser premiado o sancionado segn
corresponda: certeza en las consecuencias de su actuacin.
Proceso de reeducacin de los ofciales de polica. Una defnicin
posible de aprendizaje es el cambio permanente de una conducta.
Cualquier persona, si tuvo un aprendizaje signifcativo, modifca no
temporalmente su comportamiento. De esta manera, el desempeo
de la polica puede modifcarse (para bien o para mal) a travs de la
educacin.
55
Estos dos esquemas son complementarios: el ofcial al tener certeza
de que su actuacin conlleva consecuencias buenas o malas,
replicar las primeras y evitar las segundas; por otra parte, si por
formacin y educacin el ofcial est impedido a incurrir en malas
prcticas policiales, su comportamiento tratar de alejarse de lo
normativamente incorrecto.
Tabla I.2
Tres niveles de reforma policial
Tipos de
arreglo
Nivel de
reforma
Referente
Nuevo arreglo
institucional
Estrategia de
reforma
Formal.
1. Normativo.
Leyes, normas y
reglamentos.
Transformacin
del marco legal y
normativo.
Revisin, propuesta
e implementacin
de nuevos marcos
legales.
2. Administrativo.
Estructura
organizativa.
Nueva estructura
organizativa.
Rediseo de
la estructura
organizativa.
Procesos
de toma de
decisiones.
Modifcacin de las
estrategias y los
mecanismos de
toma de decisiones.
Nuevos procesos
de trabajo.
Informal.
3. Arreglos de
Facto.
Cultura e
identidad policial.
Cambio permanente
del comportamiento
policial.
Esquema funcional
de estmulo/
sancin del
comportamiento de
los policas.
Proceso de
reeducacin de
los ofciales de
polica.
Fuente: Elaboracin propia.
Otros problemas identifcados en el proceso de reforma policial son:
Se carece de manuales y protocolos de actuacin policial, lo que ampla
la discrecionalidad en la toma de decisiones, tanto en campo como de
gabinete.
La formacin terica que recibe la polica es insufciente, sin referentes
prcticos y no est orientada para mantener la actuacin de la polica
en contextos formales, propiciando que priven acuerdos de facto.
56
Se carece de estrategias y mecanismos institucionales para el manejo
de indicadores de desempeo, por lo que el proceso de toma de
decisiones no est referenciado con anlisis estadsticos.
Relacin distorsionada entre la comunidad y la polica, sin estrategias
consistentes para recomponer y restaurar esta relacin, los esfuerzos
que se realizan resultan insufcientes y poco sistematizados.
Conclusiones
Cualquier iniciativa de reforma del Estado, fscal, educativa, energtica,
y por supuesto, la policial para ser integral y efectiva requiere no slo
la modifcacin de los referentes legales-normativos y administrativos-
estructurales. El enfoque institucionalista reconoce la importancia de los
acuerdos informales en la regulacin y defnicin del comportamiento
individual y social, ya que estos establecen y asignan sanciones y estmulos
en su propia esfera: si la reforma slo modifca lo legislativo-administrativo,
pero el comportamiento policial condicionado por el sistema de valores y
la cultura no se han modifcado, los alcances de estos esfuerzos no sern
completos y, por lo tanto, la consecucin de sus propsitos y resultados
se comprometern seriamente: puede modifcarse el mandato de la polica,
redisear la estructura organizativa, agravar las penas por identifcar
conductas desviadas de la norma, pero, si la mentalidad de los policas
no se modifca, si privan los arreglos informales en la regulacin del
comportamiento policial respecto a los referentes formales, los esfuerzos de
reforma fracasaran.
Ciertamente, las leyes buscan defnir y regular el comportamiento social e
individual, pero su operacionalizacin e instrumentacin requieren de un
andamiaje administrativo-organizacional que lo posibilite e implemente, y
este a su vez, de las modifcaciones del comportamiento del personal: un
nuevo arreglo institucional integral.
Una polica democrtica y abierta es la que procura que sus respuestas,
generadas a travs del desempeo de sus policas, sean efcientes en favor
del mantenimiento del orden pblico y de la solventacin de las necesidades
de seguridad del ciudadano, de esta manera, se requiere que el servicio policial
sea defnido como un sistema de respuestas institucionales a necesidades
especfcas de seguridad de la sociedad, directamente relacionadas con el
trabajo policaco.
57
CAPTULO II
ADMINISTRACIN POLICIAL
59
CAPTULO II
ADMINISTRACIN POLICIAL
El paradigma de la modernizacin administrativa, no repara
en cuantos programas se han hecho y no se basa en cuantos
programas se realizaron... Aqu no importa saber si se compraron
ms patrullas o si se contrataron ms policas, lo que cuenta es
reducir el ndice de delincuencia. Esta es una visin en la que
trascienden ms los resultados que los programas. Moctezuma
y Roemer.
14
1. Introduccin
La aplicacin de la administracin pblica al trabajo policial tiene, entre
otros, dos propsitos: 1) proponer estrategias, procesos y mecanismos para
el manejo de organizaciones de polica, y 2) aportar en la generacin de
elementos tericos del estudio administrativo de la funcin policial. Parte de
considerar que histricamente se ha carecido de esquemas y estrategias
de administracin propios de las policas, lo que ha propiciado una falta de
conceptos y trminos para este mbito, y por lo tanto, de elementos para
defnir una agenda de trabajo acadmico y de anlisis de mayor alcance
de los procesos del desempeo y funcin policial necesarios para el
cumplimiento de su mandato institucional. Esta falta de referentes terico-
acadmicos conlleva a que la administracin de las policas se realice con
amplios mrgenes de discrecionalidad, lo cual compromete la consecucin
de los objetivos de trabajo.
El propsito es mejorar las capacidades de gestin policial al utilizar el
conocimiento consolidado en la administracin pblica, particularmente en
las tcnicas de administracin de organizaciones pblicas, lo que permita
cumplir con el mandato de la polica, mejorar la calidad de su funcionamiento
en trminos de legalidad, legitimidad y efcacia del desempeo policial,
orientar la actuacin de la polica a la consecucin de resultados verifcables,
as como iniciar un proceso de integracin formal de mecanismos y conceptos
de la administracin policial; para esto, se identifcan y establecen temticas
asociadas al desempeo policial y se describen las capacidades requeridas
por sus directivos.
14
Esteban Moctezuma, Andrs Roemer (1999), Por un Gobierno con Resultados. El Servicio Civil de
Carrera: un Sistema Integral de Profesionalizacin, Evaluacin y Desempeo de los Servidores Pblicos
en Mxico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
60
Parte de considerar a la administracin pblica como el mecanismo que
utilizan las instituciones pblicas para cumplir con el mandato legal que
defne su existencia, as como de considerar que los funcionarios y directivos
de la polica son los encargados de esta administracin y a los empleados
(tanto los policas como el personal de apoyo) como el factor determinante
para alcanzar los objetivos y metas. Presenta las reas de estudio que
proporcionan un marco de anlisis de la direccin en funciones especfcas
como la organizacin, la direccin, la planeacin y el control,
15
as como
temas particularmente asociados a la actuacin policial: la supervisin, la
academia de polica, la atencin de quejas, la comunicacin interna, en-
tre otros.
Retoma el anlisis respecto de las diferencias entre las organizaciones
privadas y pblicas y sus administraciones, distincin importante para
el estudio de las organizaciones de polica, ya que estas no son slo
sustancialmente diferentes a los negocios privados, sino incluso distintas
a otras reas de la funcin pblica por el carcter de sus funciones de
vigilancia, sancin y el atributo del uso de la fuerza. Es as que esta propuesta
es un acercamiento de la administracin y gestin pblica al terreno de la
actuacin policial y su manejo.
Por otra parte, se propone a la rendicin de cuentas como un principio
operativo una poltica de trabajo que genera un doble impacto: cumple
con la demanda social planteada a los servidores pblicos de informar a
la sociedad de los resultados de su trabajo, de transparentarlo y justifcar
las decisiones tomadas, y por otra parte, permite a la organizacin generar
el conocimiento institucional para identifcar tanto xitos como reas de
oportunidad en su desempeo, lo cual posibilita anticipar y resolver los
problemas y replicar los xitos, teniendo siempre como mxima de su
actuacin, la resolucin de los problemas de seguridad de los ciudadanos
directamente asociados al trabajo policaco.
A lo largo del trabajo, se analiza la administracin de una organizacin policial
en el contexto de un Estado moderno y democrtico, procurando equilibrar
entre los planteamientos tericos y su aplicacin respecto a las perspectivas
conceptuales y las prcticas.
15
George Terry, uno de los principales tericos modernos de la administracin, propone esta divisin
del proceso administrativo: organizacin, planeacin, direccin/control y evaluacin, conceptos que
son retomados en la defnicin del Sistema de Administracin Policial que se detallar adelante. Terry,
George, 2002, Principios de Administracin, Mxico, CECSA.
61
2. Administracin pblica, privada y policial
Frecuentemente las organizaciones pblicas y sus encargados son criticados
no sin falta de razn por la inefciencia de su desempeo al comparrseles
con los xitos que obtienen las organizaciones privadas. Estas crticas
pueden ser vlidas en algunas circunstancias, pero debe considerarse que
el trabajo de las organizaciones y los directivos responsables de aspectos
tales como la procuracin de justicia, la asistencia social dotacin de
servicios de seguridad pblica, educacin, salud, alcantarillado, entre otros
o la recaudacin fscal es ms difcil, complejo y polmico por su carcter
sociopoltico que el manejo de una organizacin que construye coches,
computadoras o que comercializa seguros de vida.
Las organizaciones pblicas se diferencian de las privadas, entre otros
aspectos, en trminos de su perspectiva del tiempo, las medidas de su
funcionamiento, necesidades y perspectivas laborales del personal,
equidad, pero sobre todo por la legitimidad de sus acciones: en gestin
pblica no basta hacer bien las cosas y obtener resultados, es imperante
que los programas se realicen bajo estricto apego a las leyes, ya que un
funcionario pblico no puede hacer ms que lo que la ley estrictamente le
permite, en cambio, los empresarios pueden actuar en tanto la ley no se los
prohba.
Por otra parte, el contexto de las empresas privadas es comercial, en tanto
que la naturaleza de las organizaciones pblicas es poltica y social, y
como consecuencia de esta dimensin sociopoltica de sus trabajos,
16
los
administradores pblicos tienen una perspectiva de planifcacin corta por el
tiempo en que estn en los cargos, principalmente los de eleccin pblica,
y por lo tanto, no estn en posibilidades de hacer una planeacin que
garantice la continuidad de sus trabajos en el largo plazo; as mismo, existe
generalmente una mayor diversidad y transformacin de las expectativas
comunitarias, las medidas de funcionamiento pueden ser vagas, es decir,
ms cualitativas (intangible) que cuantitativas, en ausencia de un contexto
que determine claramente los benefcios asociados a las iniciativas o de las
cuotas de mercado, ejemplo: es ms fcil medir la calidad del funcionamiento
y los benefcios monetarios de comercializar un refresco de cola, que
analizar la calidad y trascendencia de aprobar una ley as como su justa
16
Una caracterstica de los sistemas polticos democrticos, es la facultad de la ciudadana de votar y
ser votados para cargos pblicos, los cual implica la alternancia en el poder, por lo tanto, los periodos de
tiempo de las gestiones son necesariamente acotados en el tiempo.
62
instrumentacin y administracin, o el costo-benefcio de adquirir una nueva
fotilla de patrullas.
Lewis Gunn
17
(1987) establece algunos aspectos que sirven para diferenciar
entre las actividades de la administracin pblica incluidas las funciones de
seguridad pblica y el trabajo de la polica, respecto a la privada:
La administracin pblica es sustancialmente diferente a la privada .
Algunos elementos, entre otros, que establecen estas diferencias son:
la delimitacin legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas
sanciones y poderes coercitivos el uso de la fuerza es exclusivo del
gobierno y un entorno de desempeo mucho ms complejo y variado
de la funcin pblica. Particularmente, la polica enfrenta situaciones
de riesgo en sus actividades de campo que ningn manual de
procedimientos, por ms elaborado que sea, puede prever, limitndose
a considerar criterios generales de actuacin, en comparacin, una
empresa privada solo puede obtener una certifcacin de calidad si su
funcionamiento se apega a manuales que predefnen su desempeo.
La administracin pblica y la privada se parecen en los aspectos no
importantes. Pese a las aparentes coincidencias de los mecanismos
de gestin de las entidades pblicas y privadas, los contextos poltico y
comercial defnen para ambos casos visiones diametralmente distintas.
Las tcnicas de gerencia privada pueden ser tiles en el sector privado,
pero no garantizan el xito en las instituciones del Estado: el contexto
social determina el trabajo de la polica, y si las visiones comerciales
de la gerencia empresarial son exportadas sin el fltro necesario de la
sensibilidad social que requiere el diseo de las polticas y programas
pblicos, el establecimiento de metas y las valoraciones sern errneas,
ejemplo: para una autoridad municipal, la valorizacin fnanciera del
costo-benefcio de comprar una patrulla es bajo o nulo, ya que no
representa ninguna entrada directa de ingresos
18
y por lo tanto no se
recupera la inversin, pero el costo-oportunidad es alto, ya que de no
contarse con vehculos de patrullaje, aumenta la inseguridad de la
comunidad, porque la polica carece de un recurso elemental para su
trabajo.
17
Lewis Gunn (1987), Perspectives on public management, en Jan Kooiman y Kjell Eliassen (Eds),
London, Managing Public Organizations, SAGE.
18
De realizar el clculo de la Tasa Interna de Retorno (TIR) de las inversiones en patrullas o chalecos
antibalas, un administrador fnanciero podra concluir que desde el punto de vista fnanciero stas son
inversiones no rentables ni productivas, por lo que de aplicarse esta lgica, estas adquisisiones no se
realizaran y la polica -as como el total de las instituciones del Estado- terminara no adquiriendo nada.
63
El Management Pblico es un paradigma integrador . Actualmente la
gestin pblica aprovecha las enseanzas de la gestin empresarial,
pero al mismo tiempo ha desarrollado sus propios conceptos y
herramientas de gestin especfcas para las organizaciones del
gobierno, considerando que los problemas pblicos son especfcos,
como los que enfrenta una corporacin policial, es en este senti-
do que se establece la necesidad y urgencia de proponer un concepto
de administracin policial, los elementos que lo componen, as como
temticas y procedimientos especfcos asociados a la actuacin de la
polica.
19
Las corporaciones policacas no son solamente diferentes de las
organizaciones privadas sino tambin de otras organizaciones pblicas en
vista de los confictos que generan las funciones de la polica en sociedades
democrticas.
20
La polica ejerce acciones que sectores de la sociedad no
desean, como las multas de trfco y los arrestos, pero que son necesarias
para la convivencia y la gobernabilidad. Pese a que se tiene un acuerdo
ciudadano para ser gobernado, en la prctica, los ciudadanos a menudo se
oponen a la intervencin del Estado pese a que tericamente los gobiernos
democrticos representan y sirven a los ciudadanos que los eligieron, en
este sentido, un gobierno democrtico se basa en el consenso entre los
habitantes y el gobierno, pero en el caso de que estos acuerdos fallen, el
polica al representar tanto al gobierno como a la sociedad, entra en un
conficto de intereses: debe obedecer a la autoridad federal o apoyar a la
sociedad que representa?
3. La administracin pblica y policial
La gestin pblica y privada son similares en todos los aspectos
de menor importancia. Wallace Sayre.
19
Temas como la supervisin policial, el control las averiguaciones y la atencin de quejas de la actuacin
policial, que tienen contextos y procedimientos especfcos y los diferencian de otros programas pblicos.
Estos puntos se desarrollan ms adelante.
20
Las funciones de la polica son claramente ms propicias de ser cuestionadas en las sociedades
democrticas, por la naturaleza misma de esta visin poltica, que en los regmenes totalitarios y
fascistas, lo que implican para su propia gestin, la ausencia de espacios de crtica y dilogo, es en este
sentido que valores de la democracia como son la legitimidad y gobernabilidad, puede considerarse que
contrapuntean con la actuacin del polica.
64
Siendo evidente el carcter pblico del trabajo policial, y que por lo tanto,
la determinacin y anlisis de su desempeo corresponde en parte a la
administracin pblica: el manejo de una corporacin policial se defne a
partir de los conceptos de la administracin pblica.
21
Busca darle a la poli-
ca las capacidades institucionales para cumplir con su mandato, utilizando
para esto herramientas y tcnicas administrativas.
Cualquier administrador pblico, incluidos los directivos policiales, como
cualquier gerente de la iniciativa privada, debe tener la capacidad de:
a. Usar lo ms efcaz y productivamente sus recursos;
b. Ser efciente en la funcin directiva. El mandato institucional de la
polica establece qu se debe de hacer, el cmo, se defne a partir
de la administracin policial, y es responsabilidad de la direccin la
instrumentacin del mandato;
c. Motivar al personal en funcin del cumplimiento del mandato y los
objetivos institucionales;
d. Desarrollar una cultura organizacional centrada en los valores que
justifcan la creacin de la organizacin;
e. Desarrollar un ambiente laboral que premie la excelencia y constante
desarrollo de las capacidades de sus elementos: generar el capital
humano de la corporacin;
f. No debe ser especulativo. Desde el punto de vista de la polica,
el fundamento legal de su mandato debe ser explcito, lo cual
establece claramente tanto los resultados esperados y como se
debe proceder para conseguirlos;
g. No debe confundir control con represin y no debe generar temor
en el personal. Para la administracin policial, los temas de control
y supervisin deben entenderse como estrategias de aprendizaje
que contribuyan al desarrollo de los policas y el mejoramiento de
su actuacin, y no como un mecanismo inhibidor, y
h. Una responsabilidad fundamental de la gestin pblica es la creacin
de un clima organizacional que favorezca la innovacin, lo cual solo
puede conseguirse con la capacitacin y el aprendizaje continuo.
21
El anlisis de la actuacin policial, as como de cualquier poltica pblica es multidisciplinar y, por
lo tanto, puede ser abordado desde diferentes perspectivas: legal (derecho), efcacia y efciencia
(econmico-administrativo), funcin social (antropologa-social) o en trminos polticos.
65
El manejo de las corporaciones de polica en particular y la administracin
pblica en general, tienen que ver con la conduccin de las capacidades
humanas del personal adscrito a una institucin. Los encargados de las
policas son directivos que deben trabajar bajo premisas de servicio pblico
y conscientes que su desempeo enfrenta tanto el reconocimiento como
la descalifcacin social, por lo tanto, deben propiciar que tanto los policas
como el personal de apoyo se sientan orgullosos de la funcin que realizan
y estn conscientes de la trascendencia social de sus actos. De ah la
importancia de la planifcacin y gestin pblica por objetivos y resultados,
22

ya que permite que el directivo participe en la defnicin del programa de
trabajo, est sensibilizado respecto a la importancia de sus logros que como
responsable tienen para el cumplimiento de su misin de seguridad pblica.
Las corporaciones policacas, no son organizaciones que consumen recursos
sin ningn resultado, pero la valoracin y trascendencia de su actuacin no
debe medirse por criterios de costo-benefcio o por medidas industriales de
productividad (clculo de la relacin produccin respecto a los recursos y
tiempo utilizados),
23
ya que en general, los resultados de la funcin pblica
se consideraran como buenos si incrementan el bienestar general o malos
si lo perturban o deprimen: si se obtuvieron resultados, de esta manera,
el anlisis del manejo de los recursos fnancieros debe de realizarse por
criterios de:
a. Costo-resultados. Valoracin de la relacin de presupuesto utilizado
respecto a la verifcacin de los resultados obtenidos, por ejemplo,
la medicin de la incidencia de la adquisicin de una patrulla, de
mejor armamento, de recursos informticos y de comunicacin en
la disminucin o no de las circunstancias sociales de seguridad, y
b. Costo-oportunidad. El anlisis de la afectacin de las condiciones
de seguridad pblica por no adquirir o contar con herramientas de
trabajo como patrullas, equipamiento o sistemas informticos.
22
Snchez Albavera, Fernando, (2003), Planifcacin Estratgica y Gestin Pblica por Objetivos, Chile,
Manual 32 en Serie Gestin Pblica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin Econmica
y Social-ILPES, CEPAL.
23
Es sumamente complejo exportar los criterios de productividad a una corporacin policaca: la polica
es ms productiva por haber detenido a un mayor nmero de delincuentes, por propiciar una sociedad
ms segura o por ser menos corrupta? En cualquier caso, es sumamente difcil cuantifcar estos criterios
y por lo tanto el clculo de la productividad policial se relativiza, pero esto no implica que no se deban
realizar ejercicios para tratar de medir el trabajo policial y generar indicadores asociados al desempeo.
66
La polica debe asumir que su misin es parte de un proyecto de nacin y
que, por lo tanto, su actuacin se valorar por su aporte al bienestar de la
sociedad y que, adems, le atae y benefcia a sus funcionarios dada su
condicin de ciudadanos. En la medida que la actuacin de la polica incida
o no en el cumplimiento de la poltica nacional de seguridad pblica, se
valorar la efciencia de su actuacin.
Debe considerarse que el trabajo policial y en general el que realiza cualquier
entidad del sector pblico, no se limita a la ejecucin de un mandato, sino
debe tener como perspectiva el lograr resultados que satisfagan aspiracio-
nes comunes de una sociedad; en este sentido, las autoridades polticas
elegidas y los funcionarios pblicos designados, deben ser plenamente
conscientes de las responsabilidades sociales que asumen, por lo tanto,
esta manera de presentar a la administracin policial y pblica, conduce a
nociones de transparencia y rendicin de cuentas.
4. Hacia un concepto de administracin policial
Las funciones de los directivos y encargados de administrar una corporacin
policial, incluyen el diseo organizacional de la institucin, la planifcacin, el
establecimiento de metas y la defnicin del programa de trabajo, atendiendo
las expectativas y necesidades sociales asociadas al papel de la polica, de
los empleados (los mismos policas y sus mandos), as como otros grupos
relacionados con estas actividades: los ministerios pblicos, las agencias
correccionales, los negocios, industrias, otras agencias gubernamentales e
incluso lderes polticos.
Tanto la organizacin como los empleados, es decir los directivos y los
encargados, tienen expectativas unos respecto a los otros: la organizacin
espera que los empleados realicen efcientemente las tareas que tienen
asignadas y que las realicen respetando el mandato legal de la polica,
24
aprendiendo nuevas habilidades, tomando iniciativas, y en la medida de lo
posible, siendo capaces de trabajar independientemente. Por otra parte, los
empleados esperan que la organizacin los trate bien, dignamente y les
24
El proceso de transformacin de una institucin policaca tradicional hacia esquemas de toma de
decisiones democrticas (reforma policial democrtica), conducido por un mtodo adecuado y a travs
del empleo de instrumentos tcnicos, tiene por objetivos lograr que la polica: 1) atienda, antes que nada,
las necesidades del ciudadano, 2) realice un trabajo policial con estricto apego a la ley, 3) respete los
derechos humanos, 4) se oriente por una poltica de transparencia y rendicin de cuentas, y 5) funcin
policial orientada a la consecucin de resultados capaces de ser verifcados empricamente, en trminos
de efcacia y efciencia del desempeo policial.
67
proporcione el salario, las ventajas y condiciones de trabajo que propicien
su xito profesional.
Es posible defnir a una organizacin como una agrupacin social de dos
o ms personas, las cuales funcionan coordinadamente para alcanzar
metas comunes preestablecidas. Es en este sentido, que el propsito
de la administracin es trabajar hacia el cumplimiento de las metas de la
organizacin, considerando que las necesidades tanto de los empleados,
como de la sociedad e incluso de otros individuos y organizaciones, son
cambiantes, por lo que una de las responsabilidades bsicas de los directivos
es trabajar hacia la integracin y conciliacin de expectativas y necesidades
individuales y de la organizacin, de modo que se puedan lograr las metas.
El anlisis del trabajo de las organizaciones policacas, de cmo sus
empleados se desempean, tanto los directivos como los ofciales, y la
integracin de herramientas y estrategias de administracin que posibiliten
un manejo efciente de la corporacin, que posibilite cumplir con su mandato,
conforman el contexto que permite presentar la siguiente propuesta del
concepto de administracin policial:
La capacidad de las corporaciones de polica para
ejecutar los lineamientos programticos de su agenda de
trabajo y cumplir con su mandato institucional, utilizando
mecanismos y estrategias de la administracin pblica,
que posibiliten un desempeo policial legal, legtimo y
orientado a la consecucin de resultados verifcables
(efcacia).
Esta capacidad de gestin debe realizarse en un contexto de racionalidad,
misma que la organizacin adquiere de los mecanismos propios de
la administracin, y para el caso de las instituciones pblicas, por el
consenso, ya que este es un elemento fundamental del enfoque de polticas
pblicas, debido a que el ejercicio gubernamental debe ser ejercido con
legalidad, legitimidad y efcacia, en este sentido, consenso en el contexto
de administracin policial, deber entenderse como la convergencia y
conciliacin de intereses tanto de la sociedad a la que la polica sirve, de las
autoridades locales y federales, respecto a los de la corporacin policaca y
sus empleados, ya que se trata de una sociedad democrtica.
68
5. El Sistema de la Funcin Policial
Al aplicar la lgica de sistemas al trabajo de la polica, se trata de comprender
a la funcin policial como una serie de procesos orientados a la consecucin
de fnes. Para defnir e ilustrar el mecanismo de trabajo y defnicin de la
funcin policial como un sistema, se utilizan las referencias inputs (insumos),
outputs (productos) y outcomes (resultados):
a. Inputs. Acontecimientos y circunstancias del entorno sociopoltico
y econmico, especfcamente los asociados a la seguridad
pblica, en tanto estos defnen la funcin policial y por lo tanto, su
mandato institucional. Son las demandas y apoyos solicitados por
la sociedad al gobierno en materia de seguridad pblica, de los
cuales se encarga directamente la polica y conforman su mbito
de actuacin;
b. Outputs. Son las decisiones y las acciones de la polica: el
desempeo y actuacin policial. Organizan las consecuencias
resultantes, no de las acciones del ambiente sociopoltico, sino del
desempeo de la polica, y
c. Outcomes. Son los resultados de la funcin policial y estn
directamente relacionados con la consecucin o no del mandato
institucional. Determina la efciencia del desempeo policial en
trminos de la diferencia entre lo inicialmente solicitado a la polica
(inputs) respecto a lo alcanzado (outcomes).
En esta lgica, la administracin policial es el vnculo entre los insumos y
los productos del sistema de la funcin policial, es decir, los procesos de la
polica.
Los inputs y los outputs/outcomes, entendidos los primeros como demandas
y apoyo de la sociedad, y los segundos como las decisiones, las acciones
y resultados del trabajo policial, se mueven en una especie de circuito
denominado feedback loop (circuito de retroalimentacin).
El circuito de retroalimentacin permite a las autoridades identifcar las
demandas de seguridad de la sociedad, los inputs de la funcin policial,
y a travs de la administracin policial, recibirlas, organizarlas y defnir la
agenda de servicios y tareas de la polica, en el contexto de la poltica de
seguridad, logrando generar los outputs y outcomes del trabajo policaco.
69
Feedback Loop (Circuito de Retroalimentaci Feedback Loop (Circuito de Retroalimentaci n) n)
Procesos Procesos
ADMINISTRACIN
POLICIAL
Tcnicas y estrategia
policiales
Outcomes Outcomes
(Resultados) (Resultados)
Impactos y
trascendencia social del
trabajo de la polica
Atencin a las
demandas sociales de
seguridad
Inputs Inputs
(Insumos) (Insumos)
Demandas sociales de
seguridad,
especficamente las
asociadas al trabajo de
la polica
Outputs Outputs
(Salidas) (Salidas)
Oferta de servicios
policiales
Desempeo policial
Funcin policial
De esta manera se da un fujo de inputs y outputs/outcomes en el sistema en
un movimiento constante de interaccin, por lo tanto, la oferta de servicios
de la polica no es la misma en el tiempo y se modifca en funcin de las
demandas sociales.
Esquema II.1
Sistema de la funcin policial
Si las autoridades policiales no satisfacen las demandas sociales (inputs),
comienzan a existir anomalas en el circuito, difcultando el fujo de respuestas
de la polica a las demandas y problemas sociales de seguridad, ocasionando
que el sistema comience a entrar en tensin y pueda entrar en crisis, por lo
que las autoridades deben buscar cmo mantener la tensin baja, procurar
la menor cantidad posible de interferencias, posibilitando la persistencia del
sistema y que este no se colapse.
La administracin policial se concibe como un sistema al estar integrada
por varios actores, procesos y elementos, los cuales interactan con un
propsito especfco: el cumplimiento del mandato institucional de la polica.
70
Edgar Schein
25
propone los siguientes aspectos necesarios en el diseo de
una organizacin partiendo de una visin de sistemas:
La organizacin debe ser considerada como un sistema abierto, lo cual
implica que la polica no es una entidad autodeterminada y hermtica:
no es posible entender el trabajo de la polica bajo un modelo de
organizacin cerrado, que no interacte con la comunidad a la cual
sirve y protege, y que no defne su agenda de trabajo como un servicio
ciudadano.
La organizacin debe ser concebida como un sistema con objetivos y/o
funciones mltiples. Pese a que el mandato de la polica es preciso,las
tareas que realiza para cumplir con este mandato son diversas:
la prevencin del delito, el control del trnsito, instrumentacin de
operativos de seguridad, arrestos y remisin de posibles delincuentes,
entre otros.
La organizacin debe visualizarse como constituida por subsistemas,
los cuales estn en interaccin dinmica unos con otros. En el
modelo de administracin policial que se propone, se identifcan los
siguientes:
Subsistema de planeacin, programacin y presupuestacin.
Subsistema de carrera policial.
Subsistema de comunicacin policial.
Subsistema de rendicin de cuentas.
Subsistema de evaluacin del desempeo policial.
Al estar integrada por subsistemas mutuamente dependientes, un
cambio en uno de ellos, afectar a los dems. La instrumentacin de
una cultura de planeacin y de rendicin de cuentas policial implica
para las corporaciones de polica toda una transformacin de la manera
de realizar su trabajo, ya que requiere de una profesionalizacin de los
cuerpos, la planifcacin y programacin de tareas (gestin pblica por
objetivos), el justifcar cada una de sus acciones, y en general, considerar
los elementos caractersticos de la reforma policial en democracia.
La organizacin existe en un ambiente dinmico que interacta con
otros sistemas. La defnicin del mandato policial a pesar de tener una
continuidad en el tiempo, se modifca en funcin del ambiente poltico,
social y econmico, y a su vez afecta a cada uno de estos aspectos y
25
Schein, Edgar, (1988), La Cultura Empresarial y el Liderazgo, Barcelona, Plaza y Jans.
71
su mismo entorno: la actuacin de la polica modifca y es modifcada
por su contexto.
En el siguiente esquema se ilustra la organizacin y funcionamiento de la
Administracin Policial. Propone que los parmetros que defnen a la funcin
de la polica son: 1) Legalidad, el trabajo policial se debe realizar con estricto
apego a la ley; 2) Legitimidad, validacin social del trabajo de la polica,
implica el respeto a los derechos humanos, justifcacin y racionalidad en
el uso de la fuerza, transparencia y rendicin de cuentas, y un servicio
policial orientado a la solucin de necesidades ciudadanas de seguridad,
y 3) Efciencia, funcin policial orientada a la consecucin de resultados
verifcables empricamente.
En el centro del sistema se ubica la administracin policial, la cual tiene
como temas especfcos la planeacin, organizacin, direccin y evaluacin
institucionales, siendo estas funciones responsabilidad del director de la
corporacin policaca. Estos grandes apartados son instrumentados a partir
de los subsistemas correspondientes,
26
particularmente, los Subsistemas de
Rendicin de Cuentas y de Informacin son fundamentales para la polica,
ya que desde el punto de vista de una reforma policial democrtica, cumplen
con dos valores de entidades pblicas en sociedades democrticas: la
transparencia y la rendicin de cuentas. Por otra parte estos procesos son
integrales, transversales e inciden en todas las funciones de la corporacin.
(Ver Esquema II.2).
La funcin policial conlleva temas especfcos de una corporacin policaca:
actuacin policial en clave de derechos humanos, la supervisin, el control
policial, la atencin de quejas del desempeo policial, la academia de polica,
respeto irrestricto a la ley, uso legtimo de la fuerza, carrera policial, entre
otros temas.
En la base del sistema se presentan los criterios referenciales, que se
utilizaron para arribar al concepto de administracin policial, el cual tiene
como antecedente directo, la demanda social de instrumentar una poltica de
seguridad pblica, lo cual defne el carcter comunitario de la actuacin policial
y la aplicacin de los criterios de la administracin pblica ya descritos.
26
Dentro de estos subsistemas destacan los de Rendicin de Cuentas y de Evaluacin del Desempeo
como los mecanismos de evaluacin institucional, que permiten determinar la brecha existente entre
lo planifcado respecto a lo realizado, lo que permite que la polica argumente y justifque la existencia
de dicha diferencia, produzca una constancia o referencia formal de su trabajo y aprenda de su propia
experiencia.
72
Esquema II.2
Modelo de organizacin de la administracin policial
Instrumentacin de
la poltica de
seguridad pblica
Administracin pblica:
la seguridad y la polica
tienen un carcter
eminentemente social
La administracin
policial parte de la
teora, mtodos y
principios de la
administracin pblica
SUBSISTEMAS SUBSISTEMAS
De planeacin, programacin y
presupuesto
De Rendicin de Cuentas
De promocin: carrera policial
De comunicacin interna y externa
De informacin y anlisis
De evaluacin del desempeo
policial
TEMAS DE TEMAS DE
ADMINISTRACI ADMINISTRACI N N
POLICIAL POLICIAL
Supervisin y Control
Actuacin policial y
Derechos Humanos
Despliegue policial
Asuntos internos
Academia de polica
PLANEACIN, PROGRAMACIN
Y PRESUPUESTO
GESTIN, DIRECCIN Y
CONTROL
ADMINISTRACIN
POLICIAL
DISEO
ORGANIZACIONAL
EVALUACIN
SUBSISTEMA DE SUBSISTEMA DE
INFORMACI INFORMACI N N
SUBSISTEMA DE RENDICI SUBSISTEMA DE RENDICI N N
DE CUENTAS DE CUENTAS
Legitimidad Legitimidad
Validacin social de las
funciones y desempeo de
la polica
Eficiencia Eficiencia
Desempeo policial orientado
a la consecucin de
resultados verificables
Legalidad Legalidad
La funcin policial se realiza
con estricto apego a la Ley
PAR PAR METROS METROS
1. Subsistemas de Administracin Policial
1.1 Subsistema de planeacin, programacin y presupuesto. rea de
la administracin policial encargada de establecer los objetivos y
metas institucionales, as como las correspondientes asignaciones
presupuestales y programacin de tareas, considerando actividades
propias de una corporacin policial como la supervisin, el control o
la investigacin.
Es la funcin tcnica de la administracin policial y debe estar
refejada en el organigrama en una Subdireccin Tcnica, de
Planeacin o similar, donde se defnan las lneas de trabajo
requeridas para cumplir con la agenda programtica.
1.2 Subsistema de organizacin. La organizacin es la determinacin de
funciones, responsabilidades, reglas y normas de comportamiento
de un conjunto de reas, departamentos y cargos, lo que permite
73
regular las funciones de los miembros adscritos a una entidad.
La organizacin es refejada en la estructura organizacional. De
esta manera, el Subsistema de Organizacin de la Polica posibili-
ta cumplir con sus metas, objetivos, con el mandato legal e
instrumentar el plan y programa de trabajo.
El diseo de la estructura de la organizacin, del sistema de trabajo, los
arreglos de trabajo grupal y las asignaciones individuales de tareas,
debern realizarse conforme a esta estructura organizativa.
1.3 Subsistema de control policial. Proceso por el cual los encargados de
esta funcin dentro de la corporacin generalmente los directivos
determinan:
Las estrategias para que la calidad de los diferentes sistemas y
servicios de la organizacin puedan mejorarse;
Si se estn cumpliendo o no con las metas y objetivos
institucionales establecidos;
Si el desempeo institucional es congruente con el programa y
los planes de trabajo, y
Si los ofciales siguen las polticas y los procedimientos de la
organizacin.
Los aspectos de efciencia y efcacia, as como los referentes de
cantidad y calidad son los criterios de control de esta funcin de la
administracin.
Si las metas o los objetivos no se estn alcanzando; si los
planes, las polticas y los procedimientos no se estn siguiendo,
o se ha detectado un problema de desempeo en el servicio de la
organizacin principalmente respecto a los derechos humanos,
los responsables deben establecer las razones y determinar las
acciones de correccin. El controlar puede ser la funcin directiva
ms problemtica por las difcultades que enfrenta el responsable
para detectar las fallas del sistema o las razones de un servicio
inadecuado, as como tambin el diseo de las estrategias para
cambiarlas y mejorar. Por ejemplo, la corrupcin y el mal uso
de la fuerza de la polica continan siendo serios problemas
de desempeo, pese a los esfuerzos por analizar sus causas y
corregirlas.
74
1.4 Subsistema de evaluacin del desempeo policial. Constituye el
proceso de anlisis del rendimiento global del desempeo policial,
tanto de la corporacin como un agregado, como de cada funcin
que realiza la polica en particular. Considera que la mayor parte de
los policas procuran retroalimentarse de la manera en que cumplen
sus funciones, por lo que los comandantes y ofciales con personal
a su cargo deben evaluar el desempeo particular de cada ofcial
para decidir las acciones que deben tomar, en este sentido, la
evaluacin informal, basada en la observacin del trabajo diario, es
necesaria pero insufciente si se pretende que la evaluacin opere
como un mecanismo de aprendizaje institucional.
Dentro de la administracin policial, el subsistema de evaluacin
formaliza y sistematiza el proceso de retroalimentacin de: a)
desempeo; b) anlisis; c) deteccin de problemticas, y d)
sugerencias, con el cual los responsables pueden identifcar a
los agentes que cumplen o exceden lo esperado y a los que no lo
hacen, ayuda a la toma de decisiones sobre promociones internas,
compensaciones y otras ms del departamento de personal
dependen de la informacin sistemtica y bien documentada
disponible sobre el polica.
La responsabilidad de esta funcin de la administracin policial
es realizar la evaluacin del desempeo de cada ofcial y de la
corporacin en su conjunto, responde a la necesidad de sistematizar
y defnir los criterios y polticas de la corporacin respecto a la
evaluacin. Pese a que es necesario desarrollar enfoques de
evaluacin diferentes para los directivos, el personal de mando,
de apoyo y los policas, es necesario tener criterios congruentes al
interior de cada categora para obtener resultados tiles.
1.5 Subsistema de supervisin policial. El rea de supervisin interna,
la polica de la polica, es una instancia importante de defensa
contra la corrupcin, el abuso policial y la violacin de los derechos
humanos. El que est constituida como un rea que fgura en el
esquema organizativo de una corporacin, es indicador del grado
de voluntad de las autoridades policacas para premiar y replicar
actuaciones efectivas, responsabilizar y sancionar al personal por
comportamientos negativos o incidentes de abuso, as como para
75
delimitar funciones investigativas especializadas al interior de la
polica ante denuncias de abuso policial.
El subsistema de supervisin interno de una corporacin policaca,
tiene como propsito general, regular y orientar las actividades
cotidianas de la institucin, tratando de evitar desvos de lo
programado en trminos del mandato institucional, reducir los casos
de abuso policial, y colaborar en el anlisis y la transformacin de
los procedimientos, los sistemas de administracin y regulacin,
lo que permite fortalecer las capacidades policiales, mejorar el
desempeo y la efcacia, y elevar la conducta tica.
2. El Subsistema de Rendicin de Cuentas Policial
El objetivo del Subsistema de Rendicin de Cuentas dentro del enfoque de la
administracin policial es propiciar y contribuir a la transformacin cualitativa
de la actuacin de la polica. Esta transformacin es efecto y consecuencia
de una revisin profunda de los procedimientos de desempeo policial, los
alcances y propsitos de su actuacin los cuales estn defnidos por los
marcos legales y por la relacin Sociedad-Estado-Polica.
Con la instrumentacin de un sistema de control de esta naturaleza, se
pretende que los resultados y logros se concreten en el mejoramiento de
los rdenes de convivencia social, en la disminucin de los ndices de
delincuencia, en desempeos policiales apegados a derecho, en un trabajo
policial que atienda antes que nada las necesidades de la ciudadana,
que tenga como referente fundamental los derechos humanos y oriente la
actuacin de la polica hacia un servicio transparente.
La evaluacin del desempeo policial, de los logros, resultados y repercusin
social, constituye la oportunidad para saber en qu medida las instituciones
que tienen a su cargo la seguridad pblica cumplen con los objetivos para
los que fueron creadas. La generacin de mecanismos de evaluacin de
su actuacin, sistematizados en el subsistema de rendicin de cuentas,
permitir mejorar a estas instituciones y los resultados de sus proyectos, ya
que si se desconocen los efectos de su actuacin, no es posible analizar si
stos son positivos, negativos o neutros, y por lo tanto imposibilita que las
corporaciones aprendan de s mismas, lo cual conlleva riesgos polticos, de
legitimidad de la actuacin del Estado, de gobernabilidad, e incluso impactos
en lo econmico y lo social.
76
Una segunda justifcacin de la necesidad y urgencia de las instituciones
policacas de trabajar bajo esquemas de rendicin de cuentas, lo defne la
visin integral que le confere un modelo de gestin institucional sustentada
en administracin policial, integralidad que parte de la interaccin entre la
planifcacin/programacin de funciones, el diseo organizacional, la gestin
de los proyectos y la evaluacin institucional, elementos que se defnen a
partir del mandato legal propio de las corporaciones policacas. Esta visin
integral supone que la planifcacin se fortalece con la rendicin de cuentas
y considerando que la planifcacin es obligatoria y permanente, la rendicin
de cuentas tambin participa de esa doble condicin, debiendo realizarse de
manera obligatoria y permanente.
Tradicionalmente, el tema de rendicin de cuentas tiene una connotacin
eminentemente fscalizadora, aludiendo a los informes contables que
presentan los administradores a los dueos de las empresas, en este
sentido, el administrador era el responsable de la empresa, por eso, deba
informar peridica y detalladamente del manejo de los recursos.
La administracin policial al tratar que la polica funcione bajo criterios de
legalidad, legitimidad y efcacia, propicia que esta perspectiva de gestin
condicione a los directivos de las corporaciones policacas a considerar
el proceso de rendicin de cuentas como un mecanismo normal, rutinario
y altamente benefcioso para la institucin por la perspectiva de control y
evaluacin permanente de las acciones.
Al exigrseles a las policas una mayor transparencia de su gestin, una
demostracin ms precisa de sus logros y determinar claramente la
brecha entre lo conseguido respecto a lo previsto en la determinacin de
metas, las cuestiones de rendicin de cuentas, transparencia y evaluacin
de la calidad del desempeo, se convierten en aspectos fundamentales
en materia de administracin y actuacin policial, es en este sentido
que rendicin de cuentas se consolida como el referente de actuacin y
evaluacin del desempeo policial, funcin permanente y obligatoria.
Por otra parte, la actuacin policial para ser verdaderamente efciente, debe
tener pleno reconocimiento y aplicacin de los derechos humanos, por lo
tanto, al tratar de establecer una defnicin de efciencia policial se deben
considerar criterios, valores y referentes de los mismos, siendo imposible
concebir una actuacin policial efectiva si estos se han respetado: no es
sufciente detener a un delincuente, es imperativo que esta detencin se
77
haya realizado con pleno respeto a los derechos humanos, y de no ser as,
estaramos ante un caso de abuso policial.
En este contexto, la rendicin de cuentas de la actuacin policial se establece
en el centro de la conceptualizacin y anlisis de su administracin, ya que
la gestin de la corporacin policial debe tener como uno de sus mximos
referentes los derechos humanos: al rendir cuentas de cmo se han realizado
los procesos de planeacin, organizacin, direccin y evaluacin y de sus
resultados, y cules han sido los criterios y referentes de actuacin, se deben
identifcar las formas en que estos fueron y son considerados
Conclusiones
El contexto, procedimientos y estrategias de la administracin pblica
son sustancialmente distintos a los de la administracin privada y
comercial.
Por su carcter eminentemente pblico y social, y sobre todo por ser
una institucin del Estado, la administracin policial se disea a partir
de los elementos y el conocimiento terico de la administracin pblica,
particularmente en sus aspectos de gestin (manejo de lo pblico).
La funcin policial debe realizarse a partir de tres referentes: 1) legalidad,
estricto apego a la ley; 2) legitimidad, validacin social del trabajo
policial, y 3) efciencia, funcin policial orientada a la consecucin de
resultados verifcables empricamente.
Administracin policial: la capacidad de las corporaciones policacas
y sus actores para ejecutar los lineamientos programticos de su
agenda de trabajo, generando el conocimiento institucional que puede
ser utilizado continuamente para cumplir con su mandato, mejorar la
satisfaccin del servicio y el desempeo de la organizacin policial.
Analizando la funcin policial desde una lgica de sistemas, el trabajo
de la polica constituye la serie de respuestas (outputs / outcomes) que
presenta el gobierno a las demandas sociales de seguridad (inputs).
De esta manera, la administracin policial constituye los procesos
requeridos para generar y articular dichas respuestas.
La administracin policial funciona y est organizada desde una
perspectiva de sistemas; sistema en el que interactan y convergen
distintos elementos, procesos y recursos, los cuales modifcan
y son modifcados a su vez por las acciones de cada uno de los
componentes.
78
La administracin policial funciona a travs de diversos procesos de
trabajo especfcos, a los cuales se han denominado subsistemas, que
corresponden a funciones determinadas y necesarias para realizar el
programa de trabajo y cumplir con el mandato policial: la organizacin,
la planeacin, la direccin, el control/evaluacin y la comunicacin.
Es estratgico y fundamental en la administracin policial el Subsistema
de Rendicin de Cuentas, ya que a travs de ste la polica puede
identifcar y enfrentar la brecha determinada entre los resultados del
desempeo policaco respecto a su mandato, adems de cumplir con
una condicin de gobernabilidad, necesario para un Estado moderno y
democrtico.
La administracin policial y los procesos inherentes de rendicin
de cuentas, posibilitan a las corporaciones de polica a generar el
conocimiento institucional que les permita mejorar su desempeo, y por
ende, reducir la brecha entre lo realizado y el mandato.
Los derechos humanos se establecen en el centro de la administracin,
el desempeo y la rendicin de cuentas policial, y por lo tanto, una
defnicin de efciencia policial debe considerar explcitamente, el
referente de los derechos humanos.
79
CAPTULO III
SUPERVISIN POLICIAL
81
CAPTULO III
SUPERVISIN POLICIAL
Introduccin
En el contexto de la administracin policial, el objetivo de la supervisin policial
la polica de policas es disear, proponer e instrumentar mecanismos y
procedimientos de observacin, verifcacin y control del desempeo policial,
con el propsito de fortalecer el trabajo de la polica, generar informacin
de sustento al proceso de toma de decisiones y establecer los parmetros
necesarios para transparentar y rendir cuentas del desempeo policial. La
informacin analtica que se busca integrar pretende servir de fundamento
para la modifcacin y el diseo de los programas y planes de trabajo, as
como sustentar la toma de decisiones.
La funcin de supervisin de la polica se constituye como el mecanismo
de control y anlisis en la defnicin de estrategias y planes para regular y
controlar el desempeo. La instrumentacin de mecanismos y procedimientos
de supervisin requiere de la defnicin de las estrategias de verifcacin
y observacin del trabajo de la polica, del diseo de los indicadores
y parmetros del anlisis, las estrategias para la instrumentacin y el
funcionamiento de todo el sistema, as como de la integracin, anlisis y
presentacin de la informacin.
La supervisin del desempeo policial es una actividad que se realiza en
todos los niveles de la cadena de mando, excepto en el nivel operativo
bsico: para que la supervisin se realice, se requiere de la relacin operador
(agente de polica)-supervisor (comandante), ubicando al ofcial de polica
ltimo en la cadena de mando, sin personal a cargo, por lo que no supervisa
a ningn otro ofcial, en tanto que cualquier mando con personal a cargo
realiza algn tipo de supervisin, pese a que puede existir la supervisin
entre compaeros: supervisin lateral.
Muchas de las funciones de supervisin policial recaen en mandos sin
nombramiento de supervisor, dentro de las funciones de los comandantes est
la de supervisar y evaluar el desempeo de los ofciales a su cargo, las acciones
82
ms importantes de este mandato son responsabilidad de los niveles bsicos
de mando, donde las funciones operativas de la polica se controlan y
realizan directamente. El desempeo del polica es fuertemente infuenciado
en estos niveles por los comandantes y superiores inmediatos, ms que por
cualquier otro factor, dada la cercana relacin comandante-ofcial y porque
el superior ejerce una fuerte infuencia sobre el desempeo de los ofciales
subordinados. Es por esto que el supervisor de la polica ejerce una posicin
estratgica en las corporaciones.
La transformacin de los mecanismos y estrategias de supervisin del trabajo
policial (la polica de policas) desde la perspectiva de la administracin
policial, busca propiciar que las instituciones de polica funcionen bajo
los estndares predefnidos de control, evaluacin y observacin de su
desempeo, con el propsito de permitir garantizar que la polica atienda
las necesidades de seguridad de los ciudadanos, el respeto a la ley y los
derechos humanos, as como funcionar bajo criterios de transparencia y
orientacin a la consecucin de resultados verifcables.
1. La funcin de supervisin
En las corporaciones encargadas de la aplicacin de la ley y especfcamente
en las corporaciones de polica, la supervisin que ejercen los mandos es
especialmente importante por la trascendencia social del trabajo que realizan.
Es en este nivel de mando donde recae la responsabilidad de proporcionar
la fuerza cohesiva que permita el funcionamiento efectivo de las policas, por
lo que es mucho ms importante la labor de supervisin ejercida a travs
de los mandos bajos que en los niveles superiores de direccin, ya que
estos ltimos trabajarn en el vaco si la supervisin no es efectiva en las
funciones operativas de la polica, donde se realiza el trabajo cotidiano y la
mayor parte de las funciones policiales.
El rea de supervisin interna, la polica de la polica, es una instancia
importante de defensa contra la corrupcin y el abuso policial. El que est
constituida como un rea en el esquema organizativo de una corporacin,
es un indicador del grado de voluntad de las autoridades policacas para
regular el desempeo policial, y tiene entre otros propsitos:
Premiar actuaciones efectivas y propiciar su rplica en el futuro.
Regular y orientar las actividades cotidianas de la corporacin.
83
Responsabilizar y sancionar a los ofciales por mal desempeo, tratando
de reducir los casos de abuso policial.
Propiciar el inicio de averiguaciones al interior de la polica, ante
denuncias de abuso policial o mal desempeo.
Evitar desvos de lo programado en la agenda de trabajo, en trminos
del mandato institucional.
Evitar actuaciones de la polica realizadas sin referentes normativos,
tales como la corrupcin, el cohecho, la negligencia, mal uso de la
fuerza pblica, de los insumos de trabajo y el abuso policial.
Propiciar la conducta tica y responsable de la polica: rendicin de
cuentas policial.
Incidir en la transformacin y el mejoramiento continuo de los
procedimientos policiales, as como en la regulacin del desempeo
para fortalecer las capacidades con una orientacin de efciencia y
efcacia del trabajo policial.
Asegurar que los ofciales de polica tengan certeza respecto a que el
buen desempeo ser premiado a travs de estmulos, y que el mal
desempeo ser sancionado. Si estos mecanismos no son funcionales,
los policas no tendrn certeza respecto a las consecuencias de su
buen o mal desempeo, lo que aumenta la discrecionalidad en la toma
de decisiones y la comisin de conductas alejadas de la norma.
2. La posicin del supervisor
Los ofciales de polica son los responsables de realizar la funcin sustantiva
de las corporaciones de polica, de esta manera, el supervisor policial es el
responsable de observar el desempeo del trabajo operativo. La funcin de
supervisin posibilita a las corporaciones de polica cumplir con los objetivos
de la corporacin, por lo que debe contar con experiencia en el control de
personal y contar con atribuciones capacidad de sancin que le permitan
incidir en el trabajo de los otros, coordinar los esfuerzos conjuntos y propiciar
que se cumplan las metas planteadas a travs de instrumentar mecanismos
de control y regulacin: la funcin de supervisin debe estar dotada de
facultades de sancin para que su labor sea trascendente.
Un propsito especfco de la funcin de supervisin policial es propiciar la
mejor integracin posible de las necesidades y expectativas de los ofciales
con los objetivos de la corporacin, esto requiere del diseo de mecanis-
mos que permitan a los agentes participar en las decisiones operativas que
les afectan directamente.
84
El supervisor debe valorar los efectos de su desempeo en el bienestar y
el ambiente de la corporacin. No es un actor pasivo en la generacin del
ambiente de trabajo de las policas, por lo que debe ser capaz de reconocer
los indicadores que muestran cuando una accin correctiva no es efectiva
y cuando s lo es, y tener en cuenta que el ambiente organizacional no se
puede legislar o inducir solamente por discursos.
El rea de supervisin es responsable de mantener a sus superiores
informados a travs de informes orales y escritos, esto implica que l a su
vez se mantenga informado, para lo cual requiere integrar y sistematizar la
documentacin e informacin que se genere de sus inspecciones. Esto lo
condiciona a mantener a sus subordinados informados sobre los aspectos
acerca de los cuales se les esta supervisando, por lo que debe comunicar
claramente cules son los propsitos, mecanismos, fnes, periodos,
consecuencias, procedimientos y estrategias de la supervisin. A travs del
rea de supervisin se comunican y operan las polticas de la corporacin.
3. Capacidades tcnicas y de supervisin
Los supervisores no necesitan ser expertos en cada aspecto tcnico del
trabajo que supervisan para ser efcaces, porque esto implicara una carga
de trabajo y una perspectiva de adquisicin de capacidades imposible para
ellos, pero s deben tener conocimiento y dominio de los aspectos principales
del trabajo que supervisan.
Cada supervisor debe considerar los siguientes aspectos:
Estar actualizado en los cambios fundamentales en su prctica, tcnicas
y procedimientos para equipar su trabajo correctamente;
Prepararse y formarse para su trabajo, lo que le dar un conocimiento
fundamentado del trabajo que realiza;
Conocer los principios, valores, polticas y objetivos de la corporacin;
Conocer, entender y aplicar principios de evaluacin del desempeo;
Debe ser experto en la coordinacin de trabajos del personal operativo
para generar escenarios de mayor efciencia y efcacia, y
Ser capaz de delegar responsabilidades.
Los supervisores deben prepararse para su cargo conociendo y entendiendo
las polticas, los reglamentos internos, los procedimientos, prcticas,
recursos, fortalezas/debilidades, funciones y objetivos de la corporacin de
85
polica, as como las caractersticas sociales de la comunidad en que se
desempe: mapa delictivo, criminalidad, condiciones socioeconmicas de
la poblacin, ambiente poltico. Debe conocer y estar involucrado a fondo en
las funciones y operaciones del rea de su responsabilidad y comprender
las relaciones que tiene con los otros departamentos y la direccin.
Una supervisin efciente considerar en su desempeo las implicaciones
legales y el marco jurdico que regula el funcionamiento de su rea, las
responsabilidades de los actos que realicen sus subordinados y sus lmites.
Debe estar informado de las funciones, la jurisdiccin y la autoridad de las
personas que ocupan las diversas posiciones en la organizacin.
Objetivo del Subsistema de Supervisin Policial
Establecer mecanismos de verifcacin, anlisis y control
del desempeo policial, para asegurar una conducta policial
referenciada a las normas y la consecucin de resultados, con
capacidades de sancin-correccin de conductas desviadas y
premio-estmulo en caso de verifcarse un trabajo destacado,
incidiendo en la mejora del desempeo operativo.
Objetivos especfcos
Defnir mecanismos de supervisin y evaluacin del desempeo, lo
cual incluye la defnicin de objetivos, la identifcacin de la estructura
requerida, las responsabilidades de los diferentes actores en este
proceso, y en caso de existir las funciones de supervisin, defnir las
estrategias y soluciones para la transformacin y modernizacin del rea
(proceso de rediseo de las funciones de supervisin y evaluacin).
Desarrollar una plataforma de supervisin y anlisis del desempeo
operativo, a partir de la redefnicin de las estrategias de supervisin y
evaluacin del desempeo, que incluyan la planeacin y programacin
de estas tareas.
Construir los indicadores de desempeo de la funciones de supervisin
y evaluacin para tener herramientas de anlisis del desempeo
operativo.
86
Disear un sistema de comunicacin que permita difundir de forma
transparente, tanto interna como externamente, los resultados
generados de la supervisin.
Mejorar la percepcin de la ciudadana respecto al desempeo de la
polica.
Propiciar que los mecanismos de supervisin y evaluacin de la
polica se realicen bajo estndares de operacin preestablecidos y
estandarizados.
Desarrollar capacidades de las corporaciones de polica para que
stas operen bajo estndares de administracin policial moderna, en el
contexto de la reforma policial democrtica.
Posibilitar un desempeo policial realizado bajo estricto apego al
contexto legal y normativo de los derechos humanos, y que tenga como
referente principal la atencin de las necesidades de los ciudadanos en
materia de seguridad pblica, correspondientes a la polica.
Proyecto de transformacin de los mecanismos de supervisin y
evaluacin policial a partir del diseo de una plataforma tcnica
operativa, orientada hacia la estandarizacin y sistematizacin de
ambas funciones.
Busca la transparencia y la rendicin de cuentas del trabajo policial.
Es un proceso colegiado, lo cual implica que las decisiones son
consensuadas y tomadas de manera conjunta entre los diferentes
participantes: el personal directivo, de mando y operativo de la
polica.
Al estar enfocado hacia la mejora de los mecanismos de supervisin y
evaluacin, su trascendencia es institucional.
Transformar y fortalecer las estrategias y lneas de trabajo del mandato
de supervisin y las estrategias de evaluacin del desempeo.
4. Problemas de la supervisin policial
En mayor o menor medida, se observan los siguientes escenarios en las
corporaciones de polica:
Dada la ausencia de reglas sufcientes y claras establecidas en el
mandato policial y los reglamentos internos, la calidad de la supervisin
depende principalmente de las capacidades de los supervisores, sin
embargo, no hay esquemas ni estrategias de capacitacin y forma-
cin bsica y continua para ellos.
87
Como parte de los procesos de supervisin/evaluacin, las policas
no defnen los instrumentos que clarifquen los objetivos, los
procedimientos, metas, responsabilidades, mecanismos de fujo de
informacin, estndares de desempeo, mecanismos de evaluacin
sobre s misma, entre otros indicadores.
La supervisin policial reacciona sobre irregularidades detectadas en el
desempeo, pero no refexiona hacia el mejoramiento de sus propios
enfoques y criterios de trabajo: la supervisin y la evaluacin no son
autocrticas.
Polticas y prcticas institucionales de supervisin realizadas
bsicamente a travs de la observacin, lo cual tiende a excluir otras
posibilidades de supervisin.
Del trabajo de supervisin se acumula informacin, pero sta es
insufciente, sesgada y no se analiza, por lo que no sirve como una
herramienta que permita establecer patrones de desempeo que
posibilite la correccin de errores recursivos o la rplica de desempeos
policiales exitosos.
Los intercambios de experiencias entre los supervisores o entre las
reas de supervisin y el personal operativo son limitados y ocasionales,
lo cual no permite la retroalimentacin para mejorar el desempeo y la
supervisin.
La supervisin es continua pero no opera sobre reglas y consecuencias
claras, por ejemplo: situaciones problemticas como la arbitrariedad y
la discriminacin pueden reproducirse sin consecuencias formales.
Las reas de supervisin no realizan actividades de vigilancia y control
sobre los mandos medios y superiores, o las que realizan tienen
alcances limitados y sin consecuencias.
Las reas de supervisin y los supervisores no se asumen a s mismos
como fuentes de informacin a las que se pueda recurrir para mejorar
la calidad del desempeo policial, no obstante tener una posicin
privilegiada de observacin del trabajo de los ofciales.
Los criterios bajo los cuales se realiza la supervisin los defnen los
mandos de supervisin y los mismos comandantes con personal a
cargo, pero stos son desconocidos para los elementos: los criterios
de supervisin no estn formalizados y son acuerdos informales, sin
referentes normativos.
Los resultados y la informacin generada de la supervisin no se
analiza en grupos colegiados de evaluacin, lo que imposibilita
sancionar el mal desempeo policial o premiar el bueno, en los casos
correspondientes.
88
No hay controles laterales que aseguren la calidad de la funcin de
supervisin: no se supervisa ni se evala a la funcin de supervisin.
5. Lneas de trabajo de la funcin de supervisin
En general, las lneas de trabajo correspondientes a la funcin de supervisin son:
a. Defnir el mandato y los roles de la supervisin. A partir
del contexto legal en que se determinan las funciones de las
corporaciones de polica y por ende lo que se espera del mandato
de supervisin, establecer la posicin de esta rea en el contexto
institucional, consolidndola como el mecanismo que incida en la
consecucin de objetivos, metas y resultados.
b. Funcin policial orientada a resultados. La perspectiva de
cualquier rea de la funcin pblica, incluido el trabajo policial, es
que ms que los procedimientos y proyectos que se realicen,
27
el
desempeo debe estar referido a la consecucin de resultados, lo
cual requiere de mecanismos y estrategias de verifcacin y ajuste
para regular, controlar y reorientar en caso de identifcarse desvos
en el desempeo.
c. Anlisis del papel de la supervisin en el contexto de la
administracin policial. Establecidos los propsitos del rea de
supervisin policial en el contexto de los objetivos institucionales,
defnir la estructura organizativa del rea de supervisin, la divisin
del trabajo (organizacin), la asignacin de tareas de cada uno de
los participantes, tanto del cuerpo de mando como del personal
operativo, as como sus funciones y estrategias operativas, de esta
manera, la determinacin de la estructura operativa puede entender
como una reingeniera del rea lo que implica la transformacin,
de ser necesario, de su organizacin as como los planes de trabajo
correspondientes.
d. Planeacin, programacin, presupuestacin y control de
la supervisin. Generacin del esquema de administracin y
gestin del mandato de supervisin en el contexto de los planes y
27
Es necesario no centrarse en los proyectos y programas que se realicen (tales como el desarrollo
y puesta en operacin de sistemas informticos, la realizacin de mapas del delito, la adquisicin de
nuevo armamento, entre otros) sino en los resultados que de estos se obtienen, los cuales los validan.
Esto no implica que los proyectos y programas no tengan un valor en s mismo, pero lo importante es la
trascendencia que estos tengan en trminos de mejorar los trminos y condiciones de seguridad de los
ciudadanos.
89
programas institucionales a partir de la transformacin del mandato
de supervisin.
e. Disciplina: principios, polticas y prctica. En el contexto de los
objetivos y lneas de trabajo de la supervisin, es necesario defnir
los criterios disciplinarios que el cuerpo policaco debe considerar
en su desempeo, delimitando las formas de aplicar la disciplina
(sanciones), los aspectos adversos y positivos de la penalizacin,
el cmo la aplicacin de medidas disciplinarias puede funcionar
como ejemplo, las relaciones entre la disciplina, la moral y el espritu
de la corporacin; los resultados que pueden generar acciones
disciplinarias inconsistentes o que no tienen sustento, entre otros
aspectos.
f. Reglamento disciplinario. Documento en que se defnen las
responsabilidades, los poderes y la estructura organizativa de los
mecanismos internos de supervisin, establecidos a partir de la ley
orgnica y los reglamentos disciplinarios de la corporacin. Se con-
cibe como un documento regulatorio de la aplicacin de sanciones
ante un mal desempeo, lo cual requiere de defnir previamente
la mala o buena conducta policial y establecer los procesos
disciplinarios idneos, los cuales se aplican en consecuencia de
las diferentes faltas.
g. Manual del desempeo. Los reglamentos policiales no deben ser
documentos abstractos, sino que deben tener incidencias directas
en el desempeo de la institucin, incluyendo aspectos como el
uso de la fuerza o la reaccin ante situaciones de cualquier tipo,
en este sentido, es necesario tener regulados los procedimientos y
acciones propias del rea de supervisin.
h. Poderes y atribuciones de una Unidad de Control y/o Asuntos
Internos. Generalmente las corporaciones policacas cuentan con
mecanismos administrativos para asegurar que se cumplan los
cdigos operativos, en general la disciplina de la polica se ejerce
por lnea de mando; siendo los responsables inmediatos quienes
tienen a su cargo el control del personal, en este sentido, esta lnea
de trabajo busca incorporar mecanismos internos especializados
en la disciplina y control del desempeo, lo cual implica generar
una nueva visin acerca del trabajo de las unidades disciplinarias
y las unidades de control, partiendo de identifcar y defnir las
responsabilidades profesionales.
90
i. Campaa de informacin. Particularmente durante este proceso
de reforma es imprescindible realizar campaas de informacin
al interior de la corporacin acerca de los propsitos, objetivos y
alcances, para de esta manera involucrar a toda la corporacin
en el proceso de cambio y asegurar que se obtengan las metas
planteadas. Al exterior de la corporacin, la participacin de la
sociedad civil y de la sociedad, valida este ejercicio de reforma
policial.
j. La capacitacin y formacin en materia de supervisin policial:
el papel de la academia de polica. La transformacin de la
funcin de supervisin requiere el acompaamiento que en materia
de supervisin y profesionalizacin del personal pueda ofrecer
la institucin a travs de la academia de polica. Esta formacin
deber considerar las responsabilidades de la supervisin y
valorar la necesidad constante de entrenamiento en funcin de
responsabilidades especfcas y necesidades detectadas a partir
del desempeo.
k. Transparencia y rendicin de cuentas. En muchos organismos
profesionales y particularmente los policiales se acta en secreca
y opacidad cuando se teme que la credibilidad de la organizacin se
vea amenazada y no fortalecida por procesos internos de disciplina
que se hagan pblicos. La informacin pblica se limita a casos
sonados que no puedan mantenerse en reserva y donde la justicia
es absolutamente indispensable para evitar un mayor descrdito de
la organizacin; es en este sentido que en un proceso de rendicin
de cuentas de un rgimen democrtico la transparencia de las
acciones de la funcin pblica, incluidas las de las corporaciones
policacas, debe ser una poltica de desempeo y un referente para
cualquier accin que se realice.
l. Sistema de evaluacin e indicadores de desempeo. Para
asegurar la calidad en la operacin del sistema de supervisin y
garantizar que se cumplan los objetivos del proceso de reforma
de este mandato, es necesario generar los mecanismos de
evaluacin del desempeo, as como los indicadores que describan
y delimiten el comportamiento del trabajo operativo. La evaluacin
del desempeo y los indicadores asociados generan referentes de
anlisis objetivos los cuales posibilitan detectar errores y xitos en
el desempeo.
91
m. Aspectos sicolgicos de la supervisin. Ubicar los aspectos
sicolgicos relacionados con el desempeo de la supervisin y
analizar como estos inciden en la conducta de los supervisores, en
la satisfaccin del trabajo, sus necesidades, e incluso para enfrentar
la frustracin en el empleo.
n. Problemas especiales. Considerar mecanismos de supervisin
tales como:
Pruebas antidoping y de consumo de alcohol;
Problemas personales y emocionales: cmo afecta el estado
de nimo del personal a su desempeo, as como defnir
procedimientos y tcnicas para enfrentar los problemas
emocionales detectados, y
Seales de ayuda por problemas emocionales: su administracin
y atencin.
93
CAPTULO IV
EVALUACIN
DEL DESEMPEO
POLICIAL
95
CAPTULO IV
EVALUACIN DEL DESEMPEO POLICIAL
Introduccin
Por administracin policial es posible entender las capacidades y estrategias
que instrumentan las corporaciones policacas y sus actores para ejecutar
los lineamientos programticos de su agenda institucional de trabajo, en las
que se incluyen la atencin a las necesidades de seguridad pblica de los
ciudadanos y cumplir de esta manera, con su mandato.
Una de las estrategias de la administracin policial es propiciar la generacin
del conocimiento institucional que permita mejorar el funcionamiento de la
organizacin, por lo que la evaluacin del desempeo policial se establece
en el centro del proceso de aprendizaje institucional, ya que de no existir
la evaluacin, es difcil generar la informacin y por consiguiente el
conocimiento que permita a los directivos policiales y tomadores de
decisiones identifcar los patrones de conducta de los ofciales y eliminar las
fallas, faltas y desviaciones en su actuacin y replicar, en su caso, los casos
de xito.
La evaluacin del desempeo policial se concibe como un subsistema de
trabajo que depende del parmetro integrador administracin policial. Se
constituye como la estrategia sin la cual las corporaciones policacas son
incapaces de generar el conocimiento institucional que permita aprender de
su propia experiencia, por lo que desde este punto de vista, la administracin
policial constituye el mecanismo que articula el marco jurdico/administrativo
y las prcticas policiales, y es el mbito concreto que permite comprender
desde la perspectiva del desempeo policial, la esfera de lo institucional.
En este captulo se propone una defnicin de evaluacin del desempeo
policial, sus caractersticas, procesos y objetivos, enfatizando el carcter
pblico de las instituciones policacas y por lo tanto, pone en el centro de su
visin la atencin de las necesidades ciudadanas de seguridad pblica.
96
1. Desempeo Policial
El evaluar los procesos de trabajo de las policas, plantea la necesidad de
iniciar con una propuesta preliminar de defnicin de desempeo policial:
La serie de acciones, tareas y procesos realizados por la polica con
el objetivo de cumplir con su mandato y obligaciones propias de la
institucin. Es la relacin y vnculo entre el mandato y la forma en que
ste se realiza, la actuacin policial.
En este proceso intervienen diferentes factores que infuyen y determinan el
desempeo policial: el contexto jurdico que regula la actuacin policial, el
contexto socioeconmico de la comunidad; el nivel y grado de comprensin
e interpretacin del mandato legal y la manera de aplicarlo; la escala de
valores y presuposiciones personales de cada polica respecto a su funcin;
los procesos de aprendizaje, la capacitacin y retroalimentacin para el
desempeo; los recursos que la institucin proporciona a los ofciales para
cumplir con sus tareas, entre otros. As se propone la siguiente defnicin:
Evaluacin del Desempeo Policial: Proceso de medicin y
valoracin del grado en que el trabajo realizado por los ofciales
de polica mantiene su idoneidad, congruencia y cumple con
los objetivos defnidos en la agenda de trabajo y el mandato
institucional (efciencia), as como la forma en que se utilizan
los recursos asignados para lograr dichos objetivos (efcacia),
y que al determinar y analizar la brecha entre lo planteado
respecto a lo logrado, genera el conocimiento institucional que
permite aprender de su propia experiencia.
De la defnicin anterior, se destaca que uno de los propsitos principales de
la evaluacin del desempeo policial es mejorar la actuacin con base en
el aprendizaje que le da su propia experiencia, por lo tanto supone que las
instituciones policiales son tanto sujeto como objeto de su propia mejora y
de esta manera, los procesos para evaluar, estimular o juzgar el valor de su
actuacin, puede propiciar mejores actuaciones.
97
Esquema IV.1
La evaluacin del desempeo en el contexto
de la administracin policial
RELACI RELACI N: ACTUACI N: ACTUACI N N
POLICIAL RESPECTO AL POLICIAL RESPECTO AL
MANDATO INSTITUCIONAL MANDATO INSTITUCIONAL
DISEO
ORGANIZACIONAL
ADMINISTRACIN
POLICIAL
PLANEACIN, PROGR.
Y PRESUPUESTO
DIRECCIN, CONTROL
Y GESTIN
EVALUACIN DEL
DESEMPEO
POLICIAL
A APRENDIZAJE PRENDIZAJE I INSTITUCIONAL NSTITUCIONAL
A A P PARTIR DE LA ARTIR DE LA P PROPIA ROPIA
E EXPERIENCIA XPERIENCIA
CONTEXTO
SOCIAL
Legitimidad del
Desempeo
Policial
INTERNA
Eficiencia y
Eficacia del
Desempeo
Policial
El anterior diagrama ilustra la evaluacin del desempeo policial como la
funcin de la administracin policial que trata de analizar y determinar el
nivel de coherencia de la actuacin policial respecto al contexto jurdico,
destacando el proceso de aprendizaje generado a partir de la evaluacin,
el cual retroalimenta las funciones de planeacin, organizacin y control de
la administracin policial. En esta evaluacin es deseable que participen
instancias externas a la corporacin representantes de la sociedad civil tales
como universidades, institutos de investigacin, medios de comunicacin,
organizaciones no gubernamentales (ONG), otras instancias de gobierno y
monitores de la actuacin policial, ya que por su carcter de entidad pblica,
la polica requiere no slo ser efciente en su actuacin, sino ser legtima
socialmente; esta situacin es fundamental en la evaluacin del desempeo
policial, ya que al ser la instancia del gobierno autorizada para el uso de la
98
fuerza, el mal manejo de sus capacidades y atribuciones puede generar
ilegitimidad en su actuacin, en el contexto de un Estado democrtico.
Las estrategias de evaluacin de la actuacin policial constituyen los procesos
por los cuales se estima y valora las tareas y funciones que realizan los
ofciales de polica. Las evaluaciones informales, que se realizan al trabajo
diario, son necesarias pero insufcientes, por lo que el contar con un sistema
formal y sistemtico de retroalimentacin, permite a las reas de evaluacin
identifcar a los ofciales que cumplen o exceden lo esperado y a los que no
lo hacen.
Ayuda a evaluar los procedimientos de reclutamiento, seleccin y orien-
tacin policial, as como las decisiones sobre promociones internas,
compensaciones y otras que aplica el rea del departamento de personal,
procesos que dependen de la informacin sistematizada y documentada
disponible sobre el polica.
Es posible concebir a la evaluacin del desempeo policial como una tcnica
o los procedimientos que tienden a valorar, de forma sistemtica y lo ms
objetiva posible, el rendimiento de los ofciales de una corporacin. Esta
evaluacin se realiza sobre la base del trabajo desarrollado, los objetivos
fjados, las responsabilidades asumidas y las caractersticas personales,
todo ello con vistas a planifcar y proyectar las acciones futuras de cara a un
mayor desarrollo de cada polica, del grupo y de la corporacin.
Los ofciales de polica son servidores pblicos y por lo tanto, en la
evaluacin de su desempeo tambin debe considerarse la opinin pblica:
la efciencia y efcacia de la actuacin de la polica no puede entenderse sin
el escrutinio y aprobacin pblica, y es un elemento que debe considerarse
en su valoracin.
2. Importancia de la evaluacin del desempeo policial
Establecer un subsistema de evaluacin del desempeo policial, representa
la instrumentacin de un procedimiento continuo, sistemtico, orgnico, en
cascada (lo que implica su aplicacin a travs de la cadena de mando), y se
constituye como la expresin de valoraciones objetivas del trabajo realizado
por los ofciales de polica.
99
Pretende sustituir a los juicios ocasionales y formulados con criterios
informales, inconsistentes y no sistematizados. Las caractersticas que debe
poseer el sistema de evaluacin, son, entre otras:
Ser un procedimiento continuo. En este sentido, se rompe con la idea
tradicional de que la evaluacin se realiza posterior al trabajo, ya que
si es continua, las funciones de planeacin, control, supervisin en-
tre otras, tambin deben ser evaluadas, por lo tanto, la evaluacin
ocurre ex ante, durante y ex post respecto al desempeo policial;
Ser un procedimiento sistemtico, que parte del concepto de adminis-
tracin policial e interacta con procesos como rendicin de cuentas,
supervisin y control policiales;
Es un procedimiento orgnico, es decir, afecta a toda la corporacin, no
slo a los policas;
Es un procedimiento participativo, integral, tanto horizontal como
vertical;
Es un procedimiento para identifcar patrones de trabajo y comporta-
miento policial;
Tiene una ptica histrica;
Tiene una visin prospectiva;
Su fnalidad es la integracin y coherencia entre tareas respecto a obje-
tivos, y
Propicia la aplicacin de estndares, criterios o polticas de desempeo
policial.
Hay varias razones por las cuales deben evaluarse los procesos de trabajo
de la polica, una es benefciar a la misma corporacin policaca de la
informacin que genera esta; en otras los principales benefciados son los
mismos policas; en otros casos, la informacin y el conocimiento generado a
partir de la evaluacin puede satisfacer mltiples necesidades tanto del polica
como de la institucin policial, por ltimo, por su carcter eminentemente
pblico, la evaluacin del desempeo policial tiene efectos en las relaciones
entre la corporacin policial y la sociedad (gobernabilidad).
Es necesario considerar que para lograr un buen desempeo, es preciso
que los policas cuenten con los medios necesarios para el cumplimiento de
los objetivos, y que posean la habilidad y capacidad para llevarlos a cabo.
Tambin debe de existir en ellos la motivacin necesaria para cumplir con
lo planteado.
100
La evaluacin del desempeo policial es un proceso evolutivo en el cual se
van corrigiendo defciencias en el desempeo, y permite que los ofciales
mejoren su actuacin al conocer lo que de l se espera, los errores y aciertos,
esto permite analizar los resultados de las tareas en que ha participado y
recibir orientacin y supervisin de sus superiores.
Permite determinar de forma objetiva, cmo se han realizado los proce-
sos propios de la polica, evaluando los objetivos de cada etapa, las res-
ponsabilidades y funciones del puesto de trabajo, contribuyendo a satisfacer
tanto necesidades de la corporacin como individuales. Constituye una
estrategia para lograr un aumento de la calidad, desempeo y rendimiento
de la funcin policial.
La evaluacin del desempeo indicar si la seleccin y el entrenamiento
de los ofciales han sido adecuados y en caso de ser necesario, realizar los
ajustes respectivos. Sirve de control, premia el buen desempeo y sanciona
el malo o la conducta omisa, y se utiliza para otorgar ascensos, premios,
incentivos, detectar los mejores elementos y recompensarlos, jugando esta
deteccin un papel vital en el desarrollo y crecimiento de la corporacin, as
como para identifcar ofciales de poca efciencia, para entrenarlos mejor o
cambiarlos de puesto.
Es importante para el desarrollo institucional, que al identifcar los puntos
dbiles y fuertes del estado de fuerza, conocer la calidad de cada uno de los
ofciales, requerida para un programa de seleccin, desarrollo administrativo,
defnicin de funciones y establecimiento de base racional y equitativa para
recompensar el desempeo.
3. Objetivos de la evaluacin del desempeo
El objetivo de la evaluacin del desempeo policial es proporcionar una
descripcin exacta y confable de la procesos que realizan los ofciales para
cumplir con sus tareas, lo que permite generar la informacin que necesi-
ta la institucin para aprender de su propio desempeo.
El sistema de evaluacin debe estar directamente relacionado con la actividad
policial y ser prctico y confable. Por directamente relacionado con la funcin
policial se entiende que el sistema califca nicamente elementos vitales
para obtener xito en el desempeo policial. Se entiende que la evaluacin
es prctica cuando es comprendida tanto por los evaluadores como por
101
los ofciales evaluados, ya que un sistema complicado puede conducir a
confusin o generar suspicacias y confictos.
Existen elementos comunes a todos los enfoques sobre evaluacin del
desempeo policial. Un sistema estandarizado para toda la corporacin
es til porque permite prcticas iguales y comparables. Entre sus objetivos
particulares estn:
Evaluar el rendimiento de los policas en trminos de efcacia y
efciencia;
Proporcionar oportunidades de crecimiento (carrera policial) y condicio-
nes efectivas de participacin a todos los miembros de la corporacin,
teniendo presente, por una parte, los objetivos institucionales y por otra,
los objetivos individuales;
Mejorar los patrones de actuacin policial;
Detectar el grado de ajuste y congruencia persona-cargo (puesto);
Proporcionar un sistema de generacin de informacin y comunicacin
de triple va: del polica a sus mandos, de la institucin a los elementos
y de la institucin a la sociedad;
Establecer sistemas de informacin y comunicacin dentro de la cor-
poracin;
Instrumentar mecanismos y estrategias que motiven a los policas a me-
jorar su desempeo;
Establecer e instrumentar polticas de promocin y sancin ade-
cuadas;
Aplicar sistemas retributivos justos y equitativos, basados en el desem-
peo individual;
Detectar las necesidades de educacin y capacitacin;
Para obtener datos acerca del clima laboral, as como detectar pro-
blemas ocultos;
Permite que el comportamiento policial cuente con los recursos
adecuados para proteger y servir a la ciudadana;
Validar los programas de reclutamiento y seleccin;
Establecer objetivos individuales, que el ofcial evaluado debe alcanzar
en el perodo de tiempo que media entre dos evaluaciones, al tiempo
que revisa el grado de cumplimiento de los objetivos anteriores;
Propiciar que se considere y trate a los ofciales de polica como el
principal recurso de la corporacin y cuya actuacin puede mejorarse
indefnidamente, dependiendo de las estrategias de la Direccin;
102
Valorar peridicamente la importancia y trascendencia de los aportes
y resultados de cada polica, analizando de conjunto las acciones
correctivas necesarias para su propio benefcio y el de la corpo-
racin, y
Estimar el rendimiento del polica evaluado y determinar con precisin
los benefcios efectivos para el evaluado y la institucin policaca.
Entre estos objetivos, los elementos clave son la generacin de informacin,
la cual propicia el conocimiento y el aprendizaje.
4. Principios de la evaluacin del desempeo
La evaluacin del desempeo policial debe incluir no slo valoraciones
cuantitativas sino cualitativas.
Las evaluaciones deben ser trascendentes, siendo su utilidad principal
aprender del propio desempeo.
Es necesario que las evaluaciones del desempeo tengan niveles
de medicin o estndares completamente verifcables y previamente
defnidos.
Los sistemas de evaluacin deben estar directamente relacionados
con el puesto, es decir, deben ser acordes a la tarea policaca que se
realiza en toda la cadena de mando, si esto no se cumple, entonces
la evaluacin carece de validez. En este sentido, representa un reto
conceptual defnir productividad, efciencia, efcacia y calidad del
desempeo policial.
La evaluacin del desempeo es un proceso continuo que tiene por
fnalidad elevar la calidad de la actuacin policial y de los resultados de
los ofciales.
Toda postura y estrategias de evaluacin que presenten los super-
visores y comandantes deber ser discutida con los ofciales, y tener
explcitamente determinado el perodo de tiempo en que se aplicar la
evaluacin.
Debe permitir a los policas participar activamente en la identifcacin de
sus propios puntos fuertes y dbiles, lo que permita tomar decisiones
para mejorar su desempeo, a partir de los medios y recursos con que
se cuente.
El ofcial evaluado debe saber con anticipacin la fecha en que se
evaluar y sta se desarrollar en un clima favorable entre evaluador
y evaluado.
103
El ofcial evaluado debe sentirse motivado a autoevaluarse en cada uno
de sus objetivos de trabajo.
Los elementos a considerar en la evaluacin del desempeo policial son:
Estndares del desempeo policial
Son parmetros que permiten una medicin objetiva. Para ser efectivos,
deben ser congruentes con los resultados esperados de la actuacin policial
y se derivan del mandato institucional. Se basan en las responsabilidades y
labores de los policas establecidos en las normas y reglas que regulan el
desempeo policial, el evaluador puede decidir qu elementos son esenciales
y deben ser evaluados en todos los casos.
Medicin del desempeo policial
Son los sistemas de califcacin del desempeo policial. Su uso debe ser claro,
confable y califcar los elementos esenciales que determinan los procesos.
Las observaciones del desempeo pueden llevarse a cabo en forma directa o
indirecta. La observacin directa ocurre cuando quien califca el desempeo
lo verifca en persona. La observacin indirecta se da cuando el evaluador se
basa en otros elementos o hiptesis.
En la medicin del desempeo policial es posible encontrar dos aspectos
que pueden hacer variar el resultado de la medicin: la objetividad y la
subjetividad:
Las mediciones objetivas son las que resultan verifcables por otras
personas. Tienden a ser de ndole cuantitativa y se basan en aspectos
tales como el nmero de detenciones, arrestos, infracciones, puntualidad,
quejas a la actuacin del polica, etctera.
Las mediciones subjetivas son valoraciones que contextualizan la
actuacin policial, como son la responsabilidad, la actitud, las capacidades.
Debe considerarse que hay un alto grado de discrecionalidad en la
actuacin policial, por lo que la evaluacin debe considerar cmo los
ofciales se desenvuelven dentro de este margen de actuacin. Su
naturaleza es cualitativa.
104
Elementos subjetivos de evaluacin
Las mediciones subjetivas pueden producir distorsiones que suelen ocurrir
con mayor frecuencia cuando el evaluador no logra conservar su imparcialidad
en varios aspectos, entre los cuales se cuentan:
Los prejuicios personales.
La tendencia a la medicin central (la estandarizacin en la evaluacin
a todos los elementos, en cualquier proceso que se realice).
La interferencia de razones subconscientes.
El efecto de acontecimientos recientes.
5. Ventajas de la evaluacin del desempeo
Mejora el desempeo policial, ya que propicia el aprendizaje a travs
de la retroalimentacin.
Posibilita la instrumentacin de polticas efectivas de compensacin, ya
que permite ayudar a determinar quienes merecen recibir promociones
y ascensos.
Decisiones de ubicacin: las promociones, transferencias y separaciones
se basan en el desempeo anterior o en el previsto.
Necesidades de capacitacin y desarrollo: el desempeo insufciente
puede indicar la necesidad de volver a capacitar, o un potencial no
aprovechado.
Planeacin y desarrollo de la carrera policial: gua las decisiones sobre
posibilidades de desarrollo policial especfcas.
Desafos externos: en ocasiones, el desempeo se ve infuido por
factores externos como la comunidad, la familia, salud, fnanzas, etc.,
que se pueden identifcar en las evaluaciones.
6. Generacin del conocimiento: el anlisis de la brecha
28
Para Ernesto Cohen (2005), es posible defnir a la brecha como el anlisis
existente entre el rendimiento programado / esperado respecto a lo realmente
logrado, de esta manera, puede considerarse como un concepto descriptivo
que se refere a la distancia que existe entre una situacin actual y otra
deseada. Es posible determinarla a partir de la evaluacin que resulta de
28
Ernesto Cohen, Rolando Franco (2005), Gestin social. Cmo lograr efciencia e impacto en las
polticas sociales, Siglo XXI / CEPAL, Mxico.
105
comparar los objetivos de un programa o tarea con sus productos e impactos
en el marco del modelo de gestin utilizado.
Al considerar que los criterios centrales que deben guiar a la administracin
policial, son la bsqueda y aseguramiento de la efciencia y efcacia de la
actuacin policial y propiciar impactos positivos en la comunidad en trminos
de seguridad pblica, el anlisis de la actuacin policial parte de determinar
las brechas existentes en el logro de los objetivos propuestos, por lo que
brecha es un equivalente al problema social que da origen y justifca la
existencia de la polica.
La actuacin policial puede concebirse como la intervencin gubernamental
que busca eliminar o disminuir los problemas asociados a la inseguridad
pblica; el diagnstico de su desempeo busca identifcar los dfcits en el
problema que se quiere solucionar. Sistemticamente puede expresarse en
la situacin actual (SA) que da cuenta al momento de elaborar el programa
de trabajo policial, de la estimacin del impacto que se pretende alcanzar
en un periodo de tiempo, la situacin deseada (SD). La brecha surge de la
distancia existente entre SA y SD y se obtiene con la evaluacin, por lo que
es una distancia real verifcable generada por la actuacin. Grfcamente,
puede representarse de la siguiente manera:
Esquema IV.2
El anlisis de la brecha
SITUACIN
ACTUAL
SA
SITUACIN
DESEADA
SD
BRECHA
Fuente: Cohen (2005).
106
Una adecuada formulacin del programa de trabajo policial incluir una
programacin con objetivo, metas e indicadores de los servicios y as como
estimaciones de los impactos esperados. De la medicin de los logros
se identifca el anlisis de las variaciones que presentan los indicadores
previamente determinados (nmero de rondines, despliegue policaco,
indicadores de alerta temprana, detenciones y remisiones, ndices de
delincuencia, entre otros), y de esta manera se obtienen las brechas, es
decir, la distancia existente entre la situacin programada y lo realmente
sucedido.
Es comn que las corporaciones de polica no establezcan metas de impacto
del trabajo policial en la modifcacin de las condiciones de seguridad de los
ciudadanos en la formulacin de su programa de trabajo, e incluso que no
armen este programa.
En los casos en que s se evalen los resultados del programa de trabajo, es
posible determinar distribuciones estadsticas de los logros del plan. De los
indicadores de impacto analizados, por ejemplo de la medicin de la efciencia
en los rondines o el nmero de detenciones en regiones especfcas, puede
calcularse la distribucin de frecuencias de los resultados obtenidos.
Esquema IV.3
Distribucin de frecuencia del impacto
de los proyectos que constituyen un programa
Rendimiento en torno
del promedio =>
Continuar
Bajo rendimiento =>
Reprogramacin
Alto rendimiento =>
Aprendizaje
Fuente: Cohen (2005).
107
Si la muestra es lo sufcientemente grande, puede construirse una grfca
de distribucin normal. En ella existen tres zonas: la constituida por las
observaciones que se ubican en torno a la media y las que conforman las
dos colas de la distribucin:
La cola ubicada a la derecha de la curva muestra resultados policiales
que son signifcativamente superiores al promedio (xitos y casos
excepcionales que salen de resultados normales, acciones de mrito:
el buen desempeo policial). All se identifcan las buenas prcticas
policiales que deben utilizarse como parmetros para propiciar
modifcaciones al resto del plan de trabajo.
En la otra cola se ubican los resultados que son inferiores al promedio,
son los casos en que no se cumplieron los estndares de calidad de la
actuacin policial aceptables. Son malos desempeos que deben ser
analizados para determinar bajo qu circunstancias se presentaron y
por ende, determinar acciones para prevenirlos. Implica un aprendizaje
a partir de experiencias negativas.
Los resultados ubicados en torno a la media deben continuarse, pero
incorporando y aprovechando el aprendizaje generado de las mejores
prcticas y de los malos resultados.
En el Esquema IV.3, en la curva se grafcan los resultados de la actuacin
policial, un desplazamiento de la media a la derecha representa un aumento
y mejora de la efciencia de la actuacin conjunta de la polica y es por
consiguiente deseable.
Por el contrario, un desplazamiento de la media a la izquierda implica una
disminucin de la efciencia, por lo tanto, los proyectos ms defcientes
seran los que se encuentran en el extremo izquierdo. De esta manera, el
clculo de la brecha se puede realizar comparando la posicin del proyecto
especfco con el medio o la situacin ptima.
De no evaluarse el impacto del programa y no existir un sistema de monitoreo,
la nica alternativa para determinar cmo podra incrementarse el impacto y
la efciencia de la actuacin policial es analizando el proceso de gestin.
7. Metodologa y Procesos de Evaluacin
29
Se propone que la evaluacin operativa considere las siguientes cuestiones
generales, las cuales se deben adaptar, evidentemente, a las caractersticas
y necesidades especfcas de evaluacin de cada polica:
29
Evaluacin: una herramienta de gestin para mejorar el desempeo de los proyectos. Ofcina de
Evaluacin (EVO), Banco Interamericano de Desarrollo-BID, New York, USA.
108
a. Efciencia de la actuacin policial;
b. Efcacia de la actuacin policial;
c. Efectos e impactos de la actuacin policial, y
d. Experiencia adquirida.
Los primeros tres conjuntos de cuestiones de evaluacin estn vinculados a
temticas especfcas, el cuarto conjunto, la experiencia adquirida, pretende
considerar la totalidad de la actuacin policial, concretiza la fnalidad ltima
tal vez la ms importante de evaluar la actuacin policial: aprender de su
propia experiencia. El clculo de la brecha se ubica en esta ltima etapa del
proceso.
Los encargados de la evaluacin deben estar familiarizados tanto con el
trabajo operativo policaco como con las preguntas que se formulan dentro
de cada grupo.
Esquema IV.4
Lgica de la evaluacin del desempeo policial
DETERMINACI DETERMINACI N DE N DE
COMPONENTES DE LA ACTUACI COMPONENTES DE LA ACTUACI N N
POLICIAL: REFERENCIAS POLICIAL: REFERENCIAS
INFLUENCIA DE LA ACTUACI INFLUENCIA DE LA ACTUACI N N
POLICIAL EN OTROS POLICIAL EN OTROS MBITOS: MBITOS:
TRASCENDENCIA SOCIAL TRASCENDENCIA SOCIAL
SI
NO
SI
NO
SI
NO
EXPERIENCIA ADQUIRIDA Y NIVEL EXPERIENCIA ADQUIRIDA Y NIVEL
DE APRENDIZAJE DE APRENDIZAJE
PROP PROP SITO Y FIN DE LA SITO Y FIN DE LA
ACTUACI ACTUACI N POLICIAL: PRODUCTOS N POLICIAL: PRODUCTOS
Y COMPONENTES Y COMPONENTES
109
a. Efciencia de la actuacin policial
La efciencia dentro del contexto de la actuacin policial se relaciona con el
nivel de actividades que los policas realizan cotidianamente y se refere al
grado hasta el cual:
Se suministraron y administraron los insumos y recursos imprescindibles
para realizar el trabajo encomendado.
El desempeo policial se realiz bajo criterios de racionalizacin
y economa en el uso de los insumos asignados para su labor, para
propiciar el menor costo posible asociado a la obtencin de los fnes
esperados.
Algunas de las posibles preguntas de evaluacin relacionadas con la efcien-
cia son:
Se cuenta con un manual, protocolo o procedimientos para evaluar el
desempeo policial?
Se cuenta con indicadores de desempeo?
Cun bien se administr, planifc y supervis la actuacin policial?
En funcin del uso de recursos, cun oportuno y efcaz ha sido el
desempeo de los policas?
Qu mejoras en el uso de los recursos hubieran mejorado el logro del
propsito y fnes de la corporacin policial?
Se ha premiado, sancionado, transferido u otra accin a partir de una
evaluacin positiva o negativa de acciones en los operativos?
Podra haber habido mejores maneras de alcanzar los mismos
resultados a costos menores o en menor tiempo?
Se emplearon alternativas ms efcaces en funcin de los resultados
vistos anteriormente?
Hubo una coordinacin adecuada?
Qu debera hacerse para modifcar o mejorar la actuacin policial?
b. Efcacia de la actuacin policial
La efcacia se ocupa del grado hasta el cual:
Se obtuvieron los resultados esperados del desempeo policial.
Los resultados obtenidos conducen al logro del propsito y objetivos de
la corporacin policial: el cumplimiento del mandato institucional de las
policas.
110
La modifcacin de las condiciones de seguridad de los ciudadanos:
las funciones de seguridad asociadas al trabajo de las policas, estn
articuladas de tal manera que funcionan como respuestas institucionales
a las necesidades ciudadanas de seguridad.
Preguntas relacionadas con la efcacia de la actuacin policial:
Se cumpli con el mandato institucional?
Se cumpli en todo momento con la ley?
Se respetaron los derechos humanos?
El uso de la fuerza policial se ejerce con responsabilidad, proporcio-
nalidad y bajo absoluta necesidad del servicio?
Si no se lograron los objetivos qu cambios en la ejecucin de
actividades pudieron haberse hecho para remediar esto?
Cun bien se desempearon los ofciales desde el punto de vista de
cumplir con sus obligaciones?
La funcin policial se concibe como un servicio ciudadano?
Cun bien se desempearon los ofciales para alcanzar los objetivos
institucionales?
Hasta qu grado ha contribuido la actuacin policial en mejorar la
seguridad en la comunidad?
Se evala el desempeo integral de la institucin ?
c. Efectos e impactos de la actuacin policial
El enfoque de este trabajo es no centrarse en los programas y procedimientos
sino en los fnes del trabajo de polica, esto es, trasciende la mejora de la
actuacin policial.
Si bien la efcacia de la actuacin policial est relacionada con el cumplimiento
de los objetivos y el mandato institucional de las policas, la importancia de
la actuacin policial se centra en la infuencia que tienen en su contexto
social-comunitario y, por lo tanto, est relacionada con consecuencias tanto
planifcadas (esperadas) como imprevistas (no esperadas). En general se
deben considerar los siguientes elementos:
Impactos de la actuacin policial con consecuencias planifcadas y/o
imprevistas.
El impacto se relaciona con consecuencias planifcadas y/o imprevistas
relacionadas con los fnes.
111
Ejemplos de preguntas relacionadas con los efectos e impactos:
Qu cambios se produjeron, en trminos de mejoras en las condiciones
comunitarias y ciudadanas de seguridad, en el contexto social inmediato
y mediato, como resultado de la actuacin policial?
La actuacin policial est teniendo impactos respecto a las actividades
delictivas o sobre cierto tipo de delitos?
La ciudadana se siente ms segura? Mejor la calidad de vida en
la comunidad? (medida en que la gente se siente cmoda en usar
espacios pblicos, estar en la calle en la noche, entre otros.)
Mejor la percepcin social y comunitaria de la inseguridad?
Mejor la relacin polica-comunidad? La comunidad se siente
identifcada con su polica?
Cules han sido los efectos e impactos imprevistos de la actuacin
policial?
Es posible determinar efectos probables a largo plazo a partir
de la actuacin policial sobre el programa de trabajo, las polticas
institucionales y su relacin con el clima de seguridad comunitaria y
ciudadana?
Si fuera el caso por qu no se obtuvieron los efectos e impactos
esperados?
Para entender los efectos e impactos, se podra generar informacin til
examinando algunos de los supuestos predefnidos asociados a la actuacin
policial. El estudio de estas cuestiones es muy importante en la integracin
de un informe de evaluacin de impactos.
d. Experiencia adquirida con el proyecto: aprendizaje de la propia
experiencia
La experiencia adquirida y el nivel de aprendizaje que emerge de ella, se
presenta en dos dimensiones:
Aprendizaje operativo, que est relacionado con la efciencia y la
efcacia de la actuacin policial, y
Aprendizaje para el desarrollo institucional, que se orienta a los efectos
e impactos de la actuacin policial.
El aprendizaje conseguido de la experiencia, se registra en conclusiones que
pueden convertirse en parmetros y supuestos a considerar en el diseo de
112
los planes de trabajo futuro. La informacin del aprendizaje puede obtenerse
en las constataciones de una evaluacin determinada que puede ser til
para una futura poltica o prctica.
Estas actividades son tan amplias, que desde un principio la evaluacin
policial debe establecer criterios y objetivos claros para el anlisis e identifcar
las incgnitas para las cuales hay que encontrar respuestas, de lo contrario,
el anlisis podra ser interminable en este captulo de la evaluacin.
Ejemplos de preguntas de evaluacin relacionadas con el aprendizaje de la
experiencia adquirida:
Se cuenta con un archivo documental histrico que integre la in-
formacin generada de la evaluacin del desempeo policial?
Se tiene sistematizada la informacin derivada de la evaluacin, lo
que permite referirse a ella cuando sea requerido?
Cules son las lecciones surgidas de la relacin entre la pertinencia
de la actuacin policial y los objetivos originalmente establecidos?
Qu se aprendi sobre el desempeo y actuacin policial para alcanzar
estos objetivos?
Qu se aprendi sobre la efciencia de la actuacin policial para utilizar
los recursos asignados y disponibles?
Qu se aprendi sobre la utilidad y/o posibilidad de replicar experiencias
policiales exitosas?
Qu se aprendi sobre la necesidad y/o posibilidad de evitar conductas
y prcticas policiales no recomendables?
Qu se aprendi de las contribuciones de las tcnicas de evaluacin
en las reas operativas, y en general para toda la institucional?
113
CAPTULO V
INDICADORES DEL
DESEMPEO POLICIAL
115
CAPTULO V
INDICADORES DEL DESEMPEO POLICIAL
1. Introduccin
Los Indicadores del Desempeo Policial se constituyen como mecanismos y
procedimientos de anlisis relacionados directamente con la evaluacin de los
resultados en distintos mbitos del trabajo de la polica. Si bien es altamente
discutible atribuir la consecucin o no de resultados en cualquier actividad
analizando nicamente el trabajo realizado directamente por el responsa-
ble o asignarle toda la responsabilidad del comportamiento de los ndices
de criminalidad slo al trabajo de los policas, ya que su dinmica depende
de muchos factores (socioeconmicos, polticos, culturales, institucionales,
entre otros) los cuales salen del control de la polica, los ofciales s deben de
responsabilizarse por las funciones que la corporacin le ha asignado.
El anlisis del desempeo policial a travs de referentes mesurables for-
ma parte del contexto de administracin policial y de los procesos orga-
nizacionales. Los resultados descritos por los indicadores varan en el tiempo
y son consecuencia de los objetivos y metas defnidos por la institucin,
los procedimientos correspondientes, el diseo y las modifcaciones de la
estructura organizacional, as como de los acuerdos formales e informales
de la corporacin de polica.
Los indicadores buscan analizar el desempeo de la polica. El concepto del
desempeo en el mbito policial comprende tanto la efciencia, referida como
la habilidad para desarrollar el trabajo policial con el mnimo uso de recursos
posible, como la efcacia, la cual analiza si los objetivos preestablecidos
en el mandato institucional de la polica se estn cumpliendo. Adems de
estas dos dimensiones del desempeo policial, se incorporan los criterios
de calidad en el servicio, el contacto de la polica con la poblacin, el uso de
los recursos presupuestales y cmo se ha establecido como parmetro de
referencia de este trabajo, un desempeo policial orientado a la consecucin
de resultados.
116
Para evaluar el desempeo de una corporacin de polica en general,
as como el desarrollo del fenmeno de incidencia delictiva en particular,
existen diferentes alternativas de evaluacin, entre ellos los indicadores del
desempeo:
Los indicadores del desempeo policial son las medidas referenciales
del desempeo de las corporaciones de polica, previamente
establecidas, que describen el desarrollo de un comportamiento o
un fenmeno, y determinan la brecha existente entre lo alcanzando
respecto a los objetivos establecidos en el programa de trabajo de la
corporacin de polica.
De esta manera, los indicadores del desempeo policial establecen lo que
ser medido a lo largo de varias escalas o dimensiones, sin especifcar un
nivel determinado de desarrollo, esto implica que el indicador es un descriptor
de una parte del problema y los niveles esperados del desempeo o metas a
lograr son otra parte. Son unidades de medida que permiten el seguimiento
y evaluacin peridica de las variables clave de las corporaciones de polica,
mediante su comparacin en el tiempo.
2. La funcin administrativa en la polica: los indicadores del
desempeo
En la bsqueda del cumplimiento del mandato institucional y del establecimiento
de un desempeo policial orientado a resultados, las corporaciones
de polica deben incorporar procesos de planeacin y mecanismos de
evaluacin. Pese a la importancia de las funciones administrativas en el
contexto del trabajo policial, la incorporacin de herramientas de gestin en
muchos casos enfrenta la indiferencia de los mandos policiales llegando al
rechazo abierto, restndole valor y concentrando el total de los esfuerzos de
la polica al trabajo operativo, alegando que dichos procesos son propios de
las empresas privadas con fnes de lucro y por lo tanto ajenos a los valores
y a la lgica de trabajo de las corporaciones de polica, de esto que no se
considere la importancia de la evaluacin en aspectos como:
La mejora de los procesos policiales a partir de identifcar desempeos
exitosos o fallidos.
La obtencin de credibilidad social a partir de un desempeo policial
orientado a la consecucin de resultados.
117
Sustento de la toma de decisiones para lograr los objetivos y re-
sultados.
La contribucin de la evaluacin en la eliminacin de la improvisacin,
la arbitrariedad y la injusticia que en ocasiones prevalecen en el manejo
de lo policial.
De esto la necesidad de generar un sistema de indicadores del desempeo
policial, sustentado en criterios de registro y presentacin de la informacin
operativa y administrativa de la polica. La construccin de indicadores de
desempeo se justifca en la medida de que stos se inserten a lo largo del
desempeo policial, se utilicen como sustento de la toma de decisiones, y
sirvan de soporte para evaluar el desempeo y los aspectos operativos que
contribuyen a la consecucin de los resultados fnales. Es as como el uso
y clculo de indicadores del desempeo conlleva de manera inherente la
implementacin de un sistema de generacin y control de informacin que
permita hacer el seguimiento del trabajo policial, las metas y su cumplimiento
en el conjunto de la corporacin.
Un requisito previo para la construccin de los indicadores del desempeo
policial es establecer los objetivos, las funciones estratgicas de la corporacin
y los resultados esperados. Esto requiere revisar y validar el mandato
institucional de la polica y defnir las unidades de medida referenciales
de lo que se obtenga, cuyo cumplimiento ser medido y evaluado por los
indicadores.
Los indicadores son de carcter cuantitativo y se utilizan en distintas
combinaciones para integrar una imagen integral del desempeo. La
fexibilidad del manejo del sistema de indicadores ser una condicin nece-
saria para su modifcacin y ajuste en funcin de caractersticas y necesidades
especfcas de la polica respecto a escenarios cambiantes. Lo fundamental
es que el sistema de indicadores construido incida positivamente para que
el trabajo de la polica se realice a partir de informacin de calidad, y no
solamente con base en las asunciones y percepciones de los comandantes
y directivos respecto a los problemas que se enfrentan.
Se pueden sealar algunos criterios bsicos respecto a la construccin y
seleccin de cualquier indicador, los cuales deben ser contemplados en
general por las corporaciones, que especialmente enfrentan una serie de
difcultades para medir sus productos y resultados. Los principales criterios
118
que se deben tomar en cuenta para la elaboracin de indicadores se resumen
en la siguiente tabla:
Tabla V.1
Criterios para la elaboracin de indicadores
Criterios Descripcin
Relevante. Adecuado a los objetivos de la organizacin.
Vlido.
Mide con la informacin adecuada el proceso o accin que
es realmente el centro de nuestro inters.
Confable. Certero en sus mediciones y sensible a los cambios.
Evitar los incentivos
perversos.
No favorece el desarrollo de conductas indeseables o
inefcaces.
Atribuible.
Las variaciones en su medicin pueden ser atribuidas a
cambios en las acciones de la polica.
Claro.
Con claridad en la informacin necesaria, fcil de entender
y de usar.
Oportuno.
Con la sufciente frecuencia como para hacer un seguimiento
de sus cambios y poder actuar en consecuencia.
Comparable. A travs del tiempo y con otras organizaciones.
3. Problemas para la construccin de indicadores
Algunas de las situaciones y factores que limitan el uso efciente de datos
e informacin generada por el desempeo policial, a los que se pueden
enfrentar las corporaciones en mayor o menor medida, son:
Funcin policial no orientada a la obtencin de resultados. La polica,
al no tener defnidos los resultados deseados, no orienta su trabajo a
conseguirlos, no los verifca y no establece responsabilidades en caso
de no obtenerlos;
La ausencia de polticas institucionales relacionadas con el manejo
de indicadores del desempeo, incluidos los de incidencia delictiva, y
119
los productos e impactos de la informacin generada en el proceso de
toma de decisiones;
La limitada cultura organizacional en relacin con el uso apropiado de
las tecnologas de la informacin y limitadas capacidades de anlisis,
como sustento de la toma de decisiones de la polica y el despliegue de
la operacin diaria;
El conjunto de datos disponibles en las corporaciones es heterogneo,
con un manejo poco sistematizado;
Procesos de recepcin y captura de informacin defcientes ( inputs),
as mismo, no se tienen defnidos los productos a generarse, tiempos
de entrega, destinatarios o los impactos esperados (outputs);
Reducida publicidad, comunicacin y aplicacin de los resultados
obtenidos del anlisis;
Institucionalmente no se defnen parmetros ni indicadores de incidencia
delictiva ni del desempeo policial, aspectos de ste necesarios de
evaluar y que requieren escalas, procedimientos, mecanismos de
validacin y defnir sus impactos en el proceso de toma de decisiones;
Dbil capacidad tcnica institucional para el tratamiento y anlisis de
informacin delictiva, y
Carencia de polticas y reglas claras relacionadas con la generacin y
manejo de indicadores del desempeo policial e incidencia delictiva,
as mismo, no se cuenta con mecanismos que evidencien que las reas
operativas utilizan la informacin generada por las reas de anlisis,
como sustento y referente para la toma de decisiones.
4. Objetivos de los indicadores del desempeo policial
Una poltica de manejo de indicadores del desempeo en las corporaciones
de polica, establecer los lineamientos generales para implementar la
infraestructura, los principios, las normas y los procedimientos orientados
a mejorar signifcativamente la generacin de informacin estratgica
fundamental como sustento para la toma de decisiones, lo cual tiene
impactos directos en las decisiones operativas y en la consecucin de
los objetivos planteados, posibilitando el logro de la misin institucional y
la consecucin de resultados, considerando para esto, aspectos sociales
especfcos de la regin de incidencia, los procesos administrativos, la
disponibilidad de recursos tecnolgicos, y los vnculos que se establecen a
travs de los fujos de la informacin generada por las reas encargadas de
integrar los indicadores respecto a sus usuarios actuales y los potenciales.
120
En este contexto, los objetivos de establecer Indicadores del Desempeo
Policial son:
Objetivo general:
Generar los indicadores del desempeo policial, los cuales muestren las
tendencias de la actuacin de la polica, la verifcacin de la consecucin
de los resultados establecidos en el programa de trabajo y analizar el
fenmeno delictivo en el rea de incidencia, que permita a la polica contar
con la informacin estratgica para fundamentar el proceso de toma de
decisiones operativas, el planteamiento de objetivos y estrategias de la
polica, y establecer un desempeo policial orientado a la consecucin de
resultados.
Objetivos especfcos
Defnir los procesos de recepcin, procesamiento, anlisis y presenta-
cin de la informacin asociada al desempeo policial.
Establecer un desempeo policial orientado a la consecucin de
resultados.
Establecer los lineamientos, normas, estndares, metodologas y
protocolos que se aplicarn a los procesos de recoleccin, adminis-
tracin, produccin y divulgacin de los indicadores, a fn de facilitar
su manejo y garantizar su impacto como sustento de la toma de
decisiones.
Defnir las acciones conducentes, consolidar y efcientar la infraestructura
organizacional y procedimental que permita operar y generar los
indicadores del desempeo policial.
Disear los mecanismos y estrategias que sirvan para generar una
cultura policial que estimule la evaluacin e incorporacin de nuevas
tecnologas, mtodos y estrategias para el manejo de datos y la
generacin de productos de informacin.
Proporcionar un marco referencial y procedimental para la gestin de
datos, productos de informacin y conocimientos propios de la polica.
Establecer los mecanismos para integrar los datos y la informacin del
desempeo policial e incidencia delictiva.
Aumentar la publicidad y transparencia de los resultados de la actuacin
policial hacia la poblacin a la que sirve.
Disear mecanismos para facilitar el intercambio de informacin, de
una manera oportuna, transparente y confable.
121
Generar lineamientos e instrumentos para la estandarizacin de los
procesos de generacin de datos y productos de informacin.
Brindar herramientas para fomentar la cooperacin y los vnculos con
las entidades con intereses similares a los de la polica en los aspectos
de seguridad.
Polticas institucionales respecto al manejo de indicadores del
desempeo policial
a. El antecedente operativo de los indicadores del desempeo
policial es el establecimiento de una funcin policial orientada a la
consecucin de resultados, de esta manera, los indicadores sern
los referentes pragmticos para identifcar y valorar el grado de
cumplimiento de los resultados y las metas establecidas;
b. La polica reconoce que parte esencial de su patrimonio lo
constituye el conocimiento que se genera de su propio desempeo,
as como el conjunto de datos que refeja la actuacin de la polica
y la informacin y anlisis que se generan de stos, por lo tanto, es
su responsabilidad administrarlos correctamente, para asegurar su
disponibilidad y uso en el proceso de toma de decisiones;
c. La informacin relativa a los indicadores del desempeo,
particularmente los indicadores de incidencia delictiva, es de
utilidad pblica y operan bajo los principios de rendicin de cuentas
de las organizaciones pblicas, por lo que la polica har pblica la
informacin generada de su desempeo, en un ambiente controlado
y con criterios previamente defnidos;
d. Establecer en la estructura organizacional de la polica, un rea
encargada de la gestin de la informacin y la generacin de
indicadores del desempeo, o asignarle la funcin a un rea
especfca. Esta rea ser la encargada de coordinar, optimizar el
uso de recursos y facilitar el logro de los objetivos institucionales
a travs de la generacin de informacin estratgica que
sustente el proceso de toma de decisiones, haciendo uso de las
herramientas provenientes de las tecnologas de la informacin y
las comunicaciones para organizar, analizar, acopiar, intercambiar
datos, y generar indicadores del desempeo;
e. Esta rea revisar y propondr a los directivos y comandantes
las polticas, responsabilidades, productos y objetivos del uso e
instrumentacin de un sistema de indicadores del desempeo
policial e incidencia delictiva, y
122
f. Para las anteriores funciones, el rea encargada requiere los
siguientes procesos y recursos:
Disear y gestionar mecanismos y estrategias de coordinacin
al interior de la polica para la generacin de informacin
estratgica;
Los recursos tecnolgicos necesarios para administrar los datos
y generar los indicadores del desempeo;
La integracin de la base de datos;
Defnir y operar las herramientas de anlisis y divulgacin de la
informacin generada, y
Establecer estndares, directrices y procedimientos en los cuales
se basa para su operacin.
Etapas para la elaboracin de los indicadores
En el proceso de construccin de los indicadores del desempeo
policial no existe un nico procedimiento o metodologa, sin embargo se
recomienda tener en cuenta una serie de pasos y requisitos previos que
aseguren la coherencia del conjunto de indicadores que se construyan. Su
elaboracin requiere de las siguientes etapas, las cuales no necesariamente
son consecutivas, dado que pueden realizarse de forma simultnea y
retroalimentarse permanentemente.
Esquema V.1
Etapas para la elaboracin de los indicadores del desempeo policial
INICIO
FIN
1. DEFINICIN DE
POLTICAS, OBJETIVOS
Y RESPONSABLES
2. DEFINICIN DE
INDICADORES Y PROCESOS
DE CLCULO
3. DEFINICIN DE CRITERIOS
Y CARACTERSTICAS DE LA
INFORMACIN SOLICITADA
4. DEFINICIN DE FUENTES
Y RESPONSABLES DE LA
INFORMACIN
5. DEFINICIN DE FORMATOS
Y MECANISMOS DE ENTREGA
DE INFORMACIN
123
Tabla V.2
Etapas para la elaboracin de indicadores
Proceso Referencia
Defnicin de polticas, 1.
objetivos y responsables.
Establecimiento de los propsitos de la polica para elaborar un sistema
de evaluacin del desempeo policial a travs del clculo de indicadores,
as como la defnicin de criterios institucionales para su construccin,
clculo y elaboracin, lo que posibilite establecer constancia documental,
informada y medible del trabajo de la polica.
Defnicin de indicadores y 2.
proceso de clculo.
Metodologas y procesos especfcos para la construccin de los
indicadores del desempeo policial, que sirvan de apoyo para la defnicin
de iniciativas para mejorar el trabajo de la polica, con base en el anlisis
de las tendencias observadas en los indicadores.
Defnicin de fuentes 3.
y responsables de la
informacin.
Identifcar a las fuentes y a los responsables de proporcionar la informacin
necesaria para la construccin de los indicadores del desempeo
policial.
Defnicin de criterios 4.
y caractersticas de la
informacin solicitada.
Defnicin de las caractersticas de la informacin que se generar,
bajo esquemas de seguridad de la recepcin, procesamiento, manejo y
publicidad de los indicadores elaborados.
Defnicin de formatos y 5.
mecanismos de entrega de
informacin.
Estandarizacin de los medios para recibir la informacin necesaria para
la construccin de los indicadores, as como los canales de comunicacin
y uso de los indicadores obtenidos.
Los indicadores a construir
Los indicadores del desempeo de una corporacin de polica son funda-
mentales para el sistema de control de gestin, y como tal aportan informacin
al proceso de toma de decisiones operativas y administrativas. El nmero
y tipo de indicadores a construir depender de los fnes hacia los cuales
se dirige la evaluacin, en general, los criterios para decidir el nmero de
indicadores tienen que ver con los siguientes aspectos:
Es recomendable que el nmero de indicadores se limite a una cantidad
que permita la descripcin y anlisis del desempeo policial;
Que cubran las funciones operativas y administrativas de la corpo-
racin;
Que cubran las dimensiones del desempeo de manera integrada, en
trminos de efciencia, efcacia, cumplimiento de metas y resultados;
Que permitan conocer el desempeo policial en sus procesos (resultados
intermedios) para identifcar los problemas enfrentados, las demoras y
tiempos requeridos, y en sus resultados fnales, y
Para defnir el nmero de indicadores a elaborar, se deben de considerar
las capacidades de la corporacin para utilizarlos y controlarlos, dado
124
que mucha cantidad de informacin puede conllevar a mucho trabajo y
poca utilidad.
Comunicar e Informar
Una vez calculados los indicadores, su comunicacin requiere considerar
los siguientes aspectos:
La comunicacin de los resultados tiene que centrarse en los aspectos
claves de la administracin policial, con mensajes simples, directos y
demostrables;
El contenido de la comunicacin en lo posible debe ser educativo
considerando las necesidades de informacin de los ofciales y los
comandantes, y
Las entregas de informacin deben considerar una periodicidad pre-
establecida.
Las recomendaciones para la presentacin de los reportes o informes
derivados de los indicadores son:
Tratar los aspectos crticos de la corporacin, derivados de los aspectos
claves de la gestin y el desempeo policial.
Detallar el anlisis de las desviaciones de lo conseguido respecto a
lo planeado, explicando y justifcando las causas, repercusiones y
responsables de los desvos.
Incluir el total de indicadores calculado.
El informe debe servir como herramienta para identifcar problemas y
buscar soluciones e iniciativas que mejoren la situacin.
El contenido de la informacin debe ser actual, relevante, precisa y
fable.
Debe estructurarse de manera que pase de informacin general a
detalles especfcos.
Establecer una periodicidad (mensual, bimensual).
Deben ser analizados por los mandos de la corporacin.
125
5. Indicadores del Desempeo Policial
INDICADOR DESCRIPCIN FRMULA VARIABLES
1. Incidencia delictiva
Dao en los Bienes.
Porcentaje de Dao en los
bienes respecto al total de
delitos registrados.
(DB/TDR) *
100
DB = Total de
Daos en bienes
registrados.
TDR = Total de
Homicidio.
Porcentaje de Homicidios
respecto al total de delitos
registrados.
(H/TDR) * 100
H = Total de
Homicidios
registrados.
TDR = Total de
Delitos registrados.
Lesiones.
Porcentaje de Lesiones
registrados.
(L/TDR) * 100
L = Total de
Lesiones
registradas.
TDR = Total de
Privacin Ilegal de la
Libertad.
Porcentaje de Privacin
Ilegal de la Libertad
registrados.
(PIL/TDR)*
100
PIL = Total de
Privaciones Ilegales
de la Libertad
registradas.
TDR = Total de
Robos.
Porcentaje de Robos
registrados.
(R/TDR) * 100
R = Total de Robos
a Casa Habitacin
registrados.
TDR = Total de
Robo a Vehculo de
Transporte Pblico.
Porcentaje de Robo a
Vehculo de Transporte
Pblico respecto al total de
(RTP/TDR)*
100
RTP = Total de
Robo a Vehculo de
Transporte Pblico.
TDR = Total de
126
Robo de Vehculo.
Porcentaje de Robos de
Vehculos respecto al total
de delitos registrados.
(RV/TDR) *
100
RV = Total de
Robos de Vehculos
registrados.
TDR = Total de
Violacin.
Porcentaje de Violaciones
registrados.
(V/TDR) * 100
V = Total de
violaciones
registradas.
TDR = Total de
2. Calidad de
remisiones ante Juez
Califcador (JC).
Remisiones al JC por
tipo de falta.
Total de remisiones al JC por
tipo de falta.
Total de RJC
RJC = Total de
remisiones al Juez
Califcador.
Porcentaje de
Remisiones al JC con
sancin.
Porcentaje de remisiones al
JC con sancin al mes.
(RCS/RJC) *
100
RCS = Total de
remisiones con
sancin.
RJC = Total de
remisiones al Juez
Califcador.
3. Aseguramientos
ante Ministerio
Pblico (MP).
Puestas a disposicin
del MP.
Total de puestas a
disposicin de la polica ante
el MP.
Total de
PDMP
PDMP = Total
de puestas a
disposicin del MP.
del MP por tipo de
delito.
Total de puestas a
disposicin de la polica del
MP por tipo de delito.
(TD/PDMP)
*100
TD = Tipo de delitos
de las puestas
a disposicin
registrados.
PDMP = Total
de puestas a
disposicin del MP.
127
del MP con inicio de
accin penal.
Porcentaje de detenciones
ante el MP que dieron origen
a accin penal.
(AP / PDMP)
* 100
AP = Total de
acciones penales
iniciadas
PDMP = Total
de puestas a
disposicin del MP.
4. Atencin a llamadas
al 060.
Nmero total
de llamadas de
emergencia recibidas.
Nmero total de llamadas de
emergencia recibidas.
Total de LR
LR = Total de
llamadas de
emergencia
recibidas.
Llamadas de
emergencia atendidas.
Relacin de las llamadas
de emergencia atendidas
respecto al total de llamadas
recibidas.
(LA / LR) * 100
LA = Total de
llamadas de
emergencia
atendidas.
LR = Total de
llamadas de
emergencia
recibidas.
Efciencia de la
atencin.
Valoracin de la atencin
del servicio policial brindado
como respuesta a la llamada
de auxilio. Requiere que el
ciudadano atendido llene
el formato de evaluacin
preelaborado.
Escalas de
valoracin:
Muy Alta.
Alta.
Baja.
Muy baja .
5. Asistencia policial a
la poblacin.
Total de asistencias a la
poblacin.
Registro del total de
asistencias de la polica
a requerimientos de la
ciudadana.
Total de ASP
ASP = Registro
del total de
participaciones
de la polica para
asistencia a la
poblacin.
Rias familiares.
Nmero de apoyos para
la resolucin de rias
familiares respecto al total
de asistencias policiales a la
ciudadana.
(RF/ASP) *
100
RF = Total de rias
familiares atendidas.
ASP = Total de
asistencia a la
poblacin.
128
Traslados de personas
heridas.
Nmero de auxilios en
traslados de personas
heridas respecto al total de
asistencias policiales a la
ciudadana.
(PH/ASP) *
100
PH = Total de
personas heridas
auxiliadas.
ASP = Total de
asistencia a la
poblacin.
Asistencia en
accidentes.
Nmero de auxilios en
accidentes respecto al total
de asistencias policiales a la
ciudadana.
(AA/ASP) *
100
AA = Total de
accidentes asistidos.
ASP = Total de
asistencia a la
poblacin.
6. Supervisin
y control del
desempeo policial.
Desempeo policial.
Intervenciones de la
polica.
Total de intervenciones de la
polica registradas. Incluye
asistencias a la ciudadana,
operativos, actuacin en
delitos fagrantes, otras
situaciones.
Total de IP
IP = Total de
intervenciones de la
polica.
Nmero de personas
presas o arrestadas.
Nmero de personas presas
o arrestadas respecto al
total de intervenciones de la
polica.
(PPA/IP) * 100
PPA = Total de
personas presas o
arrestadas.
IP = Total de
polica.
Droga confscada.
Cantidad de droga
confscada respecto al total
de intervenciones policiales.
(DC/IP) *100
DC = Total de droga
confscada.
IP = Total de
polica.
129
Prevencin del delito.
Nmero de acciones de la
polica para prevencin del
delito tales como:
Visitas a establecimientos.
Reuniones con
ciudadanos.
Patrullaje.
Total de PD
PD = Total de
acciones de
prevencin del
delito.
Visitas a
establecimientos.
Nmero de visitas a
establecimientos respecto al
total de acciones policiales
para la prevencin del delito.
(VE/PD) * 100
VE = Visitas a
establecimientos
PD = Total de
acciones de
prevencin del
delito.
Reuniones con
ciudadanos.
Nmero de reuniones con
ciudadanos respecto al total
de acciones policiales para la
prevencin del delito.
(RC/PD) * 100
RC = Reuniones con
ciudadanos.
PD = Total de
acciones de
prevencin del
delito.
Plticas de seguridad.
Plticas de seguridad dadas
respecto al total de acciones
policiales para la prevencin
del delito.
(PDS/PD) *
100
PDS = Plticas de
seguridad dadas.
PD = Total de
acciones de
prevencin del
delito.
Visitas a
establecimientos.
Nmero de reuniones con
ciudadanos respecto al total
de acciones policiales para la
prevencin del delito.
Total de PD
PD = Total de
acciones de
prevencin del
delito.
Indicadores de uso de
la fuerza.
Uso de la fuerza.
Nmero de ocasiones en
que se utiliz la fuerza
policial respecto al total de
intervenciones de la polica.
(UF/IP) * 100
UF = Total de
ocasiones en que
se aplic la fuerza
policial.
IP = Total de
polica.
130
Policas muertos por
intervenciones.
Nmero de policas muertos
en el trabajo policaco,
respecto al total de
(PM/IP) * 100
PM = Total de
policas muertos.
IP = Total de
polica.
Uso de herramientas
de sometimiento por
intervenciones.
Relacin del nmero
de veces que la polica
utiliz herramientas de
sometimiento en el trabajo
policaco, respecto al total de
(UH/IP) * 100
UH = Ocasiones
que la polica utiliz
herramientas de
control.
IP = Total de
polica.
Balas disparadas.
Nmero total de balas
disparadas por polica
respecto al total de
(BD/IP) * 100
Total BD = Total de
balas disparadas por
la polica durante
intervenciones.
IP = Total de
polica.
Opositores muertos por
intervencin.
Nmero de opositores
muertos respecto al total de
(OM/IP) * 100
OM = Total de
opositores muertos
por la polica.
IP = Total de
polica.
detenidos.
Nmero de opositores
muertos en las intervenciones
de la polica, respecto al total
de detenidos.
(OM/TD) * 100
OM = Total de
opositores muertos
por la polica.
TD = Total de
detenidos en
polica.
Opositores muertos
respecto a detenidos
ilesos.
Opositores muertos en
intervenciones de la polica,
respecto al nmero de
opositores detenidos y que
resultaron ilesos.
(OM/DI) * 100
OM = Total de
opositores muertos
por la polica.
DI = Total de
detenidos ilesos en
las intervenciones
de la polica.
131
Detenidos ilesos por
total de detenidos
Detenidos ilesos en las
polica, respecto al total de
opositores detenidos.
(DI/TD) * 100
DI = Detenidos
ilesos en las
polica
TD = Total de
detenidos en
polica
Detenidos heridos por
detenidos ilesos.
Detenidos heridos en
detenidos que resultaron
ilesos.
(DH/DI) * 100
DH = Total de
detenidos heridos en
polica.
DI = Detenidos
ilesos en las
polica.
detenidos heridos.
Opositores muertos en
detenidos heridos.
(OM/DH) * 100
OM = Total de
opositores muertos
por la polica
DI = detenidos
heridos en
polica.
7. Alerta temprana
del mal desempeo
policial.
Tipo de quejas
presentadas.
Caracterizacin del
tipo de quejas respecto
al desempeo policial
presentadas: corrupcin,
prepotencia, abuso policial.
Total de
Quejas
Caracterizacin de
las quejas respecto
a la actuacin
policial.
Ausentismos.
Total de ausentismos
registrados por cada ofcial.
Nmero de
faltas
Registro de faltas
por ofcial de la
polica.
Retardos.
Total de retardos registrados
por cada ofcial.
Nmero de
retardos
Registro de retardos
por ofcial de polica.
Uso del armamento y
material policial.
Evaluacin del uso y
cuidado del armamento y
los materiales del trabajo
policial.
Escalas de
valoracin:
Muy Alta.
Alta.
Baja.
Muy baja .
132
Accidentes con patrulla.
Registro de accidentes de las
patrullas.
Total de
accidentes de
las patrullas.
Nmero de accidentes.
8. Denuncias a la
actuacin de la
polica.
Total de quejas a la
polica.
Total de quejas respecto al
desempeo policial
Total de Q
Q = Total de quejas
de la actuacin
policial
Denuncias ante
Derechos Humanos.
Nmero de denuncias
presentadas ante Derechos
Humanos.
(DDH/Q) * 100
DDH = Total
de denuncias
presentadas en
las Comisiones de
DDHH (Nacional,
estatal, municipal)
contra la polica.
Q = Total de quejas
a la polica.
Facilidad de la
denuncia.
Existencia de medios
adecuados para hacer
denuncias de forma annima
y que den seguridad a los
ciudadanos para denunciar
sin temer represalias.
Escalas de
valoracin:
Muy Alta. -
Alta. -
Baja. -
Muy baja. -
Solventacin de
denuncias.
Nmero de denuncias
atendidas y con intento de
reparacin o solventacin del
supuesto dao causado al
ciudadano.
(DS/Q) * 100
Total DS = Total de
denuncias respecto
al desempeo de la
polica.
Q = Total de quejas
a la polica.
Caracterizacin de las
denuncias.
Preguntas sobre abusos
sufridos por parte de policas
incluidas en encuestas de
victimizacin.
Descripcin
valorativa de
la queja.
133
CAPTULO VI
LA INSTITUCIONALIZACIN DE
LA CARRERA POLICIAL
135
CAPTULO VI
LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA CARRERA
POLICIAL
Introduccin
Para que las corporaciones de polica puedan responder de manera
adecuada a las exigencias y retos sociales de seguridad asociados a su
trabajo, es necesario que inicien procesos de reforma y modernizacin.
En este contexto, una de las primeras acciones es la institucionalizacin
de la funcin policial, de la carrera policial y su profesionalizacin, ya que
slo corporaciones de polica uniformes, profesionales y con los arreglos
institucionales que posibiliten resolver los problemas asociados a su trabajo,
se podrn solucionar los obstculos de incertidumbre de la carrera policial,
el cortoplacismo y trascender la temporalidad de acciones y decisiones por
cambio de los directivos policiales.
Institucionalizar la funcin policial y su profesionalizacin implica por una
parte, la creacin de instrumentos jurdicos que otorguen a los policas
garantas de empleo, ascensos programados en su carrera a partir de
esquemas predefnidos, as como educacin y capacitacin permanente,
con lo cual se conformara la infraestructura humana capaz de poner en
prctica las agendas de reforma y modernizacin de la polica; por otra parte,
desde la perspectiva administrativa-organizacional, se requiere otorgar a
las corporaciones de polica de las capacidades que las posibiliten para la
efectiva implementacin de las polticas de seguridad y el correspondiente
modelo policial, mecanismos funcionales de evaluacin y control, con todas
las ventajas tcnicas y administrativas que esto conlleva, forzando a los
mandos de la polica a continuar con los programas iniciados por anteriores
administraciones y gobiernos.
El diseo de instituciones policiales bajo los referentes de legitimidad
del desempeo y un servicio orientado a la consecucin de resultados
verifcables es un gran desafo que enfrenta el pas: Cmo mejorar la
calidad del desempeo y la legitimidad de la actuacin de las corporaciones
de polica?
136
La institucionalizacin del servicio y la carrera policial debe considerar
aspectos tales como:
Ingreso y ascenso por concurso;
Profesionalizacin y capacitacin constante, que considere diagnsticos
de necesidades de capacitacin para el servicio y la aplicacin peridica
de exmenes de conocimientos;
Evaluacin peridica y transparente, bajo esquemas predefnidos
Normas disciplinarias claras y precisas;
Esquemas funcionales de incentivos al buen trabajo y de sancin al mal
desempeo policial;
Carrera de largo plazo con titularidad en el cargo;
Promocin vertical y horizontal, y
Vigilancia de todos los procedimientos.
En el contexto de la administracin policial, este captulo busca establecer a
partir del cambio de la perspectiva de seguridad que transita del modelo de
seguridad pblica hacia el modelo de seguridad ciudadana, dos componentes:
1) los elementos del proceso de institucionalizacin de la carrera policial,
y 2) la profesionalizacin de la polica y su instrumentacin operativa
integrada en una oferta educativa especializada. Parte de establecer que
la profesionalizacin de la funcin policial requiere su institucionalizacin,
entendida como la defnicin del marco legal que le d certeza a sus procesos
y los referentes administrativos-organizacionales que lo instrumenten, esto
a su vez contextualizado por el modelo de operacin de polica resultante de
la reforma policial democrtica.
El captulo est organizado en tres partes: en la primera se defnen las
caractersticas del modelo de seguridad ciudadana el cual defne referentes
especfcos de desempeo policial, en la segunda se describen los trmi-
nos de la institucionalizacin de la carrera policial y la profesionalizacin
de las policas; por ltimo, en la tercera parte, se retoman estos elementos
como los elementos a considerar para el diseo de la oferta educativa de
Carrera Policial y el correspondiente mapa curricular. La lgica del captulo
se ilustra en el Esquema VI.1.
1. Los modelos de seguridad y de polica
Vinculacin seguridad pblica con seguridad ciudadana
El enfoque tradicional de la seguridad pblica centra su atencin en el
mantenimiento del orden pblico
30
como su principal valor y objetivo, esto
30
La Corte Interamericana de Derechos Humanos defne orden pblico como el conjunto de condiciones
que aseguran el funcionamiento armnico y normal de instituciones sobre la base de un sistema coherente
de valores y principios. Corte IDH: La colegiacin obligatoria de periodistas.
137
implica que cualquier accin del gobierno instrumentada en trminos de
sus polticas de seguridad, tendr como referente esta mxima. El gobierno
mexicano instrumenta este enfoque de seguridad a travs de la poltica y
un programa de seguridad pblica en bsqueda de la salvaguarda de la
integridad de los derechos de las personas, as como el preservamiento de las
libertades, el orden y la paz pblica. Su proceso de diseo-instrumentacin
es centralista: desde el Gobierno Federal se defne la poltica de seguridad
pblica y funciona como el parmetro homogenizador que defne las acciones
articuladas en lo local-municipal y en lo comunitario.
Esquema VI.1
Institucionalizacin de la carrera policial
MODELO DE POLIC MODELO DE POLIC A A
MODELO DE
SEGURIDAD
SEGURIDAD PBLICA
SEGURIDAD
CIUDADANA
INSTITUCIONALIZACIN DE LA
CARRERA POLICIAL
REFORMA POLICIAL DEMOCRTICA
LEGITIMIDAD
-Respeto a DDHH
-Respeto a la Ley
-Atencin a necesidades
ciudadanas
-Transparencia y RC
Funcin policial
orientada a la
obtencin de
resultados. Eficacia
eficiencia del
desempeo policial
138
Por otra parte, el concepto de seguridad ciudadana enfoca su prioridad en la
seguridad de las personas y convierte dicho atributo en un derecho exigible
frente al Estado. Hace explcita la consideracin del ciudadano como ser
comunitario, as como el receptor principal y por lo tanto el centro de la
defnicin e instrumentacin de la poltica de seguridad, para transformarla
en una poltica cntrico ciudadana. Uvalle Berrones
31
describe al ciudadano
de la siguiente manera:
El ciudadano de la vida moderna es una persona activa que tiene
conciencia de sus derechos y sus obligaciones. Para l, las instituciones
pblicas estn comprometidas a cuidar que los bienes, las propiedades,
la seguridad y el bienestar se garanticen de modo equitativo, la
condicin de vida del ciudadano se relaciona con su aportacin a favor
del inters pblico. Esto signifca que el espacio de lo pblico es la
clave para entender como se ejerce la responsabilidad individual de
acuerdo con derechos y obligaciones que tienen naturaleza colectiva
para dar vida al buen ciudadano.
Siguiendo esta referencia, en democracia el ciudadano incide y participa en
la defnicin de la agenda de trabajo del gobierno y por lo tanto, de la polica.
Implica que desde la perspectiva de las organizaciones de seguridad, en
la defnicin de la poltica de seguridad el ciudadano se establece como su
principal referente.
La lgica dominante en un sistema poltico-administrativo centralizado,
en trminos del diseo e instrumentacin de las polticas, no slo la de
seguridad, puede describirse como vertical, esto implica que los planes
y programas de trabajo de seguridad se instrumentan en todo el territorio
en esquemas uniformes. La perspectiva de la seguridad ciudadana busca
romper esta lgica que va del centro hacia lo local-comunitario (de lo federal
a lo estatal-municipal), hacia la reconstruccin de estructuras de autoridad
desde lo ciudadano y lo comunitario hacia lo federal y que retornan desde
la federacin hacia estas bases de referencia: una retroalimentacin. Esto
conlleva el reconocimiento de la imposibilidad de recrear una sociedad civil
sin el rediseo del gobierno.
La seguridad ciudadana implica que el gobierno reconozca y otorgue
capacidades reales a los ciudadanos en la defnicin de la agenda de
31
Ricardo Uvalle Berrones (2002), Institucionalidad y profesionalizacin del servicio pblico en Mxico,
retos y expectativas, Plaza y Valds, Mxico.
139
seguridad, esto requiere la democratizacin de la defnicin de las polticas,
un nuevo arreglo de las instituciones encargadas de la seguridad, una
demanda de acciones administrativas y burocrticas diferentes a las
tradicionales, propiciar mecanismos de participacin de la sociedad civil, y
una nueva relacin Estado-ciudadana.
El centrar la seguridad en la ciudadana pretende conformar y preservar
una situacin de normalidad en que la comunidad desarrolla sus actividades
dentro de un contexto de orden y tranquilidad, buscando el equilibrio entre lo
social y lo legal. De esta manera es el resultado y convergencia de la accin
social y gubernamental, refejado en el diseo de una poltica pblica que
incluye las necesidades y expectativas de la ciudadana, y opera en funcin
de ellas.
El pasar de la perspectiva de la Seguridad Pblica hacia el de Seguridad
Ciudadana conlleva, entre otras, dos modifcaciones principales:
De enfoque: pasa de establecer como el receptor principal de las
acciones del gobierno en materia de seguridad al ciudadano y no al
orden pblico.
De diseo e instrumentacin: la poltica de Seguridad Pblica se defne
centralistamente y se instrumenta verticalmente desde lo federal hacia
lo local-comunitario, la perspectiva de seguridad ciudadana se disea
e instrumenta a partir de las necesidades de seguridad especfcas de
los ciudadanos de una comunidad. (Ver tabla VI.1)
Las visiones de la seguridad pblica y la seguridad ciudadana, en el proceso de
resolucin de los problemas de inseguridad, no son posturas contradictorias ni
excluyentes, antes bien complementarias e integradoras: no es posible alcanzar
escenarios que garanticen la seguridad del ciudadano y las comunidades en
sociedades sin orden pblico, as mismo, la seguridad de los ciudadanos
incide en la estabilidad y control social; por lo tanto, no implica que el Gobierno
Federal deje de ocuparse de las funciones de preservacin del orden pblico y
deje solas a las comunidades y a los ciudadanos encargados de ello; busca
la redefnicin del sentido y destinatario de la poltica de seguridad, as como
de las estrategias de diseo e instrumentacin: su rediseo institucional.
140
Tabla VI.1
De la seguridad pblica a la seguridad ciudadana
Parmetros Seguridad Pblica Seguridad Ciudadana
Enfoque.
Orden social: busca garantizar y
preservar las condiciones sociales y
estructurales establecidas como orden
articulado y garantizar su continuidad.
Seguridad de los ciudadanos:
busca garantizar y preservar
las condiciones de seguridad
de los ciudadanos y la
comunidad.
Objetivo-Meta.
Las necesidades pblicas de
seguridad. La sociedad en su conjunto.
Las necesidades de
seguridad del ciudadano y de
su comunidad.
Destinatario.
La sociedad, vista como un conjunto
homogneo, con capacidades y
necesidades indiferenciadas.
El ciudadano y la comunidad,
por lo tanto reconoce
diferencias entre necesidades
y expectativas asociadas a la
seguridad, las cuales varan
por regin.
Funcionalidad.
Universalismo de la oferta pblica de
seguridad.
Alto costo, bajo impacto.
Oferta homognea, que por lo
tanto, favorece a los informados y
organizados.
Universalidad de la
satisfaccin de las funciones
estatales de seguridad.
Trato diferenciado a quienes
enfrentan problemas
desiguales de seguridad.
Responsable/
Defnidor.
Monopolio gubernamental: el gobierno
defne, disea, implementa y controla.
Participacin ciudadana.
Corresponsabilidad gobierno-
ciudadano.
Desarrollo de estrategias
de trabajos locales y
comunitarios.
Diseo e
Instrumentacin.
Centralista.
Autoritario.
Retroalimentacin: de lo local
a lo nacional y de lo nacional
a lo local.
Democratizador.
141
2. Institucionalizacin de la funcin policial
El servicio policial es un asunto de carcter pblico, por lo tanto, debe ser
necesariamente abierto, efciente y democrtico; de esta manera, el servicio
policial profesionalizado es requisito, no condicin, de un buen desempeo
policial, ya que la institucionalizacin de la funcin policial requiere al mis-
mo tiempo de la efcacia de su servicio para consolidar la vida social de
las democracias. Esto implica reformular y atender la relacin gobierno/
polica/sociedad/ciudadano de manera constructiva, respetuosa, confable y
alentadora, siempre a favor del bien pblico.
Una polica democrtica y abierta es la que procura que sus respuestas,
generadas a travs del desempeo de sus policas, sean efcientes en favor
del mantenimiento del orden pblico y de la solventacin de las necesidades
de seguridad del ciudadano, de esta manera, se requiere que el servicio policial
sea defnido como un sistema de respuestas institucionales a necesidades
especfcas de seguridad de la sociedad, directamente relacionadas con el
trabajo policaco.
El desempeo policial tiene la obligacin institucional de valorar la vida social
y de los ciudadanos, atendiendo sus expectativas, preferencias, apoyos,
demandas y valores, considerando estos dos criterios que regulan y orientan
un servicio policial moderno: 1) democratizacin de su servicio (legitimidad
y legalidad de su actuacin), y 2) el imperativo institucional de la efcacia y
efciencia de su servicio, (una funcin policial orientada a la consecucin de
resultados).
La institucionalizacin de la profesionalizacin del servicio policial es un
imperativo a conseguir para poner a salvo al desempeo policial, de las
turbulencias y los cambios que alteran su funcionamiento regular.
No es posible entender un desempeo policial en abstracto: la poltica de
seguridad del pas defne los correspondientes modelos de seguridad y
de polica, a travs de los cuales se instrumenta y operativiza la poltica
de seguridad, as mismo, el arreglo institucional (marco legal y diseo
organizacional) establece los trminos de la relacin gobierno-ciudadano.
En un contexto de democratizacin, el desempeo policial es una funcin
que se asigna para todos: con el desempeo policial se establecen vnculos
e interacciones especfcas entre el ciudadano y el gobierno.
142
La ausencia de un servicio policial profesional vulnera el orden pblico y la
democracia por la falta de respuestas institucionales y soluciones verifcables
a los problemas de seguridad, lo que pone de manifesto tendencias del
gobierno a radicalizarse, perpetuarse y salirse de lo pblico, es decir, del
control y supervisin de la sociedad.
El surgimiento de una sociedad ms informada y participativa, conduce a
una mayor incidencia ciudadana en el trabajo policial y por ende, sta tiene
que actuar con mayor legitimidad y efciencia en la creacin de respuestas
precisas para problemas sociales de seguridad especfcos, todo ello depende
esencialmente de la preparacin y capacidades de los policas que, mediante
un adecuado desempeo, formarn vnculos ms slidos entre la polica
y los ciudadanos: restauracin de la relacin sociedad-polica. En todas y
cada una de las reas en las que se desempea la polica, las aptitudes
que demuestren fomentarn una relacin sana entre las corporaciones y
la sociedad civil. Es por ello que un servicio policial profesionalizado y de
alta calidad sea considerado como una prioridad para un funcionamiento
democrtico.
La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica
32

El defnir que el servicio policial es un asunto de carcter pblico permite
referirse a los anlisis y experiencias de profesionalizacin de la funcin
pblica y emplearlos como referencias para la profesionalizacin de la
polica. De esta manera, se retoman algunos de los conceptos defnidos en
la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, la cual se constituye para
los pases que la adoptan, como un referente comn en materia de funcin
pblica.
La Carta establece a la Funcin Pblica como un conjunto de arreglos
institucionales a travs de los cuales se articula y gestiona el empleo pblico
y las personas que lo integran. Comprende normas, estructuras, pautas cul-
turales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades
diversas cuya fnalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos
humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y efcaz, al
servicio del inters general, dirigida y controlada por la poltica en aplicacin
del principio democrtico, pero no patrimonializada por sta, lo que exige
preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento,
por razones de inters pblico.
32
Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo, y Naciones Unidas. Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales. Aprobada por la V
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, Santa Cruz
de la Sierra, Bolivia, 2003.
143
Tabla VI.2
Dimensiones de la Funcin Pblica promovidas por la CIFP
Generales
Desarrollo del capital humano.
Profesionalidad de los recursos humanos.
Observancia de los principios ticos del servicio pblico.
Respeto e implicacin por las polticas pblicas defnidas por los gobiernos.
Vocacin de servicio, honestidad y adhesin a los principios y valores de la
democracia.
Garantas
Estabilidad y proteccin frente a la destitucin arbitraria.
Igualdad de gnero, proteccin e integracin de minoras, inclusin y no
discriminacin.
Publicidad de las convocatorias.
Libre concurrencia a la seleccin.
Imparcialidad.
Derechos en materia de salud laboral y seguridad en el trabajo.
Transparencia, objetividad e imparcialidad, sometimiento a la ley y al derecho.
Gestin
Responsabilidad de los empleados pblicos por el trabajo y los resultados.
Protagonismo de los directivos pblicos.
Responsabilizacin de directivos por la gestin de las personas.
Evaluacin del rendimiento.
Gestin de personal
Planifcacin de la gestin de recursos humanos en el tiempo.
Sistema efciente de informacin de recursos humanos.
Descripcin de los puestos de trabajo y perfles de competencias.
Especilizacin de los rganos tcnicos y cualifcacin profesional de sus
integrantes.
Efcacia, efciencia y agilidad de los procesos de reclutamiento y seleccin.
Promocin de la comunicacin, la participacin, el dilogo en las relaciones
laborales.
Fiabilidad y validez probadas de los instrumentos.
Eleccin del mejor candidato.
Compensacin equitativa.
Efcacia, efectividad y efciencia en polticas y procesos de gestin del empleo.
Carrera
Mrito, el desempeo y la capacidad como criterios del acceso y la carrera.
Promocin por rendimiento, anlisis del potencial y desarrollo de competencias.
Capacitacin para el desarrollo personal, cambio organizativo y prioridades de la
organizacin.
Empleabilidad.
Negociacin de las condiciones de trabajo.
Fuente: Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
144
Los criterios orientadores de la Carta son:
a. Preeminencia de las personas y polticas que desarrollen el mximo
valor del capital humano;
b. Profesionalidad de los recursos humanos;
c. Estabilidad del empleo pblico y proteccin frente a la destitucin
arbitraria, sin perjuicio de la duracin;
d. Flexibilidad en la organizacin y gestin del empleo pblico;
e. Responsabilidad de los empleados pblicos por el trabajo y los
resultados, y respeto e implicacin en las polticas pblicas defnidas
por los gobiernos;
f. Observancia de principios ticos del servicio pblico;
g. Protagonismo de los directivos pblicos y responsabilidad por la
gestin de las personas;
h. Promocin de la comunicacin, la participacin, el dilogo, la
transaccin y el consenso orientado al inters general en la relacin
entre los empleadores pblicos y el personal, y
i. Polticas activas para favorecer la equidad de gnero, la proteccin
e integracin de las minoras, y en general la inclusin y la no
discriminacin.
El principio de mrito en el desempeo es un parmetro fundamental en la
promocin a puestos de mando superiores, por recomendarse el sustento
en la valoracin del rendimiento, potencial y desarrollo de competencias,
con base en instrumentos, criterios y mecanismos previamente defnidos,
que reduzcan los riesgos de arbitrariedad, nepotismo, clientelismo o
compadrazgos.
Para la efcacia de los arreglos institucionales de los sistemas de carrera
policial es imprescindible:
a. Evitar la patrimonializacin de cargos por los directivos policiales;
b. Sistema de ascensos basado en el mrito, y
c. Superar visiones burocrticas por un enfoque orientado a re-
sultados.
3. Carrera policial: la planeacin educativa
La Academia Nacional de Polica (ANP)
Se ha descrito que el proceso de institucionalizacin de la carrera policial y
la profesionalizacin de la funcin policial requiere de dos elementos:
145
1. El diseo e implementacin de instrumentos jurdicos que otorguen
a los policas garantas de empleo, instrumentados en esquemas
funcionales de promocin-ascenso de su carrera policial, los cuales
deben ser designados con base en el mrito, y
2. Conformacin de una oferta educativa, con lo cual se integrara la
infraestructura humana capaz de poner en prctica las agendas de
reforma y modernizacin policial.
En el contexto mexicano, es necesaria la creacin de una Academia Nacional
de Polica (ANP) o cualquier otra instancia similar que tenga los propsitos
y las facultades para articular los procesos de educacin formal de los
policas, y que funcione como la entidad acadmica responsable de defnir,
establecer, coordinar y procurar los procesos de educacin, capacitacin,
homologacin de los planes y programas de estudio de la carrera policial
en el pas, confriendo a la instruccin impartida a los policas, el carcter
de educacin profesional, sera, por lo tanto, la instancia encargada de
institucionalizar la oferta educativa para la polica.
En general, se identifcan cuatro funciones de las instituciones educativas, las
cuales, en menor o mayor grado, corresponderan a las responsabilidades
de la sugerida ANP:
Docencia. Integracin de la oferta educativa. Para la Academia Nacional
de Polica implica el diseo de la oferta educativa correspondiente a
la carrera policial, que incluye tanto la adquisicin de competencias
de tcnica policial, como los valores correspondientes a la vida en
democracia y Estado de Derecho.
Investigacin. Generacin, formalizacin, articulacin y sistematizacin
de conocimiento sobre una disciplina especfca; para este proyecto,
lo relacionado con el desempeo policial: la funcin policial como
objeto de estudio. La Academia defnir y realizar una agenda de
estudios e investigaciones en materia policial, permitiendo avanzar en
el establecimiento y consolidacin de una disciplina y la formulacin
terica del estudio de lo policial, lo que permitir mejorar el desempeo
de los ofciales y sus corporaciones.
Manejo de la informacin y del conocimiento integrado. La
produccin del conocimiento generado por una disciplina requiere de
mecanismos institucionales y de su manejo adecuado, lo cual genera
la capacidad de recurrir a ste en el momento en que se necesite, esto
146
requiere la creacin de bibliotecas, hemerotecas as como el manejo de
cualquier mecanismo de gestin de la informacin y el conocimiento.
Vinculacin. Establecer mecanismos de relacin e interaccin ANP
corporaciones de polica sociedad. El parmetro de referencia de la
actuacin policial y por lo tanto, de los requerimientos de la formacin
que reciban, son la comunidad, la sociedad y la ciudadana.
Funciones de la Academia Nacional de Polica
La ANP al funcionar como el ente regulador y administrador de los procesos
educativos y de profesionalizacin de las policas del pas, la carrera
policial se constituira como la entidad que defne la oferta educativa de
formacin profesional para los policas, defniendo los planes y programas
de capacitacin, adiestramiento, profesionalizacin, especializacin y
actualizacin de los aspirantes, candidatos e integrantes.
La carrera policial se articulara conforme a las etapas, niveles de escolaridad
y grados acadmicos preestablecidos, teniendo estos estudios validez ofcial
en todo en el pas.
Los planes de estudio y los correspondientes mapas curriculares se integraran
por el conjunto de contenidos estructurados en unidades didcticas de
enseanza y aprendizaje, propuestos para la formacin de los integrantes
de la Carrera Policial en reas del conocimiento. Busca garantizar una
preparacin terico-prctica sufciente, que posibilite un desempeo policial
efcaz y legtimo.
Carrera policial: elementos de educacin para policas
Para la UNESCO, la educacin es entendida como el proceso global de la
sociedad, a travs del cual las personas y los grupos sociales aprenden a
desarrollar conscientemente en el interior de la comunidad y en el benefcio
de ellas, la totalidad de sus capacidades, aptitudes y conocimientos
(UNESCO, 1974). En el informe La Educacin Encierra un Tesoro, la
UNESCO analiza los paradigmas de la globalizacin y la interdependencia
a partir de la situacin actual, los cambios en torno a lo poltico, econmico
y cultural, entre otros aspectos.
El informe concluye que con el objetivo de cumplir con el conjunto de misiones
que le son propias, la educacin debe estructurarse en torno a cuatro
147
referencias de aprendizaje que son pilares del conocimiento, y que es el
parmetro para que la educacin formal construya los mapas curriculares:
Aprender a conocer . En el contexto de los procesos educativos de
los ofciales de polica, implica la adquisicin de herramientas para el
estudio y la comprensin, estmulo del sentido crtico, desarrollo de
capacidades de discernimiento autnomo y aprender a aprender.
Aprender a hacer. Los policas a travs de su formacin, cuentan
con las capacidades para hacer frente a las diversas situaciones que
enfrentan en su trabajo.
Aprender a ser. La educacin que reciban los ofciales debe contribuir
a su desarrollo integral (como trabajadores, ciudadanos y personas),
esto requiere que los policas estn dotados, gracias a la educacin
que recibieron, de un pensamiento crtico, autnomo y sean capaces
de formular juicios propios.
Aprender a vivir juntos . Perspectiva fundamental para el trabajo
policial, ya que al establecer que las polticas de seguridad y el trabajo
de la polica deben tener como referencia la atencin de las necesidades
y expectativas comunitarias y ciudadanas de seguridad, los policas
deben estar educados de tal manera que permitan la vinculacin
funcional sociedad-corporacin de polica, valorar lo comn y las
diferencias, estimulando el respeto, y la valoracin de la comprensin
mutua ciudadano-polica. Para ello la educacin de la polica debe
apuntar a que el ofcial descubra quin es l como funcionario pblico
y cules son sus encomiendas y atribuciones, para poder entender qu
y quin es un ciudadano.
En el contexto de la carrera policial, la profesionalizacin de los policas
implica que stos estn educados no solo para cumplir con su trabajo, lo cual
se circunscribe en la adquisicin de competencias tcnicas y metodolgicas
propias de la funcin policial (capacitacin en tcnica policial como el uso
de armas, tcnicas de sometimiento, despliegue policial, entre otras), sino
a entender su trabajo y sus responsabilidades como parte de una sociedad
a la que l sirve y que las facultades que en el convergen, que incluyen la
preservacin del orden pblico y la incidencia en la creacin de condiciones
de seguridad comunitarias y ciudadanas.
148
La referencia capacitacin puede describirse de la siguiente manera:
Es un proceso educativo a corto plazo, aplicado de manera sistemtica
y organizada, mediante el cual las personas aprenden conocimientos,
desarrollan actitudes y habilidades, en funcin de objetivos defnidos.
El entrenamiento implica la transmisin de conocimientos especfcos
relativos al trabajo, actitudes frente a aspectos de la organizacin, de
la tarea y del ambiente, y desarrollo de habilidades. Cualquier tarea, ya
sea compleja o sencilla, implica necesariamente estos tres aspectos
(Idalberto Chiavenato).
33
Esto implica que la capacitacin desarrolla en el alumno capacidades para
cumplir con un trabajo especfco o una encomienda de manera efcaz y
efciente, su diferencia con la educacin es que esta la incluye, es decir,
la capacitacin forma parte de la educacin pero esta ltima no se limita a
proporcionarle al alumno las herramientas y habilidades para desempear
un trabajo, conlleva que el alumno educado se incorpore exitosamente a la
sociedad de la que forma parte, es decir su ciudadanizacin en los trminos
descritos.
Es as que la profesionalizacin policial no se limita a que los ofciales sean
adiestrados y capacitados para el cumplimiento de su trabajo policial, implica
una formacin integral que posibilite la restauracin de la relacin polica-
sociedad.
El Modelo Educativo y el Modelo Acadmico de la ANP
Para la Academia Nacional de Polica, sus procesos de enseanza-
aprendizaje, las estrategias didcticas y, en general, cualquier funcin
correspondiente a la educacin que ofrezca e imparta en el contexto de la
Carrera Policial, sustenta su trabajo en una serie de valores y concepciones
respecto a lo que debe ser la funcin policial, establecidas en los trminos
de la reforma policial democrtica. Busca orientar la actuacin policial hacia
los referentes de legalidad y la obtencin de resultados verifcables. Estas
posturas son predefnidas y se refejan y articulan en la oferta educativa, en el
correspondiente mapa curricular, as como en los aspectos que se enfatizan
en la formacin policial, es decir, operativizan en trminos educativos el
modelo de polica, el ideal de polica que requiere la sociedad mexicana.
33
Idalberto Chiavenato (1999), Administracin de los recursos humanos, McGraw-Hill, 5ta. edicin, Santa
Fe de Bogot.
149
De esta manera, el Modelo Educativo de la ANP expresa las concepciones
institucionalmente compartidas respecto de las relaciones de la polica con
la sociedad, es decir, un modelo de polica, entendido como un referente
predefnido de las capacidades que un polica requiere para ejercer su
trabajo de manera adecuada. Estas se instrumentan en lo educativo, por lo
tanto, determina el tipo de conocimiento y capacidades que los policas
deben recibir, as como las estrategias y los mecanismos de enseanza y
el aprendizaje correspondientes.
34
Defne lo que el gobierno y la sociedad
consideran que debe ser un polica en democracia y por lo tanto, la forma y
el contenido de los procesos de construccin, generacin y difusin del
conocimiento en materia policial. Se sustenta en el mandato institucional
de las corporaciones de polica, la misin, en sus valores, y tiene como
parmetro para su desempeo el mandato institucional.
En un entorno socioeconmico y poltico de permanente cambio como lo es
el mexicano, y en el contexto del proceso de reforma policial democrtica,
la defnicin del modelo educativo correspondiente a la Carrera Policial,
se concibe como una gua del trabajo acadmico, convirtindose en un
aspecto fundamental en la defnicin y diseo de los planes de estudio: las
modifcaciones y el diseo curricular determinan la base de proyeccin del
trabajo de las corporaciones de polica.
De esta manera, no es una simple declaracin de principios, sino el parmetro
para articular los lineamientos de trabajo que cumplen un papel orientador,
tanto en el diseo de la oferta educativa de la Carrera Policial y sus contenidos,
como de las formas en que debern ser impartidos (las estrategias y
materiales didcticos). El modelo educativo perfla las responsabilidades de
los encargados de ofertar la educacin para los policas.
La UNESCO (1998) en la Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior
en el Siglo XXI: Visin y Accin propone un nuevo modelo educativo que
se centre en el estudiante, para el proyecto de Carrera Policial, en el polica:
el parmetro para defnir la oferta de educacin policial y su articulacin en
el mapa curricular es el polica mismo y no las estrategias didcticas, los
docentes o intereses externos respecto a las instituciones de polica.
34
Para la educacin policial, la construccin y el diseo del mapa curricular, as como las estrategias
didcticas corresponden a los planteamientos didcticos de la andragoga, lo cual parte de aceptar que
la educacin de adultos es sustancialmente distinta a la educacin de nios, y por lo tanto, las estrategias
didcticas diferen.
150
Esquema VI.2
Modelo Educativo de la Carrera Policial
CARRERA POLICIAL:
ESQUEMA DE PROMOCIN
ACADEMIA NACIONAL
DE POLICA
MODELO EDUCATIVO MODELO EDUCATIVO
Define una visin institucionalizada del deber
ser del polica y su operativizacin en trminos
educativos
INSTITUCIONALIZACIN DE LA
PROFESIONALIZACIN POLICIAL
MODELO ACADMICO
-Oferta Educativa
-Modalidades educativas
-Estrategias didcticas
-Recursos didcticos
-Actores: docentes y alumnos
-Diseo y mapa curricular
MODELO DE GESTIN
EDUCATIVA
-Estructura organizacional
-Control escolar
-Planeacin, programacin y
presupuesto
El modelo educativo defne los parmetros y referentes para la educacin y la
formacin de policas, a su vez, el Modelo Acadmico es la propuesta en donde
se concretan los ideales educativos de la institucin; considera el contexto
intra y extra organizacional, y posibilita la formacin y profesionalizacin
policial. Es la operativizacin en trminos acadmicos de lo defnido en el
modelo educativo. Los elementos que lo integran son:
La oferta educativa (los programas educativos);
La modalidad educativa;
Las estrategias y los recursos didcticos;
Los roles del docente y de los alumnos y
Los mapas curriculares.
151
El modelo acadmico se refeja en la forma en que una institucin educativa
se organiza para impartir los programas de estudio. Se construye sobre la
base de las orientaciones generales del modelo educativo de la institucin y
se instrumenta en los planes de estudio. Para el caso de la educacin para
policas, funciona a partir de los siguientes referentes:
Garantizar el derecho de los policas a seguir aprendiendo y a
profesionalizarse a lo largo de toda su carrera policial, y
Oferta de educacin a distancia apoyado en las tecnologas de la
informacin y de la comunicacin, adaptada a las condiciones y
perspectivas laborales de los ofciales de polica.
Elementos del modelo acadmico
Oferta educativa
Es un conjunto de aspectos y caractersticas relacionadas con la enseanza
que se presenta para su consumo, una oferta que se realiza con distintos
promotores, diseada desde la institucin. Es la enseanza reglada,
sometida a reglamentos y normas, concretada en materias, programas,
horarios, profesores, para que se imparta ofcialmente desde los centros
educativos.
Expresa la utilidad que tiene tanto como para los alumnos de las academias
de polica como para los ofciales que desean continuar con su educacin
formal, lo que permite a stos encontrar los programas adecuados a sus
necesidades, convirtindose de esta forma en la demanda de la oferta
educativa de la ANP.
Modalidad edu cativa: presencial, a distancia y mixta
La modalidad educativa integra el sistema de procesos orientados a lograr el
aprendizaje en el estudiante. Est integrado por un conjunto de subsistemas
con funciones especfcas en los que intervienen variables interrelacionadas
e interdependientes. Desde una perspectiva general, la modalidad educativa
puede centrar su accionar en el profesor o en el estudiante; en el primer
caso, la modalidad educativa que centra sus acciones en el profesor
corresponden a la formacin presencial; en el segundo caso, la modalidad
educativa centrada en el estudiante, se utilizan por instituciones que imparten
formacin a distancia y mixta.
152
La modalidad educativa presencial tradicional se caracteriza por centrar
el desarrollo del proceso en el docente, relegando al estudiante a roles
pasivos. En esta modalidad prevalece la enseanza sobre aprendizaje y su
aplicabilidad se limita a entornos presenciales. El docente cumple un papel
protagnico en el que se utilizan recursos didcticos como la pizarra y la
exposicin y el estudiante, es un receptor de lo transmitido por el profesor;
su aprendizaje se limita a lo que pueda memorizar.
La modalidad educativa a distancia, por su naturaleza, carece de un profesor
que gue presencialmente el proceso, por lo que se obliga a deslindar el
papel protagnico del docente y pasarlo al estudiante, siendo l quien a
travs de una metodologa adecuada y de los medios necesarios para un
dilogo didctico, consolida su propio aprendizaje y desarrollo.
Para los propsitos de la Carrera Policial, su oferta educativa se organizar
bajo la modalidad mixta, que es una combinacin estratgica entre la
modalidad presencial y a distancia, lo cual a su vez determina los roles de
los docentes y de los alumnos.
Recursos didcticos
Carrera Policial considera las posibilidades que la tecnologa abre a la
educacin de los policas y prepara al docente para combinar posibilidades
didcticas y tecnolgicas orientadas a potenciar el aprendizaje de sus
estudiantes.
Actores
Profesor. El encargado de conducir el proceso enseanza-aprendizaje,
trazando las lneas de estudio que debe seguir el estudiante y proveer
de los recursos educativos necesarios; su trabajo se refeja a travs del
desarrollo de materiales y la asesora. Su labor es fundamental, ya que
de su desempeo depende el xito del programa, ya sea en trminos
de asimilacin de contenidos, como en la determinacin de los grados
de desercin, aprobacin y satisfaccin del estudiante.
Estudiante. Es el centro del modelo educativo y acadmico; hacia
l se encaminan todas las acciones y esfuerzos del docente y de la
institucin. En la modalidad educativa mixta, el estudiante el polica
153
es el protagonista de su propia formacin, el carcter autoformativo de
los materiales educativos guarda, de forma implcita, su labor. En esta
modalidad se requiere que el alumno sea 1) autnomo, ya que l es
quien desarrolla las diferentes actividades, tareas y lecturas de cada
seccin que comprende la asignatura, y 2) autorregulado, debido a que
l es quien marca su propio ritmo de aprendizaje segn sus posibilidades
de tiempo, distribuyendo la carga de trabajo a lo largo del mismo a fn
de poder culminar el total de actividades dentro de los plazos previstos.
Institucin. Encargada del sustento acadmico, legal y de infraestructura
de los programas educativos que se ofrecen. Las obligaciones
institucionales se pueden agrupar en dos: aquellos aspectos logsticos,
organizacionales, tecnolgicos que, en conjunto, constituyen la
plataforma necesaria para que el proceso educativo se desarrolle
adecuadamente; y los aspectos acadmicos y legales, que dan el rigor.
El diseo curricular
El currculum es la descripcin secuencial de la trayectoria de formacin de
los alumnos en un tiempo determinado. Elaborar o reestructurar un currculum
requiere de una metodologa defnida por las necesidades educativas, por lo
que no es la simple elaboracin de un listado de materias que a los ofciales
de polica o los directivos de las corporaciones les pueda resultar interesante,
sino ordenarlo y dirigirlo hacia el perfl del polica que requiere una sociedad
en proceso de consolidacin democrtica como lo es la mexicana; de esta
manera, el elemento fundamental de la oferta y planeacin educativa asociada
a la profesionalizacin policial es el currculum. (Ver Esquema VI.3).
El diagrama anterior ilustra la metodologa utilizada en la construccin de
un mapa curricular. Desde el punto de vista del enfoque sistmico, todo
proceso tiene entradas y salidas, y aplicado a un proceso de formacin un
currculum deber contener los siguientes elementos: 1) Perfl de ingreso, 2)
Mapa Curricular (las materias y los contenidos de formacin distribuidos de
manera secuencial y gradual), y 3) Perfl de egreso.
Pese a que desde el punto vista sistmico todo proceso inicia por sus
entradas (inputs), para efectos del diseo curricular, se inicia por las
salidas (outputs), es decir, se defnen primero el Perfl de Egreso, y en
funcin de esto se establece el Perfl de Ingreso: el ofcial de polica que
socialmente se desea formar, es principio y fn de la elaboracin y diseo del
154
TRAYECTORIA DE LA
FORMACIN POLICIAL
METODOLOGA DE DISEO DEL MAPA
CURRICULAR
Proyecto: Profesionalizacin de la Polica
MAPA
CURRICULAR
PERFIL DE INGRESO
Definicin de requisitos a
cubrir por parte del
aspirante a oficial de
polica
PERFIL DE EGRESO
Referencia: Modelo de
actuacin de polica en
democracia
mapa curricular presentado, perfl que es defnido por las necesidades de
servicio de un modelo de seguridad ciudadano.
Esquema VI.3
Diseo del mapa curricular
Conclusiones
El trnsito de un modelo de seguridad centrado en la preservacin del
orden pblico hacia un modelo que establece en el centro de su defnicin
la atencin de las necesidades de seguridad de las comunidades y de los
ciudadanos, conlleva modifcaciones en las capacidades y perspectivas de
la funcin policial. Entre estos cambios, dos son fundamentales:
La institucionalizacin de la carrera policial, lo cual genera certeza
respecto a las consecuencias del servicio, en esquemas de estmulo y
promocin con base en el mrito, y
La profesionalizacin de la polica, que implica el desarrollo de
habilidades, capacidades y destrezas, as como la modifcacin de la
cultura policial, transformando al desempeo policial como un servicio
ciudadano. Esto requiere la defnicin de los modelos educativo y
acadmico, as como las currculas correspondientes.
155
CAPTULO VII
RENDICIN DE CUENTAS
POLICIAL: MECANISMO DE
COMBATE A LA CORRUPCIN
Y DE APRENDIZAJE
INSTITUCIONAL
157
CAPTULO VII
RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL: MECANISMO DE
COMBATE A LA CORRUPCIN Y DE APRENDIZAJE
INSTITUCIONAL
La rendicin de cuentas no es otra cosa que la capacidad de las
instituciones para hacer responsables a los gobernantes de sus actos y
decisiones. Santiago Nieto.
Introduccin
35
Cmo saber qu hace un servidor pblico cuando al realizar su trabajo sus
jefes directos o supervisores no lo estn viendo? Como ejemplo, considrese
a los profesores frente a un grupo de la educacin pblica, ellos a partir
del principio de libertad de ctedra pueden modifcar el programa de los
planes de estudio al momento de impartir su clase, en muchos casos el
docente puede tener un manejo amplio y profundo del tema, as como un
excelente dominio de estrategias pedaggicas superando de esta manera
las expectativas inicialmente establecidas en los programas y planes de
estudio. Pero es necesario para dar legitimidad a esta destacada labor,
que el profesor informe a la institucin y a la sociedad como ha procedido,
por qu ha tomado estas decisiones y qu resultados ha obtenido, una vez
rendido el informe, la autoridad decidir si pese a que esta sea una buena
actuacin, est fuera del referente normativo y por lo tanto es ilegal.
36
En el contexto del trabajo policial, se debe responder a planteamientos tales
como: Quin vigila al vigilante? Para evitar abusos policiales se requiere
de policas que cuiden a policas, una polica de policas? Considrese que en
35
El presente captulo trata desde una visin macro de la administracin pblica, de orientar su exposicin
hacia el desempeo de las corporaciones policiales. Parte de la premisa de que las instituciones policacas
al ser entidades pblicas de control gubernamental, forman parte de la administracin pblica y, por lo
tanto, comparten los principios tericos y operativos de esta disciplina, en este sentido, si bien el captulo
pretende realizar un anlisis desde la administracin pblica, su intencin es desarrollar una aplicacin
especfca para el manejo de las corporaciones de polica: rendicin de cuentas de la polica.
36
Pese a esta ilegalidad, esta destacada actuacin del docente no puede califcarse de ilegtima, ya que
su legitimidad se la conferen a los resultados educativos alcanzados.
158
sus labores cotidianas los ofciales enfrentan tal variante de situaciones que
ningn manual de procedimientos las podra anticipar, por lo tanto, la actuacin
de la polica parte necesariamente de un principio de discrecionalidad en la
toma de decisiones para su desempeo, que implica, por lo tanto, que esta
discrecionalidad sea supervisada y se d un informe de resultados.
Por otra parte, en el contexto del trabajo desarrollado por cualquier institucin
pblica, incluidas las corporaciones policacas, es posible entender a
la corrupcin como un elemento de distorsin en el desempeo, el cual
compromete el cumplimiento de los objetivos de trabajo que se establezcan.
Ante la imposibilidad de tener mecanismos permanentes de vigilancia y
control en casos como los anteriores, es necesario disear estrategias que
reduzcan la corrupcin y tiendan a transparentar la funcin pblica. Una
de estas estrategias es educar y formar a los servidores pblicos para
que estn conscientes de que actuar por fuera de la ley es una prcti-
ca perniciosa, tanto para el gobierno como para la sociedad de la que l forma
parte, pero no basta con esperar buenas disposiciones de los burcratas,
es necesario instrumentar mecanismos de control institucionales y ofciales
que minimicen los efectos negativos de la corrupcin (correctivos), que al
mismo tiempo eviten que se incurra en ellos (preventivos) y que se tenga
la preparacin que le permita al polica dimensionar las consecuencias de
sus actos.
Es en este sentido, se pretende establecer a la rendicin de cuentas como
un principio operativo de la administracin pblica y policial, instrumenta-
do a travs de varios mecanismos y prcticas, que tienen por objetivo
transparentar la funcin pblica particularmente la actuacin de los
policas y como impactos indirectos, determinar el grado de coherencia
del desempeo respecto a lo comprometido en los programas de trabajo,
esto permitir identifcar las causas que propiciaron el no cumplir con los
objetivos, los problemas que se enfrentaron para conseguirlos e identifcar
casos de xito.
Con la integracin e interaccin de estos elementos se pretende generar
mecanismos institucionales que permitan a las entidades pblicas aprender
de su propia experiencia y, por lo tanto, propiciar que funcionen como
instituciones inteligentes. Busca establecer a la rendicin de cuentas como
parte de la infraestructura tica de una institucin pblica, que permita
disminuir la discrecionalidad en la toma de decisiones y evitar distorsiones
en el trabajo de gobierno, como es la corrupcin.
159
1. Contexto: la reforma de la Administracin Pblica
El contexto mundial de globalizacin est orientado a la consolidacin de
bloques y socios comerciales, este entorno centrado en lo econmico ha
inducido transformaciones en la administracin pblica, propiciando una
reduccin de su tamao, de su participacin en las actividades econmicas
y que se modifquen sus estrategias de gestin se han introducido a la
funcin pblica los referentes de la administracin privada de efciencia,
efcacia y competitividad, de esta manera, las transformaciones son tanto
cualitativas como cuantitativas. Estos procesos de reforma gubernamental
y administrativa se han presentado de distintas maneras, desde macro
reformas como los procesos de Reforma del Estado o instrumentado en
reformas puntuales orientadas a la atencin de asuntos o actividades
especfcas: lo econmico, sociopoltico o lo administrativo.
Tabla VII.1
Modelos de reforma administrativa
Proceso
Modelo Weberiano
tradicional
Modelo Gerencial
Modelo de
Responsabilizacin
Enfoque
Institucionalista
Diagnstico
Personalismo,
clientelismo,
patrimonialismo.
Inefciencia,
papeleo, rigidez.
Abuso de poder,
arbitrariedad, falta de
responsabilidad.
Alta discrecionalidad
en la toma de
decisiones,
desempeo sin
referentes legales u
organizacionales.
Metas
Universalismo,
profesionalismo,
meritocracia.
Efciencia,
capacidad de
respuesta ante
clientes.
Control democrtico
por ciudadanos y
legislaturas.
Institucionalizacin
de procesos,
disminucin de
la incertidumbre,
arreglos formales.
Medidas
administrativas
Estabilidad en el
cargo, promocin
por mrito, reglas.
Contratos
de gestin,
descentralizacin,
fn de la estabilidad
en el empleo.
Supervisin legislativa,
participacin
ciudadana.
Nuevos arreglos
institucionales,
correspondencia
entre el marco legal
y organizativo y los
fnes.
Productos
secundarios
negativos
potenciales
Rigidez, prdida de
responsabilizacin,
inefciencia.
Clientelismo,
prdida de
responsabilidad.
Politizacin,
tardanzas excesivas,
procedimientos
engorrosos.
Imposibilidad
de referir el
comportamiento
humano a los
arreglos formales.
Fuente: Elaboracin propia con base en Martnez Pun (2002)
37
.
37
Rafael Martnez Pun (2002), Las polticas de la OCDE en la reforma de la administracin pblica y la
lucha contra la corrupcin en Mxico, VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado
y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal.
160
En la Tabla VII.1 se considera que de acuerdo al desarrollo de la ciencia
de la Administracin Pblica, es posible identifcar tres modelos de
gestin (weberiano, gerencial y de responsabilizacin), que responden a
tres distintos perodos o etapas y que cada modelo adquiere un nivel de
superacin respecto al anterior: mientras el segundo modelo pretende
superar al primero en efciencia y obtencin de resultados, el tercero busca
el reforzamiento de la legitimidad del segundo y por lo tanto del primero.
Esto no implica que uno sea mejor o peor que el otro, considrese el vigente
debate entre la validez del modelo de administracin tradicional (weberiano)
respecto a los que impulsan el modelo gerencial. En lo que hay un consenso
generalizado, es en la necesidad de incorporar elementos del Modelo de
Responsabilizacin al modelo de gestin que se trate, en este sentido, el
tercer modelo es transversal a los otros dos.
Se ha agregado el enfoque del institucionalismo a las referencias que propone
Martnez Pun, como una perspectiva emergente del proceso de reforma y
anlisis de la administracin pblica. El propsito es establecer la necesidad
de generar nuevos arreglos institucionales para la actuacin de la polica, lo
cual implica nuevas leyes y normas, modifcaciones al diseo organizacional
y los procedimientos administrativos, pero tambin un cambio de los
arreglos informales (la cultura policial, los arreglos de facto, los acuerdos
no referenciados en norma, que inciden en gran medida en el desempeo
policial), de no considerarse las modifcaciones en los arreglos informales,
el proceso de reforma estar incompleto. Busca un comportamiento policial
referido a lo legal y lo administrativo.
Estos modelos son fexibles e incluso combinables, de hecho en la prctica
la mayora de los pases gestionan procesos y sistemas de los cuatro
modelos, pero es necesario considerar que los procesos de transformacin
y reforma del servicio pblico y policial van ms all de la efciencia, la
efcacia y economa de la gestin; es necesario que a la vista de la sociedad
la actuacin de la funcin pblica sea legtima y vlida, lo cual se obtiene de
la transparencia de su funcionamiento. En esto es fundamental la rendicin
de cuentas. (Ver Esquema VII.1)
Sin importar el tipo u orientacin del modelo de administracin pblica que
se est instrumentando, no basta con conseguir los resultados y ser efcaz
y efciente; es necesario que la opinin pblica y en general la sociedad
a la que se est sirviendo legitime la actuacin del gobierno, por lo tanto
debe transitarse hacia un modelo de gestin responsable de sus actos. En
161
el centro de este proceso, la rendicin de cuentas se constituye como el
mecanismo que permite la transparencia y por lo tanto, otorga legitimidad a
la actuacin del gobierno.
Esquema VII.1
La responsabilizacin en la reforma policial
MODELO
BUROCRTICO
MODELO GERENCIAL
MODELO DE RESPONSABILIZACIN
ORGANIZACIN JERRQUICA
TRADICIONAL
DESEMPEO ORIENTADO A
RESULTADOS (EFICIENCIA Y
EFICACIA)
RENDICIN DE
CUENTAS DE LA
ACTUACIN POLICIAL
Actuacin policial sustentada en la acumulacin de experiencia.
Proceso acumulativo: no desecha la experiencia adquirida, la reincorpora.
Eficiencia, eficacia, economa y tica en la actuacin policial.
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MODELO
BUROCRTICO
MODELO GERENCIAL
MODELO DE RESPONSABILIZACIN
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TRADICIONAL
DESEMPEO ORIENTADO A
RESULTADOS (EFICIENCIA Y
EFICACIA)
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Este proceso de transformacin de la administracin pblica en el contexto
del trabajo policial, implica el trnsito del modelo jerrquico tradicional
hacia uno de responsabilizacin de su actuacin, el cual tenga como eje la
rendicin de cuentas de la actuacin policial:
los principales retos en la reforma policial son examinar, fscalizar,
regular y ocasionalmente burocratizar la discrecin, para llegar a confar
162
en que la polica da tras da est haciendo aquello que deseamos, y
no aquello que tememos. (Robert Varenik, 2005)
De esta manera, si bien la reforma policial implica la transformacin integral
del desempeo policial, su parte operativa y de gestin se orienta al
fortalecimiento de las estrategias de desempeo, a la responsabilizacin
de los resultados que se obtienen y a interactuar con la comunidad a la que
sirve, concibindose como un proceso de acumulacin de conocimientos
generados a partir de la experiencia, y busca actuaciones policiales efcaces,
efcientes y responsables ante la sociedad.
2. La infraestructura tica
En 1996 la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE) elabor, a travs de su Servicio de Gestin Pblica (PUMA, por
sus siglas en ingls), el Informe tica en el Servicio Pblico: asuntos y
prcticas de actualidad,
38
la tesis central de este documento es presentar los
aspectos que constituyen la Infraestructura tica con que debe funcionar
la administracin pblica y las correspondientes recomendaciones para su
implementacin; tambin analiza los posibles elementos que dan lugar a la
creacin de esta infraestructura en nueve pases (incluido Mxico).
Los ocho componentes que defnen y constituyen la Infraestructura tica,
de acuerdo a la propuesta de OCDE son los siguientes:
a. Compromiso Poltico. Sin un compromiso poltico explcito para
fomentar el comportamiento tico en los servidores pblicos,
los esfuerzos que se realicen por alentarlo sern vanos. Para la
polica implica que este compromiso inicie con sus directivos y
comandantes.
b. Cdigos de conducta viables. Marco y estndares de referencia
para dignifcar el comportamiento de la funcin pblica: qu es
una actuacin tica para una corporacin policial y cada uno de sus
agentes?
c. Mecanismos de socializacin profesional. Los impactos de
los cdigos de conducta y cualquier provisin legal para regular
la actuacin de los funcionarios sern nulos si no se comunican
adecuadamente, se instrumentan efectivamente y se inculcan. Los
mecanismos de socializacin son los procesos con los cuales los
38
OECD (1996), Ethics in the Public Service. Current Issues and Practice, PUMA, Occasional Papers,
No. 14, Paris.
163
funcionarios pblicos aprenden y adoptan normas ticas, estndares
de conducta y valores de servicio pblico.
d. Coordinacin tica. Implica trabajo colaborativo y coordinado
entre diferentes instancias y perspectivas. Se puede instrumentar
a travs de comits parlamentarios, agencias centrales o cuerpos
especializados: rganos internos de control, visitaduras, comits
ciudadanos, asuntos internos de las corporaciones policiales.
e. Condiciones que apoyen el servicio pblico. Esperar conductas
ticas de los funcionarios pblicos requiere instrumentar medidas
que proporcionen condiciones adecuadas de vida y de trabajo,
con aspectos como la seguridad en el trabajo, oportunidades de
promocin y desarrollo de carrera, remuneracin justa y valoracin
social del trabajo que se desempea, transparencia y continuidad
de las funciones.
f. Efectivo sistema legal. Un funcionario pblico slo puede actuar
en el contexto de lo permitido por las leyes, al momento de que
su actuacin rebase los rdenes legales, su comportamiento
es discrecionalmente, ilegal y por lo tanto corrupto. Esto es
fundamental para regular la actuacin del policia, ya que si bien en
los reglamentos internos se encuentra explcitamente establecido
el principio de actuacin discrecional de la policia en funcin de las
caractersticas de su trabajo, esto no implica que no se pueda regular
esta actuacin y responsabilizar a los agentes o premiarlos por
su desempeo.
g. Mecanismos de responsabilidad efcientes. La efciencia de los
mecanismos de responsabilidad de la actuacin de los servidores
pblicos debe propiciar el comportamiento tico, haciendo que el
comportamiento no tico sea difcil de cometer y fcil de detectar.
Estos mecanismos defnen guas para la actuacin policial, para
revisar que sus resultados hayan sido obtenidos y que se ha
supervisado y controlado todo el proceso.
h. Sociedad civil activa. Las responsabilidades y trabajos para
propiciar una actuacin tica dentro de la funcin pblica, no slo
es responsabilidad de la burocracia e incluye a los medios de
comunicacin, acciones de sociedad civil, organismos acadmicos
y de investigacin, entre otros; en suma, sus acciones ayudan a
los ciudadanos a actuar como vigilantes de las acciones de los
servidores pblicos.
164
La suma de estos elementos constituye la formalizacin e institucionalizacin
de una prctica con sentido tico en el sector pblico y la estrategia propuesta
por la OCDE para transitar hacia un modelo de responsabilizacin, pero en
estos ocho puntos la propuesta no considera, explcitamente por lo menos,
procesos de rendicin de cuentas. Siendo uno de los aspectos de sta la
argumentacin y explicacin de la toma de decisiones y de los resultados
obtenidos, se constituye como una funcin transversal a cada uno de los
aspectos propuestos y en general para cada accin del Estado: en un
rgimen democrtico la rendicin de cuentas es una prctica universal,
transversal y obligatoria para la funcin pblica.
Desde la perspectiva de la polica, la rendicin de cuentas se constituye
como un principio operativo de la administracin policial y por lo tanto es
una prctica institucionalizada que busca regular y mejorar la actuacin de
los agentes.
3. Administracin pblica, actuacin policial y corrupcin
Para evaluar el desempeo de una entidad pblica y de sus empleados, se
consideran entre otros elementos la efciencia, la efectividad, los efectos e
impactos del trabajo realizado, la experiencia adquirida y la justifcacin de
la continuidad del proyecto o programa
,39
pero el hecho de que la evaluacin
haya sido positiva para la institucin y sus elementos, no implica que se
est actuando bien ni poltica ni socialmente: en el servicio pblico no es
sufciente cumplir con las responsabilidades (efectividad), importa si no es
que ms la forma de hacerlas principio deontolgico: considrese que
en el desempeo de un polica no es sufciente detener a un delincuente, tan
importante como el hacerlo es la forma en que se procedi en la detencin, el
haberlo hecho con un estricto apego a los derechos humanos
,40
de lo anterior
se deriva la importancia de incorporar referentes ticos y deontolgico a la
actuacin de los servidores pblicos.
41

Entre la serie de estrategias y mecanismos orientados a combatir la
corrupcin y el mal desempeo de servidores e instituciones pblicas, es
necesario considerar dos particularmente:
39
Edgar Ortegn (2005), Metodologa del Marco Lgico para la Planifcacin y la Evaluacin de Proyectos
y Programas, Serie Manuales No. 42, CEPAL-ONU, Santiago de Chile.
40
Si se tratara de defnir efciencia y efectividad de la actuacin policial, sera indispensable incorporar
en estas nociones aspectos de derechos humanos y no slo tomar como referencia el nmero de
detenciones realizadas en cierto tiempo y los recursos utilizados.
41
Especfcamente para la actuacin policial, ya que es la instancia del Estado legalmente autorizada
para el uso de la fuerza.
165
Qu circunstancias posibilitan la corrupcin? Es decir, explicar el mal
desempeo por la falta o inefciencia de los mecanismos de control
y altos mrgenes de discrecionalidad en la toma de decisiones; esto
implica un marco regulatorio inefciente y fallas de institucionalidad.
Cmo prevenirlas? Institucionalmente, qu se puede hacer para
evitar los errores, ya sea por omisin, intencionalidad o por la falta de
recursos y habilidades. Esto implica generar capacidades de control y
de aplicacin de las normas.
La actuacin de los funcionarios pblicos se asocia al compromiso del
desempeo, teniendo como referente el bien comn, por esto, su actuacin
debe estar condicionada por valores como el compromiso, anteponer el
bien comn a los intereses individuales, transparencia, efcacia y efciencia
Cmo asegurar que el desempeo de los servidores pblicos se desarrolle
en este sentido? Es posible pensar en un sistema de sanciones que implique
suspensiones, destituciones e inhabilitacin de servidores pblicos, pero al
comprender estos aspectos la funcin de penalizacin, en la medida en que
no sean efectivos y posibiliten la impunidad, el mecanismo resulta inefciente,
por lo que requiere complementarse con mecanismos preventivos.
El control de la legalidad como mecanismo de respeto irrestricto a la norma,
ha sido una funcin tradicional de los rganos de fscalizacin y control
42

internos y externos de los aspectos administrativos y judiciales, sobre estas
funciones es posible construir la infraestructura tica.
La implementacin de estas reas y conceptos es un requerimiento de la
sociedad civil, que demanda mayor transparencia en el uso de los recursos
pblicos y que exige al aparato gubernamental un mayor grado de respuesta
a travs de los rganos de control establecidos sobre el resultado de los
servicios prestados, vista como una mayor accesibilidad de la ciudadana a
la participacin en el proceso, como un todo coherente.
4. Rendicin de cuentas. Defnicin
En todas las sociedades existen diversos mecanismos para controlar el poder,
uno de ellos es la rendicin de cuentas que, a su vez, tiene caractersticas y
42
Para una institucin policial se ubican, adems de las reas sealadas, las de asuntos internos y
de averiguacin, las cuales funcionan ante quejas ciudadanas respecto a la actuacin de los agentes
policiales.
166
fnes distintos en las sociedades democrticas respecto a las que no lo son.
43
En democracia, la rendicin de cuentas permite que los ciudadanos a travs
de elegir a sus representantes, impongan sus necesidades y exigencias a
los gobernantes, ya que el mecanismo rendicin de cuentas obliga a stos
a abrirse a la inspeccin pblica, a explicar y justifcar sus actos y estar
expuestos de ser necesario a ser sancionados por stos.
En este sentido, se requieren mecanismos institucionales formales que
aseguren una participacin ms activa de la sociedad civil en la vigilancia
del ejercicio del poder pblico, dejando de lado la reduccionista posicin de
que la sociedad slo es consumidora de los servicios pblicos ofrecidos por
el Estado.
La referencia rendicin de cuentas tiene sus orgenes en el concepto
accountability, palabra que no encuentra sinnimo directo en su traduccin
al espaol, pero en su castellanizacin el concepto supera su orientacin
original de contabilizacin, toda vez que abarca el total de los actos de la
agenda gubernamental y no slo lo referido a la parte presupuestara, pese
a no dejarla de lado.
Andreas Schedler
44
al exponer su concepto sobre rendicin de cuentas
dice:
Un concepto modesto que para imponerse como una realidad que
controla el poder debe desenvolverse en una multiplicidad de factores
que se complementen. Aunque no hay un tipo de rendicin de cuentas
que solucione de una vez por todas la corrupcin o la ilegalidad, s
es posible implementar una multitud de palancas que deben ponerse
en marcha simultneamente para acotar, moldear y domesticar la
discrecionalidad del poder.
Con base en esto, en las sociedades consolidadas democrticamente
se negocia constantemente la apertura informativa, se dan a conocer los
43
Un tirano no rinde cuentas: pese a que seguramente su grupo de funcionarios e incluso todo el aparato
de Estado le rinda cuentas a l acerca de lo que hacen y cmo lo hacen, el tirano no se obliga a s
mismo a informar y justifcar sus acciones ante nadie, por lo tanto, la rendicin de cuentas constituye
una caracterstica de las sociedades democrticas y una ventaja que este sistema tiene respecto a otras
formas de gobierno en trminos de gobernabilidad y legitimidad.
44
Andreas Schedler (2004), Qu es la rendicin de cuentas?, en Cuadernos de Transparencia, 03,
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), Mxico.
167
resultados del gobierno para responder a las necesidades de los ciudadanos,
se verifcan los resultados obtenidos por parte del gobierno y se evalan las
expectativas que los ciudadanos tenan respecto al desempeo realizado por
los gobernantes. Mientras que en pases en proceso de democratizacin, se
llevan a cabo mecanismos diversos de rendicin de cuentas de manera no
uniforme, los cuales buscan informar, transparentar y evaluar la actuacin
de los gobernantes y de las instituciones pblicas, pero la efectividad de
estos propsitos resulta defciente.
El Estado mexicano se encuentra en proceso de consolidacin democrtica.
Un resultado de la actual administracin es la existencia de instancias como
el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), que ocupa un
lugar importante en la construccin de la transparencia, pese a que esta no
es uniforme para todas las instituciones pblicas y al interior de stas, ni
funciona como un principio operativo.
Una poltica de una institucin pblica en una sociedad democrtica
que informa, justifca y evala sus funciones y desempeo; permite
sancionar, premiar y aprender de su propia experiencia a travs de
conocer qu hacen los actores para cumplir con los objetivos de la
institucin en el contexto de su mandato. (Ver Esquema VII.2).
El Esquema VII.2 ilustra el proceso de rendicin de cuentas, que parte
de las acciones que realizan las instituciones de gobierno no slo las
ejecutivas sino tambin las legislativas y judiciales, las cuales se disean e
instrumentan como polticas pblicas, siendo la sociedad y los ciudadanos
que la conforman los benefciarios de este trabajo. Todos estos procesos
deben realizarse en un marco de legalidad, ya que en la medida que
algn acto de gobierno se salga de este contexto se convierte en ilegal,
arbitrario, corrupto y falto de transparencia (opacidad de la actuacin del
gobierno). Elaborar este recuento de acciones y procesos, le permite a la
institucin identifcar los problemas y aciertos que tuvo.
Es as que la obligacin del gobierno es rendir cuentas a la sociedad sobre
las decisiones que ha tomado, informarle de los resultados, justifcar por qu
hizo lo que hizo, por qu procedi de esa manera y qu recursos utiliz para
conseguirlo.
168
Esquema VII.2
Modelo de rendicin de cuentas
A
R
B
I
T
R
A
R
I
E
D
A
D
I
L
E
G
A
L
I
D
A
D
Rinde Rinde
Cuentas Cuentas
FALTA DE TRANSPARENCIA (OPACIDAD)
CORRUPCIN
Controla y Controla y
participa participa
MARCO LEGAL
INSTRUMENTA
POLTICAS PBLICAS
Acciones de Gobierno
SOCIEDAD
Poderante
Mandante
Representado
FUNCIN PBLICA
Apoderado
Mandatario
Donante
RECIBE
SERVIDORES
PBLICOS
CIUDADANOS
5. Impactos de la rendicin de cuentas
Rendicin de cuentas es un mecanismo amplio con diversos impactos, y
conlleva tres maneras para prevenir y corregir abusos de poder: 1) obliga a
los funcionarios pblicos a abrirse a la inspeccin pblica (informacin), 2)
los fuerza a explicar y justifcar sus actos (justifcacin), y 3) los supedita a la
amenaza de sanciones (castigo).
Para algunos autores el trmino answerability representa un sinnimo ms
cercano a la rendicin de cuentas, en el sentido que postula una capacidad
de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus acciones
(Hickok, 1995), pero no existe una traduccin al espaol y se ha tratado de
introducir el trmino respondabilidad, el cual se refere a la obligacin de
169
los funcionarios de responder preguntas incmodas y la oportunidad de la
sociedad de hacer preguntas incmodas.
Pero respecto a qu se responde? Respecto a qu se rinde cuentas?, o
bien cules son estas preguntas incomodas que se tienen que contestar?
La ciudadana puede solicitar informacin sobre las decisiones y pedir que
las expliquen, se puede preguntar por hechos (la dimensin informativa de
la rendicin de cuentas) o por razones (la dimensin argumentativa de la
rendicin de cuentas), por lo tanto implica el derecho a recibir informacin y
la obligacin correspondiente de proporcionar todos los datos necesarios.
Al dar explicaciones respecto a su actuacin, el gobierno justifca el ejercicio
del poder, por lo tanto rendicin de cuentas se relaciona con procesos de
monitoreo y vigilancia, incluidos la bsqueda de hechos, la generacin de
evidencias y se contina el proceso de supeditacin del poder no slo a su
dimensin legal sino tambin a los aspectos de la razn, ya que el poder
debe estar regulado por restricciones legales, pero tambin debe operar por
la lgica del razonamiento pblico. En este sentido, la rendicin de cuentas
es la anttesis del poder monoltico y se orienta hacia el poder democrtico.
En el corazn de la rendicin de cuentas est el dilogo crtico. No se
trata de un juego de un solo tiro sino de un juego interactivo, un ir y
venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contra-argumentos
(Schedler).
De este dilogo crtico se deriva un proceso constructivo que parte en primer
lugar del recuento de lo realizado, de la refexin y anlisis del proceso y
camino que condujo a conseguir lo obtenido, y a visualizar el proceso de
rendicin de cuentas no slo en sus aspectos de castigo y penalizacin sino
como un proceso bondadoso de educacin y adquisicin de experiencia.
(Ver esquema VII.3)
Por lo anterior, es posible concebir a la rendicin de cuentas no slo como
un mecanismo de penalizacin, sino un procedimiento de aprendizaje
institucional, por lo tanto, el que las instituciones instrumenten prcticas de
rendicin de cuentas conduce a que aprendan del trabajo realizado por ellos
mismos, sean transparentes, reduzcan la discrecionalidad en la toma de
decisiones, tengan resultados verifcables, gobernabilidad y confanza en su
actuacin.
170
Esquema VII.3
Impactos de la Rendicin de Cuentas
DETECTA EL BUEN Y
EL MAL DESEMPEO
DETERMINA LA BRECHA
ENTRE LO REALIZADO
RESPECTO A LO PLANEADO
INFORMACI INFORMACI N N
RENDICIN
DE CUENTAS
Respondabilidad Sanciones
JUSTIFICACI JUSTIFICACI N N
DE LEGITIMIDAD Y
GOBERNABILIDAD
(CREDIBILIDAD)
APRENDIZAJE A
PARTIR DE LA PROPIA
EXPERIENCIA
REDUCE LA
DISCRECIONALIDAD
EN LA TOMA DE DECISIONES
REDUCE LA CORRUPCIN
AL TRANSPARENTAR LA
FUNCIN POLICIAL
IMPACTOS
Fuente: Elaboracin propia con base en Schedler (2004).
6. Rendicin de Cuentas Policial
En el contexto de la actuacin policial, la rendicin de cuentas se constituye
como un principio operativo que forma parte del enfoque de administracin
policial. Funciona como un sistema y no como mecanismos aislados e
individuales. Esta visin sistmica implica que sea transversal a toda la
funcin policial: al transparentar la actuacin policial hacia sus interlocutores
principales (la sociedad y los mandos no slo internos sino externos a la
corporacin) estimula el buen y sanciona el mal desempeo y, en sentido
normativo, es obligatorio, por lo tanto, es la capacidad de una institucin
policial para saber que hacen sus agentes, informar y aprender de su
desempeo, y retroalimentarse de la informacin que esta misma genera.
Sus diversos impactos son:
171
Funciona en las corporaciones policiales como un mecanismo de
regulacin de la discrecionalidad de la actuacin de los agentes,
posibilitando: 1) actuacin policial basada en pruebas, 2) actividad
policial vinculada a evaluacin del desempeo, y 3) deteccin,
investigacin y adjudicacin de la mala conducta policial (abuso de
derechos, corrupcin, fracaso policial);
Conocer cmo funcionan los procesos inherentes a una institucin
policial (planeacin, fujo de informacin, comunicacin, supervisin,
control, evaluacin del desempeo, disciplina y formacin);
Identifca, mide, analiza y fscaliza los patrones de la actividad policial, lo
que permite el estudio de los patrones de desempeo, un acercamiento
a la complejidad de su funcionamiento y generar estrategias para
resolver las problemticas detectadas;
Busca la democratizacin de la institucin al fomentar respeto,
confanza, legalidad, legitimidad, transparencia e imparcialidad en la
actuacin policial.
Aprendizaje institucional a partir de la propia experiencia: genera
constancia de la actuacin, lo que permite identifcar patrones de
conducta;
Es una estrategia de lucha contra la impunidad (que es una forma de
lucha contra la delincuencia) tanto interna y externa a la institucin;
Identifcar problemas en los procesos y en la funcin policial, y
A partir de su aplicacin, se adoptan medidas correctivas y preventivas.
Las problemticas asociadas al diseo de las polticas pblicas de seguridad
en el pas requieren de la instrumentacin de alternativas y estrategias
diversas para atender estos problemas y solucionarlos. En una nacin en
proceso de consolidacin democrtica como lo es Mxico, en la construccin
de estas alternativas y la bsqueda de soluciones no slo deben participar
las autoridades gubernamentales, sino tambin es necesario incorporar las
posturas y visiones de la sociedad civil y la academia para generar acuerdos
colegiados que analicen el problema desde diferentes perspectivas y se
posibilite la creacin de una visin compartida y por lo tanto consensuada
de las estrategias necesarias para solucionar estas problemticas.
7. Anlisis de la rendicin de cuentas policial
En el contexto de inseguridad pblica, las instituciones policiales en Mxico
se enfrentan a problemas de efciencia, efcacia, legitimidad y transparencia
de su desempeo, los cuales tienen su origen en diversos factores, entre
172
ellos la falta de procesos de rendicin de cuentas que propicien que la
sociedad confe en ellas y se restaure la distorsionada relacin entre la
polica respecto a la sociedad a la que sirve.
En el contexto de la reforma policial democrtica, el anlisis y revisin de
los procesos de rendicin de cuentas de una corporacin de polica tienen
por objetivo analizar y estudiar la estructura organizacional, los procesos y
metodologas de trabajo asociadas a sus funciones relativas y sustantivas de
seguridad pblica. Esto implica analizar el total de los procesos y funciones
que una corporacin policial realiza y despliega para cumplir con su mandato
y objetivos institucionales, para de esta manera fundamentar y desarrollar
estrategias viables que conduzcan a la instrumentacin de un sistema
formalizado de rendicin de cuentas policial, el cual debe ser congruente y
pertinente con las caractersticas y propsitos de la corporacin.
Uno de los criterios para desarrollar el anlisis es considerar que la polica
puede y debe aprender de la experiencia que le da su propio desempeo,
tanto de los resultados positivos Qu se hizo bien? Cmo se consiguieron
estos resultados positivos? Qu diferencia una buena actuacin de
una defciente? Qu circunstancias permitieron alcanzar los objetivos
planteados?, as como de los negativos: Cules fueron las razones y
causas de no alcanzar lo inicialmente planteado?
De esta manera, en un contexto de la reforma policial democrtica y de
la administracin policial, la rendicin de cuentas se constituye como una
estrategia viable para garantizar ejercicios policiales efectivos, ya que al
buscar la transparencia de lo que se hace, tanto del uso y asignacin de
los recursos y tiempos que los procesos requieren, el proceso de toma de
decisiones, y de las estrategias aplicadas para alcanzar los objetivos y metas
institucionales, se propicia un mejor desempeo policaco.
El instrumentar mecanismos de control, de evaluacin del desempeo y
de correccin de desviaciones de lo programado, pretende propiciar un
efciente funcionamiento de los sistemas y mecanismos de comunicacin
internos. El propsito es que estas iniciativas propicien que la actuacin de
la polica se d en un contexto de toma de decisiones y defnicin de polticas
de seguridad pblica democrtica, cumpliendo con uno de los principales
objetivos del Estado que es el garantizar un clima social seguro.
173
Conclusiones
El que las policas rindan cuentas de su actuacin constituye una conquista
democrtica de la sociedad y no una concesin de los gobernantes, porque
ello representa la efectiva capacidad de ejercer un control de la sociedad
sobre las actividades de las policas y en general de sus representantes.
El desarrollo de los conceptos de participacin y transparencia ha sido
ampliado por los conceptos tradicionales de control al ser aplicados al
desempeo policial y abordar temas como el combate a la corrupcin,
legalidad, legitimidad, desempeo de las polticas sociales, entre otros, con
la inclusin de aspectos referenciales a la gestin de efciencia, efcacia,
efectividad, ticos y legitimidad.
En el contexto de la actuacin policial, no basta con ser efcaz y efciente, se
deben considerar mecanismos institucionalizados de rendicin de cuentas
que le den legitimidad y credibilidad a la actuacin policial, los cuales
formaran parte del nuevo arreglo institucional.
La implementacin de polticas de rendicin de cuentas como mecanismo
de control, dependen directamente del grado de exigencia y satisfaccin de
la sociedad para la legitimidad y efciencia de la funcin pblica, en cuanto
fortalece en los ciudadanos una nueva posicin respecto a los asuntos
pblicos, que presupone la implantacin de estos mecanismos de control.
De esta manera la sociedad le demanda al Estado como el ente que
los representa y con el cual colabora, una mayor exigencia en servicios
judiciales, justicia social, salud, vivienda, trabajo y cualquier demanda
social, y la correspondiente rendicin de cuentas respecto a cada una de
estas funciones.
Por lo tanto, en el contexto de la funcin pblica y policial, no basta con
ser efcaz, efciente y la obtencin de resultados (condiciones que resultan
sufcientes y referenciales para la gerencia privada), se deben considerar
mecanismos institucionalizados de rendicin de cuentas y transparencia
que le den legitimidad y credibilidad a la actuacin del Estado, los cuales
formaran parte de la infraestructura tica del servicio pblico.
De esta manera la rendicin de cuentas permite analizar las estructuras
al interior de la fuerza policial, para analizar los mecanismos de control de
deteccin, investigacin, sancin de conductas indebidas y estmulo de
174
las conductas adecuadas. As mismo permite a la corporacin evaluar sus
enfoques y resultados, considerar y construir alternativas, evolucionar como
institucin de acuerdo a las lecciones de su experiencia y propiciar un mayor
acercamiento con los ciudadanos.
Los supuestos centrales son los siguientes:
La rendicin de cuentas consiste en la existencia de mltiples normas,
prcticas, procedimientos, y su debida aplicacin.
Los resultados esperados suelen darse en la medida en la que haya
transparencia respecto de dichas normas, prcticas y procedimientos,
dejando saber, tanto a los elementos policiales como a los ciudadanos,
que la institucin defende sus valores y reglas, y que responde ante la
realidad, adaptndose a las necesidades.
La efcacia de los mecanismos de rendicin de cuentas est
estrechamente relacionada con el fujo estratgico de informacin dentro
y fuera de la institucin. Este lugar privilegiado de la retroalimentacin
de informacin, el envo de mensajes hacia los distintos rangos
policiales, y la comunicacin social, corresponde al concepto de una
institucin efectiva, es decir, una que genera y cumple con expectativas
de la misin y las normas defnidas por el mando.
La rendicin de cuentas constituye un elemento central de la
administracin ejecutiva de la polica, aunque su efectividad depende de
su replicacin hacia niveles inferiores, mandos medios y supervisores.
175
CAPTULO VIII
INSTRUMENTACIN DE
SISTEMAS DE RENDICIN DE
CUENTAS EN INSTITUCIONES
DE POLICA
177
CAPTULO VIII
INSTRUMENTACIN DE SISTEMAS DE RENDICIN DE
CUENTAS EN INSTITUCIONES DE POLICA
Aplicacin: Planeacin del Marco Lgico
1. Introduccin
La Planeacin del Marco Lgico
45
es una metodologa que de manera
sistematizada, busca resolver problemticas sociales especfcas a partir
de identifcar sus causas, orgenes y describir las consecuencias derivadas
del problema identifcado. Su mecnica de trabajo parte de identifcar el
problema a resolver y las causas que lo generan y las consecuencias que
de l derivan, a partir de este diagnstico, es posible establecer acciones
concretas, programticas y mesurables para resolver el problema.
Marco Lgico es una tecnologa consolidada de sistematizacin de acciones
que pretenden solucionar problemas sociales. Su incorporacin en los
esquemas de planeacin de las corporaciones de polica las dotara de una
herramienta orientada a resolver diferentes problemticas y no slo en la
instrumentacin de procesos de rendicin de cuentas, como lo es el caso de
esta aplicacin-ejemplo.
Los antecedentes de este ejercicio se describen en el Captulo VII, en el
que se ha establecido a la rendicin de cuentas como una caracterstica
que distingue el desempeo de policas en sociedades democrticas
respecto a otros modelos de actuacin policial y de otros sistemas de
gobierno. Se describi el funcionamiento de rendicin de cuentas policial
como el mecanismo de legitimizacin del desempeo de la polica (por la
transparencia), as como una herramienta de aprendizaje institucional, y por
lo tanto, como instrumento de gestin en bsqueda de la efciencia/efcacia
policial y establece un proceso de modernizacin de las policas orientado a
la obtencin de resultados.
45
La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas, public en 2005 en su
Serie de Manuales No. 42, la Metodologa del Marco Lgico para la Planifcacin, el Seguimiento y la
Evaluacin de Proyectos y Programas. Fue preparado por Edgar Ortegn, Francisco Pacheco y Adriana
Prieto. El presente captulo es una aplicacin de este documento.
178
Al ser una metodologa orientada a la resolucin de problemas de carcter
pblico y social, la aplicacin del Marco Lgico del presente captulo tiene
dos objetivos:
1) Disear y presentar una metodologa para instrumentar un Sistema
de Rendicin de Cuentas en corporaciones de polica, en el contexto
de la administracin policial, y
2) Presentar, a travs de la aplicacin de un ejemplo prctico, la
tecnologa de planeacin del Marco Lgico en el contexto de la
actuacin de las instituciones de polica y de seguridad pblica.
Busca responder a estos planteamientos: en el contexto de la reforma
policial y la administracin policial en sociedades democrticas cules son
los procesos necesarios que debe realizar una polica para rendir cuentas?
Quines participan? Cules son sus responsabilidades? Qu productos
y resultados generan rendicin de cuentas? Qu mtodo (pasos) debe
seguir una corporacin de polica que ha decidido instrumentar un sistema
de rendicin de cuentas en su institucin? Por dnde iniciar?
La instrumentacin de esta visin de la actuacin policial y la serie de
objetivos implcitos en este propsito, requiere de un marco de planeacin
que regule este proceso, es as que con el desarrollo de esta aplicacin, se
busca presentar y defnir los procedimientos requeridos para instrumentar
un Sistema de Rendicin de Cuentas Policial. Tiene varios objetivos:
Responder a las preguntas asociadas a qu procedimientos requieren
realizar las corporaciones de polica para instrumentar Sistemas de
Rendicin de Cuentas.
Precisar cmo funciona un sistema de rendicin de cuentas, qu actores
participan, cules son sus procesos, qu elementos lo integran, qu
recursos necesita y qu resultados e impactos genera.
Presentar la metodologa del Marco Lgico para la Planifcacin.
Esta metodologa puede utilizarse para resolver problemas sociales,
y por lo tanto, a los asociados al desempeo policial y en general a
las polticas y programas de seguridad pblica. Este caso sirve como
ejemplo para la aplicacin de la Planeacin del Marco Lgico.
Este ejercicio de planeacin, se desarrolla de las siguientes premisas:
Se trata de una polica preventiva y urbana.
179
Como polica preventiva, conviven funciones de trnsito y de seguridad
pblica.
El mtodo y ejemplo presentado constituyen una aproximacin general
a la rendicin de cuentas policial y sus problemas asociados, de esta
manera, muchos de sus ejemplos son ilustrativos y elaborados a partir
de la experiencia emprica, y no constituyen tendencias comprobadas
ni agotan los diferentes escenarios a los que se enfrentar cada polica
en caso de decidirse a rendir cuentas de su desempeo, ya que stos
varan para cada corporacin, por lo tanto, slo tiene fnes ilustrativos
y referenciales.
Ejemplo: los valores utilizados en la Tabla VIII.1: Caracterizacin de
los Involucrados en la Instrumentacin de la Rendicin de Cuentas
Policial, son slo referenciales para el ejercicio y no constituyen
ninguna evidencia emprica respecto a la expectativa e incidencia de
los actores involucrados en la solucin de los problemas planteados.
2. Descripcin metodolgica
46
La Metodologa del Marco Lgico es un proceso sistemtico que conlleva
la realizacin de una serie de acciones ordenadas en procesos especfcos
y consecutivos, lo cual implica que no puede desarrollarse un proceso sin
haber concluido el previo anterior, en el siguiente orden:
Paso 1. Anlisis de Participantes (Involucrados). Identifcar a los
principales participantes del proceso de instrumentacin del Sistema de
Rendicin de Cuentas Policial, por lo tanto, el primer paso es ubicar a
los grupos y organizaciones directa o indirectamente relacionados con
el problema y analizar sus dinmicas y reacciones frente al proyecto.
Paso 2. Anlisis del Problema . Identifcar y establecer lo considerado
como el problema principal relacionado a Rendicin de Cuentas de la
actuacin Policial, a partir del anlisis de la situacin, considerando
que existen mltiples causas que pueden explicar el problema y los
efectos derivados de ello.
Paso 3. Anlisis de objetivos . Transformar todas las condiciones
negativas asociadas a la Rendicin de Cuentas Policial a condiciones
positivas que se estimen deseadas y viables de ser alcanzadas, con lo
cual se establecen los objetivos del proyecto.
46
Edgar Ortegn (2005), Metodologa del Marco Lgico para la Planifcacin y la Evaluacin de Proyectos
y Programas, Series, Manuales, No. 42, CEPAL-ONU, Santiago de Chile.
180
Esquema VIII.1
Metodologa del Marco Lgico
PARTICIPANTES EN RENDICIN
DE CUENTAS POLICIAL Y ROLES
QUE DESEMPEAN
PASO 1: ANLISIS
DE INVOLUCRADOS
IDENTIFICACIN Y
CARACTERIZACIN DEL PROBLEMA
A RESOLVER: RBOL DE PROBLEMAS
PASO 2: ANLISIS
DEL PROBLEMA
DEFINICIN DE PROPSITOS DE
RENDICIN DE CUENTAS
POLICIAL: RBOL DE OBJETIVOS
PASO 3: ANLISIS
DE OBJETIVOS
DEFINICIN DE UNA ESTRATEGIA
DE TRABAJO ENTRE DIFERENTES
OPCIONES: ANLISIS ESTRATGICO
PASO 4: SELECCIN DE
LA ESTRATEGIA PTIMA
FORMALIZACIN DE LA ESTRATEGIA
DE INSTRUMENTACIN DE
RENDICIN DE CUENTAS
PASO 5: ELABORAR LA
ESTRUCTURA ANALTICA
DEL PROYECTO
CONCENTRADO DE LA
INFORMACIN GENERADA
EN EL PROCESO
PASO 6: RESUMEN
NARRATIVO DE OBJETIVOS
Y ACTIVIDADES
DISEO Y ASIGNACIN DE
PARMETROS DE EVALUACIN
DEL PROYECTO
PASO 7:
INDICADORES
IDENTIFICACIN DE
ESCENARIOS A ENFRENTAR
Y DE EXTERNALIDADES
PASO 9: SUPUESTOS
PRUEBAS DE VERIFICACIN DEL
PROCESO PARA CORREGIR
ERRORES DETECTADOS
PASO 8: MEDIOS
DE VERIFICACIN
Paso 4. Seleccin de la estrategia ptima. Formular las acciones
a realizar para solucionar el problema identifcado, utilizando como
herramienta el rbol de objetivos (medios) con el fn de establecer
acciones que concreten la agenda de trabajo en la prctica.
Paso 5. Elaborar la estructura analtica del proyecto. A partir de la
informacin recopilada para la seleccin de la estrategia ptima, se
construye la Estructura Analtica del Proyecto,

que consiste en diagramar
un rbol de objetivos ajustado a la alternativa seleccionada, con 4
niveles de aplicacin: Fin, Propsito, Componentes y Actividades.
181
Paso 6. Resumen narrativo de objetivos y actividades. Elaborar
el resumen narrativo del proyecto de instrumentacin del Sistema de
Rendicin de Cuentas de la Polica, el cual sintetiza las actividades del
proyecto, los productos que se entregarn, y los resultados de corto,
mediano y largo plazo que se esperan lograr.
Paso 7. Indicadores. Elaboracin de los indicadores de desempeo
asociados al proceso de implementacin del Sistema de Rendicin de
Cuentas, los cuales defnen, regulan y referencian operacionalmente lo
establecido en los objetivos
Paso 8. Medios de verifcacin. Posteriormente al establecimiento de
los indicadores, se especifcan los mtodos y fuentes de recoleccin
de informacin que permitirn evaluar y monitorear los indicadores y
metas propuestos para Rendicin de Cuentas policial.
Paso 9. Supuestos. Defnicin de los supuestos de cada objetivo del
proyecto: fn, propsito, componentes y actividades, entendidos como
los factores externos que estn fuera del control de la institucin policial,
que inciden en el xito o fracaso del Sistema de Rendicin de Cuentas.
Corresponden a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen
que ocurrir para que se consigan los objetivos.
PROYECTO:
INSTRUMENTACIN DE RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL
Mtodo de planeacin del Marco Lgico. Ejercicio hipottico, con
fnes ilustrativos
1. Anlisis de Involucrados
A partir de los fnes, propsitos y acciones asociados a un sistema de
rendicin de cuentas, y de considerar que en este proceso participan tanto
actores internos de la polica, como de los gobiernos federal, estatal y
local, diferentes actores sociales (las familias, las empresas, los medios de
comunicacin, instituciones acadmicas, entre otros, ya que la actuacin
de la polica tiene impactos en cualquier mbito social), se identifcaron los
siguientes actores que tienen algn grado de participacin en el proceso de
instrumentacin de un sistema de rendicin de cuentas en una institucin
policial.
182
Esquema VIII.2
Identifcacin de involucrados
PROYECTO:
INSTRUMENTACIN
DE RENDICIN DE
CUENTAS POLICIAL
COMISIONES DE
DERECHOS
HUMANOS
POLICAS Y AGENTES
DE SEGURIDAD
PBLICA
ORGANISMOS NO
GUBERNAMENTALES
PADRES DE
FAMILIA Y
SOCIEDAD
DIRECTIVOS Y
ADMINISTRADORES
DE POLICA
SECRETARA DE
SEGURIDAD
PBLICA
AUTORIDADES
LOCALES Y
MUNICIPALES
ORGANISMOS
REGULADORES
Y LEGISLATIVOS
ORGANISMOS DE
CONTROL (OIC,
VISITADURAS)
MEDIOS DE
COMUNICACIN
INSTITUTOS DE
INVESTIGACIN
Y ACADEMIA
Fuente : Elaboracin propia.
Cada uno de estos participantes tiene una funcin diferente as como
expectativas distintas respecto a la instrumentacin del Sistema de Rendicin
de Cuentas de la funcin policial. No necesariamente estn presentes a lo
largo de todo el proceso, razn por la cual se hace necesario caracterizarlos
en funcin de su participacin en cada uno de los trabajos requeridos.
En la siguiente tabla se caracteriza la importancia y trascendencia de la
participacin en el proceso de instrumentacin de un sistema de rendicin
de cuentas de los actores identifcados.
183
Tabla VIII.1
Caracterizacin de los Involucrados
en la Instrumentacin de la Rendicin de Cuentas Policial
INVOLUCRADO
CARACTERIZACIN PARTICIPACIN
Expectativa
(a)
Incidencia
(b)
Fuerza
(Resultado
a * b)
Instrumenta
Regula y
sanciona
Analiza
y
Propone
Autoridades 1.
estatales,
municipales y locales.
4 5 20
Administradores, 2.
directivos y personal
de mando de la
polica.
4 5 20
Secretara de 3.
Seguridad Pblica,
autoridades
federales.
3 5 15
Comisiones de 4.
derechos humanos
(federal y locales).
4 3 12
Organismos de 5.
control (rganos
Internos de Control,
visitaduras).
3 4 12
Policas y agentes de 6.
seguridad pblica.
3 4 12
Organismos 7.
reguladores y
legislativos (marco
legal).
3 4 12
Medios de 8.
comunicacin
(prensa, radio y
televisin).
5 2 10
Organismos no 9.
gubernamentales en
reas de seguridad
pblica.
5 2 10
Institutos de 10.
investigacin y
academia.
5 1 5
Padres de familia y 11.
sociedad.
5 1 5
De esta caracterizacin se establece que la mayor incidencia y participacin
en este proceso lo tienen: 1) Autoridades estatales, municipales y locales,
2) Administradores, directivos y personal de mando de la polica, por lo que
ellos son los principales promotores y responsables de estos trabajos: la
184
instrumentacin de un sistema de rendicin de cuentas requiere de voluntad
poltica y compromiso gubernamental, y 3) las Comisiones de Derechos
Humanos (federal y estatales).
El cuadro anterior ilustra una paradoja que pervive en la relacin sociedad-
autoridades: pese a que los Padres de familia y sociedad tienen una alta
expectativa respecto a que las reformas y la transformacin de la polica se
realicen, es poca la incidencia real y efectiva que ellos pueden ejercer, ya
que no estn ubicados en posiciones de toma de decisin que les permitan
implementar los cambios, de esta manera, tambin es necesario reeducar
a la polica para concientizarlos de que son parte de la sociedad a la que
sirven.
2. rbol de Problemas
En el Captulo VII, Rendicin de Cuentas Policial, se ha planteado la necesidad
de que las instituciones de polica rindan cuentas de su actuacin, idea que
parte de considerar que en sociedades democrticas, uno de los mecanismos
de legitimizacin del trabajo de sus autoridades es la permisibilidad de la
inspeccin pblica. La experiencia emprica muestra que las policas son
tradicionalmente cerradas y opacas al escrutinio pblico y no se obligan a
s mismas a informar a la sociedad respecto de los resultados obtenidos
de su desempeo, de esta manera se establece el siguiente problema de
anlisis:
PROBLEMA: LAS CORPORACIONES DE POLICA NO
RINDEN CUENTAS
El que las corporaciones de polica no rindan cuentas de su desempeo se
genera por diferentes circunstancias y factores. Este trabajo considera que
son tres las causas o escenarios principales: 1) Pese a existir el mandato
institucional de rendicin de cuentas, la polica no rinde cuentas, 2) No existe
el mandato institucional para rendir cuentas, 3) las corporaciones de polica
tienen el propsito de rendir cuentas pero no cuentan con las capacidades
para hacerlo. Estos referentes permiten construir el rbol de causas.
185
Esquema VIII.3
rbol de Causas
LAS CORPORACIONES DE POLICA NO RINDEN CUENTAS
Desempeo policial no
acorde a un Estado
democrtico de derecho
Opacidad (ilegitimidad
y desconfianza) del
desempeo policial
La polica no
aprende de su
propia experiencia
No se orienta por
una poltica de
transparencia y
rendicin de
cuentas
Ineficaz, ineficien-
te y falta de res-
ponsabilizacin en
el cumplimiento
de los objetivos
Carencia de
mecanismos
efectivos de
evaluacin del
desempeo policial
El trabajo policial
no se realiza con
estricto apego a la
ley
No se
respetan los
derechos
humanos
Actuacin policial
no centrada en la
atencin de las
necesidades del
ciudadano
Que las policas no rindan cuentas genera dos impactos principales:
1) la institucin policial es opaca al escrutinio pblico y no permite que
instancias externas a ellas la observen, vigilen y le exijan responsabilidades
por un desempeo inadecuado, y 2) en trminos de desempeo, no deja
constancia explcita, sustentada y documentada de su trabajo, por lo que
estn imposibilitadas de referirse a sus mismas experiencias, permitiendo
que los errores se eviten y que los casos de xito se repliquen. De estos
dos elementos se derivan impactos diversos, que inciden en la efciencia
policial, en su legitimidad y en la consecucin de los objetivos y resultados
establecidos en el mandato.
Esquema VIII.4
rbol de Consecuencias
Prdida de
legitimidad
Relacin
Policia /
Sociedad
distorcionada
Alta
discrecionalidad
en la toma de
decisiones
No se evala el
desempeo
No hay registros
documentales de
lo realizado
La evaluacin no
funciona como
mecanismo
correctivo
No hay
indicadores del
desempeo
La institucin no
aprende de si misma
Opacidad de la
institucin policial
186
La integracin del problema referido a sus causas y las consecuencias que
genera, permite elaborar el rbol de Problemas de las policas que no rinden
cuentas:
Esquema VIII.5
rbol de Problemas
Desempeo policial no
acorde a un Estado
Opacidad (ilegitimidad
y desconfianza) del
desempeo policial
La polica no
aprende de su
propia experiencia
No se orienta por
una poltica de
transparencia y
rendicin de
cuentas
Ineficaz, ineficien-
te y falta de res-
ponsabilizacin en
el cumplimiento
de los objetivos
Carencia de
mecanismos
efectivos de
evaluacin del
desempeo policial
El trabajo policial
no se realiza con
estricto apego a la
ley
No se
respetan los
derechos
humanos
Actuacin policial
no centrada en la
atencin de las
necesidades del
ciudadano
Prdida de
legitimidad
Relacin
Policia /
Sociedad
distorcionada
Alta
discrecionalidad
en la toma de
decisiones
No se evala el
desempeo
No hay registros
documentales de
lo realizado
La evaluacin no
funciona como
mecanismo
correctivo
No hay
indicadores del
desempeo
La institucin no
aprende de si misma
Opacidad de la
institucin policial
3. rbol de Objetivos
Establecidos los problemas a trabajar, as como sus causas y consecuencias,
se transforman las condiciones negativas identifcadas a los procesos
de Rendicin de Cuentas Policial a condiciones positivas deseadas,
estableciendo los objetivos del proyecto. Este proceso se realiza con la
siguiente lgica:
187
Tabla VIII.2
Transformacin de problemas en objetivos
Problema Transformacin Objetivo
Desempeo policial no acorde
a un Estado democrtico de
Derecho.

Funcionamiento policial
acorde a un Estado
democrtico de Derecho.
Opacidad (ilegitimidad y
desconfanza) del desempeo
policial.

Transparencia (legitimidad
y confanza) del desempeo
policial.
Carencia de mecanismos de
aprendizaje institucional.

Operan mecanismos de
aprendizaje institucional.
Una vez declarados positivamente los enunciados del rbol de Problemas,
se construye el rbol de Objetivos:
Esquema VIII.6
rbol de Objetivos
SISTEMAS DE RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL EN OPERACIN
Actuacin
policial legtima
Relacin
Polica/Sociedad
funcional
Baja discrecionalidad
en la toma de
decisiones
Sistematizacin
de la evaluacin
del desempeo
Se llevan registros
documentales de
lo realizado
La evaluacin
funciona como
mecanismo correctivo
Opera un Sistema
de indicadores del
desempeo
Aprendizaje
institucional a partir de
su propia experiencia
Transparencia de
la institucin policial
Funcionamiento policial
acorde a un Estado
Transparencia
(legitimidad y confianza)
del desempeo policial
La polica aprende
de su propia
experiencia
Opera una poltica de
transparencia y
rendicin de cuentas
policial
Eficaz, eficiente y
responsable
cumplimiento de los
objetivos institucionales
Funcionan
mecanismos efectivos
de evaluacin del
desempeo policial
El trabajo policial se
realiza con estricto
apego a la ley
Desempeo policial
con estricto respeto a
derechos humanos
Desempeo policial
centrado en la atencin
de las necesidades del
ciudadano
188
La declaracin positiva de los problemas asociados a la rendicin de
cuentas policial, permite construir el rbol de Objetivos, el cual a su vez es
la base para defnir la agenda de trabajo.
4. Seleccin de la estrategia ptima
En este punto de la metodologa del Marco Lgico, se eligen las acciones
y estrategias ptimas para la instrumentacin del proyecto de Rendicin de
Cuentas de la Polica, el cual es un proceso analtico que permite manejar
los medios en la lgica del siguiente diagrama:
Esquema VIII.7
Coherencia Causa, Medio y Accin
ACCIN MEDIO CAUSA PROBLEMA
En el rbol de Objetivos se han establecido las acciones a realizar para
resolver los problemas, lo que permite integrar la siguiente tabla:
Tabla VIII.3
Acciones e identifcacin de alternativas
A1. Las
necesidades de
la ciudadana
son explcitas
en el mandato y
objetivos de la
polica.
M1. Desempeo policial
ciudadano.
C1. Modelo de seguridad que
no establece la atencin de las
necesidades ciudadanas de
seguridad, como el referente de la
actuacin policial.
P1. La actuacin policial no se
centra en atender las necesidades
del ciudadano.
M2. El trabajo policial
se realiza con estricto
apego a la ley.
C2. Se evitan desvos respecto a
lo establecido en la ley, a travs
de mecanismos de control de la
actuacin policial.
P2. El trabajo policial no se realiza
con estricto apego a la ley.
M3. Desempeo policial
con estricto respeto a los
derechos humanos.
C3. Se ofrece capacitacin y
se establecen mecanismos de
control policial en materia de
derechos humanos.
P3. No se respetan los derechos
humanos.
189
A2.
Sistemas de
transparencia
y rendicin de
cuentas policial
operando.
M4. Opera una poltica
de transparencia y
rendicin de cuentas
policial.
C4. Sistemas de transparencia
y rendicin de cuentas policial
operando.
P4. No se orienta por una poltica
de transparencia y rendicin de
cuentas.
M5. Efcaz, efciente
y responsable
cumplimiento de los
objetivos institucionales.
C5. Se instrumentan criterios,
estrategias y procedimientos de
administracin policial.
P5. Inefcaz, inefciente y falta
de responsabilizacin en el
cumplimiento de objetivos
institucionales.
M6. La polica aprende
de su propia experiencia.
C6. Mecanismos funcionales
de evaluacin y anlisis del
desempeo policial.
P6. La polica no aprende de su
propia experiencia.
Lo que a su vez permite construir el rbol de Acciones, en el cual se establece
el trabajo que concreta los medios identifcados en los rboles de Problemas
y Objetivos.
Esquema VIII.8
rbol de Acciones
Las necesidades de la
ciudadana son explcitas
en el mandato y objetivos
de la polica
Desempeo policial
ciudadano
Sistemas de
transparencia y rendicin
de cuentas policial
operando
Poltica de
transparencia y
rendicin de cuentas
policial
Se instrumentan
mecanismos de control para
evitar desvos respecto a lo
establecido en la ley
El trabajo policial se
realiza con estricto
apego a la ley
Instrumentacin de
criterios, estrategias,
procedimientos de
administracin policial
Eficaz, eficiente y
responsable
cumplimiento de los
objetivos institucionales
Capacitacin y control
policial en materia de
derechos humanos
Desempeo policial
con estricto respeto a
los derechos humanos
Mecanismos de
evaluacin y anlisis
del desempeo
policial
La polica aprende
de su propia
experiencia
190
5. Estructura analtica
Con la informacin integrada para la seleccin de la estrategia ptima se
construye la Estructura Analtica del Proyecto,

que consiste en diagramar un
rbol de Objetivos ajustado a las alternativas seleccionadas, integrado en
cuatro niveles jerrquicos: Fin, Propsito, Componentes y Actividades.
Esquema VIII.9
Estructura Analtica del Proyecto
Actuacin
policial legtima
Relacin
Polica/Sociedad
funcional
Baja discrecionalidad
en la toma de
decisiones
Sistematizacin
de la evaluacin
del desempeo
Se llevan registros
documentales de
lo realizado
La evaluacin
funciona como
mecanismo correctivo
Opera un Sistema
de indicadores del
desempeo
Aprendizaje
su propia experiencia
Transparencia de
la institucin policial
SISTEMAS DE RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL EN OPERACIN
Modificacin del
mandato
Instrumentacin de
mecanismos de
control
Capacitacin y
control policial en
DDHH
Diseo e
instrumentacin de
los Sistemas
Instrumentacin de
criterios,
estrategias,
procedimientos
Las necesidades
de la ciudadana
son explcitas en
el mandato
Evitar desvos del
desempeo respecto
a lo establecido
DDHH como
referente de la
actuacin policial
Sistemas de
transparencia y
rendicin de cuentas
Administracin
Policial
Instrumentacin
de mecanismos
de evaluacin y
anlisis
Evaluacin del
desempeo
policial
6. Resumen narrativo de objetivos y actividades
El propsito de construir la tabla de resumen narrativo de la Metodologa del
Marco Lgico es sintetizar las actividades del proyecto, los productos que se
entregarn, y los resultados de corto, mediano y largo plazo que se esperan
lograr en la poblacin objetivo. Este anlisis requiere un conocimiento detallado
del proyecto, precisando cul es la relacin causal y terica entre estos niveles.
191
Tabla VIII.4
Resumen Narrativo de la Matriz del Marco Lgico
Resumen Narrativo
F
i
n
F1. Transparencia de la institucin policial.
F1.1.La toma de decisiones en la polica se realiza con bajos niveles de
discrecionalidad.
F1.2. Legitimidad de la actuacin policial.
F1.3. Relacin funcional entre Polica y Sociedad.
F2. Aprendizaje institucional a partir de su propia experiencia.
F2.1 Evaluacin sistematizada del desempeo policial.
F2.2 Integracin de un registro documental del desempeo policial.
F2.3 Oper un Sistema de Indicadores del Desempeo, que genera informacin estratgica para la
toma de decisiones.
F2.4 La evaluacin del desempeo funciona como un mecanismo correctivo del mal
desempeo policial.
P
r
o
p
s
i
t
o
P. SISTEMA DE RENDICIN DE CUENTAS POLICIAL EN OPERACIN
C
o
m
p
o
n
e
n
t
e
s
C1. Las necesidades de la ciudadana son explcitas en el mandato.
C2. Sistemas de transparencia y rendicin de cuentas.
C3. Evitar desvos del desempeo respecto a lo establecido.
C4. Administracin policial.
C5. DDHH como referente de la actuacin policial.
C6. Evaluacin del desempeo policial.
A
c
t
i
v
i
d
a
d
e
s
A1. Modifcacin del mandato.
A2. Diseo e instrumentacin de los Sistemas de transparencia y rendicin de
cuentas.
A3. Instrumentacin de mecanismos de control.
A4. Instrumentacin de criterios, estrategias, procedimientos.
A5. Capacitacin y control policial en DDHH.
A6. Instrumentacin de mecanismos de evaluacin y anlisis.
7. Indicadores
Los indicadores defnen operacionalmente lo establecido en la columna de
objetivos y aparecen a cada nivel de dicha matriz. Tambin describen las
metas del proyecto en cada nivel de objetivos: Fin, Propsito o Componente
esperado.
192
Tabla VIII.5
Indicadores y metas intermedias
NIvel
Resumen
Narrativo
Indicador Meta Final
Resultado Parcial
Etapa 1 Etapa 2
Fin F1. La
institucin
policial opera
bajo polticas de
transparencia y
de rendicin de
cuentas de su
desempeo
F1.1.
Reduccin de la
discrecionalidad
en la toma de las
decisiones en la
polica.
El trabajo de
la polica se
realiza a partir
de criterios,
polticas y
recursos
especfcos
asociados a
escenarios
previamente
defnidos .
Elaboracin de
los Manuales de
Organizacin y
Procedimientos
de la polica.
Trabajo policial
referido a
manuales de
procedimientos
y de
organizacin.
F1.2. Legitimidad
de la actuacin
policial.
Se opera una
poltica de
transparencia y
de rendicin de
cuentas del total
de las acciones
(de gestin y
operativas) de
la corporacin
policial.
Se rinden
cuentas de
las funciones
administrativas
de la institucin
policial.
La polica rinde
cuentas del total
de su trabajo:
operativo y
administrativo.
F1.3. Relacin
funcional
entre Polica y
Sociedad.
La polica, al
transparentar
y rendir
cuentas de su
desempeo,
mejora las
relaciones con
la sociedad a la
que sirve.
Se disean
mecanismos de
comunicacin
e interaccin
polica-sociedad
Se operan
estrategias de
comunicacin e
interaccin de
la polica con la
comunidad
193
NIvel
Resumen
Narrativo
Resultado Parcial
Etapa 1 Etapa 2
Fin
F2. La polica
integra y
analiza la
informacin de
su desempeo,
lo cual permite
el aprendizaje
institucional
a partir de
su propia
experiencia.
F2.1. Evaluacin
sistematizada
del desempeo
policial.
La evaluacin
del desempeo
de la polica se
realiza a partir
de criterios,
mecanismos,
tiempos,
procesos ,
resultados y
consecuencias
especfcos.
Se establecen
criterios y
mecanismos de
evaluacin del
desempeo de
la polica.
Esquema
funcional
mecanismos
de evaluacin
del desempeo
policial.
F2.2. Integracin
de un registro
documental del
desempeo
policial.
La informacin
asociada al
desempeo de
la polica, se
gestiona, integra,
concentra y
analiza en
un sistema
desarrollado ex
profeso.
Diseo,
formulacon y
planeacin de
los mecanismos
de registro del
desempeo
policial.
Registro
sistemtico del
desempeo
policial.
F2.3. Opera
un Sistema de
Indicadores del
Desempeo,
que genera
informacin
estratgica
para la toma de
decisiones.
Identifcadas
las funciones
de la polica
(principales
y de apoyo)
se asocian
las medidas
cuantifcables
que permiten
identifcar
brechas entre
lo planifcado
respecto a lo
realizado.
Diseo,
formulacin y
planeacin de
indicadores del
desempeo
policial.
Sistema de
Indicadores del
Desempeo
policial
funcionando.
194
NIvel
Resumen
Narrativo
Resultado Parcial
Etapa 1 Etapa 2
Fin
F2. La polica
integra y
analiza la
informacin de
su desempeo,
lo cual permite
el aprendizaje
institucional
a partir de
su propia
experiencia
F2.4. La
evaluacin del
desempeo
funciona como
un mecanismo
correctivo del
mal desempeo
policial.
Los sistemas
de evaluacin y
de indicadores,
posibilitan el
anlisis crtico-
propositivo, e
instrumentan
criterios de
manejo del
riesgo operativo
de la actuacin
policial.
Redefnicn de
la funcin de
evaluacin del
desempeo
policial.
Correciones del
mal desempeo
policial a partir
de la evaluacin
sistematizada
del desempeo
P
r
o
p
s
i
t
o
P. La institucin
policial opera
un Sistema
de Rendicin
de Cuentas
operando.
P1. Desempeo
policial centrado
en atender las
necesidades
de seguridad
ciudadanas.
Las necesidades
de seguridad
del ciudadano,
son el referente
que defne las
decisiones y el
desempeo de
la polica.
Propuesta de
modifcacin
del modelo de
seguridad y del
Reglamento
Interno, en
el que se
establece al
ciudadano
como referente
de la actuacin
policial.
Modifcacin
del modelo
de seguridad
de la polica,
refejado en el
Reglamento
Interno y en los
Manuales de
procedimientos.
P2. Trabajo
policial realizado
con estricto
apego a la ley.
La polica
funciona a travs
de mecanismos
funcionales de
estmulo-sancin
del desempeo
policial, que
acotan el
desempeo de
la polica a lo
establecido en
la ley.
Anlisis,
diseo e
instrumentacin
de esquemas
y estrategias
de estmulo-
sancin de la
actuacin de la
polica.
Mecanismos
de estmulo-
sancin del
desempeo
policial
funcionando.
P3. El
desempeo
policial se
realiza con
estricto respeto
a los derechos
humanos.
Los DDHH
forman parte de
las premisas del
trabajo policial.
Se dan cursos
de capacitacin
y estrategias de
sensibilizacin
a la polica
respecto a
DDHH.
Trabajo policial
realizado en
clave de DDHH.
195
NIvel
Resumen
Narrativo
Resultado Parcial
Etapa 1 Etapa 2
P
r
p
s
i
t
o

P. La institucin
policial opera
un Sistema
de Rendicin
de Cuentas
operando.
P4. La institucin
policial opera
bajo estrictas,
explicitas y
funcionales
polticas de
transparencia y
de rendicin de
cuentas.
La polica es
transparente y
rinde cuentas de
su trabajo.
Diseo,
formulacin
y planeacin
de los
mecanismos de
transparencia
y rendicin de
cuentas del
desempeo
policial.
Transparencia
y rendicin de
cuentas del
desempeo
policial.
P5. Efcaz,
efciente y
responsable
cumplimiento
de los objetivos
institucionales
La polica
cumple con
los objetivos
establecidos
en su mandato
institucional,
en trminos
de efciencia,
efcacia y
un servicio
orientado a los
resultados.
Defnicin de
los referentes
y mecanismos
de efciencia,
efcacia y
funcin policial
orientada a
resultados.
Funcin policial
orientada a la
consecucin
de resultados,
en trminos
de efciencia y
efcacia.
P6. La polica
aprende de
su propia
experencia.
La polica
establece
mecanismos de
sistematizacin
de su
desempeo, lo
cual le permite
remitirse a
l cuando
lo requiera
(Sistema de
Gestin del
Conocimento
Policial).
Establecimiento
de rendicin de
cuentas como
un principio de
aprendizaje
institucional.
Sistema de
aprendizaje
institucional
basado en el
desempeo
policial.
C
o
m
p
o
n
e
n
t
eC1. Las
necesidades de
la ciudadana
son explcitas
en el mandato.
A1. Modifcacin
del mandato.
El desempeo
policial se
orienta a atender
la necesidades
ciudadanas de
seguridad.
Modifcacin
del mandato
policial,
centrado en la
atencin de las
necesidades
de seguridad
ciudadana.
Atencin de las
necesidades
de seguridad
ciudadana,
responsabilidad
de la polica.
196
NIvel
Resumen
Narrativo
Resultado Parcial
Etapa 1 Etapa 2
C
o
m
p
o
n
e
n
t
e
C2. Sistemas de
transparencia
y rendicin de
cuentas.
A2. Diseo e
instrumentacin
de los Sistemas
(de transparencia
y rendicin de
cuentas).
Las corporaciones
de polica son
transparentes y
rinden cuentas de
su desempeo.
Diseo,
formulacin, y
planeacin de
los sistemas de
transparencia
y rendicin de
cuentas policial.
Sistemas
operando.
C3. Evitar desvos
del desempeo
respecto a lo
establecido.
A3. Instrumentacin
de mecanismos de
control.
La polica cuenta
con mecanismos
de correcin de
mal desempeo.
Diseo,
formulacin y
planeacin de
los mecanismos
de correcin de
desvos.
Mecanismos
funcionales
de correcin
de desvos del
desempeo
policial.
C4.
Administracin
Policial.
A4. Instrumentacin
de criterios,
estrategias y
procedimeintos.
La polica se
desempea
a travs de
referentes de
administracin
policial.
Establecer
estrategias de
administracin
policial.
Desempeo
de la polica
referenciado a
los principios de
la administracin
policial.
C5. DDHH como
referente de la
actuacin policial.
A5. Capacitacin y
control policial en
DDHH.
La polica incorpora
a los DDHH como
referentes de su
desempeo.
Educacin en
materia de DDHH.
Desempeo
policial referido a
DDHH.
C6. Evaluacin
del desempeo
policial.
A6. Instrumentacin
de mecanismos
de evaluacin y
anlisis.
Mecanismos de
evaluacin del
desempeo policial
operando.
Diseo,
formulacin
y planeacin
del sistema
evaluacin del
desempeo
policial.
Sistema de
evaluacin del
desempeo
policial
funcionando.
8. Medios de verifcacin.
Posterior a la determinacin de los indicadores, se precisan los mtodos y
fuentes de recoleccin de informacin que permitirn evaluar y monitorear
los indicadores y las metas propuestas del Sistema de Rendicin de Cuentas
Policial, para observar la consecucin de los objetivos del proyecto.
197
Tabla VIII.6
Identifcacin de medios de verifcacin
Resumen
Narrativo
Indicador
Medios de Verifcacin
Fuente de
Informacin
Mtodo de
Recoleccin
Mtodo de
Anlisis
Frecuencia Responsable
F
i
n
F1. La
institucin
policial
opera bajo
polticas de
transparencia
y de rendicin
de cuentas
de su
desempeo.
F1.1.
Reduccin de la
discrecionalidad
en la toma de
decisiones en la
polica.
Corporacin
de polica.
Documentos
y memorias
de
desempeo.
Cualitativo-
descriptivo.
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de la
polica.
F1.2.
Legitimidad de
la actuacin
policial.
Percepcin
ciudadana
del trabajo
policial.
Encuestas
de opinin.
Encuestas
cualitativas y
cuantitativas.
Semestral y
anual.
Instancias
externas a la
polica.
F1.3. Relacin
funcional
entre Polica y
Sociedad.
Percepcin
ciudadana
del trabajo
policial.
Encuestas
de opinin.
Encuestas
cualitativas y
cuantitativas.
Semestral y
anual.
Instancias
externas a la
polica.
F2. La polica
integra y
analiza la
informacin
de su
desempeo,
lo cual
permite el
aprendizaje
institucional
a partir de
su propia
experiencia.
F2.1.
Evaluacin
sistematizada
del desempeo
policial.
Corporacin
de polica.
Indicadores
de
desempeo.
Anlisis
cuantitativo.
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de la
polica.
F2.2.
Integracin
de un registro
documental del
desempeo
policial.
Corporacin
de polica.
Documentos
y memorias
de
desempeo.
Encuestas
cualitativas y
cuantitativas.
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de la
polica.
F2.3. Opera
un Sistema de
Indicadores del
Desempeo,
que genera
informacin
estratgica
para la toma de
decisiones.
Corporacin
de polica.
Indicadores
de
desempeo.
Encuestas
cualitativas y
cuantitativas.
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de la
polica.
F2.4. La
Evaluacin del
desempeo
funciona como
un mecanismo
correctivo del
mal desempeo
policial.
Corporacin
de polica.
Informes de
evaluacin
del
desempeo.
Anlisis
cualitativos y
cuantitativos.
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de la
polica.
198
Resumen
Narrativo
Indicador
Fuente de
Informacin
Mtodo de
Recoleccin
Mtodo de
Anlisis
P
r
o
p
s
i
t
o

P. La
institucin
policial opera
un Sistema
de Rendicin
de Cuentas
operando.
P1. Desempeo
policial centrado
en atender las
necesidades
de seguridad
ciudadanas.
Percepcin
ciudadana
del trabajo
policial.
Encuestas
de opinin.
Encuestas
cualitativas y
cuantitativas
Semestral
y anual.
Instancias
externas a la
polica.
P2. Trabajo
policial realizado
con estricto
apego a la ley.
Corporacin
de polica.
Documentos
y memorias
del
desempeo.
Encuestas
cualitativas y
cuantitativas
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de
la polica.
P3. El
desempeo
policial se
realiza con
estricto respeto
a los derechos
humanos.
Instancias
de DDHH.
Informes
de las
instancias de
DDHH.
Encuestas
cualitativas y
cuantitativas
Semestral
y anual.
Instancias
externas a la
polica.
P4. La
institucin
policial opera
bajo unas
estrictas,
explcitas y
funcionales
polticas de
transparencia y
de rendicin de
cuentas.
Corporacin
de polica.
Documentos
y memorias
del
desempeo.
Anlisis
cualitativos y
cuantitativos
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de
la polica.
P5. Efcaz,
efciente y
responsable
cumplimiento
de los objetivos
institucionales.
Corporacin
de polica.
Informes de
evaluacin
del
desempeo.
Anlisis
cualitativos y
cuantitativos
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de la
polica.
P6. La polica
aprende de
su propia
experiencia.
Corporacin
de polica.
Informes de
evaluacin
del
desempeo.
Anlisis
cualitativos y
cuantitativos
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de la
polica.
199

Resumen
Narrativo
Indicador
Fuente de
Informacin
Mtodo de
Recoleccin
Mtodo de
Anlisis
C
o
m
p
o
n
e
n
t
e
C1. Las
necesidades
de la
ciudadana
son explcitas
en el mandato.
A1. Modifcacin
del mandato.
Corporacin
de polica.
Documentos
de
planeacin
modifcados.
Anlisis
cualitativo.
nica. Mandos de
la polica.
C2.
Sistemas de
transparenca
y rendicin de
cuentas.
A2. Diseo e
instrumentacin
de los
Sistemas (de
transparencia
y rendicin de
cuentas).
Corporacin
de polica.
Informes de
evaluacin
del
desempeo.
Anlisis
cualitativos y
cuantitativos
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de
la polica.
C3. Evitar
desvos del
desempeo
respecto a lo
establecido.
A3.
Instrumentacin
de mecanismos
de control.
Corporacin
de polica.
Informes de
evaluacin
del
desempeo.
Anlisis
cualitativos y
cuantitativos
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de
la polica.
C4.
Administracin
policial.
A4.
Instrumentacin
de criterios,
estrategias,
procedimientos.
Corporacin
de polica.
Informes de
evaluacin
del
desempeo.
Anlisis
cualitativos y
cuantitativos
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de
la polica.
C5. DDHH
como
referente de
la actuacin
policial.
A5.
Capacitacin y
control policial
en DDHH.
Instancias
de DDHH.
Informes
de las
instancias de
DDHH.
Encuestas
cualitativas y
cuantitativas
Semestral
y anual.
Instancias
externas a la
polica.
C6.
Evaluacin del
desempeo
policial.
A6.
Instrumentacin
de mecanismos
de evaluacin y
anlisis.
Corporacin
de polica.
Informes de
evaluacin
del
desempeo.
Anlisis
cualitativos y
cuantitativos
Trimestral,
semestral y
anual.
Mandos de
la polica.
9. Identifcacin de supuestos
La defnicin de supuestos es el ltimo paso en la construccin del Marco
Lgico, los cuales se defnen para cada nivel de objetivos: fn, propsito,
componentes y actividades. Estos son los factores externos que estn fuera
del control de la polica, y que tienen un cierto grado de incidencia en el
xito o fracaso del proyecto de implementacin del Sistema de Rendicin de
Cuentas Policial.
200
Tabla VIII.7
Nivel Supuesto
Factores de riesgo
Financiero Poltico Social Legal
Cultura
policial
Mandos
policiales
F
i
n
El desempeo de las corporaciones
de polica se realiza bajo polticas de
transparencia y de rendicin de cuentas de
su actuacin, lo que permite la legitimizacin
e integracin de la informacin generada de
su propio trabajo.

Se analiza y sistematiza la informacin que
se genera del desempeo de la polica, lo
cual permite el aprendizaje institucional a
partir de su propia experiencia.

P
r
o
p
s
i
t
o
Las corporaciones de polica consideran que
Rendicin de Cuentas es un mecanismo que
le permite, al mismo tiempo, legitimizar su
desempeo y mejorarlo a partir del manejo
y sistematizacin de la informacin que
genera.

C
o
m
p
o
n
e
n
t
e
Las corporaciones de polica se asumen as
mismas como parte de la sociedad a la que
sirven, por lo que en su mandato institucional
es explcita la orientacin de su servicio hacia
la atencin de las necesidades de seguridad
de la ciudadana, que son responsabilidad
de las policas.

Las corporaciones de polica operan en
esquemas de transparencia y rendicin de
cuentas.

Las corporaciones de polica cuentan
con mecanismos y herramientas de
administracin policial que les permiten
evitar desvos del desempeo respecto a
lo establecido en los planes y programas
de trabajo.

La polica incorpora las herramientas y
mecanismos de trabajo de la Administracin
Policial, orientando su trabajo hacia la
consecucin de resultados especfcos y
verifcables en la realidad.

La polica se asume como garante social
y del gobierno del respeto irrestricto de los
DDHH.

Las corporaciones de polica funcionan
a partir de polticas y procedimientos de
evaluacin y supervisin del desempeo
policial, lo que les permite constituirse
como sujetos y objetos de su propio
mejoramiento.

201
Matriz del Marco Lgico
El establecimiento de los supuestos completa la Metodologa del Marco Lgico.
Tabla VIII.8
Matriz del Marco Lgico
Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verifcacin Supuesto
F1. La institucin policial
opera bajo polticas
de transparencia y de
rendicin de cuentas de
su desempeo.
F1.1. Reduccin de la
discrecionalidad en la toma de
decisiones en la polica.
F1.2. Legitimidad de la
actuacin policial.
F1.3. Relacin funcional entre
Polica y Sociedad.
Documentos y memorias
de desempeo.
Encuestas cualitativas y
cuantitativas.
Anlisis cualitativos y
cuantitativos.
El desempeo de las
corporaciones de polica
se realiza bajo polticas
de transparencia y de
rendicin de cuentas
de su actuacin, lo que
permite la legitimizacin
e integracin de la
informacin generada
de su propio trabajo.
F2. La polica integra y
analiza la informacin
de su desempeo,
lo cual permite el
aprendizaje institucional
a partir de su propia
experiencia.
F2.1. Evaluacin sistematizada
del desempeo policial.
F2.2. Integracin de un
registro documental del
desempeo policial.
F2.3. Opera un Sistema de
Indicadores del Desempeo,
que genera informacin
estrtegica para la toma de
decisiones.
F2.4. La evaluacin de
desempeo funciona como un
mecanismo correctivo del mal
desempeo policial.
cuantitativas.
cuantitativos.
Se analiza y sistematiza
la informacin que se
genera del desempeo
de la polica, lo cual
permite el aprendizaje
su propia experiencia.
P. La institucin policial
opera un Sistema de
Rendicin de Cuentas
operando.
P1. Desempeo policial
centrado en las necesidades
de seguridad ciudadanas.
P2. Trabajo policial realizado
con estricto apego a la ley.
P3. El desempeo policial se
realiza con estricto respeto a
los derechos humanos
P4. Trabajo policial bajo
polticas de transparencia y de
rendicin de cuentas
P5. Efcaz, efciente y
responsable cumplimiento de
los objetivos institucionales
P6. La polica aprende de su
propia experiencia.
Encuestas de opinin.
Documentos y memorias
de desempeo.
Informes de las instancias
de DDHH.
Informes de evaluacin
del desempeo.
Las corporaciones de
polica consideran que
la Rendicin de Cuentas
es un mecanismo que
le permite al mismo
tiempo, legitimizar su
desempeo y mejorarlo
a partir del manejo y
sistematizacin de la
infromacin que genera.
202
Resumen Narrativo Indicadores
Medios de
Verifcacin
Supuesto
C1. Las necesidades
de la ciudadana
son explcitas en el
mandato.
A1. Modifcacin del
mandato.
Anlisis cualitativo.
Las corporaciones de polica
se asumen as mismas como
parte de la sociedad a la que
sirven, de tal manera que en su
mandato institucional es explcita
la orientacin del servicio
policial hacia la atencin de
las necesidades de seguridad
de la ciudadana, que son
responsabilidad de la polica.
C2. Sistemas de
transparencia y
rendicin de cuentas.
A2. Diseo e
instrumentacin de
los Sistemas (de
transparencia y
rendicin de cuentas).
cuantitativos
polica operan Sistemas de
transparancia y rendicin de
cuentas.
C3. Evitar desvos del
desempeo respecto a
lo establecido.
A3. Instrumentacin
de mecanismos de
control.
cuantitativos
Las corporaciones de polica
cuentan con mecanismos y
herramientas de administracin
policial que le permiten evitar
desvos del desempeo respecto
a lo establecido en los planes y
programas de trabajo.
C4. Administracin
Policial.
A4. Instrumentacin
de criterios,
estrategias y
procedimientos.
cuantitativos
La polica incorpora las
herramientas y mecanismos
de trabajo de la Administracin
Policial, orientando su trabajo
hacia la consecucin de
resultados especfcos y
verifcables en la realidad.
C5. DDHH como
referente de la
actuacin policial.
A5. Capacitacin y
control policial en
DDHH.
cuantitativas
La polica se asume como
garante social y del gobierno
sobre el irrestricto respeto a
los DDHH y los asume como
referente de su desempeo.
C6. Evaluacn del
desempeo policlal.
A6. Instrumentacin
de mecanismos de
evaluacin y anlisis.
cuantitativos
polica funcionan a partir de
polticas y procedimientos de
evaluacin y supervisn del
desempeo policial, lo que
les permite constituirse como
sujetos y objetos de su propio
mejoramiento.
203
Referentes para una agenda de anlisis de la administracin
policial.
El proceso de conceptualizacin, defnicin e implementacin de la agenda
de trabajo de la polica, as como de los parmetros respecto a los cuales
debe realizarse la funcin policial y en general de cualquier agenda de
trabajo de la administracin pblica, debe contar con referentes tericos
y analticos que le den sustento. De carecerse de estos referentes, la
solucin de los problemas de seguridad pblica vinculados directamente al
trabajo de la polica, no podrn defnir agendas adecuadas, ya que falta el
sustento y soporte terico que los explique (mtodo) y que permita realizar
los diagnsticos que sustenten las polticas (metodologa).
De esta manera, la formulacin de la poltica de seguridad pblica, la cual
establece los trminos de referencia en los cuales debe realizarse la funcin
policial, requiere de cumplir con la siguiente agenda de trabajo:
Proceso de conceptualizacin/instrumentacin de polticas
Proceso Descripcin
Delimitar el marco terico de
referencia.
Establecimiento de un marco terico que explique, ana-
lice, responda y caracterice la realidad y condiciones
sociopolticas, econmicas, institucionales y organiza-
cionales, respecto a los cuales el gobierno pretende
instrumentar la poltica de seguridad pblica, as como los
programas correspondientes.
El no disponer de un marco referencial, ha conducido his-
tricamente a la falta de formalizacin del proceso de ela-
boracin de las polticas y de las agendas de trabajo.
De esta manera, para defnir la poltica de seguridad
pblica, es necesario contar con una base conceptual de
referencia: Qu se entiende por seguridad pblica? Qu
por funcin policial? Qu grado de formalizacin tie-
nen los procesos de administracin policial en Mxico?
Anlisis del fenmeno de la
inseguridad desde perspectivas
sociopolticas y econmicas.
En funcin del marco terico previamente defnido, rea-
lizar el diagnstico situacional que incorpore elementos
sociales, polticos, econmicos, culturales, institucionales,
organizacionales y legales, vinculados a los problemas de
inseguridad pblica.
El diagnstico constituye el elemento fundamental para
la defnicin de la agenda de trabajo y es la base para el
proceso de toma de decisiones, tema fundamental de la
gestin policial.
204
Proceso Descripcin
Determinacin de la poltica y del
programa de trabajo
Para un contexto democrtico, implica que el diseo,
formulacin de las polticas, se realice pblicamente, de
no ser as, estaramos frente a una poltica de gobierno,
defnida de manera unilateral y no constituira una
verdadera poltica pblica: solo hay polticas pblicas en
democracia, las cuales deben ser defnidas a travs de
ejercicios democrticos.
De esta manera, la poltica de seguridad pblica, para ser
considerada democrtica, debe ser abierta, participativa,
cntrico ciudadana, y orientarse a los esquemas de
gobernanza.
Implementacin de la poltica
Fase que implica la implementacin de mecanismos
de control y supervisin permanentes y diferenciados,
que posibiliten la participacin y observacin de actores
externos al gobierno.
Evaluacin
La evaluacin debe aplicarse no solo en las fases
fnales del proceso, sino en las fases de concepcin y
de implementacin, lo cual posibilite la generacin de
mecanismos de gestin del riesgo asociado a cualquier
actividad.
Por otra parte, histricamente, se observan entre otras las siguientes
defciencias en la formulacin de las agendas de seguridad pblica, lo
cual ha propiciado en mayor o menor grado que los trabajos fracasen y los
objetivos no se cumplan:
1. Falta de diagnsticos. Se defnen agendas de trabajo de las
policas sin la caracterizacin de las realidades sobre las cuales
se trabaja: se carece de una descripcin de la inseguridad pblica
mexicana. Una agenda pendiente es el realizar un diagnostico
nacional de las policas.
2. Falta de una visin sistmica. Los problemas de la inseguridad,
as como cualquier agenda de la administracin pblica del pas
o de las realidades sociales, son problemas determinados por
condiciones sociales, polticas, econmicas y culturales, por lo
tanto, el problema de inseguridad no depende nicamente de la
buena o mala actuacin de las policas.
3. Centrados en programas y no resultados. Histricamente se han
generado programas que se esperan impacten de manera positiva
en la transformacin de las condiciones de inseguridad, pero estos
205
no estn precedidos de metas que los justifquen, que los defnen y
den orientacin. Se privilegian los medios a los fnes.
4. No hay transformaciones estructurarles. Se atienden las mani-
festaciones del fenmeno de la inseguridad pero no se modifcan
las causas estructurales que los generan, de esta manera, el Estado
mexicano esta condenado a seguir enfrentando los problemas
de la inseguridad, ya que las circunstancias sociales, polticas,
econmicas y culturales que los generan no se han transformado:
las polticas de seguridad pblica y la funcin policial se han
centrado en atender las manifestaciones de los problemas y no en
transformar sus causas.
Otros elementos a considerar:
La funcin policial no est concebidas como una agenda de
preservacin y respeto a los derechos humanos, de rendicin de
cuentas y transparencia.
En la defnicin de la agenda de trabajo gubernamental para
atender las necesidades especifcas de seguridad ciudadana, no
existen referencias explcitas de diagnsticos que los sustenten,
de esta manera, se carece de una caracterizacin puntual de las
causas que originan los problemas vinculados con la atencin de
los problemas de la inseguridad, as como tampoco se presentan
las consecuencias que estos problemas generan. Sin un marco
de referencia de causas y consecuencias, el sustento de la
formulacin de la poltica de seguridad pblica resulta endeble,
poco sistematizada y sin referentes empricos, lo que compromete
la resolucin de los problemas que se pretende atender.
La sola formulacin de una agenda de trabajo que pretenda
solucionar los problemas, implica que no se estn modifcando las
causas estructurales y de infraestructura que generan los histricos
dfcits en la atencin de los problemas de la inseguridad. La
no modifcacin de los factores que dan origen a los problemas,
condiciona que estos se volvern a enfrentar.
No se defnen estrategias ni mecanismos de seguimiento,
evaluacin y ajuste del trabajo de la polica, lo que imposibilita
disear e instrumentar medidas y procedimientos que aseguren la
consecucin de los objetivos establecidos, y que permitan adecuar
el trabajo en caso de presentarse desviaciones en su proceso de
ejecucin.
206
El proceso de reforma de cualquier institucin y programa de
gobierno, requiere de modifcaciones normativas, de organizacin-
procedimiento, y de cambios en los acuerdos de facto, los cuales
no estn referenciados ni legal ni administrativamente pero que
determinan en gran medida el comportamiento de los actores. Tal
es el caso de una serie de acuerdos informales que existen en las
corporaciones de polica: si el proceso de reforma no considera la
transformacin del comportamiento y cultura policial, la reforma
ser incompleta y no se obtendrn los impactos pretendidos.
Las polticas de seguridad en Mxico, no consideran la modifcacin
de la cultura de las corporaciones de polica ni de las instancias de
procuracin de justicia: es necesario modifcar la forma en que las
policas entienden y ejercen el mandato y las facultades que les
fueron conferidas, siendo los parmetros para estos cambios, los
referentes propios de la democracia.
Se preserva el modelo y poltica de seguridad orientada a la
preservacin del orden pblico, por lo tanto se requiere de una
reorientacin de la poltica hacia un esquema de seguridad
ciudadana, lo cual implica la interaccin y corresponsabilidad entre
ciudadano y gobierno para mejorar las condiciones de seguridad,
as como una corresponsabilidad entre los mbitos municipal,
estatal y federal: la governanza. La ciudadanizacin de la poltica
de seguridad debe estar articulada, de tal manera que funcione
como un sistema de respuestas institucionales a las necesidades
de seguridad de la ciudadana.
El combate a los delitos ms sensibles y el diseo de estrategias,
deben estar basados en diagnsticos especializados por organismos
independientes de las autoridades policiales.
Es necesario destinar recursos para el fortalecimiento de los
sistemas de inteligencia e informacin vinculados, ya que una
debilidad estructural y crnica de las instancias encargadas de
la seguridad en el pas, es la descoordinacin entre ellas y entre
los mbitos de gobierno (Federal, Estatal y Municipal); adems,
en este escenario de falta de convergencia de esfuerzos, son
defcientes las fuentes y sistemas de informacin disponibles, con
ello, si se considera que al ser uno de los propsitos del SNSP el
caracterizar y describir los problemas de inseguridad que enfrenta
el pas, actualmente se identifca que el diseo e instrumentacin
de las polticas, programas y estrategias que se realizan carecen de
referencias plenas en alcance y certidumbre.
207
La agenda de anlisis de la administracin y la reforma de las corporaciones
de polica en Mxico ha iniciado y est en proceso de consolidacin. Trata de
responder varios cuestionamientos: Cmo sera la Polica que queremos?
Qu hay que hacer para restaurar el vnculo roto entre la sociedad y su
Polica? Cmo podemos los ciudadanos participar en la defnicin y
mejora de las polticas y de la agenda de seguridad?
El responder estas preguntas requiere de la convergencia de diferentes
actores:
1. En las universidades y en los centros de investigacin es necesario
impulsar la consolidacin terica de este objeto de estudio de la
administracin pblica: el manejo y gestin de las corporaciones de
polica.
2. Los policas requieren constituirse como los actores principales de
sus procesos de reforma: la polica es sujeto y objeto de su propia
transformacin.
3. Se propone que la estrategia ms viable para esto es la educacin
ya que slo mejores hombres harn mejores policas. Incluso al
educar ms y mejor a los policas, no seran necesarias reformas
legales ni administrativas, ya que seran mejores los hombres que
realizan el trabajo policial.
4. Desde la ptica del anlisis de la gobernanza, se considera que
el mejor gobierno posible no funcionar si la sociedad conserva
sus defectos. Dado que el gobierno est facultado para tomar las
decisiones que permitan transformar a la sociedad, es el mismo
gobierno al que le corresponde generar las estrategias para que
tengamos una mejor sociedad y mejores ciudadanos.
Se parte de un principio sencillo: la tarea de mejorar el trabajo de la Polica,
as como de cualquier instancia de seguridad pblica, es una labor que debe
ser compartida por la sociedad y el gobierno. Si bien la responsabilidad
directa de las condiciones de inseguridad actual son consecuencia de
polticas de seguridad inefcaces, fallidas; como sociedad podemos participar
y proponer soluciones, as como dialogar propositiva y respetuosamente con
los gobernantes. Y con las policas.
Analizar el fenmeno del desempeo policial constituye una necesidad,
ya que en Mxico, la sociedad no valida la forma en que los cuerpos de
seguridad pblica ejercen su mandato, y que existe una ruptura histrica
208
entre la sociedad y su polica: no nos vemos refejados en nuestra polica.
Este escenario establece la necesidad de conformar procesos de rediseo
progresivos y sostenidos de estas instituciones. Pero hacia dnde orientar
este trabajo? Con qu criterios?
La democracia nos da las respuestas: como se ha sealado a lo largo de este
trabajo, las policas deben regirse bajo principios democrticos tales como
el respeto a la ley, la atencin de las demandas ciudadanas de seguridad,
el respeto a los derechos humanos, transparencia y rendicin de cuentas, y
una funcin policial que obtenga resultados: lo verdaderamente importante
es que las condiciones de seguridad mejoren, que los mexicanos nos
sintamos ms seguros.
No es posible suponer que la consolidacin de la democracia mexicana se
conseguir con corporaciones policacas dbiles, ya que un elemento para
analizar la capacidad de gobernar de los Estados, es decir, para analizar la
gobernabilidad mexicana, es precisamente mirar la efcacia de los gobiernos
para asegurar y posibilitar el Estado de Derecho y la seguridad pblica.
Del anlisis del trabajo de las policas se derivan las primeras referencias
respecto a la capacidad de ejecucin y desempeo de los gobiernos. Un
desempeo dbil e inefcaz de la Polica, es caracterstico de un gobierno
con pocas capacidades de trabajo.
Queda abierta la agenda de trabajo de la administracin y reforma policial,
que posibilite la construccin de la polica que queremos, y no una
que temamos: LA CREACIN DE LA POLICA QUE LOS MEXICANOS
MERECEMOS.
209
ANEXO:
PROCESOS DE LA FUNCIN
POLICIAL EN DEMOCRACIA
211
ANEXO:
PROCESOS DE LA FUNCIN POLICIAL EN
DEMOCRACIA
En este anexo se describen y sistematizan procedimientos administrativos
y de operacin de una corporacin de polica. Propone algunos referentes
esquemticos y procedimentales de la administracin policial, describe los
procesos, identifca los objetivos y productos asociados a cada actividad
y busca aportar en la construccin de un modelo de actuacin para una
polica en contextos democrticos. Complementa los trabajos descritos en
los captulos anteriores.
No es una propuesta exhaustiva en el sentido de que en cada corporacin
policial son distintos sus trabajos en funcin de demandas de la comunidad
de servicios policiales especfcos, en contextos socioeconmicos
distintos, situaciones geogrfcas variantes, problemticas de seguridad
y de delincuencia no homogneas, as como necesidades y perspectivas
diferenciadas. Tampoco es limitante en el sentido de acotar las
responsabilidades y procesos descritos. En cambio, busca establecer
referentes mnimos y generales de actuacin para policas que funcionan
con una visin democrtica y en democracia.
Es posible que la confrontacin de los procesos descritos con las acciones
encontradas en una polica en especfco, puedan parecer limitados e
insufcientes, en tal caso, al ser referentes generales, el que una institucin
policial no cuente con ellos y por lo tanto no los instrumente, est en
desventaja en trminos de la formalidad que su trabajo requiere, aumentado
el grado de discrecionalidad en sus decisiones y procedimientos.
As mismo, los procesos descritos tienen otro propsito: aportar en la
consolidacin de un modelo terico de referencia que permita que el anlisis
de la gestin de las policas se formalice como una disciplina, como una
agenda de estudios. Esto ser posible en la medida en que se avance
hacia la consolidacin de referentes con los cuales se pueda contrastar la
actuacin de la polica.
Con estos objetivos, se plantean los siguientes procesos que corresponden
a policas que orientan su reforma en trminos democrticos.
212
PROCESO APLICACIONES
Procesos de Carrera Policial. 1.
1.1 Seleccin e Ingreso.
1.2 Formacin inicial.
1.3 Asignacin a reas.
1.4 Poltica de promocin, ascensos y salarial.
1.5 Separacin del puesto.
Procedimientos de la funcin 2.
policial.
2.1 Criterios de despliegue.
2.2 Patrullajes.
2.3 Operativos.
2.4 Atencin a demandas ciudadanas.
Procesos de retroalimentacin 3.
institucional.
3.1 Sugerencias, quejas y felicitaciones.
Rendicin de Cuentas Policial. 4. 4.1 Sistema de Rendicin de Cuentas Policial.
Procesos de administracin 5.
policial.
5.1 Planeacin, programacin y
presupuestacin.
5.2 Evaluacin del desempeo policial.
5.3 Supervisin policial.
5.4 Sistema de informacin policial.
5.5 Indicadores de actuacin policial.
5.6 Capacitacin y educacin continua.
1. Procesos de Carrera Policial
Objetivo:
Describir los procesos de trabajo correspondientes a una corporacin policial,
relativos a los mecanismos de ingreso, promocin, asignacin de salarios,
carrera policial, y en general, los procedimientos administrativos que realiza
una corporacin de polica.
Participantes:
Director General de la polica.
rea de recursos humanos.
Ofciales de polica.
Tiempo
estimado del
proceso:
Acciones permanentes, con aplicaciones especfcas en funcin de los
requerimientos.
213
1. Procesos de Carrera Policial
INICIO DE 1
FIN
1.1 SELECCIN E
INGRESO
1.5 SEPARACIN DEL
PUESTO
1.4 POLTICA DE
PROMOCIN, ASCENSOS
Y SALARIAL
1.3 ASIGNACIN A
REAS
1.2 FORMACIN
INICIAL
214
1.1 Seleccin e Ingreso: Procesos y mecanismos requeridos y establecidos
por la institucin policial para que un aspirante ingrese a la corporacin.
Implica el establecer procedimientos y criterios formales que deben de cubrir
los aspirantes a ocupar plazas y las responsabilidades que como ofciales de
polica asumirn a su ingreso, lo que requiere que el ingreso a la corporacin
este normatizado y regulado, lo cual implica disminuir la discrecionalidad en
la decisin de contratar o no a los aspirantes, garantizando que se seleccione
a los mejores en funcin del grado en que cubran o no con los criterios
previamente establecidos.
Proceso Descripcin Producto Observaciones
Requisitos para a.
ingreso.
La institucin determina los criterios
a considerar para seleccionar a los
aspirantes a ofcial de polica.
Criterios de ingreso.
Son requisitos
especfcos para ingresar
a la funcin policial, y no
se consideran para la
seleccin del personal de
apoyo administrativo.
Convocatorias. b.
Publicacin de convocatorias para
ingresar a la institucin policial.
Publicacin de la
convocatoria de
ingreso.
La institucin determina
el establecimiento de
periodos especfcos
de ingreso, periodos
fexibles o una
combinacin de ambos.
Solicitud de ingreso. c.
El aspirante elabora la solicitud
de ingreso que le proporciona la
corporacin.
Formato de solicitud
de ingreso.
Evaluacin de la d.
solicitud.
La institucin evala las solicitudes
presentadas por los aspirantes, y
los selecciona considerando los
criterios previamente establecidos.
Evaluacin de
aspirantes.
Seleccin de e.
candidatos.
En funcin de los criterios de
ingreso, se determina cuales son
los aspirantes que acceden a la
academia policial.
Aprobacin y descarte
de aspirantes.
La descripcin del
proceso de seleccin se
describe a detalle en el
inciso 1.2 Seleccin.
Aprobacin del f.
proceso de ingreso.
El candidato ingresa a la academia
de polica y cubre con el programa
de formacin correspondiente.
Imparticin de cursos
de formacin inicial a
policas.
Asignacin g.
de candidatos
seleccionados
a las reas
correspondientes.
Aprobado el programa de
formacin inicial, se asigna a
los nuevos ofciales a las reas
correspondientes en funcin de las
necesidades del servicio.
Asignacin de ofciales
seleccionados.
Cubiertos los cursos
y descartados a los
aspirantes que no
aprobaron el programa
de formacin.
215
SOLICITUD DE
INGRESO
Cumple con
los requisitos?
SE RECHAZA LA
SOLICITUD
SELECCIN DE
CANDIDATOS
(VER 1.2)
Cubre el
proceso de
seleccin?
NO
SI
ASIGNACIN DE CANDI-
DATOS SELECCIONADOS
A REAS (VER 1.4)
SI
NO
FIN
SE RECHAZA AL
CANDIDATO
FIN
FIN DE 1.1
1.1 Seleccin e Ingreso
INICIO DE 1.1
REQUISITOS
PARA INGRESO
CONVOCATORIAS
216
1.2 Formacin inicial: Parte del proceso de seleccin e ingreso a la
corporacin y es requisito a cubrir por los aspirantes para ingresar al servicio
policial. La imparticin de los cursos pretende que los aspirantes adquieran
los dominios y destrezas necesarios para realizar exitosamente el trabajo
de polica.
Proceso Descripcin Productos Observaciones
Determinacin a.
de los cursos.
Establecimiento de la
currcula bsica de los cursos
de formacin inicial que
debern cubrir los aspirantes
al ingresar a la institucin.
Temario del curso;
Modelo educativo de
polica, y
Mapa curricular.
El contenido de los cursos, debe
considerar, entre otros, los siguientes
temas para la formacin policial:
Criminologa
Estadstica, informacin y mapeo
criminal;
Tcticas Policiales Defensivas y
Arresto;
Auto Proteccin y Supervivencia
Policial;
Tiro tctico policial;
Tcticas de Intervencin para Grupos
de Operaciones Especiales;
Gestin y Administracin Policial, y
Especialidad en Tcticas de
Intervencin Antidrogas.
Imparticin de b.
los cursos.
Imparticin de los cursos
de introduccin y formacin
inicial a los aspirantes
seleccionados para ingresar.
Curso impartido.
Valoracin del c.
desempeo en
los cursos.
Valoracin de los aspirantes
en funcin del desempeo
mostrado en los cursos, lo
que permite continuar en
el proceso de seleccin y
descarte de los mejores
candidatos.
Califcacin de los
aspirantes.
Graduacin de d.
los candidatos.
Una vez que los candidatos
hayan cubierto y aprobado el
programa de formacin inicial.
Entrega de
constancias.
Revisin e.
permanente de
la estructura
curricular y la
oferta educativa.
Poltica institucional de
actualizacin permanente del
programa y de la currcula
de cursos de introduccin y
formacin inicial de ofciales.
Cursos de formacin
inicial actualizados.
217
1.2 Formacin Inicial
Se
aprueba el
programa?
SE RECHAZA AL
CANDIDATO
NO
SI
FIN
FIN DE 1.2
INICIO DE 1.2
DETERMINACIN
DE LOS CURSOS
IMPARTICIN DE
LOS CURSOS
VALORACIN DEL
DESEMPEO
GRADUACIN
REVISIN CURRICULAR
PERMANENTE
218
1.3 Asignacin a reas: Una vez que el candidato ha cumplido y aprobado
los procedimientos establecidos para ingresar a la corporacin, se le asigna
a un rea en funcin de las necesidades del servicio y de las capacidades y
actitudes mostradas por el ofcial de nuevo ingreso.
Proceso Descripcin Productos
Identifcacin de a.
necesidades del rea.
Anlisis del perfl de criminalidad y de las
necesidades de seguridad pblica de la comunidad
a la cual la corporacin atiende.
Anlisis de los
problemas de seguridad
pblica de la comunidad.
Valoracin de b.
capacidades de los
ofciales de nuevo
ingreso.
Anlisis de las capacidades de los aspirantes
demostradas durante el proceso de ingreso, en
trminos de actitudes, destrezas intelectuales y
potencial para el servicio policial.
Anlisis de capacidades.
Asignacin de los c.
ofciales a las reas.
En funcin de capacidades mostradas por los
ofciales de nuevo ingreso y de las necesidades de
servicio, asignacin a las reas y responsabilidades
ms adecuadas.
Asignacin a reas.
Asignacin de d.
responsabilidades.
Una vez asignado a un rea de la corporacin,
se le asigna al ofcial de nuevo ingreso las
responsabilidades correspondientes al servicio.
Asignacin de
responsabilidades.
219
1.3 Asignacin a reas
El oficial
cubre las
necesidades
del rea?
SE REASIGNA AL
OFICIAL
NO
SI
FIN DE 1.3
INICIO DE 1.3
IDENTIFICACIN DE
NECESIDADES DEL REA
VALORACIN DE
CAPACIDADES DE
NUEVOS OFICIALES
ASIGNACIN DE LOS
OFICIALES A LAS REAS
ASIGNACIN DE
RESPONSABILIDADES
220
1.4 Poltica de promocin, ascensos (vertical/horizontal) y salarial.
Establecimiento de criterios y mecanismos institucionales para asignar
sueldos, plazas, ascensos y promocin de plazas, en funcin del desempeo
y de cumplir con los requerimientos establecidos para tal efecto.
Proceso Descripcin Productos Observaciones
Establecimiento de a.
la poltica salarial de
la corporacin.
Defnicin de las polticas
institucionales (tiempos,
responsables, limitaciones) a
considerar en los procesos de
promocin y asignacin de sueldos
a los ofciales de la corporacin.
Polticas de ascensos
y promocin.
La institucin deber considerar
las polticas federales, estatales
y municipales establecidas para
la asignacin de sueldos de
servidores pblicos.
Establecimiento b.
de criterios para
promocin y
ascenso.
Defnicin de los criterios de la
institucin (por ejemplo acciones
destacadas, antigedad o
promociones extemporneas y
especiales) a considerar en la
promocin y asignacin de sueldos
a los ofciales de la corporacin.
Criterios para
promocin y
ascenso.
Convocatoria para c.
ascensos.
Publicacin peridica de
convocatorias para promocin y
ascenso de los ofciales de polica.
Convocatoria
publicada.
Proceso de d.
elaboracin y
recepcin de
solicitudes.
Publicada la convocatoria, se
reciben las solicitudes de los
ofciales para promocin.
Recepcin de
solicitudes.
Valoracin y e.
seleccin de
solicitudes.
En trminos de los criterios
previamente establecidos,
evaluacin de las solicitudes de
promocin recibidas y seleccin de
las que cumplen con los criterios.
Seleccin de
solicitudes.
Asignacin del f.
nombramiento
correspondiente.
Una vez seleccionados los
solicitantes que cumplen a
cabalidad los criterios de promocin,
asignacin de los nombramientos en
funcin de la disponibilidad.
Nombramientos.
Promocin por g.
actuacin destacada
no convencional.
Establecimiento de criterios y casos
a considerar para promocin de
ofciales por actuacin destacada.
Criterios publicados.
Revisin y h.
valoracin de la
actuacin.
A partir del los criterios previamente
establecidos, valoracin de una
actuacin destacada.
Valoracin de la
actuacin.
Asignacin del i.
nombramiento
correspondiente.
En caso de califcar la actuacin
destacada como meritoria para
promocin o asignacin de
estmulos al ofcial, se asigna el
reconocimiento correspondiente.
Otorgacin del
estmulo.
221
1.4 Poltica de Promocin, Ascensos y Salarial
INICIO DE 1.4
DEFINICIN DE LA
POLTICA SALARIAL
CRITERIOS PARA
PROMOCIN Y ASCENSO
CONVOCATORIA
PARA ASCENSOS
Cumple con
los requisitos?
SE RECHAZA LA
SOLICITUD
NO
SI
FIN
FIN DE 1.4
RECEPCIN DE
SOLICITUDES
VALORACIN Y SELECCIN
DE SOLICITUDES
ASIGNACIN DE
NOMBRAMIENTOS
1 1
ESCENARIO A: ASCENSO Y/O
PROMOCIN POR PRO-
CEDIMIENTO NORMATIZADO
ESCENARIO B: POR
ACTUACIN DESTACADA
NO CONVENCIONAL
222
REGISTRO DE ACTUACIN
DESTACADA NO
CONVENCIONAL
Califica
para
promocin?
SI
NO
ASIGNACIN DEL
NOMBRAMIENTO
CORRESPONDIENTE
ESCENARIO B: POR
ACTUACIN DESTACADA
NO CONVENCIONAL
1
SE RECHAZA LA
SOLICITUD DEL
CANDIDATO
FIN
FIN
VALORACIN DE LA
ACTUACIN DESTACADA
1.4 Poltica de Promocin, Ascensos y Salarial
223
1.5 Separacin del puesto: Procedimiento y criterios de la institucin para
que un ofcial de polica deje de ser parte de la corporacin. Implica que se
desarrolle un procedimiento legal y administrativo para separacin del cargo,
y que no implique responsabilidades de ninguna naturaleza tanto para la
corporacin como para el ofcial que promueve su separacin.
Proceso Descripcin Producto
Establecimiento a.
de los criterios y
procedimientos para
separacin del cargo.
Defnicin de las polticas
institucionales (tiempos,
responsables, limitaciones) a
considerar para separacin de
cargo promovida por un ofcial de
polica.
Criterios publicados.
Solicitud de separacin b.
del cargo del ofcial.
Recepcin de la solicitud de
separacin del cargo promovida
por un ofcial de polica.
Solicitud de separacin
recibida.
Valoracin de la c.
solicitud.
Se revisa el historial laboral
del agente y se determina
si no existe un impedimento
administrativo o legal que le
establezca responsabilidades e
impida la separacin del cargo
hasta regularizar su situacin.
Anlisis de la solicitud.
Aceptacin de la d.
solicitud.
Establecida la falta de elementos
que impidan la separacin del
cargo, se acepta la solicitud
presentada por el ofcial.
Comunicacin al ofcial
de la aceptacin de la
solicitud.
Separacin por accin e.
indebida.
Criterios para valorar si una mala
actuacin de un ofcial implica
la separacin del cargo como
sancin.
Establecimiento de
criterios.
Inhabilitacin del ofcial f.
por accin indebida.
Una vez detectada una mala
actuacin en un polica, se
evala la posibilidad de separarlo
del cargo.
Separacin del cargo.
Responsabilidades g.
legales.
Establecimiento de
responsabilidades
administrativas o legales del
ofcial ante una actuacin
indebida que amerite un proceso.
Establecimiento de
responsabilidades.
224
1.5 Separacin o cese del cargo
INICIO DE 1.5
POLTICAS PARA
SEPARACIN DE CARGO
Cumple con
los requisitos?
SE RECHAZA LA
SOLICITUD
NO
SI
FIN
FIN DE 1.5
1
ESCENARIO A: SEPARACIN
POR SOLICITUD DEL OFICIAL
ESCENARIO B:
SEPARACIN POR
ACTITUD INDEBIDA
SOLICITUD DEL OFICIAL
PARA SEPARACIN DEL
CARGO
VALORACIN DE
LA SOLICITUD
SEPARACIN
DEL CARGO
225
2. PROCEDIMIENTOS DE LA FUNCIN POLICIAL
Objetivo:
Establecimiento de criterios y polticas institucionales de referencia, -
que regulen los procedimientos propios de una corporacin policial y
determinen las actividades de los ofciales de polica, orientados a atender
las problemticas de seguridad pblica de su comunidad.
Participantes:
Director General.
Comandantes y mandos de polica.
Tiempo estimado del
proceso:
Funcin permanente.
INICIO DE 2
FIN DE 2
2.1 CRITERIOS DE
DESPLIEGUE
2.4 ATENCIN A
DEMANDAS CIUDADANAS
2.3 OPERATIVOS
2.2 PATRULLAJES
2. Procedimientos de la Funcin Policial
226
2.1 Criterios de despliegue: A partir de las necesidades de seguridad
pblica detectadas tanto de la experiencia y del anlisis crimingeno de una
comunidad, establecimiento de estrategias de despliegue policial (asignacin
de agentes a reas especfcas).
Establecimiento de criterios a.
despliegue policial.
Determinacin de referentes que
regulan y orientan los lugares y
situaciones en que se asignan a los
ofciales de polica, considerando el
nmero de policas asignados y las
funciones a realizar.
Criterios
establecidos.
Despliegue en situaciones b.
normales.
Trabajo cotidiano de la polica, que
corresponde a situaciones regulares al
trabajo de los ofciales.
Caracterizacin del
trabajo cotidiano.
Criterio 1: Divisin c.
geogrfca y territorialidad.
Zonifcacin de la regin de incidencia
de la corporacin policial.
Divisin geogrfca.
Criterio 2: ndice de d.
criminalidad.
Anlisis de los ndices de criminalidad
de la regin.
Caracterizacin de
la criminalidad en la
regin.
Criterio 3: Demanda e.
ciudadana.
Anlisis de la demanda ciudadana
del apoyo de la polica para atender
necesidades especfcas.
Anlisis de
las demandas
ciudadanas.
Criterio 4: Alerta temprana f.
y tendencias de actos
delictivos.
Integracin de ndices de alerta
temprana como mecanismo preventivo
de la delincuencia.
Integracin de
indicadores de
alerta temprana.
Criterio 6: Zonas de riesgo g.
(escuelas, bancos, centros
comerciales).
Deteccin de zonas que implican la
asignacin de ofciales considerando
necesidades de seguridad especfcas.
Identifcacin de
zonas de riesgo.
Asignacin de h.
ofciales de acuerdo
a los requerimientos
predeterminados.
Asignacin de ofciales de polica
en funcin de la caracterizacin de
las problemticas y necesidades de
seguridad pblica de la comunidad.
Asignacin de
ofciales.
Evaluacin continua de los i.
criterios de despliegue.
Establecimiento de criterios para el
anlisis de los procesos de asignacin
de ofciales a zonas especfcas.
Evaluacin.
227
2.1 Criterios de Despliegue
FIN DE 2.1
INICIO DE 2.1
CRITERIOS
DESPLIEGUE POLICIAL
DESPLIEGUE EN
SITUACIONES
COTIDIANAS
ASIGNACIN DE
OFICIALES A ZONAS
EVALUACIN CONTINUA
DE CRITERIOS DE
DESPLIEGUE
1
228
2.1 Criterios de despliegue
- Esquema para despliegue de oficiales -
Informacin
para despliegue
Informacin
para despliegue
Informacin
para despliegue
Informacin
para despliegue
Informacin
para despliegue
CRITERIO 1: DIVISIN
GEOGRFICA Y
TERRITORIALIDAD
ASIGNACIN POR
ZONAS
CRITERIO 2: NDICE
DE CRIMINALIDAD
ASIGNACIN POR
DELINCUENCIA
CRITERIO 3: DEMANDA
CIUDADANA
ASIGNACIN POR
REQUERIMIENTOS
CRITERIO 4: ALERTA
TEMPRANA Y TENDENCIAS
DE ACTOS DELICTIVOS
ASIGNACIN POR
ALERTA TEMPRANA
CRITERIO 5: ASIGNACIN
DE AGENTES Y
PATRULLAS
ASIGNACIN DE
PATRULLAJE
CRITERIO 6: ZONAS DE
RIESGO (ESCUELAS,
CENTROS COMERCIALES)
ASIGNACIN A REAS
ESTRATGICAS
229
2.2 Patrullajes: Criterios que considera la institucin policial para asignar en
las reas y zonas de su regin de incidencia, los lugares de vigilancia a las
unidades de automviles a fn de asegurar y propiciar la seguridad vial.
Establecimiento de criterios a.
para el patrullaje.
Determinacin de referentes que regulan
y orientan los lugares y situaciones en que
se asignan las patrullas para auxilio vial,
considerando el nmero de unidades y las
necesidades del servicio.
Criterios
establecidos.
Despliegue cotidiano. b.
Trabajo cotidiano de seguridad vial, que
corresponde a situaciones regulares de
trabajo.
Caracterizacin del
trabajo cotidiano.
Criterio 1: Divisin c.
geogrfca y territorialidad.
Zonifcacin de la regin en funcin del anlisis
de los problemas de vialidad.
Divisin geogrfca.
Criterio 2: Asignacin a d.
Zonas con alta afuencia
vehicular.
Anlisis de los ndices de criminalidad de la
regin.
Caracterizacin de
la criminalidad en la
regin.
Criterio 3: Indicadores de e.
mayores problemas viales.
Identifcacin de los problemas viales de la
regin y establecimiento de indicadores de
referencia.
Indicadores de
vialidad.
Criterio 4: Demanda y f.
solicitudes ciudadanas.
Identifcacin y anlisis de las demandas
ciudadanas del apoyo vial para atender
necesidades especfcas.
Anlisis de
las demandas
ciudadanas.
Criterio 5: Zonas de riesgo g.
(escuelas, bancos, centros
comerciales).
Deteccin de zonas que requieren la
asignacin de patrullas considerando
necesidades de vialidad especfcas.
Identifcacin de
zonas de riesgo.
Criterio 6: Asignacin h.
de patrullas de acuerdo
a los requerimientos
predeterminados.
Asignacin de patrullas en funcin de la
caracterizacin de las problemticas y
necesidades de vialidad de la comunidad.
Asignacin de
patrullas.
Evaluacin continua de los i.
criterios de despliegue.
Establecimiento de criterios para el anlisis
de los procesos de asignacin de patrullas a
zonas especfcas.
Evaluacin.
230
2.2 Patrullaje
FIN DE 2.2
INICIO DE 2.2
CRITERIOS
DESPLIEGUE PARA EL
PATRULLAJE
DESPLIEGUE EN
SITUACIONES
COTIDIANAS
ASIGNACIN DE
PATRULLAS A ZONAS
EVALUACIN CONTINUA
DE CRITERIOS DE
DESPLIEGUE
1
231
2.2 Criterios de despliegue
- Esquema para despliegue de patrullas -
Informacin
para despliegue
Informacin
para despliegue
Informacin
para despliegue
Informacin
para despliegue
Informacin
para despliegue
CRITERIO 1: DIVISIN
GEOGRFICA Y
TERRITORIALIDAD
ASIGNACIN POR
ZONAS
CRITERIO 2:
AFLUENCIA
VEHICULAR
ASIGNACIN POR
AFLUENCIA
VEHICULAR
CRITERIO 3:
PROBLEMTICA VIAL
ASIGNACIN POR
REQUERIMIENTOS
CRITERIO 4: DEMANDA
CIUDADANA
ASIGNACIN POR
ALERTA TEMPRANA
CRITERIO 5: ASIGNACIN
DE AGENTES Y
PATRULLAS
ASIGNACIN DE
PATRULLAJE
CRITERIO 6: ZONAS DE
RIESGO (ESCUELAS,
CENTROS COMERCIALES)
ASIGNACIN A REAS
ESTRATGICAS
232
2.3 Operativos: Los operativos policiales son procesos colectivos instru-
mentados para enfrentar o atender circunstancias especfcas de seguridad
pblica. Su realizacin requiere que se establezcan las condiciones y
procedimientos correspondientes a fn de asegurar que su desarrollo cumpla
con los objetivos para los cuales son instrumentados.
Proceso Descripcin
Polticas para la instrumentacin a.
de operativos.
Establecimiento de criterios y polticas institucionales para la
instrumentacin de operativos.
Criterio 1: Metas del operativo. b. Establecimiento de metas y propsitos del operativo.
Criterio 2: Zona de despliegue. c. Anlisis de la zona o rea en que se desplegar el dispositivo.
Criterio 3: Responsabilidades. d.
Establecimiento de responsabilidades y funciones de cada
participante.
Criterio 4: Evaluacin de los e.
operativos.
Generacin de indicadores y mecanismos de evaluacin de los
resultados del operativo.
INICIO DE 2.3
CRITERIOS PARA LA
INSTRUMENTACIN DE
OPERATIVOS
FIN DE 2.3
CRITERIO 4: EVALUACIN
DEL OPERATIVO
CRITERIO 3: FUNCIONES
DE LOS PARTICIPANTES
CRITERIO 2: ANLISIS DE
LA ZONA A DESPLEGAR
EL DISPOSITIVO
CRITERIO 1: METAS Y
PROPSITOS DEL
OPERATIVO
2.3 Operativos
233
2.4 Atencin de la demanda ciudadana: Uno de los principios de actuacin
de una polica democrtica, es atender antes que nada las necesidades de la
ciudadana a la cual sirve, por lo tanto, es responsabilidad de los ofciales de
polica actuar en funcin de estas demandas, para esto requiere identifcar
las caractersticas de los problemas de seguridad de su comunidad, as
como establecer las prcticas que mejor correspondan.
Proceso Descripcin
Polticas para atencin a las a.
demandas ciudadanas.
Establecimiento de criterios y polticas institucionales para la
atencin a las demandas ciudadanas.
Recepcin. b.
Establecimiento de mecanismos para la recepcin de las demandas
ciudadanas.
Clasifcacin. c.
Clasifcacin de las demandas recibidas, de acuerdo a criterios
especfcos.
Anlisis de viabilidad. d.
Anlisis y verifcacin de la viabilidad de atender las demandas
presentadas por la ciudadana.
Asignacin de responsables. e.
Establecida la viabilidad de la queja recibida por mala actuacin
policial, asignacin de responsables de atenderlas.
Operacin de acciones. f.
Puesta en operacin de acciones correspondientes para atender
las demandas.
Evaluacin. g.
Evaluacin de las acciones y verifcacin de la percepcin de la
ciudadana del trabajo policial.
234
2.4 Atencin de la Demanda Ciudadana
NO
SI
FIN DE 2.4
VALORACIN DE LA
DEMANDA RECIBIDA
INICIO DE 2.4
CRITERIOS PARA LA
ATENCIN DE DEMANDAS
CIUDADANAS
RECEPCIN DE
DEMANDAS CIUDADANAS
CLASIFICACIN DE
LAS DEMANDAS
RECIBIDAS
Es legtima la
demanda?
SE INFORMA AL
DEMANDANTE
FIN
ASIGNACIN DE
RESPONSABLES PARA
ATENCIN
ATENCIN DE
LAS DEMANDAS
APLICACIN DE
MECANISMOS
CORRECTIVOS
235
3. PROCESOS DE RETROALIMENTACIN INSTITUCIONAL
Objetivo:
Establecer los procedimientos institucionales que le permitan a
la polica generar una interaccin positiva con la ciudadana a la
cual sirve, aprender de su propio servicio policial, evitar malas
prcticas policiales y disminuir la discrecionalidad en la actuacin
de la polica al generarse los mecanismos de retroalimentacin
del servicio, a partir de identifcar patrones de buen y mal
desempeo.
Participantes:
Director General.
Comandantes y mandos de polica.
Ofciales de polica.
Tiempo estimado
del proceso:
Acciones permanentes.
INICIO DE 3
FIN DE 3
3.1 SUGERENCIAS, QUEJAS
Y FELICITACIONES
3.3 ESTMULOS
Y SANCIONES
3.2 DENUNCIAS POR
ACTOS IMPUTABLES A
AGENTES
3. Procesos de Retroalimentacin Institucional
236
3.1 Recepcin y procesamiento de sugerencias, quejas y felicitaciones:
Considerando que una premisa de la actuacin policial es ser congruente con
las necesidades de seguridad de la comunidad a la que sirve, y que como
cualquier institucin pblica requiere de un dilogo e interaccin permanente
con la sociedad, el procesamiento de las demandas y quejas derivadas de
la actuacin policial son el parmetro de legitimizacin de la actuacin de la
polica, as como un mecanismo de retroalimentacin y perfeccionamiento
de sus funciones.
Proceso Descripcin
Recepcin de quejas a.
ciudadanas.
Determinacin de criterios y polticas institucionales para la
recepcin y procesamiento de quejas ciudadanas.
Mecanismos de recepcin. b.
Establecimiento de mecanismos para la recepcin de sugerencias,
quejas y felicitaciones.
Mecanismos de recepcin c.
de sugerencias, quejas y
felicitaciones.
Establecimiento de instancias y mecanismos institucionales para
presentar y recibir quejas ciudadanas respecto a la actuacin
policial (ventanillas, Internet, mdulos).
Mecanismos de clasifcacin d.
de sugerencias, quejas y
felicitaciones.
Establecimiento de mecanismos de clasifcacin de sugerencias,
Canalizacin de sugerencias, e.
Canalizacin de las sugerencias, quejas y felicitaciones hacia las
reas correspondientes para su atencin.
237
3.1 Recepcin y Procesamiento de
Sugerencias, Quejas y Felicitaciones
INICIO DE 3.1
FIN DE 3.1
CRITERIOS PARA
RECEPCIN DE
QUEJAS CIUDADANAS
RECEPCIN DE
SUGERENCIAS, QUEJAS
Y FELICITACIONES
CLASIFICACIN DE
SUGERENCIAS, QUEJAS
Y FELICITACIONES
CANALIZACIN DE
SUGERENCIAS, QUEJAS
Y FELICITACIONES
238
4. Procesos institucionales de Rendicin de Cuentas Policial
Objetivo:
Identifcar los procesos para que la polica instrumente mecanismos de
rendicin de cuentas, con el objetivo de legitimizar su actuacin y propiciar
el aprendizaje institucional generado por la experiencia de sus actos. Parte
de considerar que la rendicin de cuentas cumple con una obligacin de
las instituciones pblicas en el sentido de transparentar su actuacin,
pero y quizs ms importante que lo anterior, como un mecanismo de
inteligencia y mejoramiento a partir de la experiencia propia.
Participantes:
El total de elementos de una institucin policial (tanto ofciales como
personal de apoyo).
Tiempo estimado del
proceso:
Sistema que opera permanentemente en la institucin.
4.1 Sistema de rendicin de cuentas policial. Sistematizacin e institucio-
nalizacin de los procesos propios de rendicin de cuentas, generando
capacidades de responsabilizacin y responsabilidad de las acciones, deci-
siones y resultados obtenidos por la corporacin policial, tanto a los miembros
de la misma corporacin, as como a la comunidad a la que sirve.
Proceso Descripcin
Polticas del Sistema de a.
Rendicin de Cuentas (SRCP).
Determinacin de criterios y polticas institucionales que
corresponden al funcionamiento del SRCP.
Mecanismos del SRCP. b.
Identifcacin y establecimiento de los mecanismos asociados al
SRCP.
Componentes del SRCP. c.
Establecimiento de elementos, componentes y procesos del
SRCP.
Objetivos del SRCP. d. Determinacin de los objetivos y productos del SRCP.
Operacin del SRCP. e. Puesta en funcionamiento del SRCP.
SRCP: Controles verticales. f.
Mecanismos institucionales de control vertical (cadena de mando)
asociados a los procesos del SRCP.
SRCP: Controles laterales. g.
Mecanismos institucionales de control horizontales (regulacin
integral) asociados a los procesos del SRCP.
Instrumentacin del SRCP. h.
Establecimiento del SRCP como estrategia para el aprendizaje
institucional, a partir de su propia experiencia.
239
FIN DE 4.1
4. Rendicin de Cuentas Policial
4.1 Sistema de Rendicin de Cuentas Policial (SRCP)
INICIO DE 4.1
CRITERIOS Y
POLTICAS DEL SRCP
MECANISMOS DEL
SRCP
ELEMENTOS,
COMPONENTES Y
PROCESOS DEL SRCP
OBJETIVOS Y
PRODUCTOS DEL
SRCP
POLTICAS DE
OPERACIN DEL
SRCP
INSTRUMENTACIN
DEL SRCP
SRCP: CONTROLES
VERTICALES Y
LATERALES
240
5. Procesos de Administracin policial
Objetivo:
Una institucin pblica, una vez determinado el objetivo que defne su
existencia, requiere de procesos administrativos para el cumplimiento de sus
funciones en trminos de efciencia, efcacia y economa y para una institucin
pblica como lo son las corporaciones policiales, de actuacin tica de sus
elementos. De esta manera, los procesos de administracin policial son las
acciones que realiza una corporacin de polica para cumplir con su mandato,
confrindole capacidades de gestin.
Participantes: Personal directivo y de mando de la institucin.
Tiempo estimado
del proceso:
Funcin permanente.
INICIO
FIN
5. Procesos de Administracin
Policial
5.3 SUPERVISIN
POLICIAL
5.2 EVALUACIN DEL
DESEMPEO POLICIAL
5.6 CAPACITACIN Y
EDUCACIN CONTINUA
5.5 INDICADORES DE
ACTUACIN POLICIAL
5.4 SISTEMA DE
INFORMACIN POLICIAL
5.1 PLANEACIN,
PROGRAMACIN Y
PRESUPUESTACIN
241
5.1 Planeacin, programacin y presupuestacin (asignacin de recur-
sos humanos, fnancieros y materiales. Establecimiento de las acciones
y funciones de planeacin del programa de trabajo, asociados a los recursos
presupuestales disponibles, que implica el establecimiento del plan operativo
para cumplir con el mandato institucional.
Proceso Descripcin
a. Programa de trabajo institucional.
Determinacin del programa de trabajo
institucional asociado a las funciones de la
corporacin que le establece su mandato.
b. Diagnstico institucional.
Diagnstico situacional e histrico del
desempeo institucional en trminos del
cumplimiento del programa de trabajo.
c. Objetivos y metas de trabajo.
Establecimiento de los objetivos y metas
asociadas al programa de trabajo.
d. Lneas de trabajo.
Determinacin y caracterizacin de
los procedimientos y lneas de trabajo
asociadas a las metas establecidas
e. Establecimento del plan de trabajo.
Descripcin a detalle de los siguientes
elementos asociados a lneas
programticas.
Cronograma de trabajo;
Metas cuantifcables, y
Responsables de las tareas asignadas.
f. Asignacin de recursos presupuestales
a programas.
En funcin de los recursos presupuestales
disponibles, asignacin a programas
especfcos en trminos de efciencia,
efcacia, economa y tica del servicio
pblico.
242
5.1 Planeacin, Programacin y Presupuestacin
FIN DE 5.1
INICIO DE 5.1
PROGRAMA DE
TRABAJO
INSTITUCIONAL
DIAGNSTICO DEL
DESEMPEO
INSTITUCIONAL
OBJETIVOS Y METAS
ASOCIADAS AL PROGRAMA
DE TRABAJO
LNEAS DE TRABAJO
ASOCIADAS A METAS
ESTABLECIMIENTO
DEL PLAN DE
TRABAJO
ASIGNACIN DE RECURSOS
PRESUPUESTALES A
PROGRAMAS
243
5.2 Evaluacin del desempeo policial. Anlisis de los procesos realiza-
dos correspondientes a las funciones y responsabilidades de la polica y
determinacin de la brecha que existe entre las expectativas establecidas
en la planeacin, respecto a los resultados obtenidos.
Proceso Descripcin
Polticas de evaluacin del a.
desempeo policial.
Establecimiento de polticas y objetivos institucionales
asociados a la evaluacin del desempeo policial.
Mecanismos y procesos de b.
evaluacin.
Establecimiento de estrategias, mecanismos y procesos
de evaluacin del desempeo policial.
Calidad de la evaluacin c.
del desempeo.
Establecimiento de criterios de calidad de la funcin de
evaluacin del desempeo policial.
Manual de procedimientos d.
de evaluacin.
Integracin del Manual de procedimientos de evalua-
cin del desempeo policial, en el que se asignan
responsables, procedimientos, tiempos, criterios, mejo-
res prcticas, productos y estrategias asociadas a
la evaluacin del desempeo policial (protocolo de
evaluacin).
Diseo del programa de e.
evaluacin.
Caracterizacin del programa de trabajo asociado a la
evaluacin del desempeo policial.
La evaluacin como f.
estrategia de aprendizaje.
Establecimiento de mecanismos institucionales que
orienten a la evaluacin del desempeo policial como
mecanismo de aprendizaje institucional.
244
5.2 Evaluacin del Desempeo Policial
FIN DE 5.2
INICIO DE 5.2
EVALUACIN COMO
ESTRATEGIA DE
APRENDIZAJE
DISEO DEL PROGRAMA
DE EVALUACIN
MANUAL DE
PROCEDIMIENTOS
DE EVALUACIN
CRITERIOS DE
CALIDAD DE LA
EVALUACIN
ESTRATEGIAS Y
MECANISMOS DE
EVALUACIN
OBJETIVOS DE LA
EVALUACIN DEL
DESEMPEO POLICIAL
245
5.3 Supervisin policial. Mecanismos de control que la corporacin policial
instrumenta para asegurar que se cumplan con los compromisos planteados
y que la actuacin policial se realice de manera adecuada.
Proceso Descripcin
Polticas de supervisin del a.
desempeo policial.
Establecimiento de polticas y objetivos institucionales asociados a
la supervisin del desempeo policial.
supervisin.
Establecimiento de estrategias, mecanismos y procesos de
supervisin del desempeo policial.
Calidad de la supervisin. c.
Establecimiento de estrategias y criterios para asegurar la calidad
de las prcticas de supervisin policial.
Manual de procedimientos. d.
Integracin del Manual de procedimientos de supervisin policial
(protocolo de supervisin). En este manual, se establecen
responsables, procedimientos, tiempos, criterios, mejores prcticas,
productos y estrategias asociadas a la evaluacin del desempeo
policial.
Diseo del programa de e.
evaluacin.
Caracterizacin del programa de trabajo asociado a la supervisin
del desempeo policial.
Reduccin de la f.
discrecionalidad.
Establecimiento de mecanismos para consolidar a la supervisin
de la actuacin policial como la estrategia que permita reducir la
discrecionalidad en la toma de decisiones.
246
MANUAL DE
PROCEDIMIENTOS
DE SUPERVISIN
5.3 Supervisin Policial
FIN DE 5.3
INICIO DE 5.3
OBJETIVOS DE LA
SUPERVISIN DEL
DESEMPEO POLICIAL
ESTRATEGIAS Y
PROCESOS DE
SUPERVISIN
CALIDAD DE LA
SUPERVISIN
REDUCCIN DE LA
DISCRECIONALIDAD
PROGRAMA DE
EVALUACIN
247
5.4 Sistema de informacin policial: Desarrollo de mecanismos insti-
tucionales de acopio, tratamiento, anlisis y difusin de informacin asociada
a la actuacin policial, lo que permita generar la inteligencia institucional
necesaria para cumplir con su mandato.
Proceso Descripcin
Polticas institucionales de la a.
comunicacin policial.
Establecimiento de polticas y objetivos institucionales de
comunicacin policial, tanto interna como externa a la corporacin.
comunicacin.
Establecimiento de estrategias, mecanismos y procesos de
comunicacin policial (interna y externa).
Manual de procedimientos. c.
Integracin del Manual de procedimientos, en el cual se establecen
los responsables, procesos, tiempos, criterios, mejores prcticas,
productos y estrategias asociados a los propsitos de instrumentar
el Sistema de Informacin en la polica.
Sistema de informacin. d. Integracin del Sistema de Informacin Policial.
Institucionalizacin de las e.
prcticas de comunicacin.
Proceso de institucionalizacin de las prcticas de comunicacin, con
el objetivo de que se vuelva una prctica cotidiana y obligatoria, y
forme parte de la cultura de la corporacin.
248
5.4 Sistema de Informacin Policial
FIN DE 5.4
INICIO DE 5.4
INSTITUCIONALIZACIN
DE PRCTICAS DE
COMUNICACIN
INTEGRACIN
DEL SISTEMA DE
INFORMACIN
MANUAL DE
PROCEDIMIENTOS DEL
SISTEMA DE INFORMACIN
ESTRATEGIAS Y
PROCESOS DE
COMUNICACIN POLICIAL
OBJETIVOS
COMUNICACIN POLICIAL
(INTERNA Y EXTERNA)
249
5.5 Indicadores de actuacin policial. Establecimiento de referentes
de anlisis representados en indicadores de gestin, que previamente
establecidos a la actuacin de la polica, permiten identifcar tanto aciertos
como desviaciones de las acciones programadas, e identifcar los factores
que afectan el resultado.
Proceso Descripcin
Objetivos de los a.
indicadores.
Establecimiento de polticas y objetivos institucionales
asociados a la construccin y elaboracin de indicadores
de actuacin policial.
Generacin de indicadores. b.
Establecimiento de estrategias, mecanismos y procesos
para generar los indicadores de actuacin policial.
Determinacin de c.
indicadores.
Determinacin de los indicadores de actuacin policial.
Requerimientos de d.
informacin.
Identifcacin de los requerimientos de informacin
necesarios para el clculo de los indicadores.
Responsables. e.
Determinacin de los responsables que generan e
integran los indicadores de actuacin policial.
250
5.5 Indicadores de Actuacin Policial
FIN DE 5.5
INICIO DE 5.5
POLTICAS Y OBJETIVOS
DE INDICADORES DE
ACTUACIN POLICIAL
ESTRATEGIAS Y
PROCESOS PARA
GENERAR INDICADORES
RESPONSABLES DE
INTEGRAR LOS
INDICADORES
INFORMACIN REQUERIDA
PARA EL CLCULO DE
INDICADORES
DETERMINACIN
DE INDICADORES
251
5.6 Capacitacin y educacin continua. La capacitacin y la educacin
son los mecanismos que permiten efcientar los procesos de trabajo, ya que
un trabajador con mejores capacidades es ms efciente en sus funciones
al dominar sus insumos y procesos de trabajo, posibilitando que se cumplan
con los objetivos de trabajo de la institucin, la capacitacin de los ofciales
de polica es al mismo tiempo una obligacin y una necesidad.
Proceso Descripcin
Polticas de capacitacin a.
y formacin policial.
Establecimiento de polticas y objetivos
institucionales asociados a la capacitacin y
formacin policial.
Mecanismos y procesos b.
de capacitacin.
Establecimiento de estrategias, mecanismos y
procesos de capacitacin y formacin policial.
Currcula. c.
Diseo de la currcula de los cursos de formacin
inicial de los aspirantes a ofciales. La elaboracin
de la matrcula deber corresponder a criterios
que respondan a las necesidades del servicio
policial.
Anlisis de pertinencia. d.
Establecimiento de criterios para determinar la
pertinencia de los programas de los cursos de
formacin inicial de los aspirantes a ofciales.
Programa de formacin e.
continua.
Establecimiento del programa de formacin
continua de polica.
Vinculacin. f.
Vinculacin del programa de formacin continua
con los procesos de carrera policial.
252
5.6 Capacitacin y Educacin Continua
INICIO DE 5.6
FIN DE 5.6
VINCULACIN DEL
PROGRAMA CON
CARRERA POLICIAL
PROGRAMA DE
FORMACIN CONTINUA
DE POLICAS
CRITERIOS DE
PERTINENCIA DE
LOS PROGRAMAS
CURRCULA DE
LOS CURSOS
ESTRATEGIAS Y
PROCESOS DE
CAPACITACIN
POLTICAS Y OBJETIVOS
DE CAPACITACIN
POLICIAL
253
Conclusiones:
La administracin policial y la formulacin de una agenda de
trabajo
Se insiste en la idea de que ningn manual de procedimientos o protocolo de
actuacin podra contener el total de escenarios que enfrenta un polica en
su trabajo cotidiano, pese a esto, el contar con procesos como los descritos,
y en general, el establecer criterios de actuacin, proporciona a la funcin
policial dos impactos positivos:
Los policas contaran con parmetros de actuacin previamente 1.
establecidos, por lo tanto, el proceso de toma de decisiones estara
referenciado a criterios predefnidos.
La ciudadana sabra y contara con que las policas defnen sus 2.
agendas de trabajo de manera no discrecional, y que por lo tanto,
tambin tendran certeza respecto a cules seran las decisiones de
los policas, y sus consecuencias. Se reducira la discrecionalidad en
la toma de decisiones.
El defnir estndares de desempeo y procedimiento, generara elementos
referenciales para profesionalizar a las policas, posibilitando al mismo
tiempo, aplicar modelos de evaluacin comparativos y homologados: si las
policas dispusieran y funcionaran a partir de parmetros homogneos de
actuacin, principios y estndares conocidos y validados por las policas de
todo el pas, se posibilitara el identifcar como procede cada corporacin
y por lo tanto, defnir cules son las que obtienen los mejores y los peores
desempeos, sentando las bases para realizar evaluaciones paramtricas
del trabajo de las policas y mejorarlo.
255
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Esta obra se termin de imprimir
en los talleres de Impresin Publicidad
en Octubre de 2009
Fray Juan de Torquemada, No. 138-A
Col. Obrera, Mxico, D.F.
Tels.; 5538-9774 1054-7378
La edicin consta de 2000 ejemplares.
Distribucin a cargo del INAP

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