Anepelibro 14

Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos
MI NI STERI O DE DEFENSA NACI ONAL

MARIANO CSAR BARTOLOM
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
EN EL SIGLO XXI, MS ALL DE
WESTFALIA Y CLAUSEWITZ
Coleccin Investigaciones ANEPE N 14
Copyright 2006, by: Mariano Csar Bartolom
Septiembre 2006
Edita: ANEPE
Registro de Propiedad Intelectual N 158.491
ISBN: 956-8478-11-6
(volumen 14)
ISBN: 956-8478-00-0
(Obra completa Coleccin Investigacin ANEPE)
Diseo portada: Seccin Comunicacional ANEPE
Libro De la guerra, Tomo I. General Carlos von Clausewitz, Crculo Militar,
Buenos Aires, 1968.
Suplemento 11 de septiembre de 2001. El da que nadie olvidar. Un ao
despus, diario El Mercurio, 7 de septiembre de 2002.
Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Grficas,
que solo acta como impresor
Derechos Reservados
Impreso en Chile / Printed in Chile
La seguridad internacional en el siglo XXI, ms all de Westfalia y Clausewitz
5
NDICE
UNAS PALABRAS DEL AUTOR ....................................................... 9
ABSTRACT ........................................................................................... 11
PRLOGO............................................................................................. 13
INTRODUCCIN ............................................................................... 17
CAPTULO I:
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORNEA Y LA
EROSIN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES
Seguridad y amenazas ....................................................................... 21
Los paradigmas westfaliano y clausewitziano .................... 23
Vigencia y erosin del paradigma westfaliano ............................ 31
La erosin del paradigma westfaliano desde el
reflectivismo ......................................................................................... 40
Seguridad Humana ............................................................................. 50
Seguridad Democrtica...................................................................... 54
Una propuesta de categorizacin .................................................... 56
CAPTULO II:
LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO:
CONFLICTOS ASIMTRICOS Y NUEVAS GUERRAS
De la guerra convencional a los conflictos asimtricos .............. 59
Nuevas Guerras ................................................................................... 69
Mariano Csar Bartolom
6
CAPTULO III:
LA FISONOMA DE LAS NUEVAS GUERRAS Y LOS
CONFLICTOS TNICOS
La violencia en las Nuevas Guerras .............................................. 103
Conflictos de identidad.................................................................... 133
CAPTULO IV:
LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES
Caracterizacin de las amenazas transnacionales ..................... 159
Una somera descripcin de las principales amenazas
transnacionales .................................................................................. 163
CAPTULO V:
EL TERRORISMO INTERNACIONAL
Lmites y alcances del concepto ..................................................... 221
Caractersticas del fenmeno terrorista ....................................... 226
La fisonoma del terrorismo internacional contemporneo .... 237
La privatizacin del terrorismo internacional y el 11S......... 247
Terrorismo y Armas de Destruccin Masiva............................... 256
La lucha contra el terrorismo ......................................................... 273
CAPTULO VI:
LA EVOLUCIN DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIN EN LA
ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS
Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los aos 90 ....... 279
El replanteo de los criterios de intervencin .............................. 285
De las intervenciones humanitarias a la Agenda para
la Paz .................................................................................................... 293
El actual espectro de Operaciones de Paz ................................... 303
CONCLUSIONES .............................................................................. 319
BIBLIOGRAFA ................................................................................. 327
ndice
7
A Carolina,
quien ilumin mi vida y me dio fuerzas
para enfrentar los momentos ms difciles.
8
9
Deseo expresar mi reconocimiento a la Academia Nacional
de Estudios Polticos y Estratgicos por otorgarme la oportuni-
dad de desarrollar esta investigacin. Desde que pis por pri-
mera vez su claustro, hace ms de cinco aos, no solo he encon-
trado en esta institucin colegas de excelencia acadmica, que
compartieron conmigo sus conocimientos, sino tambin entra-
ables amigos.
Al mismo tiempo, mi especial agradecimiento a Carolina
Samp, quien en todo momento respald mi participacin en
este proyecto, dndome fuerzas cuando estas flaqueban. Sin su
apoyo intelectual y afectivo, esta iniciativa no hubiera sido po-
sible.
Finalmente, este trabajo est dedicado a mis hijos Franco y
Camila, quienes sin saberlo estuvieron siempre presentes en todo
su desarrollo, para quienes deseo un mundo menos conflictivo
que les permita cumplir todos sus anhelos y expectativas.
UNAS PALABRAS DEL AUTOR
11
ABSTRACT
This article seeks to contribute to revisit the International
Security concept and update the agenda covering this field in
International Relationships, starting from the erosion of what
we have called the Westfalian and Clausewitsian paradigms.
The Westfalian paradigm, with a strong theoretically
realistic mark, identifies the State as the almostsingle actor in
world affairs; examines the Security dialectic in interstates
terms, in which the State has the role both of objectand subject;
prioritizes the military power and maintains the non-
interference in the domestic affairs of the States. In turn, the
Clausewitsian paradigm separates the States legal instrument
of violence from the citizenship at large, and identifies the war
as the way to use such violence, in its classic interstate
conventional conflict format.
Due to the erosion of both paradigms, the International
Security agenda is nowadays more vast and complex than
before, covering (inter alia) non-State actors, transnational
dynamics, alternative use of violence and flexibility on the
criteria of non-interference.
In this framework, the so-called New Wars, whose key
expressions are the interstate conflicts of ethnic roots, are
highlighted; the transnational threats, whose paradigmatic case
is International Terrorism, and the changes on the criteria for
intervention of the United Nations (UN), a change which
expanded the peace-keeping operations spectrum.
13
PRLOGO
En este libro, del destacado doctor Csar Mariano Bartolo-
m, se analiza la seguridad en su concepcin amplia y moder-
na. El Diccionario de la Lengua Espaola (RAE) indica que se-
guridad es la cualidad de seguro y que seguro significa estar
libre y exento de todo dao o peligro. Por otra parte, el concep-
to seguridad proviene del latn securitas, que deriva del adjetivo
securus; este est compuesto por se, que significa sin, y cura que
significa cuidado, vale decir, sin temor, despreocupado o sin te-
mor a preocuparse. Este concepto resulta aplicable desde el in-
dividuo hasta la humanidad entera, pasando por los grupos,
las comunidades, las sociedades, los Estados y las organizacio-
nes regionales. Es, sin duda, el gran aporte que este cientista
social argentino hace en su trabajo: explica muy detalladamente
los cambios profundos que se han producido en el rea de la
seguridad, especialmente derivados de la globalizacin y la de-
mocratizacin.
Inicialmente, la seguridad fue una nocin ligada a la inte-
gridad territorial de la nacin, que era garantizada principal-
mente por las Fuerzas Armadas. Pero el concepto se ha hecho
ms complejo, con la aparicin de amenazas de naturaleza muy
distinta al ataque militar contra el propio territorio. Hoy se in-
cluyen en el pensamiento de seguridad amenazas o riesgos
medioambientales, la delincuencia internacional, el narcotrfi-
co, el terrorismo y la presin migratoria, entre otras. El juicio ha
cambiando porque se ha entendido que brindar seguridad no
depende solo del propio Estado, sino tambin de la cooperacin
con otros Estados. Los acuerdos internacionales, la apertura a
los vecinos, la transparencia interna y externa, el incremento de
la interdependencia y hasta la conciencia de la vulnerabilidad
mutua son formas de incrementar la seguridad de una nacin.
14
La evolucin del concepto de seguridad se debe a los cam-
bios polticos, econmicos y militares que han caracterizado
este periodo, producindose la aparicin de nuevas y mltiples
amenazas, que afectan a las personas, al Estado y a la comuni-
dad internacional, en especial en su dimensin regional. De
esta manera, la seguridad debe entenderse en forma multidi-
mensional y multiespacial, porque las amenazas a los aparatos
estatales son de diversa naturaleza, y no provienen necesaria-
mente de otros Estados y se dan en diferentes planos. La actual
nocin de seguridad debe incorporar tambin al sector privado,
debido al creciente protagonismo del empresariado en las deci-
siones del Estado.
Uno de los aportes que hace Bartolom al estudio de la segu-
ridad es el relacionado con el cambio de percepcin referente a la
naturaleza de las amenazas, y por ende del concepto de seguri-
dad, producido por: 1) la comprensin en crculos polticos y
acadmicos de la interdependencia entre economa, poltica y se-
guridad militar; 2) el trmino de la Guerra Fra que dio inicio a
una etapa de distensin y dilogo, buscndose la cooperacin
para resolver los conflictos; y 3) los gobiernos, que asociaron sus
polticas de seguridad a cuestiones como el bienestar econmico
o a la autonoma decisoria. Esto es uno de los elementos que el
Doctor Bartolom presenta en excelente forma.
La sociedad poltica est constituida por diversas comunida-
des, que a partir de la familia se organizan bajo un mismo rgi-
men legal para vivir bien y lograr los fines deseados. Ante la
necesidad de que alguien dirija y decida dentro del grupo, para
lograr el fin comn deseado, surgen en forma natural los concep-
tos de autoridad y bien comn. Aparece el gobernante y el gobier-
no, constituidos por aquellos que colaboran en su conduccin.
Con lo expresado, se confirma la necesidad que tiene el
hombre de establecerse en comunidad en su bsqueda de satis-
facer su carencia de seguridad, en su condicin de ser gregario.
El hecho que el individuo se agrupe para sentirse seguro, hace
que el concepto de seguridad est ligado a la sociedad o agru-
pacin de personas, por lo que se comenz a hablar de seguri-
dad nacional.
15
La idea de seguridad ofrece dificultades para ser definida,
porque cada comunidad de personas lo entiende de acuerdo a
sus propias percepciones y necesidades. Lo que s se puede
afirmar, es que la concepcin de seguridad nacional nace con el
Estado, adquiriendo su naturaleza poltica, porque su principal
objetivo es la supervivencia de esa organizacin.
Siguiendo a Bartolom, desde la perspectiva de la seguri-
dad internacional no todos los Estados enfrentan las misma
amenazas o perciben como tal algunos fenmenos comunes,
como podran ser las catstrofes naturales, el crimen organiza-
do u otros, que errneamente se han dado en denominar ame-
nazas emergentes. Asimismo, los Estados no valoran de igual
manera los bienes o valores que puedan ser amagados por al-
guna amenaza, ni tienen la misma capacidad para enfrentarlos
o neutralizarlos, lo que Keohane y Nye denominan vulnerabili-
dad y definen como la capacidad de un actor de sufrir costos
impuestos por acontecimientos externos.
Barry Buzan dice que la intensidad de una amenaza, desde
la visin de un Estado, estar determinado por cinco factores:
1) la especificidad de su identidad; 2) su cercana en tiempo y
espacio; 3) su probabilidad de ocurrencia; 4) las consecuencias
que puede generar; y 5) la influencia que sobre las mismas pue-
den ejercer la circunstancias histricas.
Estos factores son difciles de aplicar correctamente, debi-
do a la complejidad que presentan normalmente las amenazas.
En efecto, se hace dificultoso determinar la especificidad de
una amenaza, siendo an ms complicado, dada la tecnologa
de los cohetes intercontinentales, su cercana en el espacio,
por ejemplo. Bartolom, buscando simplificar la propuesta de
Buzan, propone que la seguridad de un Estado depender de
tres factores: 1) la determinacin de la amenaza; 2) la defini-
cin de los bienes y/o valores a proteger; y 3) el margen de
invulnerabilidad que se desea obtener. Dicho en otras pala-
bras, sostiene que la seguridad es inversamente proporcional
al alcance de la amenaza, y enuncia la siguiente formula con-
ceptual.
16
Las amenazas constituyen el elemento fundamental de an-
lisis para la formulacin de las polticas de seguridad, que de-
ben buscar el cumplimiento de sus objetivos de la seguridad a
travs de la prevencin, la deteccin y el enfrentamiento de
esas amenazas, para eliminar o al menos neutralizar lo que se
conoce como factores de inseguridad (que como se ha visto,
estn englobados en el concepto amenaza). Estos factores son:
las vulnerabilidades, las interferencias, adems de las posibles
agresiones, elementos que an no se pueden descartar comple-
tamente a pesar del notable aumento de la cultura de la coope-
racin, especialmente interestatal.
Sin duda este libro es una gran contribucin para los estu-
diosos de las materias de seguridad, por lo que se debe felicitar
y agradecer al doctor Bartolom en consideracin a su aporte
acadmico, que presenta de manera moderna y amena.
Francisco Le Dantec Gallardo
Ph.D (c)
Profesor ANEPE
Santiago, septiembre de 2006
17
El presente trabajo es el resultado de una investigacin de-
sarrollada durante el ao 2005, cuyo propsito fue contribuir a
la reformulacin de la Seguridad Internacional y actualizar la
agenda que abarca este campo de las Relaciones Internaciona-
les, a partir de la erosin de lo que hemos dado en llamar para-
digmas westfaliano y clausewitziano.
Desde nuestra perspectiva el paradigma westfaliano, de
fuerte impronta terica realista, identifica al Estado como actor
cuasi nico de los asuntos mundiales; plantea la dialctica de
Seguridad en trminos interestatales, correspondiendo al Esta-
do el rol tanto de objeto como de sujeto; prioriza al poder militar
y sostiene la no injerencia en los asuntos internos de los Esta-
dos. A su turno, el paradigma clausewitziano disocia al instru-
mento de violencia legal de los Estados de la ciudadana en
general, e identifica como forma de empleo de tal violencia a la
guerra, en su formato clsico de conflicto interestatal conven-
cional.
La erosin de ambos paradigmas se ha tornado particular-
mente evidente luego de los atentados terroristas perpetrados
en las ciudades de Nueva York y Washington el 11 de septiem-
bre del ao 2001 (en adelante, 11S), aunque tiene orgenes
previos que, en lneas generales, se ubican temporalmente en
torno al fin de la Guerra Fra. Fruto de este proceso, hoy la
agenda de la Seguridad Internacional es ms amplia y compleja
que en pocas anteriores, abarcando (inter alia) actores de natu-
raleza no estatal; dinmicas transnacionales; empleos de la vio-
lencia en formas alternativas a la tradicional; y la flexibilizacin
de los criterios de no injerencia. Especficamente son las amena-
INTRODUCCIN
18
zas a la Seguridad Internacional que se desprenden de esta mu-
tacin las que hemos querido identificar y describir en nuestro
trabajo, teniendo presente que, como dijera un intelectual espa-
ol, poner nombre a lo que nos destruye nos ayuda a defendernos*.
Nuestra investigacin tuvo, en lneas generales, un enfoque
descriptivo y explicativo, alcanzando en algunos pasajes nive-
les prescriptivos. Se estructur en tres fases bsicas: la presente
introduccin, un desarrollo subdividido en diferentes etapas,
de acuerdo a criterios temticos, y conclusiones. La fase de de-
sarrollo se inici secuencialmente con una descripcin de los
alcances tradicionales de la Seguridad Internacional, como
campo especfico de las Relaciones Internacionales, en pocas
de la Guerra Fra; la erosin de los paradigmas wesfaliano y
paradigma clausewitziano, y los factores que incidieron en ese
cambio; y la fisonoma que adquiere hoy la Seguridad Interna-
cional, as como los niveles en que esta puede subdividirse.
En el desarrollo, jugaron un rol capital los conceptos de
asimetra y transnacionalidad. A partir de la asimetra, analizamos
su traduccin en la forma de conflicto conocida como Nuevas
Guerras; sus caractersticas distintivas y sus principales facto-
res de incidencia; su manifestacin como conflictos intraestata-
les de raz tnica, y las diferentes formas de empleo de la vio-
lencia que exhiben sus protagonistas.
En cuanto a la transnacionalidad, delimitamos los alcances
del concepto, para luego efectuar una descripcin de las princi-
pales nuevas amenazas o amenazas transnacionales que se
encuadran bajo el mismo. Describimos y explicamos al Terroris-
mo Internacional como caso paradigmtico de amenaza trans-
nacional contempornea, mxime tras los eventos del 11S, esta-
bleciendo sus patrones evolutivos a corto y mediano plazo.
* VZQUEZ MONTALBN, Manuel: Prlogo. Nota sobre globalizadores y
globalizados, en Le Monde Diplomatique: Geopoltica del Caos, Debate, Barcelona
1999, p. 21
19
Finalmente, en lo que hace a la no injerencia en los asuntos
internos de los Estados, elemento basal del paradigma westfalia-
no, hemos efectuado un anlisis de la modificacin de los cri-
terios de intervencin de la Organizacin de las Naciones Uni-
das (ONU), la ampliacin del espectro de operaciones de paz
que supuso ese cambio, y el fuerte grado de asimetra que im-
pregna a esas novedosas misiones.
Desde nuestro punto de vista, las conclusiones obtenidas
en la investigacin validan la hiptesis de trabajo que la orien-
t, que fuera enunciada de la siguiente manera: Los paradigmas
westfaliano y clausewitziano son insuficientes para comprender la
Seguridad Internacional contempornea. Debido a la erosin de esos
modelos tericos, los alcances, lmites y contenidos de la Seguridad
Internacional se han modificado, dando lugar a una agenda que, en
relacin a pocas anteriores, es ms amplia y compleja, requiriendo
novedosos abordajes conceptuales.
21
Seguridad y amenazas
En el panorama actual de las Relaciones Internacionales,
particularmente despus de los acontecimientos del 11S, las
cuestiones de seguridad ocupan un lugar descollante en las
agendas de analistas, investigadores y funcionarios pblicos.
Esa jerarquizacin incluye un importante debate, de naturaleza
casi ontolgica, sobre el significado que tiene la seguridad en
el convulsionado panorama internacional de los albores del si-
glo XXI.
Una primera aproximacin a este tema, para despejar el
interrogante planteado, indica que el vocablo seguridad en-
traa una doble significacin: como estado de cosas y como
accin tendiente a lograr esa situacin, diferencia esta que es
ms ntida en idioma ingls, que discrimina entre safety y secu-
rity
1
. En esta lnea, la seguridad sera tanto una situacin ideal
que en forma simplificada podra caracterizarse como de au-
sencia de amenazas, como un conjunto de medidas y polticas
conducentes a ese objetivo.
En esta lnea argumental, es preciso establecer el significa-
do y los alcances asignados al concepto amenaza. En este
CAPTULO I
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORNEA Y
LA EROSIN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES
1
Safety: being free from danger or risk. Security: being safe. En COLLIN, P.: Dictionary
of Government & Politics (2
nd
ed.), Peter Colling Publishing, Middlesex 1997, pp.
254 y 258. In extenso, Safety: Not in danger. The state of being safe from danger or
harm. Security: Things that are done in order to keep someone or something safe. En
LONGMAN: Dictionary of Contemporary English (3
rd
ed.), Longman Group, Suffolk
1995, pp. 1250 y 1286.
22
caso lo entenderemos en su sentido ms amplio, es decir, como
un conjunto de circunstancias que integradas constituyen un factor
potencial de dao cierto y que bajo ciertas condiciones puede produ-
cirse
2
. Esta concepcin amplia de las amenazas excede la exis-
tencia o no de una voluntad hostil que las materialice; por lo
tanto, engloba en sus alcances a un significado de entidad me-
nor, el de riesgo, el que se diferencia del anterior en funcin de
la existencia (o no) de una intencin de generar dao.
Segn lo plantea Abraham Maslow, tras las necesidades
fisiolgicas bsicas, que hacen a la mera supervivencia, la
necesidad de seguridad en tanto estado de cosas es la ms
importante para el ser humano. As queda plasmado en la
llamada pirmide de Maslow, que jerarquiza y ordena se-
cuencialmente las necesidades humanas en cinco niveles
(Cuadro 1).
2
LAIO, Anbal: Una aproximacin terica al concepto de Defensa, mimeo, AGORA
Centro de Estudios Internacionales, Bs. As., octubre de 1991, p. 35.
Necesidades de
autorrealizacin
CUADRO 1
PIRMIDE DE MASLOW
Necesidades fisiolgicas
(alimentacin, agua, aire)
Necesidades de seguridad
(proteccin contra el dao)
Necesidades de aceptacin social
(afecto, pertenencia, amistad)
Necesidades de autoestima
(xito, prestigio)
23
Con este contexto introductorio, a nivel internacional, el
estudio de las cuestiones de seguridad como estado de cosas
y accin configura el campo de anlisis de la Seguridad Inter-
nacional. Entonces podramos decir, con Mehrotra, que la Segu-
ridad Internacional define su agenda en funcin de las amena-
zas a un orden (entendido como reglas de juego) existente
3
.
Ampliando esta idea, el foco central de la Seguridad Inter-
nacional consiste en el estudio de la violencia y el conflicto en
el sistema internacional y de las amenazas a la seguridad de los
Estados, incluyendo enfoques y herramientas de distintas disci-
plinas, entre ellas la ciencia poltica; economa; sociologa y la
historia, entre otras. La riqueza y complejidad que derivan de
este abordaje multidisciplinario se incrementan cotidianamen-
te, a partir de la interaccin de cuatro factores: la constante
incorporacin de nuevos mtodos de anlisis, particularmente
de las Ciencias Sociales; la exploracin de nuevos perodos his-
tricos, rompiendo cierto encorsetamiento que se observaba
en relacin a las cuestiones asociadas al conflicto Este-Oeste; el
aumento cuantitativo de los centros de estudios universitarios
en la materia, interconectados a escala global, terminando con
el monopolio temtico que otrora tenan los organismos estata-
les (sobre todo militares); y la proliferacin de publicaciones
especializadas, que facilitan el debate de ideas, la difusin del
conocimiento y la transferencia tecnolgica
4
.
Los paradigmas westfaliano y clausewitziano
En trminos epistemolgicos, cuando hablamos de conoci-
miento estamos haciendo referencia a los juicios y explicacio-
nes que formulamos respecto a la realidad. La actividad cogno-
citiva que nos permite, a travs de la elaboracin de
abstracciones conceptuales, formular esas explicaciones sobre
la realidad y poder actuar sobre ella, es la ciencia.
3
MEHROTRA, O.N.: International Security and Ethnic Crisis, Strategic Review
XXIII:2, May 1999, pp. 325-337.
4
LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda for
the Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December
1991 (CIAO Working Paper).
24
La ciencia nos brinda conocimientos ciertos, con garanta
de objetividad, empricamente contrastables. Y, accesoriamente,
nos permite establecer leyes predictivas. As, una ley cientfica
es la formulacin de una prediccin sujeta a deterrminadas
condiciones y circunstancias especficas fundadas en su resis-
tencia emprica anterior, cuya capacidad explicativa reposa en
su eficacia predictiva.
Hemos formulado estas aclaraciones para postular que,
desde nuestra perspectiva, histricamente imperaron en el cam-
po de la Seguridad Internacional dos paradigmas, que facilita-
ron su conocimiento, permitieron actuar sobre ella y posibilita-
ron la formulacin de leyes cientficas.
El primero de estos paradigmas es el que hemos denomina-
do westfaliano. Su comprensin nos obliga a recordar que,
desde que comenz a estudiarse en forma sistemtica, proba-
blemente hace ms de veinte siglos (si se toma como hito de
iniciacin a los escritos de Tucdides sobre la Guerra del Pelo-
poneso), las Relaciones Internacionales tendieron a concentrar-
se en las interacciones entre actores soberanos, que de esta mane-
ra se transformaron en su principal objeto de anlisis. Segn el
momento histrico, esos actores adoptaron el formato de impe-
rios, pueblos o ciudades-estado, entre otros.
En 1648 se registra la Paz de Westfalia, tras los tratados de
Mnster y Osnabruck que clausuraron la Guerra de los Treinta
Aos en Europa. Una contienda librada en nombre de la religin
entre protestantes y catlicos con una ferocidad tal, que dara
lugar a los primeros intentos por regular los conflictos armados.
Correspondi a Hugo Grocio, sobre quien volveremos en el Ca-
ptulo VI, la paternidad de estas iniciativas, razn por la cual es
considerado uno de los padres del Derecho Internacional.
Desde ese momento, el Estado se consolida como actor vir-
tualmente nico del tablero internacional, jerarqua esta que
obedece a que no habra otro tipo de entidad capaz de satisfa-
cer tres atributos clave: soberana, reconocimiento de su estati-
dad y control de territorio y poblacin. Esta situacin se plas-
ma claramente en el precepto rex est imperator in regno suo (el
25
rey es emperador en su reino), por el cual no existe autoridad
ms alta que la del gobernante (monrquico o republicano) y
todos los gobernantes son independientes entre s.
As se entiende que en un tablero internacional westfalia-
no la seguridad en tanto estado de cosas pudiera ser com-
prendida, en una primera aproximacin, como una meta nega-
tiva: en palabras de Nye, una situacin ideal caracterizada por
la ausencia de amenaza al Estado. Esta definicin de Nye coinci-
de con la que elaborara Arnold Wolfers, uno de los principales
analistas del perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial,
para quien la seguridad tena dos significaciones bsicas: por
un lado, libertad de riesgos y peligros; por otra parte, libertad de
dudas, ansiedad o miedo.
Resulta obvio que, en un escenario internacional de im-
pronta estadocntrica, la fuente de amenaza de un Estado no es
otra que un actor de su misma naturaleza. Hartmann, en esta
lnea terica, seal con razn que la seguridad de un Estado
siempre ser relativa, en tanto los dems Estados continen
existiendo
5
. En esta perspectiva la dinmica de la seguridad,
en tanto conjunto de medidas y polticas orientadas a lograr la
situacin de ausencia de amenaza, se plante en trminos inter-
estatales y se articul a travs de las polticas exteriores.
Las polticas exteriores constituyen la forma de interaccin
de los actores estatales en el modelo westfaliano y se basan, en
ltima instancia, en una previa definicin de intereses (si los
mismos no estn definidos e identificados, entonces no puede
hablarse de poltica exterior), entendidos como aquello que los
Estados procuran, o podran, proteger o lograr frente a otros Estados.
De esta manera, podra esbozarse una definicin primaria de la
poltica exterior: una seleccin de intereses nacionales, presumible-
mente formulados de modo tal que constituyan un todo lgicamente
coherente que, luego, se pone en prctica
6
.
5
HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986, p. 13.
6
HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986,
pp. XXIV y XXV.
26
Que la mencionada definicin sea primaria y no definitiva
obedece a que los intereses seleccionados para su formulacin
en la poltica exterior del Estado no necesariamente se plasman
en la misma de manera automtica. Por el contrario, previa-
mente tiene lugar un proceso por el cual esos intereses se com-
patibilizan con la cantidad y calidad de medios y recursos esta-
tales que los pueden respaldar, factores estos que hacen al
poder estatal y que constituyen su capacidad.
Teniendo en cuenta la capacidad del Estado podemos obte-
ner una definicin ms precisa acerca del significado de la pol-
tica exterior, que es la que adoptaremos como propia: el con-
junto de acciones que el Estado produce hacia el ambiente
internacional, en funcin de sus intereses y capacidades
7
.
Es un contexto internacional de naturaleza anrquica, don-
de la ausencia de una autoridad supraestatal capaz de sancio-
nar una norma y hacerla cumplir de manera efectiva obliga a
los Estados a velar por sus propios intereses (principio de au-
toayuda), comenzando por el de la misma existencia (princi-
pio de supervivencia), las amenazas son la resultante de los
conflictos que surgen de la interaccin de los Estados. De ma-
nera extremadamente simplificada, entendemos aqu a un con-
flicto como una interaccin antagnica que surge cuando hay dos
aspiraciones para lograr una misma cosa, u objeto social.
De lo que hasta aqu se ha expuesto, vemos que a partir de
la Paz de Westfalia se configura un sistema internacional donde
la seguridad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en un
doble rol de objeto y sujeto; en tanto, como medidas y polticas,
la seguridad se plantea en trminos interestatales y se articula a
travs de las polticas exteriores. Resta agregar que el empleo
del poder militar, en el marco de la poltica exterior, constitua
la principal herramienta con que contaban los Estados para lo-
grar y preservar su seguridad.
7
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis: La problemtica del orden, en Luis Dallanegra
Pedraza et al.: Geopoltica y Relaciones Internacionales, Pleamar, Buenos Aires 1981,
pp. 6-7.
27
Nuevamente podemos citar a Hartmann, cuando al hablar
de la relacin que se establece en el plano estatal entre el intru-
mento militar y la seguridad, postula que los Estados desean
ms la seguridad que la paz en s misma, por lo cual no vacilan
en recurrir a la guerra para alcanzar y mantener a la primera.
Desde esta perspectiva, cobra sentido el axioma la paz es un
subproducto de la seguridad
8
.
Remontndonos en la historia, el militar e historiador Tuc-
dides, en su relato de la Guerra del Peloponeso (431-404 aC) que
enfrent a Atenas y Esparta, expone de manera clara el papel del
instrumento militar en la vida de las unidades polticas sobera-
nas, en ese caso las ciudades-Estado de Grecia (Hellas) que ocu-
paban la zona meridional de los Balcanes y los archipilagos de
los mares Egeo, Adritico y Mediterrneo Oriental.
En esa obra, Tucdides postula que la conducta humana es
guiada por tres factores: miedo (phobos), inters propio (kerdos)
y honor (doxa). Estos aspectos de la naturaleza humana provo-
can inestabilidades y guerras, caractersticas de la condicin
humana (anthropinon). Y el ejemplo ms contundente es el lla-
mado Dilogo de los melios, es decir, la justificacin que es-
grimen los atenienses ante los habitantes de la isla de Melos, al
momento de intentar ocuparla militarmente: los poderosos do-
minan y los dbiles ceden
9
.
Unos diez siglos ms tarde, Maquiavelo, escribiendo en
pocas en que comienza a teorizarse sobre el Estado moderno
(Stato)
10
, ratifica el papel del instrumento militar en la vida de
8
HARTMANN, op. cit., pp. 13-14.
9
A travs del Dilogo de los melios, la Guerra del Peloponeso es estimada la
primera pieza del pensamiento conocido como Realismo, que considera al poder
como elemento basal de las relaciones entre actores soberanos. Al mismo tiempo,
esa obra es tomada en cuenta como antecedente de otro de los presupuestos
realistas: el balance de poder, como herramienta para mantener la estabilidad
general del sistema.
10
Recordemos que entre los siglos XIV y XVI, en forma simultnea al inicio del
Renacimiento y la decadencia del orden medieval, comienza a consolidarse en
Italia un sistema de pequeos Estados, en los cuales florecieron las artes y ciencias,
recuperndose la lectura de los autores griegos y romanos, que haban sido
28
ese actor, diciendo que los prncipes que se valen por s mismos
son los que pueden por gran abundancia de hombres o de dinero
reunir un ejrcito adecuado y dar batalla campal a cualquiera que le
venga a atacar
11
. El clebre florentino agrega, en otro momento:
Un prncipe no debe tener ms objetivo ni ms preocupacin, ni
dedicarse a otra cosa que no sea la guerra y su organizacin y
estudio; porque este es el nico arte que compete a quien manda,
y encierra tanta virtud, que no solo mantiene en el poder a los
que son prncipes por nacimiento, sino que muchas veces tam-
bin hace que los hombres particulares alcancen esa categora.
Porque se observa que los prncipes cuando han pensado ms en
los refinamientos que en las armas, han perdido su Estado. Y el
motivo fundamental de que lo pierdas es descuidar este arte; y el
motivo que hace que lo adquieras es ser experto en l
12
.
Poco ms de un siglo despus, Thomas Hobbes en su Le-
viathan (1651) se manifestaba en sentido similar, diciendo en el
cap. XIII de esa obra:
En todo momento, los reyes y las personas que detentan la auto-
ridad soberana estn, a causa de su independencia, en una conti-
nua sospecha y en la situacin y postura de los gladiadores, sus
armas levantadas y los ojos de cada uno fijados en los del otro;
me refiero a los fuertes, a las guarniciones, a los caones que
tienen en la frontera de sus reinos, y a los espas que mantienen
continuamente en el interior de sus vecinos; cosas todas ellas que
constituyen una actitud de guerra
13
.
mantenidos vivos por los musulmanes en el Mundo Islmico. En esta poca, los
italianos comenzaron a concebir al Stato, cuyos ejemplos ms notorios fueron
Venecia, Florencia, Miln y los Estados papales. El modelo ms recurrente era el
de una ciudad y sus alrededores, e incluso territorios lejanos, como fue el caso
veneciano.
11
MACHIAVELLI, Niccol: El Prncipe, Centro Editor de Cultura, Buenos Aires 2003,
p. 62 (Captulo X: Quomodo omnium principatuum vires perpendi debeant,
De qu forma se deben medir las fuerzas de todos los principados).
12
Ibidem, p. 81 (Captulo XIV: Quod principem deceat circa militiam, De lo que
corresponde al prncipe en relacin con la milicia).
13
MERLE, Marcel: Sociologa de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial,
Madrid 1991, p. 34
29
Pese al carcter prewestfaliano de Tucdides y Maquiavelo,
y westfaliano de Hobbes, los tres autores ponen de manifiesto
un rasgo caracterstico del sistema internacional que surge tras
la Guerra de los Treinta Aos: la guerra es el mximo estadio de
uso del instrumento militar por parte de los Estados. El estudio
de este fenmeno y sus implicaciones en el terreno histrico y
sociolgico le reconoce un lugar preponderante a Karl von
Clausewitz, autor del famoso De la Guerra (Vom Kriege), pu-
blicado en 1832 luego de su muerte.
La definicin ms famosa de este militar prusiano, la gue-
rra es la continuacin de la poltica por otros medios, indica que la
guerra, en un sistema estadocntrico, es un instrumento legti-
mo de la poltica, por tanto, en una herramienta al servicio de
los ms altos intereses de un Estado
14
. O expresado de otro
modo, el propsito poltico es el objetivo, mientras que la gue-
rra es el medio.
La mencin de Clausewitz nos permite introducir el segun-
do paradigma que imper histricamente en el mbito de la
Seguridad Internacional. Ese segundo paradigma es, precisa-
mente, el clausewitziano, a travs del cual hacemos referen-
cia a la forma del empleo del instrumento militar por los Esta-
dos; en otras palabras, a la fisonoma de la guerra.
El pensamiento clausewitziano tuvo una fuerte influencia
de las guerras napolenicas. En su visin, la Revolucin Fran-
cesa transform repentinamente a la guerra en una preocupa-
cin de toda la ciudadana, que incursion en un mbito hasta
entonces reservado a gobernantes y militares; las guerras se
transformaron as en nacionales, con el pueblo en armas y la
participacin de toda la nacin (esto sera un anticipo de las
ideas de guerra total de Ludendorff)
15
. Para Clausewitz, la
contundencia de los ejrcitos napolenicos estuvo asociada a
la conjuncin de tres elementos interdependientes y con obje-
14
PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogot 2004, p. 23.
15
MEIRA MATTOS, Carlos de: Estrategias militares dominantes, Pleamar, Buenos Aires
1986, p. 23.
30
tivos complementarios, que identific como el ncleo de su
teora sobre la guerra: el Estado (la poltica), el ejrcito y el
pueblo
16
.
As, el paradigma clausewitziano refiere a su famosa forma
de guerra trinitaria, por sus tres componentes esenciales: un
gobierno que representa al Estado, encarna la racionalidad,
monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados; un ejr-
cito organizado, fuerza no racional y volitiva que ejecuta la
violencia bajo control del Estado; y un pueblo donde encarnan
las fuerzas irracionales y pasionales (odio, enemistad, ven-
ganza, etc.) y que permanece al margen de las acciones arma-
das, salvo que sea incorporado al instrumento militar a travs
de la movilizacin
17
.
Queda fuera de duda que el paradigma clausewitziano,
con su forma trinitaria de guerra, presupone que esta se mani-
fiesta en trminos interestatales, excluyendo de los alcances
de esta definicin a otras formas de conflicto armado que no
estn protagonizadas por Estados
18
. Esta limitacin no es in-
validada por los conceptos de Clausewitz respecto a la niebla
de la guerra; a que las guerras difieren en carcter, segn los
motivos y circunstancias a las que obedecen; y a que la gue-
rra es un camalen.
De esta manera, el paradigma clausewitziano solo puede
interpretarse dentro de los lmites que impone el paradigma
westfaliano. El Cuadro 2 presenta grficamente los paradig-
mas westfaliano y clausewitziano a los que hemos hecho re-
ferencia.
16
PARDO RUEDA, op. cit., p. 22.
17
VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991,
pp. 33 y ss.
18
Existen, no obstante, interpretaciones de Clausewitz que aplican su pensamiento
a actores no estatales que protagonizan conflictos armados contemporneos. Un
ejemplo, aplicado al caso de las FARC colombianas, es el excelente trabajo de
TORRIJOS, Vicente: El poder y la fuerza, Fuerzas Armadas LX:195, junio 2005,
pp. 28-39
31
Vigencia y erosin del paradigma westfaliano
Aproximadamente hasta los albores de la dcada del 70, es
decir, durante los primeros veinticinco aos de vigencia de la
Guerra Fra, los anlisis y desarrollos en el campo de la Seguri-
dad Internacional estuvieron signados por una fuerte impronta
westfaliana. Dicho de otro modo, el Estado monopolizaba los
roles de sujeto y objeto de la Seguridad; producto de ese mono-
polio, en el sistema internacional las cuestiones de Seguridad se
expresaban a travs de relaciones interestatales; finalmente, la
condicin de un Estado en materia de Seguridad estaba asociada,
casi con exclusividad, al poder militar.
Dos conceptos de uso cotidiano en el campo de las Relacio-
nes Internacionales, poder duro/blando y alta/baja poltica, ayudan
a comprender ms cabalmente esas caractersticas distintivas de
la Seguridad Internacional durante la Guerra Fra. Como se ob-
serva en el Cuadro 3
19
, en tiempos del conflicto Este-Oeste la
Seguridad del Estado, interpretada desde el prisma terico rea-
lista, estaba asociada al poder duro y constitua una cuestin de
alta poltica, mereciendo un tratamiento prioritario por parte de
los ms importantes niveles del gobierno. Por el contrario, las
cuestiones vinculadas a los poderes blandos no calificaban como
temas de Seguridad, quedando relegados jerrquicamente al
campo de la baja poltica.
19
WILLETTS, Peter: Transnational actors and International Globalization in Global
Politics, en John BAYLIS & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics.
Oxford University Press, Oxford 1997, p. 305.
CUADRO 2
Paradigma
Clausewitziano
Ejrcitos
nacionales
Pueblo
Paradigma
Wesfaliano
ESTADO
Poder militar
(guerra)
Relaciones
interestatales
32
La asociacin de la Seguridad Internacional al poder duro, a
partir de la adopcin global de concepciones estratgicas ema-
nadas de los principales polos del sistema internacional (sobre
todo EE.UU.), se explica tanto en la propia naturaleza como en
los riesgos inherentes de la contienda interhegemnica: la mul-
tiplicacin (proliferacin horizontal) de conflictos armados en
cualquier punto del planeta, susceptibles de escalar (prolifera-
cin vertical) a una guerra nuclear global que pusiera en riesgo
la misma supervivencia de la especie humana.
As, los conceptos seguridad y poder militar quedaron nti-
mamente asociados en el pensamiento estratgico de EE.UU. en
particular, y de Occidente en general, en una relacin que im-
pregn los aspectos y cuestiones ms diversas, y que se exten-
di a cada rincn de su rea de influencia.
Involuntariamente, la Carta de la Organizacin de las Na-
ciones Unidas (ONU) coadyuv a la militarizacin de la agenda
de la Seguridad Internacional, al vincular implcitamente la se-
guridad al poder militar. Ese documento consagra en su artcu-
lo 1 como propsito bsico de la entidad el mantenimiento de
la paz y seguridad internacionales; sin embargo, a lo largo del
CUADRO 3
DISTINCIN ENTRE ALTA Y BAJA POLTICA
(CONCEPCIN REALISTA DE LA GUERRA FRA)
ALTA POLTICA
Paz y Seguridad
Jefes de gobierno y
principales ministros
Mnima o inexistente
Alta prioridad
(potencial de crisis)
CUESTIN POLTICA
DECISORES
INVOLUCRAMIENTO
DE ACTORES NO
GUBERNAMENTALES
TIPO DE SITUACIN
GENERADA
BAJA POLTICA
Economa, tecnologa,
cuestiones sociales,
Derechos Humanos
Ministros de menor
jerarqua y otros
funcionarios
Amplia
Baja prioridad (rutina)
33
articulado subsiguiente, ambos conceptos sern generalmente
asociados a agresiones armadas o amenazas del uso de la fuer-
za. Ms an, la idea de agresin que maneja la ONU est nti-
mamente asociada al uso del poder militar. Su Res 3314/74 de-
fine a la agresin como el uso de la fuerza armada por parte de
un Estado contra la soberana, la integridad territorial o la inde-
pendencia poltica de otro Estado, o en alguna forma contraria
a la Carta de la entidad.
En definitiva, la militarizacin de la agenda de la Seguri-
dad Internacional fue, con raras excepciones, el rasgo dominan-
te de las doctrinas estratgicas vigentes durante cerca de cuatro
dcadas. Quienes adheran a esta ptica rechazaban todo inten-
to de redefinirla, argumentando que cualquier eventual modifi-
cacin de la agenda de seguridad destruira la coherencia inte-
lectual que se registraba en este campo de anlisis
20
.
Desde nuestro punto de vista, el ejemplo ms acabado de
esta ptica es Stephen Walt, cuya definicin de seguridad se re-
fiere a el estudio de la amenaza, uso y control de la fuerza militar
21
.
Los paradigmas westfaliano y clausewitziano comenzaron
a erosionarse a partir de principios de la dcada del 70. La
descripcin secuencial y cronolgica de ese proceso se inicia
con la aparicin, en el plano terico de las Relaciones Interna-
cionales, de nuevos conceptos y abordajes desde la vertiente
terica del liberalismo, que contemplaron en sus enfoques a
otro tipo de actores amn del Estado. Estos enfoques pluralis-
tas tienen su punto de partida en 1971, cuando Keohane y Nye
caratularon como transnacional a todo movimiento de elementos
tangibles o intangibles a travs de las fronteras estatales, en el cual al
menos uno de los actores involucrados no pertenece a gobierno u
organismo internacional alguno
22
.
20
DEL ROSSO, Stephen: The Insecure State (What Future for the State?), Daedalus
124:2, Spring 1995.
21
WALT, Stephen: The Renaissance of Security Studies, Mershon International
Studies Review 41 (1991), pp. 211-39.
22
KEOHANE, Robert y Joseph NYE (eds.): Transnational Relations and World Politics,
Harvard University Press, Cambridge (MA) 1971, p. 332.
34
Apenas un ao despus, Oran Young postul que lo que
define a un actor internacional como tal no es el ejercicio de
soberana ni el control de territorio, atributos propios del Esta-
do, sino la autonoma (en tanto no subordinacin total a otro
actor) y la influencia (en tanto participacin en relaciones de
poder). A estas dos caractersticas se agregara una tercera, la
representatividad, para conformar el conjunto de cualidades que
definen a un actor de la poltica internacional, desde el punto
de vista pluralista
23
(Cuadro 4).
23
Las obras mencionadas son YOUNG, Oran: The Actors in World Politics, en James
ROSENAU & M. EAST (eds.): The Analysis of International Politics, 1972; y HOCKING,
Brian y Michael SMITH: World Politics, Harvester Wheatsheaf. Hollis, New York
CUADRO 4
CONCEPCIN PLURALISTA DE UN ACTOR INTERNACIONAL
CUALIDAD SIGNIFICADO
Autonoma Grado de libertad de accin que posee un actor en la
bsqueda de su/s objetivo/s.
Representatividad Entidad/es que el actor representa.
Influencia Capacidad del actor de marcar una diferencia en
determinado contexto y en relacin a una cuestin
especfica.
La aparicin y difusin de los planteos pluralistas, y del con-
cepto de transnacionalidad en ese marco, tuvieron un doble im-
pacto en el paradigma westfaliano. El primero consisti en incor-
porar al campo de anlisis de la Seguridad Internacional a nuevos
actores de jerarqua no estatal, extremadamente heterogneos en-
tre s (terroristas, traficantes, criminales, fundamentalistas religio-
sos, insurgentes, etc.), protagonistas de amenazas no militares al
Estado. El segundo, fue poner en entredicho que las cuestiones de
Seguridad solo se planteaban en trminos interestatales, indican-
do la existencia de amenazas cuyo potencial de dao alcanza, y
cuya resolucin exige, la accin concertada de ms de un Estado.
35
Nuevamente se registraron fuertes embates tericos al para-
digma westfaliano a fines de los aos 70, y otra vez buena parte
de la responsabilidad le cupo a Keohane y Nye. Basndose en
sus estudios sobre transnacionalidad, estos acadmicos profun-
dizaron sus anlisis y elaboraron el concepto de Interdependen-
cia Compleja, clasificable tericamente dentro del institucionalis-
mo liberal en general, y del neofuncionalismo en particular.
En lo que se refiere al tema de la Seguridad, la interdepen-
dencia compleja tena dos postulados clave. El primero de ellos
indicaba que cuestiones de naturaleza no militar, como la eco-
noma, pueden adquirir igual o mayor relevancia estratgica
que temas asociados al poder duro; en palabras de los autores,
la nocin tradicional (militar) de Seguridad Nacional se volvi am-
bigua. El segundo postulado, en tanto, sealaba que las armas
no son un recurso efectivo para resolver ciertos problemas, por
ejemplo algunos de naturaleza econmica.
La bandera enarbolada en ese entonces por esos dos acad-
micos, segn la cual cuestiones no militares pueden equiparar
en importancia estratgica a las militares, tuvo un fuerte impul-
so desde otras tres procedencias: en primer lugar, desde plan-
teos tericos encuadrados en lo que se conoce como Realismo
Existencial; en segundo trmino, desde los mencionados estu-
dios sobre Paz y Conflicto; por ltimo, impensadamente, desde
el mbito del medio ambiente.
El Realismo Existencial es un concepto empleado por Ro-
bert Lieber, decano del Departamento de Gobierno de la Uni-
versidad de Georgetown, en el sentido de el realismo tal cual
existe en la realidad. La idea es que el realismo, lejos de consti-
tuir una ley de acero, debe servir como aproximacin a la reali-
dad fctica, donde la teora se contrasta con los hechos
24
.
1990. Citadas en GEERAERTS, Gustaaf: Analyzing Non-State Actors in World
Politics, Centrum voor Polemologie - Centre for Peace & Security Studies, Vrije
Universiteit Brussel, POLE Paper 1:4, october 1995.
24
LIEBER, Robert: Existencial Realism after the Cold War, en Strategy And Force
Planning Faculty: Strategy and Force Planning. Naval War College, Newport 1997,
pp. 63-77.
36
Desde la perspectiva realista existencial, recordemos que
Stanley Hoffmann postul la no fungibilidad del poder. Esta
idea indicaba que aunque el poder militar es la ltima ratio de
los Estados, y componente esencial del paradigma westfaliano,
su aplicabilidad est severamente restringida, debido a la frag-
mentacin del sistema internacional en sentido vertical (de
acuerdo al tipo de poder) y horizontal (en subsistemas regiona-
les). La fragmentacin del sistema internacional obedece a que
en su seno coexisten diferentes jerarquas y estructuras (hetero-
geneidad estructural), en funcin de diferentes tipos de poder
25
.
Profundizando la lnea argumental de Hoffmann, el em-
pleo del instrumento militar como medio de obtener seguridad
no solo adoleca de severas restricciones en su aplicabilidad,
sino que se haba vuelto en extremo oneroso. Este encareci-
miento no solo se registraba en trminos absolutos, sino tam-
bin relativos, ya que los costos de las armas como medio para
obtener seguridad eran superiores a otras alternativas blan-
das disponibles, como las comunicaciones, el accionar en foros
multilaterales y el poder econmico.
Esta limitacin evidenci los errados resultados que puede
proporcionar una ecuacin de poder estatal que se base en la
fuerza militar, siendo que un clculo de ese tipo puede brindar
una estimacin terica del poder que en modo alguno represen-
ta el poder realmente empleable por un Estado. Se configura
as una brecha entre el poder terico del Estado y sus verdade-
ras capacidades para alcanzar sus metas, que se ampliar cada
vez ms en la medida en que el analista soslaye (o ignore) la
naturaleza cambiante del poder mundial.
En cuanto a los estudios de Paz y Conflicto, cuyos antece-
dentes se registran en las dcadas del 40 50, en su seno Jo-
hann Galtung y otros tericos neomarxistas (sobre todo Robert
Cox) instalaron progresivamente en el mbito de las Relaciones
Internacionales la necesidad de reformular el concepto paz.
25
HOFFMANN, Stanley: Janus and Minerva. Essays in the Theory and Practice of
International Politics. Westview Press, Boulder & London 1987, pp. 122-148.
37
Segn Galtung, esta deba extender sus alcances ms all de la
mera ausencia de guerra (denominada paz negativa) para
incluir una eliminacin de todas las formas de violencia estruc-
tural, entendiendo como tal las formas de dominacin interes-
tatales, o entre Estados y ciudadanos. Y desde esta perspectiva,
en la cual la superacin de la violencia estructural configura
una paz positiva (vg. slida, estable, duradera), las temticas
socioeconmicas no podan ser excluidas de los anlisis de la
seguridad de Estados y ciudadanos
26
.
Un ejemplo elocuente de este enfoque es la encclica Popu-
lorum Progressio del 26 de marzo de 1967, en la cual la Iglesia
Catlica materializ el compromiso asumido en el Concilio Va-
ticano II de enfocar su atencin en aquellos pueblos que se es-
forzaban por desarrollarse y elevar su nivel de vida. Desarrollo
este que la perspectiva papal diferenciaba en dos esferas, una
primera referida al desarrollo integral del hombre y una segun-
da relacionada con el desarrollo solidario de la Humanidad.
La encclica alert que una gran porcin de la Humanidad
no poda materializar su aspiracin de vivir en condiciones
dignas de salario, salud, educacin, vivienda, etc. Y agregaba
que la persistencia o agravamiento de esta situacin entraaba
el riesgo de inestabilidades polticas y otras manifestaciones
polemolgicas, basadas en el rechazo a las malas condiciones
de vida. En sntesis, Populorum Progressio sostuvo que el com-
bate a la miseria y la lucha por el desarrollo no solo equiva-
lan a la promocin de un mayor bienestar material y espiri-
tual, sino tambin a la consolidacin de la paz. En palabras de
Pablo VI, la paz no es solo ausencia de guerra, sino vigencia
de un orden justo, por lo cual el desarrollo es el nuevo nombre
de la paz
27
.
26
De acuerdo a GALTUNG, Johan: Peace: Research,Education, Action. Essays in Peace
Research Vol. I, Christian Ejlers Forlag, Copenhagen 1975. En MOLLER, Bjrn: The
Concept of Security. The Pros and Cons of Expansion and Contraction. COPRI, Working
Paper N 20/2000.
27
Populorum Progressio. Carta encclica de S.S. Pablo VI sobre el desarrollo de los pueblos,
Ediciones Paulinas, Buenos Aires 1967.
38
Respecto a los aportes desde el campo ambiental, fueron espe-
cialmente importantes los trabajos Redefining National Security, pu-
blicado en 1977 por Lester Brown, titular del World Watch Institute,
y el casi homnimo Redefining Security de Richard Ullman, seis
aos despus. Brown sostuvo que entre las amenazas a la seguri-
dad de los Estados deban incluirse el cambio climtico, la erosin
de los suelos, la escasez alimentaria y la deforestacin. Y Ullman,
en sentido similar, arguy que lo que defina a una accin o se-
cuencia de eventos como amenaza a la seguridad no era su
naturaleza militar o no, sino su capacidad de afectar drsticamen-
te y en un lapso relativamente prximo la calidad de vida de la
poblacin, o de reducir el abanico de opciones polticas del Esta-
do, o de otros actores (personas, grupos, corporaciones, etc.) que
interactuaran con el mismo
28
.
En conjunto, la aparicin y aplicacin al campo de la Segu-
ridad Internacional de los enfoques tericos del pluralismo, la
transnacionalidad, la interdependencia compleja y la violencia
estructural, as como los embates revisionistas generados desde
la esfera ambiental, tornaron tan evidente la insuficiencia del
paradigma westfaliano, que esa situacin fue reconocida por la
ONU.
En 1986, el organismo emiti el informe Los Conceptos de
Seguridad (Documento A/40/553) en el cual, aunque mantie-
ne un enfoque estadocntrico de la seguridad, la desmilitariza
y confirma su multidimensionalidad. En concreto, para la ONU
la seguridad en el plano interestatal es: Una condicin en la que
los Estados consideran que no hay peligro de un ataque militar, pre-
sin poltica ni coercin econmica, por lo que pueden proseguir libre-
mente su desarrollo y progreso propios.
En esta lnea de pensamiento, la seguridad como accin se
descompone, en trminos metodolgicos, en conceptos y polticas.
Los conceptos de seguridad son las diferentes bases en que confan
28
Hacemos referencia a BROWN, Lester: Redefining National Security WorldWatch
Institute Paper N 14, Washington DC, October 1977; y ULLMAN, Richard:
Redefining Security, International Security 8:1, Summer 1983, pp. 129-153.
39
para su seguridad las personas, los Estados y la comunidad in-
ternacional en general; comprenden y combinan diferentes ele-
mentos como la capacidad militar, el podero econmico, el desa-
rrollo social, el progreso de la ciencia y la tecnologa, y la
cooperacin mediante el uso de la diplomacia bilateral y multila-
teral. A su vez, las polticas de seguridad traducen los conceptos de
seguridad en medidas instrumentales concretas.
No podemos dejar de mencionar, en este repaso a la ero-
sin del paradigma westfaliano, un aporte de singular impor-
tancia registrado a principios del decenio del 90 y correspon-
diente a Buzan, quien podra ser calificado como un realista
existencial. En la lnea planteada ms de dos dcadas antes por
Keohane y Nye, este terico tipific dos nuevos tipos de actores
de la Seguridad Internacional, a partir de la flexibilizacin de la
concepcin estadocntrica: las subunidades y los individuos.
Las subunidades consisten en grupos organizados de indivi-
duos que operan en el interior de las unidades entendidas
como Estados y que buscan afectar la conducta de las mismas;
una organizacin criminal, o un grupo terrorista, encajaran en
esta categora. Los individuos, en tanto actores de la Seguridad
Internacional, podran serlo desde el momento en que desafan
el poder del Estado (subversivos); apoyan intereses extranje-
ros (quinta columna); influencian sobre las polticas guberna-
mentales (opinin pblica y elites); o, finalmente, ejercen el
poder como gobernantes
29
.
Adems, Buzan estableci nuevos niveles de agregacin
para el abordaje de los problemas de seguridad: la regin, en-
tendida como un territorio compuesto por dos o ms Estados;
la subregin, parte de una regin que involucra a ms de un
Estado o porciones de diferentes Estados; finalmente la micro-
rregin, como rea que se despliega dentro de los lmites de un
Estado.
29
BUZAN, Barry: People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies
in the Post-Cold War Era, Lynne Rienner Publishers, Boulder (CO) 1991, pp. 52-55.
40
En sntesis, desde principios de los aos 70 el campo de
anlisis de la Seguridad Internacional experiment un intenso
proceso de complejizacin, resultante de la progresiva erosin
del paradigma westfaliano. El Cuadro 5 condensa estos cambios.
CUADRO 5
COMPLEJIZACIN DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
GUERRA FRA
Estado
Estado
Interestatales
Poder duro
POST-GUERRA FRA
Estado
Actores no estatales
Estado
Sociedad
Individuos
Interestatales
Transnacionales
Poder duro
Poderes blandos
SUJETO
OBJETO
TIPO DE RELACIN
PODER ASOCIADO
La erosin del paradigma westfaliano desde el reflectivismo
El anlisis de la erosin del paradigma westfaliano que he-
mos efectuado est basado en los enfoques tericos tradiciona-
les de las Relaciones Internacionales, que giran en torno al Esta-
do, considerado el nico (realismo) o el ms importante
(liberalismo) actor del sistema internacional. Incluso los aportes
de Hoffmann y Buzan, encuadrables dentro del realismo exis-
tencial, revelan una fuerte impronta estadocntrica.
Frente a este estado de cosas, han surgido nuevos concep-
tos aplicables al campo de la Seguridad Internacional, cuyos
adherentes piensan en trminos diferentes a los realistas y libe-
rales, a los que denominan indistintamente racionalistas, en
sentido algo peyorativo. Estos nuevos enfoques, que se englo-
ban bajo el rtulo de reflectivismo o postpositivismo, con-
centran su atencin en torno a dos ejes bsicos: los temas que
41
integran la agenda de la Seguridad Internacional, y sus criterios
espaciales. Ambas cuestiones dan lugar a las principales co-
rrientes reflectivistas, que suelen presentarse de manera combi-
nada: postmodernismo y constructivismo.
El Constructivismo
El constructivismo considera que la inclusin de un tema
determinado dentro de la agenda de Seguridad no solo refleja
la existencia de un problema, sino tambin el ejercicio de una
opcin poltica que permite la adopcin de medidas y acciones
especiales. En otras palabras, esa agenda es dinmica, sujeta a
cambios y a una permanente construccin (de ah el nombre
del enfoque). El constructivismo pretende contestar la siguiente
pregunta: cmo se desarrollan las percepciones sobre seguri-
dad, cmo ingresan en el debate pblico y cmo se instituciona-
lizan en organizaciones, roles y prcticas?
Algunos autores se refieren al constructivismo como enfo-
ques no tradicionales de la Seguridad que enfatizan en su
costado normativo. En lugar de enfocar en criterios metodol-
gicos o analticos, priorizan un debate centrado en qu actores
(profundizacin) y cules temas (ampliacin) deben ser inclui-
dos en esta rea temtica. As, los criterios de profundizacin y
ampliacin constituyen las claves de los enfoques no tradicio-
nales de la Seguridad
30
.
Las posiciones constructivistas han facilitado la incorpora-
cin a la agenda de Seguridad de una mayor cantidad de cues-
tiones, en la medida en que as lo hacan los gobiernos y/o las
sociedades, en lo que se conoce como procesos de securitiza-
cin. Al mismo tiempo, los temas securitizados reflejan entre
s altos niveles de heterogeneidad, y tornan al concepto en mul-
tidimensional. As se constata en la definicin de seguridad que
propone la ONU (...ataque militar, presin poltica coercin econ-
mica...) y que hemos mencionado en pasajes anteriores.
30
TARRY, Sarah: Deepening and Widening: An Analysis of Security Definitions in
the 1990s, Journal of Military and Security Studies, Fall 1999.
42
Como ya hemos anticipado, un paradigma de securitiza-
cin fue el del medio ambiente, durante la dcada del 70. Otras
securitizaciones no tuvieron por eje un tema, como en el caso
ambiental, sino al objeto de la seguridad; ejemplos en este sen-
tido son, adems del concepto Seguridad Humana, que veremos
con detalle ms adelante, los de Seguridad de los Pueblos, Seguri-
dad Societal y Seguridad Democrtica.
La idea de Seguridad de los Pueblos, desarrollada por la
Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales,
alega que la seguridad de los individuos es una meta de
jerarqua igual o mayor que la tradicional seguridad de los
Estados, por lo cual esta ltima pierde sustento (y conse-
cuentemente no puede ser invocada) si desconoce o afecta
negativamente a la primera
31
.
Segn Barry Buzan, la Seguridad Societal se refiere a aquellas
amenazas a la identidad de la sociedad (lengua, religin,
costumbres, etc.) que pueden poner en riesgo su superviven-
cia como tal, entendiendo la sociedad en su sentido amplio:
entidades tnicas y/o religiosas relevantes
32
.
La Seguridad Democrtica, tal vez la nica concepcin de
seguridad de cuo verdaderamente latinoamericano, con-
templa la securitizacin de la democracia en el continente,
vinculndola con cuestiones econmicas y sociales, as
como con el monopolio de la violencia legtima y el control
efectivo del territorio por parte del Estado (vide infra).
Desde nuestro punto de vista, el ejemplo ms cercano y elo-
cuente de la influencia constructivista en la Seguridad Interna-
cional es el que protagoniza desde inicios de los aos 90 el conti-
nente americano. En esos momentos, algunos indicadores
31
Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales: Nuestra Comunidad
Global, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82.
32
El concepto original de Seguridad Societal, que luego lo profundizara y
perfeccionara junto a Ole Wver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People,
States and Fear..., op. cit.
43
permitan pensar que un intento de alcanzar consensos continen-
tales en materia de Seguridad tendra mejor resultado que otros
que tuvieron lugar en decenios anteriores, entre ellos la recom-
posicin de las relaciones EE.UU.-Amrica Latina; la democrati-
zacin de la mayora de las naciones latinoamericanas; el encau-
zamiento de pujas geopolticas seculares por la va de la
negociacin (esto, en trminos de la Teora de la Paz Democrti-
ca, sera consecuencia directa de la democratizacin latinoameri-
cana); y un efectivo control civil sobre las instituciones militares.
En ese contexto de cambio histrico, la Organizacin de
Estados Americanos (OEA) replante la cuestin de la seguri-
dad hemisfrica, embarcndose en la bsqueda de un andamia-
je conceptual que sea aceptado y adoptado por todas las nacio-
nes americanas. Esa bsqueda dio lugar a la creacin en 1991
de la Comisin Especial sobre Seguridad Hemisfrica (CESH), que
dos aos despus present a todos los pases miembros el docu-
mento Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisfrica. Se-
guridad Cooperativa.
Desde Aportes... hasta el presente, una marcada influen-
cia del constructivismo facilit la incorporacin de un extenso y
heterogneo listado de amenazas a la agenda de seguridad he-
misfrica. Por una parte ese listado incluye amenazas protago-
nizadas por actores de naturaleza no estatal, de dinmica trans-
nacional; por otro lado, securitiza cuestiones econmicas y
sociales, que adems mutan su objeto de anlisis, el cual se
traslada de los Estados a los individuos y las sociedades.
Correspondi a la Comisin de Seguridad Hemisfrica (CSH)
de la OEA, constituida el 9 de junio de 1995 mediante la Reso-
lucin 1353 de la Asamblea General y heredera de la CESH, dar
los toques finales a ese listado, plasmado en la Conferencia Espe-
cial de Seguridad Hemisfrica celebrada a fines del mes de octu-
bre del 2003 en Mxico DF. En buena medida, esta se bas en la
llamada Declaracin de Bridgetown, emitida tras la Asam-
blea General de la OEA que sesion en Barbados el ao ante-
rior; este documento reconoci que muchas de las nuevas ame-
nazas, preocupaciones y otros desafos a la seguridad
hemisfrica son de naturaleza transnacional; que son problemas
44
intersectoriales que requieren respuestas de aspectos mltiples
por parte de distintas organizaciones nacionales; y que pueden
requerir una gama de enfoques diferentes
33
.
En la Conferencia Especial de Seguridad Hemisfrica se
constat, como ocurriera el ao anterior en Barbados y una d-
cada antes en el marco de la CESH, la heterogeneidad de pers-
pectivas de los gobiernos americanos respecto a las amenazas a
su seguridad: desde el terrorismo y el narcotrfico, hasta el de-
terioro ambiental y los desastres naturales; desde el trfico de
armas pequeas/livianas y la proliferacin de WMD, hasta la
pobreza y la corrupcin
34
.
El Postmodernismo
En cuanto al postmodernismo, su intencin es avanzar ms
all de la modernidad de las Relaciones Internacionales, con
su consagracin del Estado como actor por excelencia. Dicho en
otras palabras, se rechaza el llamado sndrome de Westfalia:
considerar que la territorialidad, la soberana o la autoridad
estatal son conceptos absolutos, macroconceptos imposibles de
ser operacionalizados
35
. Por eso sus adherentes analizan la pol-
tica internacional desde perspectivas alternativas a la estatal,
tanto en lo referido a sus protagonistas, como en lo que hace a
su geografa.
En los anlisis de la Seguridad Internacional en la post
Guerra Fra, el posmodernismo ha complejizado y enriquecido
los enfoques de este campo desde el prisma de la geografa, un
factor clave en esta materia, toda vez que las amenazas se des-
pliegan y materializan en espacios y territorios. Uno de los ms
famosos estrategas contemporneos, Colin Gray, lo plante de
33
OEA: Declaracin de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad
Hemisfrica, AG/DEC. 27 (XXXII-O/02), 4 de junio de 2002.
34
OEA: Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, OEA/Ser.K/XXXVIII, 28 de
octubre de 2003.
35
CAPORASO, James: Changes in the Westphalian Order: Territory, Public Authority
and Sovereignty, International Studies Review 2:2, Summer 2000, pp. 1-28.
45
la siguiente manera: la geografa define a los jugadores (sean Esta-
dos o no), frecuentemente define los objetivos por los cuales los juga-
dores compiten, y siempre define los trminos en los cuales ellos mi-
den su seguridad en relacin a otros actores
36
.
El eje de ese salto cualitativo ha sido relativizar la utilidad
de los tradicionales mapas polticos para reflejar en toda su ex-
presin amenazas dinmicas y heterogneas. En palabras de Mi-
chael Klare, hay un cisma geogrfico correlativo al cisma regis-
trado globalmente en el campo de la Seguridad Internacional
37
.
Opina Kaplan en La Anarqua que viene, seguramente uno
de los trabajos ms provocativos y polmicos sobre la Seguri-
dad Internacional en la post-Guerra Fra, que los mapas polti-
cos en los cuales cada Estado est indicado con un color vivo y
uniforme, son una invencin del modernismo en general y del
colonialismo europeo en particular. Son el resultado de la ex-
tensin a la geografa de la voluntad del hombre moderno por
clasificar, categorizar y definir, empleando tcnicas cientficas
de medicin. Son, tambin, el producto del abaratamiento de
las tecnologas de impresin, que favorecieron su difusin.
En contraste con ese convencionalismo, este autor seala
que en muchos lugares de frica y Asia los mapas polticos
tradicionales escasamente reflejan la realidad que surge de los
conflictos intraestatales; de hecho, ejemplifica que en el sector
noroccidental de ese continente (Sierra Leona, Costa de Marfil,
Guinea, Nger, Benin, Liberia, Ghana, Togo) la realidad es ms
asimilable a los viejos mapas victorianos de la poca del Impe-
rio Britnico: un nmero limitado de puestos de comercio cos-
teros y, ms all, un interior desconocido. En sus palabras:
36
HANSEN, David: The Immutable Importance of Geography, Parameters, Spring
1997, pp. 55-64.
Cabe aclarar que Gray no utiliza exactamente la palabra objetivo, sino
apuesta (stake).
37
KLARE, Michael: Redefining Security: The New Global Schisms, Current History,
November 1996.
46
Viajar con las guerrillas eritreas en lo que, de acuerdo al mapa,
era Etiopa del norte, viajar en el norte de Irak con las guerri-
llas kurdas, y alojarme en un hotel en el Cucaso controlado por
una mafia local por no decir nada de mis experiencias en frica
Occidental me permiti desarrollar un saludable pesimismo res-
pecto a los mapas, los cuales, comenc a comprender, crean una
barrera conceptual que nos impide comprender la fractura polti-
ca que apenas est empezando a ocurrir mundialmente
38
.
Bajo el influjo postmodernista, dos ideas en especial pare-
cen flexibilizarse respecto a la Seguridad Internacional: por un
lado, la dicotoma interior-exterior; por otra parte, el valor ab-
soluto del factor distancia.
En cuanto a lo primero, cada vez resulta ms difcil caratu-
lar a las amenazas como internas o externas, en la medida en
que las mismas tienen una dinmica transnacional y suelen cor-
tar horizontalmente las fronteras de los Estados. As, en los
ltimos aos se idearon numerosos conceptos que pretendieron
dar cuenta de esta situacin. Entre los neologismos que de esta
manera enriquecieron el debate de la Seguridad Internacional,
podemos citar los siguientes:
Los fenmenos, procesos o espacios intermsticos, adjeti-
vo este que hace referencia al entrecruzamiento de factores
internacionales, regionales e internos que se superponen o
interactan, y que trascienden la tradicional nocin de so-
berana estatal
39
.
Las reas grises. Pese a su ambigedad, un rea gris pue-
de ser comprendida a partir del empleo que hacen de este
concepto tres autores diferentes: Peter Lupsha, Jean-Marie
Guhenno y Eric de la Maisonneuve. Lupsha, eventual crea-
38
KAPLAN, Robert: The coming Anarchy, The Atlantic Monthly 273:2, February
1994, pp. 44-76.
39
PUGH, Michael: Protectorates and Spoils of Peace. Intermestic Manipulation of Political
Economy in South-East Europe, COPRI, Working Paper N 36/2000.
47
dor del citado trmino
40
, califica as a determinadas porcio-
nes de un territorio que pasan a manos de organizaciones
mitad criminales, mitad polticas, erosionando la legitimi-
dad del gobierno; Guhenno, por su parte, indica que la ca-
racterstica distintiva de un rea gris es que en su seno des-
aparecen las distinciones claras entre cuestiones de
seguridad interna o externa, as como entre aspectos crimi-
nales y militares; por ltimo, De la Maisonneuve describe de
esa manera a zonas de no derecho que sirven de refugio y
santuario a organizaciones terroristas y criminales (a menu-
do vinculadas entre s) que evolucionan en el lugar con total
impunidad, apoyndose en parte de la poblacin local
41
.
Las reas sin ley, definidas en noviembre del ao 2002
por el Secretario de Defensa de EE.UU. como espacios geo-
grficos vacos de la presencia gubernamental, relativa-
mente despoblados, que son ocupados por organizaciones
criminales o terroristas. En palabras del funcionario estado-
unidense: esta amenaza es una hierba que es plantada y crece
en los espacios sin gobierno, como costas, ros y reas fronterizas
despobladas. Bsicamente un rea sin ley es un rea gris,
siendo errada la idea de ausencia de ley, ya que en estas
regiones hay una norma, solo que impuesta por criminales
o terroristas
42
.
Tambin encaja dentro de la perspectiva postmodernista el
llamado neomedievalismo, un concepto desarrollado por el
terico Hedley Bull y luego profundizado por otros investigado-
res como John Ruggie. Los enfoques neomedievalistas postulan
40
Hasta donde sabemos, el primer uso de este concepto se registra en un trabajo
de Lupsha publicado en MANWARING, Max (ed.): Gray Area Phenomena.
Confronting the New World Disorder, Westview Press, Boulder (CO) 1993.
41
Estas conceptualizaciones las tomamos del prlogo de Juan Gabriel Tokatlin a
VV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia, ISCO, Buenos Aires 1999, pp. 9-10;
GUHENNO, Jean-Marie: The Impact of Globalization on Strategy, Survival 40:4,
Winter 1998-99, pp. 7-19; DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia.
Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, pp. 188-189.
42
Ver OPPENHEIMER, Andrs: La amenaza de las reas sin ley, La Nacin (Buenos
Aires) 11 de marzo de 2003.
48
que el Estado experimenta actualmente una simultnea transfe-
rencia de autoridad hacia instituciones polticas supraestatales,
autoridades locales y regionales, y actores transnacionales. El pa-
ralelo es con la Edad Media, poca en que coexista una dualidad
de poder terrenal (el Reino) y espiritual (la Iglesia), bajo la cual
proliferaban seores feudales de diferente jerarqua (duques,
condes, vizcondes, marqueses, barones, etc.), y diferentes unida-
des territoriales menores, enlazadas por comerciantes.
En el modelo neomedievalista coexisten diferentes entida-
des a distintos niveles, cuyos ejercicios del poder se superpo-
nen, y el Estado podra reducirse a un rol que llegara a ser
prcticamente figurativo; de este modo, en la visin de Ruggie,
la soberana se transforma en heteronoma. Y consecuente-
mente, la dicotoma interior-exterior tambin se torna difusa
43
.
Respecto al segundo factor mencionado, distancia, tal vez
ya no sea suficiente que un Estado identifique primariamente
las amenazas a su seguridad en funcin de su contexto regional
y de sus vecinos limtrofes. La idea, entonces, es comenzar a
asociar las amenazas a escalas de anlisis que pueden llegar a
ser globales.
El sustento de esta ptica no necesariamente debera aso-
ciarse al ejercicio de polticas de poder, sino tambin con el
mantenimiento de la estabilidad general del sistema internacio-
nal (o sea del orden internacional) frente a eventuales pertur-
badores que no deponen su actitud por va de la disuasin. Un
provocativo ensayo publicado en Security Dialogue ayuda a
comprender las argumentaciones que subyacen a este enfoque,
43
Las primeras menciones al neomedievalismo se encuentran en BULL, Hedley:
The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Macmillan, Basingstoke
1977. En este trabajo nos basamos en elaboraciones ulteriores, especficamente
HASENCLAVER, Andreas et al.: The Future of Sovereignty. Rethinking a Key
Concept of International Relations, Tbinger Arbeitspapiere zur Internationalen
Politik und Friedensforschung N 26, Tbingen 1996; y MOLLER, Bjrn: Ethnic Conflict
and Postmodern Warfare: What is the Problem? What could be done?, COPRI, Working
Paper, October 1996.
49
alegando que en los ltimos aos se ha asistido a una lenta
pero constante revolucin en los asuntos mundiales que ha
afectado el concepto de soberana.
En esta lnea argumenta James Gow, pues a l pertenece
este enfoque, que la legitimidad que la comunidad internacio-
nal (vg. los Estados con mayor poder) le otorga a un rgimen
poltico guarda relacin directa con la observancia de las reglas
de juego internacionales por parte de ese rgimen. O dicho de
otro modo, el criterio para reconocer exgenamente una autori-
dad estatal no es solo su capacidad para ejercer poder ad intra,
sino tambin su carcter no disruptivo del orden internacional.
Dos conclusiones bsicas se desprenden de esta novedosa mu-
tacin que Gow denomina internacionalizacin de la soberana:
Surge una suerte de monitoreo de la calidad de soberana
que ejercen los Estados.
La solidez de la soberana que ejerce un Estado reconoce
como una de sus fuentes a la forma en que este contribuye
a la estabilidad internacional.
Entonces, se amplan las tradicionales nociones de amenaza
que reconocen los Estados, los que pasan a incorporar en su
inventario a tales perturbadores. Las amenazas al orden inter-
nacional se tornan, transitivamente, en amenazas a los Estados;
y estos pueden reformular su tradicional derecho de autodefen-
sa contra agresiones externas, ejerciendo una novedosa defen-
sa contra la inestabilidad que accesoriamente contribuye a la
paz y seguridad internacionales
44
.
La internacionalizacin de la soberana demanda a los Es-
tados que conciban a escala planetaria lo que Zeev Maoz ha
denominado Ambiente Internacional Polticamente Relevante
(PRIE), definido como el grupo de unidades polticas cuyas estruc-
turas, conductas y polticas tienen un impacto directo en los clculos
44
GOW, James: A Revolution in International Affairs, Security Dialogue 31:3,
September 2000, pp. 293-306.
50
estratgicos y polticos del Estado focalizado. Usualmente el PRIE
incluye a todos los pases contiguos y a aquellos poderosos ca-
paces de interactuar con el Estado focalizado
45
.
En la lnea discursiva de Gow, que sugiere que el PRIE de
todo Estado abarca ahora los cuatro extremos del planeta, se ha
hablado de fronteras estratgicas, entendindolas como la
principal lnea de defensa estatal, aunque se encuentren a 15
mil km de distancia de su territorio
46
.
Seguridad Humana
La manifestacin ms amplia de los procesos de securitiza-
cin est constituida por el concepto Seguridad Humana, cuya apa-
ricin formal se registra en las ediciones del Informe sobre Desa-
rrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) correspondientes a los aos 1993 y 1994
47
.
Su surgimiento no es inconexo de la falencia que significa, en el
plano internacional, el empleo del concepto seguridad solo en re-
lacin a los Estados. Esta opcin soslaya las demandas de seguri-
dad de los individuos, las cuales habitualmente se encuentran ms
asociadas a cuestiones de su vida cotidiana que a conflictos de
naturaleza interestatal. Desde este punto de vista, la clave de la
Seguridad Humana radica en la mutacin de su objeto de anlisis,
el cual se traslada de los Estados a los individuos.
En la visin de sus primeros tericos, la Seguridad Huma-
na abarca dos aspectos y siete categoras principales. Los aspec-
tos remiten, por un lado, a la seguridad contra amenazas crni-
cas como el hambre, las enfermedades y la falta de libertades
individuales; por otro, a la proteccin contra alteraciones sbi-
45
Ver MAOZ, Zeev: Domestic Sources of Global Change, University of Michigan Press,
Ann Harbor (MI) 1996. Tambin en MAOZ, Zeev & Bruce RUSSETT: Normative
and Structural Causes of Democratic Peace, 1946-1986, American Political Science
Review 87:3 (1993), pp. 624-638.
46
CASTRO, Jorge: En la Aldea Global, la Nacin se defiende en todo el Planeta,
Argentina Global N 3, octubre-diciembre 2000.
47
Salvo mencin expresa, nos basamos en PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano
1994, Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF 1994, pp. 25-46.
51
tas y dolorosas del modus vivendi cotidiano en los planos fami-
liar, laboral y/o comunitario. Las categoras, en tanto, son segu-
ridad econmica; alimentaria; en materia de salud; ambiental;
de la comunidad; poltica y personal.
A modo de ejemplo sobre la articulacin de los referidos
aspectos y categoras, el IDH del ao 1994 postulaba que la
Seguridad Humana es ...un nio que no muri, una enfermedad
que no se propag, un trabajo que no se perdi, una tensin tnica
que no desemboc en violencia... Con el tiempo, la Comisin so-
bre Seguridad Humana de la ONU, promovida por Japn y
lanzada en la Cumbre del Milenio del ao 2000, la defini de la
siguiente manera:
la proteccin del ncleo vital de todas las vidas humanas de ma-
nera que se amplen las libertades y se promueva la realizacin
humana. La Seguridad Humana significa proteger las libertades
fundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida.
Significa tambin proteger a las personas de amenazas generaliza-
das o invasivas. Significa utilizar procesos que parten de la base de
las fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear siste-
mas polticos, sociales, ambientales, econmicos, militares y cultu-
rales que en su conjunto les aporten a las personas los elementos
para su supervivencia, su bienestar y su dignidad
48
.
La necesidad de detectar tempranamente cualquier deterio-
ro de los entornos de Seguridad Humana le otorga a este con-
cepto un fuerte contenido preventivo, que se articula mediante
el monitoreo de indicadores de alerta anticipada, especial-
mente diseados a tal efecto, de naturaleza socioeconmica y
poltica. Entre los primeros, las tasas de consumo de caloras,
de desempleo y subempleo; entre los segundos, el respeto a las
libertades individuales y la calidad de coexistencia entre gru-
pos y comunidades tnicamente diferentes. El Cuadro 6 presen-
ta ejemplos de tales indicadores
49
.
48
Commission on Human Security: Human Security Now, New York: 2003, p. 4.
49
VILLANUEVA AYN, Miriam: La Seguridad Humana: Una Ampliacin del
concepto de Seguridad Global?, Argentina Global N 3, octubre-diciembre 2000.
52
Hoy, la Seguridad Humana est considerada la categora
ms omnicomprensiva de la seguridad, encontrndosela pre-
sente en documentos de numerosos organismos internacionales
y pases. Por ejemplo, el concepto de Seguridad Humana de
ACNUR implica una agenda normativa que incluye todo lo que
es bueno y deseable por parte de la comunidad internacional:
derechos humanos; justicia social; libertad; democracia; desa-
rrollo sustentable; mitigacion de la pobreza; bienestar social;
proteccion ambiental; estabilidad poltica y paz interestatal.
Aunque los crticos de estas lecturas alegan que, al incorporar
CUADRO 6
SEGURIDAD HUMANA: INDICADORES DE ALERTA ANTICIPADA
CATEGORA INDICADOR
SEGURIDAD ALIMENTARIA Oferta diaria de caloras.
ndice de produccin de alimentos per
cpita.
Grado de dependencia respecto de la
importacin de alimentos.
SEGURIDAD ECONMICA Tasas elevadas de desempleo.
Descenso del ingreso nacional real.
Elevadas tasas de inflacin.
Grandes disparidades en los niveles
de ingresos.
Desigualdad, medida en el ndice de
Desarrollo Humano.
SEGURIDAD POLTICA Violaciones a los Derechos Humanos
(incluye represin poltica, tortura, des-
apariciones o censura en medios escritos,
etc.).
Gasto Militar, medido por la relacin
entre gasto militar y el total de gasto en
educacin y salud.
SEGURIDAD COMUNITARIA Conflictos tnicos o religiosos medidos
por el porcentaje de la poblacin que
participa en dichos conflictos.
Nmero de bajas.
53
tantos aspectos heterogneos, la Seguridad Humana conlleva
una cierta devaluacin de la seguridad, desde el momento en
que se desemboca en el interrogante: qu no es una cuestin
de seguridad?
50
.
Se ha argumentado que la Seguridad Humana podra cons-
tituir la piedra basal de una nueva doctrina de seguridad de la
ONU, acorde a las exigencias y desafos de la post-Guerra Fra.
La misma partira del convencimiento que el logro de seguri-
dad es indisociable de la existencia de un desarrollo sustentable
y centrado en el individuo; democracia, pluralismo y respeto a
los derechos humanos; mecanismos de proteccin social, y dis-
tribucin equilibrada de la riqueza.
As, esta nueva doctrina se orientara a la prevencin de
conflictos, atacando sus causas polticas y econmicas profun-
das, revalorizando tres conceptos bsicos: prevencin, interven-
ciones con finalidades humanitarias, y colaboracin de grandes
corporaciones transnacionales en la resolucin de conflictos.
Sin embargo, una funcionaria del Departamento de Asun-
tos Polticos de la ONU ha opinado que todava existen severos
obstculos estructurales, materiales y morales para que en el
corto plazo avance una nueva doctrina basada en la Seguridad
Humana. Entre ellos, la falta de una adecuada cultura preven-
tiva en el organismo, pese a algunos adelantos registrados en
los ltimos tiempos; exactamente lo mismo, en relacin a las
intervenciones humanitarias; la falta de fondos destinables a tal
efecto; la carencia de una estructura burocrtica concebida para
atender estos casos; finalmente, los escollos que podran surgir
en el Consejo de Seguridad (CSNU), cuyos miembros perma-
nentes suelen tomar decisiones en su esfera de competencia en
funcin de abordajes ad hoc (caso por caso)
51
.
50
HAMMERSTAD, Anne: Whose Security? UNHCR, Refugee Protection and State
Security after the Cold War, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 391-403.
51
DE CAMPOS MELLO, Valerie: Can the UN construct a Universal Doctrine of Human
Security?, International Studies Association (ISA) Annual Convention, Chicago,
February 2001.
54
Seguridad Democrtica
Como se anticip, la Seguridad Democrtica es una concep-
cin de seguridad de origen latinoamericano, elaborada tenien-
do en cuenta que, en la medida en que aumenten o tal vez solo
persistan altos niveles de violencia estructural en las socieda-
des, disminuyen los niveles de gobernabilidad (ver Captulo II)
en las democracias del continente, y consecuentemente estas se
debilitan.
Los orgenes de la Seguridad Democrtica se remontan a
Amrica Central, cuando los Acuerdos de Paz de Esquipulas-II
del 7 de agosto de 1987, auspiciados por el Grupo de Contadora
y su Grupo de Apoyo, cerraron el captulo de virtuales guerras
civiles en esa parte del continente. En esa oportunidad, se coin-
cidi en que la consolidacin de la seguridad en la zona no solo
estaba supeditada a la deposicin de las armas por parte de
organizaciones insurgentes, sino tambin al avance y consolida-
cin de los procesos de apertura democrtica, as como a la
superacin de la pobreza.
Con este marco, en diciembre de 1991 las naciones del ist-
mo suscribieron el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la
Organizacin de los Estados Centroamericanos, que constitua
al territorio de sus miembros en una Regin de Paz, Libertad,
Democracia y Desarrollo. Entre los propsitos del documento,
el art. 3 (b) inclua:
concretar un nuevo modelo de Seguridad Regional sustentando
en un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder
civil, la superacin de la pobreza extrema, la promocin del desa-
rrollo sostenido, la proteccin del medio ambiente, la erradicacin
de la violencia, la corrupcin, el terrorismo, el narcotrfico y el
trfico de armas.
Ese modelo de seguridad regional se plasm en el Trata-
do Marco de Seguridad Democrtica, suscripto el 15 de di-
ciembre de 1995 durante la reunin de presidentes centroame-
ricanos celebrada en San Pedro Sula, Honduras. En lnea con
el Protocolo de Tegucigalpa, el nuevo concepto de Seguridad
55
Democrtica se sustent en la supremaca y el fortalecimiento
del poder civil; el balance razonable de fuerzas militares; la
seguridad de las personas y sus bienes; la superacin de la
pobreza y la pobreza extrema; la promocin del desarrollo
sostenible; la proteccin del medio ambiente; y la erradicacin
de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el terrorismo y el
trfico de armas.
La multidimensionalidad de este concepto deriva, a su vez,
de los principios que la rigen: la Seguridad Democrtica es inte-
gral e indivisible y al mismo tiempo inseparable de la dimen-
sin humana; la ayuda solidaria y humanitaria frente a las
emergencias amenazas y desastres naturales; la consideracin
que la pobreza y la pobreza extrema constituyen amenazas a la
seguridad de los habitantes y a la estabilidad democrtica de
las sociedades centroamericanas
52
.
Esto ltimo queda explicitado en el art. 5, donde se lee que
las partes reconocen que la pobreza y la extrema pobreza ()... consti-
tuyen una amenaza a la seguridad de los habitantes y a la estabilidad
democrtica de las sociedades centroamericanas. Y se refuerza en el
art. 10, que dice: la Seguridad Democrtica es inseparable de la
dimensin humana. El respeto a la dignidad esencial del ser humano,
el mejoramiento de su calidad de vida y el desarrollo pleno de sus
potencialidades, constituyen requisitos para la seguridad en todos sus
rdenes.
El Tratado Marco de Seguridad Democrtica constituy el
principal marco referencial de la Poltica de Defensa y Seguridad
Democrtica adoptada por el gobierno de Colombia en el ao
2003. lvaro Uribe, titular del Poder Ejecutivo de ese pas, defi-
ni a ese intrumento poltico de la siguiente manera: un con-
52
OEA: Aspectos bilaterales y subregionales de la Seguridad Hemisfrica. El Tratado Marco
de Seguridad Democrtica en Centroamrica (presentado por la Doctora Ana
Elizabeth Villalta Vizcarra, Directora de la Unidad de Asesora Jurdica del
Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, ante la Comisin en su
reunin celebrada el 29 de octubre de 2002). CP/CSH/INF.14/02 add. 5, 6 de
noviembre 2002.
56
junto integral de estrategias para recuperar el orden en cuanto este
constituye el presupuesto ineludible para la vigencia real de los dere-
chos y libertades fundamentales
53
.
Las prioridades de este conjunto de estrategias guberna-
mentales parecen estar dictadas por el triple imperativo de lo-
grar y consolidar el control efectivo de todo el territorio, forta-
leciendo y optimizando las instituciones democrticas del
Estado en cada zona de su geografa; recuperar el monopolio
del uso de la violencia frente a los grupos armados ilegales; y
erradicar el cultivo, procesamiento y comercializacin de dro-
gas ilcitas, desarticulando a las organizaciones criminales que
se dedican a esta actividad. No obstante, la Seguridad Demo-
crtica colombiana tambin incorpora una arista econmica y
social, a travs de un plan nacional que incluye medidas educa-
tivas, sanitarias, de cobertura social, crediticias, de vivienda, de
generacin de empleo y mejora de la infraestructura.
Una propuesta de categorizacin
La multiplicidad de cambios cualitativos registrada en la
arena de la Seguridad Internacional, a partir de la erosin del
paradigma westfaliano, ha dado lugar a numerosas lecturas no-
vedosas. Entre ellas podemos citar el planteo de un director de
la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) estadounidense,
al hablar de nuevo paradigma de amenaza; la idea de seguridad
global de Gwyn Prins; las amenazas sistmicas de Bryan He-
hir; o la metamorfosis de la violencia que plantea Eric de la
Maisonneuve. Como veremos, estos conceptos no solo no son
antagnicos, sino que se complementan entre s a la perfeccin.
El nuevo paradigma de amenaza refleja un alejamiento de los
enemigos conocidos hacia conjuntos ms globales y generali-
zados de competidores, adversarios y circunstancias conflictivas,
las cuales pueden no coincidir con las definiciones tradicionales
del Estado, e incluso trascender limitaciones territoriales y polti-
cas. El resultado es que emerge un paradigma de amenaza nove-
53
Ibidem.
57
doso, caracterizado por una alta heterogeneidad, que puede fluc-
tuar a lo largo de todo el espectro de conflicto, desde el momento
en que su expresin fsica vara fuertemente segn cules sean el
lugar y las circunstancias imperantes
54
.
En forma casi idntica Gwyn Prins, de la Universidad de
Cambridge, postul a la Seguridad Global como nuevo enfo-
que de la seguridad internacional, agregando que la misma
reflejaba
55
:
...la transicin de un mundo donde el poder era interpretado
fuera de toda controversia como la fuerza militar de los Estados,
a otro donde, cada vez ms, los individuos y las comunidades
enfrentan amenazas sin enemigos; donde muchas de las fuerzas e
ideas polticas familiares durante los dos ltimos siglos ya no
pueden resguardar la seguridad.
En un sentido similar, extrapolando las categoras de anli-
sis empleadas por Hehir en un trabajo sobre proliferacin, las
amenazas sistmicas son propias del perodo posterior a la Gue-
rra Fra. Si antes las amenazas eran agresivas y estaban encarna-
das en un Estado extranjero, ahora son sistmicas en el sentido
de abarcar todo tipo de actores susceptibles de generar daos
56
.
En cuanto a la metamorfosis de la violencia, el pensador
galo que la sugiere ha postulado que el crecimiento de la vio-
lencia a nivel mundial se complejiza y agrava a partir de las
mltiples formas en que esa violencia se expresa, y a la veloci-
dad en que lo hace. Complejidad y velocidad se tornan, de esta
manera, en las claves de la mencionada metamorfosis, cuya ex-
presin ms visible es su deslocalizacin; es decir, su transfor-
54
HUGHES, Patrick: Global Threats and Challenges to the United States and its Interests
Abroad. Statement For The Senate Select Committee On Intelligence, 5 February
1997. Statement For The Senate Armed Services Committee On Intelligence, 6
February 1997.
55
DEL ROSSO, op. cit.
56
HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report,
The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996.
58
macin en violencias derivadas a nuevas zonas de conflicto, otro-
ra estables; y violencias transformadas, expresadas en nuevos m-
bitos de la vida social
57
.
Por nuestra parte, consideramos til e incorporamos la ca-
tegorizacin de la agenda de Seguridad Internacional que pro-
pone Uday Bhaskar, estructurada en torno a tres niveles: macro,
tradicional y micro.
Nivel de Seguridad Macro: concierne a la distribucin de po-
der en el sistema internacional; se focaliza en los principa-
les polos de poder y sus capacidades e influencias, sean
estas polticas, militares, econmicas, culturales, etc.
Nivel de Seguridad Tradicional: esencialmente se refiere al po-
der duro, o sea al instrumento militar, as como a la forma y
grado de su empleo real o potencial por parte de los Esta-
dos, en el marco de arquitecturas de seguridad.
Nivel de Seguridad Micro: engloba cuestiones no necesaria-
mente militares que afectan la seguridad del Estado y/o
sus sociedades e individuos, incluyndose aqu factores de
naturaleza transnacional sobre cuya dinmica las estructu-
ras estatales padecen fuertes limitaciones, as como lo que
ha dado en llamarse Nuevas Guerras
58
.
57
DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 16-21, 59.
58
BHASKAR, Uday: Post-Cold War Security, Strategic Analysis XXI:8, November
1997, pp. 1135-1148.
59
De la guerra convencional a los conflictos asimtricos
Como se anticip en el primer captulo del presente trabajo,
los conflictos armados interestatales remiten al modelo de guerra
convencional que presupone el paradigma clausewitziano. En
ese sentido, Martin Van Creveld define a la guerra convencional
como un conflicto armado librado en forma abierta por un Estado
contra otro, a travs de sus ejrcitos regulares
59
. Como se anticip
en el Captulo I, basndose en Clausewitz, el referido historiador
militar le atribuye a la guerra convencional un carcter trinitario,
por sus tres componentes esenciales: un gobierno que representa
al Estado, monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados;
un ejrcito organizado, que la ejecuta; y un pueblo que permane-
ce al mrgen de las acciones, salvo que sea incorporado al instru-
mento militar a travs de la movilizacin
60
.
El paradigma de la guerra convencional moderna en la
post-Guerra Fra fue la primera Guerra del Golfo, con empleo
intensivo de tecnologas de ltima generacin. Este salto cuali-
tativo se tradujo en el empleo intensivo del concepto Revolu-
cin de los Asuntos Militares (RMA), que atemporalmente Kre-
pinevich defini de la siguiente manera:
lo que ocurre cuando la aplicacin de nuevas tecnologas en un
nmero significativo de sistemas militares se combina con con-
59
VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare: An Overview, mimeo, NIC
2020 Project, Washington 2004.
60
VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991,
pp. 33 y ss.
CAPTULO II
LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO:
CONFLICTOS ASIMTRICOS Y NUEVAS GUERRAS
60
ceptos operacionales innovadores y adaptaciones a la organiza-
cin, en una manera tal que se altera fundamentalmente el carc-
ter y conducta del conflicto ()... hacindolo a travs de un dram-
tico incremento en el poder de combate y la efectividad militar de
las Fuerzas Armadas
61
.
Una RMA va ms all de una mera Revolucin Tcnica Mi-
litar (RTM), concepto que se refiere a la aplicacin de nuevas
tecnologas al armamento, para constituirse en un cambio en
la misma naturaleza de la guerra. Su caracterstica distintiva
no sera tanto la rapidez con que se incrementa la efectividad
militar respecto al contendiente, sino la magnitud del cambio
de esa efectividad en relacin a las capacidades militares pre-
existentes. As, una RMA es el resultado de cuatro factores
secuenciales: cambio tecnolgico + desarrollo de sistemas de
armas + innovaciones operacionales + adaptacin organizacio-
nal
62
.
La actual RMA est asociada a una RTM basada en el cam-
po de las Tecnologas de la Informacin (TI), expresada en una
formidable capacidad para procesar y transmitir informacin.
Desde esta perspectiva, se ha vinculado la actual RMA con el
avance en los sistemas automatizados de comando, control, in-
teligencia y guerra electrnica, gracias al cual lo que lograrn
las FF.AA. ser: una forma de combatir que diferir cualitativa-
mente del combate actual: tendrn la capacidad no solo para atacar al
enemigo en su profundidad, sino tambin para vigilar esa profundi-
dad enemiga en tiempo real
63
.
La idea de guerras convencionales, esencia del paradigma
clausewitziano, presupone que ambos contendientes adoptan e
internalizan sus caractersticas bsicas, desarrollando conse-
cuentemente modos de combate similares. Sin embargo, la post-
61
KREPINEVICH, Andrew: Cavalry to Computer: The Pattern of Military
Revolutions, en Strategy And Force Planning Faculty: Strategy and Force
Planning. Naval War College, Newport 1997, pp. 430-446.
62
FITZSIMONDS, James & Jan Van Tol: Revolutions in Military Affairs, Joint Forces
Quaterly N 19, Summer 1998, pp. 90-97.
63
TURBIVILLE, Graham, William MENDEL, William & Jacob KIPP: El Cambiante
Ambiente de Seguridad, Military Review julio-agosto 1997, pp. 2 y ss.
61
Guerra Fra estuvo acompaada por una cambiante fisonoma
de los conflictos armados, cambio este que presenta el desafo
de emplear el poder militar en formas diferentes a la que plan-
tea el referido paradigma. Opina al respecto Eric de la Maison-
neuve:
Clausewitz a este respecto est influenciado por la sociedad pru-
siana de su poca: no poda imaginar una alternativa a la socie-
dad tradicional. Se deja obnubilar por dos instituciones el Esta-
do y el regimiento que limitaban su visin del mundo
organizado. Clausewitz tiene una concepcin tambin estrecha de
la poltica, que aborda como una actividad autnoma, sin en-
cuentro de formas racionales y emocionales donde la razn y los
sentimientos son factores determinantes, pero donde la cultura
no desempea ningn papel decisivo
64
.
Esa variacin fisonmica ha redundado en la aparicin de
nuevos rtulos para denominar a los conflictos, pareciendo
atractivo el de guerras subconvencionales, definidos por Van
Creveld como conflictos librados por, o contra, actores no estatales,
y que abarcan desde terrorismo hasta enfrentamientos entre milicias
armadas. Empero, la denominacin que ms parece haberse ex-
tendido en los ltimos tiempos es la de conflictos asimtricos,
que no enfatiza en la entidad de los contendientes, sino en su
modo de combate. Este concepto surge inicialmente en 1995 en
la publicacin oficial estadounidense Joint Warfare of the Armed
Forces, en referencia a conflictos armados en los cuales se en-
frentan fuerzas dismiles, en el sentido de terrestres versus a-
reas, areas versus navales, etc.
A lo largo de la segunda mitad de la dcada del 90 los
alcances del concepto fueron volvindose ms ntidos, hasta
llegar a su significacin actual, que es bastante clara, aunque
algunos analistas estratgicos insisten en resaltar su vague-
dad. Tal es el caso, por ejemplo, de Steven Lambakis, quien
postula que la nocin de asimetra es un clich empleado para
64
DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra
Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 40.
62
referirse a la complejidad del entorno internacional post Gue-
rra Fra; que en numerosas oportunidades el adjetivo asim-
trico es empleado como sinnimo de antiestadounidense; y
que quienes lo usan le asignan sus propios contenidos, contri-
buyendo a la incomprensin del actual escenario de la Seguri-
dad Internacional
65
.
No creemos que las cosas sean de ese modo. Hoy se en-
tiende que en los conflictos asimtricos la respuesta de uno los
protagonistas frente a su oponente no enfatiza en la bsqueda
de una paridad de fuerzas, sino en el empleo de tcticas no
convencionales; desde el punto de vista de las Fuerzas Arma-
das, esa forma de operar es percibida como profundamente
diferente a la que orient su organizacin y el desarrollo de
sus sistemas de armas
66
.
En los trminos de Steven Metz, en el marco de un con-
flicto la idea de asimetra hace referencia a algn tipo de dife-
rencia que establece uno de los contendientes, para ganar una
ventaja sobre su adversario. Esta diferencia busca generar un
impacto psicolgico de magnitud que afecte la conducta del
oponente; requiere una apreciacin previa de sus vulnerabili-
dades; y suele basarse en tcticas, armas o tecnologas innova-
doras y no tradicionales
67
.
Otro autor, en este caso el mencionado Lambakis, indica
que la idea de asimetra suele remitir a lo no convencional, lo
inusual, lo que se aparta de lo previsto. As, el atributo de asi-
mtrico podra ser aplicado a toda amenaza, tctica o conduc-
ta percibida como desleal, heterodoxa, sorpresiva, no familiar e
imprevisible
68
.
65
LAMBAKIS, Steven: Reconsidering Asymmetric Warfare, Joint Forces Quaterly
N 36, December 2004, pp. 102-108.
66
CRAIG, D.W.: Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning the
Lessons from Vietnam, Advanced Military Studies Course (AMSC-1), Department
of National Defence, War, Peace and Security WWW Server, Canada 1998.
67
METZ, Steven: Strategic Asymmetry, Military Review LXXXI:4, July-August
2001, pp. 23-31.
68
LAMBAKIS, op. cit.
63
En este sentido, en las guerras convencionales los Estados
beligerantes buscan la disimetra pero no la asimetra. La dife-
rencia es clara: mientras la disimetra indica una diferencia
cuantitativa entre fuerzas beligerantes, la asimetra subraya las
diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y
en los valores
69
.
As queda plasmado en la definicin de asimetra que pro-
pone Max Manwaring
70
:
Actuar, organizar y pensar de manera diferente al oponente, en
orden a maximizar ventajas de uno mismo, explotar una debili-
dad del oponente, retener la iniciativa, y/o ganar mayor libertad
de accin. Puede ser poltico-estratgica, estratgico-militar, ope-
racional, o una combinacin de las mismas. Puede admitir dife-
rentes mtodos, tecnologas, valores, organizaciones, perspectivas
temporales, o alguna combinacin de todo ello. Puede ser de corto
o largo plazo. Puede ser deliberada o por omisin. Puede ser
discreta o buscada en conjuncin con abordajes simtricos. Y
puede tener dimensiones tanto psicolgicas como fsicas.
Lo hasta aqu planteado permite entender que en un con-
flicto asimtrico que enfrenta a las Fuerzas Armadas y a un
actor de naturaleza subestatal, ser este el que apele a tcticas
no convencionales. Si se considera que en trminos estrictamen-
te objetivos el actor menos poderoso es el de jerarqua subesta-
tal, se entiende por qu los conflictos asimtricos suelen ser
ejemplificados con la alegora de David contra Goliat, resal-
tando que en una situacin de este tipo el contendiente ms
dbil puede alzarse con la victoria
71
.
69
BISHARA, Marwan: La Era de las Guerras Asimtricas, Le Monde Diplomatique
(ed. en espaol) octubre 2001, pp. 6-7.
70
MANWARING, Max: La Poltica de Seguridad de EE.UU. en el Hemisferio
Occidental: por qu Colombia? por qu ahora? qu debe hacerse?, Argentina
Global N 6, julio-septiembre 2001. http://www.geocities.com/globargentina/
Manw01.htm
71
MAXWELL, David: Timeless theories in the 21
st
Century, Small Wars Journal,
October 2005.
64
Conviene destacar que algunos analistas no concuerdan
con el postulado que contempla una eventual victoria de David
frente a Goliat, si este ltimo est personificado en una de las
grandes potencias de Occidente, como sera el caso de EE.UU.,
Gran Bretaa o Francia. El historiador Victor Hanson, por ejem-
plo, asegura que el soldado occidental puede matar como ningn
otro en el planeta, producto de su individualismo y su capaci-
dad de adaptacin; ambas capacidades estaran asociadas a una
estructura cultural que ensalza el capitalismo, la libertad reli-
giosa, la democracia y la tolerancia intelectual
72
.
Sin embargo, es precisamente desde esas potencias occi-
dentales de donde provienen muchos de quienes previeron,
hace ya dcadas, la dificultad del poder militar convencional
ante estos conflictos, que puede llegar a niveles de impotencia.:
Lawrence de Arabia ya deca que el empleo de FF.AA. tradicio-
nales contra tropas no regulares era tan intil como tomar sopa
con un cuchillo; ms cerca en el tiempo, en toda la obra de Sir
Basil Liddell Hart esta apreciacin se repite en numerosas opor-
tunidades. Ms recientemente, Ignacio Ramonet lo plante en
los siguientes trminos:
Este nuevo tipo de conflicto en el que el fuerte se enfrenta al
dbil o al loco es ms fcil empezarlo que concluirlo. Y por
masivo que sea, el empleo de los medios militares ultramodernos
no garantiza necesariamente que se alcancen los objetivos per-
seguidos
73
.
Un claro ejemplo de asimetra es el terrorismo contempor-
neo. El carcter asimtrico del desafo que plantea esa amenaza
transnacional fue reconocido dramticamente hace ms de
veinte aos por el Pentgono, tras un atentado perpetrado con
72
ROTHSTEIN, Edward: Batallas que definieron a Occidente, La Nacin (Buenos
Aires) 15 de diciembre de 2001.
La obra de Hanson a la que se hace referencia es Carnage and Culture
(Matanza y cultura), editada por Doubleday en 2001. En ella, el autor reafirma
el axioma, que muchos atribuyen a Herdoto, segn el cual los ciudadanos libres
son mejores guerreros, ms motivados y flexibles.
73
RAMONET, Ignacio: Guerras del Siglo XXI. Nuevos miedos, nuevas amenazas.
Barcelona, 2002.
65
un coche-bomba contra sus instalaciones militares en Beirut, de
la siguiente manera:
Una bomba terrorista venci la terica ventaja militar de una
unidad anfibia de la Marina, apoyada por aviones, un acorazado
y la capacidad de inteligencia combinada de una nacin, para
ganar la mayor victoria poltica de importancia estratgica por
los terroristas y sus patrocinadores ()... simblicamente los terro-
ristas derrotaron la fuerza militar de un superpoder al costo de
un chofer de camin Mercedes Benz amarillo
74
.
Casi dos dcadas ms tarde, los atentados perpetrados el
11S evidenciaron que las amenazas asimtricas no son necesa-
riamente neutralizables a travs de un aumento del gasto y la
dedicacin a las formas de combate nicamente simtricas,
como haba sido el caso de EE.UU. El Secretario de Defensa,
Donald Rumsfeld, tom debida nota de esta limitacin y aludi
a la necesidad de imponer un nuevo vocabulario y diferentes cons-
trucciones, distintas a las tradicionales, para comprender lo
que haba sufrido y estaba enfrentando su pas, ya que:
El 11 de septiembre EE.UU. no fue atacado por tradicionales
ejrcitos, sino por enemigos ocultos. Los ataques representaron
una nueva forma de guerra ()... fueron una llamada, una alerta
de que estamos entrando en un nuevo perodo peligroso en el cual
la invulnerabilidad (de EE.UU.) ha sido reemplazada por una
nueva era de vulnerabilidad; una en la cual las ciudades y las
personas son atacadas en nuevas formas ()... debemos pasar de
una mentalidad y un planeamiento basados en amenazas a una
mentalidad y un planeamiento basados en capacidades. Es de-
cir, no solo quin es el enemigo, sino cmo nos atacar
75
.
Posteriormente, este funcionario ampli sus conceptos a la
luz de las acciones de las tropas estadounidenses en Afganis-
74
BERMDEZ, Lilia: El Terrorismo en la Guerra de Baja Intensidad, en Augusto
VARAS (comp.): Jaque a la Democracia: Orden Internacional y Violencia Poltica en
Amrica Latina, GEL, Buenos Aires 1990, pp. 179-199.
75
RUMSFELD, Donald: Beyond this War on Terrorism, The Washington Post,
November 1, 2001, p. A35.
66
tn, indicando que esa experiencia haba confirmado que las
FF.AA. deban desarrollar nuevos conceptos basados en la ca-
pacidad de adaptacin, decisiva en un mundo definido por la
sorpresa y la incertidumbre. O como l mismo dijo, lo descono-
cido, lo incierto, lo que no se ve, lo inesperado.
Por cierto, la experiencia afgana no indujo a Rumsfeld a des-
cartar de plano las capacidades para librar combates simtricos,
sino, como se dijera anteriormente, a complementarlas con habi-
lidades tiles frente a amenazas asimtricas. Es as que toma
como ejemplo de capacidad adaptativa a la batalla que culmin
en la cada del bastin talib Mazar-e-Sharif, donde se emplearon
en forma complementaria bombas ultramodernas guiadas por
rayos lser, con tropas especiales estadounidenses montadas a
caballo, que cabalgaron junto a insurgentes locales
76
.
En un sentido similar a lo expresado por el funcionario
estadounidense, por ese entonces el think tank de estudios estra-
tgicos Stratfor postulaba que el combate contra el actual terro-
rismo transnacional requera la inversin del pensamiento pole-
molgico tradicional, que no se desarrolla en trminos
asimtricos, sino simtricos. Si habitualmente las capacidades
de un potencial agresor son ms claras que sus verdaderas in-
tenciones, en el caso de Al-Qaeda sus objetivos estaban fuera de
discusin, aunque no se conoca las capacidades disponibles
para lograrlos
77
.
Citemos una tercera lectura, coincidente con las anteriores,
provenientes en este caso del analista y periodista Robert Ka-
plan. Este ha abogado por una transformacin de las Fuerzas
Armadas de su pas en una versin actualizada de aquel ejrci-
to que conquist el Far West en detrimento de numerosas tribus
indias que combatan con modalidades asimtricas; esas unida-
des, describe Kaplan, eran altamente verstiles en el plano tc-
76
RUMSFELD, Donald: El futuro de los ejrcitos, Archivos del Presente N 28 (2002).
77
STRATFOR: War Plan. Part III: North American Theater of Operations, September 26,
2001 (http://www.stratfor.com/home/0109262355.htm).
67
tico, logsticamente autnomas y aptas para operar en la pro-
fundidad del territorio enemigo.
En el alegato de Kaplan, ese nuevo ejrcito estadounidense
debera alejarse de las grandes unidades conformadas por cien-
tos o miles de combatientes, para adoptar formatos ms reduci-
dos, a la sazn ms efectivos contra oponentes asimtricos. As,
un buen soldado en un lugar como Mogadisco puede hacer mila-
gros. Unos pocos cientos de boinas verdes en Colombia y las Filipi-
nas pueden ser adecuados multiplicadores de fuerza. Diez mil sol-
dados, como en Afganistn, malgastan agua. Y ciento treinta mil,
como en Irak, constituye un desorden que nadie debe repetir
78
.
Las lecturas de Rumsfeld, Stratfor y el famoso periodista
de The Atlantic Monthly coincidan con investigaciones posterio-
res que indicaron que los eventos del 11S no haban alterado la
tendencia global hacia una mayor expansin de los conflictos
asimtricos. Inversamente, tomando en cuenta nuevamente a
Van Creveld, las guerras convencionales declinaran todava
ms, a la luz de dos factores: por un lado, la disminucin de su
tamao; por otro, su creciente costo.
La referencia del historiador israel al tamao de los con-
flictos tradicionales nos informa que difcilmente retornen los
das en que los enfrentamientos blicos se medan en trminos
de grandes reas geogrficas, como fue recurrente en la ltima
conflagracin mundial: la Batalla del Atlntico; la Batalla del
Pacfico; la campaa norafricana de 1941-1943; o el avance ale-
mn hasta Stalingrado y su repliegue, que abarc desde 1941
hasta 1945. Esta reduccin de escala se traduce en una disminu-
cin de las unidades involucradas en el evento: la Segunda Gue-
rra Mundial registr el enfrentamiento directo de cuerpos com-
pletos de Ejrcito, cada uno integrado por ms de un milln de
individuos; hasta el comienzo de los aos 90 (primera Guerra del
Golfo), la formacin estndar continuaba siendo el cuerpo,
78
KAPLAN, Robert: Indian Country, The Wall Street Journal, September 21, 2004,
p. A-22
68
aunque de dimensiones mucho ms reducidas que antao; en el
ltimo cambio de siglo, la unidad estndar sera la divisin,
pudiendo pasar a ser la brigada en un futuro cercano.
A su turno, la referencia al costo apunta, por un lado, al
incremento de esta variable a partir del progresivo abandono
de los ejrcitos conformados por conscriptos, y su reemplazo
por soldados profesionales adecuadamente remunerados; por
otro, al salto tecnolgico experimentado por los sistemas de
armas. Dos ejemplos respecto a esto ltimo: mientras en el cnit
de la Segunda Guerra Mundial los EE.UU. producan 300 uni-
dades diarias de su aeronave de combate ms avanzada, actual-
mente el desafo de producir 300 bombarderos F-22 le insumira
quince aos; y mientras las potencias vencedoras de la primera
y segunda guerra mundial podan darse el lujo de abandonar
en el campo de batalla gran cantidad de material blico, tras la
primera Guerra del Golfo fue notorio el esfuerzo estadouniden-
se por recuperar, reparar y reacondicionar piezas de artillera,
blindados y vehculos de transporte severamente averiados en
la contienda
79
.
A ms de cinco aos de los luctuosos hechos del 11S y del
inicio de la subsiguiente guerra contra el terrorismo, numero-
sos especialistas sealan que el gobierno de EE.UU. parece ha-
ber hecho odos sordos a las lecturas del tono de las proporcio-
nadas por Rumsfeld y Stratfor, optando por privilegiar sistemas
de armas concebidos para conflictos simtricos.
Max Boot ha asociado ese modelo de conducta de la Casa
Blanca a una suerte de aversin histrica a los modos de en-
frentamiento armado no convencionales, originada en la guerra
de Vietnam. Y agrega que esa aversin coloca a EE.UU. en una
posicin desventajosa, desde el momento en que no cuenta con
la capacidad de elegir la naturaleza de sus prximos conflic-
tos, que tendrn una asimetra cada vez ms marcada pues el
enemigo tiene un voto, y cuanto ms evidente sea la falta de habilidad
79
VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit.
69
de EE.UU. para lidiar con tcticas insurgentes o terroristas, ms
predominantes se volvern esas tcticas
80
.
Avalando este punto, se ha dicho que los sistemas de armas
estadounidenses como el tanque Abrams, los bombarderos B-1
y B-2, o las proyectadas aeronaves F-22 y F-40, no tendrn un
impacto importante en la lucha contra el terrorismo internacio-
nal
81
. Paralelamente, se ha sealado que la realidad operacional
que define la guerra global contra el terrorismo es el combate
asimtrico contrainsurgente, lo que impone la necesidad de re-
orientar el instrumento militar a esta realidad, para hacer frente
al desafo estratgico de la poca. Tal reorientacin no debera
enfatizar en conceptos tradicionales como poder de fuego o
tecnologa; por el contrario, el foco debera situarse en la for-
macin de recursos humanos adoctrinados, entrenados y equi-
pados para combatir en un contexto de asimetra, enfatizando
en su versatilidad y adaptabilidad
82
.
Nuevas Guerras
Existen, en el actual panorama de la Seguridad Internacio-
nal, dos manifestaciones descollantes de conflictos asimtri-
cos, que implican la ruptura del paradigma clausewitziano.
Mientras una de ellas es el terrorismo internacional, mencio-
nado en prrafos precedentes y tratado in extenso en el Captu-
lo VI, la restante alude a lo que la britnica Mary Kaldor ha
denominado Nuevas Guerras.
Resulta claro que Kaldor, al hablar de Nuevas Guerras,
considera que el concepto guerra es aplicable a conflictos ar-
mados cuyos contendientes no son Estados, alterando de mane-
ra sustantiva las caractersticas que Clausewitz le atribuy a ese
fenmeno y que son, todava hoy, las predominantes en el pla-
no terico de las Relaciones Internacionales.
80
BOOT, Max: The Struggle to transform the Military, Foreign Affairs March/
April 2005.
81
VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit.
82
SERCHUK, Vance & Thomas DONNELLY: Fighting a Global Counterinsurgency,
American Enterprise Institute (AEI), National Security Outlook, December 1, 2003.
70
El chileno Salgado evidencia esa continuidad conceptual a
travs de la definicin de Hedley Bull segn la cual la guerra
es la violencia organizada llevada a cabo entre unidades polticas.
En ese sentido, la violencia no es guerra a menos que sea lleva-
da a cabo en nombre de una unidad poltica, contra otra unidad
poltica, en ambos casos Estados; las unidades polticas tienen
la responsabilidad simblica de las acciones que llevan adelan-
te quienes ejercen la violencia; y en el actual sistema internacio-
nal, solo la guerra librada entre unidades polticas puede aspi-
rar a cierta legitimidad
83
.
Otros autores tambin coinciden con esta lectura, como Pe-
ter Wallensteen y Margareta Sollenberg, quienes utilizan el con-
cepto guerra de acuerdo al grado de intensidad del conflicto
armado. As, este puede ser menor, si el nmero de bajas regis-
tradas durante su transcurso es superior a 25, pero menor a
1.000; intermedio, con ms de 1.000 bajas durante su transcurso,
pero, en cualquiera de los aos considerados, menos de esa
cantidad y ms de 25; y mayor (o literalmente guerra), con ms
de 1.000 bajas fatales en cualquiera de sus aos de desarrollo
84
.
Estas, ms all de sus causas especficas (que varan de
caso a caso), son la manifestacin extrema de la erosin de la
autoridad del Estado; su debilidad de representacin; la prdi-
da de confianza en la capacidad estatal para responder a las
demandas pblicas, su inhabilidad (o falta de voluntad) para
regular la privatizacin e informalizacin de la violencia.
En cualquier caso las Nuevas Guerras, ms all de sus cau-
sas especficas (que varan de caso a caso), son la manifestacin
extrema de la erosin de la autoridad del Estado; su debilidad
de representacion; la prdida de confianza en la capacidad esta-
tal para responder a las demandas pblicas, su inhabilidad (o
falta de voluntad) para regular la privatizacion e informaliza-
cin de la violencia.
83
SALGADO BROCAL, Juan: Democracia y Paz. Ensayo sobre las causas de la guerra.
CESIM, Santiago de Chile 2000, p. 100
84
WALLENSTEEN, Peter & Margareta SOLLENBERG: Armed Conflict, 1989-1998,
Journal of Peace Research 36:5, September 1999, pp. 593-606
71
En la visin de la investigadora del Reino Unido, estos con-
flictos borran el lmite, otrora claro, entre paz y guerra. Y
pueden ser percibidas como fallas de proteccin, desde el mo-
mento en que la legitimidad de las instituciones polticas est
ntimamente ligada a la proteccin fsica de los ciudadanos
85
.
Pueden agregarse cuatro comentarios a la cuestin de las
Nuevas Guerras, sea o no que se las denomine as:
Son de carcter intraestatal (asemejndose as al concepto
de conflictos semiconvencionales que propone Van Cre-
veld), constituyendo en tal sentido la forma de conflicto
armado ms usual de la post-Guerra Fra.
Su incremento cuantitativo, en los ltimos tres lustros,
est asociado a los cambios experimentados por el table-
ro estratgico global, debido a la finalizacin de la Gue-
rra Fra.
Estn ntima y directamente relacionadas con el concepto
de gobernabilidad.
Su estudio es pasible de ser enfocado desde las teoras que
correlacionan el conflicto y las formas de organizacin pol-
tica predominantes en determinada poca.
Predominio cuantitativo en la post-Guerra Fra
El empleo de la violencia en los conflictos intraestatales
revela formas alternativas a la guerra convencional interesta-
tal, nica aceptada por el modelo terico realista, y porcen-
tualmente desplaza a esta ltima en el escenario de la post-
Guerra Fra. Sin menoscabo de los elevadsimos ndices de
conflictividad registrados durante el siglo XX, las tendencias
sugieren que desde el siglo XVI existe un paulatino abandono
85
KALDOR, Mary: Cosmopolitanism and Organised Violence, paper prepared for
Conference on Conceiving Cosmopolitanism, Warwick, April 2000. The Global
Site (www.theglobalsite.ac.uk).
72
del empleo de la fuerza para dirimir conflictos interestatales,
sea entre grandes poderes como entre estos y otros Estados
con menores capacidades.
Esta tendencia, que podra ser interpretada como una ero-
sin del realismo, bien puede explicarse a partir de los postula-
dos tericos de la corriente de la Sociedad Internacional, que
encuentra entre sus principales referentes a Hedley Bull, un
terico que en numerosas oportunidades ha sido catalogado en-
tre las corrientes heterodoxas del realismo. Esta escuela ha de-
mostrado, en perspectiva histrica, la existencia de una progre-
siva estabilidad en las relaciones interestatales, producto de la
interaccin de tres factores esenciales: la consolidacin de las
fronteras estatales; la institucionalizacin de normas (escritas y
no escritas) y procedimientos de conducta; y el liderazgo de las
grandes potencias
86
.
Contrario sensu, durante los once aos transcurridos entre el
fin de la Guerra Fra y el cambio de milenio (1989-1999), se
registraron 110 conflictos armados en diferentes lugares del pla-
neta, cubriendo todas las gradaciones de intensidad. De ese to-
tal, 94 de ellos fueron intraestatales sin intervencin de terceras
partes externas; otros 9 fueron intraestatales aunque con algn
tipo de participacin extranjera; finalmente, los 7 restantes fue-
ron interestatales. Es decir que el 93,63% de los conflictos arma-
dos acontecidos en el mundo entre 1989 y 1998 (103 casos) fue-
ron de naturaleza intraestatal
87
.
De todos modos, ni el incremento cuantitativo de los con-
flictos armados intraestatales, ni su creciente participacin en
el universo de contiendas armadas existentes, son notas exclu-
86
PIETRZYK, Mark: Explaining the Post-Cold War Order: An International Society
Approach, mimeo., International Studies Association, 40
th
Annual Convention,
Washington DC, February 1999.
87
Las cifras consignadas para el lapso 1989-1998 fueron tomados de WALLENSTEEN,
Peter & Margareta SOLLENBERG: Armed Conflict, 1989-1998, Journal of Peace
Research 36:5, September 1999, pp. 593-606. La actualizacin correspondiente a
1999 se obtuvo de LE DANTEC, Francisco: Conflictos que derivaron en guerra en
la post Guerra Fra, Revista Poltica y Estrategia N 95, ANEPE (2004), pp. 66-82.
73
sivas del fin de la bipolaridad. Una mirada atenta confirma
que, en este campo, asistimos a la aceleracin de una tenden-
cia iniciada en el siglo 19: esa centuria mostr un promedio de
18 enfrentamientos armados por dcada, 65% de los cuales
eran intraestatales. En el siglo recientemente concluido, ese
promedio de conflictos ascendi a 27 casos por decenio, aun-
que vari sustancialmente su composicin cualitativa: los mis-
mos representaron el 80% de los eventos en los aos 70, llega-
ron al 90% en los aos 80 y como se dijo oscilaron entre ese
porcentaje y un virtual 100% en los aos 90
88
.
Cambios en el tablero estratgico mundial
Los cambios experimentados en el tablero estratgico mun-
dial, particularmente la finalizacin de la Guerra Fra, han faci-
litado, e incluso fomentado indirectamente, la aparicin y desa-
rrollo de Nuevas Guerras.
Respecto a lo primero, numerosos conflictos intraestatales
contemporneos tienen relacin directa con la desaparicin de
la bipolaridad, una etapa en que los casos de ese tipo existieron
en gran cantidad, eclosionaron en todos los continentes y au-
mentaron constantemente en cantidad. Lo novedoso, en cam-
bio, es que ahora tales conflictos suelen manifestarse y desarro-
llarse sin restricciones.
Para explicar este cambio, recordemos que en pocas del
enfrentamiento Este-Oeste los conflictos intraestatales se ajusta-
ban al juego global entre EE.UU. y la URSS. La conducta de las
dos superpotencias aparentaba ser contradictoria, aunque era
profundamente cnica en su esencia: como seal Aron, la di-
suasin nuclear le otorg a Washington y Mosc una suerte de
tranquilidad estratgica que les permiti fomentar (sin protagoni-
zar de manera directa) la violencia en niveles convencionales y
en regiones perifricas a su hipottico teatro de enfrentamiento
directo, descentralizndola.
88
PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the Next
Century, Brasseys (US), New York 1990, p. 17.
74
Ese fomento poda adoptar dos formas bsicas. La primera
forma se iniciaba con la identificacin del Estado alineado tras la
superpotencia opuesta y, como segundo paso, la virtual creacin
de un conflicto entre ese Estado y otro actor (estatal o no), que
hasta ese momento era inexistente o tena una conducta pasiva;
este actor era apoyado con armas, recursos logsticos, dinero y
un discurso ideolgico. Muchos movimientos insurgentes en
frica y Amrica Latina estn incluidos en esta categora.
La segunda forma de fomento de las superpotencias a los
conflictos perifricos, consista en tomar posicin, por inicia-
tiva propia, en un conflicto previo entre actores estatales y/o
no estatales, cuyas races no estaban relacionadas con la lucha
ideolgica de la Guerra Fra. Aceptando el punto de vista de
Rufin, dentro de esta categora deben incluirse a aquellos con-
flictos donde las partes buscaron racionalmente el apoyo de
una superpotencia, y usaron a la Guerra Fra como una justifi-
cacin para lograr sus propios objetivos.
Uno de los ejemplos que expone este autor es el conflicto
armado desatado en Etiopa en 1961, cuando las minoras eri-
treas resisten la asimilacin total que les quera imponer el em-
perador cristiano Negus. Al comienzo los eritreos fueron finan-
ciados por las naciones rabes musulmanas, opuestas a Negus
por su prdica religiosa y por su simpata hacia Israel. A fines
de ese decenio, los eritreos recibieron apoyo sovitico en forma
simultnea al alineamiento del gobierno central con EE.UU. Y
desde 1977, cuando la URSS abandona su alianza con Somalia y
atrae hacia su esfera a Etiopa, Occidente opta por respaldar a
los eritreos. La conclusin en este caso es que las antinomias
Este-Oeste no explicaron la esencia tnica y religiosa de la con-
frontacin descripta
89
.
Otros autores sostienen pticas similares a las de Rufin.
Solomon demuestra que este enfoque es aplicable a muchos ca-
sos acontecidos en frica Subsahariana. En Angola, el enfrenta-
miento entre el grupo Movimiento Popular para la Liberacin
89
RUFIN, Jean Christophe: O Imperio e os Novos Brbaros, Editora Record, Rio de
Janeiro 1992.
75
de Angola (MPLA), de orientacin pro marxista y sostenido por
Mosc, y la pro occidental Unin Nacional para la Liberacin
Total de Angola (UNITA) de Jonas Savimbi, mostraba hacia el
exterior una cobertura ideolgica, aunque sus races eran tni-
cas: la puja por el poder entre el mayoritario grupo Umbundu,
cuyo lder era el propio Savimbi y que se haba organizado en
la UNITA, y los minoritarios Kimbundu agrupados en el MPLA,
junto a los sectores mestizos (descendientes de la unin de loca-
les y portugueses).
Un caso similar al angoleo es el que se observaba en Mo-
zambique. En este caso, el grupo que se subordinaba a las di-
rectivas estratgicas soviticas era el Frente de Liberacin de
Mozambique (FRELIMO), mientras la Resistencia Nacional de
Mozambique (RENAMO) se alineaba tras EE.UU. y otras poten-
cias occidentales (y del gobierno blanco de Sudfrica). Pero el
hecho es que, debajo del enfrentamiento ideolgico Este-Oeste,
la RENAMO era la organizacin de la etnia Ndau que habitaba
las regiones centrales del pas, que pujaba por el poder contra
las tribus meridionales que haban conformado el FRELIMO
90
.
Rapoport, por su parte, puntualiza otros casos parecidos.
Uno de ellos es el de los kurdos, cuyo separatismo en detrimen-
to de Irak fue financiado por los soviticos durante la dcada
del 70, hasta que un acercamiento entre Bagdad y Mosc hizo
que cesara ese respaldo. Un segundo caso es el respaldo estado-
unidense a la autonoma de los miskitos en Nicaragua, en po-
cas en que ese pas estaba gobernado por el rgimen sandinista,
opuesto a Washington; tan pronto el Frente Sandinista de Libe-
racin Nacional (FSLN) dej el poder, el apoyo de EE.UU. a los
miskitos ces. Otro caso que involucr al gobierno de Washing-
ton fue el de la resistencia tibetana (los llamados khampas) a la
ocupacin china, que fue apoyada hasta los aos 70, cuando
mejoran las relaciones chino-estadounidenses
91
.
90
SOLOMON, Hussein: Towards the 21
st
Century: A New Global Security Agenda?, Institute
of Security Studies (ISS), Occasional Paper N 6, South Africa, June 1996.
91
RAPOPORT, David: The Importance of Space in Violent Ethno-Religious Strife,
The University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation,
February 1996.
76
Aun cuando haya correspondido a los protagonistas de los
conflictos perifricos la intencin de sobredimensionar la im-
portancia de estos en el marco de la compulsa Este-Oeste, est
ms all de toda duda que el enfrentamiento bipolar los regul.
Y este gerenciamiento redujo hasta un nivel prcticamente nulo
el protagonismo de la ONU en casos de ese tipo. El ejemplo de
esta inactividad es que durante el transcurso de la contienda
bipolar el citado organismo solo tuvo real injerencia en un solo
conflicto que involucraba cuestiones de naturaleza tnica: el
rabe-israel. De ah la sentencia de Vyrynen, para quien el
contexto de la Guerra Fra hizo de la ONU una arena, ms que un
actor, en la diplomacia preventiva
92
.
Entonces, el primer efecto de la post-Guerra Fra en los
conflictos internos es claro: por lo general, los mismos pueden
expresarse ahora en su verdadera magnitud. Para algunos, esta
expresin es la continuacin natural del proceso de descoloni-
zacin iniciado luego de la Segunda Guerra Mundial, que haba
sido suspendido por el juego bipolar.
Fuera de unas pocas regiones sensibles (por ejemplo el Me-
dio Oriente), la mayora de esos conflictos no afectan intereses
estratgicos de los grandes poderes. Como dijera descarnada-
mente un embajador norteamericano en Somalia, muchos con-
flictos tnicos contemporneos involucran reas que no son piezas
crticas para nadie en el mundo de la post-Guerra Fra
93
.Y si no
existen intereses estratgicos en riesgo, no siempre existe inte-
rs real (es decir, un inters independiente del llamado efecto
CNN) en limitar y controlar un conflicto perifrico, razn por
la cual el mismo suele ser ignorado: algunos decisores polticos
simplemente no quieren saber (sobre conflictos intraestatales en otras
partes del mundo), porque tomar conocimiento implica responsabili-
dad de actuar, sentencia un informe de Carnegie Commission
94
.
92
VYRYNEN, Raimo: Preventing Deadly Conflicts: failures in Iraq, Yugoslavia and
Kosova. International Studies Association (ISA), 40
th
Annual Convention,
Washington DC, February 1999.
93
JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult,
Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation
(IGCC), Policy Paper N 27, La Jolla (CA), June 1996.
94
OTIS, Pauletta: Ethnic Conflict. What Kind of War Is This?.
77
Si hasta aqu hemos analizado por qu el fin de la Guerra
Fra ha facilitado la aparicin de las llamadas Nuevas Guerras,
agreguemos que estas pueden verse indirectamente fomentadas
por el citado cambio estratgico, por lo menos de tres maneras
especficas. La primera de esas formas es quitndole apoyo po-
ltico y econmico a muchos Estados que, en funcin de esa
colaboracin, durante dcadas no desarrollaron una lite polti-
ca eficiente, instituciones pblicas slidas ni una estructura
econmica capaz de satisfacer por s sola las demandas de la
poblacin. As, el fin de la Guerra Fra dej al descubierto una
amplia franja de pases con limitadas capacidades de funciona-
miento poltico y econmico.
Existe un claro antecedente histrico de la ineptitud de mu-
chos Estados para manejarse por s mismos, sin sostn externo,
con un mnimo grado de eficiencia: el proceso de descoloniza-
cin de frica subsahariana. Paul Johnson, en su historia del
siglo XX, describe con precisin los primeros pasos de muchos
Estados africanos donde las lites polticas locales no supieron
instalar una administracin pblica con el mnimo nivel de efi-
ciencia, y donde la estructura econmica colaps rpidamente.
Esas lites polticas aseguraban que el subdesarrollo era el
producto del colonialismo, pero ese subdesarrollo fue todava
mayor luego de la independencia.
La segunda manera en que el orden emergente de la post-
Guerra Fra foment la aparicin o el agravamiento de conflic-
tos internos tuvo que ver con la expansin a escala planetaria
de los ideales democrticos, entendiendo a estos en el sentido
que lo hace Occidente.
Tras la cada del Muro de Berln numerosos Estados africa-
nos, asiticos e inclusive latinoamericanos recibieron fuertes
presiones externas para que democratizaran sus sistemas polti-
cos. La forma en que se materializaron esas presiones fue con-
dicionando toda ayuda econmica al inicio y desarrollo de pro-
cesos de democratizacin. Si as no fuera, esa ayuda externa
sera susceptible de ser empleada de manera espuria, culminan-
do en las arcas de la elite poltica, situacin en la cual buena
78
parte del auxilio externo es una redistribucin desde los pobres de
Occidente a los ricos del (Sur)
95
.
La conducta de condicionamiento de la ayuda externa a la
ejecucin de procesos de democratizacin ha sido denominada
como el espritu de La Baule, en alusin a la ciudad gala donde
se desarroll la cumbre francoafricana de 1990, ocasin en que
el mandatario local Franois Miterrand condicion toda ayuda
externa de su pas a la introduccin de la democracia en el
Estado receptor
96
. Idnticas posiciones sostuvieron la Unin
Europea (UE) y el Banco Mundial.
As, por imposicin del espritu de La Baule numerosos
Estados iniciaron procesos de transicin regimental completa-
mente numerosos, siendo que en pocas de la Guerra Fra tal
demanda haba sido subordinada al posicionamiento del Esta-
do en relacin al juego entre las superpotencias. Tales procesos
de transicin, aplicados en sociedades civiles escasamente de-
sarrolladas, en numerosos casos redundaron en cuadros de
fragmentacin social y en la eclosin de conflictos internos.
Finalmente, la tercera forma en que el orden emergente de
la post-Guerra Fra foment la aparicin o el agravamiento de
conflictos internos es similar a la segunda manera, solo que
reemplazando los ideales democrticos por los mecanismos de
liberalizacin y desregulacin econmicas. En la medida en que
la ayuda proveniente del exterior est condicionada a la aplica-
cin de procesos de liberalizacin, privatizacin, reduccin del
presupuesto estatal y ortodoxia fiscal, estas polticas pueden
generar efectos indeseados: profundizacin de las brechas de
95
NICHOLSON, Michael: Failing States, Failing Systems, paper prepared for Failed
States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue
University, West Lafayette, February 1998.
96
HOLM, Hans-Henrik: The Responsibility That Will Not Go Away: Weak States in the
International System, paper prepared for Failed States and International Security:
Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette,
February 1998.
Este autor indica la conducta hipcrita del gobierno francs, siendo que cuatro
aos despus (Biarritz, 1994) Francia aceptara como copresidente de la cumbre
francoafricana al dictador de Zaire, Mobutu Sese Seko.
79
pobreza; agravamiento de las disparidades de desarrollo entre
diferentes regiones; polarizacin social y desocupacin, entre
otras. Tharoor lo plantea de la siguiente manera
97
:
Es irnico, aunque cierto, que las economas paternalistas no
generaron tantos conflictos sobre cuestiones econmicas como lo
hicieron las economas en proceso de conversin al capitalismo,
donde la distribucin de recursos sigue las leyes del mercado,
antes que los imperativos polticos del Estado.
Un escenario de ese tipo puede, a su vez, desatar o agravar
manifestaciones de protesta susceptibles de ser protagonizadas,
o capitalizadas, con objetivos de naturaleza tnica.
Gobernabilidad y Estados Fallidos
La aparicin, vigencia en el tiempo o agravamiento de todo
conflicto intraestatal, como sera el caso de las Nuevas Guerras,
refleja cuadros de fragmentacin social
98
que fomentan la proli-
feracin de grupos subculturales: sectores sociales con tendencia
a formar sus propias normas y valores, que se aslan a menudo
del resto de la sociedad y acentan de ese modo su tendencia al
particularismo y a la interpretacin parcial de la realidad. A su
vez, la proliferacin de grupos subculturales ahonda ms la
fragmentacin social, configurando un feedback negativo.
Un escenario signado por la fragmentacin social y la apa-
ricin o radicalizacin de grupos subculturales denota, per se,
la existencia de importantes niveles de anomia social, entendien-
do como tal al debilitamiento de los mecanismos de control
normativos e institucionales, de valores tradicionales y pautas
97
THAROOR, Shashi: The Future of Civil Conflict, World Policy Journal XVI:1,
Spring 1999.
98
Parafraseando a Tulchin podramos decir que una sociedad fragmentada es
aquella en la cual no es probable que resulten efectivas las polticas para solucionar los
problemas referidos a la violencia y a la inseguridad (siendo) probable que causen
divisiones entre los grupos sociales y que creen distancia entre estos. En TULCHIN,
Joseph: La Seguridad Ciudadana en la perspectiva global, Archivos del Presente
N 16, abril-junio 1999, pp. 51-59.
80
de conducta social
99
. O lo que es bsicamente lo mismo, aunque
en forma inversa, un bajo grado de institucionalidad (concepto
ms conocido por su palabra en ingls, governance), en referen-
cia a las normas abstractas o reglas del juego formales e infor-
males que definen los actores, los procedimientos y los medios
legtimos de la accin colectiva
100
.
En un cuadro como el descripto se produce, casi automti-
camente, un aumento de los niveles de violencia social, entendi-
da como aquel tipo de violencia que resulta de una relacin social
particular de conflicto que involucra, por lo menos, a dos polos con
intereses contrarios, actores individuales o colectivos, pasivos o acti-
vos en la relacin
101
. Incluso suelen surgir manifestaciones de
violencia poltica, o sea, aquella que proviene de agentes organiza-
dos que buscan modificar, sustituir o desestabilizar la institucionali-
dad estatal vigente, o de aquellas situaciones que restringen la legiti-
midad, la representacin y la participacin de la poblacin
102
.
Todo esto afecta negativamente la gobernabilidad, concepto
poltico que, en lo que podramos llamar una visin tradicio-
nal o estrecha, bsicamente consistira en la capacidad del
Estado de contar simultneamente con legitimidad y eficacia,
condiciones esenciales para garantizar su existencia. En ltima
instancia, la existencia misma del Estado se plasma en su posi-
bilidad de ejercer en forma continuada el poder poltico legti-
mo mediante la obediencia cvica del pueblo; contrariamente,
en condiciones de ingobernabilidad, no hay forma de ejercer el
poder poltico ni de controlar los acontecimientos.
99
WALDMANN, Peter: Anomia social y violencia, en Alan Rouqui (comp.):
Argentina, hoy, Siglo XXI Editores, Buenos Aires 1982, pp. 206-248.
100
PRATS CATAL, Jordi: Gobernabilidad y globalizacin, en Fernando CARRILLO
FLREZ (ed.): Democracia en dficit. Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina,
BID, Washington DC 2001, pp. 79-99.
101
Aunque la definicin corresponde a lvaro Guzmn, la tomamos segn su
empleo en CONCHA EASTMAN, Alberto: Salud, violencia e inseguridad, en
Fernando CARRIN (ed.): Seguridad Ciudadana, espejismo o realidad?, FLACSO
Ecuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 503-520.
102
CARRIN, Fernando: De la violencia urbana a la convivencia ciudadana, en
Fernando CARRIN (ed.): Seguridad Ciudadana..., op. cit., pp.13-58.
81
A partir de las definiciones de ingobernabilidad de Robert
Dorff, se puede obtener (por contraste) una segunda definicin
de gobernabilidad, que coincide absolutamente con la presenta-
da anteriormente: la habilidad para gobernar, para cumplir las mu-
chas y variadas responsabilidades de manejar un Estado moderno en
un ambiente crecientemente complejo
103
.
Entre las condiciones que hacen a la gobernabilidad, en
tanto capacidad estatal, se han incluido la provisin de adecua-
dos niveles de seguridad interna y externa; estabilidad poltica;
la existencia de algn tipo de proceso de participacin en la
actividad poltica, que sea aceptado por las mayoras; una si-
tuacin econmica que garantice ciertos niveles de bienestar,
ofrezca posibilidades de progreso y permita participar de parte
de la renta nacional; cierto grado de justicia social; un manejo
eficaz de las relaciones entre diferentes grupos tnicos y/o reli-
giosos, en caso de que estos existan; finalmente, y por sobre
todas las cosas; el respaldo de la mayora del electorado, que
debe percibir al gobierno (ms all de que realmente lo sea)
como legtimo
104
.
Conceptualizaciones ms complejas y abarcativas de la go-
bernabilidad entienden que esta no es un atributo del Estado,
sino de la sociedad, y que depende de la capacidad de los go-
bernantes, los ciudadanos y sus intermediarios para lograr con-
sensos que hagan posible formular polticas que permitan res-
ponder equilibradamente a lo que la sociedad espera del
gobierno
105
.
En un punto extremo, la cada de los niveles de goberna-
bilidad puede producir un virtual colapso estatal, configuran-
do lo que usualmente denominamos Estado Fallido, aunque
tambin se lo ha conocido bajo diferentes denominaciones:
103
DORFF, Robert: Democratization and Failed States: The Challenge of
Ungovernability. Parameters, Summer 1996, pp. 17-31.
104
MARKS, Edward: The War on Terrorism: The Critical Role of Governments,
American Diplomacy IX:4 (2004).
105
TOMASSINI, Luciano: Gobernabilidad y polticas pblicas en Amrica Latina,
en Carrillo Flrez, op. cit., pp. 45-78.
82
solo por citar algunos casos, Peters habla de Estados acciden-
tales, Mills de Estados disfuncionales y Holm de Cuasi-
Estados
106
. Ms all de las denominaciones, este escenario ha
sido caratulado por algunos analistas como la mayor amenaza
a la estabilidad internacional en las primeras etapas del pre-
sente siglo
107
.
Llegados a este punto es necesario destacar que, aun cuan-
do el concepto Estado Fallido ha sido empleado en forma recu-
rrente en los ltimos tiempos, con especial nfasis en el anlisis
de los conflictos intraestatales, no se registra un consenso abso-
luto respecto a sus alcances. Por lo menos dos interpretaciones
parecen enfrentarse en este campo: una de ellas asocia esa figu-
ra a una debilidad extrema del aparato estatal, mientras la otra
la vincula a una distorsin de las naturales funciones estata-
les, sea que esto implique debilidad o no.
Un ejemplo de este segundo enfoque est dado por quienes
definen al Estado Fallido a partir de dos situaciones extremas,
antagnicas y mutuamente excluyentes: por un lado, la acumu-
lacin excesiva de poder por parte del aparato estatal y su
transformacin en amenaza a los habitantes que supuestamente
debe proteger; en las antpodas, su incapacidad para funcionar
y cumplir con sus obligaciones bsicas. Es decir, este concepto
podra ser aplicado a Estados tanto demasiado fuertes como
demasiado dbiles
108
.
Por el contrario, en el primer enfoque de un Estado Fallido
este revela una clara incapacidad para mantener la estabilidad
en su territorio, independientemente de la forma consensual
106
PETERS, Ralph: The Culture of Future Conflict, Parameters, Winter 1995-96, pp.
18-27; MILLS, Greg: A 21
st
Century Security Agenda: The End of <Defence> as
We Know It?, Strategic Analysis XX:2, May 1997; HOLM, op. cit.
107
WOODWARD, Susan: Failed States. Warlordism and Tribal Warfare, Naval War
College Review LII:2, Spring 1999; MOORE, Will & David DAVIS: Does Ethnicity Matter?
Ethnic Alliances and International Interactions. University of California, Institute on
Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper N 20, June 1995.
108
WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions of
Governance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes,
Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998.
83
o coercitiva que adopte la misma. Hablamos de estabilidad
consensual cuando est construida en torno a instituciones po-
lticas en funcionamiento, mientras la estabilidad coercitiva se
refiere a situaciones en las cuales el Estado provee a los habi-
tantes de seguridad fsica y autoridad, aunque al costo de un
recorte de las libertades individuales y la eventual violacin a
los Derechos Humanos.
En trminos comparativos, la primera lectura no incluye en
esta tipologa a aquel caso en el cual el aparato estatal mantiene
la estabilidad interna, aun cuando la misma sea nicamente de
carcter coercitivo. En palabras de un investigador de la Uni-
versidad de Sussex, muchos de los Estados con los peores registros
en materia de Derechos Humanos no han fallado, en el sentido de
tener gobiernos inefectivos. De alguna forma ellos son muy efectivos,
considerando sus objetivos represivos
109
. En cambio, una situacin
de esta naturaleza s configura, para el segundo abordaje, un
Estado Fallido.
Sin embargo, usualmente se emplea el primer enfoque de
Estado Fallido, y as lo hacemos en este trabajo, asignndole a
esta categora de unidades polticas seis caractersticas bsicas:
mantienen escasas instituciones estatales en funcionamiento;
ofrecen pocos o nulos servicios pblicos; carecen de la autori-
dad necesaria para adoptar decisiones que alcancen a todos los
ciudadanos; no pueden ejercer el control fsico efectivo sobre su
territorio; ven disputado su monopolio legal de la fuerza, y son
incapaces de contener la fragmentacin social (es decir, no
cuentan con la capacidad para resolver sus propios problemas
sin ayuda administrativa o presencia militar exterior). Desde
esta perspectiva, la precondicin para la viabilidad estatal es
mantener el funcionamiento de cuatro instituciones polticas,
cada una de ellas vital e imprescindible: las FF.AA., las FF.SS. y
policiales, la administracin pblica y el sistema judicial
110
.
109
NICHOLSON, op. cit.
110
BAKER, Pauline & John AUSINK: State Collapse and Ethnic Violence: Toward a
Predictive Model. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31.
84
Habiendo establecido que el enfoque de Estado Fallido que
estamos empleando es el que remite a una debilidad extrema del
aparato estatal, y luego de identificar las seis caractersticas bsi-
cas que se le atribuyen, conviene remarcar que un escenario de
esas caractersticas no se plantea de manera abrupta y repentina;
por el contrario, suele ser el producto de una cada progresiva de
los niveles de gobernabilidad, en lo que ha dado en llamarse un
proceso de falla (failure proccess). Esta aclaracin es de capital
importancia, desde el momento en que permite operacionalizar
al concepto Estado Fallido en diferentes categoras.
As, Waldmann efecta una importante contribucin a la
comprensin de este tema, al discriminar dos estados previos a
los Estados Fallidos propiamente dichos: los Estados institucio-
nalmente dbiles, por un lado, y los Estados anmicos, por otro.
Los primeros carecen de la capacidad para monopolizar la fuer-
za y hacer cumplir sus obligaciones impositivas a la poblacin,
atribuciones estas que hacen al ncleo de la idea de soberana;
por otro lado, la brecha existente entre una elite gobernante
severamente deslegitimada y el resto de la sociedad, induce a
esta ltima a reorientar su lealtad y obediencia a actores subes-
tatales alternativos.
La segunda categora de esta tipologa, los Estados anmi-
cos, remite a unidades polticas que no controlan una parte im-
portante de las atribuciones que le competen, y cuya presencia
en buena parte de su territorio es ficticia, por lo cual su sobera-
na sobre esas reas (usualmente zonas de fronteras alejadas del
ecmene estatal) es meramente nominal
111
.
Resulta evidente que en un Estado Fallido se rompe el
acuerdo de naturaleza contractual que existe entre la ciudada-
na y el aparato estatal, por lo cual este ltimo monopoliza la
violencia. En otras palabras, desaparece la atribucin clave que
Hobbes le atribuye al Leviathan. De all que este tipo de actores
carezcan de un consenso poltico lo suficientemente slido
111
WALDMANN, Peter: El Estado anmico. Derecho, seguridad pblica y vida cotidiana
en Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas 2003, pp. 15 y ss.
85
como para eliminar el uso de la violencia como un elemento
central y continuo en la vida domstica.
Para algunos investigadores, la prdida del monopolio es-
tatal de la violencia es el aspecto ms saliente de estos casos. La
razn de esta lnea argumental es que suelen emerger nuevos
actores con mejor capacidad que el Estado para restablecer el
orden, en un contexto de relaciones sociales fragmentadas y
autoridades frgiles e informales. Y en la medida en que esos
actores no estatales logran restablecer el orden sobre porciones
de territorio, pueden captar la lealtad de la poblacin del lugar,
en base a un tcito acuerdo de reciprocidad.
Respecto a lo antedicho, De la Maissoneuve expresa la gra-
vedad que implica la desesperanza de hombres y mujeres que, no
teniendo nada que ganar (con la observancia del acuerdo contractual
con el Estado), no tendran tampoco nada que perder (con su resci-
sin)
112
. Su connacional Edgard Morin se manifiesta en similar
sentido hablando de un mito del progreso, entendiendo como
tal a la esperanza de un futuro mejor que justifique los padeci-
mientos del presente; y en el contexto de determinadas culturas
polticas, la desaparicin de ese mito le puede hacer perder
legitimidad al Estado
113
.
Las visiones de estos dos franceses, es descripta sombra-
mente por Dorff en los siguientes trminos:
Frustrado por la falta de habilidad de los gobiernos para ayudar,
el pueblo puede alejarse del Estado soberano y abrazar grupos
pequeos y ms efectivos. De esa manera, las presiones a favor de
la fragmentacin a menudo estn relacionadas con la decreciente
capacidad del Estado para responder a las necesidades de sus
ciudadanos.
Una caracterstica de capital importancia de los Estados Fa-
llidos es que los mismos, por lo general tras un proceso degene-
112
DE LA MAISONNEUVE, op. cit. p. 20.
113
MORIN, Edgard: El Mito del Progreso muri, Clarn, 5 de septiembre de 1996.
86
rativo de cierta duracin, se tornan incapaces de sostenerse a s
mismos como miembros de la comunidad internacional. De ningn
modo esto significa su desaparicin oficial; por el contrario,
generalmente el pas contina existiendo oficialmente (siendo
en esto de vital importancia el reconocimiento internacional), o
ms grficamente persiste, pero sin capacidades concretas
114
.
Al momento de explicar esta persistencia, se ha argumenta-
do que el sistema estadocntrico de Westfalia, una vez recono-
cido un Estado, le prest escasa importancia a su grado de or-
ganizacin y su forma de funcionamiento interno; de hecho, el
principio de no intervencin, sobre el que volveremos en el Cap-
tulo V, auspiciaba este desentendimiento. Desde esta perspecti-
va, el enfoque westfaliano subordin, como elemento de persis-
tencia de un Estado, su desenvolvimiento en el mbito
domstico a su reconocimiento en el plano externo. Un caso
ejemplificador es el de Zaire, que implosion de manera abso-
luta recin en 1997 y tras casi cuarenta aos de funcionamiento
aparentemente normal, siendo que en 1961 ya se opinaba so-
bre este pas
115
:
El gobierno, reconocido por las potencias extranjeras, se-
meja ser un grupo de individuos extrados de la minscula
intelligentzia congolea, investidos de autoridad formal
pero careciendo de los requisitos para un efectivo control
sobre la poblacin, para no decir nada de su capacidad
para formular leyes basadas en la opinin pblica y en el
conocimiento de problemas y alternativas, para imponer
esas leyes, y para que sean respaldadas en procesos judicia-
les. Ni puede decirse que la poblacin tenga el suficiente
sentido de bienestar necesario para rechazar su uso de la
violencia.
La comprensin de ese estatus ficticio, meramente nominal,
que suelen ostentar muchos Estados Fallidos, remite directa-
114
DORFF, op. cit.
115
STOHL, Michael & George Lopez: Westphalia, the End of the Cold War and the
New World Order: Old Roots to a NEW Problem.
87
mente a la cuestin de cmo se crean los Estados. En este plano,
con el tiempo se consolidaron dos escuelas tericas sobre su
conformacin y reconocimiento: la teora declaratoria y la teora
constitutiva (uno de cuyos principales referentes es el jurista
Hans Kelsen). Ambas le otorgan una capital importancia a cua-
tro factores capitales: un territorio definido, una poblacin per-
manente, un gobierno efectivo y la capacidad de establecer re-
laciones con otros Estados.
Para la teora declaratoria, la satisfaccin de los referidos
elementos hace que una entidad pueda ser considerada un Es-
tado, independientemente de la accin que tome la comunidad
internacional. Para la teora constitutiva, en cambio, esas condi-
ciones son necesarias pero no suficientes, debiendo agregarse a
las mismas el reconocimiento de la entidad como Estado, por
parte de la comunidad internacional. Dicho en otros trminos,
mientras para la teora constitutiva la consagracin de un Esta-
do es un hecho legal, para la teora declaratoria es un hecho
fctico y natural.
Estas dos escuelas dan lugar a sendas concepciones dife-
rentes de la soberana, pudiendo esta ser positiva o negativa. La
soberana positiva repara en la cuestin de las capacidades de
los Estados, pues considera que el reconocimiento legal y for-
mal es insuficiente. En cambio, la soberana negativa solo es
contemplada por la teora constitutiva; es decir, una condicin
legal y formal, por lo cual se admite o decide la existencia de
Estados (y de gobiernos) incapaces de avanzar como tales por s
mismos
116
. Otra forma en que se han explicado las diferencias
entre las dos tipologas es sealando que el estatus de sobera-
na es negativo cuando es otorgado desde el exterior, corres-
pondiendo los lmites y formas del nuevo Estado a una deci-
sin exgena; en tanto, es positiva la soberana cuando el nuevo
Estado accede a la misma sustentado en sus propias acciones y
capacidades, sin contar con la ayuda inicial de la comunidad
internacional
117
.
116
ECKERT, Amy: The Construction of States in International Politics, International Studies
Association (ISA), 40 th Annual Convention, Washington DC, February 1999.
117
HOLM, op. cit.
88
El apego irrestricto a la soberana positiva comienza a ser
dejado de lado luego de la Segunda Guerra Mundial, en el mar-
co de los procesos de autodeterminacin y de descolonizacin.
En esos momentos el deseo o la aquiescencia de las potencias
coloniales de reconocer a nuevas unidades polticas impulsadas
por tendencias etnonacionalistas, se transforma en un criterio
ms importante que su grado de organizacin y su forma de
funcionamiento interno; el principio de no intervencin, de he-
cho, auspiciaba este desentendimiento.
De esa manera, la persistencia de un Estado Fallido como
miembro de la comunidad internacional solo es entendido a
partir de la teora constitutiva, con predominio de soberana
negativa, soslayando otros factores domsticos.
Conflicto y formas de organizacin poltica
Si bajo el rtulo de Nuevas Guerras nos referimos, parodian-
do a Kaldor, a conflictos asociados a la erosin de la autoridad
del Estado y a la reduccin de los niveles de gobernabilidad
estatales, hay quienes sugieren que estos casos estn influidos
por las formas de organizacin poltica contemporneas.
Concretamente, la referencia es a la creciente debilidad de
los Estados bajo el influjo de la globalizacin, un concepto ori-
ginalmente concebido por George Modelski en 1972, en un tra-
bajo donde analizaba la tendencia europea a incorporar otras
regiones a su sistema de comercio, que de esa manera se am-
pliaba cada vez ms
118
.
En el caso de este trabajo, limitado deliberadamente a lo
econmico, se utilizar una definicin simplificada que conden-
sa los factores capital; mercados; estrategias competitivas; tec-
nologa e I+D. Entonces la globalizacin ser: La integracin
internacional creciente de los mercados de bienes, servicios y capital.
Impulsan esta globalizacin la tendencia generalizada hacia la libera-
118
Hacemos referencia a MODELSKI, George: Principles of World Politics, Free Press,
New York 1972.
89
lizacin del comercio y los mercados de capitales, la creciente interna-
cionalizacin de las estrategias empresariales de produccin, todo esto
sustentado en un importante avance tecnolgico
119
.
Producto de la mencionada revolucin tecnolgica, que co-
menz a manifestarse a lo largo de la ltima etapa de la puja
estratgica sovitico-estadounidense, las brechas existentes en
materia de bienestar se han ido ampliando, tanto entre Estados
ricos y pobres como en el seno de los pases de ambos grupos.
Este gap en materia de bienestar suele ser explicado a tra-
vs del empleo de abordajes propios de la llamada escuela
marxista de las Relaciones Internacionales, cuyo enfoque es
radicalmente diferente al ofrecido por el realismo y el liberalis-
mo. Su eje no reposa en la conflictividad del sistema internacio-
nal, como s se observa entre realistas y liberales, sino en la
existencia de estructuras de dominacin y subordinacin inter e
intraestatales, en cuyo seno se registran situaciones de inequi-
dad econmica y social
120
.
Con este marco terico, hoy se habla de una concepcin
centro-periferia o, en los trminos de Wallerstein, un Sistema-
119
Adaptamos aqu la definicin que se emplea en QURESHI, Zia: La globalizacin:
nuevas oportunidades, grandes desafos, Finanzas y Desarrollo, marzo de 1996,
pp. 30-33.
120
Los actores principales de la lectura marxista no son los mismos que en el realismo
(el Estado) ni el liberalismo (adems del Estado el individuo, actores sub y
supraestatales), ya que el protagonismo reposa en las clases sociales, definidas a
partir de su relacin con los medios de produccin; ms especficamente, el
Estado y los organismos supraestatales son entendidos por los marxistas como
herramientas constituidas deliberadamente por las clases dominantes, para
consolidar y mantener su dominacin.
Para las posiciones marxistas, la economa internacional no solo ocupa un lugar
central, sino que constituye el sustento de las mencionadas estructuras de
dominacin y subordinacin, debido a su carcter capitalista. El capitalismo, en
su evolucin histrica, haba alcanzado una etapa de imperialismo a nivel
planetario, donde las sociedades capitalistas ms desarrolladas (lo que se dara
en llamar el Norte) se imponan a las de menor desarrollo (el Sur); estas
ltimas, por su parte, no vean limitado su desarrollo debido a una aplicacin
ineficiente y/o incompleta de los postulados capitalistas (como sugiere el
liberalismo clsico), sino por el mantenimiento deliberado de la dominacin del
Norte a travs de diferentes vas.
90
Mundo. Aqu mundo alude a un rea geogrfica especfica, do-
minada por un conjunto de reglas, cuya estructura est com-
puesta por un ncleo caracterizado por producciones con alto
grado de especializacin y empleo intensivo de tecnologa y
capital
121
; una periferia intensiva en mano de obra, caracterizada
por una produccin de naturaleza primaria, y una semiperiferia
(agregado del autor a la idea bsica de Lenin) que cumple un
rol intermedio entre el ncleo y la periferia, asumiendo algunas
caractersticas de cada uno
122
.
Hoy el Sistema-Mundo es, valga la redundancia, verdade-
ramente mundial. En este esquema, conforme se avanza del
centro hacia la periferia disminuye la calidad de insercin de
los Estados en el juego econmico de la globalizacin y, salvo
que medien factores de seguridad, tambin la importancia de
los mismos para el ncleo. Este panorama ha llevado a algunos
analistas a alegar que la globalizacin es un contrasentido si no
incorpora a todos los Estados, y que solo podr llamarse de
esta manera cuando subsane esta falencia; es decir, cuando se
produzca la globalizacin de la globalizacin
123
.
Existe una relacin directamente proporcional entre la evo-
lucin de las brechas de bienestar y la evolucin de los niveles
de conflictividad social. A partir de esa relacin, podra cuestio-
narse la validez universal de aquellas teoras que aseguraban
que una mayor liberalizacin comercial inevitablemente reduci-
ra los niveles de conflicto inter e intraestatales. Probablemente,
no exista mejor ejemplo de esta corriente terica que la tesis de
Richard Rosecrance sobre el Estado Comercial (Trading State)
124
.
121
Puede ser un ncleo de poder centralizado, es decir un Imperio-Mundo, o una
Economa-Mundo: mltiples centros dentro del ncleo, que compiten entre s y
donde los recursos no se distribuyen de acuerdo a una decisin poltica
centralizada, sino en funcin del mercado y los recursos de poder de tales centros.
122
De acuerdo a HOBDEN, Steve & JONES, Richard: World-System Theory, en
BAYLIS, John & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford
University Press, Oxford 1997, pp. 125-145.
123
IANNI, Octvio: A Sociedade global, Ed. Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro
1992, p. 25.
124
Para Rosecrance los niveles de seguridad internacional podran incrementarse
cualitativa y cuantitativamente si todos los Estados concentraran sus energas
91
Una manera de comprender el impacto negativo que puede
tener la globalizacin econmica en la erosin de los niveles de
gobernabilidad, es empleando el modelo que propuso el checo
Sztompka, cuando analiz las transformaciones de Europa Cen-
tral-Oriental: las sociedades que estn sometidas a intensas
transiciones, como la que significa la adaptacin al fenmeno
de la globalizacin, se regulan por tres relojes que avanzan a
diferente velocidad, sealando diversas horas: la hora del aboga-
do indica el tiempo que demanda la sancin de las leyes y regla-
mentos necesarios para adaptarse a la nueva realidad, y es de
seis meses; la hora del economista muestra el tiempo que se nece-
sita para aplicar las reformas econmicas, y se la estima en seis
aos; finalmente, la hora del ciudadano significa el tiempo que
puede demandar un cambio en los cdigos culturales de la po-
blacin, que puede llegar a los sesenta aos
125
.
Entonces, una baja calidad de insercin en el juego econ-
mico global puede agravar un conflicto intraestatal si el reloj
que indica la hora del ciudadano es sensiblemente ms lento que
los otros dos relojes. Qu implican estas diferentes velocida-
des, en sociedades con formas premodernas de organizacin, o
con un concepto de democracia asociado a la eficacia? Que al
desaparecer la esperanza de un futuro mejor como justificacin
de los padecimientos del presente (en un sentido similar al
mencionado mito del progreso del francs Edgard Morin), puede
debilitarse la idea de la convivencia.
En buena medida, el impacto negativo que puede tener la
globalizacin econmica en la erosin de los niveles de gober-
nabilidad es comprobable, actualmente, en Amrica Latina. El
en la expansin de su comercio, en un contexto que permita desarrollar esa
actividad en forma libre; el sustento a esta tesis es que a partir de la Revolucin
Industrial se rompe la tradicional relacin directamente proporcional que haban
registrado los factores territorio y poder, siendo que un aumento del primero
impactaba favorablemente en el segundo. Tras esa revolucin y la aparicin de
los procesos de industrializacin, la mejor va para incrementar el poder estatal
es captando nuevos mercados para colocar su produccin y obtener
importaciones, a travs del comercio internacional.
125
SZTOMPKA, Piotr: La variedad de acercamientos a la investigacin, ULZ/IVVVVE/
Academia de Ciencias de la Repblica Checa, Maestra en Sociologa, mdulo
II, 1995.
92
informe sobre Indicadores Mundiales del Desarrollo, difundido en
abril del ao 2004 por el Banco Mundial, considera que en
Amrica Latina fracas la lucha contra la pobreza, persistiendo
niveles de desigualdad entre pobres y ricos que son incluso
ms altos que en frica. Ese dossier muestra que la extrema
pobreza en la regin (aquellos que viven con menos de U$S 1
diario) est estancada en 10% de la poblacin desde 1981, y que
el crecimiento econmico de la dcada de los noventa no logr
modificarlo. Paralelamente, en la franja social de personas que
viven con menos de US$ 2 por da, la regin tambin est prc-
ticamente detenida, habiendo bajado apenas del 27% al 25%
126
.
Los datos que aporta la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) caminan en el mismo sentido e indi-
can que aproximadamente 220 millones de personas en el sub-
continente, que constituyen el 44% de la poblacin, carecen de
recursos para cubrir sus necesidades bsicas
127
.
Se observa un correlato directo en el debilitamiento de la
adhesin a los valores democrticos, y en la afectacin negativa
de la gobernabilidad, abundando indicadores cualitativos y
cuantitativos que confirman la aplicacin de este axioma en
Amrica Latina. En este sentido el informe La democracia en
Amrica Latina, elaborado por el PNUD a mediados del ao
2004, analiza la solidez de ese sistema poltico en la regin, y su
permeabilidad a los vaivenes econmicos y sociales. El adminis-
trador del Programa, Mark Malloch Brown, anticip en el prlo-
go del dossier los resultados obtenidos, de la siguiente manera:
Amrica Latina presenta actualmente una extraordinaria para-
doja. Por un lado, la regin puede mostrar con gran orgullo ms
de dos dcadas de gobiernos democrticos. Por otro, enfrenta una
creciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades,
126
WORLD BANK: Global Poverty down by half since 1981 but progress uneven as
economic growth eludes many countries, News Release 2004/309/S, Washington
DC, April 23, 2004; WORLD BANK: Growth is back to Latin America and the
Caribbean, News Release 2004/284/LAC, Washington DC, April 19, 2004.
127
CEPAL: Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2003. CEPAL, Santiago de
Chile 2004 (www.eclac.cl/estadisticas).
93
existen serios niveles de pobreza, el crecimiento econmico ha
sido insuficiente y ha aumentado la insatisfaccin ciudadana con
esas democracias expresada en muchos lugares por un extendido
descontento popular, generando en algunos casos consecuencias
desestabilizadoras
128
.
El informe, basado en consultas a casi 20 mil ciudadanos de
la regin, as como en entrevistas personales a ms de doscien-
tos lderes de opinin, mostr que el 43% de los latinoamerica-
nos tiene actitudes democrticas, otro 30,5% posiciones ambiva-
lentes y el remanente 26,5% posturas no democrticas. Ms
especficamente, se evidenci que el 48,1% de los latinoamerica-
nos prefiere el desarrollo econmico a la democracia y el 44,9%
apoyara un gobierno autoritario si este satisface sus aspiracio-
nes de bienestar
129
.
Similares fueron los resultados obtenidos por la Corporacin
Latinobarmetro, en su informe de agosto del ao 2004, confir-
mando que la mayora de los latinoamericanos apoya la demo-
cracia pero tambin tolerara un rgimen autoritario si es capaz
de resolver sus problemas econmicos. As,, en una eventual
dicotoma entre los valores democracia y bienestar/orden, secto-
res mayoritarios de la poblacin del hemisferio podran incli-
narse por la segunda alternativa. Textualmente, el informe indi-
ca: La base del autoritarismo poltico en Amrica Latina est sin
duda en esta demanda de orden o autoritarismo social, donde la pobla-
cin prefiere orden en vez de libertades. Como sustento de esta
apreciacin, un 55% de los encuestados seala que no le impor-
tara un gobierno no democrtico en el poder si resuelve los problemas
econmicos
130
.
128
PNUD: Informe sobre la democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos. Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica
Latina (PRODDAL), Alfaguara, Lima 2004, p. 11.
129
Ibidem, pp. 137-153, en especial Tabla 46.
130
Corporacin Latinobarmetro: Informe-Resumen Latinobarmetro 2004: una dcada
de mediciones, Santiago de Chile, 13 de agosto de 2004, pp. 10 y 18-19. Este 55%
constituira el segmento de demcratas insatisfechos (p. 24): los que apoyan a
la democracia y dicen no estar satisfechos con su desempeo.
94
Las conclusiones del PNUD y de Latinobarmetro fueron
reafirmadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Este organismo advirti en su informe del ao 2003 que las
deudas sociales acumuladas durante la crisis son una amenaza para
la estabilidad a mediano plazo de Amrica Latina y debido a ello
hay un considerable descontento en la regin, no solo con la
administracin econmica sino con los resultados de la demo-
cracia. En tanto, el Informe Anual 2003 de la Comisin Inter-
americana de Derechos Humanos (CIDH) afirma que los reg-
menes democrti cos en l a regi n no han l ogrado una
institucionalidad y cultura democrtica suficientes ()... obstaculi-
zando el imperio de la ley, afectando la vigencia de los derechos
fundamentales y generando un clima apto para crisis sociales
con impacto poltico-institucional
131
.
En definitiva, lo cierto es que quienes apostaban a la libera-
lizacin econmica como factor de ordenacin automtico de la
post-Guerra Fra a escala global, aquellos que anunciaban que
Marte (dios de la guerra) sera reemplazado por Mercurio (dios
del comercio) en los asuntos mundiales
132
, no solo se han equi-
vocado sino que han soslayado que en determinadas circuns-
tancias, irnicamente, Mercurio ayuda a Marte.
Tambin debe destacarse la erosin de las capacidades esta-
tales que puede generar un aspecto en particular de la globali-
zacin: el que se refiere a las comunicaciones. Este fenmeno se
basa en el despliegue de una verdadera revolucin tecnolgica,
especialmente en el campo de la Tecnologa de la Informacin
(IT). Diariamente observamos el efecto de esta situacin: hay
mayor cantidad de informacin, respecto a una mayor cantidad
de hechos, que se transmite ms rpidamente, por mayor canti-
dad de fuentes.
Esta difusin de la informacin suele reducir, de forma
casi absoluta la capacidad del Estado para controlar a sus ciu-
131
OLIVERA, Yanina: La democracia en la picota en Amrica Latina, AFP, 4 de abril
de 2004.
132
Ver GRONDONA, Mariano: En vez de Marte, Mercurio, La Nacin (Buenos Aires)
1 de julio de 1990, p. 8.
95
dadanos mediante la censura; es decir, regulando la cantidad
y calidad de informacin que los ciudadanos reciben, una po-
ltica normalmente justificada en motivos de seguridad nacio-
nal o paz social. Dorff expresa este efecto de la siguiente ma-
nera
133
:
La tecnologa de las comunicaciones fue en no pequea
parte responsable de la cada de muchos regmenes pol-
ticos y econmicos centralizados; simplemente se volvi
imposible controlar la informacin y las ideas, y manejar
la poltica y la economa a travs de sistemas altamente
centralizados y jerrquicos. Grupos subnacionales, trans-
nacionales y descentralizados pueden ahora competir
con muchos gobiernos formales por la lealtad de los in-
dividuos.
Y en sentido similar, Peters agrega
134
:
La declinacin del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asalto
del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usurpan la
habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y responder a la
informacin. La era moderna fue la era de la eficiencia de las masas.
La era postmoderna es la era de la ineficiencia de las masas.
En la misma medida en que disminuye la capacidad del
Estado para ejercer censura, aumenta la capacidad de informa-
cin de los ciudadanos, aun sobre cuestiones contrarias a los
intereses del gobierno central. Por cierto, a partir del crecimien-
to de Internet el Estado no solo ve dificultado el control de la
informacin que reciben sus ciudadanos, sino tambin de la
informacin que emiten. Esto, porque esa red rompe las tradi-
cionales diferencias entre productores y consumidores de informa-
cin, entre autores y lectores.
En suma, el punto es que la globalizacin recorta y limita
las capacidades del Estado para satisfacer demandas societales,
133
DORFF, op. cit.
134
PETERS, op. cit.
96
favoreciendo su fragmentacin. Sintetizando lo antedicho, coin-
cidimos con Eric de la Maissoneuve cuando indica que el pro-
blema es el desfasaje, y a veces la contradiccion, que existe en-
tre el cambio radical del mundo y las estructuras polticas
ligadas al pasado. Estos dos factores no evolucionan a la misma
velocidad, ni de forma armoniosa, por lo cual son las estructu-
ras del Estado, sometidas al doble proceso de la globalizacion y
la desintegracin, las que estn en tela de juicio
135
.
Las lecturas de Van Creveld caminan en el mismo sentido
que las del pensador galo. l percibe que el Estado, que desde
la Paz de Westfalia ha constituido la ms importante institucin
poltica moderna, est perdiendo jerarqua pari passu la apari-
cin de nuevas estructuras, con alto nivel de complejidad; tal
reduccin se patentiza en el hecho que, hacia adentro de las
fronteras, disminuye su capacidad para proteger la vida polti-
ca, econmica y social de sus ciudadanos.
Este cuadro repercute en la esfera de la seguridad, donde
los resortes de la violencia dejan de estar monopolizados por el
Estado, difundindose entre actores no estatales capaces de mo-
vilizar lealtades contra el primero; ms an, en numerosos ca-
sos la difusin de los instrumentos de violencia fomenta la
irrupcin de conflictos armados que culminan en el virtual co-
lapso del Estado.
As, el Estado moderno enfrenta una crisis: por un lado, sus
ms modernos armamentos son demasiado poderosos, y de
efectos demasiado indiscriminados, como para ser usados con-
tra estos grupos; por otro, la proclividad de combatir a los in-
surgentes a partir de sus propios mtodos llevara a los funcio-
narios polticos (y a los militares) a ser considerados, ellos
mismos, como autoritarios. Ante esa disyuntiva, los Estados
suelen volverse anmicos, en muchos casos subestimando deli-
beradamente ante el pblico la dimensin de la amenaza, facili-
tando su crecimiento.
135
DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 18, 21, 29.
97
Con este diagnstico, el futuro del Estado, considerando a
esta institucin poltica segn su forma tradicional adquirida
tras la Paz de Westfalia, sera nebuloso. Contrariamente a lo
predicho por George Orwell en 1984, la tecnologa moderna
(expresada en el fenmeno de la globalizacin) no ha resultado
en el establecimiento de dictaduras totalitarias, sino en la pr-
dida de poder de los gobiernos en manos de organizaciones y
actores no estatales
136
.
Conflictos de nueva generacin
Si las llamadas Nuevas Guerras estn asociadas a la erosin
del poder del Estado en pocas de globalizacin, como se corro-
bora en los enfoques de La Maissoneuve y Van Creveld, enton-
ces aquellas constituyen una nueva generacin de conflictos,
enraizados en las caractersticas de la poca. De la Maissoneu-
ve, por ejemplo, habla de revoluciones estratgicas que se
vinculan con la forma predominante de expresin de la violen-
cia organizada; por eso, tambin se refiere a ellas como sucesi-
vas metamorfosis de la violencia (concepto que da nombre a
su principal obra en espaol).
La primera de esas revoluciones estratgicas tiene lugar en
el Renacimiento, de la mano de la aparicin de la plvora, ele-
mento este que le brinda a las potencias de entonces los medios
para satisfacer su sed de poder y riquezas. Por imperio de las
circunstancias, surgen los ejrcitos regulares y permanentes,
dotados de una compleja organizacin, cuya manutencin exige
recursos (financieros, logsticos, humanos) que solo puede pro-
veer una administracin centralizada. As, la revolucin militar
renacentista, caracterizada por la aparicin del arma de fuego y
la constitucin de ejrcitos regulares, incide de manera directa
en la conformacin del Estado moderno
137
.
Hoy, al cabo de otras revoluciones, en varios puntos del
globo el Estado moderno parece perder el control de una vio-
136
VAN CREVELD, Martin: The Fate of the State, Parameters, Spring 1996.
137
DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 32-34.
98
lencia que abandona el formato de la guerra convencional y
simtrica, para tornarse multiforme. Este hecho demanda un
aggiornamiento estatal que, de no llevarse a cabo, podra produ-
cir un colapso de esa institucin poltica. En este punto, De la
Maissoneuve detecta una paradjica inversin de factores: las
amenazas que permitieron que los Estados se hicieran en una
adversidad designada podran, ms de dos siglos despus y
con nuevas formas, llevarlo a deshacerse
138
.
Si, como anticipramos, las Nuevas Guerras constituyen
una nueva generacin de contiendas armadas, cuya lgica es
indisociable de las caractersticas de la poca, para algunos son
Conflictos de Cuarta Generacin.
La idea de conflictos de cuarta generacin, bastante popu-
larizada en los ltimos aos, se desprende de un desarrollo
terico que se difundi esencialmente desde las publicaciones
del Marine Corps estadounidense. Uno de los primeros trabajos
en la materia, aparecido en las postrimeras de la dcada del
80, asocia este concepto a la transicin en la morfologa blica
registrada durante el Siglo XX, identificando dos grandes hitos
que marcan el final y el inicio de tres generaciones de conflictos:
en el primer hito, el incremento del poder de fuego, aunado al
desarrollo del arte tctico, decretan que el poder de fuego masivo
reemplace al poder humano masivo tcticamente pobre; en el se-
gundo, al poder de fuego se le suma una mayor movilidad.
Secuencialmente, cada una de las tres generaciones identifica-
das genera una ampliacin del campo de batalla y de la capaci-
dad de maniobra del contendiente.
En esta lnea de pensamiento, los conflictos de cuarta gene-
racin reconocen como campo de batalla a la sociedad en su
conjunto (y a su cultura), pudiendo provocar su implosin. Por
eso se ha dicho de ellos que son polticos, ms que militares; que
el primer objetivo que se persigue con este tipo de lucha es la
parlisis poltica, haciendo colapsar a las instituciones, para
luego influenciar la voluntad y la resolucin de los decisores en
138
Ibidem, p. 152.
99
un sentido determinado. Sirven como ejemplo los sucesos regis-
trados regularmente en Irak desde el ao 2003: atentados de los
insurgentes contra lderes locales, sedes de los partidos polticos
y centros de reclutamiento de las nuevas fuerzas policiales. En
esos casos, el objetivo de las agresiones fue ms all de los daos
materiales y las bajas en vidas humanas, apuntando a la erosin
del proceso de democratizacin y a la deslegitimacin de la diri-
gencia poltica y los nuevos policas.
Avanzando en el carcter eminentemente poltico de estas
contiendas, hasta el momento su ocurrencia siempre redund
en profundas alteraciones del contexto poltico en el cual tuvie-
ron lugar. As se constat tanto en aquellos casos en que la
victoria correspondi total o parcialmente a sus protagonistas
irregulares (Vietnam, Lbano, Somalia, Chechenia, Argelia),
como cuando se impusieron las fuerzas estatales (Malasia,
Omn, El Salvador)
139
.
Estos eventos no reconocen lmites claros entre guerra y
paz, o entre combatientes y no combatientes, ni permiten
identificar con precisin los frentes de batalla. Son eventos
signados por una gran dispersin geogrfica y valorizan, en
mayor medida que en cualquier generacin anterior, el rol de
las operaciones psicolgicas y el manejo de los Medios de Co-
municacin Social (MCS).
El rol de las operaciones psicolgicas y el uso de los MCS
revela uno de los elementos centrales de los conflictos de cuarta
generacin: la importancia que adquiere, para los contendien-
tes, la influencia en la voluntad del oponente, entendiendo
como tal no solo a los combatientes, sino tambin a su dirigen-
cia poltica y a su cuerpo social. Trabajos recientes han destaca-
do, como antecedentes mediatos de este nfasis en la voluntad
del oponente, a la Guerra Popular de Mao Tse Tung y parti-
cularmente a la estrategia poltico-militar seguida por el Viet-
139
HAMMES, Thomas: Insurgency: Modern Warfare evolves into a Fourth
Generation, National Defense University, Institute of National Security Studies
(INSS), Strategic Forum N 214, January 2005.
100
cong en la guerra de Vietnam contra los estadounidenses; en
esa estrategia, cuyo nombre original es Dau Trahn, las acciones
dirigidas a la poblacin propia, as como a la poblacin del
enemigo, adquiran una jerarqua similar a las acciones arma-
das que se llevaban adelante.
Se ha dicho que EE.UU. no fracas en Vietnam por causales
estrictamente militares, sino por la prdida de su voluntad de
luchar. En esta lnea, en el marco de la guerra contra el terroris-
mo que EE.UU. implement tras los atentados del 11S, las ac-
ciones de los insurgentes iraques estaran demostrando que el
Dau Trahn es aplicable a los conflictos del siglo XXI: el objetivo
de sus ataques no sera tanto afectar la capacidad blica de la
Casa Blanca y sus aliados, sino erosionar el respaldo de la opi-
nin pblica estadounidense a las operaciones militares que su
gobierno lleva adelante en Irak
140
. As fue reconocido por la
prensa estadounidense despus del sitio y posterior captura de
la ciudad de Fallujah en marzo de 2004, al referirse a la conduc-
ta que tuvieron en esos eventos:
la historia de la guerra sugiere que en una situacin de ese tipo
(Fallujah) el ejrcito moderno no siempre vence. Las guerrillas
cometen atrocidades precisamente con el propsito de romper la
voluntad de su adversario. <Voluntad> en este caso no se aplica
solo a los soldados sino, mucho ms, al gobierno democrtico que
los envi a pelear
141
.
En definitiva, quienes definen a los conflictos de cuarta ge-
neracin como conflictos que reconocen a la sociedad como
campo de batalla, de gran dispersin geogrfica y con un im-
portante rol de las operaciones psicolgicas y el manejo medi-
tico, alegan la importancia estratgica de su adecuada interpre-
tacin, pues:
140
MAXWELL, op. cit.
141
MELLOAN, George: Therell be more Fallujahs to test U.S. resolve, The Wall
Street Journal, April 6, 2004, p. A-17.
101
Quien primero reconozca, entienda e implemente un cambio ge-
neracional tendr una ventaja decisiva. Por el contrario, la na-
cin que se adapte tardamente al cambio generacional, quedar
expuesta a la derrota
142
.
Otra concepcin de los conflictos de cuarta generacin tam-
bin asocia esta idea a una transicin en la morfologa blica,
pero abarca un perodo que excede holgadamente al siglo XX y
toma elementos de la Ciencia Poltica, en el marco de la Teora
de las pocas de la Guerra. Esta postula que la evolucin de la
guerra se basa en la aparicin de nuevas formas de combate
que desafan a aquellas consideradas aceptables por las institu-
ciones polticas vigentes en el momento y que, pese a ser recha-
zadas por criminales o moralmente corruptas, persisten y se
consolidan debido a que reflejan cambios ms profundos, refe-
ridos a la organizacin social de los individuos. En otras pala-
bras, la evolucin de la guerra est signada por sus cambios de
paradigma.
142
LIND, William et al.: The Changing Face of War: into the Fourth Generation,
Marine Corps Gazette October 1989, pp. 22-26.
POCA ORG. SOCIAL FORMA DE DESAFO APARICIN
VIGENTE COMBATE DEL DESAFO
VIGENTE
Clsica Imperio Legiones de Insurgentes Fines del
Infantera montados siglo IV
(Caballera a inicios del
Liviana) siglo VIII
Medieval Reinos Feudales Caballera Mercenarios con Mediados
con armas armas de fuego del siglo
de puo (arcabuces) XIV a
mediados del
siglo XVII
Moderna Estado Fuerzas Insurgentes no Desde fines
Armadas estatales del siglo XX-
estatales
CUADRO 7
TEORA DE LAS POCAS DE LA GUERRA
102
Desde esta perspectiva, como puede observarse en el Cua-
dro 7, la actual incompatibilidad entre la guerra limitada mo-
derna y las nuevas formas de violencia debe ser entendida
como el tercer desafo histrico a la tradicin blica de Occiden-
te, tras la aparicin de la caballera liviana y de las armas de
fuego, dando lugar a una cuarta poca (vg. generacin) de la
guerra
143
.
Podra citarse aun una tercera lectura, que califica como
conflictos de cuarta generacin a los conflictos asimtricos, ge-
nerados a partir de la prdida del monopolio de la fuerza por
parte del Estado, caracterizados por contextos polticos volti-
les; entre sus manifestaciones estaran incluidos el terrorismo y
el crimen organizado, tanto en sus formas tradicionales como
en sus ltimas versiones, aunque las futuras fisonomas de es-
tos conflictos an permaneceran sin identificar
144
.
143
BUNKER, Robert: Epochal Change: War Over Social and Political Organization,
Parameters, Summer 1997, pp. 15-25.
144
WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN: Anticipating the Nature of Next Conflict,
Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http://
www.emergency.com/Emergent-thrts.htm).
103
La violencia en las Nuevas Guerras
El empleo de la violencia en las Nuevas Guerras, de natu-
raleza asimtrica, revela formas alternativas a la guerra conven-
cional, paradigma del pensamiento clausewitziano y nica
aceptada por los modelos tericos realistas. A la vez, porcen-
tualmente la desplaza en el escenario de la post-Guerra Fra.
Resulta interesante efectuar un doble anlisis comparativo
entre los conflictos convencionales y los conflictos intraestata-
les, y pari passu entre la conducta de los militares profesionales
y los insurgentes, en torno a indicadores clave. En este trabajo
hemos seleccionado los siguientes quince indicadores, en todos
los cuales se observa una situacin de asimetra: organizacin;
logstica; tecnologa; direccin; doctrina; tctica; caractersticas de los
aliados; mbito fsico; vinculacin con actividades criminales; riesgos
potenciales en trminos de bajas; las diferentes concepciones cultura-
les que involucran; el tipo de Inteligencia que demandan; costos eco-
nmicos; marcos jurdicos; finalmente, tipo de combatiente.
Organizacin
Mientras la guerra moderna est protagonizada por FF.AA.
estatales que revelan un alto grado de organizacin y tienen un
orden de batalla claramente estructurado, los actores irregulares
registran un nivel de organizacin interno limitado y un orden
de batalla amorfo. Empero, ese limitado nivel de organizacin no
inhibe la identificacin de tres estratos bsicos
145
en el seno de
145
STANTON, Martin: What Price Sticky Foam? Parameters, Autumn 1996, pp. 63-68.
CAPTULO III
LA FISONOMA DE LAS NUEVAS GUERRAS
Y LOS CONFLICTOS TNICOS
104
los grupos insurgentes: el grupo de jefes (5%), por lo general
asentados en reas urbanas; un ncleo reducido de combatientes
con armamento sofisticado (10 a 20%); y una masa (75 a 80%) de
combatientes peor armados muchas veces compuesto por jve-
nes, ancianos y mujeres y adherentes, con roles de importancia
en apoyo, inteligencia y contrainteligencia.
En algunos anlisis se ha calculado que, ms all de otros
factores de incidencia, un bando irregular podra imponerse en
un conflicto intraestatal si llegara a adquirir una dimensin
equivalente al 2% de la poblacin del pas. Y que esa dimensin
exige una proporcin de FF.AA. de 10-1 a 15-1
146
. Se ha citado
como ejemplo histrico de la desproporcin entre combatientes
irregulares y recursos humanos uniformados el de guerrilla en
Malasia, donde 5 mil guerrilleros obligaron a una movilizacin
de 230 mil soldados y policas (proporcin 40-1), insumiendo
1.000 horas/hombre la eliminacin de cada insurgente
147
.
Aun con ese costo, las operaciones en Malasia fueron exito-
sas, un desenlace que parece ser ms la excepcin que la regla
de estos conflictos. Veamos otros dos ejemplos propuestos por
Fall
148
, Chipre y Argelia. En el conflicto interno chipriota, el
Reino Unido aisl completamente la isla mediterrnea y mand
al lugar 40 mil hombres, para someter a los 300 independentis-
tas que respondan al lder insurgente George Grivas; pese a
que la proporcin entre soldados regulares e insurgentes favo-
reca a los britnicos en 110-1, tras un lustro de operaciones el
gobierno de Londres se vio impulsado a negociar con su opo-
nente. En Argelia, la proporcin favoreca a Francia en 11-1: 760
mil militares galos se haban movilizado para sofocar a 65 mil
combatientes que, con el correr del tiempo, llegaron a sumar la
mdica cantidad de 7 mil; a pesar de su despliegue, tras casi
una dcada de conflicto Francia no logr imponerse, con el re-
sultado por todos conocido: la independencia de la colonia.
146
PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the Next
Century, Brasseys (US), New York 1990, p. 117.
147
ONEILL, Bard: Insurgency & Terrorism. Inside Modern Revolutionary Warfare,
Brasseys (US), New York 1990, p. 54.
148
FALL, Bernard: The Theory and Practice of Insurgency and Counterinsurgency,
Naval War College Review LI:1, Winter 1998 (Reprinted from the April 1965 issue).
105
Un punto ms respecto a la organizacin, de capital impor-
tancia: que los protagonistas insurgentes de un conflicto in-
traestatal registren limitaciones en su orden de batalla interno,
no implica per se que estn impedidos de efectuar desplaza-
mientos estratgicos, como ya lo demostr la historia con la
Larga Marcha de Mao Tse Tung. Tal es el caso que se observa en
Colombia, donde las FARC aplican lo que podra llamarse gue-
rra de movimientos: desarrollo de operaciones ofensivas caracte-
rizadas por la flexibilidad, movilidad, capacidad de desplazamiento y
concentracin de efectivos. Se ha sugerido que en este cambio
tuvo incidencia el asesoramiento prestado por la insurgencia de
El Salvador, concretamente instructores del Frente Farabundo
Mart de Liberacin Nacional.
Logstica
Las unidades de combate regulares consumen grandes can-
tidades de municin, combustible, repuestos y vituallas, dando
lugar a largos y complejos trenes logsticos; las irregulares se
encuentran poco limitadas por factores logsticos, dado que sus
necesidades de municin y alimentos son menores, que sus en-
seres son fcilmente transportables y que cuentan con apoyo
civil; as, puede no haber vas frreas, caminos, puentes ni de-
psitos que atacar por parte de las unidades regulares, a efectos
de reducir su capacidad operativa.
Aplicando estas diferencias logsticas a la guerra contra el
terrorismo desatada luego del 11S, atacar la infraestructura del
lder terrorista Osama bin Laden en el oriente de Afganistn,
equivale a destruir tan solo unas cuantas tiendas de arpillera,
telfonos mviles y computadoras porttiles, todo lo cual es
inmediatamente reemplazable
149
.
Tecnologa
Para las fuerzas regulares es importante el desarrollo tec-
nolgico de la maquinaria blica, que no siempre alcanza en los
conflictos asimtricos la performance que ofrecen sus fabrican-
149
KAPLAN, Robert: El retorno de la Antigedad, Ediciones B, Barcelona 2002, p. 186.
106
tes, mientras tal importancia parecera ser menor para los in-
surgentes, quienes revalorizan el armamento que puede ser ro-
bado, contrabandeado, fcilmente transportado individualmen-
te o manufacturado localmente: fusiles, ametralladoras,
morteros y minas.
De todos modos, el menor valor relativo que tendran las
armas tecnolgicamente avanzadas para bandos irregulares
comprometidos en un conflicto intraestatal no significa, per se,
que el mismo no sea crecientemente empleado; en este sentido,
casi diariamente se constata el uso de misiles porttiles antia-
reos o antitanque, miras lser o visores nocturnos. De acuerdo a
un investigador del Instituto de las Naciones Unidas para la
Investigacin del Desarme (UNIDIR), en el lapso 1983-1998 se
registr el derribo de ms de 325 aeronaves mediante el uso de
misiles antiareos porttiles, como el Stinger y el SAM-7, por
parte de actores no estatales
150
.
En los tiempos contemporneos, el inicio de esta tendencia
se observ en 1975 en el conflicto del Sudeste Asitico, cuando
el Khmer Rouge comenz a usar lanzacohetes porttiles chinos
de 85 mm y misiles antitanques rusos SA-7; como consecuencia,
casi instantneamente perdieron efectividad los aviones T-28 y
los carros blindados M-113 de las FF.AA
151
.
Direccin
En la guerra moderna la direccin de las operaciones de-
pende, en ltima instancia, del ms alto nivel del Estado, el
poltico; esta caracterstica no solo tiene un correlato tecnolgi-
co, plasmado en el uso de complejos sistemas de comunicacio-
nes y control, sino poltico: el establecimiento de reglas de empe-
ami ento que limiten an ms las capacidades de un
instrumento militar para enfrentar una insurgencia. Ejemplos
150
SINGH, Jasjit: Trfico ilcito de armas pequeas: algunos aspectos y temas, en
GASPARINI ALVES, Pricles & CIPOLLONE, Daiana (eds.): Represin del Trfico Ilcito
de Armas Pequeas y Tecnologas Sensibles: Una Agenda orientada hacia la Accin,
UNIDIR, Nueva York y Ginebra 1998, pp. 11-20.
151
PASCHALL, op. cit., pp. 41-42.
107
de estas limitaciones seran la decisin poltica de no considerar
como enemigo u oponente a determinado grupo, indicando a
su instrumento militar que evite enfrentamientos o escaramu-
zas con el mismo; o la prohibicin de abrir el fuego en zonas
urbanas.
Ms an, en su empleo en conflictos intraestatales frente a
insurgencias, el instrumento militar suele estar expuesto a recu-
rrentes cambios de las citadas reglas de empeamiento, en funcin
de evaluaciones polticas. Estas modificaciones (que los estado-
unidenses denominan informalmente como creeping) pueden
implicar tanto el abandono de la misin original, como su ex-
pansin a nuevas tareas adicionales.
En los conflictos intraestatales la atribucin decisoria des-
cansa en los lderes locales, usualmente referentes carismticos
de bandas armadas (el modelo denominado por Walzer como
feudalismo bastardo
152
), quienes suelen autofijarse sus reglas
de empeamiento sobre la base de considerandos personales a
travs de medios tan simples como un telfono comn, un wal-
kie talkie, un mensajero o disparos al aire de un arma de fuego.
El grado de imprevisibilidad que adquieren por esa razn las
acciones insurgentes y la sorpresa estratgica que pueden
producir, no deben ser desestimadas.
El ejemplo paradigmtico es el de Shamil Basayev, lder
indiscutido de la resistencia chechena frente a Rusia, abatido en
julio de 2006 por las fuerzas del gobierno. A mediados de 1995,
mientras Boris Yeltsin aseguraba en la cumbre que el G-7 cele-
braba en Halifax que ese conflicto armado sera rpidamente
superado, Basayev y un grupo selecto de combatientes ingresa-
ron en suelo ruso y ocuparon el hospital municipal de Buden-
novsk, reteniendo a ms de un millar de rehenes. La accin
insurgente, que se prolong durante una semana, mantuvo en
vilo a buena parte de la audiencia mundial y puso de relieve las
limitaciones del instrumento militar ruso. Su desenlace fue un
acuerdo entre Basayev y el primer ministro Viktor Cher-
nomydin, por el cual este ltimo aceptaba detener la ofensiva
152
WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paids, Barcelona 2004, p. 18.
108
armada sobre Chechenia e iniciar un dilogo de paz. Tales fue-
ron los resultados de la imprevista sorpresa estratgica que pre-
pararon los insurgentes
153
.
Doctrina y tcticas
La doctrina de las fuerzas regulares es clara y coherente,
abarcando los objetivos que se perseguirn, los recursos que se
necesitarn, la forma en que se organizarn y desplegarn, las
armas que se emplearn y la manera en que se las utilizar.
Nada de eso se registra entre las fuerzas irregulares, que actan
por prueba y error basadas en el sentido comn o la intuicin,
caractersticas estas que suelen redundar en una peligrosa sub-
estimacin de las mismas.
Las fuerzas irregulares, al plantear una respuesta asimtri-
ca, rechazan la ya mencionada tctica tradicional de las FF.AA.
de la batalla decisiva con intenso empleo de medios, optando
por operaciones de menor costo e intensidad de medios: em-
boscadas a unidades menores, atentados o ataques al tren logs-
tico. Accesoriamente, como bien ha sealado Munkler, en los
conflictos asimtricos las fuerzas irregulares capitalizan en su
beneficio la dimensin tiempo, planteando a la contraparte un
enfrentamiento de menor velocidad, o dicho de otra manera,
una desaceleracin del conflicto, que conlleva implcitamente el
riesgo de padecer un mayor nmero de bajas
154
.
La guerra de Vietnam es un adecuado ejemplo de esta dife-
rencia doctrinaria. Mientras EE.UU. enfoc el conflicto como
una suerte de reedicin de la guerra de Corea, los vietnamitas
lo hicieron de una manera absolutamente diferente, como que-
da patentizado por el coronel Harry Summers en su obra On
Strategy: A Critical Analysis of the Vietnam War. Cuenta Summers
153
Una excelente descripcin del origen, motivaciones, actividades e implicancias
de este combatiente se encuentra en Finch, Raymond: Why the Russian Military
Failed in Chechnya, mimeo., United States Army, Foreign Military Studies Office,
Fort Leavenworth (KS), May 1997.
154
MUNKLER, Herfried: Las Guerras del Siglo XXI, Revista Internacional de la
Cruz Roja N 849, 31 de marzo de 2003.
109
que en abril de 1975 sostuvo conversaciones con lderes nor-
vietnamitas a quienes les dijo: Ustedes saben que nunca podrn
vencernos en batalla. La respuesta de la contraparte fue: Puede
ser, pero eso es absolutamente irrelevante.
A la hora de comprender esta visin vietnamita, basta re-
cordar a Ho Chi Minh, quien aseguraba que fuerzas irregulares
pequeas podan derrotar a complejos y poderosos ejrcitos,
siempre y cuando utilizaran la estrategia adecuada. Ho Chi
Minh describi esa estrategia como un tigre enfrentando a un
elefante: si el tigre permanece quieto, el elefante lo arrollar y
aplastar; pero el tigre debe ir por la retaguardia del elefante,
atacndolo por atrs y por los flancos, para luego ocultarse en
la espesura de la selva, y recomenzar otra vez el ciclo. De esta
manera, lentamente el elefante se agotara, debilitara y mori-
ra. En trminos de Ho, esta era la forma de guerra que deba
aplicarse en Indochina.
Los resultados fueron contundentes: fracas rotundamente
la intencin de EE.UU. de llevar a las guerrillas del Vietcong a
una batalla abierta, acorralndolas previamente mediante el
empleo de mejores comunicaciones, fotografa infrarroja y des-
foliantes. Un informe de la Oficina de Anlisis Estratgico del
Pentgono, fechado en 1968, estim que el 75% de los combates
registrados entre las tropas norteamericanos y los insurgentes
tuvieron lugar en condiciones de tiempo, lugar, tipo y duracin
planteados por estos ltimos; por la misma fecha otro dossier,
esta vez de la CIA, calcul que menos del 1% de las ms de 2
millones de operaciones militares conducidas por EE.UU. entre
1966 y 1968 haba resultado en contactos positivos con el Viet-
cong
155
.
El ejemplo de Vietnam no solo es aplicable a la gran mayora
de los conflictos intraestatales de los ltimos aos, sino que se
proyecta hacia los choques de este tipo que se esperan para el
corto y mediano plazo. En este sentido, un interesante trabajo de
155
110
trasfondo prospectivo publicado hace algunos aos en Military
Review por el coronel John House (Ejrcito de EE.UU.) describe
las caractersticas de un conflicto intraestatal en el ao 2025; en l
se enfrentan las fuerzas azules (instrumento militar tradicional)
y las fuerzas naranjas, opinando estas ltimas
156
:
...las Fuerzas Azules han cuestionado si sus trminos doctrina-
les regulares tales como <centro de gravedad> an tienen alguna
utilidad. Nuestra organizacin, que se expanda a manera de ara-
a, se asemejaba a la accin de insertar la mano en un cubo de
agua. Una vez que se saca la mano del agua, la impresin hecha
se desvanece.
Los postulados de House parecen confirmarse en las opera-
ciones desplegadas por EE.UU. en Irak, con posterioridad a los
atentados del 11S en el marco de la guerra contra el terrorismo.
Frente a los atentados ejecutados por los insurgentes en suelo
iraqu contra las tropas de la coalicin, se ha alegado que la
clave de estos no reside tanto en su intensidad, sino en su fre-
cuencia. En esta lnea, sitios de Internet vinculados con el gru-
po Al Qaeda aluden a un presunto mtodo del electroshock:
un atentado tras otro, incesantemente, para perturbarlos (a los
enemigos), como si vieran fantasmas a todo momento y en todas par-
tes, sin darles respiro
157
.
Aliados locales
Al contrario que en las guerras modernas entre FF.AA.
organizadas, donde la articulacin de coaliciones de aliados es
usual, la bsqueda de actores locales que desempeen un rol
similar en los conflictos intraestatales se torna en una fuente
de riesgos, debido a los propios intereses que persiguen aque-
llos en la arena local, pudiendo efectuar abruptos cambios de
posicin poltica o cometiendo acciones inconsultas del tipo
free rider que comprometan al Estado aliado, tornndolo en
cmplice. En la bsqueda de un ejemplo, nuevamente podemos
156
HOUSE, John: El Enemigo despus del Prximo.
157
Otra generacin de terroristas invade Irak, La Nacin (Buenos Aires), 14 de
agosto de 2003.
111
recurrir a la figura de Basayev que, aunque se inici en la
insurgencia combatiendo junto a las milicias azeres en el con-
flicto de Nagorno Karabaj, fue en Georgia (peleaba para los
abjasios) donde los asesores rusos le dieron la mayor ins-
truccin, como tambin lo hicieron con quienes luego integra-
ran su unidad de lite chechena Batalln Abjaz
158
. Tiempo des-
pus, los propios rusos seran las vctimas de las acciones de
este batalln.
mbito fsico
Las fuerzas regulares procuran la segregacin de sus activi-
dades del mbito fsico de la sociedad civil, dando lugar a con-
ceptos como frentes (de batalla) y teatros (de operaciones); esta
separacin se desdibuja en un conflicto intraestatal donde las
fuerzas irregulares estn integradas a la sociedad, siendo difusos
los lmites entre ambas en trminos geogrficos, de sexo, edad e
inclusive tiempo: un conflicto puede prolongarse por aos, al
punto de tornarse habitual en la vida cotidiana de la poblacin.
La consecuencia inevitable de esos difusos lmites es que los con-
flictos intraestatales se tornan crecientemente urbanos.
Dicho en otras palabras Sarajevo, Tuzla y Gorazde, Gaza y
Cisjordania, Grozny, Puerto Prncipe, Mogadisco, y ms recien-
temente Fallujah y Bagdad son, al mismo tiempo, referencias
urbanas y teatros de operaciones de los conflictos intraestatales.
En este sentido, Peters dice que las ciudades son el equivalente
posmoderno de las junglas y las montaas
159
.
En el ao 1999, el Instituto de Estudios Estratgicos (IISS) de
Londres evalu que el campo de batalla asimtrico del futuro
ser la ciudad, donde hacia el ao 2020 morar el 70% de la
poblacin del planeta. La eleccin de ese terreno corresponder a
los insurgentes, pues su naturaleza eliminar muchas de las ven-
tajas de los ejrcitos convencionales, en trminos de poder areo,
158
FINCH, op. cit.
159
PETERS, Ralph: Our Soldiers, Their Cities, Parameters, Spring 1996, pp. 43-50.
112
blindados, comunicaciones y artillera
160
. Por la misma poca los
analistas Hahn y Jezior, involucrados en el proyecto Army After
Next del ejrcito estadounidense, coincidieron con esa aprecia-
cin, aventurando que la mayor parte de los conflictos asimtri-
cos que se libren en las prximas dcadas tendrn lugar en am-
bientes urbanos, y que el control de estos ser crtico para el
cumplimiento de los objetivos (estratgicos, operacionales y tc-
ticos) de las fuerzas armadas involucradas en esas contiendas
161
.
La ocurrencia de estos conflictos en ambientes urbanos
obliga a las fuerzas regulares a pelear en un complejo entorno
que, segn diversos especialistas, es descentralizado; se des-
pliega de manera vertical, abarcando desde la altura de las to-
rres hasta la profundidad de los subterrneos; finalmente, suele
involucrar al menos tres actividades simultneas, en diferentes
sectores de su ejido, tornndose en una guerra de tres barrios
(el concepto es de Charles Krulak): asistencia humanitaria en el
primero, operaciones de paz en el segundo, y combate abierto
en el tercero.
Algunos observadores aventuran que las fuerzas armadas
no se encuentran absolutamente preparadas para hecer frente a
este desafo. Craig considera a la lucha urbana como un arte
perdido por las Fuerzas Armadas, practicado por ltima vez
durante la Segunda Guerra Mundial; Thomas, por su parte, cita
declaraciones de oficiales rusos segn las cuales el Ejrcito Rojo
no haba practicado operaciones de guerra urbana desde 1970/
1975 aproximadamente, siendo su ltima experiencia real de
este tipo la represin de la llamada Primavera de Praga en
1968
162
.
Precisamente en referencia a los uniformados rusos, en
Grozny aplicaron la tctica bsica de destruir todas y cada una
160
BRASLAVSKY, Guido: Un enemigo en cada esquina, Clarn 27 de junio de 1999,
Suplemento Tendencias.
161
HAHN, Robert & Bonnie Jezior: Urban Warfare and the Urban Warfighter of
2025, Parameters, Summer 1999, pp. 74-86.
162
CRAIG, op. cit.; THOMAS, Timothy: The Battle of Grozny: Deadly Classroom for
Urban Combat, Parameters, Summer 1999, pp. 87-102.
113
de las unidades rebeldes, sin prestar mayor atencin a los da-
os colaterales, desarrollando operaciones ofensivas masivas y
en gran escala, tan efectivas en la Gran Guerra Patritica Soviti-
ca (la lucha contra Alemania en la Segunda Guerra Mundial).
Esta opcin dio lugar a un empleo indiscriminado del poder
destructivo del armamento (por ejemplo usando toneladas de
artillera para eliminar a francotiradores aislados), sin reparo
en la cantidad de bajas, su carcter combatiente o no, o la natu-
raleza de los blancos que, al decir de un analista, tambin son
pasibles (como los armamentos) de un uso dual
163
. Decimos esto
porque los blancos incluyeron mercados, hospitales, monumen-
tos y lugares histricos, en cuyas cercanas los chechenos apos-
taban sus unidades de manera absolutamente deliberada, cono-
ciendo el negativo rdito que su destruccin reportara a los
rusos, en trminos de apoyo de la poblacin local.
Precisamente, los combates de Grozny mostraron muchas
de las limitaciones y vulnerabilidades de un instrumento mili-
tar tradicional al combatir a grupos insurgentes en ambientes
urbanos. El ministro de Defensa ruso Pavel Grachev, haba
anunciado con anterioridad que poda ocupar la ciudad en solo
dos horas, empleando nicamente un regimiento aerotranspor-
tado. Sin embargo, la primera unidad rusa movilizada hacia ese
casco urbano (la brigada Maikop) el 11 de diciembre haba per-
dido, veinte das despus, 800 de sus 1.000 efectivos; 20 de sus
26 tanques y 102 de sus 120 vehculos blindados. Hicieron falta,
para lograr el control de la ciudad, bombardeos constantes que
llegaron a una cadencia de 4 mil detonaciones por hora durante
el bombardeo invernal 1994-1995, frente a 3,5 mil detonaciones
diarias en Sarajevo durante los peores momentos del bombar-
deo serbio.
Estas operaciones masivas y en gran escala generaron un
doble efecto pernicioso. El primero de esos fue fortalecer las
tendencias etnonacionalistas en la poblacin, inclusive en aque-
llas franjas que inicialmente deseaban permanecer bajo la gida
163
HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report,
The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996.
114
de Mosc; aument as el nmero de combatientes chechenos,
al punto de transformarse cada ciudadano nativo en un enemi-
go de los rusos. El efecto restante fue la aparicin de severos
dilemas ticos y morales en Rusia respecto a las acciones en
Chechenia, tanto entre su poblacin civil como en las estructu-
ras castrenses; en este ltimo caso, alcanzando inclusive al pri-
mer comandante de las fuerzas desplazadas a ese pas para
sofocar el intento independentista, el general Vorobyov, quien
calific a las medidas de su gobierno como criminales.
La aparicin de profundos debates morales tambin se re-
gistr en la ya mencionada Intifada, un evento a partir del
cual el conflicto rabe-israel dej de ser para Israel un proble-
ma externo, para transformarse en interno. El empleo de la Tsa-
hal por parte del poder poltico en la represin a la violencia
tnica de la contraparte, hizo que esta cumpliera esa orden con
un alto grado de improvisacin, siendo que histricamente su
misin haba sido defender al pas contra la accin de las
FF.AA. de otros Estados. Investigaciones de campo llevadas a
cabo por los propios acadmicos israeles
164
indicaron que la
participacin de las Fuerzas de Defensa en la represin a la
Intifada afect la cohesin interna de las mismas.
Se supo as que hubo casos de resistencia a la participacin
en ese conflicto, al punto del abandono del pas por parte de
reservistas convocados a tal efecto; pedidos masivos de pases a
unidades que no estaban afectadas a tal operacin; cuestiona-
mientos a la legalidad de las rdenes emitidas por el poder
poltico, formulados ante los jefes militares en forma individual
e incluso mediante petitorios colectivos; desobediencia de rde-
nes; discusiones abiertas entre jefes y subordinados. Casos de
este tipo minaron la cohesin interna y el espritu de cuerpo de
las unidades que participaron en esas acciones.
Con posterioridad al 11S, la dificultad que entraa un entor-
no urbano encuentra sus ltimos episodios en las ciudades de
164
LIEBES, Tamar & BLUM-KULKA, Shoshana: Managing a Moral Dilemma: Israeli
Soldiers in the Intifada, Armed Forces & Society 21:1, Fall 1994, pp. 45-68.
115
Irak, en el marco de la tercera Guerra del Golfo. La captura de
los principales ncleos urbanos iraques, particularmente su ca-
pital Bagdad, fue precedida por ataques areos y bombardeos de
artillera de precisin (desde 20 o 30 km de distancia) sobre reas
densamente pobladas, a partir de la decisin del Pentgono de
privilegiar la proteccin de sus propios efectivos, antes que la
reduccin de las vctimas civiles y los daos colaterales. La idea
de esas operaciones fue abrir corredores de seguridad a travs de
los cuales unidades helitransportadas penetraran ms y ms en
la ciudad, conforme colapsaran las defensas de Hussein
165
.
Tras la cada de Bagdad, las fuerzas militares de Estados
Unidos volvieron a encontrarse con un serio desafo, al igual
que en Saign tres dcadas antes: un ambiente denso y extrao;
un idioma indescifrable; una desconfianza sin fin; el hostiga-
miento constante de guerrillas poco detectables y atacantes sui-
cidas. Dira al respecto Thomas Sanderson, experto del Centro
de Estudios Estratgicos e Internacionales (CSIS), que el Pent-
gono debe encontrar nuevas tcticas en Irak, para no ver repeti-
da la historia de Vietnam, de ganar las batallas y perder la
guerra. Textualmente: Hay muchos puntos en comn con los das
difciles de Vietnam. Somos extranjeros en Bagdad, y el problema otra
vez es dnde no hay un enemigo
166
.
Vinculaciones con actividades criminales
Otra caracterstica de las insurgencias en los conflictos in-
traestatales es que las mismas suelen mantener relaciones con
actividad criminal, terrorismo y trficos (de armas, ayuda hu-
manitaria, droga), todo lo cual genera activos que deben ser
blanqueados. Esto le otorga al conflicto intraestatal la caracters-
tica de rea gris, ya mencionada en el Captulo I.
Las actividades delictivas o criminales que suelen obser-
varse en los conflictos intraestatales incluyen el pillaje; la extor-
165
CORDESMAN, Anthony: The True Nature of Urban Warfare, Center for Strategic
and International Studies (CSIS), Iraq War Note, March 30, 2003.
166
Las similitudes con la Guerra de Vietnam, La Nacin (Buenos Aires) 29 de
octubre de 2003.
116
sin por proteccin; la comercializacin del acceso a agua
opotable, tierra y recursos minerales; y el control del comercio
de determinados bienes e insumos, entre otras. Respecto a esto
ltimo, entre los numerosos casos existentes pueden mencio-
narse los diamantes en Sierra Leona; las drogas en Colombia,
Afganistn, Myanmar, Turqua y Lbano; las maderas preciosas
en Camboya, o el petrleo en el Congo (ex Zaire). Inclusive, el
carcter altamente lucrativo de estas actividades suele consti-
tuir un aliciente para que un conflicto intraestatal no sea resuel-
to por la va del dilogo
167
.
As, se ha dicho que la financiacin del esfuerzo blico por
parte del protagonista subestatal de un conflicto intraestatal,
suele ser globalizada en el sentido de acudir a fuentes de
recursos estrechamente ligados a mercados globales. Siendo
que estas fuentes de financiacin solo pueden mantenerse a tra-
vs de la continuacin de la violencia, la lgica del conflicto
armado incorpora parmetros econmicos, a la vez que surge
una situacin paradjica: el objetivo poltico del conflicto se
desdibuja y adquiere primaca su prolongacin en el tiempo.
Como ha dicho Pardo Rueda: la guerra se convierte en el nico
instrumento para mantener el flujo de recursos para alimentar la
guerra misma
168
.
Tambin deben incluirse entre las referidas actividades cri-
minales a aquellas que desarrollan los llamados mercaderes de
la muerte, o sea las personas u organizaciones que proveen
mercenarios (vide infra). Segn se ha apuntado, muchas veces
las organizaciones que efectan este reclutamiento son las mis-
mas que participan del comercio internacional de drogas y ar-
mas, o del terrorismo
169
.
167
KEEN, David: The Economic Functions of Violence in Civil Wars, Adelphi Paper
N 320, July 1998; THAROOR, Shashi: The Future of Civil Conflict, World Policy
Journal XVI:1, Spring 1999, pp. 1-11.
168
169
MALAN, Mark & CILLIERS, Jakkie: Mercenaries and Mischief: The Regulation of
Foreign Military Assistance Bill, Institute for Security Studies (IIS), Occasional
Paper N 25, September 1997.
117
Riesgos de bajas
Otra dimensin en torno de la cual se pueden efectuar anli-
sis comparativos entre la guerra limitada moderna y la insurgen-
cia que protagoniza a los conflictos armados intraestatales, se
refiere a los respectivos riesgos potenciales, en trminos de bajas.
El 3 de octubre de 1993 en Somalia las fuerzas norteamericanas,
desplegadas en el marco de la operacin ONUSOM-II iniciada en
mayo de 1993, padecieron una emboscada organizada por el l-
der insurgente local Mohammed Farah Aidid, que redund en
un saldo de 13 vctimas fatales y otros 75 heridos, amn del
secuestro de un piloto de helicptero cuyo rostro en prisin fue
difundido por los medios de comunicacin de todo el mundo.
Desde el punto de vista estrictamente tctico, difcilmente
este acontecimiento pueda ser calificado como una derrota lisa
y llana de los norteamericanos, teniendo en cuenta que el ban-
do de Aidid sufri entre 200 y 350 muertos y de 700 a 750
heridos en la accin, segn datos del Comit Internacional de la
Cruz Roja en Mogadisco. No obstante, por su costo en bajas por
efectivo (70%), este episodio super a los registrados en el lti-
mo decenio de la Guerra de Vietnam, encontrando como ante-
cedente ms cercano la batalla del valle indochino de Drang, en
1965. Ah cobr forma lo que algunos analistas, como Yates
170
,
han denominado sndrome de Somalia: el vnculo que se estable-
ce, sobre todo en la opinin pblica medios de comunicacin
mediante entre la percepcin de xito o fracaso de una opera-
cin y la cantidad de bajas estadounidenses incurridas.
Con posterioridad a los eventos del 11S, el sndrome de So-
malia sigui vigente, a pesar de alegatos de especialistas milita-
res en el sentido que la cantidad de bajas padecidas no puede
ser el criterio determinante para la continuacin de una opera-
cin. As, se aleg que medir la pertinencia de las operaciones
que EE.UU. llevaba a cabo en Afganistn en el marco de su
guerra contra el terrorismo, peleando contra un contendiente
170
Ver YATES, Lawrence: Operaciones de Estabilidad y Apoyo: Analogas, Patrones
y Temas Repetidos, Military Review enero-febrero 1998, pp. 2 y ss.
118
asimtrico (los talibn), en funcin de su costo en vidas, equi-
vala a juzgar la conveniencia de que Nueva York contara con
un Departamento de Bomberos a partir de los bomberos muer-
tos en las operaciones de rescate de las Torres Gemelas
171
.
Las operaciones en Irak mostraron, en una medida an ma-
yor que las desplegadas en suelo afgano, los riesgos que experi-
mentan las fuerzas armadas regulares, en trminos de bajas, al
combatir asimtricamente contra unidades insurgentes. Mien-
tras la efmera fase simtrica de la tercera Guerra del Golfo,
que se prolong desde el 20 de marzo hasta el 1 de abril del
2003, le ocasion a EE.UU. y sus aliados 138 muertos, la etapa
asimtrica de ese conflicto elev la cantidad oficial de bajas
estadounidenses a 856 muertos y ms de 6.000 heridos hacia
mediados de julio del 2004.
Los clculos efectuados en ese momento por un centro de
estudios argentino indicaron que, tomando en cuenta que la
fuerza desplegada en Irak por EE.UU. y sus aliados totalizaba
unos 137 mil efectivos, alrededor del 5% de ese contingente
haba sido muerto o herido, tasa esta que trepaba al 7% en
algunas unidades. El estudio agregaba que, teniendo en cuenta
que 56 mil efectivos aliados eran combatientes propiamente di-
chos, las bajas en este segmento llegaban al 30%, si a los muer-
tos y heridos se agregaba a quienes padecan problemas psico-
lgicos
172
.
Los ltimos datos proporcionados por el periodismo al res-
pecto indican que las bajas en Irak llegaron a 1.649 en junio del
2005, adems de unos 12 mil heridos. A esa cifra se le deben
adicionar 88 vctimas fatales de Gran Bretaa; 92 de otras nacio-
nes integrantes de la coalicin; casi 250 de empresas militares
privadas; 2.000 de tropas iraques leales, ms un nmero no
especificado de agentes de inteligencia.
171
PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books,
Mechanicsburg (PA) 2003, pp. 147-148.
172
FRAGA, Rosendo: Las bajas en Irak pueden decidir la eleccin de Estados Unidos, Centro
de Estudios para la Nueva Mayora, 14 de j ulio de 2005 (http://
www.nuevamayoria.com/ES/INVESTIGACIONES/?id_defensa&file=040714).
119
Concepciones culturales
Salvo en aquellos casos en que las milicias irregulares que
protagonizan los conflictos intraestatales tengan los valores cul-
turales de Occidente (una hiptesis, que hasta el momento no
ha podido ser contrastada), las mismas suelen manejarse con
concepciones culturales distintas a las que utilizan los instru-
mentos militares organizados. Esta diferencia fue claramente
visible en la guerra de Vietnam, ms concretamente en las con-
tinuas referencias de los norteamericanos a la paciencia del ene-
migo y su aceptacin casi voluntaria de fuertes derrotas tcti-
cas, con elevadas bajas, en orden a una victoria a largo plazo.
Maynes sugiere que la leccin que la Historia Militar le
brind a los estadounidenses en el sudeste asitico, a los fran-
ceses en Argelia y a la hoy extinta URSS en Afganistn, fue que
la determinacin es un factor que suele imponerse a la superio-
ridad tecnolgica del adversario, sobre todo si este ltimo com-
parte la muy alta capacidad para matar y muy baja capacidad para
morir que caracterizara a las sociedades de Occidente
173
. Esta
baja capacidad para morir se hallara implcita, como hemos
visto en el Captulo II, en la Revolucin de los Asuntos Milita-
res (RAM).
A un alto jefe militar se le han atribuido las siguientes pala-
bras, pronunciadas en un discurso ante oficiales superiores:
Uno tiene que entender la cultura en la cual se encuentra inserto.
Nunca logramos obtener buena inteligencia cultural, ni entender qu
es lo que incentiva a la gente, cul es la estructura de su sociedad,
cmo se diferencian sus valores y costumbres de trabajo de los nues-
tros
174
. Atento a esta complejidad, algunos analistas completan
su propuesta de reformulacin del pensamiento estratgico ele-
vando al nivel de disciplinas estratgicas, con una jerarqua nun-
173
MAYNES, Charles: The limitations of force, en Aspen Strategy Group: The United
States and the Use of Force in the post-Cold War Era, The Aspen Institute, Maryland
1995, pp. 21, 34-35.
174
SCALARD, Douglas: Pueblos de los que nada sabemos: cuando la Doctrina no es
suficiente, Military Review noviembre-diciembre 1997, pp. 3 y ss.
120
ca alcanzada en pocas anteriores, a la sociologa, la economa,
el derecho y la religin, entre otras
175
.
Inteligencia
Tambin en el campo de la Inteligencia se registran diferen-
cias entre los requerimientos que impone un conflicto armado
simtrico sostenido por instrumentos armados cooperativos, y
los que demandan los conflictos intraestatales. En el primer
caso, los esfuerzos de Inteligencia se orientan en el sentido que
impone la Revolucin de los Asuntos Militares (RMA) mencio-
nada en el Captulo II y enfatizan en el empleo intensivo de
tecnologa para conocer en tiempo real el campo de batalla. En
el restante escenario, en cambio, las demandas parecen orien-
tarse en otros dos sentidos: por un lado, en la comprensin
cultural de un adversario que suele ostentar y adherir a valores
y creencias diferentes de las propias; por otro, en nuevos nfa-
sis en fuentes humanas (HUMINT) invaluables a la hora de
recolectar y procesar informacin sobre ambientes de combate
que distan de ser el campo de batalla tradicional.
Sobre esta cuestin Ralph Peters, tras subrayar que cada
vez en mayor medida los instrumentos militares organizados
involucrados en conflictos intraestatales, deben combatir en
ambientes urbanos, sugiere que las demandas de inteligencia
que estos acontecimientos exigen son completamente diferentes
a los costosos y complejos sistemas empleados en la Guerra del
Golfo. De hecho, Peters le asigna tal magnitud al gap entre las
orientaciones de la Inteligencia militar y las demandas que a la
misma le imponen los conflictos intraestatales, que concluye
que Inteligencia es una de las ramas de la actividad militar que
en mayor medida ha quedado prisionera de formas de pensar
de la Guerra Fra
176
.
175
Vid. DE LA MAISONNEUVE, Eric: Incitation la Reflexion Stratgique, Economica,
Paris 1998; MOLLER, Bjrn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the
Problem? What could be done?, COPRI, Working Paper, October 1996.
176
PETERS, Ralph: Our Soldiers..., op. cit.
121
Costos operativos
En cuanto a los costos operativos, es a todas luces evidente
que el de un instrumento militar organizado es infinitamente
superior al de una milicia irregular, en funcin de sus requeri-
mientos logsticos en materia de vituallas, combustible, muni-
cin y repuestos; los complejos sistemas de comunicaciones y
control que necesita; los gastos en materia sanitaria o de cober-
tura social que generan sus heridos o vctimas fatales y sobre
todo la tecnologa incorporada a su maquinaria blica. Por
ejemplo, se ha calculado que un da de operaciones en la Gue-
rra del Golfo insumi aproximadamente US$ 1,5 mil millones,
cifra superior al presupuesto bianual (1990-1991) con que por
entonces contaban las Naciones Unidas para financiar todas sus
operaciones de paz en el globo, que rondaba los US$ 1,4 mil
millones.
Tres casos histricos sirven como paradigmas de esta dife-
rencia de costos, el primero de los cuales es la guerra de Viet-
nam: EE.UU. habra gastado en ese conflicto, incluyendo las
pensiones a sus veteranos, unos US$ 300 mil millones, o sea
US$ 300 mil por cada una de las bajas (un milln) infligidas a
los norvietnamitas; esta ltima suma equivala al ingreso anual
de 3.000 vietnamitas, por lo cual la muerte de cada insurgente
norvietnamita insumi un costo equivalente a la suma de sus
ingresos durante 3.000 aos. En contrapartida, la ayuda de la
URSS a Vietnam del Norte, que amn de ocupar a su vecino del
sur gener a EE.UU. 56 mil bajas y 300 mil heridos, no habra
llegado a los US$ 10 mil millones
177
.
Nuestro segundo paradigma se refiere a la llamada Intifada,
es decir, al levantamiento de la poblacin palestina en los
entonces territorios ocupados de Gaza y Cisjordania. En este
conflicto intraestatal, las propias fuentes israeles consignan
que el 80% de los casos de agresin perpetrados por los palesti-
nos fueron ataques con piedras (60% de ellos efectuados por
177
WESSON, Robert: Poltica Exterior para una Nueva Era, Troquel, Buenos Aires 1979,
pp. 51-52.
122
menores), 15% implicaron el empleo de ccteles molotov y solo
un 5% el uso de armas de fuego. En los primeros tres aos de
desarrollo de la Intifada, las Fuerzas de Defensa de Israel (Tsavah
Hagana Leisrael, Tsahal) afectadas al mismo treparon de mil a
10/12 mil efectivos y Tel Aviv gast en sofocarlo la friolera
suma de US$ 500 millones
178
.
Naturalmente, el tercer paradigma es el que se desprende
de las acciones militares encabezadas por EE.UU. en Irak, con
posterioridad al 11S. En febrero del 2003, el Instituto Internacio-
nal de Estudios Estratgicos (IISS) haba calculado que esas
operaciones podran alcanzar un costo de US$ 33 mil millones,
menos de la mitad de lo que haba demandado la segunda Gue-
rra del Golfo (US$ 61 mil millones en 1991, equivalentes a US$
78 mil millones doce aos despus), en tanto las tareas de pos-
guerra podan elevar el costo a US$ 50 mil millones.
Finalmente, la fase simtrica de las operaciones en Irak
insumi menos que lo estimado por el think tank londinense: US$
20 mil millones, discriminados por el Pentgono en US$ 10 mil
millones en las operaciones propiamente dichas; otros US$ 7 mil
millones en mantenimiento de personal; por ltimo, US$ 3 mil
millones en municiones. Al momento de publicarse esas cifras,
en abril del 2003, las fuentes castrenses estadounidenses calcula-
ron que cada ao adicional de presencia de sus tropas en suelo
iraqu tendra un costo adicional de US$ 2 mil millones
179
.
Un ao despus de publicadas esas estimaciones del De-
partamento de Defensa, la Oficina de Presupuesto del Capitolio
estableci que hacia fines del ao 2004 el costo total de la cam-
paa en Irak, contando sus fases simtrica y asimtrica, alcan-
zara los US$ 150 mil millones, mientras el mantenimiento de
las tropas estacionadas en ese pas le insumira a los contribu-
yentes norteamericanos US$ 48 mil millones por ao
180
.
178
INBAR, Efraim: Israels Small War: The Military Response to the Intifada, Armed
Forces and Society 18:1, Fall 1991, pp. 29-50.
179
HEREDIA, Lourdes: La guerra cost U$S 20.000 millones, BBC Mundo, 17 de
abril de 2003.
180
El costo de Irak, BBC Mundo, 9 de abril de 2004.
123
Marco jurdico
Como bien ha sealado Walzer, al hablar sobre la tesis de las
guerras justas, tema que trataremos in extenso en el Captulo VI,
en los ejrcitos modernos la justicia se ha convertido en una de
las pruebas que debe superar cualquier estrategia o tctica mili-
tar, en lo relativo a cundo y cmo debe emplearse la fuerza. Esa
justicia alcanza al bienestar de hombres y mujeres inocentes del
otro bando, insistiendo que hay cosas que son moralmente in-
aceptables y que no pueden hacerse ni siquiera al enemigo
181
.
As, las fuerzas militares organizadas, integradas por sol-
dados que combaten en funcin de los intereses del Estado,
rigen su accionar por el Derecho de Guerra, que se concentra en
la forma de conduccin de las operaciones militares, para que
estas se ajusten a las leyes y costumbres de la guerra; y por el
Derecho Internacional Humanitario (DIH), que apunta a regu-
lar todas aquellas actividades que pueden producir vctimas y,
generadas estas ltimas, atenuar su sufrimiento.
El DIH deriva de los Derechos Humanos y comparte con
estos ciertos principios: el de humanidad, que establece que to-
das las medidas empleadas en el campo de aplicacin del Dere-
cho solo deben provocar el dao mnimo imprescindible para el
logro del objetivo buscado; el de necesidad, que establece el ob-
jetivo en funcin del cual se aplica la fuerza; el de proporcionali-
dad, que preconiza un uso controlado de la fuerza; y el de limi-
tacin, que prohbe cierto tipo de armas o las restringe a su
empleo nicamente defensivo.
Los conflictos intraestatales han planteado algunos dilemas
en torno a la aplicacin del Derecho de Guerra y el DIH. Los
planteos han derivado de la interaccin de algunos factores,
entre ellos la reticencia de los lderes polticos democrticos a
aplicar el trmino guerra a formas de empleo del instrumento
militar diferentes a la guerra convencional clausewitziana; y los
lmites cada vez ms difusos entre guerra y paz.
181
WALZER, op. cit., pp. 34-36.
124
En ambos casos, un ejemplo vlido es el de los bombar-
deos que ejecut la aviacin de miembros de la OTAN contra
posiciones serbias, en el conflicto de Kosovo. En esa oportuni-
dad, el gobierno estadounidense se neg reiteradamente a en-
cuadrar esas acciones blicas en el marco de una guerra, debi-
do a restricciones polticas domsticas propias y de los
aliados, que podran haber derivado en la paralizacin de las
operaciones areas.
Sin embargo, los dilemas jurdicos tienden a ser superados,
por parte de los instrumentos militares involucrados en conflic-
tos intraestatales, a travs de la observancia en esos escenarios
de un conjunto de reglas bsicas del Derecho de Guerra por
parte del personal militar propio, que son: (i) solo se combate a
combatientes; (ii) frente a un contrincante que depone las ar-
mas, no se lo daa innecesariamente y se informa la novedad a
los superiores; (iii) no se matan ni torturan prisioneros; (iv) se
ayuda a los necesitados, sean estos amigos o contrincantes; (v)
no se ataca personal, instalaciones o equipos mdicos; (vi) se
limita la accin destructiva a lo estrictamente necesario; (vii) se
trata a todos los civiles adecuadamente; (viii) se respetan las
propiedades y posesiones privadas; finalmente, (ix) se vela por
el cumplimiento del Derecho de Guerra y se reporta a la supe-
rioridad toda violacin de la misma
182
.
En contraste con estas normas de conducta, como ya lo
apuntara Carl Schmitt en su famosa Teora del Partisano, las
fuerzas irregulares no se atienen a las reglas o tradiciones del
combate, ni limitan sus acciones a la victoria sobre el oponente;
por el contrario, lo criminalizan y pretenden destruirlo. Dos des-
cripciones de la conducta que pueden adoptar las insurgencias,
aunque tal vez parezcan impregnadas de cierto contenido des-
pectivo, ayudan a entender la percepcin que algunos analistas
militares se han forjado sobre esta cuestin. La primera de ellas
corresponde a Tucker
183
:
182
HAYS PARKS, W.: Rules of conduct during Operations Other Than War: the Law
of War does apply, American Diplomacy VI:2 (2001).
183
TUCKER, David: Fighting Barbarians, Parameters, Summer 1998, pp. 69-79.
125
...salvajes armados que no respetan ninguna de las restricciones
civilizadas bajo las cuales nosotros (las FF.AA.) operamos, quie-
nes harn todo, absolutamente todo, para lograr la victoria ()... A
la tortura y la violacin la considerarn un deporte; a despedazar
nios y ancianos, un placentero trabajo para las tardes; a violar
tratados, algo no ms problemtico que respirar.
En la segunda descripcin, formulada en similar sentido
que la anterior, Finch opina lo siguiente sobre la insurgencia
que protagoniza los conflictos intraestatales
184
:
...este tipo de oponente no les atribuye la ms mnima importan-
cia a las reglas formales de la guerra y est preparado para emplear
cualquier estrategia que le permita alcanzar sus objetivos. La no-
cin de que el campo de batalla es una zona aislada y que el comba-
te solo tiene lugar entre los uniformados es un absurdo desde la
perspectiva de este enemigo, quien estima que cualquier cosa y
cualquier persona puede ser un objetivo legtimo.
El riesgo inherente del enfrentamiento a una insurgencia
cuya conducta se rige por estos valores es doble: por un lado,
que los ejrcitos regulares adopten igual postura, dando lugar a
una mutua criminalizacin por la cual, en determinadas circuns-
tancias, la parte regular adopte las metodologas de su contra-
parte para combatirlo; por otra parte, que la insistencia de las
fuerzas regulares en atenerse a los parmetros del Derecho de
Guerra y el DIH alimente la hostilidad de los insurgentes, agra-
vando al conflicto.
Este ltimo escenario ha sido explorado por Kaplan, quien
sostiene que el apego a valores morales que caracteriza a los
militares, as como su usual aversin a la generacin de bajas
innecesarias, podran ser elementos interpretados por la contra-
parte como sntomas de debilidad, invitando a la agresin
185
.
Segn uno de los ms importantes expertos en terrorismo
de la actualidad, Josef Bodansky, algo de esa interpretacin de
184
FINCH, op. cit.
185
KAPLAN, op. cit., pp. 192, 197.
126
debilidad se observ en relacin a Al Qaeda, al momento de
apoyar a las milicias somales que atacaron a los militares de
EE.UU. desplegados en el marco de la misin UNOSOM-II. Tras
la transmisin por la CNN del cadver de un piloto de helicp-
tero arrastrado por las calles de Mogadisco, esas fuerzas aban-
donaron el Cuerno de frica en 1993, un hecho que habra sido
calificado por Osama bin Laden y sus lugartenientes como un
sntoma del quiebre moral de los uniformados estadouniden-
ses, calificndolos como tigres de papel
186
.
Tipo de combatiente
Finalmente, las guerras modernas son ejecutadas por solda-
dos, individuos dotados de cohesin, disciplina y profesionalis-
mo a travs de un proceso de entrenamiento y adoctrinamiento;
estos soldados responden a una clara cadena de mando, estn
preparados para recibir y ejecutar rdenes, siempre en funcin
de los intereses y objetivos del Estado, plasmados en las men-
cionadas reglas de empeamiento. Por el contrario, las fuerzas
irregulares no estn integradas por soldados sino por un tipo
de individuo con diferentes destrezas, valores y expectativas,
cuyo arquetipo son los seores de la guerra (warlords) de numero-
sos conflictos intraestatales: el guerrero, un combatiente primiti-
vo de lealtades cambiantes, acostumbrado a la violencia y sin
inters en el orden pblico.
Kaplan habla de esos guerreros indicando que, en lneas
generales, sus manifestaciones abarcan desde las bandas de
adolescentes asesinos en frica occidental, las mafias rusas y
albanesas, los traficantes de droga latinoamericanos, los terro-
ristas suicidas de Palestina y los seguidores de Osama bin La-
den en todo el globo. Sus protagonistas pueden incluir desde ex
presidiarios y patriotas tnicos y radicales, hasta traficantes de
armas y drogas, y militares dados de baja en ejrcitos de todo el
mundo. Pero en todos los casos, la constante parece ser la des-
186
ITUASSU, Arthur: O executivo do dio, Jornal do Brasil, 25 de noviembre de
2001.
127
humanizacin del adversario y la equiparacin de compasin
con debilidad: aunque existen diferencias enormes entre, por ejem-
plo, Radovan Karadzic y un Osama bin Laden, ninguno de los dos
juega segn las reglas occidentales: ambos son guerreros
187
.
Estos guerreros, han sido convenientemente discriminados
por Peters en una tipologa bsica que reconoce las siguientes
cuatro clases, en funcin de los grupos sociales de los cuales
provienen
188
. La primera clase est integrada por personas pro-
venientes de las clases sociales bajas, carentes de educacin y
vctimas de cierto resentimiento social, que encuentran un nuevo
sentido de dignidad personal a partir de su incorporacin a una
milicia o grupo insurgente; el poder que obtienen de esa manera
suelen canalizarlo en funcin de su resentimiento, por ejemplo
saqueando y apropindose de bienes que en circunstancias nor-
males hubieran estado fuera de su alcance econmico.
La segunda clase de guerreros se compone de jvenes que
se ven repentinamente privados de educacin y direccin debi-
do al colapso de ciertas instituciones sociales como escuelas,
sistemas religiosos y, particularmente, la familia. En este con-
texto sufren un efecto centrpeto, voluntario o no, que los acer-
ca a las milicias y bandas armadas, organizaciones que les brin-
dan cierto marco de conducta. A diferencia del primer caso, los
integrantes de este segundo grupo hubieran podido desenvol-
verse y progresar normalmente en una sociedad pacfica, si hu-
bieran contado con la educacin y direccin acorde; son poten-
cialmente recuperabl es, aunque esa probabilidad es
inversamente proporcional al tiempo en que estuvieron insertos
en las bandas y milicias armadas
189
.
187
KAPLAN, op. cit., pp. 181-182.
188
PETERS, Ralph: The new warrior class, Parameters 24:2, Summer 1994, pp. 16-
25. Este trabajo fue actualizado a la realidad post 11S en PETERS, Ralph: Beyond
Baghdad..., op. cit. pp. 44-59, de donde hemos tomado sus nuevas versiones.
189
Dentro de esta segunda clase se incluye como subgrupo a los llamados nios
soldados. Mayores detalles sobre este fenmeno en STEL, Enrique: Los Nios
Soldados en los Conflictos Armados, Argentina Global N 8, enero-marzo 2002
(http://www.geocities.com/globargentina/Stel02.htm).
128
Peters identifica como tercera clase de guerreros a los lla-
mados patriotas, personas que luchan por una fuerte conviccin
(religiosa, tnica, de defensa nacional o personal), susceptibles
de ser reintegrados a la sociedad civil, especialmente si su con-
vivencia con la violencia fue corta; en todos los casos, tanto la
posibilidad misma de reinsercin como la calidad de la misma
estarn supeditadas a diferentes factores, entre ellos el psicol-
gico, el educativo y el econmico, esto ltimo relacionado con
la posibilidad de obtener empleo y beneficios en el perodo de
posguerra.
Finalmente una cuarta clase de guerreros incluira a aque-
llos individuos que han fracasado en la carrera militar tradicio-
nal, sea por problemas de aptitud, disciplinarios o incluso pre-
supuestarios, en este caso como vctimas de programas de
redimensionamiento de las FF.AA. Dotados de instruccin en el
manejo de armas, capitalizan esas habilidades obteniendo pues-
tos de importancia en las bandas irregulares, u operando en
diferentes partes del mundo como mercenarios, entendiendo
este concepto tal cual lo hace la Convencin de Ginebra de
1949: una persona que (i) es especialmente reclutada para com-
batir en un conflicto armado, (ii) toma parte en las hostilidades,
(iii) est motivada bsicamente por el deseo de ganancia priva-
da y (iv) no es miembro de los bandos enfrentados en el conflic-
to
190
. Son precisamente la disposicin de una habilidad que
solo contribuye a elevar el nivel de violencia y la proclividad a
la difusin de esa violencia a travs de mecanismos mercena-
rios, las que determinan su nivel de peligrosidad.
190
Hay definiciones ulteriores del merceranismo, aunque basadas en la primera.
De acuerdo al artculo 1 de la Convencin Internacional contra el Reclutamiento,
Uso, Financiamiento y Entrenamiento de Mercenarios, aprobada el 4 de diciembre
de 1989 durante la LXXII reunin plenaria de la Asamblea General de la ONU,
un mercenario es una persona que: (i) est motivada a tomar parte en hostilidades
esencialmente por el deseo de ganancia privada, y de hecho le es prometida por
una de las partes en conflicto una compensacin material que excede
sustancialmente la paga de combatientes de similares rango y funcin de esa
parte en conflicto; (ii) no comparte la nacionalidad de las partes en conflicto, ni
reside en los territorios controlados por estas; (iii) no es miembro de las fuerzas
militares de las partes en conflicto; (iv) no ha sido enviado por un Estado que no
es parte del conflicto en misin oficial, como miembro de sus FF.AA.
129
A pesar de la indudable utilidad de la tipologa de Peters,
la multiplicidad de manifestaciones de los conflictos intraesta-
tales torna a la misma insuficiente para contemplar por lo me-
nos tres situaciones especficas, que de esta manera daran lu-
gar a otras tantas categoras adicionales de guerreros. Una de
esas situaciones especficas puede evidenciarse al considerar t-
citamente que cada individuo involucrado en estos conflictos
los protagoniza solo desde una nica organizacin, sea esta una
institucin estatal (Fuerzas Armadas, de seguridad, policiales)
o un actor irregular. Diferentes experiencias indican que esos
lmites pueden tornarse difusos:
en Sierra Leona los sobels (contraccin de las palabras sol-
diers y rebels), actan como agentes de polica en horario
diurno y en la noche integran bandas de rebeldes que ope-
ran en las afueras de la ciudad capital; de la misma mane-
ra, numerosas bandas de irregulares operan a las rdenes
de personal militar en actividad
191
.
en el conflicto de los Balcanes, unidades de artillera serbias
en Mostar eran contratadas por los bosnios para bombardear
posiciones croatas e, inversamente, pagadas por estos lti-
mos para atacar a los primeros; los serbios, de esta manera,
variaban sus blancos de acuerdo a la hora del da
192
.
Otra situacin especfica pone en tela de juicio el supuesto
segn el cual los instrumentos de violencia legal de los Estados
permanecen bsicamente cohesionados frente al conflicto in-
traestatal, aunque algunos elementos aislados puedan abando-
narlos por motivos diversos (ltima categora de Peters). Sal-
vando esta omisin, una sexta categora de guerreros sera
aquella formada por sectores completos del instrumento militar
del Estado, que lo desconocen a partir de una fuerte conviccin;
191
HILLS, Alice: Policing, Enforcement and Low Intensity Conflict, en STANYER,
Jeffrey & STOKER, Gary (eds.), Contemporary Political Studies 1997, Vol. II
(proceedings of the Annual Conference held at the University of Ulster,
Jordanstown, Belfast, April 8
th
-10
th
,1997), Political Studies Association of the
United Kingdom 1997, pp. 946-957.
192
THAROOR, op. cit.
130
si en funcin de tal conviccin los integrantes de esta sexta
categora se asemejan a los patriotas de la tercera, por su prepa-
racin militar se asemejan a los de la cuarta, aunque difieren de
estos en que su alzamiento es colectivo.
El conflicto yugoslavo fue paradigmtico en este sentido.
La doctrina conocida como Defensa Nacional Total: implementa-
da por Tito en 1968 para que la ciudadana participara en la
lucha contra un eventual invasor, redund en la constitucin de
unidades de defensa territoriales. Y estas unidades, operando
de manera absolutamente organizada bajo sus mandos directos
habituales, fueron las que se opusieron a las FF.AA. federales
tras la decisin de independizarse adoptada por Croacia y Eslo-
venia.
El sustento de esta sexta categora de guerreros ha sido
claramente explicado por Mario Csar Flores a partir de lo que
denomina dualidad militar-ciudadano. El sector castrense no se
halla aislado del resto de la Sociedad, de la cual se nutre; esta
permeabilidad comunica a los uniformados con el resto de la
Sociedad y, consecuentemente con sus debates y problemas. En
la medida en que los militares integran la Sociedad, ms all de
su carcter, inevitablemente ostentan valores, intereses, ideales
y preferencias que, pudiendo ser comunes a otros ciudadanos,
no necesariamente son los mismos que ostentan sus camaradas.
La dualidad que plantea Flores se manifiesta entonces entre la
pertenencia a una estructura jerrquica y homognea vis--vis la
pertenencia a una sociedad heterognea y compleja. As, al me-
nos en el plano terico, los miembros de las FF.AA. podran
encontrarse ante la disyuntiva del respeto al orden y la jerar-
qua, condiciones inherentes a su profesin, o la manifestacin
de disconformidad ante determinado statu quo
193
.
En cuanto a la tercera categora de guerreros susceptible de
ser agregada a la clasificacin original de Peters, o sea la spti-
ma y ltima categora de nuestro listado definitivo, la misma
193
FLORES, Mario: Bases para una Poltica Militar, UNQui/SER en el 2000, Bs.As.
1996, pp. 28-29.
131
estara compuesta por una alteracin de la concepcin tradicio-
nal del merceranismo. La variacin consiste en que la actividad
mercenaria no se ejerce en forma individual por sus protagonis-
tas, ni se instrumenta a travs de organizaciones criminales que
explotan el rea gris de los conflictos. Por el contrario, es aplica-
da por compaas legales autodenominadas empresas interna-
cionales de seguridad, empresas militares privadas o compaas
militares privadas, y conocidas usualmente bajo el rtulo de
ejrcitos privados.
En muchos casos, estas empresas se limitan a proveer equi-
pos y entrenamiento a gobiernos asediados por insurgencias,
sin entrar en combate, mejorando la efectividad de sus instru-
mentos militares. Ms an, en incontables ocasiones suelen ha-
cerlo bajo las limitaciones que le imponen los intereses de sus
Estados (hiptesis de mnima), o directamente en el marco de la
poltica exterior de los mismos (hiptesis de mxima), siendo
subcontratados por sus gobiernos. Muchos de estos casos guar-
dan relacin con los EE.UU. y Gran Bretaa, como consta en sus
propias fuentes bibliogrficas.
Sin embargo, atento a que los ejrcitos privados tambin son
susceptibles de categorizaciones que los diferencian entre s, al
contrario que en el caso anterior, existen numerosas empresas
de este tipo que se involucran directamente en actividades de
combate. Por ejemplo, Adams diferencia entre
194
:
Primer Tipo: Actividad mercenaria en su forma tradicional,
por grupos e individuos cuyas destrezas militares son di-
rectamente aplicables al combate, o al apoyo de combate.
Suelen ser grupos ad hoc, aunque crecientemente se regis-
tran empresas organizadas que satisfacen este tipo de de-
manda.
194
ADAMS, Thomas: The New Mercenaries and the Privatization of Conflict,
Parameters, Summer 1999, pp. 103-116; ver tambin SHEARER, David: Private
Armies and Military Intervention, Adelphi Paper N 316, The International
Institute for Strategic Studies (IISS), February 1998.
132
Segundo Tipo: Compaas comerciales que proporcionan
prcticamente todas las actividades de organizacin, adoc-
trinamiento, entrenamiento y equipamiento que demanda
un cliente, incluyendo armamentos de alta tecnologa y tc-
ticas de avanzada, sin entrar ellos en combate. Suelen estar
integradas por personal de vasta experiencia militar en
FF.AA. modernas.
Tercer Tipo: Provisin de servicios altamente especializados
con aplicacin militar, por parte de empresas pequeas
concentradas en actividades especficas, como proteccin
personal; interceptacin de seales; hacking; seguridad en
comunicaciones, etc.
El ejemplo ms conocido de este tipo de guerreros es el que
protagoniza la firma Executive Outcomes, conformada por vete-
ranos militares sudafricanos en 1989, el que concit la atencin
mundial en este tipo de fenmenos en 1993. En esos momentos
la empresa particip en el conflicto intraestatal angoleo, re-
capturando de manos de los insurgentes de UNITA (Unin Na-
cional para la Independencia Total de Angola) pozos petroleros
y minas de diamantes; estas operaciones, as como otras desa-
rrolladas posteriormente en Sierra Leona, fueron ejecutadas con
un alto nivel de efectividad e implicaron el empleo de arma-
mento sofisticado, incluyendo helicpteros artillados.
Algunas visiones, que aparentan ser minoritarias, rescatan
aspectos positivos de estas compaas privadas: son empresas
formalmente constituidas y de funcionamiento permanente, y no
constituciones transitorias, con las ventajas que ello supone en
materia de transparencia y control; estn asentadas en pases del
Primer Mundo, quedando sujetas a sus leyes; y son altamente
profesionales. Tambin se ha remarcado que las mismas siempre
se han ubicado del lado del Estado (y no de los insurgentes) en
un conflicto intraestatal, con efectos que fluctan desde una ma-
yor capacidad oficial para imponer orden (objetivo de mnima)
hasta evitar un virtual colapso del Estado (objetivo de mxima).
Un autor estadounidense lo plantea del siguiente modo
195
:
195
MILTON, Thomas: Los Nuevos Mercenarios-Ejrcitos para Alquilar, Military
Review marzo-abril 1998, pp. 66 y ss.
133
Para aquellos gobiernos que estn a punto de derrumbarse, estos
ejrcitos de mercenarios ofrecen una solucin ante una situacin
peligrosa ()... De la misma manera que las compaas de seguridad
son aceptadas como una medida positiva, si tienen resultados posi-
tivos en reducir el crimen, de igual manera se acepta a los contra-
tistas militares, si estos obtienen resultados positivos en ayudar a
un ejrcito a cumplir sus misiones a un costo mnimo.
En las operaciones militares que desarroll EE.UU. en Irak,
en el marco de la guerra contra el terrorismo implementada tras
los atentados del 11S, se emplearon ms de veinte mil efectivos
de unas sesenta compaas de ese tipo (la ms conocida es in-
dudablemente Halliburton), una cifra equivalente al personal
militar que proveyeron los dems aliados de la coalicin. Esta
participacin privada eximi al Pentgono de desplegar mayo-
res contingentes de tropas en Irak y redujo el costo poltico de
la operacin, pues las bajas privadas no son incluidas en los
listados de vctimas oficiales
196
.
Hasta el momento no parece haberse detectado compaas
militares privadas que se hayan involucrado en un conflicto
intraestatal en contra de un gobierno legtimo, ni contravinien-
do los intereses polticos de los Estados en los cuales estn radi-
cados. Pero no puede descartarse la hiptesis de la participa-
cin de los mismos contra instrumentos de violencia legal de
los Estados. La razn de fondo para este juicio de valor es que
el mvil ltimo de estos ejrcitos privados no es el altruismo,
sino el lucro.
Por otro lado, ms all de la eventual participacin directa
de estas compaas privadas en combate, lo cierto es que las
mismas incrementan el potencial de ejercicio de la violencia en
aquellos conflictos intraestatales en que estn involucradas.
Conflictos de identidad
Hemos dicho que en pocas de la post-Guerra Fra la prin-
cipal forma de manifestacin de las llamadas Nuevas Guerras,
196
SINGER, Peter: La privatizacin de la guerra, Archivos del Presente N 37 (2005).
134
ajenas al paradigma clausewitziano, est constituida por con-
flictos de identidad; ms especficamente, por choques armados
intraestatales de raz tnica. Mary Kaldor, quien concibi a ese
concepto, coincide en sealar a la poltica de identidades
como uno de sus rasgos ms notorios.
Los conflictos intraestatales de raz tnica comenzaron a
proliferar hacia fines de la Guerra Fra y rpidamente escalaron
horizontal y verticalmente
197
. As, el fin de la bipolaridad fue
un momento en que el sistema internacional experiment ten-
dencias opuestas y simultneas; una rara circunstancia que al-
guien describi como la coexistencia de la fusin y la fisin:
fusin hacia mayores niveles de dilogo y entendimiento, y fi-
sin de Estados y sociedades enteras, que se fragmentaban y
desintegraban
198
.
Los florecientes conflictos intraestatales no siempre se ubi-
caban geogrficamente alejados de los principales centros del
poder mundial, en Asia o frica, sino que llegaban inclusive al
territorio europeo, como se observ en Yugoslavia a partir de
1991-1992. Los acontecimientos balcnicos en 1991, adems,
preanunciaron lo que antes del fin de ese ao se observara en
la Unin Sovitica, decretando la desaparicin del ltimo de los
imperios modernos, su fragmentacin y la aparicin de una
quincena de Estados independientes delimitados a partir de cri-
terios de identidad tnica.
Estos eran acontecimientos excepcionales para el sistema
internacional, tanto cualitativa como cuantitativamente: desde
un punto de vista cualitativo, tras el proceso de descoloniza-
cin que sigui a la Segunda Guerra Mundial no se haban re-
gistrado procesos separatistas exitosos, con la nica excepcin
de Bangladesh en 1971. En todo caso, lo que se haba observado
197
Hablamos de escalada vertical en relacin a un incremento en la magnitud e
intensidad de la violencia empleada, en trminos de destruccin material y
muerte; los lmites que se violan son de naturaleza legal y social. Cuando nos
referimos a escalada horizontal, hacemos referencia a la expansin de los lmites
geogrficos de un conflicto; los lmites que se violan son de naturaleza territorial.
198
st
Century: A New Global Security Agenda?, Institute
of Security Studies (ISS), Occasional Paper N 6, South Africa, June 1996.
135
durante la poca del enfrentamiento bipolar eran algunas accio-
nes de sentido opuesto, es decir anexiones: Goa por la India;
Timor Oriental por Indonesia; Gaza, Cisjordania y Jerusalem
Oriental por Israel y, desde cierto punto de vista, Vietnam del
Sur por Vietnam del Norte.
La comprobacin tanto cuantitativa como cualitativa de la
excepcionalidad de los hechos que acontecieron mundialmente
al trmino de la Guerra Fra se obtiene al observar que, sin
tomar en cuenta la independencia de Eritrea en 1991, de las
cenizas soviticas, yugoslavas y checoslovacas surgieron, en
poco ms de dos aos, veinticuatro nuevos Estados, afectando a
ms de 320 millones de personas.
Los conflictos intraestatales constituyen una amenaza a la
Seguridad Internacional en un doble sentido: primero, conspi-
ran contra el orden estadocntrico consagrado en la Paz de
Westfalia de 1648; segundo, amenazan la seguridad de gran
cantidad de individuos, afectando negativamente valores reje-
rarquizados en las postrimeras de la segunda Guerra del Golfo
(1991), cuando la represin indiscriminada de Sadam Hussein a
las minoras chiita y kurda deriv en la intervencin de la co-
munidad internacional.
Para algunos analistas, esta amenaza no tiene visos de de-
crecer en el corto y mediano plazo, sino todo lo contrario, en lo
que se configurara como una ruptura del principio del um-
bral
199
. Un diagnstico de la situacin global efectuado por
199
Principio del umbral. As denomina Hobsbawn a la idea desarrollada
inicialmente por la escuela histrica de economistas alemanes del siglo XIX para
determinar la viabilidad de una nacin. Una nacin, para ser considerada como
tal, tiene que ser del tamao suficiente como para formar una unidad de
desarrollo que fuese viable. Por debajo de ese umbral, no tena justificacin
histrica. Esta lectura beneficia a los Estados de gran tamao (Grossstaaten) y
propone la constitucin de un sistema poltico internacional formado por grandes
Estados (Grossstaatenbildung). As se comprende el sentido negativo con que suele
emplearse la idea de balcanizacin, y las causas por las cuales pases como
Luxemburgo y Liechtenstein fueron considerados durante mucho tiempo como
anomalas sistmicas. En HOBSBAWN, Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780,
Crtica, Barcelona 1991, pp. 39-40.
136
Daniel Moynihan ante el peridico New York Times se inscribe
en esta ptica: en las prximas dcadas podra asistirse a la
aparicin de unos 50 nuevos Estados-Naciones, la mayora de
ellos como producto de graves colapsos estatales con empleo de
la violencia
200
, sin descartarse que algunas de las nuevas unida-
des estatales se subdividan a su vez en otras menores (efecto
matrozka). En sentido similar, Franois Thual no descart que
el siglo XXI se constituya en la centuria de la balcanizacin
poltica del planeta y la tribalizacin del mundo
201
.
Apreciaciones como las de Moynihan y Thual cuentan, a
simple vista, con un argumento a favor, que es precisamente la
diferencia existente entre la divisin poltica mundial y la dis-
tribucin de etnias en la superficie del planeta. Resultado de
este contraste, aproximadamente el 40% de los Estados existen-
tes encierran en sus fronteras cinco o ms grupos tnicos clara-
mente identificables, mientras en el otro extremo del espectro
solo un 20% de los Estados registran ad intra cierta homogenei-
dad tnica. El reflejo de estos datos es que aproximadamente
un sexto de la poblacin mundial pertenece a grupos tnicos
que son minoritarios en sus Estados. En un sentido similar, en
tanto los Estados oficialmente reconocidos rondan las dos cen-
tenas, los grupos tnicos existentes se estiman en unos 8 mil.
Frente a este panorama, De la Maisonneuve subraya los
efectos negativos para la seguridad internacional que generara
la multiplicacin de Estados-Naciones, teniendo en cuenta que
su limitada viabilidad los transformara en futuras fuentes de
inestabilidad. De all su frase demasiados Estados corresponden
muy a menudo a demasiado poco Estado
202
.
Pese a su jerarquizacin en la agenda de la Seguridad Inter-
nacional, el panorama de estudio sobre los conflictos tnicos
200
Predictive Model. Parameters, Spring 1996.
201
TELLO, ngel: Globalizacin y conflictos, en ngel TELLO (comp.): Conflictos y
Comunicacin en la Globalizacin, Ediciones de Periodismo y Comunicacin, La
Plata 1999, pp. 109-110.
202
DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra
Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 135.
137
parece estar signado por cierta desolacin terica, que facilita
el uso de trminos y conceptos en forma prcticamente indiscri-
minada, sin que sus usuarios hayan definido previamente sus
alcances. Como dijo un conocido investigador
203
:
El nmero rpidamente creciente de libros sobre nacionalismo y
etnicidad desafortunadamente no se ve correspondido con una
claridad conceptual, ni ciertamente con consenso alguno entre
los principales analistas, ni siquiera por una convergencia de
visiones.
Y en un sentido similar, David Carment dira
204
:
Determinar las condiciones necesarias y suficientes para un
conflicto tnico es una tarea compleja. No existen dos investiga-
dores que coincidan sobre las causas exactas de una contienda
tnica.
Para paliar esa desolacin terica y conceptual, creemos
que una forma simplificada de abordar estos conflictos, sin re-
parar en sus especificidades, consiste en hacerlo desde la
geocultura. Desde el punto de vista de las modernas teoras de
las Relaciones Internacionales la geocultura es una idea que, en
el marco de los enfoques de Immanuel Wallerstein, se refiere al
contexto cultural de determinada rea o regin geogrfica, sien-
do vista la cultura en su ms amplia acepcin, incluyendo valo-
res y procesos. Dicho esto en otras palabras, una determinada
geocultura hace referencia a una unidad que condensa, interre-
laciona, lo geogrfico y lo cultural, constituyendo un totum do-
tado de caractersticas particulares.
Dentro de la perspectiva neomarxista de Wallerstein, carac-
terizada por una concepcin centro-periferia, la geocultura del
203
MOLLER, Bjrn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the Problem? What
could be done?, Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), October 1996.
204
DE CARMENT, David: The Ethnic Dimension in World Politics: Theory, Policy
and Early Warning, Third World Quaterly 15:4 (1994), pp. 551-582. En JENTLESON,
Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult, Necessary.
University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC),
Policy Paper N 27, La Jolla (CA), June 1996.
138
mundo moderno se sustenta en dos pilares bsicos: la ideologa
liberal y un sistema dominante de conocimientos, que l lla-
ma cientismo (scientism)
205
. Sin embargo, ese concepto es ple-
namente aplicable en otras escalas, y precisamente as suele ser
usado.
Existe una slida impronta geocultural en las identidades
colectivas y en la discriminacin entre Estados y naciones.
Esto, porque en numerosas oportunidades denominamos Esta-
dos-Naciones a unidades polticas que, segn como se las mire,
solo son Estados, porque sus lmites no coexisten territorial-
mente con una nacin, ni desarrollaron de manera eficiente un
sentimiento nacional. La clave, en este caso, consiste en tener
presente que existen dos concepciones antagnicas de nacin,
una de esencia cvica y la otra de raz tnica.
El enfoque histrico nos ayuda a comprender tanto las cau-
sas del empleo generalizado del concepto Estado-Nacin, como
la posterior aparicin de perspectivas opuestas a esa generali-
zacin; en definitiva, la coexistencia de las concepciones cvica
y tnica de nacin
206
.
Los orgenes de esta diferencia nos remontan a la antigua
Grecia, donde se empleaban tres diferentes trminos para iden-
tificar a los individuos: en primer lugar, demos era un concepto
a travs del cual se aluda a quienes actuaban como cuerpo
poltico; laos se refera a las clases bajas, u ocasionalmente a los
guerreros; ethnos, por ltimo, era un concepto genrico que se
usaba para identificar a comunidades (griegas o no) que haban
abandonado las formas de organizacin tribales para lograr
cierta forma de organizacin poltica, generalmente basada en
ancestros comunes. Roma heredara estas disquisiciones, deno-
minando populus al demos, plebs (ciudadanos no patricios) al laos
205
HOBDEN, Steve & Richard JONES: World-System Theory, en John BAYLIS & Steve
SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford University Press, Oxford
1997, pp. 139-140.
206
Salvo mencin expresa, el enfoque histrico se basa en GHEBALI, Victor-Yves:
Ethnicity in International Conflicts: revisiting an elusive issue, mimeo, International
Security Studies at Yale University, January 1999.
139
y natio al ethnos. Sin embargo, natio y ethnos no eran exactamen-
te lo mismo, puesto que los romanos utilizaban al primero en
estricta referencia a individuos no romanos (estos eran populus
o plebs) que moraban fuera de su lugar de origen.
Con el paso del tiempo, los conceptos continuaron mutan-
do. En sus primeros siglos la Iglesia emple el concepto ethne
(plural de ethnos) para referirse a individuos y grupos que no
profesaban la fe cristiana, es decir paganos; esta significacin
de naturaleza religiosa era la tercera que se le asignaba al voca-
blo, tras la poltica (con los griegos) y la antropolgica (con los
romanos). Por su parte, natio se transform en nation y fue em-
pleado en forma genrica respecto a la poblacin que comparta
un territorio bajo una autoridad unificada, sea o no que tuvie-
ran un origen comn.
Estos tres elementos, nacin, territorio y autoridad, dieron
lugar al concepto Estado. Y con la Revolucin Francesa, la na-
cin se jerarquiz al transformarse tanto en la representacin de
todos los individuos, sin distinciones de ningn tipo, como en
la fuente ltima de la legitimidad de quienes ejercan el poder
poltico del Estado.
Ampliemos un poco ms este punto. Hacia el siglo XVIII se
registraba, en el territorio de la actual Francia, la presencia de
diferentes actores que desafiaban los basamentos de la monar-
qua como nica referencia y fuente de autoridad para la pobla-
cin. En tanto la poblacin gala era demasiado diversa como
para constituir una nacin tnica, la referida retrica revolucio-
naria no enfatiz en ese factor, sino que desarroll y emple la
idea de nacin como una forma diferente al rey, e incluso pre-
via al mismo. Esta idea evocaba una embrionaria nocin de
pueblo francs como poseedor de determinados derechos,
como una fuente de autoridad diferente e independiente del
monarca, que de esa manera no podia monopolizar la represen-
tatividad del pueblo.
Los citados revolucionarios efectuaban reclamos polticos
al rey, que circulaban ilcitamente entre la poblacin. Esto gene-
raba tres efectos: primero, enfatizaba la distincin entre el mo-
140
narca y el Estado, generando la idea de derechos fundamenta-
les como lmite a las arbitrariedades reales, y dando a enten-
der que la existencia de Francia era autnoma del rey; segundo,
apuntalaba la idea de un pueblo con sus propios intereses y
derechos; tercero, reforzaba la idea de la nacin como una for-
ma de representar a la poblacin como un continuo espacial y
temporal, generando la prctica de efectuar reclamos en nom-
bre de la nacin.
Todo esto contribuy a consolidar la idea de nacin en un
sentido cvico, y no tnico. Y la cristalizacin de esa idea ya se
constata en 1788 con la convocatoria real a los Estados Genera-
les, un encuentro de representantes de los tres estamentos so-
ciales (clero, nobleza y Tercer Estado, ergo pueblo) que no
haba tenido lugar desde 1614. En ese evento el Tercer Estado se
autodeclara Asamblea Nacional, y une esta idea con la de
Estado a partir de la Revolucin Francesa.
Es recin con posterioridad a esa revolucin cuando los nue-
vos gobernantes franceses buscaron reafirmar la idea de nacin a
partir de elementos culturales, impulsando la uniformidad lin-
gstica, especialmente en reas rurales en peligro de embates
contrarrevolucionarios (el lenguaje se transform as en central
para la formacin de la identidad). Pero ya haba echado races la
idea, que se expandi por Occidente, segn la cual Estado y na-
cin eran conceptos virtualmente inseparables
207
.
Cmo surge entonces el enfoque terico alternativo, que
desemboca en la actual diferenciacin entre Estado y nacin? A
partir de la interaccin de tres elementos de importancia que se
desarrollaron a lo largo de los ltimos dos siglos. El primero de
esos elementos fue la oposicin del alemn Johannes Fichte a la
visin homogeneizante sobre la nacin que promova la Revo-
lucin Francesa, ofreciendo una tesis alternativa segn la cual
el carcter determinante de la nacin es biolgico: una descen-
dencia sangunea comn.
207
KEITNER, Chimene: National Self-Determination in Historical Perspective: The
Legacy of the French Revolution for Todays Debates, International Studies Review
2:3, Fall 2000, pp. 3-26.
141
Un segundo elemento fue la consolidacin del concepto de
raza, que desde el Iluminismo se empleaba para describir las
variedades de individuos en base a sus diferencias morfolgi-
cas (color de piel, de ojos, rasgos faciales, etc.). El tercer y lti-
mo elemento acontece a fines del siglo XIX, cuando el socilogo
Georges Lapouge recupera del fondo de la Historia el vocablo
ethne y lo transforma en ethnie, asignndole un contenido simi-
lar al que originalmente le haban dado sus mentores los grie-
gos; es decir, una o ms razas que con el correr del tiempo
formaron, por una u otra razn, entidades cohesiondas signa-
das por sentimientos de pertenencia y solidaridad comunes en-
tre sus miembros.
En esta lnea de pensamiento, la idea iluminista de raza,
expresada por Fichte en trminos de descendencia sangunea
comn, constituye la piedra basal de una etnia. Pero esta va
ms all de los aspectos biolgicos para abarcar creencias y
conductas comunes, que se manifiestan en patrones (tanto de conduc-
ta como simblicos) de lenguaje, territorio, religin, economa y pol-
tica. Desde esta perspectiva, que corresponde a Otis, una etnia
se basa en el tiempo (historia) y el espacio (territorio); establece
su membresa por nacimiento; y asegura su continuidad me-
diante la transmisin de creencias y conductas a sus descen-
dientes
208
.
Es claro que la idea de etnia tiene un slido contenido
geocultural, desde el momento en que torna indisociables los
factores territorio y cultura (creencias y conductas). Expresado
en los trminos de De Ventos, el territorio es el hardware, mien-
tras la cultura es el software
209
.
Transitivamente, igualmente slida es la impronta geocul-
tural (territorio-cultura) que revela la nacin, entidad etnopolti-
ca por excelencia, y que definimos con Anthony Smith como
una poblacin determinada compartiendo un territorio histrico, mi-
tos y memorias comunes, una cultura pblica y masiva (anterior al
208
209
DE VENTOS, Xabier: Nacionalismos. El laberinto de la identidad, Espasa Calpe, Madrid
1994, p. 28.
142
Estado), una economa territorial diferenciada y derechos y deberes
comunes a todos sus miembros.
Una nacin tiene conciencia de su etnicidad comn, posee
sentido de identidad tnica, entendida como el uso subjetivo,
simblico o emblemtico, por parte de algn grupo o pueblo, de
algn aspecto cultural, en orden a diferenciarse a s mismos de otros
grupos. En estos trminos, una nacin requiere y demanda
algn tipo de estatus o reconocimiento especial. En palabras
de Mehrotra, el sentido de identidad tnica es a la etnia lo que la
conciencia de clase es a la clase
210
.
Abundan los ejemplos del contenido geocultural de etnias y
naciones. Ntese que, cuando una nacin que existe en el seno
de un Estado le reclama al gobierno central mayores mrgenes
de autonoma sobre su territorio, entre las demandas prioritarias
se incluye el manejo de la educacin. Pues es la educacin la que
garantizar en ltima instancia la supervivencia de ese lazo
geocultural. Igualmente conocidos son los casos en que se pre-
tende debilitar el nexo de una nacin con determinado territorio,
destruyendo los smbolos culturales que sobre este se yerguen.
Sin embargo, la comprensin de los conflictos de naturale-
za tnica es limitada, desde el momento en que no suelen dis-
criminar los objetivos que persiguen sus protagonistas. As,
unas pocas opiniones sugirieron que el enfrentamiento de mu-
chos grupos tnicos no era el medio para lograr un objetivo,
sino un fin en s mismo; de ah haba un pequeo paso a consi-
derar a una cultura como conflictiva en su misma esencia. Los
integrantes de esa cultura padecan, de esta manera, una califi-
cacin subjetiva similar al efecto que el intelectual Ivan Djuric
denomin Sndrome Serbo-Positivo, en pleno apogeo del
conflicto balcnico
211
.
En diferente sentido, se logra una mayor comprensin del
universo de conflictos intraestatales a travs de la propuesta de
210
MEHROTRA, O.N.: Ethno-Nationalism in the Contemporary World, Strategic
Analysis XXII: 6, September 1998, pp. 829-840.
211
DJURIC, Ivn: Pax Americana, El Pas 3 de marzo de 1993, p. 11.
143
Gurr, de clasificacin de las reafirmaciones tnicas: contiendas por
el poder, reivindicacin de derechos indgenas y etnonacionalismo
212
.
En las contiendas por el poder la existencia del Estado est
fuera de discusin, y la lucha entre comunidades tnicas o na-
ciones o grupos especficos dentro de las mismas es por el
acceso y control de los recursos estatales; conocidos ejemplos
de esta categora seran los casos de Afganistn y Angola luego
de que las superpotencias dejaran de apoyar a alguno de los
actores locales, en funcin del enfrentamiento Este-Oeste.
La reivindicacin de derechos indgenas est protagoniza-
da por miembros de comunidades tnicas o naciones por obte-
ner del Estado los medios para proteger sus territorios, recursos
y cultura de la influencia externa. En algunas oportunidades el
otorgamiento de un estatus especial por parte del gobierno cen-
tral es una efectiva forma de satisfaccin a esta demanda. En
otras ocasiones, cuantitativamente ms usuales y estadstica-
mente vinculadas con casos de demandas insatisfechas formu-
ladas por dos o ms comunidades tnicas o naciones, la autori-
dad central rechaza de plano las exigencias por temor a un
efecto domin: la progresiva erosin de la autoridad y solidez
estatales como efecto de sucesivas concesiones a mltiples acto-
res subestatales. Desde la perspectiva de este ltimo escenario
es que las demandas de comunidades tnicas o naciones han
sido calificadas como caballos de Troya a la seguridad de los
Estados
213
.
Finalmente el etnonacionalismo, o simplemente nacionalis-
mo, remite a lo ya mencionado por Anthony Smith: la voluntad
de una comunidad tnica o nacin de obtener su independencia
y constituir un Estado-Nacin a expensas de uno o ms Estados
preexistentes. De ah que Ghebali lo califique como un fen-
meno regresivo, en el sentido que contrara los dictados de la
212
GURR, Robert: Peoples Against States: Ethnopolitical Conflict and the Changing
World System. Canadian Security Intelligence Service (CSIS/SCRS), Commentary
N 50, November 1994, unclassified.
213
RICHMOND, Oliver: Mediating Ethnic Conflict: a task for Sisyphus?, International
Studies Association (ISA), 40
th
Annual Convention, Washington DC, February 1999.
144
modernidad, cristalizada en la concepcin de la Revolucin
Francesa que concibe a los conceptos Estado y Nacin como in-
separables
214
.
En sus versiones modernas, el nacionalismo en tanto mo-
vimiento ideolgico reconoce al menos cinco claras influen-
cias: primero, el principio de autodeterminacin de las comu-
nidades difundido por el Iluminismo en el siglo XVIII;
segundo, el xito de la primera guerra moderna de descoloni-
zacin e independencia, la de EE.UU. entre 1776 y 1784, que
instala la idea que es posible que triunfen las ideas nacionales
y las aspiraciones de autodeterminacin, ms all de la oposi-
cin de una potencia (en este caso, Gran Bretaa); tercero, el
ya mencionado contenido dado por los protagonistas de la
Revolucin Francesa de 1789 al concepto nacin (la Nation),
como una entidad que alcanzaba e integraba a todos los fran-
ceses, ms all de cualquier tipo de distincin; cuarto, la po-
derosa idea alemana del Volk, cuyo significado excede a la
mera traduccin literal de pueblo para referirse a un senti-
miento de unidad basado en una historia y una tradicin co-
munes; finalmente, las tesis elaboradas por el italiano Giusep-
pe Mazzini a principios del siglo XIX segn las cuales cada
miembro de una nacin le debe a la misma lealtad y obedien-
cia, cada nacin precisa ser independiente y soberana sobre su
territorio histrico, y la conformacin de una familia de nacio-
nes autodeterminadas es indudablemente el modelo ideal de
divisin poltica del mundo.
Ya en el siglo XX, la Paz de Versalles que sucedi a la Pri-
mera Guerra Mundial agregara nuevos bros a las visiones na-
cionalistas. Woodrow Wilson impuls las ideas de autodeter-
minacin de los pueblos que, pese a su vaguedad conceptual
(frente a exigencias de mayor especificidad respecto al concepto
pueblo, Wilson alegaba que l reconoca a un pueblo cuando lo
vea), influyeron en la aparicin de nuevos Estados como Aus-
tria, Checoslovaquia, Hungra, Yugoslavia, Polonia, Lituania,
Letonia, Estonia, etc.
214
GHEBALI, op. cit.
145
Bajo la influencia de estos elementos, lo que se conoce
como ideologa nacionalista postula que la Humanidad est na-
turalmente dividida en naciones y cada una de las cuales tiene
caractersticas particulares. Agrega que a partir de este hecho
incontrastable, cada individuo solo podr lograr plena libertad
y autodeterminacin a travs de su nacin; por esta causa, no
hay poder poltico que tenga mayor fuerza que la nacin, por-
que esta representa a la colectividad en su conjunto. Llevando
esto al plano internacional, segn la ideologa nacionalista una
nacin nicamente puede plasmarse y desarrollarse totalmente
en su propio Estado, cuya legitimidad se sustenta en ser al mis-
mo tiempo Estado-Nacin. Cerrando el esquema, la primera
condicin para la libertad y paz globales es la constitucin y el
reconocimiento de los Estados-Naciones.
Por definicin, el xito de una tendencia etnonacionalista y
la consecuente constitucin de una Nacin en un Estado, impli-
ca la constitucin de instituciones polticas que, ms all de sus
caractersticas regimentales especficas, configuran una etno-
cracia. Peter Wallensteen define de manera simplificada a la
etnocracia como el manejo de un Estado por un grupo tnico, en
algunas oportunidades en cooperacin con otros grupos, pero donde es
claro un patrn de dominacin tnica. Este terico tipifica como
modelos etnocrticos a los desaparecidos imperios de Occiden-
te, agregando que el trmino
215
:
...es empleado para significar la situacin donde el Estado acta
como una agencia de la comunidad tnica dominante, en trmi-
nos de sus ideologas, sus polticas y su distribucin de recursos.
Esto involucra tres proposiciones. Primero, un Estado etnocrti-
co es aquel en el cual el reclutamiento para puestos de la elite
estatal, la administracin pblica y las Fuerzas Armadas est
desproporcionadamente cubierto por el grupo tnico mayoritario.
En aquellos casos donde ocurre el reclutamiento de quien tiene
otros orgenes tnicos, esto est condicionado a su asimilacin a
la cultura tnica dominante ()... Segundo, un Estado etnocrtico
215
WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions of
Governance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes,
Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998.
146
es aquel que emplea los valores y atributos del segmento tnico
dominante como los elementos centrales para la elaboracin de la
ideologa nacional ()... El tercer atributo del Estado etnocrtico
es que las instituciones estatales su Constitucin, leyes y es-
tructuras polticas sirven para mantener y reforzar el monopo-
lio de poder por parte de un segmento tnico.
Junto a la falta de discriminacin de los objetivos que per-
siguen sus protagonistas, un segundo elemento que conspira
contra la comprensin de los conflictos tnicos indica que suele
soslayarse la solidez de las demandas de sus protagonistas.
Este error puede corregirse si se tiene en cuenta la diferencia
entre dos enfoques opuestos, el constructivismo y el primor-
dialismo
216
.
En los trminos de la perspectiva constructivista, a la cual
se hizo mencin en el Captulo I, la identidad tnica no es in-
evitable ni inmutable, sino pragmtica, voluntaria y, en conse-
cuencia, variable. La identidad tnica, para los constructivistas,
se construye a partir de las interacciones sociales, por lo cual es
un fenmeno social; siguiendo esta lnea de pensamiento, en la
medida en que las referidas interacciones sociales se modifican,
tambin lo puede hacer la identidad tnica. En relacin con este
enfoque terico, el instrumentalismo asegur que todo tipo
de manifestacin y movilizacin de raz tnica es el resultado
de una manipulacin de los individuos por parte de elites pol-
ticas o lderes carismticos, quienes juegan la carta tnica para
obtener objetivos polticos concretos; son, en trminos de Ghe-
bali, conflictos etnizados en los cuales la etnia sirve como un
arma ofensiva
217
.
Las lites o lderes que juegan la carta tnica pueden ha-
cerlo en un contexto social donde la identidad tnica no est
desarrollada ni es valorada en forma especial por los indivi-
216
Los alcances de estas teoras, ya incorporadas al lenguaje usual de las Relaciones
Internacionales y usadas por numerosos investigadores de los conflictos internos,
los tomamos segn su interpretacin en BAKER & AUSINK, op. cit.; GURR, op. cit.;
y SARDAMOV, Ivelin: Identitys Role in the Serbo-Croatian Conflict, Peace Review
9:4, December 1997, pp. 461-468.
217
GHEBALI, op. cit.
147
duos; en este caso, la mencionada identidad debe ser recreada,
y hablamos entonces de activistas tnicos. Otro caso es el de
sociedades donde ya se registran ciertas polarizaciones previas
en funcin de criterios tnicos, situacin en la cual se busca
profundizar esa polarizacin; hablamos, en este caso, de em-
prendedores polticos (political entrepeneurs)
218
.
Tanto los activistas tnicos como los emprendedores polticos
ejercen un efecto centrpeto sobre parte de la sociedad, polarizn-
dola. La polarizacin y etnizacin de la Sociedad se logra apelan-
do a acontecimientos histricos, mitos y emociones; tambin in-
tentan hacer ver a la membresa a una identidad tnica como un
medio para que sus integrantes obtengan ventajas y beneficios.
Adems, el sentido de identidad tnica se refuerza a travs de la
imposicin de rgidas normas de admisin a la misma.
Pero no es solo sobre la Sociedad donde ejercen su efecto
polarizador los activistas tnicos y emprendedores polticos.
Tambin suelen hacerlo, en los casos en que se verifica su exis-
tencia, sobre las disporas de esa comunidad tnica o nacin.
Una investigacin realizada sobre este tema en 1999, por quien
se desempeaba a cargo de la Direccin de Comunicaciones y
Proyectos Especiales del Secretariado General de la ONU, indi-
c que los grupos tnicos o nacionales en el exilio suelen man-
tener posiciones tan o ms radicalizadas que sus contrapartes
en suelo natal; esta radicalizacin facilita el apoyo econmico a
activistas tnicos y emprendedores polticos.
Shashi Tharoor, autor del referido dossier, establece diferen-
tes causas para ese radicalismo, y la consecuente propensin al
apoyo econmico. En primer lugar, el expatriado expa de
alguna manera sus culpas por haber abandonado su tierra na-
tal, mxime cuando su partida obedeci a la bsqueda de un
mejor nivel de vida; segundo, puede sentir que est contribu-
yendo a modificar las causas por las cuales l en su momento
218
LAKE, David & ROTHCHILD, Donald: Ethnic Fears and Global Engagement: The
International Spread and Management of Ethnic Conflict. University of
California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper N
20, La Jolla (CA), January 1996.
148
consum el citado abandono; en tercer trmino, refuerza los
lazos con el terruo, sobre todo si no existen posibilidades (por
decisin propia o imperio de las circunstancias) de llevar a cabo
ese refuerzo en forma presencial
219
.
Desde la perspectiva constructivista, la polarizacin y et-
nizacin de la Sociedad se hace siempre con objetivos de reten-
cin y/o aumento de poder. No obstante, podran establecerse
ciertas diferencias segn sea que el activista tnico o el em-
prendedor poltico se ubique en el Estado, o en oposicin al mis-
mo. Un individuo o lite en el poder estarn ms tentados a
apelar a movilizadores tnicos cuanto ms frgil sea su legiti-
midad y eficacia en el gobierno; es decir, como se ver ms
adelante, cuanto menor sea su grado de gobernabilidad. Se es-
tablecera as una relacin inversamente proporcional entre go-
bernabilidad y constructivismo.
Por otro lado, el xito de una poltica constructivista es
mayor si no existen canales de expresin y difusin de opinio-
nes alternativas, que acten como una suerte de antdoto al
citado constructivismo, como sera el caso de una prensa verda-
deramente independiente
220
.
Algo diferente es el caso cuando el activista tnico o em-
prendedor poltico se opone al Estado. El mero hecho de no te-
ner acceso a los recursos estatales puede llevarlo a depender
fuertemente del apoyo de sus seguidores o circunstanciales
aliados, lo que a su vez condiciona su conducta: menores mr-
genes para negociar y el riesgo de ser depuesto en caso que su
conducta sea percibida como blanda, o que surjan dentro de
su estructura de apoyo posturas ms radicalizadas que la suya.
En conjuncin, estos elementos contribuyen a que quien busca
la etnizacin de la Sociedad adopte una posicin radicalizada,
por decisin propia o por imperio de las circunstancias
221
.
219
THAROOR, op. cit.
220
VAN EVERA, Stephen: Hypotheses on Nationalism and War, en Robert ART &
Robert JERVIS (comps.): International Politics: Enduring Concepts and Contemporary
Issues, Harper Collins, New York 1996.
221
OTIS, op. cit.
149
En oposicin al constructivismo, el primordialismo (o
esencialismo) reivindic la multiplicidad de factores que inci-
den en las identidades tnicas colectivas, as como la memoria
histrica que las sustentan (por lo general con una fuerte carga
pica), normalmente de siglos de duracin. Desde el primordia-
lismo, en el conflicto balcnico se observaba que las identida-
des tnicas de croatas y serbios se remontaban unos diez siglos
hacia el pasado, para remitirse a la Edad Media; en la crisis de
Ruanda, los enfrentamientos entre los hutus y los tutsis data
del siglo XVI; en el caso de Chechenia sus habitantes ya se
haban proclamado independientes en pocas de la guerra civil
rusa (1917-1920); en relacin al conflicto entre Armenia y Azer-
baidjn por el nclave Nagorno-Karabakh (Artsaj para los ar-
menios), aunque fue en 1923 cuando Stalin ubic a este enclave
bajo control administrativo azer, sus credenciales armenias
(base del actual conflicto) se remontan al siglo VI d.C.
Aun reconociendo el valor del constructivismo y el instru-
mentalismo, y su utilidad para comprender reafirmaciones de
identidad de tipo tnico y para evaluar conflictos intraestata-
les, nuestra lectura de la situacin global nos indica que son
limitados los casos donde pueden aplicarse esos enfoques. Esto
significara una desventaja respecto al primordialismo, que per-
mite comprender una mayor cantidad de conflictos.
La relacin que existe entre la evolucin de un conflicto
intraestatal y el tipo de interaccin que se registra entre sus
protagonistas es directa. En primer lugar, observamos que las
chances de solucin negociada del conflicto aumentan en aque-
llos casos donde no existe un alto grado de antagonismo entre
esos protagonistas. As, podemos esperar que estos conflictos
hallen una solucin en el marco del Estado, si al mismo tiempo
se registran mecanismos democrticos; como ya se dijo, a travs
de estos mecanismos se acepta y respeta la diversidad tnica de
los individuos, defendiendo al mismo tiempo su igualdad de
derechos y obligaciones respecto a otros ciudadanos.
La situacin es distinta, mostrando posibilidades de nego-
ciacin menores, que pueden llegar a un punto de nulidad,
cuando las comunidades tnicas o naciones que compiten den-
150
tro de las mismas fronteras sostienen entre s conflictos suscep-
tibles de ser calificados como de races profundas o intrata-
bles. Hablamos aqu de conflictos de races profundas en el sen-
tido en que lo hacen Burton y Mitchell y Banks, es decir,
conflictos entre partes que sostienen valores que, claramente,
no son negociables
222
; en similar sentido, calificamos como
conflictos intratables a aquellos en el cual los actores perciben
que no pueden correr el riesgo de aportar la alta dosis de con-
fianza necesaria para pasar de la situacin de conflicto a acuer-
dos que modifiquen la distribucin de poder entre las partes y
contribuyan a superar la situacin conflictiva
223
.
Cuando hablamos de conflictos de races profundas, tambin
estamos estableciendo un tipo especial de percepcin que cada
protagonista tiene del otro: habitualmente, no es la de un ad-
versario momentneo, producido por las circunstancias, sino
permanente. En este sentido, una observacin efectuada por Um-
berto Eco (luego de una experiencia personal, durante un viaje
fuera de Italia) indic que fuera de Occidente, numerosas co-
munidades tnicas o naciones suele estar acendrada la idea del
enemigo como algo usual: siempre hay un enemigo a quien en-
frentarse; una persona, un pueblo, un Estado, siempre estar
opuesto a otro por reivindicaciones territoriales, odios raciales
o religiosos o enemistades histricas.
Estamos hablando, dentro del campo de las percepciones,
de las imgenes especulares (o efecto espejo): actitudes fijas y
distorsionadas que desarrollan dos actores entre s, por influen-
cia de su percepcin del entorno, generndose un conflicto
cuya responsabilidad es siempre de la contraparte
224
. Y esta
mencin a las percepciones da cierto sustento a enfoques segn
los cuales numerosos conflictos intraestatales de raz tnica son
definibles psicolgicamente a partir de un patrn patolgico co-
222
MITCHELL, Christopher & BANKS, Michael: Handbook on conflicts resolution, Pinter
Wellington House, London 1997; BURTON, John: Conflict: Resolution and Prevention,
St. Martins Press, New York 1990.
223
Hacemos aqu una adaptacin de la definicin que consta en RICHMOND, op. cit.
224
DOUGHERTY, James & PFALTZGRAFF, Robert: Teoras en pugna en las Relaciones
Internacionales, GEL, Buenos Aires 1993, pp. 302-304.
151
mn que incluye: narcisismo, porque el grupo tnico se percibe
a s mismo como dotado de un grado de especificidad tal, que
legitima sus aspiraciones constituir un Estado-Nacin indepen-
diente; paranoia, porque el grupo percibe que su identidad se ve
amenazada desde el exterior; una intolerable sensacin de pro-
miscuidad de un grupo respecto a los dems, en lo que respecta
a la coexistencia dentro de los lmites de un mismo Estado; y
fobia a los grupos que amenazan su identidad y con los cuales
se vio forzado a convivir hasta el momento
225
.
Cuando la responsabilidad, la culpa, es de la otra parte y
cada una de sus acciones son apreciadas como una amenaza a
la propia seguridad, nos enfrentamos a una situacin que Fran-
cois Thual considera de pnico existencial. Desde la perspecti-
va de este francs, en un conflicto intraestatal de raz tnica el
pnico existencial de uno de los bandos en disputa se relaciona
con la percepcin que este tiene de correr el riego de desapari-
cin; desaparicin que no necesariamente es material, sino psi-
colgica y cultural. De esta manera, una situacin de pnico
existencial se vincula con el deseo de supervivencia del grupo o
bando que lo percibe
226
.
David Lake y Donald Rotschild sostienen una visin similar,
considerando que el factor clave en un conflicto tnico es el
miedo al futuro. En su perspectiva, desde el momento en que
una nacin o comunidad tnica comienza a temer colectivamente
por su destino en el futuro, se maximiza la desconfianza con
respecto a la contraparte y se revalorizan las polticas, memorias
y mitos que contribuyen a justificar dicho miedo, dando lugar a
un txico brebaje de desconfianza y sospecha que puede explotar en
violencia pues para que se provoque un conflicto un grupo no nece-
sita saber que el otro es agresivo, solo que puede llegar a serlo.
Lake y Rotschild, en sus estudios especficos sobre el referi-
do miedo al futuro, consideran que en el mismo inciden dos
factores, y a su vez puede adoptar otras tantas formas bsicas.
El primer factor de incidencia es el relativo a fallas de infor-
225
GHEBALI, op. cit.
226
TELLO, op. cit., p. 111.
152
macin, y sugiere que el temor de un bando respecto a las
conductas de la contraparte se incrementa cuando no se posee
informacin respecto a las actitudes del otro; o cuando existe
esa informacin, pero es retenida por algn sector interesado
en que aumenten los niveles de conflictividad; o cuando existe
una deliberada desinformacin.
El segundo factor de incidencia es el balance de poder
entre los bandos en disputa, pues toda alteracin (demogrfica,
poltica, econmica, territorial, etc.) de este balance que sea per-
cibida como desfavorable por un bando, incrementar sus te-
mores respecto a la conducta de su oponente; de hecho, ese
grupo se sentir con menores recursos para defender sus pun-
tos de vista frente a la contraparte, y abrigar menos esperan-
zas de que esta cumpla con compromisos contrados previa-
mente. Incluso, esta sensacin de creciente debilidad puede dar
lugar a una aceleracin en la erupcin del conflicto (en una
suerte de estrategia preemptiva), evitando que el paso del tiem-
po acente el desbalance de poder.
En cuanto a las formas que puede adoptar el miedo de un
bando involucrado en un conflicto intraestatal de naturaleza
tnica, respecto a la conducta del contendiente, el mismo puede
expresarse en temor a la asimilacin cultural dentro de una
nacin o comunidad tnica, hegemnica y dominante; o temor
a su seguridad fsica, e inclusive a su misma supervivencia.
Este segundo temor no se refiere nicamente a un escenario en
el cual la contraparte opta por la eliminacin porque considera
insuficiente la asimilacin; por el contrario, un bando puede
optar por la eliminacin fsica de la contraparte precisamente
porque no est en capacidad de asimilarla culturalmente
227
.
En sntesis, se configura una versin domstica del tradi-
cional Dilema de la Seguridad (Security Dilemma)
228
. As, a par-
tir de la adaptacin de este ltimo trmino, de empleo esen-
227
LAKE & ROTHCHILD, op. cit.
228
Ya hemos desarrollado este concepto en BARTOLOME, op. cit., pp. 285-288, tomando
como base JERVIS, Robert: Offense, Defense and the Security Dilemma, en ART
& JERVIS, op. cit., pp. 183-203.
153
cialmente interestatal, surgen como herramientas tericas ap-
tas para su empleo en el anlisis de los conflictos intraestata-
les, los conceptos Dilema de la Seguridad tnico (Ethnic Securi-
ty Dilemma) y Dilema de la Seguridad Societal (Societal Security
Dilemma).
El Dilema de la Seguridad tnico, desarrollado por Posen
229
,
es simplemente la aplicacin a los mbitos intraestatales del
Dilema de la Seguridad original. Precisamente por esa razn, su
principal falla radicara en soslayar las diferencias que implican
un sistema poltico anrquico (el internacional) frente a uno
tericamente jerrquico (el interno); es decir, este modelo es
aplicable en casos de altos niveles de ingobernabilidad, donde
el Estado no monopoliza la fuerza, en cuyo contexto los grupos
tnicos deben velar por sus propios intereses, compitiendo en-
tre s. A mayor competencia, mayor el grado de amenaza que
cada parte siente respecto a la otra, llegando al mximo cuando
una de las partes logra controlar (o recupera) los recursos del
Estado.
Por otro lado, no parece surgir de los escritos de este autor
ningn aporte al Dilema de la Seguridad Societal, una construc-
cin comparativamente ms slida cuya autora corresponde a
Barry Buzan. Esencialmente, Buzan relaciona la Seguridad So-
cietal con aquellas amenazas a la identidad de la Sociedad que
pueden poner en riesgo su supervivencia como tal, entendien-
do la Sociedad en su sentido amplio: entidades tnicas y/o reli-
giosas relevantes. Y entre las amenazas, focaliza en aquellas
que afectan la vigencia de factores de identidad. Con este con-
texto, el dilema propiamente dicho se plantea en los siguientes
trminos
230
:
En la medida en que las tensiones respecto a migraciones, iden-
tidad y territorio ocurren entre las sociedades, nos vemos forza-
dos por analoga con la poltica internacional a hablar respecto
229
POSEN, Barry: The Security Dilemma and Ethnic Conflict, Survival 35:1 (Spring
1993), pp. 27-47.
230
DE BUZAN, Barry: Societal Security, State Security, and Internationalisation,
en WAEVER, Ole et al.: Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe,
154
a un dilema de seguridad societal. Esto implicara que las socie-
dades pueden experimentar procesos en los cuales las percepcio-
nes sobre los otros se desarrollan en el marco de mutuamente
refozadas imgenes del enemigo encaminadas al mismo tipo de
dialctica negativa que en el dilema de seguridad entre Estados.
Una segunda observacin deriva de la primera. En conflic-
tos de races profundas, puede suponerse que la coexistencia de
los dos bandos dentro de un mismo Estado no es el producto de
la voluntad de los mismos, sino de un factor externo, o de la
imposicin de un bando sobre el otro. Un ejemplo sera el de
frica Subsahariana: muchos protagonistas de conflictos de ra-
ces profundas fueron condenados a vivir juntos en funcin del
absurdo trazado de fronteras efectuado por Francia y Gran Bre-
taa en sus antiguos dominios coloniales (se ha calculado que
estos dos pases son los responsables del trazado del 40% de las
fronteras existentes). Como conclusin de esta segunda obser-
vacin, podemos decir que en los conflictos intraestatales de
races profundas, las reivindicaciones tnicas adoptan la forma
de etnonacionalismo.
En estos casos, el etnonacionalismo no se condiciona por
un anlisis costo-beneficio de naturaleza econmica. En otras
palabras, el progreso no est asociado al logro de resultados,
sino a la separacin respecto a la otra parte: no hay progreso si
contina la coexistencia dentro de los lmites de un Estado comn.
Observando este tipo de situaciones, que pudimos ver en Asia
tras la implosin de la Unin Sovitica, no estamos de acuerdo
con Stanley Hoffmann, cuando asegura que el efecto que tiene
la multiplicacin de Estados-Naciones para la paz y seguridad
internacionales es incierto
231
.
Pinter, London 1993, p. 47. En ROE, Paul: The Societal Security Dilemma,
Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), June 1996.
El concepto original de Buzan, que luego lo profundizara y perfeccionara junto
a Ole Weaver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People, States and Fear: An
Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Harvester
Wheatsheaf, London 1991.
231
HOFFMANN, Stanley: La crisis del internacionalismo liberal. Archivos del Presente
N 3 (1996), pp. 39-59.
155
Una caracterstica distintiva de este tipo de conflictos es
que, cuando llega a niveles de empleo de la violencia, el objeto
de la misma no est limitado a los combatientes, sino que alcan-
za a todos los integrantes del otro bando, sin discriminacin. La
situacin es semejante a lo que seala Johnson cuando estudia
los totalitarismos de Hitler y Lenin: la prdida del concepto de
culpa individual que en Occidente es una tradicin cristia-
na y su transformacin en culpa colectiva
232
.
Cuando la culpa es colectiva, los blancos de la violencia
tambin son colectivos. La violencia es total y se orienta a la
aniquilacin, materializando el famoso dictado de Hobbes se-
gn el cual el Hombre es el lobo del Hombre y constituyendo, en
los trminos contemporneos de La Maisonneuve, una violen-
cia molecular. The Carnegie Commission on Preventing Deadly
Conflict calcul que en estos casos aproximadamente el 90% de
las muertes corresponden a no combatientes, que son asesina-
dos en forma racional y voluntaria, con nfasis en mujeres y
nios; esa institucin ha observado que en estos casos la violen-
cia alcanza las mismas dimensiones que las vistas por el mundo
con Hitler, Mao, Stalin o Pol Pot
233
.
Conviene destacar que se han ensayado diferentes explica-
ciones respecto al asesinato deliberado de mujeres y nios. Por
ejemplo, una ptica seala que los nios y las mujeres muchas
veces suelen desempear la funcin de combatientes, hecho
que se justifica en una escasez de recursos humanos ms aptos
y que se registra con mayor asiduidad en bandos que se en-
cuentran en desventaja numrica respecto a sus oponentes. Una
segunda explicacin apunta al hecho que usualmente las muje-
res y los nios permanecen en los ncleos urbanos, mientras los
hombres marchan a los lugares de combate, por lo cual todo
ataque a un centro urbano indefectiblemente arrojar altos ni-
veles porcentuales de mujeres y nios entre las vctimas.
232
JOHNSON, Paul: Tiempos Modernos, Vergara, Buenos Aires 1988, pp. 80-81, 88, 138,
348-349.
233
HOLL, Jane (Executive Director) et al.: Second Progress Report, The Carnegie
Commission on Preventing Deadly Conflict, Wash. DC, July 1996.
156
En contraste con las dos explicaciones ensayadas anterior-
mente, que en cierta forma podran redundar en algn tipo de
justificacin al homicidio de mujeres y nios, una tercera lectu-
ra indica que en numerosas oportunidades esos asesinatos no
tienen otra justificacin que el odio de sus perpetradores, y son
el indicador de la conducta que podran adoptar en caso de
vencer a sus contendientes en el conflicto (el ya mencionado
riesgo de eliminacin). Paradjicamente, este escenario de ani-
quilacin es el que mueve al bando amenazado a comprometer
en el combate todos sus recursos, inclusive mujeres y nios,
dando lugar a la primera ptica sealada
234
.
Luego de un anlisis de las diversas explicaciones que se
podran emplear para justificar ese empleo de la violencia, he-
mos seleccionado dos, que pueden presentarse en forma aislada
o simultneamente. La primera explicacin proviene de la psi-
cologa y, luego de una adaptacin a nuestro campo de investi-
gacin, supone que la coexistencia dentro de las fronteras de un
Estado de dos comunidades tnicas o naciones que protagoni-
zan un conflicto de races profundas y mantienen entre s im-
genes especulares, constituye (para los protagonistas) una frus-
tracin que puede ocasionar conductas agresivas.
El sustento de este enfoque es la llamada Hiptesis Dollard-
Doob, una lnea de investigacin iniciada en los aos 30 en la
Universidad de Yale. En los trminos de esta perspectiva, las
tendencias a la agresin producidas por una frustracin (de un
individuo, una comunidad tnica o una nacin) pueden ser
contenidas, a travs de diferentes mecanismos de inhibicin.
As, la funcin de estos mecanismos es disuadir la agresin,
elevando los costos que esa conducta tendra para su ejecu-
tor
235
. En el caso de los conflictos intraestatales, dos slidos
ejemplos de mecanismos de inhibicin podran ser el monopo-
lio estatal de la violencia y en pocas de la Guerra Fra el
control que las dos superpotencias ejercan sobre los conflictos
perifricos.
234
OTIS, op. cit.
235
DOUGHERTY & PFALTZGRAFF, op. cit., pp. 294-296 y 338-341.
157
De todos modos, la inhibicin de la agresin no elimina la
frustracin; por el contrario, la alimenta y mantiene viva has-
ta la desaparicin de los mecanismos de inhibicin. En esos
momentos la agresin se manifiesta, probablemente con mayor
violencia que la probable en circunstancias previas. Por esta
razn, Xabier Rubert de Ventos califica a la violencia que ejerce
una comunidad tnica o nacin como una patologa de la identi-
dad: cuando no se permite que una identidad se exprese de
manera racional, finalmente lo hace con la forma de una fobia,
una paranoia, violenta
236
.
La agresin produce dos efectos en quien la ejerce: prime-
ro, se transforma en un evento espiritualmente liberador que per-
mite irnicamente una suerte de tranquilidad de conciencia; se-
gundo, eleva el valor de su ejecutor, quien se percibe a s
mismo como un portador de justicia, que es tomado en serio
(tal vez por primera vez) por la contraparte
237
. En este punto,
nuestra lectura tiene puntos de contacto con lo que Baker y
Ausink denominan legado de venganza
238
:
Una querella grupal heredada de venganza o paranoia grupal
subyace a muchos conflictos, en los cuales los grupos agraviados a
menudo invocan injusticias irresueltas que pueden datar de siglos.
Esos agravios pueden transmitirse entre generaciones, como se ha
visto en el intento serbio por detener el avance del Islam en Euro-
pa, una misin que se remonta 600 aos hacia atrs, hasta la
derrota de los serbios contra los turcos en Kosovo.
La segunda explicacin seleccionada para explicar la ma-
yor probabilidad de empleo de la violencia, en un conflicto de
races profundas, tiene una utilidad limitada solo a algunos de
esos casos. Su aplicacin depende de las pautas culturales de
los protagonistas de esos conflictos, concretamente de su acep-
tacin de determinados mitos que justifiquen la violencia
239
.
236
DE VENTOS, op. cit., p. 91.
237
METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks
(PA) 1993.
238
BAKER & AUSINK, op. cit.
239
MERLE, Marcel: Sociologa de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial,
Madrid 1991, p. 304.
158
Desde esta perspectiva, la violencia no requiere de la racionali-
dad como accesorio, porque
240
:
El mito se expresa a s mismo en sentimientos, significando que
los pueblos primitivos sienten las cosas ms que pensarlas.
El clima, la magia o las palabras de un lder tribal pueden hacer
sentir al individuo la energa de aquellas grandes historias mti-
cas de su propia cultura tribal particular.
En numerosos casos, el mito est provisto por la historia:
as como Hitler se remita a los antiguos hroes germnicos y
Mussolini buscaba revivir las pocas de gloria de Roma, es
usual la referencia a los aztecas en Mxico, en particular la re-
sistencia a la conquista encabezada por Hernn Corts, as
como a la grandeza del Imperio Inca y la muerte de Tupac
Amaru, en las regiones andinas sudamericanas. Podramos
agregar que la fuente de mayor sustento a los mitos aunque no
la nica es la religin, pues usualmente contiene cierto con-
cepto de justicia, cuya manipulacin puede legitimar el empleo
de la violencia como castigo; ese concepto de justicia puede
tener relacin con el derecho divino de una Nacin a determi-
nado territorio.
240
BELBUTOWSKI, Paul: Strategic Implications of Cultures in Conflict, Parameters,
Spring 1996, pp. 32-42.
159
Caracterizacin de las amenazas transnacionales
Debido a su rigidez y sus limitaciones, los paradigmas
westfaliano y clausewitziano no permiten considerar, dentro de
la agenda temtica de la Seguridad Internacional, a las amenazas
transnacionales, identificables en funcin de dos caractersticas
distintivas: en primer lugar, son situaciones o fenmenos que se
despliegan cortando las fronteras nacionales, pudiendo al-
canzar una escala global, cuyo potencial de dao afecta y cuya
resolucin exige la accin concertada de ms de un Estado; en
segundo trmino, involucran lo definido por Keohane y Nye
como interaccin transnacional: movimiento de elementos tangi-
bles o intangibles a travs de las fronteras estatales, en el cual
al menos uno de los actores involucrados no pertenece a gobier-
no u organismo internacional alguno.
Ms all de los diferentes criterios segn los cuales pueden
ser categorizadas las amenazas transnacionales, existe cierto
consenso en que las mismas incluyen siete fenmenos: los flu-
jos migratorios masivos; el terrorismo; la criminalidad organi-
zada; la proliferacin de Armamento de Destruccin Masiva
(ADM); el deterioro ambiental, la guerra informtica; finalmen-
te, la proliferacin de armamento pequeo/liviano.
Por supuesto, existen listados alternativos o complementa-
rios a este, que abarcan temas tales como la proliferacin de
tecnologas sensitivas, las pandemias o la pobreza, entre otros.
Sin embargo, debe destacarse que en estos casos no se registra
el mismo grado de coincidencia que en los anteriores; por otro
lado, algunos de estos fenmenos como la corrupcin son
CAPTULO IV
LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES
160
tipificables en categoras especficas, de concepcin relativa-
mente novedosa, como es el caso de las amenazas transversales,
entendibles como:
ataques dirigidos contra los Estados y la democracia (que) so-
cavan las reglas de funcionamiento de nuestros sistemas (y)
contribuyen a erosionar las instituciones democrticas y gene-
ran un fuerte sentimiento de apata en la Sociedad Civil frente
a la clase poltica, que redunda en la prdida de confianza no
solo en los gobiernos sino tambin en los sistemas tal como
estn establecidos
241
.
Existen diferentes criterios para disminuir el alto grado de
heterogeneidad del listado de amenazas transnacionales que se
ha propuesto inicialmente. Uno de ellos es el enfoque clasifica-
torio de la agenda de la Seguridad Internacional contempor-
nea que proponen Handley y Ziegler, de acuerdo a dos dimen-
siones: actor, discriminable en estatal y no estatal; y poder,
dividible en letal y no letal. Como se observa en el Cuadro 8, se
conforma de esa forma un modelo de anlisis bidimensional en
el cual la interseccin de las dos categoras de cada dimensin
crea una tipologa de cuatro tipos de amenaza a la seguridad de
los Estados.
Las amenazas Tipo I remiten a Estados que persiguen sus
intereses nacionales empleando el poder duro. Las amenazas
Tipo II estn protagonizadas por actores no estatales que po-
seen, o pretenden poseer, una capacidad letal que coadyuve a la
consecucin de sus objetivos. Las amenazas Tipo III tienen
que ver con los poderes blandos a los cuales apelan los Estados.
Finalmente, las amenazas Tipo IV incluyen a actores no esta-
tales que no ejercen la violencia fsica en la consecucin de sus
objetivos
242
.
241
Concepto tomado y adaptado de SAMP, Carolina: La corrupcin en la agenda de
seguridad latinoamericana, mimeo, Colloque France-Amerique Latine et les
Caraibes. La coopration dans le cadre europen des affaires de justice et de
scurit, Universit de la Sorbonne Nouvelle Paris III-IHEAL, Paris octubre
2004.
242
HANDLEY, John & Andrew ZIEGLER: A conceptual framework for National
Security, American Diplomacy VIII:4 (2002).
161
As, de acuerdo al modelo de anlisis bidimensional de los
dos investigadores estadounidenses, fenmenos como el terroris-
mo, la proliferacin de ADM y (de acuerdo a nuestro criterio) la
guerra informtica, constituiran amenazas Tipo II. La criminali-
dad organizada y la proliferacin de armamento pequeo/livia-
no encuadraran como amenazas Tipo IV; el deterioro ambiental
y los flujos migratorios masivos no se enmarcaran en esta tipo-
loga, salvo que estn protagonizadas por un actor racional.
243
Institute for National Strategic Studies (INSS): Strategic Assesment 1999. Priorities
for a Turbulent World, National Defense University (NDU), NDU Press,
Washington 1999, p. 247.
Un segundo criterio para reducir la heterogeneidad que
suele observarse en el listado de amenazas transnacionales es
en funcin de la percepcin de su peligrosidad. Desde esta
perspectiva, EE.UU. ha sugerido dividir a las amenazas en in-
minentes o de largo plazo. Segn esta discriminacin, una amena-
za inminente es aquella cuya peligrosidad se constata en forma
cotidiana a nivel global, requiriendo respuestas inmediatas;
esta categora incluira al terrorismo, el crimen organizado y la
proliferacin de armamento pequeo/liviano. En el caso de las
amenazas de largo plazo, sus efectos nocivos son menos discer-
nibles cotidianamente, por lo cual se suele asignar menores re-
cursos (humanos, econmicos) a su investigacin y neutraliza-
cin; integraran esta categora los flujos migratorios masivos,
la proliferacin de ADM, el deterioro ambiental y la guerra in-
formtica
243
.
CUADRO 8
MATRIZ DE AMENAZAS DE HANDLEY Y ZIEGLER
ESTADOS ACTORES NO ESTATALES
Capacidad letal Tipo I Tipo II
Capacidad no letal Tipo III Tipo IV
162
A partir de esa lista consensuada, conviene efectuar cinco
aclaraciones. La primera de ellas es que estos fenmenos suelen
ser errneamente calificados como nuevas amenazas, un cli-
ch que no solo no arroja luz sobre la cuestin, sino que induce
a graves yerros conceptuales. Sucede que, con la excepcin de
la guerra informtica, ninguna de estas amenazas es nueva.
S es novedosa su jerarqua dentro de la Seguridad Internacio-
nal, en trminos comparativos con pocas anteriores de predo-
minio conceptual estadocntrico, como tambin lo son sus for-
mas de manifestacin, a la luz del proceso de globalizacin y de
la revolucin tecnolgica iniciada a fines de la dcada del 80.
En este sentido, se ha dicho que el fenmeno de la globali-
zacin ha incidido particularmente en el terrorismo, el crimen
organizado y la proliferacin de ADM, vectores y tecnologas
sensitivas, agravando estos fenmenos. Este agravamiento obe-
dece a una revolucin de destrezas (skill revolution) de sus
protagonistas, que incrementan su escala de operaciones hasta
un plano verdaderamente planetario, gracias a los avances en
materia de transporte; la instantaneidad de las comunicaciones;
la difusin de la informacin, y los flujos de capital
244
.
La segunda aclaracin que es necesario efectuar, apunta a
que las amenazas transnacionales no pueden ser jerarquizadas
en relacin a su importancia, peligrosidad o probabilidad de
ocurrencia. Por el contrario, la valoracin de una amenaza de-
pende de la situacin especfica de cada Estado que, a travs de
un proceso de esencia constructivista, la securitiza o desecuriti-
za de acuerdo a las circunstancias.
Nuestra tercera aclaracin indica que, en el marco del des-
pliegue espacial de la mayora de las amenazas transnacionales,
se repite el mismo patrn que se registra en otros fenmenos que
cortan las fronteras estatales e involucran a actores de natura-
leza no estatal: la creciente importancia de las ciudades. As
como las grandes urbes constituyen el clivaje geogrfico de la
globalizacin econmica, desde el momento en que concentran
244
CHA, Victor: Globalization and the Study of International Security, Journal of
Peace Research 37:3 (2000), pp. 391-403.
163
las sedes de las grandes compaas multi y transnacionales, que
requieren sus servicios especializados, tambin lo son de las or-
ganizaciones terroristas y criminales (en tanto sede), e incluso de
las migraciones masivas (como lugar de destino). Los terroristas
y criminales encuentran en las ciudades fuentes de financiamien-
to, apoyo logstico, infraestructura de transporte y comunicacio-
nes y algo no menos importante anonimato
245
.
Una cuarta aclaracin que debe efectuarse es que las ame-
nazas transnacionales no son inconexas entre s. Por el contra-
rio, muchas veces suelen presentarse en forma simultnea, sea
en una relacin causa-efecto (por ejemplo, un deterioro ambien-
tal que promueve migraciones masivas), o en una situacin en
la cual dos o ms amenazas se combinan sinrgicamente, como
se alerta que podra acontecer entre el terrorismo y la prolifera-
cin de ADM.
Finalmente, la quinta aclaracin parece un contrasentido,
desde el momento en que postula que las amenazas transnacio-
nales conllevan cierta valorizacin del Estado. Aunque la trans-
versalidad de estos fenmenos confirma las limitaciones estata-
les para enfrentarlos, indicando a la cooperacin multilateral
como la nica opcin viable en la materia, lo cierto es que los
afectados por estas amenazas recurren prima facie al Estado en
busca de proteccin. Como ha apuntado Jervis, con posteriori-
dad al 11S los ciudadanos estadounidenses no apelaron a sus
iglesias y corporaciones multinacionales, ni a la ONU, sino a su
gobierno nacional
246
.
Una somera descripcin de las principales amenazas trans-
nacionales
Crimen organizado
La criminalidad organizada es un fenmeno subcultural
que dista de ser novedoso. Sin embargo, su imagen de amena-
245
SASSEN, Saskia: Ciudadanos del mundo, unos, Clarn 9 de junio de 2003.
246
JERVIS, Robert: An Interim Assessment of September 11: What Has Changed
and What Has Not?, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54.
164
za transnacional de primer orden es ms reciente, y no parece
datar de ms de un cuarto de siglo. De alguna manera su fiso-
noma es la que plantea la escritora espaola Rosa Montero en
su novela La Hija del Canbal, donde le hace decir a uno de sus
protagonistas:
hay muchos mundos en el mundo, y el ms amplio, el ms
slido y ms estable es el mundo clandestino de la criminalidad
internacional. La alta delincuencia es la mayor multinacional
que existe en el planeta; posee unas normas estrictas, una admi-
nistracin colegiada, una jerarqua bien establecida. Y funciona
en todos los pases de la tierra. Eso s que es internacionalismo, y
no los sueos bolcheviques o libertarios.
La oficializacin de esta percepcin del crimen organi-
zado como amenaza transnacional de primera magnitud se ob-
serv recin a mediados de la dcada del 90: en 1995 el Grupo
de los Siete (G-7) pases ms industrializados trataba priorita-
riamente este tema en su reunin de Halifax, mientras la ONU
convocaba en Npoles a una cumbre mundial en la materia.
Podemos entender al crimen organizado de una manera
simplificada, como lo hace INTERPOL: grupos que tienen una
estructura corporativa cuyo objetivo primario es la obtencin de ga-
nancias mediante actividades ilegales, a menudo basndose en el mie-
do y la corrupcin.
En el ao 2000, la ONU defini al protagonista de esta ame-
naza transnacional como un grupo estructurado de tres o ms
personas que exista durante cierto tiempo y que acte concertadamen-
te con el propsito de cometer uno o ms delitos graves ()... con miras
a obtener, directa o indirectamente, un beneficio econmico u otro
beneficio de orden material. Aqu se entiende por grupo estructu-
rado a un grupo que no se haya formado de manera fortuita
para la comisin inmediata de un delito, y por delito grave a un
ilcito punible con una privacin de libertad mxima de al me-
nos cuatro aos
247
.
247
ONU: Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, A/Res/55/235 (2000), art. 2.
165
Existen conceptualizaciones mucho ms complejas que la
anterior, que describen con mayor detalle al crimen organizado.
Por ejemplo, Brian Sullivan le asigna a este fenmeno once ca-
ractersticas bsicas: (i) organizacin jerrquica; (ii) continuidad
en el tiempo; (iii) disposicin a amenazar o usar la violencia;
(iv) membresa restringida; (v) obtencin de ganancias a travs
de la actividad criminal; (vi) provisin a segmentos de la pobla-
cin comn de bienes y/o servicios ilegales; (vii) neutralizacin
de agentes pblicos y dirigentes polticos a travs de la corrup-
cin o intimidacin; (viii) bsqueda del monopolio de determi-
nados bienes y servicios; (ix) asignacin de tareas especializa-
das a sus miembros; (x) manejo de un cdigo del secreto; (xi)
planificacin para el logro de objetivos a largo plazo
248
.
El crimen organizado se transform en una de las ms peli-
grosas amenazas transnacionales de la post-Guerra Fra; sus di-
mensiones exceden holgadamente la suma de los crmenes co-
metidos por tales organizaciones para alcanzar las esferas
poltica, econmica y social de los Estados. A principios del ao
2001, la traduccin de esas dimensiones en flujos financieros
fue calculada en US$ 1,25 trilln por ao
249
.
Tres aos despus, una actualizacin de esa cifra la propor-
cion Loretta Napoleoni, investigadora de la London School of
Economics, en su obra Jihad: cmo se financia el terrorismo en la
nueva economa. Esta economista concluye, en base a sus inves-
tigaciones, que la economa de la criminalidad movera a nivel
global fondos cercanos a los U$S 1,5 billones, cifra que de ser
cierta, equivaldra al 5% del producto mundial, aproximada-
mente. Agrega Napoleoni:
Constituye un sistema econmico internacional paralelo al leg-
timo. Genera un ro de dinero que fluye hacia las economas
248
SULLIVAN, Brian: International Organized Crime: A Growing National Security
Threat, National Defense University, Institute of National Security Studies
(INSS)-Strategic Forum N 74, May 1996.
249
WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN.: Anticipating the Nature of Next Conflict,
Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http://
www.emergency.com/Emergent-thrts.htm).
166
tradicionales y, en esencia, las contamina. Aumenta la dependen-
cia de las fuentes monetarias ilegales y debilita el sistema de
control del blanqueo de dinero. Las salidas desangran los pases
en vas de desarrollo, donde frecuentemente se origina. Empobre-
ce sus economas legtimas e incentiva la economa ilegal y la del
terrorismo
250
.
Empero, la referida multidimensionalidad tiende a soslayar-
se, reduciendo el crimen organizado en la mayora de los casos
a la cuestin del narcotrfico, modo abreviado de referirse al
trfico y comercializacin ilegal de estupefacientes y substan-
cias psicotrpicas. Esta actividad involucra pases producto-
res
251
, proveedores de precursores qumicos, centros de proce-
samiento, rutas de trfico, mercados de consumo y plazas para
la legalizacin de activos, en una red que cubre todo el orbe.
La tendencia a remitir toda forma de criminalidad al narco-
trfico se sustenta en la gravedad adquirida por este ltimo,
con sus secuelas en trminos de delincuencia y los fondos que
moviliza. Una idea de la dimensin de esos fondos se obtiene
del Informe Mundial de Drogas 2005, elaborado por la Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC),
en el cual por primera vez se hace un clculo a nivel mundial
sobre el alcance financiero del mercado ilcito de drogas, de
acuerdo a un nuevo modelo de anlisis. Dicho modelo distin-
gue tres niveles, el de la produccin, la venta al por mayor o el
nivel intermediario y la venta al por menor, lo que ha revelado
que el volumen de dinero aumenta vertiginosamente a medida
que se acerca al consumidor final.
Segn UNODC, el volumen financiero en la produccin fue
en 2003 de US$ 13 mil millones, frente a los US$ 94 mil millones
250
LESCORNEZ, Macarena: La privatizacin terrorista, El Mercurio 4 de abril de 2004,
p. D-6.
251
No est del todo definido cul es el umbral a partir del cual un pas puede o
debe ser considerado como productor de importancia. EE.UU., por ejemplo,
ajusta esta tipificacin a Estados donde anualmente se cultivan, en forma ilegal
y con destino a la produccin de drogas, por lo menos mil hectreas de amapola
o coca, o 5 mil hectreas de cannabis sativa.
167
de las ventas intermediarias, mientras el valor de las ventas al
por menor del mercado mundial de las drogas ilcitas se elev
en 2003 a US$ 322 mil millones, lo que implica un gasto de US$
51 por persona al ao. En las ventas al por menor, el volumen
del mercado de las drogas ilcitas en todo el mundo supera al
Producto Interno Bruto (PIB) del 88% de los pases en el mundo
(163 de los 184 listados en los datos del Banco Mundial), como
ejemplo de la importancia de este negocio ilegal.
Adems, recuerda el informe: La industria de la droga ilcita
acta fuera de la ley. Sus compaas no cotizan en ninguna Bolsa,
no estn valoradas por ninguna agencia de calificacin de riesgos, y
su dinmica no est bajo observacin regular de analistas y economis-
tas. Esta situacin, adems de dificultar la recopilacin de los
datos necesarios para poder evaluar dichos mercados, refleja la
capacidad que tiene el narcotrfico de amenazar a numerosas
economas, dado el poder financiero que genera. Los fondos de
la droga sirven para intimidar y corromper a funcionarios gu-
bernamentales e incluso, en algunos casos, a todo un sistema
poltico, comprometiendo el futuro de un pas
252
.
En cuanto a los cultivos, la UNODC indic que, en materia
de cultivos, en el ao 2005 el primer lugar en coca le correspon-
di a Colombia con 86 mil ha cultivadas, un 54% del total mun-
dial, mientras que el resto proviene de Per (30%) y Bolivia
(16%). En trminos de produccin total de cocana, esta alcanz
el ao 2005 unas 910 ton mtricas, 640 ton en Colombia, 180 en
Per y 90 en Bolivia. Respecto al cannabis, Marruecos sigue
siendo el principal productor mundial, con cultivos de 72,5 mil
ha en el ao 2005
253
.
Aun cuando la problemtica del narcotrfico es de capital
importancia, esta no agota las manifestaciones de la criminali-
dad; por el contrario, las mismas se multiplican hasta alcanzar
la corrupcin de funcionarios y agentes pblicos; las migracio-
252
UNODC: World Drug Report 2005, UN Office on Drugs and Crime, July 2005
(http://www.unodc.org/pdf/WDR_2005/volume_1_web.pdf).
253
GERIUP: El ltimo informe sobre narcotrfico y drogadiccin en el mundo,
Informes del Geriup, 12 de julio del 2006
168
nes clandestinas; los fraudes econmicos; los trficos ilegales
ms diversos; la piratera intelectual y el empleo de la violencia
como herramienta.
Las manifestaciones de la criminalidad tambin incluyen el
empleo de la violencia como herramienta. Pueden hacerlo en for-
ma autnoma, o en el marco de verdaderos joint ventures con
organizaciones terroristas. En nuestras tierras sirven como ejem-
plo de estas alianzas los casos de Sendero Luminoso en Per y,
ms recientemente, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-
lombia (FARC) en la nacin homnima. Sobre este ltimo caso,
en el cual algunos autores advierten una metamorfosis organi-
zacional orientada al crimen organizado, tal cual detallamos en
el Captulo V, hace casi diez aos ya se deca lo siguiente:
Esa imagen romntica del guerrillero que se va al monte a de-
fender unos ideales y a tratar de cambiar un orden socioeconmi-
co injusto, inclusive ofreciendo su vida para mejorar la de otros,
dej de existir en Colombia hace muchos aos. Ms exactamente,
desde cuando la ms vieja guerrilla del mundo descubri que
poda enriquecerse delinquiendo.
Fue as como se iniciaron los secuestros, que resultaron tan buen
negocio, que hoy Colombia disfruta del dudoso honor de ocupar el
primer lugar mundial en la comisin de ese delito monstruoso.
Luego, ya establecida esa primera industria, se inici una segunda:
el boleteo. La vacuna para aplicarle a todo aquel eventual sujeto de
un secuestro. Extorsin, en todo el sentido de la palabra.
La evolucin continu y los dirigentes de las FARC, el ELN y
otras agrupaciones armadas, que para entonces haban devenido
en puros y simples terroristas dedicados a la delincuencia comn,
descubrieron, finalmente, el negocio de su vida: el narcotrfico. Y
se convirtieron con mucha facilidad, gracias al conocimiento que
tenan del terreno, en el ms poderoso de los carteles exportado-
res de drogas ilcitas. El xito no se ha hecho esperar y ahora
conforman una de las ms poderosas organizaciones narcoterro-
ristas del mundo
254
.
254
BEDOYA, Harold: Ms precisin, El Tiempo 22 de abril de 1998
169
Las tres caractersticas distintivas del crimen organizado en
el escenario internacional de la post-Guerra Fra son la diversifi-
cacin, la transnacionalizacin y la interaccin. Es decir: en la ma-
yora de los casos las distintas actividades que involucran no
son mutuamente excluyentes, por lo cual las principales organi-
zaciones diversifican su accionar en mltiples direcciones; no
circunscriben su actividad a los lmites de un Estado, ni siquie-
ra de un continente, trascendiendo sus fronteras fsicas y polti-
cas; y no son inconexas entre s, sino que interactan en verda-
deras redes globales y descentralizadas.
Estas redes estn signadas por la operatoria de alianzas
estratgicas de diverso tipo, configurando un entramado global
tan complejo que lleg a hablarse de una pax mafiosa
255
. To-
mando como ejemplo al conocido Cartel de Cali colombiano,
entre las alianzas estratgicas que haba anudado con otros gru-
pos criminales se incluyen subcontrataciones, canjes de produc-
cin y franchising, siendo ejemplos concretos:
Relaciones contractuales con sus contrapartes de Mxico,
altamente capacitados en la colocacin de bienes ilcitos en
EE.UU., para que introduzcan en ese mercado cocana co-
lombiana.
Lo mismo con las mafias italianas, por sus capacidades en
lavado de dinero, para legalizar activos propios en diversas
plazas financieras.
Canje de cocana por herona con los carteles nigerianos;
mientras los nigerianos colocan la cocana provista por los
colombianos en sus mercados de Europa, los colombianos
utilizan la cocana de los nigerianos para satisfacer a sus
clientes de EE.UU.
Utilizacin de los canales de distribucin de herona de las
mafias italianas en Europa, para comercializar cocana en
ese mercado.
255
INSS, op. cit., p. 250.
170
Franchising a entidades menores, como es el caso de grupos
jamaiquinos o dominicanos, para vender droga en EE.UU.
256
.
Estas caractersticas de diversificacin, transnacionaliza-
cin e interaccin son claramente evidentes al hacer un repaso
de los principales pools criminales globales, integrados por
cientos de entidades menores, que en forma directa o indirecta
involucran a millones de personas: las tradas chinas, la mafia
italiana, las yakuzas japonesas, las mafias rusas y los carteles de
Colombia. Consideradas en conjunto, estas organizaciones in-
cluyen entre sus actividades trficos de herona, opio, cocana y
drogas sintticas; blanqueo de activos de origen ilcito; juego
clandestino; prostitucin y trata de blancas, trfico de mano de
obra e inmigracin ilegal, contrabando; falsificacin de mone-
da; trfico de rganos; turismo sexual; operaciones con bienes
races e, incluso, trfico de residuos txicos y material nuclear.
De las mltiples manifestaciones de la criminalidad que
hemos sealado en un prrafo anterior, es especialmente rele-
vante la corrupcin de funcionarios pblicos y dirigentes polti-
cos, fenmeno que tambin es tipificable como amenaza trans-
versal. En forma simplificada, lo entendemos como el uso de la
funcin pblica para obtener ganancias privadas. Pero, para ser
ms exactos, tengamos en cuenta (entre muchas otras opciones)
la definicin que gener el politlogo Carl Friedrich en 1966,
basada en el inters pblico, y que mantiene plena vigencia
257
:
Puede decirse que existe un patrn de corrupcin cuando un
poseedor de poder que tiene a cargo la realizacin de ciertos actos
(i.e., un funcionario responsable u oficial a cargo), es inducido a
travs de dinero u otros beneficios que no le son provistos legal-
mente, a realizar acciones que favorecen a quien provee el benefi-
cio y accesoriamente genera un dao al pblico y sus intereses.
256
WILLIAMS, Phil: Transnational Criminal Organizations: Strategic Alliances, The
Washington Quaterly 18:1, Winter 1995, pp. 57 y ss.
257
COLLIER, Michael: Explaining Political Corruption: An Institutional-Choice Approach,
International Studies Association (ISA) 40th Annual Convention, Washington
D.C., February 16-20, 1999.
171
La transicin que experimenta un pas desde instancias
donde la corrupcin forma parte de la realidad cotidiana, hasta
una superacin de este flagelo, est asociada en forma directa
con el grado de cultura poltica existente. En esta transicin
podran distinguirse tres etapas, una primitiva donde todava
existe confusin entre lo pblico y lo privado; una intermedia
donde ya se tiene una idea de lo pblico, del Estado, como una
expresin moral que choca con comportamientos y costumbres
que se condideran corruptos porque ponen el bien de la familia
y del clan por encima de la comunidad; por ltimo, una final,
cuando consigue imponerse la idea de que haya un Estado or-
ganizado y racional al servicio de la Nacin
258
.
La corrupcin de funcionarios pblicos y dirigentes polticos
por parte del crimen organizado no es novedosa. Ms an, cons-
tituye un rasgo tradicional de la criminalidad, configurando una
interaccin que semeja lo que algunos investigadores consideran
un plato de spaghetti: cada pieza parece entremezclarse con la
otra, volvindose casi imposible discriminar entre ellas
259
. Tokat-
lin (basndose en Edwin Stier y Peter Richards) incluye a la
interaccin con el Estado dentro del normal proceso evolutivo de
los grupos criminales, proceso que subdivide en tres fases:
Fase Predatoria: se distingue por la afirmacin territorial de
grupos criminales que garantizan su podero por medio de la
violencia, y con ello logran defender su empresa ilcita, elimi-
nar rivales y afianzar un monopolio privado de la fuerza.
Fase Parasitaria: implica una substancial influencia poltica
y econmica, combinada con una evidente capacidad co-
rruptora de sectores pblicos y privados.
Fase Simbitica: para lograr su afianzamiento, el sistema
poltico-econmico se vuelve tan dependiente del parsi-
to (el crimen organizado) como este de las instituciones
establecidas
260
.
258
GRONDONA, Mariano: El mundo en clave, Planeta, Buenos Aires 1996, pp. 250-251
259
WILLIAMS, op. cit.
260
Ver el prlogo de este investigador a VV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia,
ISCO, Buenos Aires 1999, p. 11.
172
El corolario de las fases parasitaria y simbitica que
plantea Tokatlin se plasmara en lo que ha dado en llamarse
criminalizacin del Estado. Esta situacin apunta a una endmica
y masiva corrupcin protagonizada por la elite poltica, que
desestima las demandas del electorado por mayor transparen-
cia, control de las acciones de gobierno y representatividad de
los votantes, en aras de su beneficio particular
261
. En el mismo
sentido apunta la idea de Estado blando, categora que refiere
a pases en donde prcticamente ninguna operacin puede ser
realizada con la estructura estatal sin cierta dosis o forma de
corrupcin
262
.
Un escenario de este tipo se observa con contundencia en el
siguiente prrafo del estadounidense Ralph Peters
263
:
En el pasado, las insurgencias eran fciles de reconocer: los
rebeldes marchaban contra el palacio presidencial. Hoy, muchas
insurgencias de tipo criminal son conducidas al interior del pala-
cio presidencial por los funcionarios.
La corrupcin de funcionarios pblicos y dirigentes polticos
por parte del crimen organizado no es novedosa. Pero tal vez s lo
sea la mayor vulnerabilidad de los Estados frente a este fenmeno,
y esta situacin ha sido relacionada con la creciente globalizacin
econmica, de raz tecnolgica.
El intelectual francs Jean-Marie Guhenno, en su obra El
Fin de la Democracia, explica la relacin directamente proporcio-
nal entre globalizacin econmica y crimen organizado de la si-
guiente manera: el empleo intensivo de la informacin en las
nuevas estructuras empresariales y oficiales altera los procesos
decisorios tradicionales, descentralizndolos y tornndolos ms
261
Predictive Model. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31.
262
MAINGOT, Anthony: Studying Corruption in Colombia, en James ZACKRISON
(ed): Crisis? What Crisis?, Institute of National Strategic Studies (INSS), National
Defence University (NDU), Washington DC 1999, p. 46.
263
PETERS, Ralph: The Culture of Future Conflict, Parameters, Winter 1995-96,
pp. 18-27.
173
complejos; operando de manera profundamente interconectada,
en las entidades pblicas y privadas virtualmente se multiplican
los individuos que participan (en distinto grado) en tales proce-
sos, y con ello los objetivos potenciales de los corruptores
264
.
A travs del ejercicio de la corrupcin, porciones importan-
tes de las decisiones y actividades econmicas del Estado se
mimetizan con las que desarrolla el crimen organizado. El peli-
gro que esto implica es doble:
Se distorsiona el normal funcionamiento de los mecanis-
mos de mercado y la efectividad de las decisiones regulato-
rias emanadas de las autoridades gubernamentales.
Se erosiona la credibilidad y reputacin del Estado ante los
inversores privados, externos e internos, que tienden a re-
localizar en lugares ms limpios sus capitales.
Por supuesto que existen posturas que subestiman el im-
pacto negativo de este fenmeno en las economas de los Esta-
dos, alegando que la criminalidad sera gradualmente debilita-
da y asimilada a una economa libre, conforme esta se
desarrolla y consolida. Sin embargo, los estudios llevados a
cabo por uno de los ms importantes especialistas del crimen
organizado, Phil Williams del Ridgeway Center for International
Security Studies, indican que el crimen organizado es la forma de
capitalismo ms salvaje imaginable, y en consecuencia no respeta
ninguna forma de regulacin de naturaleza jurdica o moral,
imprescindibles en cualquier economa.
Por ltimo, es importante tener presente que en algunos
lugares del orbe la globalizacin, sustentada en factores tecno-
lgicos, podra beneficiar involuntariamente al crimen organi-
zado, fomentando su crecimiento. Para comprender este enfo-
que, hay que recordar que la globalizacin suele incluir entre
sus caractersticas el agravamiento de la situacin econmica y
social de numerosos Estados, toda vez que sus capacidades
para insertarse en el nuevo contexto econmico son deficientes.
264
GUHENNO, Jean-Marie: El Fin de la Democracia, Paids, Barcelona 1995, pp. 113-119.
174
En este contexto, muchos individuos disconformes con su
situacin econmica y social pueden percibir como la ms rpi-
da (o la nica) forma de mejora de su nivel de vida, equiparn-
dola a lo que muestran los medios de comunicacin, al involu-
cramiento en actividades criminales; la forma de crimen
organizado practicada por individuos provenientes de sectores
sociales de escasos recursos, que lo hacen como va de progre-
so, es lo que Steven Metz ha denominado insurgencia comer-
cial. Si el modelo histrico de este patrn de conducta era Ro-
bin Hood, su versin aggiornada podra haber sido Pablo
Escobar Gaviria, el mtico cabecilla de la organizacin criminal
colombiana Cartel de Medelln
265
.
Proliferacin de armas livianas
Aunque en la actualidad existe cierto consenso en incluir a
la proliferacin de armas livianas dentro del conjunto de ame-
nazas de naturaleza transnacional, paradjicamente no se repite
ese grado de acuerdo al momento de establecer los alcances y
contenidos de este fenmeno. Hussein Solomon, por ejemplo,
aplica una definicin abarcativa, que no discrimina entre ar-
mas livianas y armas pequeas, empleando genricamente el
primero de ambos conceptos. As, entiende por armas livia-
nas a armamento basado en tierra y porttil, incluyendo pisto-
las y revlveres; fusiles y ametralladoras hasta un calibre de
14,5 mm; misiles y cohetes antiareos y antitanque; morteros
ligeros; minas; granadas y explosivos
266
.
Existen, sin embargo, clasificaciones ms precisas segn las
cuales
267
:
265
METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks
(PA) 1993.
266
De acuerdo a SIPRI Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security,
SIPRI, Stockholm 1995, p. 583. Tomado de SOLOMON, Hussein: Towards the 21
st
Century: A New Global Security Agenda?, Institute of Security Studies (ISS),
Occasional Paper N 6, South Africa, June 1996.
267
KRAUSE, Keith: The Challenge of Small Arms and Light Weapons, 3
rd
International
Security Forum and 1
st
Conference of the PfP Consortium of Defense Academies
and Security Studies Institutes: Networking the Security Community in the
Information Age, Zurich, 1921 October 1998 (Workshop 5D: Arms Control and
Disarmament).
175
Armas pequeas: pueden ser empleadas por un solo indivi-
duo y su construccin puede ser casera y/o artesanal.
Armas livianas: su uso puede requerir ms de una persona,
y se construyen de acuerdo a especificaciones militares,
como instrumentos de combate.
Una clasificacin estndar, que no invalida la anterior sino
que la complementa, es la que proporcion en 1997 la ONU.
Este organismo estableci que
268
:
Las armas pequeas incluyen revlveres; pistolas; rifles y
carabinas; subametralladoras; fusiles de asalto y ametralla-
doras livianas.
Entre las armas livianas se encuentran ametralladoras pe-
sadas; lanzagranadas; ametralladoras antiareas y antitan-
que porttiles; lanzacohetes y lanzamisiles antiareos o an-
titanque porttiles; morteros de calibre hasta 100 mm;
municin y explosivos; minas antitanque y antipersonal, y
granadas.
Sea cual fuere el grado de inclusividad que le asignemos a
este fenmeno, lo cierto es que el mismo dista de ser novedoso.
Durante la Guerra Fra, esta proliferacin acompa la inter-
vencin de las dos superpotencias, y de algunas potencias colo-
niales de menor jerarqua (Blgica, Francia, Gran Bretaa), en
conflictos intraestatales perifricos. Sin embargo, el problema
fue soslayado por la comunidad internacional, que concentr
sus energas en evitar nicamente la proliferacin de Arma-
mento de Destruccin Masiva (ADM); es decir, de aquel arma-
mento susceptible de afectar la estabilidad internacional.
Dos factores adicionales parecen haber contribuido al men-
cionado desinters. El primero es que la mencionada prolifera-
cin a la que se asista en diversas regiones del planeta era ma-
yoritariamente vertical (en cuanto a cantidad de armas) antes que
268
ONU: Report of Governmental Experts on Small Arms, A/52/298, 27 August 1997.
176
horizontal (en cuanto a cantidad de usuarios); en otras palabras,
las armas no eran traficadas ni comercializadas. El segundo fac-
tor alude a que la influencia de las superpotencias en los conflic-
tos intraestatales era extensiva al armamento que era usado en
los mismos, por lo cual este estaba en cierta forma controlado.
La rejerarquizacin de la proliferacin de las armas peque-
as/livianas fue simultnea al fin de la Guerra Fra. Librados a
su propia suerte, sin el marco regulatorio que antes le impona
la lgica bipolar, los conflictos armados intraestatales se multi-
plicaron en el planeta, y las armas que utilizaban sus protago-
nistas (al menos los sectores insurgentes) fueron mayoritaria-
mente pequeas/livianas. Por otro lado, la prdida de
injerencia de las superpotencias y potencias medianas sobre los
conflictos intraestatales, sumada al aumento de los mismos, im-
plic que las armas pequeas/livianas fueran utilizadas en ma-
yor cantidad y sin control por parte de terceros actores.
Como resultado de la interaccin de estos factores, a fines de
1998 se calculaba que existan en el mundo unos 500 millones de
armas pequeas/livianas, fuera de las que eran de propiedad
estatal (FF.AA., FF.SS., FF.PP.); en algunas partes del mundo, es-
pecialmente en frica y Asia, el costo para acceder a las mismas
es irrisorio: un fusil AK-47 ruso puede ser canjeado por un pollo,
o una o dos bolsas de maz. Al mismo tiempo, se observaba que
las armas pequeas/livianas constituan el principal instrumento
de ejercicio de la violencia en el 90% de los conflictos intraestata-
les. Estas armas circulaban de uno a otro conflicto, reciclndo-
se en un modo de proliferacin horizontal; favorece este hecho
que el escaso y/o simple mantenimiento requerido hace que un
arma en cuestin pueda durar dcadas
269
.
A lo largo de los ocho aos que siguieron a ese informe, la
amenaza de la proliferacin de armas pequeas/livianas no hizo
otra cosa que agravarse. As, a mediados del ao 2006, ONGs
vinculadas a esta temticas como Oxfam y Small Arms Survey pro-
269
RIGGLE, Sharon: Illicit Light Weapons Trafficking: Co-ordinating International Action,
The International Security Information Service (ISIS), December 1998 (CIAO
Working Paper).
177
porcionaron las siguientes cifras: existiran actualmente 639 millo-
nes de armas ligeras/livianas en circulacin en todo el mundo, lo
que representa que uno de cada 10 habitantes del planeta accede a
las mismas; casi el 60% de estas armas estn en manos de civiles,
mientras una cuarta parte de ellas es contrabandeada, llegando a
las manos de rebeldes y criminales; unos 250 mil nios soldados
involucrados en conflictos intraestatales en todo el orbe, portan
este tipo de armamento; a nivel mundial, unas 500 mil personas
mueren cada ao a causa de estas armas; finalmente, el costado
ilegal de esta actividad movera US$ 1 mil millones al ao
270
.
Finalmente, tambin debe consignarse que, en numerosas
oportunidades, la proliferacin de armas pequeas/livianas
suele estar acompaada de otro fenmeno: el del merceranis-
mo. En esta lnea, encuadraran en la figura de mercenarios los
instructores del armamento adquirido, en muchos casos indivi-
duos dotados de formacin militar
271
.
Hasta el momento, la comunidad internacional ha consti-
tuido numerosas iniciativas para lidiar con este problema. Sin
embargo, an no ha logrado definir una va totalmente efectiva
para neutralizar la proliferacin de armas livianas, incapacidad
que no est desligada de la complejidad de este fenmeno, que
dificulta su control. Entre los factores que hacen a esa compleji-
dad se incluyen:
la facilidad para transportar, almacenar y ocultar estas armas;
la multiplicidad de proveedores, estimados (segn clculos
conservadores) en ms de 300 empresas en unos 70 pases;
su legtima posesin individual en algunos pases (como
EE.UU.);
la vinculacin de su comercio ilegal con otras actividades
desarrolladas por el crimen transnacional organizado;
270
GERIUP: Trfico de armas pequeas y livianas: reunin en Nueva York,
Informes del Geriup, 12 de julio de 2006
271
GUNARATNA, Rohan: Transnational threats in the post-Cold War era, Janes
Intelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50.
178
la vinculacin de su demanda y empleo con situaciones de
crisis socioeconmica, inseguridad pblica y debilidad de
las instituciones polticas;
las dificultades que entraan los procesos de desarme que
acompaan a las desmovilizaciones y pacificaciones, en si-
tuaciones postconflicto intraestatal; y
la diversidad de normas entre Estados en lo referente a su
fabricacin, comercializacin, adquisicin y empleo.
Lo que resulta claro es que, aun cuando la proliferacin de
armas pequeas/livianas puede obedecer a la actividad de la
criminalidad organizada, como lo es tambin el trfico de estu-
pefacientes, el caso que aqu nos ocupa presenta dos particula-
ridadeas, vis--vis la cuestin de las drogas:
Mientras el trfico de drogas es en todos los casos una activi-
dad protagonizada por organizaciones criminales, la prolife-
racin de armas pequeas/livianas puede obedecer a una ac-
tividad lcita ejercida por empresas dentro del marco de la ley.
En aquellos casos en que la proliferacin de armas peque-
as/livianas corresponde a un trfico ilegal llevado a cabo
por la criminalidad organizada transnacional, la misma pue-
de utilizar los mismos canales y rutas a travs de las cuales
se comercian estupefacientes, aunque en un sentido inverso:
los principales mercados de consumo de estupefacientes
suelen ser focos de produccin de armas pequeas/livianas;
inversamente, los focos de produccin de drogas suelen ser
mercados de consumo de armas pequeas/livianas.
Flujos Migratorios Masivos
Considerados a escala global, los movimientos migratorios
estn causados por motivos tanto polticos como econmicos.
Las migraciones polticas son numricamente inferiores a las se-
gundas, incluyndose en esta categora a desplazados y refugia-
dos. Estas migraciones estn relacionadas con la violencia impe-
rante en los pases de procedencia de sus protagonistas, sobre
179
todo en Estados independizados durante el siglo XX, cuyas
fronteras fueron establecidas artificialmente, dividiendo pue-
blos homogneos o uniendo otros con enemistades seculares.
Segn la terminologa del Alto Comisionado de las Nacio-
nes Unidas para los Refugiados (ACNUR), un refugiado es
aquella persona que se encuentra fuera de su pas de origen y
no puede retornar a causa de un temor bien fundado de perse-
cucin debido a su raza, religin, nacionalidad, opinin poltica
o pertenencia a un determinado grupo social. Los desplazados
(o desplazados internos), en tanto, son vctimas de situaciones
similares a las de los refugiados, pero que han permanecido en
su propio pas en lugar de cruzar una frontera.
Los ltimos clculos del ACNUR, basados en cifras del ao
2004, hablan de 9,2 millones de refugiados, casi el 20% de ellos
procedentes de Afganistn; y unos 25 millones de desplazados.
De esta ltima cifra, 5,5 millones estn bajo los programas de la
Agencia y 2 millones son colombianos
272
.
Las migraciones econmicas, en tanto, fueron calculadas en no-
viembre del ao 2004 por el Departamento de Asuntos Econmicos
y Sociales de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) en 175
millones de personas en el ao 2000, el ltimo con datos disponi-
bles. Esta es una cifra muy elevada en comparacin con los 80 mi-
llones de los aos setenta, o los 100 millones de los aos ochenta.
Del informe surge que, de los 175 millones de emigrantes
que hay en el mundo, 110,3 millones se concentran en pases
desarrollados; la cantidad remanente, 64,6 millones, se encuen-
tra en naciones en vas de desarrollo. Por reas geogrficas, la
mayor parte de los emigrantes eligen como destino a Asia (43,8
millones), seguido de Estados Unidos y Canad (40,8 millones),
Europa (32,8 millones) y la antigua Unin Sovitica (29,5 millo-
nes), segn datos del 2002
273
.
272
ACNUR: Los refugiados en cifras, 2005, ACNUR enero 2005 (http://
www.acnur.org/biblioteca/pdf/3864.pdf).
273
ONU: Mayor impacto de las migraciones en los pases desarrollados, Boletn
ONU N 04/099, 29 de noviembre de 2004.
180
Las migraciones econmicas justifican su accionar en la bs-
queda del progreso econmico que les est vedado en su tierra
natal. Histricamente esto ha sido aceptado por sus gobiernos,
por tres causas principales: (i) la reduccin del desempleo inter-
no; (ii) el envo de divisas a la familia que qued en la tierra
natal por parte del emigrado
274
; y (iii) la posibilidad de que este
ltimo retorne en un futuro con mayor calificacin laboral.
Si bien durante un corto lapso estos flujos fueron aceptados
por los Estados desarrolladas debido a su necesidad de mano
de obra barata, el desempleo que actualmente se registra en
ellos convierte al inmigrante en un elemento indeseado, objeto
de marginacin, blanco usual de la violencia xenfoba y causa
de fricciones interestatales. Y paralelamente, en la medida en
que aumentaron los escollos internacionales a la migracin,
tambin lo hizo el involucramiento del crimen organizado en la
materia.
El trfico de inmigrantes ilegales est considerado el rubro
de mayor crecimiento dentro de la criminalidad organizada in-
ternacional, adquiriendo dimensiones transcontinentales (por
ejemplo, desde Extremo Oriente a Europa y EE.UU., en ocasio-
nes triangulando a travs de frica y Amrica Latina) y mo-
viendo multimillonarias sumas de dinero. Tngase en cuenta
que el costo de una inmigracin ilegal de Asia a Europa puede
fluctuar entre US$ 20 mil y US$ 30 mil por persona
275
. De acuer-
do al referido informe del Departamento de Asuntos Econmi-
cos y Sociales de la ONU, cerca de la mitad de los trabajadores
indocumentados acceden a los pases de destino mediante el
contrabando y el comercio ilegal de personas, un negocio ilegal
cuyas ganancias son de unos US$ 10.000 millones al ao. Estas
cifras revelan la importancia de la influencia de la inmigracin
en la composicin demogrfica de la sociedad
276
.
274
La ONU estima que estas remesas mueven anualmente casi US$ 170 mil millones
en todo el mundo, llegando a constituir la principal fuente de ingresos de algunos
pases.
275
GUNARATNA, op. cit.
276
ONU: Mayor impacto..., op. cit.
181
La criminalidad organizada tambin se encuentra detrs de
otra forma de migracin, en este caso forzada, conocida como
trfico de seres humanos (o trfico de personas). La agen-
cia de la ONU que combate la Droga y el Crimen (UNODC)
concluy que las mujeres y los nios son las principales vcti-
mas de esta actividad criminal en el mundo. Ms de ciento
veinte pases fueron identificados como origen de personas vc-
timas del trfico, sobre todo en Asia y Europa del Este; como
naciones de destino, se incluyen europeas, de Amrica del Nor-
te, Israel, Turqua, China y Japn.
Las mujeres aparecen en el 77% de los informes de trfico,
los nios en el 33% y los hombres en el 9%, segn los datos de
la UNODC. En el 87% de los casos, se trata de explotacin
sexual frente al 28% para otras formas de trabajo forzado
277
.
Puede desprenderse de los prrafos anteriores, referidos al
trfico de inmigrantes ilegales y al llamado trfico de seres
humanos, que en el esquema del crimen organizado el mi-
grante ocupa el rol de objeto. Sin embargo, tambin puede des-
empear el papel de sujeto, como lo demuestra un caso paradig-
mtico, el de las maras, pandillas j uveniles urbanas,
compuestas en su mayora por adolescentes y jvenes adultos,
que comparten una identidad social que se expresa a travs del
nombre de la pandilla
278
.
Su origen se remonta a los bolsones de inmigrantes latinos
en EE.UU., donde se conformaron pandillas juveniles en un
contexto de marginalidad y exclusin social. A mediados de los
aos 90, el gobierno estadounidense deport a miles de miem-
bros de estas bandas a sus lugares de procedencia, donde ex-
pandieron su participacin en actividades ilegales: narcotrfico,
robo de viviendas, asesinatos por encargo y trfico de personas,
277
GERIUP: La situacin del trfico de personas, segn la ONU, Informes del
Geriup, 3 de mayo de 2006.
278
Segn relata Carolina Samp, el nombre mara proviene de la hormiga
marabunta, sumamente gregaria, violenta y agresiva. La Mara 18 (M-18) se
denomina as porque surgi en la Calle 18, en Los ngeles; mientras que la Mara
Salvatrucha (MS-13) toma su nombre de El Salvador (Salva), pas del que
provenan la mayora de sus miembros, y de la idea de jvenes astutos (trucha).
182
particularmente de aquellas que se trasladan a suelo norteame-
ricano. En estas tareas, las maras despliegan un poder de
fuego impresionante: fusiles AK-47, pistolas Sig Sauer y Be-
retta, ametralladoras israeles mini y micro UZI 9 mm y todo
tipo de armas blancas
279
.
De acuerdo con una evaluacin realizada recientemente
por los religiosos de la Comunidad Cristiana Mesoamericana
(CCM), en Guatemala operan nueve pandillas que agrupan a
unos 170 mil jvenes; en El Salvador, aunque no precisa nme-
ro de grupos, se estima que 10,5 mil jvenes estn involucra-
dos; en Honduras existen alrededor de 475 pandillas integradas
por unos 31 mil jvenes; en tanto que en Nicaragua existen 49
pandillas con 4 mil integrantes, concentrados en Managua
280
.
Aun cuando en todo el planeta se observa un progresivo
rechazo a los migrantes, ya mencionado en prrafos previos, el
lugar donde comenz a expresarse con nitidez fue Europa Occi-
dental. Junto con la cada del Muro de Berln se duplic el flujo
migratorio de ndole econmica, en sentido este-oeste, trepando
de 1,2 a 2,5 millones de personas por ao. Uno de los ms impor-
tantes tericos polticos europeos, Ralf Dahrendorf, detect en
este caso el siguiente patrn de conducta: discursos polticos po-
pulistas reconocen que la lucha contra la delincuencia y el des-
empleo encabezan la lista de prioridades de la ciudadana, em-
pleando un discurso xenfobo al atribuir a los inmigrantes
importantes cuotas de responsabilidad en esas demandas insatis-
fechas; el efecto es la exigencia de la poblacin que los gobiernos
recorten los derechos de inmigracin y asilo
281
.
279
SAMPO, Carolina. Elementos para el anlisis de los conflictos armados no
convencionales. Las Maras en Centroamrica y la Seguridad en la regin,
ponencia presentada en el II Congreso Iberoamericano de Seguridad e Historia
Militar Globalizacin, Fenmenos Transnacionales y Seguridad Hemisfrica.
Instituto Histrico de Chile (INHICH)-Foreing Military Studies Office (FMSO),
Santiago de Chile junio 2006.
280
GERIUP: Una nueva iniciativa para enfrentar a las maras, Informes del Geriup,
31 de mayo de 2006.
281
DAHRENDORF, Ralph: Un giro a la derecha?, El Pas 19 de junio de 1994, p. 13.
183
En el Viejo Continente el discurso xenfobo dej de ser
(como antao) patrimonio de actores polticos marginales, en la
mayor parte de los casos antisistmicos, para alcanzar las plata-
formas de fuerzas polticas que participan del juego democrti-
co e incluso acceden al ejercicio del Poder Ejecutivo. Tal fue el
caso del triunfo comicial en 1994 de la alianza Forza Italia, enca-
bezada por Silvio Berlusconi e integrada por grupos neofascis-
tas que respondan al liderazgo de Gianfranco Fini. La relacin
entre migraciones, desempleo y evolucin de ideologas xen-
fobas tambin se comprob claramente en Alemania Federal.
Entre 1989 y 1993, la mayora casi absoluta de actos de delin-
cuencia perpetrados contra extranjeros fueron llevados a cabo
por individuos jvenes, con dificultades para insertarse eficien-
temente en el mercado laboral, segn datos proporcionados por
el gobierno germano.
En los ltimos tiempos, el rechazo a los migrantes masivos
se ha trasladado a EE.UU., con especial nfasis en los inmigran-
tes de procedencia latinoamericana. Aunque aproximadamente
el 15% de la poblacin de ese pas est constituido por hispanos,
es decir, ms de 41 millones de personas, aproximadamente 12
millones de ellos son indocumentados y las tendencias indican
que esa cifra continuar creciendo por un causa econmica sim-
ple y contundente: mientras al norte del Ro Bravo el ingreso
promedio anual per cpita es de US$ 35 mil, al sur es de US$ 5,9
mil. Con estas perspectivas, la Casa Blanca decidi reforzar los
controles migratorios y de seguridad en su frontera meridional
de 3,2 mil km de longitud, que anualmente es atravesada por
ms de 300 millones de personas y 90 millones de automviles,
enviando miles de efectivos de la Guardia Nacional
282
.
Como se desprende del caso estadounidense, nada indica
que las tensiones generadas por los flujos migratorios cesarn en
los prximos aos. Ms bien todo lo contrario, a la luz de la
interaccin de dos factores: la ampliacin de las brechas de bien-
estar a nivel global, fenmeno indisociable de la expansin de la
globalizacin econmica, y la evolucin demogrfica mundial.
282
GERIUP: Deben emplearse las FF.AA. en tareas de Seguridad Interior?,
Informes del Geriup, 31 de mayo de 2006.
184
En cuanto a los indicadores demogrficos mundiales, de
acuerdo a los clculos ms optimistas, la poblacin del planeta
pasar de los 6 mil millones de personas calculadas en el ao
2000, a 8,5 mil millones en el ao 2085. Otras estimaciones, ms
sombras, calculan que se alcanzar esa cifra en el ao 2034
aproximadamente.
La estimacin pesimista arriba consignada indica que ya
en el ao 2015 la poblacin mundial rondar los 7,3 mil millo-
nes de habitantes. De ese total, el mundo desarrollado concen-
trar solo el 18,3% (contra un 22% registrado veinte aos antes),
correspondiendo al resto del planeta el otro 93,7% (Cuadro
9)
283
. Buscando las razones de este desequilibrio, un informe de
la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) de EE.UU. ha
calculado que el 95% del aumento demogrfico previsto a esca-
la global tendr lugar en regiones con escaso grado de desarro-
llo econmico.
283
CLAWSON, Patrick: Demographic Stresses, en Patrick CRONIN (ed.): 2015: Power
and Progress, National Defense University Press, Washington 1996, pp. 55-66.
284
De acuerdo a la ONU, un barrio marginal es aquel que carece de una o ms de
las siguientes condiciones: acceso a agua potable, a la sanidad, a espacio habitable
suficiente, a una vivienda levantada con material slido y el derecho de usufructo.
En esos lugares, las migraciones internas del campo a la
ciudad podran dar lugar a zonas urbanas marginales
284
absolu-
CUADRO 9
CRECIMIENTO DE LA POBLACIN MUNDIAL 1994-2034
1994 2014 2034
Total mundial 5,642 7,386 8,410
Estados desarrollados 1,240 1,350 1,024
(22%) (18,3%) (12,1%)
Estados en vas de desarrollo 4,402 6,036 7,070
(78%) (81,7%) (87,9%)
En miles de millones
185
tamente colapsadas en su infraestructura, donde la autoridad
estatal puede verse superada. Ya en el presente, un informe de
la ONU calcul que los cinturones urbanos de pobreza albergan
a 1.000 millones de habitantes, lo que significa uno de cada tres
pobladores urbanos del mundo. Las zonas perifricas pobres
representan el 38% del crecimiento urbano mundial, una ten-
dencia que de continuar llevar a que sus habitantes lleguen a
1.400 millones (es decir, tantos como China) en menos de quin-
ce aos. La poblacin de esas periferias pobres aumenta en un
2,2% anual, especialmente en Africa, donde el ndice de creci-
miento supera el 4,5%, segn el informe
285
.
En esta lnea de pensamiento, los flujos migratorios contri-
buiran a la eclosin de nuevas formas de violencia en centros
urbanos donde inmensas masas de personas se hacinan sin las
condiciones mnimas de vivienda, educacin, salud, agua pota-
ble, sistemas cloacales y seguridad pblica. Existen dos ejem-
plos elocuentes de este escenario previsto por numerosos inves-
tigadores, como Eric de la Maissoneuve
286
.
El primero de ellos nos remite a los disturbios que se desata-
ron en Pars a fines de octubre del ao 2005, y que se extendieron
rpidamente al resto de Francia y a otras ciudades de Europa (en
Blgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, Holanda y Suiza), caracte-
rizados por violentos enfrentamientos nocturnos entre jvenes
migrantes (en el caso galo, de origen maghreb) y las fuerzas
policiales. La caracterstica de estos disturbios fue la destruccin,
solo en Francia, de ms 6.000 vehiculos particulares y transportes
publicos, adems de escuelas, gimnasios y edificios pblicos, lle-
vando al gobierno de Jacques Chirac a aplicar una legislacion de
emergencia que incluy la aplicacion discrecional del toque de
queda en los distritos ms conflictivos.
285
GERIUP: El estado de las ciudades en el mundo, Informes del Geriup, 28 de
junio del 2006.
286
Ver DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la
Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, en especial el Captulo VI.
186
El segundo ejemplo aconteci en mayo de 2006 en San Pa-
blo, la urbe ms populosa de Amrica del Sur, cuando las auto-
ridades decidieron trasladar a una nueva crcel a cientos de
presos de alta peligrosidad, entre ellos numerosos lderes de la
poderosa organizacin criminal Primer Comando de la Capital
(PCC), un grupo nacido en las crceles paulistas hace una dca-
da
287
. En represalia, en das subsiguientes los seguidores del
PCC, ciudadanos marginales de favelas, atacaron comisaras,
patrulleros y agentes policiales en varias ciudades paulistas,
adems de incendiar autobuses, agencias bancarias y una esta-
cin ferroviaria. El saldo de los disturbios, tras una semana, fue
de casi 300 atentados y ms de 150 muertos
288
.
No puede descartarse que los niveles y modalidades de
esta violencia superen a las fuerzas del orden, determinando
incluso que lleguen a emplearse con carcter excepcional efecti-
vos militares; dos ejemplos que pueden ser citados en este sen-
tido corresponden a las ciudades de Los Angeles y Ro de Janei-
ro, en EE.UU. y Brasil respectivamente.
En el primer caso, nos estamos refiriendo a los disturbios
de Rodney King, como se denomina usualmente a los desrde-
nes raciales y las olas de delincuencia colectiva que, con epicen-
tro en Los ngeles, se desataron en EE.UU. el 29 de abril de
1992. Es cierto que el catalizador de los hechos fue el presunto
maltrato policial al ciudadano de color Rodney King, pero no
menos cierto es que tomando como universo las 8.700 personas
detenidas por pillaje en esos incidentes (50% hispanos, 30% ne-
gros y 20% blancos, el 100% de clase baja), los estudios sociol-
gicos descubrieron la existencia de una grave tensin de clases
creada por la falta de trabajo y oportunidades para esos sectores
sociales
289
. Para tomar conciencia de la verdadera dimensin de
287
El PCC domina la mayora de los presidios y coordina sus acciones desde las
mismas prisiones, manteniendo un vnculo con sus miembros de por vida.
Controla buena parte del trfico de drogas y armas, y de secuestros, en todo el
estado y apoya actividades delictivas a cargo de adherentes que estn en libertad.
Tambin organiza fugas de presos
288
GERIUP: Deben emplearse las FF.AA..., op. cit.
289
SNOW, Crocker: Una soga para el cuello del capitalismo, World Paper julio
1992/II, p. 7.
187
estos disturbios, basta con recordar que los gobiernos estadual y
federal debieron movilizar unos 14 mil efectivos militares de la
Guardia Nacional, el Ejrcito y la Infantera de Marina; a esa
cifra deben agregarse cerca de 2 mil agentes federales
290
.
En el caso brasileo, la referencia es a la Operacin Ro desa-
rrollada en la ciudad carioca entre 1994 y 1995, donde entre 20
y 30 favelas haban escapado totalmente al control gubernamen-
tal y pasado al de organizaciones criminales. La operacin mo-
viliz efectivos de tierra, mar y aire; se desarroll en tres fases
secuenciales de aislamiento (granito), vigilancia (rub) y
combate (topacio), y lleg a movilizar hasta 1,5 mil efectivos
en la tercera fase
291
.
Proliferacin de Armamento de Destruccin Masiva
En los ltimos tiempos ha cobrado relevancia como amena-
za transnacional la proliferacin de Armamento de Destruccin
Masiva (ADM). Entendemos aqu por proliferacin a la dise-
minacin no controlada no solo de esos ingenios blicos, sino
tambin de los conocimientos, tecnologas, insumos e instala-
ciones conducentes a la produccin de los mismos, o de sus
tecnologas asociadas. Al hablar de ADM, en tanto, nos referi-
mos a armas nucleares, biolgicas o qumicas, lanzables tanto por
medios tradicionales (artillera, aviacin o misiles) como en forma
encubierta.
Sin embargo, esta jerarquizacin estuvo acompaada por el
otorgamiento de un alcance limitado al concepto proliferacin;
tericamente, la proliferacin puede ser clasificada en funcin
de dos pares de alternativas:
Horizontal o Geogrfica: cuando crece el nmero de poseedores.
290
Una detallada descripcin de los disturbios de Rodney King, incluyendo un
excelente anlisis sobre el empleo del instrumento militar en cuestiones de
seguridad interior, consta en MOYANO RASMUSSEN, Mara Jos: The Military Role in
Internal Defense and Security: Some Problems, Occasional Paper N 6, The Center
for Civil-Military Relations (CCMR), Naval Postgraduate School (NPS),
Monterrey (CA) October 1999.
291
MENDEL, William: Operacin Rio y la Guerrilla Criminal Urbana, Military Review.
188
Vertical o Tecnolgica: cuando quienes ya cuentan con ellas
elevan su cantidad o capacidad letal.
Alta: armas nucleares y misiles.
Baja. Armas qumicas y biolgicas.
Conviene sealar que, aunque la proliferacin misilstica
ocupa actualmente un lugar de privilegio en la agenda de Segu-
ridad Internacional (se ha calculado que desde las V-1 usadas
por Alemania en la Segunda Guerra Mundial hasta 1999 se em-
plearon unos 17 mil vectores en combate, y que unos 1,5 mil
test de misiles se realizaron en diferentes lugares del mundo en
el lapso 1991-1999)
292
, no ser desarrollado en el presente traba-
jo, al no cumplir hasta el momento con uno de los dos atributos
esenciales de cualquier amenaza transnacional: la participacin
en su dinmica de actores no estatales.
Durante el conflicto Este-Oeste, y ms concretamente desde
la explosin de Hiroshima, los mayores niveles de atencin en
la materia fueron acaparados por una alta proliferacin vertical,
en su versin nuclear y protagonizada en forma casi excluyente
por ambas superpotencias. La justificacin de esta preocupa-
cin se refleja en las siguientes cifras: mientras la bomba atmi-
ca de Hiroshima tuvo un poder de apenas 15 kilotones, al
trmino de la Guerra Fra el arsenal nuclear existente era calcu-
lado en 18 mil megatones (miles de kilotones). Mientras en toda
la Segunda Guerra Mundial se haban lanzado explosivos equi-
valentes a 6 megatones, en la Guerra de Corea por 0,8 megato-
nes y en la Guerra de Vietnam por 4,1 megatones, actualmente
un solo misil MX puede tener una capacidad destructiva de 5
megatones
293
.
En cambio, en la actual post-Guerra Fra las mayores per-
cepciones de amenaza en este campo se asocian tanto a la alta
como a la baja proliferacin, aunque de tipo horizontal. La causa
292
Las cifras consignadas corresponden a KAK, Kapil: Missile Proliferation and
International Security, Strategic Analysis XXIII:3, June 1999, pp. 423-432.
293
SOHR, Ral: Las Guerras que nos esperan, Andrs Bello, Santiago de Chile 2000, p. 48.
189
estriba en la probable posesin de este armamento por Estados
polticamente inestables y con propensin al uso de la fuerza, o
por actores no estatales con escaso respeto por las reglas del
sistema internacional, con lo cual los riesgos de empleo se mul-
tiplican en relacin con la poca bipolar.
Una segunda caracterstica distintiva de esta amenaza es
ser aquella frente a la cual en mayor medida la respuesta de los
Estados adopt la forma de regmenes, en el sentido otorgado a
este concepto cuando nos referimos a la Teora de las Relacio-
nes Internacionales. En el campo de las ADM, los regmenes
existentes son de no proliferacin, un concepto de alcances di-
ferentes al de contraproliferacin. La disquisicin que hace
Dunn indica que
294
:
No proliferacin: enfoque concentrado en controles de ar-
mas, control de exportaciones y actividades diplomticas.
Contraproliferacin: apunta a iniciativas (predominante-
mente militares) para disuadir o neutralizar el empleo
hostil de ADM.
Por su indiscutible protagonismo durante la Guerra Fra, el
armamento de destruccin masiva ms publicitado es el nu-
clear y tericamente corresponde al Tratado de No Proliferacin
Nuclear (TNP), rgimen internacional abierto a la firma en 1968,
abocarse a la eliminacin de la amenaza que la gran mayora de
los analistas percibe en la proliferacin horizontal. En materia
de control de exportaciones existe otro rgimen, el Grupo de
Proveedores Nucleares (NSG), formado en 1974 e integrado por
casi una treintena de pases, entre ellos EE.UU., Gran Bretaa,
Francia y Rusia (antes la URSS). Sus miembros se comprometen
a no exportar material nuclear sin aval previo de la Agencia
Internacional de Energa Atmica (IAEA) y conforman una lista
de determinadas tecnologas especficas que solo pueden ser
vendidas si el comprador brinda garantas concretas sobre su
uso final y se compromete a aceptar verificaciones.
294
DUNN, Lewis: Viewpoint: On Proliferation Watch: Some Reflections on the Past
Quarter Century, The Nonproliferation Review 5:3, Spring-Summer 1998.
190
El accionar del Tratado se basa en un postulado nodal: que
ningn Estado necesita ni debe proliferar para mejorar su segu-
ridad, dado que la misma estar garantizada por el Consejo de
Seguridad de la ONU, a travs de una doble va:
Garanta de Seguridad Positiva: compromiso de los miembros
nucleares del citado Consejo de comunicar inmediatamente
a ese foro toda agresin o amenaza de agresin con armas
atmicas a un miembro no nuclear del TNP, a efectos que la
ONU pueda tomar cartas en el asunto.
Garanta de Seguridad Negativa: los miembros nucleares del
Consejo de Seguridad se comprometen a no emplear su ar-
mamento atmico contra Estados no nucleares que integren
el rgimen, excepto en caso de respuesta a agresiones ar-
madas de estos ltimos en los cuales se hallen aliados a
actores estatales nucleares.
En mayo de 1995 los 179 Estados signatarios del TNP lo
extendieron indefinidamente, luego de arduas negociaciones que
pusieron de relieve profundas diferencias entre actores con esta-
tus nuclear y otros excluidos de esa categora, a partir de la acu-
sacin de estos ltimos a los primeros de no haber avanzado en
el proceso de desarme; de continuar efectuando pruebas nuclea-
res y de obstaculizar, so pretexto del empleo dual de ciertas tec-
nologas, su desarrollo cientfico y tecnolgico. La superacin de
los disensos redund en una ratificacin explcita del compromi-
so de las potencias nucleares con el desarme y la desnucleariza-
cin total a escala global, como objetivo final; la reactivacin de
las negociaciones orientadas a prohibir las pruebas blicas de
esta clase; por ltimo, la delegacin en la IAEA de la potestad de
determinar si la conducta de determinado Estado es proliferante.
El logro de tales acuerdos y la consecuente extensin del TNP
por tiempo indefinido constituy sin duda el evento ms importan-
te de la post-Guerra Fra en relacin a la amenaza que plantea la
proliferacin nuclear. Tambin se ha opinado que el mismo ha gene-
rado un impacto de naturaleza cualitativa en el mbito de la Seguri-
dad Internacional, al exaltar la viabilidad de los mecanismos de
seguridad basados en la transparencia y la confianza mutuas.
191
Sin embargo, debe sealarse que muchas voces provenien-
tes de Estados no nucleares ponen en tela de juicio hasta qu
punto los Estados nucleares sern capaces de respetar la men-
cionada garanta de seguridad negativa del TNP, si sus propios
intereses nacionales estn en juego. Se ha considerado que estas
dudas fueron parcialmente alimentadas por EE.UU. en pocas
de la Guerra del Golfo, cuando implcitamente incluy el em-
pleo de armas nucleres contra Irak, si Saddam Hussein utiliza-
ba armas qumicas o biolgicas; lo cierto es que Irak, ms all
de toda crtica justificada, era un Estado no nuclear
295
.
En cuanto a las armas qumicas, fueron definidas inicial-
mente por las Naciones Unidas en 1969 como substancias qu-
micas, sean gaseosas, lquidas o slidas, que pueden ser empleadas
por sus efectos txicos directos en personas, animales y plantas.
Veinticuatro aos despus, la Convencin de Armas Qumi-
cas (CWC) firmada en Pars en enero de 1993 (y en vigencia
desde 1997), defini en su art. 2 (prrs. a, b y c) como armas
qumicas a:
Productos qumicos txicos y sus precursores, excepto cuando
la intencin de estos propsitos no estn prohibidos bajo esta
Convencin (...) Municin y dispositivos, especficamente dise-
ados para causar muerte u otro dao a travs de las propiedades
txicas especficas (...) Cualquier equipamiento especficamente
diseado para ser usado directamente en conexin con el empleo
de municin y dispositivos especficados.
En ambas definiciones, se define como txica a aquella
substancia que a travs de sus efectos qumicos en procesos vivos,
puede causar la muerte, prdida temporal de funciones o dao per-
manente a personas y animales. A partir del tipo de dao que
generan, las substancias qumicas de efectos txicos que se
emplean como arma (vg. agentes qumicos) son clasificadas en
siete categoras bsicas, que se describen en el Cuadro 10.
295
Ibidem.
192
Existe numerosa evidencia histrica sobre el empleo mili-
tar de agentes qumicos en la antigedad. El caso ms usual
era el uso de substancias inflamables, que se usaban ofensiva
o defensivamente. En sus conquistas, los asirios lanzaban so-
bre sus contendientes bombas incendiarias de aceite; en senti-
do inverso, los ensayos del estratega Eneas (siglo IV aC) sobre
la manera de sobrevivir a los cercos enemigos, consagra una
seccin entera a los fuegos qumicamente incrementados. Con
el paso del tiempo, se desarrollaron tecnologas que permitie-
ron propeler a presin esas mezclas inflamables contra navos
y fortificaciones, registrndose un temprano empleo de ese
recurso en la ruptura del cerco musulmn sobre Constantino-
pla (673 dC)
296
.
296
WILFORD, John: Do veneno da Hidra ao antraz, O Estado de So Paulo 12 de
octubre de 2003.
Este trabajo es un abstract de MAYOR, Adrienne: Greek Fire, Poison Arrows e Scorpion
Bombs: Biological and Chemical Warfare in the Ancient World, Overlook Duckworth,
Princeton 2003.
CUADRO 10
TIPOLOGA DE AGENTES QUMICOS
TIPO DE AGENTE EFECTOS
Lacrimgenos Irritacin en los ojos y sistema respiratorio.
Vomitivos Vmitos, irritacin en los ojos y sistema respiratorio.
Psicoqumicos Alteracin del sistema nervioso (alucinaciones visua-
les, auditivas, etc.).
Asfixiantes Edema pulmonar.
Envenenadores
de la sangre Alteracin del funcionamiento del sistema respiratorio.
Vesicantes Lesiones en la piel, ojos y sistema respiratorio.
Neurotxicos Alteracin del sistema nervioso (bloqueo de la enzima
que regula la transmisin de los impulsos nerviosos).
193
En la actualidad, aunque tal vez menos conocidas que las
nucleares por el pblico en general, las armas qumicas repre-
sentan una amenaza de similar jerarqua, mxime teniendo en
cuenta tres factores:
El nmero de proliferadores reales o potenciales en este
campo es mayor que en el caso nuclear.
La fabricacin de este tipo de armas por lo general emplea
equipos e insumos usados para fines civiles, de fcil adqui-
sicin.
La inclinacin al desarrollo de este tipo de armas parece ser
ms usual que en el caso atmico. En este sentido, mientras
solo una vez se usaron armas nucleares, desde la Primera
Guerra Mundial
297
hubo cinco episodios de uso de armas
qumicas (Cuadro 11), aun reduciendo el alcance de este
297
En esa contienda tambin se usaron intensivamente. El gas nervioso ocasion,
segn las fuentes, entre 90 mil y 100 mil muertes y entre 1 milln y 1,3 milln de
heridos, en ambos bandos.
CONFLICTO ITALIA- CHINA- EGIPTO- URSS- IRN-
ETIOPA JAPN YEMEN AFGANISTN IRAK
DURACIN Oct. 1935- Julio 1937- Febrero 1963- Dic. 1979- Sept. 1980-
CONFLICTO mayo 1936 sept. 1945 agosto 1967 abril 1988 julio 1988
1
er
USUARIO Italia Japn Egipto URSS Irn
1
er
USO Dic. 1935 julio 1937 junio 1963 enero 1980 Dic. 1982
AGENTE Mostaza Mostaza Mostaza Fosgeno Mostaza
QUMICO Fosgeno Fosgeno Fosgeno Tabn Tabn
Lewisita VX
FORMA Aviones Aviones Aviones Aviones Aviones
DE USO Artillera Artillera Artillera Artillera
Minas Minas Minas
Cohetes Cohetes
Misiles
TIPO DE USO OFENSIVA DEFENSIVA
CUADRO 11
EMPLEO DE ARMAS QUMICAS DESDE LA PRIMERA
GUERRA MUNDIAL
194
concepto a su mnima expresin, es decir, eximiendo de la
categora a aquellas que no estn concebidas para matar o
incapacitar al enemigo (como los herbicidas)
298
.
El uso de armas qumicas por lo menos en cinco oportuni-
dades luego de la llamada Gran Guerra evidencia la escasa
efectividad que histricamente registr el primer rgimen cons-
tituido en la materia: el Protocolo de Ginebra de 1925, para la
prohibicin del uso en guerra de gases asfixiantes, venenosos y
de otro tipo, y de mtodos bacteriolgicos de guerra. A efectos
de subsanar sus deficiencias y tras la experiencia del conflicto
blico entre Irn e Irak, se constituy en 1992 la mencionada
CWC, que extendi las prohibiciones originales de empleo de
estas armas a su desarrollo, fabricacin y almacenamiento. Este
rgimen cuenta con su propia lista de agentes y precursores
qumicos sensitivos, sobre la base de la informacin brindada
por equipos tcnicos ad hoc; prev medidas de verificacin y
contempla la aplicacin de fuertes sanciones a quienes violan
sus normas. En materia de control de exportaciones el rgimen
de control es el llamado Grupo Australia, conformado por cerca
de una treintena de pases ms la Unin Europea.
Un peligro todava mayor a las armas qumicas es el consti-
tuido por las armas biolgicas, que pueden ser definidas como
el uso deliberado de enfermedades para atacar y afectar la fuerza
militar y/o poblacin, cultivos y ganado de un adversario.
Ms all de su letalidad, las armas biolgicas comparten
con las armas qumicas una caracterstica comn: su fabricacin
generalmente emplea equipos e ingredientes usados para fines
civiles; inclusive, en un mismo recipiente se pueden realizar los
cultivos de grmenes destinados a la industria farmacutica y a
las armas biolgicas. Kathleen Bailey, ex directora asistente de
la Arms Control and Disarmament Agency (ACDA) estadouni-
dense, asegura que un arsenal considerable de armas qumicas
y biolgicas puede desarrollarse con un costo de US$ 10 mil en
298
Datos del cuadro de MANDEL, Robert: Chemical Warfare: Act of Intimidation or
Desperation?, Armed Forces & Society 19:2, Winter 1993, pp. 187-208.
195
299
COLE, Leonard: The Specter of Biological Weapons, Scientific American,
December 1996. Tambin en ANDERSON, James: Microbes and Mass Casualties:
Defending America against Bioterrorism, The Heritage Foundation Backgrounder
N 1182, May 26, 2001.
300
Portada de Foreign Policy N 105, Winter 1996-97.
301
De acuerdo a los criterios empleados en CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes.
The Illicit Use of Biological Agents in the 20
th
Century, National Defense University
(NDU), Center for Counterproliferation Research (CCR), April 2000 revision.
una habitacin de 25 m
2
, con un equipamiento no ms sofistica-
do que un fermentador de cerveza, una mscara y vestimenta
plstica
299
. La revista especializada Foreign Policy le puso un
nombre al riesgo que supone esta fabricacin de armas biolgi-
cas en condiciones prcticamente caseras: proliferacin hgalo-
usted-mismo (do-it-yourself proliferation)
300
.
Contrario sensu, dos elementos marcan una clara diferencia
entre armas qumicas y armas biolgicas: mientras las primeras
estn constituidas por agentes qumicos, las segundas son orga-
nismos vivos que ingresan al cuerpo humano; las armas biolgi-
cas, adems, implican el riesgo de contagio de personas afecta-
das a otras sanas, lo que no acontece en el primer caso.
Las armas biolgicas pueden ser clasificadas en dos catego-
ras bsicas
301
:
Microorganismos. Pueden ser bacterias, pequeos organis-
mos vivientes unicelulares; virus, pequeos elementos de
material hereditario (cromosoma) que se insertan en clulas
vivas; o rickettsias, organismos que se alojan y reproducen
dentro de una clula huesped.
Toxinas (productos derivados de organismos vivientes, o ve-
nenos naturales). Por ejemplo el botulismo, que en realidad
es la toxina botulnica generada por la bacteria Clostridium
botulinum. Tambin se incluyen entre las toxinas aquellas ge-
neradas por el ser humano, y que pueden ser empleadas
como arma, como la Coxiella burnetti (fiebre Q); la Francisella
tularensis (tularemia); y el Bacillius anthracis (anthrax).
196
Evidentemente, la principal diferencia entre organismos
patgenos y toxinas reside en que el primer caso hace referen-
cia a seres vivos, mientras en el segundo caso no. Sin embargo,
al menos otras tres diferencias pueden ser consignadas: en pri-
mer lugar, los organismos patgenos pueden reproducirse, y
por ende suelen implicar un riesgo de contagio, mientras las
toxinas no se reproducen a s mismas, y en consecuencia no son
contagiosas; en segundo trmino, las toxinas no son voltiles, al
contrario que los organismos patgenos; por ltimo, las toxinas
no pueden ingresar al organismo a travs de la piel, salvo esca-
sas excepciones.
Puede decirse que el empleo de armas biolgicas es nue-
vo? En rigor de verdad no, e incluso existen menciones a su
empleo en la antigua mitologa griega: Hrcules, el conocido
hroe de la literatura helnica, luch contra la Hidra de varias
cabezas obligndola a salir de su escondite mediante el empleo
de flechas incendiarias empapadas con alquitrn; y luego de
matarla, cort el cuerpo de la serpiente y empap sus flechas
con su veneno letal, incorporndolas a su armamento personal.
As se comprende que la palabra txico pueda derivar del
antiguo vocablo griego toxon, que significa flecha.
El caso de Hrcules no es el nico que proporciona la histo-
ria. En la guerra de Troya, Homero hace referencia a la sangre
negra que manaba de las heridas de los soldados alcanzados
por flechas enemigas, un dato que sugerira que las saetas esta-
ban enbebidas con veneno de cobra. En la guerra del Pelopone-
so, los espartanos crearon un gas venenoso, y en los antiguos
escritos militares chinos e hindes constan recetas para elabo-
rar fogatas txicas
302
.
Basndose en otros casos, el hind Chittaranjan seala que
dos mil aos atrs ya se observaba a las legiones romanas enve-
nenando las fuentes de agua de sus enemigos, arrojando anima-
les en putrefaccin a los ros. Con similares objetivos, en la poca
de la Edad Media los trtaros arrojaban hacia el interior de las
302
WILFORD, op. cit.
197
ciudades amuralladas que sitiaban, mediante catapultas, cadve-
res de soldados en total estado de putrefaccin; de hecho, algu-
nos historiadores consignan que esa prctica fue el origen de la
plaga de peste bubnica que azot Europa entre 1347 y 1351 (la
Peste Negra), matando a 25 millones de personas.
Ms cerca en el tiempo, durante la guerra francobritnica
por el control de las colonias en Amrica del Norte (siglo
XVIII), los ingleses les ofrecieron mantas infectadas con virue-
la a algunas tribus nativas sospechosas de apoyar al otro ban-
do. Ya en el siglo XX, Japn hara un uso intensivo de este tipo
de armas, usando prisioneros de guerra para experimentar
con anthrax y fiebres tifoidea y paratifoidea, y diseminando
deliberadamente en 11 ciudades chinas basura que contena
pulgas que transmitan la peste bubnica; el resultado de esta
ltima medida fue la diseminacin de esa plaga en buena par-
te de China y Manchuria.
Inclusive, tambin existen evidencias del empleo de armas
biolgicas en acciones de inteligencia. Entre los innumerables
casos de este tipo, Chittaranjan cita el asesinato de Reinhard He-
ydrich, jefe del Servicio de Seguridad del III Reich en la Segunda
Guerra Mundial, agredido con una granada cargada con fiebre
tifoidea; o el homicidio del exiliado blgaro Georgi Markov,
quien en 1978 trabajaba como periodista en Londres y fue pin-
chado por un sujeto desconocido con la punta de un paraguas,
infectada con toxina del ricino (derivado del aceite de castor)
303
.
A la hora de comparar ventajas y desventajas entre armas
qumicas y biolgicas, algunos especialistas optan por la segun-
da opcin, por razones de volumen y alcance. En cuanto al volu-
men, las armas biolgicas demandan escalas de produccin me-
nores a las armas qumicas; respecto al alcance, el promedio de
radio de accin de las armas qumicas es 1 km, mientras las
biolgicas pueden llegar a cientos de kilmetros, no solo en
funcin de condiciones meteorolgicas favorables, sino tambin
de su capacidad de reproduccin.
303
CHITTARANJAN, Kalpana: Biological Weapons: an Insidious WMD, Strategic
Analysis XXII:9, December 1998, pp. 1427-1443.
198
Frente a estas ventajas de las armas biolgicas sobre las
armas qumicas, tambin existen desventajas de las primeras
con respecto a las segundas. Para comprender esas desventajas,
es necesario tener en cuenta que existen tres formas bsicas de
agresin con armas biolgicas: en primer lugar, la introduccin
del agente patgeno o la toxina en el organismo de la vctima, a
travs de su inyeccin directa; segundo, la contaminacin de
slidos o lquidos (alimentos, medicinas, etc.) que luego sern
ingeridas por uno o ms individuos; en tercer trmino, la sus-
pensin del agente patgeno o toxina en un medio hmedo o
seco, que favorezca su diseminacin masiva
304
.
En el contexto de estas tres formas bsicas de agresin con
armas biolgicas, las principales desventajas se relacionan con
la tercera opcin. Una de ellas es la inestabilidad de ciertos
agentes patgenos que, al ser sensibles a factores tales como la
luz, la temperatura o la polucin ambiental, pueden ver reduci-
da notablemente su efectividad. La virulencia de algunos orga-
nismos patgenos, expuestos a condiciones atmosfricas, puede
decaer a una tasa del 10% al 30% por minuto. Aunque hay
excepciones: todava hoy se encuentra contaminada con letales
esporas de anthrax la isla escocesa Gruinard, donde los milita-
res britnicos condujeron experimentos de guerra biolgica du-
rante la Segunda Guerra Mundial.
Adems, la diseminacin masiva, que puede obedecer tan-
to a la intencin de lograr una importante cantidad de vctimas,
como al hecho que no todos los agentes patgenos son conta-
giosos entre humanos, suele demandar procedimientos que re-
quieren conocimientos y equipo especializado. Un ejemplo es la
diseminacin a travs de aerosoles, que requiere partculas de 1
a 5 micrones: partculas mayores son filtradas por el aparato
respiratorio, mientras partculas menores no son retenidas por
los pulmones y son devueltas al medio exterior
305
.
304
De acuerdo a los criterios clasificatorios de ZILINSKAS, Raymond: Assessing the Threat
of Bioterrorism, mimeo, Monterey Institute of International Studies, October 20, 1999.
305
CARUS, op. cit., y SELDEN, Zachary: Assessing the Biological Weapons Threat,
Business Executives for National Security (BENSs) Special Report 1997,
Washington DC 1997.
199
Tambin podra considerarse una desventaja de las armas
biolgicas, vis--vis las qumicas, que las vctimas de las segun-
das deben ser atendidas en un lapso de minutos u horas, mien-
tras las vctimas de un arma biolgica pueden ser tratadas en
un perodo que puede llegar a durar das. Ejemplo: el clera es
mortal en un 50% sin tratamiento mdico, pero esa tasa des-
ciende al 1% si se trata al paciente dentro del perodo de incu-
bacin, que oscila de 1 a 3 das. El Cuadro 12 presenta una
comparacin de los perodos de incubacin de diferentes agen-
tes biolgicos susceptibles de ser empleados ofensivamente, y
de su letalidad
306
.
Sin embargo, esta aparente desventaja de las armas biol-
gicas tambin podra ser entendida en sentido inverso, es de-
cir, en trminos favorables para el agresor: la profilaxis de
individuos expuestos a agentes patgenos, aunque sin conta-
gio comprobado, tiene un altsimo costo econmico. Por caso,
una persona expuesta a anthrax aerosolizado demandar un
tratamiento que oscilar entre un mnimo de dos meses, si no
existe disponibilidad de vacunas y el tratamiento se circuns-
cribe a antibiticos, y un mes si existen vacunas suficientes
como para administrarle tres dosis (amn de los medicamen-
tos)
307
. Multiplquese esto por una poblacin en riesgo de 100
mil habitantes, y la dimensin del costo econmico alcanzara,
de acuerdo a clculos de especialistas, la friolera de US$ 26
mil millones
308
.
306
En base a SELDEN, op. cit.
307
KORTEPETER, Mark & Gerald PARKER: Potential Biological Weapons Threats,
Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999.
308
HUGHES, James: Statement of James M. Hughes, M.D. Director, National Center for
Infectious Diseases, Department of Health and Human Services, before the Subcommittee
on Technology, Terrorism, and Government Information, Subcommittee on Youth
Violence & Committee on the Judiciary, U.S. Senate, April 20, 1999.
200
Adems, las armas biolgicas son, en ltima instancia, las
de mejor relacin costo/beneficio. Un programa de desarrollo
de armas nucleares insume cientos de millones de dlares,
mientras uno de armas biolgicas puede articularse en torno a
un costo de US$ 400 por kilo de produccin. En trminos de
efectos, se ha calculado que una operacin a gran escala contra
blancos no militares costara US$ 2.000/km
2
con armamento
convencional, U$S 800 con armas nucleares, US$ 600 con gas
nervioso y US$ 1 con armas biolgicas
309
.
CUADRO 12
AGENTES BIOLGICOS: PERIODOS DE INCUBACIN Y LETALIDAD
AGENTE TIPO PERIODO TASA FATALIDAD
INCUBACIN
Anthrax Bacteria 3-5 das 100% fatal sin administracin
de penicilina antes de la
aparicin de los sntomas
Clera Bacteria 1-3 das 50% fatal sin tratamiento
Plaga Bacteria 2-5 das 100% fatal sin antibiticos
Tularemia Bacteria 2-4 das 100% fatal sin antibiticos
Tifus Bacteria 10-14 das 50% fatal sin tratamiento
Fiebre amarilla Virus 3-6 das 10% fatal sin tratamiento
Viruela Virus 10-14 das 60 a 80% fatal sin tratamiento
Botulismo Toxina 18-36 horas 65% fatal sin tratamiento
(BTX-A)
Ricino Toxina 2 horas Alta fatalidad aun con
tratamiento, especialmente en
caso de inhalacin
309
PURVER, Ron: The Threat Of Chemical/Biological Terrorism, Canadian Security
Intelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary N 60, August 1995, unclassified.
201
De los prrafos precedentes parecera surgir que el anthrax
sera uno de los agentes patgenos que mayor peligrosidad pre-
senta. Sin embargo, no existe consenso sobre cun letal es el
mismo (por lo general se considera que un individuo debe in-
halar entre 8 y 10 mil esporas de anthrax para contraer la enfer-
medad, en su versin pulmonar), habida cuenta que todos los
clculos en la materia se basan en casos histricos estudiados
con posterioridad, en modelos matemticos de simulacin, o en
pruebas de laboratorio con cobayos. Como dijera un antiguo
director del laboratorio de investigaciones en guerra biolgica
que el ejrcito estadounidense posee en Fort Detrick: La mayor
parte de lo que sabemos est basado en tres mil simios
310
.
El caso histrico por excelencia es el acontecido en la locali-
dad (entonces) sovitica de Sverdlovsk en 1979, cuando un es-
cape de esporas de anthrax aerosolizado menor a un gramo
infect a cerca de un centenar de individuos, 66 de los cuales
murieron. Muchos de los infectados presentaron los primeros
sntomas de la enfermedad recin 6 semanas despus del inci-
dente. Aunque la dispersin inicial del anthrax abarc un radio
de 4 km del escape, investigaciones ulteriores revelaron que las
esporas se haban propagado hasta a 50 km de ese epicentro.
Este escape, cuantitativamente limitado, oblig a ejecutar cam-
paas de vacunacin que alcanzaron a 59 mil personas.
En cuanto a modelos de simulacin, todas las estimaciones
son sombras, por ejemplo:
En 1977 la Agencia de Asistencia a la Imposicin de la Ley
(U.S. Law Enforcement Assistance Administration) de EE.UU.
calcul que 28 gramos (una onza) de anthrax introducidos
en los sistemas de aireacin de un estadio cerrado podran
generar 80 mil infectados en una hora; por otro lado, la
diseminacin area de 50 kg de ese producto sobre una
ciudad de medio milln de habitantes, en condiciones p-
timas de temperatura y vientos, generara 250 mil vcti-
mas fatales.
310
Fighting a New Health Threat, on the Fly, The New York Times, October 24, 2001.
202
La (hoy desaparecida) Oficina de Asesoramiento Tecnolgico
(Office of Technological Assessment) del Capitolio estim
que la diseminacin area de 100 kg de anthrax sobre una
gran ciudad, podra causar entre 1 y 3 millones de muer-
tes; es decir, ms que una bomba de hidrgeno de un me-
gatn, cuyo dao fue calculado de 750 mil a 1,9 milln de
muertes.
En el enfoque de Henderson, cientfico de la universidad
Johns Hopkins, buena parte de esa tasa de letalidad obedece al
hecho que una infeccin con anthrax puede no ser descubierta
hasta 3 4 das despus de ocurrida, momento en que todo
esfuerzo sera estril. Parcialmente, esa demora en la deteccin
se relacionara con que (en los pases desarrollados) prctica-
mente ningn mdico urbano ha visto un verdadero caso de
anthrax en toda su carrera profesional, lo que conspirara con-
tra un adecuado diagnstico precoz. Lo mismo es vlido para
los laboratorios de anlisis clnicos
311
.
Junto al anthrax, otro de los agentes patgenos calificados
como de mayor peligrosidad es el virus de la viruela, y los
casos histricos tomados como referencia para avalar esa peli-
grosidad son los acontecidos en Alemania y Yugoslavia en 1970
y 1972, respectivamente.
El caso germano estall a partir de la deteccin, en enero
de 1970, de un individuo infectado en Pakistn. Las medidas
sanitarias adoptadas incluyeron la habilitacin de unidades
hospitalarias aisladas, la cuarentena de pacientes y la vacuna-
cin preventiva de unas 100 mil personas; no obstante, en me-
nos de un mes los contagiados con viruela aumentaron a cerca
de una treintena.
Dos aos despus, en febrero de 1972, un yugoslavo musul-
mn retorn a su pas procedente de una peregrinacin a La
Meca infectado de viruela; dos semanas ms tarde, 11 de sus
311
HENDERSON, D.: Bioterrorism as a Public Health Threat, Emerging Infectious
Diseases 4:3, July-September 1998.
203
parientes y amigos ya haban sido contagiados. Recin un mes
despus del primer caso, fue diagnosticada correctamente la
infeccin con viruela, momento en que los contagiados ascen-
dan a 150 en diversos lugares del pas. A partir de ese momen-
to, el rgimen de Tito implement diversas medidas que inclu-
yeron l a vacunaci n de 20 mi l l ones de habi tantes; l a
instrumentacin de puntos de control (checkpoints) en rutas y
caminos; la clausura de hoteles y restaurantes; y la cuarentena
compulsiva de unas 10 mil personas, entre otras. Igualmente,
los infectados treparon a 175 casos, 35 de los mismos con des-
enlace fatal
312
.
La peligrosidad de la viruela se incrementa al recordar que
es una enfermedad considerada erradicada por la Organiza-
cin Mundial de la Salud (OMS) en la dcada del 70, momento
en que cesaron las campaas de vacunacin. Esto implica que
los niveles de inmunidad a la viruela existentes a nivel mundial
son mnimos, cuando no nulos. Un pas que otorga atencin
prioritaria a la salud pblica, EE.UU., suspendi sus vacunacio-
nes masivas de viruela en 1972, por lo cual solo el 10 al 15% de
su poblacin todava conserva algn tipo de inmunidad resi-
dual a la viruela. En otras partes del globo, el cuadro de situa-
cin es an ms alarmante
313
.
En el caso de las armas biolgicas, el rgimen de control
vigente es la Convencin para la prohibicin del desarrollo, produc-
cin y almacenamiento de armas bacteriolgicas (biolgicas) y toxni-
cas, y su destruccin, ms conocida como Convencin de Armas
Biolgicas (BWC). Este instrumento fue abierto a ratificacin en
abril de 1972 y entr en plena vigencia el 26 de marzo de 1975.
La BWC prohbe el desarrollo, produccin y almacena-
miento de agentes bacteriolgicos o toxnicos que no estn jus-
tificados en propsitos pacficos, as como de armas o sistemas
de liberacin de esos agentes con fines hostiles o en un conflic-
to armado (respecto a control de exportaciones, el rgimen es el
312
Ibidem.
313
Ibidem.
204
llamado Grupo Australia). En su versin original la BWC adole-
ca de mecanismos de verificacin y de imposicin de sanciones
por cuenta propia, remitindose en este caso al Consejo de Se-
guridad de la ONU. Para remediar parcialmente este fallo, en el
seno de la Convencin se constituy en 1991 un grupo de ex-
pertos en verificacin (VEREX) que establecieron procedimien-
tos de verificacin para determinar si un Estado es proliferante
o no; esos procedimientos abarcan desde el anlisis de publica-
ciones cientficas hasta inspecciones en el lugar.
Cerrando este tema, es de destacar que nuevas armas biol-
gicas, en los prximos tiempos, seran aquellas surgidas dentro
de un campo de accin cuyos lmites todava no han sido total-
mente establecidos: el de la biotecnologa
314
.
Se ha sugerido que, en un lapso no muy largo, podrn em-
plearse con finalidades ofensivas ciertos agentes patgenos
producidos por el hombre, a partir de la manipulacin del ADN
de agentes patgenos preexistentes. De hecho, en la hoy extinta
Unin Sovitica funcionaba el clebre Biopreparat (Directorio
para Preparaciones Biolgicas), encargado de concebir y desa-
rrollar el armamento biolgico que requera el Kremlin en po-
cas de la Guerra Fra; este organismo habra estado investigan-
do la posibilidad de recombinar el ADN de los virus de la
viruela y el bola, intentando generar un nuevo agente que in-
cluya la capacidad de contagio del primero con la virulencia
del segundo. En sentido similar, los cientficos soviticos tam-
bin recuperaron virus de influenza de cadveres de vctimas de
la epidemia de ese mal que azot Rusia en 1918-1919; el objeti-
vo era combinar (va ADN) esa cepa de influenza con la que
predomina actualmente, generando una nueva variedad de ma-
yor letalidad.
Ken Alibek (apellido original Alibekov), ex titular del pro-
grama sovitico de armas biolgicas, asegura incluso que los
cientficos de Biopreparat ya haban logrado el grado de conoci-
miento necesario como para producir nuevas cepas de plaga,
314
Salvo mencin expresa, nos basamos en ZILINSKAS, op. cit.
205
anthrax y tularemia totalmente inmunes a los antibiticos cono-
cidos, incluida la nica vacuna existente contra el anthrax, de
origen estadounidense
315
.
Otra rea de aplicacin de la biotecnologa a la generacin
de nuevas armas biolgicas es la alteracin de la estructura de
protenas de una bacteria patgena. Esta modificacin podra
tornar al agente en cuestin menos detectable por el sistema
inmunolgico de la persona o animal infectado; por otro lado,
la alteracin de la estructura protenica podra incrementar la
resistencia (llegando incluso a la inmunidad) de la bacteria pa-
tgena frente a algunos agentes qumicos que suelen matarla,
como los que contienen cloro.
De acuerdo a las previsiones de Zilinskas, tanto la manipu-
lacin del ADN de agentes patgenos existentes, como la alte-
racin de la estructura proteica de bacterias patgenas, podra
ser una realidad antes del ao 2010. Ms all de ese escenario el
cientfico mencionado, del Monterey Institute of International
Studies, identifica nuevas amenazas asociadas con la culmina-
cin del Proyecto Genoma Humano (HGP) y el avance de un nue-
vo campo cientfico denominado genmica funcional: el estu-
dio de las funciones de los genes humanos, mapeados por el
HGP. Una primera amenaza es la posibilidad de asistir al desa-
rrollo de agentes patgenos y toxinas diseados ad hoc para
daar parcial o totalmente una funcin del organismo, a travs
del ataque a los genes que controlan a esa funcin.
La segunda amenaza que Zilinskas prev a partir de la cul-
minacin del HGP y los avances en genmica funcional, aun-
que en un plazo no menor al ao 2025, parece extrada de una
pelcula de ciencia ficcin: las armas tnicas. Esto es, la posibi-
lidad de desarrollar agentes patgenos y toxinas capacitados
para atacar individuos que poseen determinadas caractersticas
genticas, por ejemplo raciales.
315
ANDERSON, op. cit.
206
Deterioro ambiental
La preocupacin del hombre por su entorno natural co-
menz a acentuarse en la dcada del 70, a partir de tres hechos
en especial:
El involucramiento de la ONU en la materia.
Igual conducta por parte de ONG de diversa jerarqua.
Respecto a lo primero, la participacin de la ONU se inici
con la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente Humano
(UNCHE), desarrollada en la ciudad sueca de Estocolmo en ju-
nio de 1972. La conferencia produjo dos resultados destacados:
en primer lugar, bajo el lema solo una tierra enfatiz en la
necesidad de abordar la cuestin ambiental de manera global
antes que local (estatal); segundo, constituy el Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
En cuanto a lo segundo, seguramente la primera ONG que
alert sobre el deterioro ambiental fue el Club de Roma, a travs de
su famoso informe Los Lmites del Crecimiento. Este dossier presenta-
ba un escenario segn el cual, debido al crecimiento de la produc-
cin industrial y de la poblacin mundial, las disponibilidades ali-
mentarias no duraran ms de un siglo, mientras los recursos
minerales alcanzaran entre treinta y setenta aos. Lo importante de
este aterrador clculo fue fomentar la toma de conciencia acerca de
la finitud de los recursos naturales, constituyendo el antecedente de
lo que se conoce actualmente como desarrollo sustentable: un modelo
de crecimiento compatible con la preservacin ambiental, basado en
tecnologas limpias (no contaminantes).
Con posterioridad a la UNCHE, la ONU realiz innumera-
bles conferencias dedicadas a la cuestin ambiental, que tuvie-
ron dos caractersticas en comn:
Involucraron, con diverso grado de responsabilidad, a di-
versas agencias: amn del PNUMA: la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), la Organizacin para la Alimentacin y la Agri-
207
cultura (FAO), el Consejo Econmico y Social (ECOSOC), la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), la Organiza-
cin Metereolgica Mundial (OMM) y la Organizacin
Mundial de la Salud (OMS).
Tuvieron una constante y activa participacin de ONG en
las mismas, en una cifra nunca inferior al centenar.
En los aos subsiguientes, esta toma de conciencia conti-
nu su avance, hasta instalar al medio ambiente en la alta polti-
ca internacional, particularmente en torno a un conjunto de
cuestiones como el manejo de recursos peligrosos, la energa
nuclear, el agujero de ozono y el efecto invernadero.
La idea de agujero de ozono apunta a la disminucin cuantita-
tiva de esa molcula triatmica del oxgeno (O
3
) en la atmsfera
por la accin del hombre, mediante la emisin de dos agentes
principales: xidos de nitrgeno y, sobre todo, freones (o halocar-
bonos), ampliamente utilizados en diversas actividades humanas.
Una disminucin del contenido del ozono en la atmsfera limita-
ba su capacidad para retener la radiacin ultravioleta que llega-
ba al planeta proveniente del espacio exterior, generando mlti-
ples efectos negativos en plantas, animales y personas.
El efecto invernadero tambin se origina en la emisin de
substancias a la atmsfera, en este caso dixido de carbono
(CO
2
) originado en la quema de combustibles fsiles. Estos ga-
ses operan como una manta que retrasa el escape hacia el espa-
cio de la energa trmica solar reflejada por la Tierra. La impor-
tancia del efecto invernadero radica en que puede elevar la
temperatura media terrestre, modificando los regmenes de pre-
cipitaciones y los ciclos hidrolgicos en distintos puntos del
planeta, y elevando el nivel de los ocanos a causa del derreti-
miento de los casquetes polares. Esto podra producir:
La modificacin del mapa agrcola mundial, cambiando la
ubicacin de las zonas frtiles.
La inundacin de amplias zonas del planeta, donde hoy
moran ms de mil millones de personas.
208
Paralelamente a su jerarquizacin internacional, el debate
medioambiental adquiri una creciente vinculacin con el m-
bito de la seguridad. Muchos se opusieron (y continan hacin-
dolo) a la inclusin de la cuestin ambiental en las agendas de
seguridad de los Estados, flexibilizando su posicin frente a
casos conectados a conflictos internacionales, o al potencial em-
pleo de la fuerza. Por ejemplo, la degradacin ambiental como
causa de conflicto, siendo un ejemplo el manejo del agua pota-
ble; la degradacin ambiental como arma de guerra, tal cual
hiciera Saddam Hussein; o la degradacin ambiental como efec-
to de un conflicto armado
316
.
Estas resistencias no evitaron la securitizacin de la cues-
tin. Como ya anticipramos en el Captulo I, esta tendencia se
hizo ntida en las postrimeras de los aos 70 y comienzos de la
siguiente dcada, con los trabajos Redefining National Security
de Lester Brown (1977) y Redefining Security de Richard Ullman
(1983). A estas obras le siguieron otras de igual tenor y orienta-
cin, destacndose en este campo las de Jessica Tuchman Ma-
thews (1989) y Thomas Homer Dixon (1993).
Sin embargo, esta securitizacin de la cuestin no se ha
traducido en un cuerpo coherente de conceptos, teoras de al-
cance intermedio y otras herramientas metodolgicas, carencia
esta que podra obedecer a tres factores:
El carcter relativamente reciente de la instalacin del pro-
blema medioambiental en la agenda de seguridad.
La persistencia de lecturas que asocian a la seguridad con
el poder duro y, por carcter transitivo, con la corporizacin
de las amenazas a los Estados en la voluntad de otros acto-
res de similar jerarqua.
En tanto la degradacin ambiental genera efectos secunda-
rios como pobreza, tensiones tnicas o migraciones, son es-
316
LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda for
the Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December
1991 (CIAO Working Paper).
209
tos fenmenos los que se asocian con la seguridad, en lugar
del medio ambiente
317
.
Pese a esa pobreza terica, puede hablarse de Seguridad
Ambiental (o Seguridad Ecolgica, segn la escuela que se tome
en cuenta). Como situacin ideal, la Seguridad Ambiental implica
el mantenimiento de la bisfera local y planetaria, como sistema de
sostn esencial del cual depende toda empresa humana
318
; como
campo de anlisis, atiende las amenazas no convencionales contra
el sustrato ambiental esencial para el desarrollo de la poblacin y para
el mantenimiento de su integridad funcional
319
.
Qu temas y enfoques encontramos hoy dentro de las he-
terogneas agendas de la seguridad ambiental? Un listado bsi-
co que no pretende agotar la cuestin incluye, amn de los
mencionados anteriormente, la escasez de tierras arables, ali-
mentos, recursos energticos y agua potable. Todos estos temas
se relacionan a su vez con el incremento de la poblacin mun-
dial, que ya hemos abordado en pasajes anteriores de este cap-
tulo (vide supra). Tambin hay otros temas asociados, como el
efecto negativo de la degradacin ambiental en la productivi-
dad econmica y en el bienestar del ser humano.
Guerra Informtica
En estos albores del siglo XXI, la seguridad internacional
no solo deber atender a las amenazas que, aisladas o combina-
das, se despliegan sobre la geografa tangible, ms all de que
la misma deba ser interpretada a la luz de nuevos enfoques
conceptuales. La aparicin de Internet le agrega a la tridimen-
sionalidad tradicional de las actividades humanas una nueva
dimensin: la virtual.
317
CLAUSSEN, Eileen: Environment and Security: The Challenge of Integration, an address
to the Woodrow Wilson Centers Environment and Security Discussion Group,
The Woodrow Wilson Centers for Scholars, Washington DC, October 1994.
318
BUZAN, Barry & Ole WAEVER: Liberalism and Security: The contradictions of liberal
Leviathan, COPRI, Working Paper, April 1998.
319
MATTHEW, Richard: Environmental Security: Demystifying the Concept, Clarifying
the Stakes, Woodrow Wilson Centers Environmental Chance and Security Project,
The Woodrow Wilson Centers for Scholars, Washington DC s/f.
210
Es que como dijera Jacques Attali, Internet se ha transfor-
mado en una suerte de nuevo continente, el sptimo, y conse-
cuentemente en un terreno nuevo de las Relaciones Internacio-
nales. En este continente virtual se reproducen muchas de las
actividades humanas que hasta hoy tuvieron lugar en los conti-
nentes reales, pero sin las limitaciones de la materialidad. Inter-
net, agrega el intelectual francs, se constituye hoy a los ojos
del mundo en lo que fue Amrica en 1492 para los europeos: un
paraso donde el hombre, liberado de antiguas ataduras mate-
riales, puede progresar de manera sostenida
320
.
Sin embargo, en la lnea del propio Attali, todo continente se
caracteriza por peligros y amenazas. E Internet no es la excep-
cin a esta regla: en la ltima dcada emergi una nueva amena-
za transnacional vinculada con de la reciente revolucin en las
Tecnologas de la Informacin (TI), que expandieron el uso de la
herramienta informtica y posibilitaron el fenmeno de internet-
working o interconexin de redes de computadoras y bases de
datos, cuyo ejemplo ms conocido (pero no el nico) es Internet.
Esta amenaza ha sido identificada con numerosos neologis-
mos de raz tcnica: guerra informtica o combate informtico (in-
formation warfare, IW), guerra ciberntica (cyberwar), guerra digital
(digital war), terrorismo ciberntico (cyberterrorism), terrorismo in-
formtico (information terrorism) y otros de similar composicin.
Sin embargo, la intensidad de esta aparicin parece ser inversa-
mente proporcional al grado de comprensin de estos nuevos
conceptos. Es as que suelen emplearse diferentes conceptos
para hacer referencia a la misma cosa, o suele emplearse el mis-
mo concepto para aludir a diferentes cosas.
A los efectos de despejar la confusin arriba sealada, diga-
mos que el concepto rector en la materia es el de guerra inform-
tica (en adelante IW), de naturaleza genrica y abarcativo de los
anteriores pues, al decir de Libicki, la IW debe ser considerada
un mosaico de formas, antes que una forma particular
321
.
320
ATTALI, Jacques: Internet: a la conquista del sptimo continente, Clarn Digital,
21 de agosto de 1997, seccin Tribuna Abierta.
321
LIBICKI, Martin: What is Information Warfare?, National Defense University, ACIS
Paper 3, August 1995.
211
La IW fue definida por Winn Schwartau como un conflicto
electrnico en el cual la informacin es un activo estratgico vlido de
conquistar o destruir. Las computadoras y otros sistemas de comuni-
caciones e informacin se transforman en atractivos blancos para ata-
ques iniciales
322
.
Ms especfica es la definicin que utiliza el Departamento
de Defensa de EE.UU., para quien la IW refiere a acciones toma-
das para lograr la superioridad de informacin, afectando la informa-
cin, los procesos basados en informacin, los sistemas de informacin
y las redes de cmputos del adversario, en tanto se preserva y defiende
la informacin propia.
Si se comparan ambas definiciones se comprueba que la
segunda, adems de ser ms especfica que la primera, es tam-
bin ms abarcativa. Esto, porque no limita el campo de anlisis
a los sistemas de comunicacin e informacin (es decir, hard-
ware y software), sino que incluye los procesos que se desarro-
llan a travs de ese sistema. Por ejemplo, operaciones financie-
ras o comercio electrnico. En otros trminos, mientras la
definicin de Schwartau se concentra en fines, la del Pentgono
se hace extensiva a los medios.
Paralelamente, de la definicin empleada se concluye que
la IW de alguna forma constituye una forma de guerra de recur-
sos, solo que en este caso el recurso disputado no es petrleo,
agua potable o alimentos, sino informacin
323
.
En esta lnea, Ralph Peters concluye que la informacin hoy
es considerada un commodity estratgico, a la vez que el fac-
tor ms desestabilizante de nuestro tiempo, sugiriendo que el
ms tajante criterio de clasificacin de los Estados de las pocas
venideras ser entre los que sepan manejar (y proteger) informa-
cin, y los que no cuenten con esa capacidad. O dicho en otras
322
La definicin corresponde a Winn Schwartau (autor del libro Information Warfare:
Chaos on the Electronic Superhighway). En TAYLOR, Paul: West faces prospect of
hacker warfare, Financial Times Review on Information Technology (FT-IT) april 2,
1997, p. 2.
323
WILSON, BUNKERS & SULLIVAN, op. cit.
212
palabras, entre beneficiarios y vctimas de la informacin
324
. In-
cluso ser vctima de la informacin, es decir no contar con capa-
cidad para manejarla, es visualizado por Peters en trminos dra-
mticos asociados a la disminucin de la gobernabilidad:
La declinacin del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asal-
to del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usur-
pan la habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y res-
ponder a la informacin. La era moderna fue la era de la
eficiencia de las masas. La era postmoderna es la era de la inefi-
ciencia de las masas
325
.
Definida la IW tanto en forma genrica como especfica,
sus rasgos esenciales y manifestaciones fueron analizadas por
innumerables centros de estudio pblicos y privados, militares
y civiles, en todo el mundo. Entre esas entidades, una de las
primeras fue la Rand Corporation, que ya en 1995 comenz a
realizar estudios conjuntos y juegos de simulacin con el Insti-
tuto Nacional de Investigaciones para la Defensa (National Defense
Research Institute) norteamericano.
A partir de los resultados obtenidos por la Rand, plasma-
dos en el informe Guerra Informtica Estratgica: una Nueva
Cara de la Guerra (Strategic Information Warfare: A New Face of
War), se identifican un conjunto de cinco caractersticas distin-
tivas de este fenmeno, concebido como amenaza transnacio-
nal, a saber
326
:
Bajo costo: se puede desarrollar IW sin grandes gastos eco-
nmicos, ya que el armamento utilizado consiste en com-
putadoras de uso cotidiano, software (bombas lgicas,
virus informticos, puertas traseras) y sistemas de co-
municacin como Internet.
324
PETERS, Ralph: Constant Conflict, Parameters, Summer 1997, pp. 4-14.
325
PETERS, Ralph: The Culture of Future Conflict, Parameters, Winter 1995-96,
pp. 18-27.
326
VV.AA.: Information War and Cyberspace Security, RAND Research Review
XIX:2, Fall 1995.
213
Lmites difusos: en el espacio virtual o ciberespacio se diluyen
los tradicionales lmites entre sectores y/o intereses pblicos
y privados, internos y externos, criminales y terroristas.
Difcil deteccin: las agresiones de IW pueden ser fcilmente
confundidas con otras actividades (como espionaje), con fallas
de hardware/software, o directamente pasar inadvertidas.
Demanda de nuevos mtodos de recoleccin y anlisis de
informacin, para reconocer a los agresores y comprender
sus modos de operacin, dado que los mtodos tradiciona-
les son insuficientes.
Amplio abanico de blancos susceptibles de recibir una
agresin, incorporando a aquellos que, aunque adecuada-
mente protegidos desde el punto de vista fsico, se encuen-
tran vinculados informticamente con el exterior.
Esto ltimo es particularmente importante puesto que,
merced al avance de las comunicaciones sustentado en el salto
tecnolgico, actualmente se observa en el interior de la mayora
de los actores estatales del sistema internacional una dependen-
cia cada vez mayor de las agencias gubernamentales y el sector
privado de lo que se conoce como infraestructuras de informa-
cin. Segn Rathmell, del Kings College de Londres, esas infra-
estructuras incluyen los sistemas de procesamiento de informa-
cin y telecomunicaciones, el software que permite operarlos, y
el personal que usa y maneja los sistemas y el software
327
.
A las cinco caractersticas distintivas de la guerra inform-
tica, segn se desprende del informe de la Rand, podemos agre-
gar otras tres:
Operacin remota: una agresin informtica puede ser eje-
cutada desde un lugar lejano, lo que reduce sensiblemente
las posibilidades de deteccin de sus responsables.
327
RATHMELL, Andrew: Cyber-Terrorism: The Shape of Future Conflict?, RUSI
Journal, October 1997, pp. 40-46.
214
Flexibilidad: una agresin informtica puede ser programa-
da para ocurrir en fecha y horas exactas, o solo bajo deter-
minadas condiciones.
Multiplicidad de blancos: al contrario que una agresin f-
sica, que solo puede dirigirse contra un blanco por vez, una
agresin informtica (por ejemplo a travs de un virus)
puede alcanzar en forma simultnea o concatenada a miles
de computadoras y bases de datos interconectadas, en todo
el planeta.
Cabe agregar aqu que esta multiplicidad de blancos se ve
facilitada por lo que el sueco Anders Eriksson denomin mo-
noculturas tecnolgicas, en relacin a la estandarizacin a nivel
global de software, precondicin para el desarrollo del fenme-
no de internetworking. Claros ejemplos de monoculturas tecno-
lgicas son el sistema operativo Windows de Microsoft, y los
protocolos de comunicacin TCP/IP de Internet
328
.
En conjunto, las ocho caractersticas de la IW que hemos
identificado (bajo costo, lmites difusos, difcil deteccin, de-
manda de nuevos mtodos de recoleccin y anlisis de informa-
cin, mltiples blancos, operacin remota, flexibilidad y simul-
taneidad de blancos) se conjugan para hacer de la misma una
herramienta verstil en manos de una multiplicidad de actores,
que pueden imprimirle diferentes manifestaciones. El Cuadro
13 ofrece ejemplos de estas formas de expresin
329
.
El concepto IW es pasible de diferentes operacionalizacio-
nes, que dan lugar a mltiples tipologas, ninguna de las cuales
ha generado el consenso de los investigadores. La diversidad
de enfoques en este campo puede ser atribuida a la dinmica
que experimenta el estudio del fenmeno, dado su carcter re-
lativamente novedoso.
328
ERIKSSON, Andrew: Information Warfare: Hype or Reality?, The Nonproliferation
Review 6:3, Spring-Summer 1999, pp. 57-64.
329
Datos del cuadro: elaboracin del autor a partir de DOWNS, Lawrence: Digital
Data Warfare. Using Malicious Computer Code as a Weapon, en Mary
SOMMERVILLE (ed.): Essays on Strategy XIII, National Defense University Press,
Washington 1996, pp. 43-80.
215
Tomando debida nota de las diferentes tipologas existen-
tes, en el presente trabajo se describirn tres de ellas. La prime-
ra de ellas discrimina a la IW segn sea civil o militar su mbito
de aplicacin; la segunda combina las tcnicas aplicadas y las
actividades desarrolladas; finalmente, la tercera diferencia las
formas de IW segn el tipo de agresin en que se manifieste.
Discriminando a la IW segn su mbito de aplicacin, John
Arquilla y David Ronfeldt, analistas de la mencionada Rand
que colaboraron con buena parte de la literatura ms importan-
te en la materia, diferencian entre guerra de redes (netwar) y gue-
rra ciberntica (cyberwar).
La netwar se refiere a conflictos que tienen lugar entre Esta-
dos, o al interior de sociedades, y que se desarrollan a travs de nodos
interconectados de comunicacin, por los cuales circula informacin.
Esencialmente consiste en bloquear o daar lo que una pobla-
CUADRO 13
EJEMPLOS DE DIFERENTES MANIFESTACIONES DE IW
AGRESOR BLANCO OBJETIVO FIN LTIMO
ESPECFICO ESPECFICO
Organismo del Red C
4
ISR Interrumpir Ganar el
Estado (civil o actividades de conflicto
militar) comando/control
Organizacin Sistemas de Interrumpir Producir un
terrorista comunicaciones actividades acto de
civiles econmicas y el naturaleza
libre flujo de poltica
informacin
Organizacin Sistema de Transferencia de Ganancia
criminal contabilidad de fondos a financiera o
una empresa cuentas propias castigo a una
empresa
Corporacin Banco de datos Acceder a Obtener una
Privada de la competencia informacin ventaja
clasificada competitiva
216
cin-blanco conoce, o cree conocer, sobre s misma y el mundo
que la rodea; en otras palabras, el bloqueo o dao es a la infor-
macin que maneja la poblacin-blanco. Entre las caractersticas
de la netwar se incluyen:
Puede focalizarse en la opinin de la poblacin en general,
de sus lites polticas, o en ambas.
Puede involucrar actividad diplomtica, propaganda, cam-
paas de accin psicolgica, actividades de subversin po-
ltica y cultural, neutralizacin o interferencia de medios de
comunicacin masivos, infiltracin en redes de cmputos y
bases de datos, etc.
La principal diferencia entre la netwar y la cyberwar es que
esta ltima se circunscribe al campo militar. En ese contexto,
Arquilla y Ronfeldt limitan el contenido del concepto cyberwar
a la conduccin de operaciones militares de acuerdo a principios
relacionados con la informacin. Cyberwar, entonces, implicara
alterar a favor de uno el balance respecto a informacin y cono-
cimiento disponible, a travs de dos vas esenciales:
La intercepcin o destruccin de sistemas de informacin y
comunicaciones.
La obtencin de la mayor parte de informacin del enemi-
go, mientras se lo priva al mismo tiempo de la informacin
propia.
La cyberwar, como forma de combate, involucra diferentes
tecnologas vinculadas al comando y control, a la recoleccin y
procesamiento de datos (inteligencia), a las comunicaciones, al
posicionamiento, a la identificacin amigo-enemigo, y al em-
pleo de las llamadas armas inteligentes (smart weapons)
330
.
Una segunda discriminacin de IW es, como dijimos en
prrafos anteriores, en funcin de la combinacin entre las acti-
330
ARQUILLA, John & David RONFELDT: Cyberwar and Netwar: New Modes, Old
Concepts, of Conflict, RAND Research Review XIX:2, Fall 1995.
217
vidades desarrolladas por el agresor y las tcnicas que emplea.
Al respecto, tomando como base uno de los ms famosos traba-
jos escritos en este campo, irnicamente titulado Terrorismo In-
formtico: puedes confiar en tu tostadora? (Information Terrorism:
can you trust your toaster?), que se ver ms adelante, Rathmell
identifica tres categoras de IW, donde la TI puede ser un blan-
co o una herramienta:
Categora I: aplicacin de nuevas tcnicas de IW, basadas
en la TI, a actividades no novedosas.
Categora II: aplicacin de tcnicas no novedosas a activi-
dades novedosas, basadas en la TI.
Categora III: aplicacin de nuevas tcnicas de IW a activi-
dades novedosas, en ambos casos con base en la TI.
Respecto a la Categora I, la misma se refiere a actividades
que existen hace dcadas e incluso siglos, como la recoleccin y
procesamiento de informacin (vg. Inteligencia); las comunica-
ciones; la propaganda; y la legalizacin de activos provenientes
de actividades ilcitas, fenmeno este comnmente denomina-
do lavado de dinero. La novedad aqu radica en la tcnica utiliza-
da, basada en las nuevas TI, como virus informticos.
La Categora II es la inversin de la anterior. En este caso lo
que no es novedoso es la tcnica aplicada, por ejemplo el sabo-
taje o las acciones terroristas; sin embargo, la novedad radica
en que la agresin se dirige a actividades cuya aparicin es
relativamente reciente, como consecuencia de la aparicin y di-
fusin de las nuevas TI, de las cuales dependen en un grado
crtico. Hablamos as de actividades asociadas a centrales y l-
neas de comunicaciones, archivos informticos y bases de da-
tos, etc.
Un ejemplo es el atentado perpetrado a principios del ao
1995, cuando fueron cortados en la ciudad alemana de
Frankfurt los cables de transmisin de datos de la compaa
estatal de telecomunicaciones de ese pas. De esa forma se im-
pidi por un considerable tiempo el uso de fax, telefona y re-
218
331
LEBENS NACOS, Brigitte: After the Cold War: Terrorism Looms Larger as a Weapon
of Dissent and Warfare, International Issues 39:3, August 1996.
332
RATHMELL, op. cit.
333
ERIKSSON, op. cit.
334
Se nota aqu que el autor emplea un juego de palabras, siendo que ambos tipos
de armas emplean la misma abreviatura (WMD) en idioma ingls.
des de datos en una vasta rea que inclua el aeropuerto inter-
nacional (el de mayor trfico en Europa), hospitales y oficinas
pblicas. La accin fue reivindicada por una organizacin hasta
ese momento desconocida, autodeminada No Conexin (Keine
Verbindung)
331
.
Finalmente, la Categora III combina lo nuevo de las dos
categoras anteriores. Tanto las tcnicas de agresin utilizadas
como las actividades a las cuales se dirige la agresin, estn
caracterizadas por el empleo intensivo de TI
332
.
Culminando con los criterios de clasificacin de IW, la ela-
boracin de una tipologa en funcin de la forma que adopte la
agresin corresponde, entre otros, a Eriksson, quien efecta la
siguiente discriminacin
333
:
IW del tipo armas de disrrupcin masiva (WMD) consistentes
en ataques cibernticos masivos contra infraestructuras de la
informacin. Si este tipo de agresiones ocasiona un nmero
desproporcionado de bajas (por ejemplo, generando una fuga
radiactiva de un reactor nuclear), el arma de disrupcin ma-
siva sera a la vez un arma de destruccin masiva
334
.
IW del tipo armas de disrrupcin precisa (WPD), en refe-
rencia a casos donde los ataque cibernticos no son masi-
vos, sino dirigidos con precisin a blancos especficos.
IW del tipo armas de disrrupcin cultural (WCD), en rela-
cin al empleo de la TI como una herramienta de infiltra-
cin y/o dominacin cultural.
A partir de un anlisis comparado puede observarse que
tanto en las categoras I y III de la primera tipologa (Rathmell),
219
como en las categoras WMD y WPD de la segunda (Eriksson),
la TI se encuentra en el blanco. En esos casos, se ha sugerido
que la IW puede adoptar cuatro formas bsicas
335
:
Denegacin: se priva al blanco del uso de su sistema, sus
datos o la informacin que el mismo provee. Puede efec-
tuarse mediante el dao al hardware, a programas o datos.
Degradacin: deteriora al sistema agredido hasta el punto
en que este ya no puede cumplir eficientemente su misin.
Puede ser logrado obligando al usuario del sistema a remo-
ver del mismo la/s parte/s afectada/s.
Engao: se engaa al blanco mediante la introduccin de
datos falsos, o hacindole creer que se introdujeron datos
falsos.
Explotacin: provee un medio a travs del cual el agresor
puede acceder al sistema-blanco, o a su informacin, y em-
plearlo/a.
335
DOWNS, op. cit.
221
Lmites y alcances del concepto
Est fuera de duda que, por la propia naturaleza de los
acontecimientos del 11S, luego de esos eventos el terrorismo
se posicion, a escala global, al tope de la agenda de amena-
zas transnacionales. El carcter paradjico de esta jerarquiza-
cin consiste en que todo el mundo habla de un fenmeno
sobre cuyos lmites y contenidos actualmente no existe con-
senso, pese a que dista de ser novedoso en la historia.
La bsqueda de antecedentes histricos del terrorismo, como
accin organizada, puede remontarnos hasta la poca de Cristo,
cuando en la actual Tierra Santa operaban los Sicarii, un grupo
radical de militantes judos. Estos, como forma de combatir la
ocupacin del Imperio Romano, asesinaban ciudadanos de ese ori-
gen y connacionales colaboracionistas, apualndolos con una
daga corta llamada sica. As la palabra Sicarii, en griego antiguo
hombres del pual, constituye la raz del actual vocablo sicario.
Otro ntido antecedente histrico del terrorismo nos remite
al territorio que en estos das ocupa Irn, donde en el siglo XII
actuaban los nizarinos, un grupo disidente islmico que, bajo el
liderazgo de Hasan II, ajusticiaban sultanes y jeques bajo los
efectos de la droga hashishiyun, que inhalaban previamente. De
la palabra hashishiyun derivan los vocablos hashish, en referen-
cia a la droga, y la ms conocida, asesino.
Ms cerca en el tiempo, la palabra terrorismo surge hacia
fines del siglo XVIII para designar el perodo ms sangriento de
CAPTULO V
EL TERRORISMO INTERNACIONAL
222
la Revolucin Francesa, el lapso 1793-1794, cuando aproxima-
damente 17 mil personas son guillotinadas sin juicio previo,
por orden de Robespierre. Y se consolida en la siguiente centu-
ria en Rusia, de la mano de grupos anarquistas rusos que, ins-
pirados en los escritos del terico Mikhail Bakunin, emplearon
intensivamente explosivos y armas de fuego para minar al rgi-
men zarista, llegando en 1881 a asesinar al zar Alejandro II.
Por cierto, al terrorismo le cupo la autora de otros magni-
cidios, adems del mencionado. En 1901, el anarquista Leon
Czolgosz asesin a tiros al presidente estadounidense William
McKinley; y en 1914 corrieron igual suerte el archiduque aus-
traco Francisco Fernando y su esposa, a manos del serbio Ga-
vrilo Princip, detonando as la Primera Guerra Mundial.
Despus de esa conflagracin, en noviembre de 1937 la
Liga de las Naciones rubric la Convencin de Ginebra para la
Prevencin y Represin del Terrorismo en la cual se defina a
los actos de ese tipo como hechos criminales directos contra un
Estado y cuyo fin o su naturaleza es provocar el terror en personali-
dades determinadas, grupo de personas o en el pblico. A partir de
esta definicin se facilitaba la extradicin de personas acusadas
de cometer actos terroristas en otros pases, imponiendo como
opcin su juzgamiento a travs de las leyes locales. Esta alter-
nativa se consagr en la frmula aut dedere, aut punire (extra-
dicin o procesamiento).
Pese a ese antecedente, durante sus primeras seis dcadas
de existencia la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) no
logr avances concretos en materia de una definicin del terro-
rismo. Esta carencia fue subsanada parcialmente en octubre del
2004, cuando el Consejo de Seguridad del organismo (CSNU)
emiti la Res 1566 indicando que el terrorismo acontece cuando
el propsito de semejante acto, por su naturaleza o contexto, es inti-
midar a la poblacin, o forzar a un gobierno u organizacin interna-
cional a ejecutar o abstenerse de determinado acto
336
.
336
S/RES/1566, 8 de octubre de 2004.
223
Poco tiempo despus, en un informe sobre Seguridad Interna-
cional elaborado por un grupo de expertos a pedido de Kofi An-
nan, Secretario General de la ONU, emitido en diciembre del 2004,
se entiende como terrorismo cualquier accin, adems de las especifi-
cadas en las convenciones existentes en aspectos del terrorismo, las Con-
venciones de Ginebra y la Res 1566, que intente causar la muerte o serios
daos a civiles y no combatientes, cuando el propsito de semejante acto
sea intimidar a la poblacin, o forzar a un gobierno u organizacin inter-
nacional a ejecutar o abstenerse de determinado acto
337
.
En el documento Un concepto ms amplio de la libertad: desa-
rrollo, seguridad y Derechos Humanos para todos, difundido en
marzo del 2005, Annan elabor su propia definicin de terroris-
mo, pretendiendo que fuera aprobada en la Asamblea General
de la institucin. All, el Secretario General tipific a ese flagelo
en forma simplificada respecto a la sugerencia del grupo de
expertos y consider como terrorismo a todo acto destinado a
causar la muerte o a herir severamente a civiles o a los no combatien-
tes, para intimidar a una comunidad, un gobierno o una organizacin
internacional
338
.
Hasta el momento, la ONU no ha adoptado oficialmente
ninguna de las definiciones mencionadas, que se sumen a va-
rios cientos que circulan desde hace dcadas. Frente a esta mul-
tiplicidad de enfoques, una primera aproximacin al terrorismo
muestra que, aunque este siempre ha sido y contina siendo
una metodologa asociada obviamente con la generacin de te-
rror, con el paso del tiempo ha trascendido al mero plano meto-
dolgico para constituirse en un fenmeno en s mismo, provis-
to de un alto grado de complejidad. Este salto cualitativo
resulta claro a partir de la diferenciacin que efecta Reinares
entre terrorismo como recurso tctico o como uso estratgico.
337
ONU: Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo
de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio, A/59/565, 2 de diciembre
de 2004 (http://www.un.org/spanish/secureworld/report_sp.pdf).
338
ONU: Un concepto ms amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y Derechos Humanos
para todos. Informe del Secretario General. A/59/2005, 21 de marzo de 2005 (http:/
/www.un.org/spanish/largerfreedom).
224
El terrorismo como recurso tctico indica que la generacin
de terror es una herramienta ms entre un men ms vasto de
actividades que desarrolla una organizacin, sin ser necesariamente
la ms importante. Por el contrario, un uso estratgico del terro-
rismo sugiere que la generacin de terror constituye la piedra basal
de una organizacin, incluso su actividad exclusiva
339
.
Concentrndonos en el uso estratgico del terrorismo, don-
de el mismo pasa a constituir una suerte de fenmeno en s,
este podra ser entendido, con Paul Wilkinson, como la amena-
za o el uso sistemtico de la violencia para conseguir fines polticos.
O en el sentido (similar al anterior) en que lo hace John Deuts-
ch, como actos de violencia cometidos contra personas inocentes o
no combatientes, con la intencin de obtener fines polticos a travs
del terror y la intimidacin
340
.
En relacin a la definicin propuesta por Deutsch, similar a
la de muchos otros investigadores, agreguemos que la alusin a
personas no combatientes es motivo de controversia (no as
la de personas inocentes). El planteo en estos casos es que la
distincin combatiente-no combatiente viola la moral moderna,
que le otorga a toda vida humana el mismo valor, agregando
que en un Estado democrtico los civiles no solo no tienen pre-
eminencia sobre los uniformados a los ojos del terrorismo, sino
que son an ms responsables que ellos por las acciones y la
conducta del gobierno, al cual sostienen a travs del voto y
regulan mediante canales formales e informales.
Este controvertido planteo sugiere que, si los civiles no
combatientes sostienen al gobierno democrtico, que a su vez
regula el empleo de los uniformados, entonces los primeros no
pueden quedar exentos del accionar terrorista mientras los lti-
mos no lo son. Si en la democracia moderna el poder est en los
ciudadanos, estos no deberan ser considerados de manera dife-
rente que el instrumento de violencia legal del Estado, en lo
que al terrorismo se refiere
341
.
339
REINARES, Fernando: Terrorismo y Antiterrorismo, Paids, Barcelona 1998, pp. 19-20.
340
DEUTSCH, John: Think Again: Terrorism, Foreign Policy N 108, Fall 1997.
341
NICHOLSON, Marc: An essay on Terrorism, American Diplomacy VIII:3,
August 2003.
225
A partir de sus metas polticas, el terrorismo pasa a consti-
tuir una manifestacin de violencia poltica, entendiendo a esta
como aquella que proviene de agentes organizados que buscan modi-
ficar, sustituir o desestabilizar la institucionalidad estatal vigente, o
de aquellas situaciones que restringen la legitimidad, la representa-
cin y la participacin de la poblacin
342
.
Para algunos autores como Metz, el terrorismo tambin en-
cuadra dentro del concepto de insurgencia, que de manera sim-
plificada entendemos como el uso prolongado de violencia de baja
intensidad (en el sentido de Conflictos de Baja Intensidad), para
dejar sin efecto un sistema poltico o forzar algn cambio fundamen-
tal en su statu quo
343
.
Aunque la insurgencia est integrada por otros elementos
amn de la violencia (por ejemplo propaganda, movimiento de
fondos, reclutamiento, constitucin de organizaciones sociales,
guerra jurdica
344
, etc.), esta siempre est presente. O dicho en
otros trminos, el uso de la violencia puede no ser condicin sufi-
ciente para una insurgencia, pero s es una condicin necesaria que
la diferencia de otros movimientos de protesta con objetivos po-
lticos: Solidaridad en Polonia, Gandhi en la India, etc.
345
.
Cuando los actos terroristas involucran bienes o ciudadanos
de ms de un Estado, hablamos de terrorismo internacional, subfe-
342
CARRION, Fernando: De la violencia urbana a la convivencia ciudadana, en
Fernando CARRIN (ed.): Seguridad Ciudadana, espejismo o realidad?, FLACSO
Ecuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 13-58.
343
Usamos aqu la definicin simplificada que consta en METZ, Steven: The Future
Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Strategic Studies Institute (SSI), Carlisle
Barracks December 1993.
344
Utilizamos el concepto de guerra jurdica en el sentido en que lo hace Posadas,
es decir, la transformacin de la legislacin y la utilizacin del aparato judicial
en contra del mismo Estado. Ejemplos de guerra jurdica seran el ataque a los
aparatos del Estado a travs del sistema jurdico, para desacreditarlos dentro o
fuera del pas (por ejemplo, para impedir o condicionar la ayuda externa); la
defensa judicial de terroristas; el empleo de testigos y/o vctimas falsos; la
dilatacin de los procesos judiciales, etc.
En POSADAS, Miguel: Guerra Jurdica, mimeo., Primer Congreso de Seguridad
Iberoamericana e Historia Militar, Santa Marta, febrero 2005 .
345
KRISHNA, Ashok: Insurgency in the Contemporary World: Some Theoretical
Aspects (II), Strategic Analysis XXI:9, December 1997, pp. 1317-1340.
226
nmeno este que Andrew Pierre define como aquellos actos te-
rroristas fuera de las fronteras nacionales, o con claras repercusiones
internacionales. Para el mencionado Reinares, el terrorismo inter-
nacional puede adoptar diferentes formas, entre ellas:
Organizaciones terroristas que se establecen total o parcial-
mente en Estados que no son aquellos de donde provienen,
sin desarrollar sus actividades en los mismos.
Organizaciones terroristas que desarrollan sus actividades
en Estados que no son aquellos de donde provienen.
Organizaciones terroristas originarias de diferentes pases,
que establecen entre s relaciones o nexos de colaboracin y
accionar conjunto o combinado.
Organizaciones terroristas que operan en su Estado de ori-
gen contra bienes o intereses de un tercer pas.
Empleo de organizaciones terroristas por parte de Estados,
para atentar en otro pas (tema sobre el que volveremos
ms adelante, al hablar de Estados Sponsor)
346
.
Caractersticas del fenmeno terrorista
En tanto manifestacin de violencia poltica, el terrorismo
se diferencia de otros fenmenos que pueden contemplar el em-
pleo de la violencia pero persiguen objetivos de naturaleza dis-
tinta, como el crimen organizado. Sin embargo, no es inusual
que los lmites entre ambas cuestiones parezcan diluirse. En la
mayora de esos casos, tal dilucin suele remitirse a entidades
cuyo objetivo ltimo es la obtencin de ganancias econmicas,
pero que emplean metodologas terroristas (por ejemplo, aten-
tados); o a organizaciones que por su finalidad ltima son te-
rroristas, pero emplean metodologas propias del crimen orga-
nizado (por ejemplo, secuestros extorsivos o trficos ilcitos).
346
Esta tipologa se basa parcialmente en REINARES, op. cit., pp. 175 y ss.
227
El ejemplo por excelencia de la ltima opcin considerada
es el llamado narcoterrorismo, un fenmeno hbrido que alude a
organizaciones terroristas o guerrilleras (vide infra) que se fi-
nancian total o parcialmente con la comercializacin de droga.
Ya en 1967 el general birmano Tuan Shi Wen declaraba: para
luchar se necesita un ejrcito, un ejrcito necesita armas y para ello
requiere dinero. En estas montaas, el nico dinero es el opio
347
.
En la actualidad existen numerosos mulos del general
Tuan, desde Per a Afganistn y desde Lbano a Turqua, aun-
que el sitial de honor parece corresponderle a las Fuerzas Ar-
madas Revolucionarias de Colombia (FARC). Segn relata el
colombiano Pardo Rueda, el vnculo directo de esta organiza-
cin con las drogas se verifica a mediados de la ltima dcada
del siglo XX, cuando la superficie sembrada con coca en ese
pas salta de aproximadamente 20 mil ha en 1993/1994 a 150
mil ha en 1996; las reas sembradas se localizaron en las selvas
meridionales colombianas, donde las FARC ejercan el control.
De esta manera, los insurgentes pasaron a controlar buena par-
te de la produccin, trfico y comercializacin de la droga a
nivel mundial
348
.
Se dice que las FARC obtendran a travs de la actividad
criminal del cultivo, trfico y comercializacin de drogas ilega-
les entre US$ 300 y US$ 600 millones anuales, una ganancia que
gener una metamorfosis organizacional en ese grupo, que
hoy se asemeja crecientemente a una entidad dedicada al cri-
men organizado
349
.
Sin embargo, hay otros casos en los cuales la interaccin
entre terrorismo y crimen organizado est protagonizada por
sendas organizaciones representativas de cada uno de ambos
fenmenos. Se asiste as a una sinergia cuyo carcter forzosa-
347
SOHR, Ral: Las Guerras que nos esperan, Andrs Bello, Santiago de Chile 2000,
p. 185.
348
PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogot 2004, p. 531
349
Declaraciones de Brad Hittle en el Primer Congreso de Seguridad
Iberoamericana e Historia Militar, FMSO/Federacin Verdad, Colombia, Santa
Marta, febrero de 2005.
228
mente es transitorio, dada una incompatibilidad que a largo
plazo es imposible de superar: la incompatibilidad estriba en
que tanto el terrorismo revolucionario como el subrevoluciona-
rio pretenden captar la atencin de la opinin pblica, mientras
la criminalidad organizada, por su misma esencia, pretende pa-
sar lo ms desapercibida posible.
La sinergia transitoria entre terrorismo y crimen organiza-
do puede tener diferentes manifestaciones. Una de ellas sera,
en el caso de terrorismo subrevolucionario, que la satisfaccin
de sus demandas se vea facilitada por la influencia que puede
tener la criminalidad organizada sobre ciertos sectores del Esta-
do. Otra, inversa a la anterior, que la criminalidad organizada
explote el vaco poltico total o parcial que puede generar una
accin terrorista sostenida
350
.
Entendido de esta manera el terrorismo, vemos que la defi-
nicin empleada no es suficiente para discriminarlo de la gue-
rrilla, siendo que esta tambin es una forma de violencia polti-
ca, aunque dentro del pensami ento mi l i tar puede ser
considerada una forma de combate vlida
351
. Aunque son fen-
menos diferentes, muchas veces sus lmites se tornan borrosos;
por eso, las diferencias entre ambos pueden establecerse no tan-
to a partir de los fines sino de ambiente, estructura, limitacin
legal, blancos y estrategia. El Cuadro 14 consigna esas particulari-
dades, a partir de conceptos de Calvert y Krishna:
El ambiente del terrorismo es generalmente urbano, a dife-
rencia de la guerrilla, que es rural; esto hace que en algunos
lugares del mundo como Europa la guerrilla sea un fenme-
350
POLLARD, Neal: Terrorism and Transnational Organized Crime: Implications of
Convergence, Terrorism Research Center, 2001 (http://www.terrorism.com/
terrorism/crime.shtml).
351
El Diccionario para la Accin Militar Conjunta, del Estado Mayor Conjunto de
la Repblica Argentina, define a la guerrilla como toda faccin que en tiempo de
guerra, entre dos o ms Estados, sea empleada con el propsito de atacar u hostigar
fuerzas de ocupacin, apoyar operaciones de fuerzas regulares o eventualmente favorecer
los conflictos internos de un pas formalmente agredido, buscando condiciones para la
sustitucin del gobierno o ponerlo en la peor situacin si no responde a los propios intereses
nacionales.
229
no virtualmente inaplicable, por cuanto no existen los espa-
cios rurales necesarios, y que la tendencia mundial a la urba-
nizacin favorezca ms al terrorismo que a la guerrilla.
La actividad terrorista puede ser realizada por un nmero
reducido de personas, y aun por solo un individuo, mien-
tras que la guerrilla adolece de esa capacidad, necesitando
un cierto grado de estructura para poder operar.
La actividad terrorista no reconoce ninguna limitacin legal
relativa al empleo de la violencia, mientras la guerrilla sue-
le respetar algunas de ellas, por ejemplo en lo relativo a la
discriminacin entre combatientes y no combatientes.
La guerrilla suele evitar los blancos civiles o no combatien-
tes, enfatizando principalmente en miembros de las estruc-
turas de Defensa y seguridad del Estado, y subsidiariamen-
te objetivos econmicos o de infraestructura, que tambin
son valorados por el terrorismo; sin embargo, este opta en
forma recurrente por blancos civiles o no combatientes.
Finalmente, la estrategia de la guerrilla consiste en crear
unidades combatientes cada vez mayores, con el fin de es-
tablecer reas geogrficas (zonas liberadas) donde ejercer po-
der, en vistas a un enfrentamiento final con el oponente
que puede definirse en trminos militares; en cambio, la
estrategia del terrorista es generar terror en forma sistem-
tica, a travs de diferentes medios, sin que entre en sus
clculos un enfrentamiento final.
Esto ltimo tambin se puede plantear de manera diferente
y alegar que, si en la guerrilla lo que se busca incrementar cons-
tantemente es el control territorial, y consecuentemente el de
las unidades combatientes, lo que expande constantemente la
lgica del terrorismo es el alcance de la vulnerabilidad. Los
terroristas son ms fuertes cuantos ms rehenes tienen
352
.
352
WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paids, Barcelona 2004, p. 72
230
Si la estrategia del terrorismo consiste en generar terror en
forma sistemtica, agreguemos que lo hace para influir y mane-
jar la conducta y actitudes de grupos sociales especficos (o de
la Sociedad en su conjunto), incluyendo usualmente al mismo
Estado. De ah que se diga que el propsito del terrorismo, su
meta objetiva, es la internalizacin, en el actor definido como
enemigo, de una disuasin simblica, transformndolo en un
instrumento manejable a travs del terror
353
.
En suma, coincidimos con Calvert en que el ejercicio del
terrorismo implica una creencia en el valor del terror
354
, de na-
turaleza intrnsecamente negativa (pues destruye, pero no
353
VARAS, Augusto: Jaque a la Democracia: Terrorismo y Contraterrorismo en la
Sociedad y Relaciones Internacionales, en VARAS, Augusto (comp.): Jaque a la
Democracia: Orden Internacional y Violencia Poltica en Amrica Latina, GEL, Buenos
Aires 1990, pp. 11-20.
354
CALVERT, Peter: El Terror en la Teora de la Revolucin, en OSULLIVAN, op.
cit., p. 58.
CUADRO 14
MANIFESTACIONES DE LA VIOLENCIA POLTICA
TERRORISMO GUERRILLA
AMBIENTE Predominantemente Predominantemente
urbano rural
ESTRUCTURA Individual, o un grupo Unidades paramilitares de
reducido de personas cierta dimensin, con
tendencia al
constante crecimiento
LIMITACIN No registra En relacin a la discriminacin
LEGAL entre combatientes y no
combatientes
BLANCOS Primordialmente civiles Primordialmente uniformados
ESTRATEGIA Generacin de terror Control de espacios
en forma sistemtica geogrficos cada vez
mayores, donde ejercer
poder, en vistas a un
enfrentamiento final
231
construye nada por s mismo), observando que su aplicacin
rene seis caractersticas principales: (i) opera fuera de los cdi-
gos de conducta sociales, configurando en tal sentido una sub-
cultura; (ii) es impredecible y carece de toda regulacin; (iii) es
desproporcionada entre el objetivo buscado y los medios utili-
zados; (iv) es indiscriminada y sus efectos se extienden a la
totalidad de la poblacin, involucrando vctimas inocentes (el
blanco del terrorismo es as ms amplio que el de sus vctimas
inmediatas, que se transforman en una suerte de intermedia-
rias); (v) produce un sufrimiento innecesario; por ltimo, (vi)
tiene una fuerte carga nihilista, en el sentido que antes que
construir lo nuevo prioriza la destruccin del orden existen-
te, sin presentar una alternativa a la realidad social que quiere
destruir, aunque esto incluya vctimas inocentes.
A estas caractersticas, sobre las que existe cierto consenso,
el Instituto de Estudios Estratgicos de Londres (IISS) agrega
otras dos: en casos extremos, sus acciones pueden constituir
genocidio o crmenes contra la Humanidad, como se los defi-
ni en la Convencin de Genocidio de 1948 y en el Estatuto de
Roma de la Corte Penal Internacional de 1998; y la mayora de
las acciones, si se cometen por un beligerante en una guerra,
constituyen violacin de las leyes de guerra
355
.
En ltima instancia, la estrategia del terrorismo genera en
las personas la aprensin a ser objeto de un ataque brutal for-
tuito, sin causa ni razn aparente, a manos de un extrao; el
efecto es la alteracin de las premisas sobre las que se funda un
determinado orden poltico y social, bsicamente los de la con-
vivencia y la seguridad.
Este efecto se complementa con otras secuelas, de naturale-
za psicolgica, que experimentan los sobrevivientes y familia-
res de vctimas fatales de los actos terroristas. Un psiquiatra
espaol que asesor a la organizacin no gubernamental Aso-
ciacin de Vctimas del Terrorismo (AVT) condicion la ampli-
355
The International Institute for Strategic Studies (IISS): Definiendo el Terrorismo,
en VV.AA.: Geoestrategia y Relaciones Internacionales, Universidad Militar Nueva
Granada, Bogot 2002, pp. 257-263.
232
tud y gravedad de tales secuelas a la violencia del choque emo-
cional inicial, los daos fsicos sufridos y la reaccin social ante
el acto terrorista; las mismas pueden incluir amnesia total o
parcial, depresin, patologas neurticas del miedo con crisis
fbicas, estados permanentes de ansiedad y trastornos obsesi-
vos. Todas estas secuelas coinciden con lo que la psiquiatra
norteamericana denomina estrs postraumtico, que incluye
los efectos de guerras y catstrofes naturales, manifestndose
en la forma de disminucin de la afectividad; incapacidad de
sentir emociones comunes como la ternura, la intimidad o el
deseo sexual; merma del rendimiento y un creciente aislamien-
to social con repercusiones negativas en la calidad de vida.
Al tradicional estrs postraumtico, en el caso del terroris-
mo, se agrega la existencia de un autor del dao y el sentimien-
to de culpa. En el primer caso, si el terrorista no es castigado, la
vctima del acto terrorista puede volver contra la sociedad sus
sentimientos, expresndolos a travs del resentimiento o la re-
belda; en el segundo, algunas vctimas que han salido ilesas o
con lesiones leves de atentados en los que se registraron muer-
tes o lesiones graves en otras personas, desarrollan inicialmente
sentimientos de culpa por haber conseguido sobrevivir
356
.
En suma, no se equivoca Ehud Sprinzak cuando califica al
terrorismo como una forma de guerra psicolgica que instala en
cada individuo el temor a ser la prxima vctima
357
. Tambin se
comprende la lgica que algunos analistas le atribuyen a los
terroristas, quienes preferiran un montn de gente mirando an-
tes que un montn de gente muerta
358
. El paradigma de esta
lgica terrorista se observ con toda nitidez en los atentados
perpetrados el 11S; al analizarlos, el estudioso de la comunica-
cin Ignacio Ramonet, director de Le Monde Diplomatique, obser-
v que desde el principio de esa agresin sus autores utilizaron
356
BARTOLOM, Mariano: El terrorismo como amenaza transnacional, ponencia
expuesta en el Primer Seminario de Seguridad Pblica, San Miguel de
Tucumn, 13 de noviembre de 1997.
357
United States Institute of Peace: Coping with Terrorism, Peace Watch IV:6,
October 1998.
358
DEUTSCH, op. cit.
233
a los medios como un arma en la lucha que ellos conducen,
concluyendo: Ellos aplican la idea de que ya no hay conflicto serio
en el mundo que no tenga dos frentes, un frente militar y un frente
meditico
359
.
La idea de los fines polticos del terrorismo, as como sus
diferencias con la criminalidad organizada y la guerrilla, no
agota la complejidad de este fenmeno. Es necesario, entonces,
esbozar una tipologa que d cuenta de sus diversas y heterog-
neas manifestaciones. El criterio de clasificacin que propone-
mos no corresponde a una nica fuente, sino que conjuga y
compatibiliza diferentes criterios originados en tres autores: el
alemn Peter Waldmann, el estadounidense Ralph Peters y el
britnico Paul Wilkinson.
Comenzando con Peters, este diferencia entre un terroris-
mo prctico y un terrorismo apocalptico, ambos de natura-
leza poltica. El terrorismo prctico persigue objetivos relativa-
mente racionales (aunque por momentos son altamente
ambiciosos), que se plantean en demandas concretas. Por su
parte, dentro del terrorismo apocalptico encontramos a indivi-
duos dirigidos por visiones religiosas, a menudo mesinicas,
para quienes no hay victoria tctica que sea suficiente. Sus cul-
tores estn convencidos que Dios los eligi como intrumento de
su obra y, en consecuencia, actan en el convencimiento que sus
actos sirven a fines divinos
360
.
Dentro del terrorismo prctico, podra aplicarse la perspecti-
va de Waldmann y diferenciar tres subtipos. El primer subtipo es
el llamado terrorismo tnico, protagonizado usualmente por
miembros radicalizados de minoras tnicas que se autojustifican
en la opresin gubernamental, y que generalmente pretenden
instaurar un gobierno alternativo con mayor grado de represen-
359
RAMONET, Ignacio: Manejo de la informacin en el actual contexto de la crisis
mundial, conferencia brindada en Asuncin de Paraguay el 30 de octubre de
2001con los auspicios de la Embajada de Francia. http://www.abc.com.py/
atentadousa/atus_401.html
360
PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books,
Mechanicsburg (PA) 2003, p. 47.
234
tatividad. El terrorismo de izquierda sera el segundo subtipo,
caracterstico de naciones industrializadas, siendo la meta de sus
protagonistas el derrocamiento del rgimen capitalista. El tercer
subtipo estara constituido por un terrorismo de derecha que
apunta a instaurar un rgimen de corte fascista, o simplemente
combate a quienes sostienen un discurso ideolgico de izquier-
da; aunque este modelo no cuenta con un referente claro en los
tiempos actuales, se ha alegado que podran encuadrarse en esta
categora a las milicias estadounidenses y a Timothy McVeigh,
responsable del atentado contra un edificio federal en Oklahoma
City, en 1995
361
.
Finalmente, las lecturas de Wilkinson enfatizan en el alcan-
ce de las metas terroristas. As, los objetivos del terrorismo
prctico pueden fluctuar entre un intento por modificar una
determinada situacin poltica (terrorismo subrevolucionario) y la
bsqueda de un cambio radical en el orden poltico existente
(terrorismo revolucionario). El mentor de esta clasificacin agrega
a la misma una tercera categora, que podriamos denominar
terrorismo con finalidades temticas (issue-group terrorism). Este
tipo de terrorismo tambin tiene una finalidad poltica, consis-
tente en provocar el cambio de determinadas polticas y prcti-
cas de alcance sectorial. Ejemplos vlidos son los atentados per-
petrados contra clnicas y centros mdicos donde se practican
abortos, o contra laboratorios donde se efectan investigacio-
nes cientficas con animales
362
.
Las organizaciones encuadradas en lo que hemos llamado
terrorismo prctico no solo pueden diferenciarse entre s de acuer-
do a los subtipos identificados previamente, sino tambin en
funcin de la forma elegida para ejercer el terror, lo que estara
ntimamente vinculado con las caractersticas del rgimen polti-
co imperante en el lugar, al cual se oponen. Si ese rgimen polti-
361
Utilizamos las categoras de Peter Waldmann de acuerdo a SCHRADER, Holger:
Patterns of International Terrorism, American Diplomacy VI:3 (2001).
362
WILKINSON, Paul: La Lucha contra la Hidra: el Terrorismo Internacional y el
Imperio de la Ley, en OSULLIVAN, Noel (comp.): Terrorismo, ideologa y revolucin,
Alianza, Madrid 1987; WILKINSON, Paul: Terrorism: Motivations and Causes,
Canadian Security Intelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary N 53, January
1995, unclassified.
235
co es de naturaleza democrtica, las acciones terroristas tienden
a influir en los nimos y la conducta del electorado, a efectos que
este presione al gobierno; en regmenes autoritarios o totalita-
rios, poco permeables a los vaivenes de la opinin pblica, el
foco del terrorismo suele centrarse en el aparato econmico (por
ejemplo, intentando alejar turismo e inversiones extranjeras), en
el supuesto que las lites gobernantes sern permeables a enta-
blar dilogos en la medida en que su permanencia en el poder
peligre por causa del deterioro econmico.
En cualquiera de los dos casos, se respetara lo que Nichol-
son ha denominado el ciclo de vida de la actividad terrorista.
En este ciclo, el grupo incrementa paulatinamente sus capacida-
des, expresadas en acciones, mientras simultneamente se eleva
su condena por parte de las autoridades. En cierto punto, su
misma efectividad transforma a la condena de las autoridades
en un tcito reconocimiento a la organizacin como interlocutor
vlido con quien negociar; de esta manera, el grupo terrorista
se legitima a travs de un medio alternativo al de otro actor
poltico: su capacidad de ejercer violencia.
El logro del estatus de interlocutor vlido de las autorida-
des, constituye el momento crtico de la organizacin terrorista.
En algunos casos, este actor no acepta dilogos ni negociacio-
nes, mantenindose en una posicin de irreductibilidad y re-
afirmando su compromiso con una retrica maximalista. En
otras ocasiones, sus lderes encaran una transicin que culmina
legalizando a la organizacin, como ha sido el caso de Mandela
en Sudfrica y Arafat en Palestina
363
. As, la conducta de los
terroristas ante la posibilidad de negociar con las autoridades,
suele ser un determinante clave en el xito o fracaso de sus
objetivos polticos
364
.
363
La historia reconoce tres ntidos casos de lderes de organizaciones que aplicaban
metodologas terroristas que, con el tiempo, se hicieron acreedores al Premio
Nobel de la Paz, en este caso por sus contribuciones a la paz: Nelson Mandela
(su nombre original era Rolihlahla), legendario caudillo del Congreso Nacional
Africano, en 1993; Menachem Begin, lder del grupo judo Irgun que en los aos
40 intentaba expulsar a los britnicos de Palestina, en 1978; y Yasser Arafat,
creador de la organizacin palestina Al Fatah, en 1994.
364
NICHOLSON, op. cit.
236
Sea cual fuere la finalidad poltica de una organizacin te-
rrorista, sea esta apocalptica o prctica (en cualquiera de sus
variantes), es imposible legitimar su opcin por la violencia.
Ms an, entendemos que estn viciadas de nulidad las dos
motivaciones que con mayor recurrencia se han empleado para
justificar al terrorismo: que quienes lo ejecutan lo hacen ante la
carencia de otras alternativas, y que reconoce una fuerte rela-
cin con cuestiones econmicas y sociales.
Respecto al terrorismo como ltimo recurso, al que se
recurre cuando fracasa toda otra alternativa, bien seala Walzer
que en la realidad ese recurso suele ser el ltimo solo en trmi-
nos ideolgicos, en tanto excusa. La mayora de quienes propo-
nen una poltica terrorista la recomiendan como primer recur-
so; estn a favor de ella desde el primer momento, aunque
pueden no adoptarla desde el principio. En estos trminos, el
accionar terrorista como ltimo recurso revela la debilidad
de la organizacin que lo practican ante la sociedad, a la que no
pueden movilizar por otra va; por el contrario, si tal capacidad
de movilizacin existiese, siempre se presentaran opciones al-
ternativas al uso del terror
365
.
Los mviles econmicos y sociales del terrorismo tampoco
estn exentos de duda. Los estudios sobre terrorismo elabora-
dos por el mencionado Waldmann (vide supra) y otros investiga-
dores sugieren que en general los terroristas no provienen de
las clases sociales ms postergadas de sus lugares de origen,
sino de estratos medios, e incluso altos e instruidos. De hecho,
Laqueur ha apuntado que en los cincuenta Estados ms pobres
del planeta no se registran situaciones preocupantes en materia
de terrorismo
366
.
Este patrn se comprueba inclusive en los hechos del 11S,
cuyos protagonistas fueron profesionales con importante nivel
educativo, ninguno de ellos marginado socioeconmicamente.
365
WALZER, op. cit., pp. 72-74.
366
WITKER, Ivn: Occidente ante las nuevas tipologas de terrorismo, Estudios
Pblicos N 98 (2005), pp. 227-254
237
Inclusive en aquellos casos en que se alega que los mviles
del terrorismo tienen relacin con la pobreza, se observa que
los estratos sociales bajos de una sociedad pueden servir de
base de apoyo para este tipo de actividad, pero esta sigue
siendo articulada y financiada por individuos de otras capas
sociales, con un grado de instruccin ms alto. Esta comproba-
cin es la que ha llevado a plantear que el terrorismo siempre
es la poltica de una elite
367
.
La fisonoma del terrorismo internacional contemporneo
En las ltimas dcadas, la amenaza que representa la estra-
tegia del terrorismo se ha elevado cualitativamente, a punto tal
que algunos especialistas postulan la existencia de un neote-
rrorismo
368
. Desde nuestra ptica, ese salto cualitativo se ge-
nera a partir de dos factores cruciales, siendo el primero de
ellos la cultura.
El nexo entre terrorismo y cultura parece asumir diferentes
formas de manifestacin, estando una de ellas asociada a la ex-
plosin de conflictos intraestatales de naturaleza cultural (tnica
y/o religiosa) que se registra tras el fin de la Guerra Fra. En esa
coyuntura histrica, se increment cuantitativamente el empleo
de metodologas terroristas por parte de actores no estatales in-
volucrados en tales conflictos, siendo un ejemplo paradigmtico
el de Chechenia. Y en estas circunstancias los movimientos mi-
gratorios registrados a escala global han dado lugar a la apari-
cin de disporas radicalizadas que pueden respaldar una ac-
cin terrorista en trminos humanos, logsticos o financieros
369
.
Sin embargo, a los ojos del comn de la gente, el principal
impacto de la incidencia cultural en la amenaza terrorista no
est asociada a la eclosin de los conflictos intraestatales tras la
culminacin de la Guerra Fra, sino al hecho que una gran can-
367
RADU, Michael: The Futile Search for Root Causes of Terrorism, American
Diplomacy VII:3 (2002); WALZER, op. cit., p. 80.
368
WITKER, op. cit.
369
GUNARATNA, Rohan: Transnational threats in the post-Cold War era, Janes
Intelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50.
238
tidad de organizaciones que emplean la metodologa terrorista,
justifican y reivindican sus actos a partir de considerandos reli-
giosos. Ingresamos as en el campo de lo que Peters ha denomi-
nado terrorismo apocalptico (vide infra).
Desde el punto de vista de Occidente, esta conducta suele
asociarse a la feligresa musulmana, fomentando la distorsiona-
da, superficial y peligrosa idea del Islam como una religin que
acepta, e incluso promueve, conductas terroristas. Fuera de
toda duda, uno de los principales responsables de la instalacin
de esta errada percepcin fue Huntington, con su tesis del Cho-
que de Civilizaciones, publicada inicialmente en 1993.
En esa obra, el autor postulaba que tras la finalizacin del
enfrentamiento entre superpotencias las distinciones ms impor-
tantes entre los hombres seran culturales, antes que ideolgicas
o econmicas; que en ese sentido las personas se identifican en
trminos de aquellos factores que comparten entre s y a su vez
los diferencian de los dems: religin idioma, valores, costum-
bres, instituciones; que esta forma de identificacin dara lugar a
la consolidacin a nivel planetario de ocho grandes civilizacio-
nes (la occidental, confuciana, japonesa, islmica, hind, eslava
ortodoxa, latinoamericana y africana subsahariana) que manten-
dran entre s relaciones de naturaleza conflictiva; finalmente,
que la principal fuente de conflicto para Occidente provendra
de la civilizacin islmica
370
.
La aparicin e incremento, en el escenario internacional, de
organizaciones terroristas que justificaban sus actos en el Islam,
sumada a los planteos reduccionistas de Huntington, facilitaron la
aparicin de conceptos como fundamentalismo/integrismo islmico.
El fundamentalismo fue inicialmente un trmino del pro-
testantismo cristiano originado a fines del siglo XIX por los
telogos de Princeton, que codificaron sus ideas en una serie
de libros llamados Los Fundamentos, publicados a mediados de
370
HUNTINGTON, Samuel: The Clash of Civilizations, Foreign Affairs 72:3, Summer
1993, pp. 22-49.
239
los aos 10 y que culminaron en la constitucin de la Asocia-
cin Mundial de Fundamentos Cristianos (World Christian
Fundamentals Association). El integrismo, por su parte, tiene
una raz catlica y fue utilizado en un primer momento por el
Partido Nacional Catlico fundado en Espaa en el siglo XIX.
Esta fuerza se autodefini como integrista en relacin a sus
posiciones polticas que vinculaban los preceptos religiosos
con la sociedad civil, en el sentido que los primeros deben
constituir un modelo a seguir por la segunda, denotando in-
fluencias de los franceses ultracatlicos Joseph de Maistre y
Louis de Bonal.
Aunque existen innumerables definiciones de ambos con-
ceptos, nos inclinamos por las que proponen Eric Hobsbawn y
Roger Garaudy, respectivamente. El historiador britnico define
al fundamentalismo como un fenmeno reactivo y reaccionario,
cuyos protagonistas entienden que sus ideas y valores proceden
siempre de una etapa anterior, es de suponer que prstina y pura, en
la propia historia sagrada de uno. Esas ideas y valores se utilizan
para fijar lmites, para atraer a los de la propia especie y alejar a
los otros; proporcionan un programa concreto y detallado tanto
a los individuos como a la sociedad, aunque se basen en textos
antiguos
371
.
La sutil diferencia entre fundamentalismo e integrismo es
que el primero se circunscribe a cuestiones de naturaleza reli-
giosa, adoptando la forma de reaccin frente a procesos de mo-
dernizacin; concretamente, frente a ideas que afectan la infali-
bilidad de los Textos Sagrados
372
. El integrismo, en cambio,
excede este plano para incluir tambin a fenmenos de natura-
leza poltica; o, lo que es lo mismo, el fundamentalismo es la
expresin del integrismo en el campo religioso. En su defini-
371
HOBSBAWN, Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780, Crtica, Barcelona 1991,
pp. 185-186.
372
CORRAL SALVADOR, Carlos & Paloma GARCA PICAZO: Panormica de los
Fundamentalismos hoy, en las Relaciones Internacionales, en Carlos CORRAL
SALVADOR (comp.): Los Fundamentalismos Religiosos, hoy, en las Relaciones
Internacionales, Publicaciones de la Universidad Pontificia Comillas (UPCO),
Madrid 1994, pp. 13-14.
240
cin, Garaudy da cuenta de esa relacin: La identificacin de
una fe religiosa o poltica con la forma cultural o institucional que
pudo revestir en una poca anterior de su historia. (Es) creer que se
posee una verdad absoluta e imponerla. Este autor tambin indica
los tres rasgos distintivos de todo fenmeno integrista: inmovi-
lismo, entendido como la negativa a toda adaptacin o evolu-
cin; un regreso al pasado, a travs de la apelacin a la tradicin;
y una intolerancia, dogmtica e intransigente, al otro
373
.
Es precisamente esa intolerancia, que en numerosas opor-
tunidades se canaliza a travs del empleo de la violencia, la que
marca la diferencia entre conservadores, integristas y ortodoxos.
El conservadurismo puede ser entendido como un mito, una
utopa: La creencia de que la Sociedad en que vivimos experiment
alguna vez, en el pasado reciente o remoto, un estado excepcional de
estabilidad, justicia, valores compartidos ()... y una rica vida espiri-
tual generalizada. No surge en esta definicin, que corresponde
a Mario Vargas Llosa
374
, el rechazo a las opiniones divergentes,
como s se observa en el caso de los integristas y los ortodoxos.
A pesar de que los primeros suelen definirse como lo segun-
do, la diferencia bsica entre estas posturas es que la ortodoxia
no va ms all del repudio discursivo al disidente; el integrismo,
en cambio, interpreta a toda disidencia como una agresin, res-
pondiendo de la misma manera. Como ha puntualizado el filso-
fo argentino Kovadloff, mientras el ortodoxo muere por la Fe, el
integrista puede llegar a matar en su nombre
375
.
Huelga aclarar que luego del 11S recrudecieron los postula-
dos basados en la tesis huntingtoniana del Choque de Civiliza-
ciones, que leen la relacin entre las civilizaciones musulmana
y occidental en clave de conflicto, y que consideran que el Is-
lam es una fuente de terrorismo.
373
GARAUDY, Roger: Los Integrismos, Gedisa, Barcelona 1991, pp. 13-15.
374
VARGAS LLOSA, Mario: La utopa arcaica, El Pas 3 de julio de 1994, p. 15.
375
KOVADLOFF, Santiago: La peligrosa lgica de los ortodoxos, Clarn 4 de junio de
1997, p. 19.
241
Frente a la lectura huntingtoniana, probablemente sea cier-
to que, mientras muy pocos fundamentalistas religiosos abra-
zan el terrorismo, un nmero significativo de los terroristas de
hoy son fundamentalistas religiosos
376
. Pero queda claro que lo
que comnmente se da en llamar fundamentalismo/integrismo
islmico no constituye, en modo alguno, una muestra represen-
tativa del Islam; ni una evidencia de conflictividad de esa reli-
gin; ni un indicio de su carcter confrontativo con Occidente.
Una islamista de la Universidad de Madrid seal hace un
tiempo, acertadamente, que hay dos principios claves que han
faltado en la aproximacin occidental al mundo musulmn:
pensar y conocer. Desde este punto de vista, lo que ms separa
hoy a Occidente del mundo musulmn es que no compartimos
la misma memoria histrica, producto de haber vivido expe-
riencias polticas muy diferentes. Y que al soslayar esta falen-
cia, nuestra visin monoltica del mundo musulmn nos lleva a
seleccionar los aspectos negativos de esa parte del mundo, que
sin duda existen, explicndolos por un determinismo islmico
insuperable a travs del cual nos afirmamos etnocntricamente
en nuestra modernidad y progreso laicos
377
.
Por eso, coincidimos con Edward Said cuando alega que la
matanza minuciosamente preparada, el espantoso atentado suicida co-
metido por un pequeo grupo de militantes trastornados y lleno de
motivaciones patolgicas, se ha utilizado como prueba de la tesis de
Huntington, en vez de verlo como lo que es, la apropiacin de grandes
ideas por parte de una banda de fanticos enloquecidos
378
.
Los dichos del intelectual palestino anticipan un ejemplo
del agravamiento del terrorismo en los ltimos tiempos, a par-
tir de la incidencia del factor cultura: el auge del llamado te-
rrorismo suicida, que ha sido definido como aquel tipo de te-
rrorismo donde se registra la aptitud para sacrificar la propia vida
376
MARKS, Edward: The War on Terrorism: The Critical Role of Governments,
American Diplomacy IX:4 (2004).
377
MARTN MUOZ, Gema: Occidente y los islamistas. Las razones polticas del
conflicto, Claves de Razn Prctica N 117, noviembre 2001.
378
SAID, Edward: El choque de ignorancias, El Pas 16 de octubre de 2001.
242
en el proceso de destruir, o intentar destruir, un blanco para alcanzar
un objetivo poltico
379
.
El terrorismo suicida surgi a principios de la dcada del
80 en Lbano y Sri Lanka, para expandirse en la dcada siguien-
te a Israel, India, Argelia, Kenia y Tanzania, Arabia Saudita y
otros pases. El evento que es considerado el hito de inicio de
esta modalidad fue el atentado perpetrado el 23 de octubre
1983 contra instalaciones militares de EE.UU. y Francia en Bei-
rut, con un saldo de 300 muertos; su autora le es imputada a
terroristas chiitas libaneses.
En su momento, esta modalidad terrorista desafi el con-
vencionalismo segn el cual un terrorista es capaz de arriesgar
su vida, pero intenta sobrevivir a los actos que comete. El cam-
bio implicaba cuatro ventajas sobre el terrorismo tradicional:
en primer lugar, las operaciones tenan un menor costo, pues
no requeran vas de escape ni albergues postfacto; segundo,
eran ms efectivas, desde el momento en que el atacante elega
el momento y lugar exacto del atentado; en tercer trmino, eran
seguras, pues se eliminaba el riesgo de que el terrorista fuera
interrogado; por ltimo, generaban un enorme impacto en la
opinin pblica, expresado en una sensacin de inseguridad
380
.
Existen mltiples criterios para categorizar al terrorismo
suicida. Pueden tener lugar en el contexto de un campo de ba-
talla, o fuera de l; la operacin puede involucrar un solo suici-
da, o varios; los blancos pueden ser infraestructura e instalacio-
nes, o individuos; y en este ltimo caso pueden ser personas
comunes, determinadas por el azar, o alguien especial, seleccio-
nado previamente. Inclusive, el blanco puede ser un jefe de
Estado o gobierno, con lo cual el acto terrorista adquiere di-
mensiones de magnicidio. En 1999 la organizacin Tigres de Ta-
mil Eelam, que lucha por un Estado tamil independiente en el
norte de Sri Lanka, asesin al presidente Chandrika Kumara-
tunge de ese pas a travs de una accin suicida
381
.
379
GUNARATNA, Rohan: Suicide terrorism: a global threat, Janes Intelligence Review
42:4, April 2000, pp. 52-55.
380
SPRINZAK, Ehud: Rational Fanatics, Foreign Policy, September 2001.
381
GUNARATNA, Rohan: Suicide terrorism..., op. cit.
243
Actualmente, el terrorismo suicida ha sido calificado
como la forma de terrorismo ms desestabilizadora polticamente y
ms devastadora psicolgicamente. Su ocurrencia en el tiempo,
en tanto, se halla en constante crecimiento: entre 1980 y el ao
2001, segn el politlogo Robert Pape acontecieron 188 atenta-
dos suicidas en todo el mundo; en el cuatrienio 2000-2003 esa
cifra trep a 300 atentados, por lo menos en un 70% motivados
religiosamente, generando ms de 5.300 muertes en ms de 17
pases
382
.
La organizacin que en mayor medida recurre al terroris-
mo suicida es el Movimiento de Resistencia Islmica (Hamas),
que se hace responsable por la mayora de las acciones de ese
tipo (95) perpetradas entre enero del 2001 y julio del 2003, ge-
nerando 243 vctimas fatales e hiriendo ms de 1.400 personas.
Para este grupo, la deteccin de potenciales mrtires, su reclu-
tamiento y adoctrinamiento, se transform en una actividad co-
tidiana, empleando a tal efecto una compleja infraestructura
que incluye desde jardines de infantes y colegios, hasta campos
recreativos y sociedades de beneficencia
383
.
El factor cultura, antes citado, tiene una implicancia directa
en el terrorismo suicida desde el punto de vista de sus motiva-
ciones, que suelen sustentarse en criterios tnicos y/o religio-
sos. Aunque, como seala el conocido experto en terrorismo
Ariel Merari, esas motivaciones no son generadas por la organi-
zacin terrorista, sino que ya existen en el suicida potencial; en
todo caso, la organizacin detecta, incrementa y capitaliza esa
proclividad.
En cualquier caso, los mviles del terrorismo suicida no se
vinculan con disfuncionalidades sociales (falta de trabajo, soledad,
horfandad), ni con ninguna psicopatologa en especial, segn dife-
rentes investigaciones que se habran hecho en la materia
384
. Espe-
382
ATRAN, Scott: Mishandling Suicide Terrorism, The Washington Quarterly,
Summer 2004, pp. 67-90.
383
ALEXANDER, Yonah & Kerrie MARTIN: Expanding culture of suicide terrorism,
The Washington Times, July 10, 2003, p. A-17.
384
ATRAN, op. cit.
244
cficamente en la cuestin psicopatolgica, de acuerdo a un psi-
quiatra de la Universidad de So Paulo (USP) los rasgos psico-
pticos que podra exhibir un terrorista comn (incapacidad de
sentir culpa, emociones y remordimiento) no seran aplicables a
los terroristas suicidas, por una sencilla razn: cuando el psic-
pata siente placer con el ejercicio de la violencia, no interrumpe
ese placer matndose
385
.
El terrorismo suicida tampoco puede ser asociado con la
falta de educacin, si reparamos en un dato que proporciona
Witker: hasta diciembre del ao 2003, un tercio de los terroris-
tas suicidas enrolados en organizaciones palestinas tenan estu-
dios universitarios parciales o completos, una proporcin am-
pliamente superior al promedio de educacin que se registra en
Palestina
386
. Los hechos del 11S avalan esta postura, desde el
momento en que Mohammed Atta, secuestrador del Boeing 767
de American Airlines que impact la primera de las Torres Ge-
melas, era un destacado alumno de la Universidad Tcnica de
Hamburgo, cuya conducta cotidiana no despertaba ningn tipo
de sospechas, como lo declar una compaera de estudios: l
era gentil, calmado y extremadamente educado, y su trabajo de con-
clusin de curso (un proyecto de planeamiento de la ciudad siria de
Aleppo) mereci el elogio de los profesores
387
.
Junto a la cultura, el otro factor crucial es la tecnologa. El
avance tecnolgico generaliza el empleo de explosivos, con los
cuales el terrorista puede exponer su vida en un grado menor
que antao, cuando deba emplear armas blancas o de fuego
porttiles para cometer un asesinato; los nuevos explosivos son
ms letales que sus predecesores, incrementando la capacidad
de dao del terrorista; el salto en el campo de las comunicacio-
385
CAVALCANTE, Rodrigo: Terror na cabea, S, outubro 2001, pp. 41-44.
Otros rasgos psicopticos que podran expresarse en un terrorista comn son
experimentar la sensacin de poder en el contexto de la explotacin y el
sufrimiento de la vctima, la humillacin, el dominio, la tortura y el control sobre
la vida de seres que consideran dbiles o vulnerables; consagrar todas sus fuerzas
a una nica causa que justifica toda su vida, subordinando otros aspectos de
esta; tambin carecer de la capacidad para discernir entre el bien y el mal.
386
WITKER, op. cit.
387
CAVALCANTE, op. cit.
245
nes ofrece a estas organizaciones una mejor operatividad; final-
mente, los nuevos medios de transporte permiten trasladar c-
lulas terroristas a grandes distancias, dando lugar a aquella fi-
gura que un analista de Brookings ha denominado terrorista
trotamundos (globetrotter terrorist) y ha ejemplificado en la fi-
gura de Ramzi Yousef
388
.
Especficamente el ltimo factor mencionado, relativo a los
medios de transporte, ha contribuido a la globalizacin del terro-
rismo. El ya mencionado John Deutsch ha considerado que el
primer hito de esta globalizacin tuvo lugar el 5 de septiembre
de 1972, con el atentado de la clula palestina Septiembre Negro
contra los atletas israeles en Munich. Krishna, por su parte, re-
salta que el Ejrcito Rojo Japons (JRA) con base en Extremo
Oriente, perpetr sendas acciones terroristas en Israel (asesinato
de 26 personas en el aeropuerto de Lod) y Holanda (secuestro de
un avin que despegaba del aeropuerto Schipol), en 1972 y 1973.
Huelga aclarar que, en materia de globalizacin terrorista,
el evento de esta zaga que mayor difusin internacional obtu-
vo, tuvo lugar en EE.UU. el 11S. Dice al respecto Jervis:
El ataque demostr la importancia de la globalizacin. Los ata-
cantes no solo provinieron de muchos pases, sino que viajaron
alrededor del mundo y dependieron de un eficiente movimiento
de informacin y dinero. Sus motivos y objetivos tambin epito-
mizan la globalizacin. Ellos no perseguan una expansin o re-
traccin de poder nacional, ni siquiera territorio, sino la deten-
cin de un flujo global de ideas corruptas y la proteccin, cuando
no la expansin, del reino dominado por las propias formas del
Islam
389
.
388
Ramzi Yousef ingresa a EE.UU. proveniente de Medio Oriente a fines de 1992;
participa en el primer atentado contra las Torres Gemelas, en febrero de 1993;
abandona el pas con rumbo desconocido; reaparece en Manila intentando
cometer otra accin terrorista, esta vez contra SS Juan Pablo II; escapa
nuevamente, y finalmente es atrapado en Pakistn. Ver PILLAR, Paul: Terrorism
goes Global, Brookings Review 19:4, Fall 2001, pp. 34-37.
389
JERVIS, Robert: An Interim Assessment of September 11: What Has Changed
and What Has Not?, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54.
246
Como ocurre con la mayora de los fenmenos que se glo-
balizan, el terrorismo valoriza a las grandes ciudades, verdade-
ros nodos de la globalizacin econmica. Las grandes urbes no
solo cobran importancia para los terroristas como fuentes de
financiamiento, apoyo logstico, infraestructura de transporte y
comunicaciones y lugar de ocultamiento, sino tambin como
objetivo de atentados. Entre las razones de tal jerarquizacin
que ha esbozado una especialista en planificacin urbana, se
destacan que las ciudades son centros de poder que atraen
las miradas y la atencin de los medios de comunicacin; que
tienen alto poder simblico, por una mezcla de rasgos histri-
cos, polticos y, en ocasiones, econmicos; y que constituyen un
espacio bien visible e importante, desde el que pueden transmi-
tirse los mensajes deseados a una amplia audiencia
390
.
En cuanto a la complejidad del terrorismo, los factores arriba
consignados, sumados a las diversas medidas antiterroristas y
contraterroristas puestas en prctica por los Estados, han redun-
dado en que cada atentado merezca ms largas y exhaustivas
planificaciones previas (fase preparatoria) y actividades ex post
(fase de consecuencia). El Cuadro 15 refleja esta tendencia
391
.
390
SASSEN, Saskia: Ciudadanos del mundo, unos, Clarn 9 de junio de 2003.
391
Datos del cuadro en base a SMITH, Andrew: Fighting Terrorism, Military Review
LXXXII:1, January-February 2002.
FASE PREPARATORIA CRISIS FASE DE CONSECUENCIA
CUADRO 15
COMPLEJIDAD DE UNA ACCIN TERRORISTA CONTEMPORNEA
Reclutamiento
Entrenamiento
Recaudacin de fondos
R&D
Adquisicin de materiales
Inteligencia
Planeamiento
Despliegue estratgico
Establecimiento de una red
Contrainteligencia
Operaciones de informacin
Desplazamiento
final
Reunin
Montaje
Reconocimiento
final
ATAQUE
Extraccin
Exfiltracin
Regeneracin de
recursos
Determinacin de
consecuencias
Anlisis de las
operaciones
Planeamiento
247
Sin embargo, esta modernizacin y complejizacin del te-
rrorismo no se ha traducido en forma directamente proporcio-
nal en su encarecimiento. Por el contrario, su costo sigue
siendo sorprendentemente bajo, tanto en trminos absolutos
como relativos, en comparacin con otras opciones de empleo
de la violencia. En trminos absolutos, baste decir que la bomba
con la cual se atent en 1993 contra las Torres Gemelas tuvo un
costo de fabricacin de US$ 400, generando prdidas y daos
estimados en US$ 550 millones
392
.
La privatizacin del terrorismo internacional y el 11S
Sorprendentemente, todo lo hasta aqu expuesto no agota
un diagnstico sobre la peligrosidad del terrorismo de nuestros
das y, sobre todo, de los tiempos por venir. Al respecto, no
puede soslayarse la cuestin de la privatizacin del terroris-
mo internacional, concepto este a travs del cual aludimos a
aquellas organizaciones terroristas que han logrado alcance
global sin esponsoreo de ningn Estado, fijando as su propia
agenda sin terceras influencias.
En los albores de la dcada del 90, algunos esbozos de la
privatizacin del terrorismo internacional comenzaron a regis-
trarse con el grupo palestino Fatah-Consejo Revolucionario, sepa-
rado en 1974 del seno de la organizacin Al Fatah de Yasser
Arafat por desinteligencias mutuas, entre las cuales se incluira
el accionar crecientemente independiente del primero. El nuevo
grupo sera mundialmente conocido como Abu Nidal (etimol-
gicamente padre de la lucha), sobrenombre de su lder Sabri
Al Banna.
Paul Wilkinson rastrea los antecedentes de la privatizacin
del terrorismo en el ya referido primer atentado contra las
Torres Gemelas, ejecutado en 1993. As, calific como freelance al
grupo terrorista que cometi ese acto, bajo el liderazgo espiritual
del jeque Omar Abdel-Rahman, de la mezquita de New Jersey,
392
HOFFMAN, Bruce: Terrorism. A Policy Behind the Times, Los Angeles Times,
November 12, 2000.
248
agregando las dificultades que este tipo de organizaciones gene-
raban a las agencias estatales de seguridad e inteligencia
393
.
El fenmeno de la privatizacin del terrorismo se mani-
fest con toda su virulencia el mencionado 11S (virulencia
que, como despus quedara demostrado, podra haber sido
todava mayor
394
), protagonizado por el saudita Osama bin
Laden y su organizacin Al Qaeda, que simultneamente cons-
tituye el caso paradigmtico del terrorismo apocalptico que
identifica Peters. La conducta free rider de Bin Laden, sumada
al hecho de no responder a ningn Estado en forma perma-
nente, ni subordinarse totalmente su accionar a ninguna ins-
tancia decisoria superior, permite entender que hoy se hable
de bin Laden Productions Ltd; que se lo califique como un
entrepreneur privado que pone su moderna empresa al servicio del
terrorismo internacional, o que se lo tilde como un subcontra-
tista del terrorismo
395
.
En 1999 comenz a instalarse en la comunidad internacio-
nal, y se confirm dos aos ms tarde con el 11S, la certeza de
que el fenmeno de la privatizacin del terrorismo, con Al Qae-
da como caso paradigmtico, signar la agenda de Seguridad
Internacional en el corto y mediano plazo. La certidumbre de
esta amenaza sirvi de acicate para una adaptacin de los orga-
393
WILKINSON, Paul: Terrorism: Motivations..., op. cit.
394
En este sentido Khalid Sheik Mohammed, el cerebro de esos ataques, revel que
el plan original consista en asaltar cinco aviones en cada costa de Estados Unidos.
Mohammed revel que en la etapa final del plan, la idea era que participaran 22
terroristas y cuatro aviones en un primer ataque, seguidos por una segunda
oleada de atentados suicidas que contaran con la asistencia de aliados de la red
terrorista Al Qaeda en el sudeste asitico. Con el transcurso del tiempo, Bin Laden
elimin varias partes del plan, incluidos ataques en las costas oriental y occidental
de Estados Unidos.
Ver Revelan cmo era el plan original de Ben Laden, La Nacin (Buenos Aires)
22 de septiembre de 2003.
395
Estas adjetivaciones constan, respectivamente, en SCHWEITZER, Yoram: Bin Laden
Productions Ltd., The International Policy Institute for Counter-Terrorism (ICT),
June 28, 2001; SHAHAR, Yael: Osama bin Ladin: Marketing Terrorism, The International
Policy Institute for Counter-Terrorism (ICT), August 22, 1998; y Terror Strikes
Again: Attack on US Embassies Prompt New Fears-and a Vow of Retribution,
US News & World Report, August 17, 1998.
249
nismos multilaterales, proceso por el cual las expectativas se
depositaron en dos rganos constituidos en el seno de la ONU,
que se analizarn ms adelante: el Comit de Sanciones del
Consejo de Seguridad (CS-CSNU) y el Comit de Contraterro-
rismo (CTC) surgido a la luz de la Res 1373/01.
Pese a esas iniciativas de la ONU, y a otras de organismos
regionales como la OTAN, la peligrosidad del terrorismo encar-
nado por Al Qaeda no parece haber decrecido. Es que, pese a
que a fines del ao 2003 el Secretario de Estado norteamericano
concluy que esa organizacin haba sido severamente daada,
lo que haba redundado en una abrupta disminucin de su ca-
pacidad operativa
396
, las perspectivas de los expertos dicen
exactamente lo contrario.
En este sentido, en junio de 2002, al trmino del grueso
de la operacin Libertad Duradera, se apreciaba que apenas
entre un cuarto y un tercio de la actividad de Al Qaeda haba
sido afectada
397
. Exactamente un ao despus, un informe
provisional elaborado por el CS-CSNU revel el escaso xito
que haban tenido las disposiciones de la Res 1267/99, agre-
gando que en lo referido a la congelacin de fondos esto se
deba a la eficacia del sistema conocido como hawala (del
hind en confianza, no suele basarse en los sistemas ban-
carios y est sustentado en una red de miembros o hawala-
dar que hoy tiene despliegue global). Adems, el dossier
alert del peligro que representa una tercera generacin de
jvenes radicales reclutados por la organizacin, concluyendo
que la misma sigue suponiendo una amenaza a la paz y a la
seguridad internacionales
398
.
396
POWELL, Colin: What will we do in 2004, The New York Times, January 1, 2004,
p. A-25.
397
NYE, Joseph: Lessons in Imperialism, Financial Times, June 16, 2002.
398
ONU: Carta de fecha 7 de julio de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad
por el Presidente del Comit del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la
Resolucin 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/669, 8 de julio
de 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/2003/
669&Lang=S&Area=UNDOC).
250
El CS-CSNU consolid su evaluacin a fines del ao 2004,
oportunidad en la cual concluy que Al Qaeda continuaba te-
niendo la capacidad y la voluntad de cometer nuevos atentados
de magnitud, incluso empleando agentes qumicos o biolgicos
en modalidades ofensivas. En uno de sus informes, el Comit
confirm que esa organizacin terrorista todava no tiene la tec-
nologa para efectuar ese tipo de agresiones, por lo cual el
nico impedimento que tienen es la complejidad tcnica para operar-
las adecuadamente.
Heraldo Muoz, por entonces titular del Comit, tambin
seal que Al Qaeda no solo se concentrara en atentados de
magnitud sino que, en lo que supondra un cambio de estrate-
gia, podra atentar contra objetivos blandos (soft targets) u
objetivos de oportunidad. Y subray la peligrosidad que sig-
nifica el empleo, por parte de esta u otra organizacin, de misi-
les tierra-aire porttiles
399
, ms conocidos en los crculos milita-
res a partir de su sigla en ingls: manpads (manportable air
defense systems).
La cuestin de los misiles tierra-aire no era casual. Como se
recordar, en noviembre del 2002 terroristas intentaron infruc-
tuosamente derribar un avin israel de pasajeros en Mombasa,
lanzndole dos misiles SA-7 que erraron el blanco. Y a media-
dos de agosto de 2003 fue detenido en Nueva Jersey un ciuda-
dano britnico que intentaba venderle un misil SA-18 con su
lanzador a unos presuntos terroristas, que resultaron ser agen-
tes federales.
Abonando la importancia de esta cuestin, segn un infor-
me del Congreso norteamericano publicado a principios de
2003, en el mundo existen entre medio milln y 700 mil misiles
tierra-aire con lanzador porttil, bsicamente de dos modelos:
los SA-7 antiguos (Strela) o recientes (Igla) rusos, y los Stinger
estadounidenses. Pueden ser adquiridos en el mercado negro
de ex repblicas soviticas como Georgia o Ucrania, por menos
399
Panel de la ONU cree que Al Qaida posee misiles porttiles, EFE, 20 de
noviembre de 2003.
251
de US$ 10 mil la pieza, segn responsables de la aviacin norte-
americana
400
.
Cabe agregar que la posesin de estos misiles por parte de
una organizacin terrorista tiene un alto valor simblico, que
va ms all de la efectividad de su empleo. Charles Pea, direc-
tor de estudios de defensa del Cato Institute, lo plante de la
siguiente manera: El misil ni siquiera tiene que dar en el blanco.
Basta con que corra la noticia de que se dispar uno de estos proyecti-
les contra un avin para lograr un efecto catastrfico sobre la indus-
tria aeronutica y, por ende, sobre toda la economa
401
.
Los expertos del CS-CSNU tambin aseguraron, hacia fines
del 2003, que los grupos que integran la red de Al Qaeda
(vide infra) funcionan con cierta autonoma de la estructura pi-
ramidal que responde a Bin Laden; y esta se consolid en su rol
de paraguas ideolgico. Por ltimo, volvieron a subrayar el
reclutamiento de su tercera generacin de terroristas (luego
de las camadas generadas en la guerra de Afganistn, y entre
ese hito y el 11S), conformada por jvenes radicales de todo el
Mundo Musulmn; y agregaron que Irak se haba convertido en
terreno frtil para la captacin de jvenes musulmanes por par-
te de la organizacin
402
.
Las visiones del Comit, en lo relativo al rol de paraguas
ideolgico de Al Qaeda, son compartidas por muchos especia-
listas. As Rolf Tophoven, director del Instituto para la Investiga-
cin del Terrorismo y la Poltica de Seguridad con sede en Essen,
declar: Al Qaeda ya no es un grupo terrorista operativo tradicional,
sino que inspira, adoctrina y motiva; el experto britnico Jason
400
Arrestan en EE.UU. a un britnico que intentaba vender un misil, La Nacin
(Buenos Aires) 13 de agosto de 2003, p. 1; Una operacin que pone en la mira a
Mosc, La Nacin (Buenos Aires) 14 de agosto de 2003, p. 1.
401
ZELLER, Tom: Proliferan los misiles porttiles: son baratos, letales y entran en
cualquier bolso, Clarn, 29 de octubre de 2003.
402
ONU: Carta de fecha 1 de diciembre de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de
Seguridad por el Presidente del Comit del Consejo de Seguridad establecido en virtud
de la Resolucin 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/1070, 2 de
diciembre de 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/
2003/1070&Lang=S&Area=UNDOC).
252
Burke, por su parte, indic: Hoy la red Al Qaeda solo puede ser
entendida como una ideologa, como un modo de ver el mundo compar-
tido por un nmero cada vez mayor de musulmanes
403
.
En la misma lnea se ha indicado que Al Qaeda ha desarro-
llado una agenda que prioriza su influencia en conflictos regio-
nales protagonizados por musulmanes, fomentando la apari-
cin o el fortalecimiento de organizaciones locales que
comparten su visin, inclusive en lo referente a la matanza ma-
siva de civiles occidentales. Un caso paradigmtico de ese fo-
mento sera el grupo Jemaah Islamiah en el sudeste asitico
404
.
Jessica Stern, quien se ha especializado en terrorismo de
raz religiosa, sugiere que Al Qaeda aprendi que para actuar
en las sombras debe adoptar las cualidades de una red vir-
tual, con una organizacin similar a la de algunos grupos neo-
nazis norteamericanos que se caracterizan por una resistencia
sin liderazgos, donde los jefes no dan rdenes sino que inspi-
ran a individuos o pequeas clulas a pasar a la accin por su
propia iniciativa.
Por otro lado, en lo relativo a la importancia del factor
Irak en el reclutamiento de terroristas, Stern sintetiz este efecto
contraproducente de la presencia estadounidense en Irak opi-
nando que la Casa Blanca ha transformado en terrorista a un pas
que no lo era; es decir, ha creado la situacin que originalmente
pretenda conjurar. Y agreg que la permanencia estadounidense
en ese pas fue transformada en una herramienta de recluta-
miento por los seguidores de Bin Laden
405
. Confirmando la lec-
tura de esta especialista, un informe de la ONU asegur que, tan
pronto como la Casa Blanca anunci que desarrollara una opera-
cin militar en suelo iraqu, la tasa de reclutamiento de Al Qaeda
en el mundo musulmn aument entre un 30 y 40%
406
.
403
HUNT, Albert: Bagging Bin Laden, The Wall Street Journal, July 15, 2004, p. A-11.
404
BENJ AMI N; Daniel Benj amin & Steven Simon: Al Qaedas Dangerous
Metamorphosis, The Los Angeles Times, November, 11 2002.
405
STERN, Jessica: How America created a Terrorist Heaven, The New York Times,
August 20, 2003, p. A25.
406
ATRAN, op. cit.
253
A partir de la vigencia de Al Qaeda, la amenaza terrorista
estar signada en los tiempos venideros por dos caractersticas
que incrementarn su peligrosidad: por un lado, su flexibilidad
organizativa, acorde a los formatos de transnacionalizacin em-
presaria en estas pocas de globalizacin; por otra parte, un
alto grado de letalidad en sus acciones.
Respecto a la horizontalizacin de la estructura que dirige
Bin Laden, es conveniente tener en cuenta la visin que sostie-
ne el especialista Peter Bergen, para quien el comn de la gente
no discrimina la doble dimensin de Al Qaeda, que no solo es
una organizacin en s misma, sino tambin como sugiri el
Comit de Sanciones el vrtice de una vasta red de grupos.
Mientras el grupo tendra apenas 200 300 miembros, la red se
integra por movimientos que se expanden por todo el plane-
ta
407
. De acuerdo a estimaciones del Instituto Internacional de
Estudios Estratgicos (IISS) de Londres, los miembros activos
de esa red podran totalizar unos 18 mil individuos
408
.
Walter Laqueur ha explicado la mecnica de esta red, indi-
cando que en ese entramado Al Qaeda (la organizacin) es bsi-
camente una oficina de coordinacin, trmino que en este
caso significa la compra y transferencia de armamento y pasa-
portes falsos; provisin de casas o apartamentos seguros en di-
versos pases para uso de clulas locales; y el reclutamiento de
individuos dispuestos y anhelantes por sumarse a la jihad.
Sin embargo, en lo concerniente a la seleccin de objetivos, La-
queur subraya que las redes locales gozan de amplia autono-
ma, por ms que pueden celebrar debates estratgicos en su
seno de vez en cuando, por ejemplo, sobre la conveniencia de
efectuar determinada accin terrorista
409
.
Incluso, las responsabilidades de esa oficina de coordina-
cin en trminos de financiacin de los atentados que perpe-
tran las diferentes organizaciones que integran la red, son limi-
407
BERGEN, Peter: The Dense Web of Al Qaeda, The Washington Post, December 25,
2003, p. A-29.
408
HUNT, op. cit.
409
LAQUEUR, Walter: El fantasma que recorre el mundo, Clarn 2 de junio de 2003.
254
tadas. La ONU ha establecido que el grueso de los fondos nece-
sarios para esas acciones son obtenidos por sus ejecutores a
travs de actividades criminales o gracias a donaciones, con lo
cual el rol de Al Qaeda en este rubro declin significativamente
en los ltimos aos
410
.
Avalando esta perspectiva Alfredo Pastor, del Instituto de
Estudios Superiores de Empresa (IESE) de Espaa, plantea un
paralelismo entre la creciente deslocalizacin de las acciones
terroristas y la transnacionalizacin de sus fuentes de ingreso.
En su visin, las organizaciones terroristas cada vez estn ms
descentralizadas y sus clulas son ms autnomas, como <franqui-
cias>, lo cual les permite mayor adaptabilidad y, sobre todo, mayor
capacidad de evadir los controles
411
.
En relacin a la letalidad de las acciones terroristas, aunque
numricamente los actos de Al Qaeda han sido pocos, los ms
importantes han sido altamente costosos en trminos de vidas,
e histricamente estuvieron espaciados por lapsos nunca meno-
res a un ao.
Estas acciones de Al Qaeda ratifican la rentabilidad de la
actividad terrorista, sobre la cual nos referimos en otro pasaje del
presente trabajo. El 4 de agosto del 2004, el CS-CSNU indic que,
con excepcin de las acciones del 11S, los principales atentados
de la organizacin insumieron costos inferiores a US$ 50 mil en
cada caso, segn el siguiente detalle: atentados a las embajadas
estadounidenses de Kenia y Tanzania (agosto 1998), hasta US$ 50
mil; ataque al navo USS Cole (octubre 2000), menos de US$ 10
mil; bomba contra un club nocturno en Bali (octubre 2002), me-
nos de US$ 50 mil; bombas en Estambul (noviembre 2003), me-
nos de US$ 40 mil; atentado contra el Marriott Hotel de Jakarta
(agosto 2003), alrededor de US$ 30 mil; bombas a los trenes de
Madrid (marzo 2004), aproximadamente US$ 10 mil
412
.
410
Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says, DPA, August 4, 2004.
411
LESCORNEZ, Macarena: La privatizacin terrorista, El Mercurio 4 de abril de 2004,
p. D-6.
412
Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says, DPA, August
4, 2004.
255
Hace cerca de cuatro aos, un periodista argentino daba
cuenta de la existencia de un debate en el seno de la comunidad
de estudiosos e investigadores del fenmeno terrorista. Algu-
nos expertos sostenan que la prctica del terror ha cambiado
mucho desde los primitivos extremistas del siglo pasado, mien-
tras otros afirmaban que este terrorismo de hoy es bsicamente
el mismo, si uno se aviene a desagregar el impacto que la evo-
lucin tecnolgica y su divulgacin ha tenido tambin sobre las
formas en que hoy es posible matar y morir
413
. Hoy, la respues-
ta de ese enfrentamiento estara beneficiando a los partidarios
del cambio; en este contexto, parece acertado el punto de
ruptura que un investigador del IISS asigna a Al Qaeda, sepa-
rando a un viejo terrorismo de naturaleza selectiva, orientado
a alcanzar objetivos polticos circunscriptos geogrficamante,
de un nuevo terrorismo de sesgo apocalptico y completa-
mente indiscriminado
414
.
Los anlisis efectuados con posterioridad a los atentados
del 11 de marzo del 2004 en Madrid coincidieron en resaltar la
influencia intelectual que viene ejerciendo Al Qaeda en otros
grupos. Teniendo en cuenta la heterogeneidad de los grupos
que reciben esta influencia, tanto los blancos como el abanico
de acciones que pueden ejecutar esas organizaciones puede ser
extremadamente variable.
Respecto a los blancos, Anthony Cordesman, experto del
Centro de Estudios Internacionales Estratgicos (CSIS), indica
que ese grupo, adems de atacar objetivos norteamericanos,
tambin golpea contra blancos judos e incluso musulmanes. Al
Qaeda tambin se est corriendo cada vez ms hacia el conflicto
israel-palestino, mientras Europa tambin podra ser blanco de
ataques
415
.
413
CARDOSO, scar: Terrorismo: los hilos conductores, Clarn 30 de noviembre
de 2002.
414
STEVENSON, Jonathan: The Two Terrorism, The New York Times, December 2,
2003, p. A-31
415
Al Qaeda y la nueva estrategia de las clulas locales autnomas, La Nacin
(Buenos Aires), 21 de noviembre de 2003.
256
Otras lecturas, en cambio, subrayan el salto cualitativo del
terrorismo, Al Qaeda mediante. Para Manuel Coma, del Real
Instituto Elcano, la red de Osama bin Laden habra generado
una suerte de efecto inflacionario en el terrorismo internacio-
nal, por el cual desde el 11S ha habido un salto cualitativo del
terrorismo. Los pequeos atentados ya no son adecuados. Hay que
actuar a mayor escala para tener influencia
416
.
Francis Tusa, especialista en temas de defensa y terrorismo,
tambin se inscribe en esta lnea, juzgando que despus de los
atentados del 11S, fabricar una bomba camuflada en un cubo de la
basura no impresionar a nadie. El marcador de los terroristas
tiene que alcanzar ahora los centenares o idealmente los mi-
les de muertos, consider Jonathan Eyal, director del Royal
United Services Institute (RUSI) de Londres.
En una perspectiva similar John Gearson, profesor del
Kings College, comparte la idea de que los terroristas se fijan
cada vez objetivos ms ambiciosos, recordando que los autores
del atentado de Oklahoma City (168 muertos en 1995) haban
insistido en la necesidad de un nmero elevado de cadveres para
llamar la atencin
417
.
Terrorismo y Armas de Destruccin Masiva
La combinacin del terrorismo con el empleo de ADM no
es, en realidad, una hiptesis reciente. No solo ha sido recu-
rrentemente empleada en novelas y pelculas, sino que registra
antecedentes concretos desde principios de la dcada del 70,
como se ver ms adelante. Incluso Ehud Sprinzak, estudioso
israel de estas cuestiones, propone una tipologa para este fe-
nmeno que discrimina tres categoras alternativas:
Terrorismo con empleo de ADM, con un Estado sponsor
416
TREVELYAN, Mark: Terror experts see 9/11 factor in Madrid bombs, Reuters,
March 11, 2004.
417
THOMANN, Lawrence: El terrorismo se mundializa y se generalizan los ataques
indiscriminados, segn expertos. AFP, 12 de marzo de 2004.
257
Terrorismo con empleo de ADM, a pequea escala
Superterrorismo, o terrorismo con empleo de ADM a
gran escala, con una cantidad de vctimas medida en trmi-
nos de miles, o decenas de miles
418
.
Sin embargo, este escenario se actualiz a partir de los he-
chos que tuvieron como protagonista al grupo japons Aun
Shinrikyo (Verdad Suprema): una secta cuya creencia estaba
conformada por una eclctica mezcla de budismo, cristianismo,
hinduismo y chamanismo. Sus adherentes, estimados en 20 mil
a 40 mil personas (10 mil en Rusia), se distribuan en todo el
globo, movilizando activos calculados en unos US$ 1,5 mil mi-
llones. El lder indiscutido de la secta era Shoko Asahara, un
instructor de yoga al cual sus seguidores se referan como ve-
nerable maestro, quien deca ser la reencarnacin de Jesucristo y
el primer iluminado desde la poca de Buda.
El bizarro Asahara sera solo un personaje anecdtico si no
fuera por su prdica apocalptica, en la cual anunciaba un inmi-
nente Armagedn basado en ADM, teniendo Aun Shinrikyo la
redentora obligacin de participar en el mismo, enfrentando a
las fuerzas del mal. El mundo comprob las consecuencias de
esta visin el 20 de marzo de 1995 en Tokio: en solo cuatro
minutos (de 8:09 a 8:13), adherentes del grupo dispersaron en
los subterrneos que se dirigan a la estacin Kasumigaseki pe-
queas cantidades de Sarn, una substancia que dentro de la
tipologa de agentes qumicos descripta en el Captulo IV se
encuadra como gas neurotxico, y que fuera desarrollado por
los alemanes en la dcada del 30.
El atentado, que result fallido, ocasion 12 vctimas fata-
les y otros 5.500 afectados, algunos con lesiones permanentes.
Los clculos sugieren que, si la operacin hubiese estado a la
altura de las expectativas de sus ejecutores, los muertos hubie-
ran ascendido a 10 mil, con una cifra an mayor de heridos
418
SPRINZAK, Ehud: The Great Superterrorism Scare, Foreign Policy N 108, Fall 1998.
258
graves
419
. En los trminos de Sprinzak, la accin terrorista de
Aun Shinrikyo fue de pequea escala, aunque estaba destinada a
ser un acto de superterrorismo.
La posibilidad que organizaciones terroristas o criminales
puedan apelar al uso de armas nucleares es un fantasma pre-
sente desde las fases finales del proceso de implosin sovitico,
cuando se denunciaron importantes faltantes en los stocks de
armas atmicas del Kremlin. He aqu una notable paradoja: en
pocas de la Guerra Fra, la peligrosidad de la proliferacin de
armamento nuclear estaba asociada a la fortaleza de la Unin
Sovitica; terminada la compulsa bipolar, tal peligrosidad se
vinculaba a la debilidad poltica en esa zona del mundo.
El gobierno de EE.UU. claramente comprendi este peligro
e invirti multimillonarias sumas de dinero para reducir el ar-
senal atmico del otrora Ejrcito Rojo, colaborando con Rusia,
Ucrania, Bielorrusia y Kazakhstn. Todo este esfuerzo, empero,
no fue suficiente. En 1994 se detect en Alemania material ra-
diactivo procedente de la ex URSS, que estaba siendo traficado
por organizaciones criminales. En agosto de ese ao, las autori-
dades germanas incautaron 363 gramos de Pu 239 originarios
de la central atmica Obninsk, que era transportado ilegalmen-
te en un vuelo de la empresa Lufthansa; la banda que efectuada
este trfico confirm que estaba en condiciones de comerciali-
zar 11 kg de plutonio. Cuatro meses despus, en Praga, las au-
toridades policiales incautaron 2,7 kg de uranio altamente enri-
quecido (High Enriched Uranium, HEU) a tasas de uso blico y
arrestaron a parte de una banda de traficantes internacionales,
quienes aseguraron poder obtener hasta 40 kg de HEU en la
estructura nuclear rusa
420
.
Otro indicador de pesimismo fueron las declaraciones del
general Alexander Lebed, hroe ruso de la guerra de Afganis-
419
420
SOPKO, John: The Changing Proliferation Threat, Foreign Policy N 105, Winter
1996-97, pp. 3-20.
259
tn y ex asesor de Seguridad Nacional, quien en 1997 confirm
la desaparicin de un centenar de explosivos nucleares minia-
turizados al tamao de un maletn de mano, cada uno de ellos
de un kilotn (1.000 ton de TNT) de potencia. Detonado en un
entorno urbano, uno de estos maletines generara mnimamente
unas 100 mil vctimas
421
.
A comienzos de la dcada del 90, y particularmente luego
de los atentados terroristas acontecidos en EE.UU. el 11S, los
riesgos de un terrorismo nuclear recrudecieron. Esta vez, sindi-
cando como su probable ejecutor a Osama bin Laden.
Abonando esa preocupacin, en febrero de 2001 un fugitivo
saudita admiti ante juzgados norteamericanos haber estado
involucrado en la compra de uranio sudafricano en Sudn por
valor de US$ 1,5 millones; el hecho haba ocurrido en 1993 y el
detinatario final era el citado terrorista. Y nueve meses des-
pus, en el marco de las operaciones militares que EE.UU. lle-
vaba adelante en Afganistn, se descubrieron en Kabul docu-
mentos de la red terrorista Al Qaeda relativos a la construccin
de artefactos explosivos nucleares
422
.
Sin embargo, los artefactos nucleares demandan ciertos re-
querimientos en materia de componentes, personal, instalaciones
y manipulacin, que conspiran contra su uso. La excepcin de
ese anlisis es el empleo de material nuclear por parte de grupos
no estatales en la opcin denominada dispersin radiolgica o
bomba sucia una explosin convencional dirigida a dispersar
un material radiactivo en un rea, contaminndola y generando
inseguridad y temor en sus habitantes. Esta opcin est facilitada
por la proliferacin de basura radiactiva e istopos, consecuencia
inevitable de su uso cotidiano (ej. medicina nuclear)
423
.
421
CRAIG, op. cit.
422
Bin Laden is looking for a nuclear weapon. How close has he come?, The
Guardian, November 7, 2001; Bin Ladens Nuclear Secrets found, The Times,
November 15, 2001.
423
Sobre estos riesgos, ver FORD, James: Nuclear Smuggling: How Serious a
Threat?, National Defense University, Institute of National Security Studies
(INSS)-Strategic Forum N 59, January 1996; Nuclear Materials-Terrorism, ERRI,
ENN Daily Report, May 17, 2001.
260
En este tema conviene recordar los hechos acontecidos en la
ciudad brasilea de Goiania en 1987, cuando una fuente de Ce-
sio-137 de 20 gramos fue sustrada de una clnica por delincuen-
tes comunes. La unidad fue cortada en piezas y diseminada entre
varias familias. Tiempo despus, el resultado de esta dispersin
fueron 14 personas muertas, otras 250 severamente daadas por
la radiacin y la implementacin de costosos procedimientos
para monitorear unas 110 mil personas que podran haber estado
expuestas a la fuente. Agreguemos aqu que el Cesio-137 no es el
nico material radiactivo de uso habitual por parte de los servi-
cios hospitalarios de medicina nuclear, susceptible de ser em-
pleados en forma sucia; a ese listado tambin pueden agregar-
se el Iridio-192, el Iodo-131 y el Cobalto-60.
Segn el especialista francs Roland Jacquard, titular del Ob-
servatorio Internacional del Terrorismo, la organizacin Al Qaeda
intentaba detonar una bomba sucia en septiembre del ao 2000 en
Australia, en el marco de los Juegos Olmpicos de Sydney. El blan-
co elegido para esta operacin, que fue desbaratada por las poli-
cas australiana y neozelandesa seis meses antes, era el reactor de
investigacin nuclear Lucas Heights, en las afueras de la ciudad
mencionada; el motivo, en tanto, era una represalia por el retiro de
la invitacin a Afganistn a participar de las justas deportivas,
decidido por el Comit Olmpico Internacional
424
.
Qu forma podra adoptar una bomba sucia, y cules po-
dran ser su efectos? Lo explica Robert Bunker, tomando como
caso el primer atentado sufrido por las Torres Gemelas de Nue-
va York, en 1993
425
:
Si los terroristas del World Trade Center hubieran cargado a
su camioneta con material radiolgico junto con los explosivos,
la dispersin radioactiva generada por la explosin podra haber
tornado al districto financiero de Nueva York inhabitable por
dcadas.
424
JACQUARD, Roland: En nombre de Osama bin Laden. Las redes secretas del
Terrorismo Islmico, Distal, Buenos Aires 2001, p. 9.
425
BUNKER, Robert: Epochal Change: War Over Social and Political Organization,
Parameters, Summer 1997, pp. 15-25.
261
Cuando se contempla la utilizacin de armas de destruc-
cin masiva por parte del terrorismo, cobran especial relevan-
cia los agentes qumicos y biolgicos, que respecto a los artefac-
tos nucleares presentan menores requerimientos en materia de
componentes, especializacin de personal y sofisticacin de las
instalaciones. El problema de las armas qumicas y biolgicas
se agrava por el aumento cuantitativo de individuos con cono-
cimientos de bioqumica y biotecnologa, a nivel global, pues la
cantidad de personas que acceden anualmente a tcnicas que
pueden emplearse con fines ofensivos se mide en trminos de
decenas de miles.
Aun cuando en el mencionado atentado de Tokio se em-
plearon armas qumicas, algunos especialistas opinan que el
terrorismo podra concentrar su atencin en las armas biolgi-
cas, por tres razones bsicas. Las dos primeras se refieren a los
factores volumen y alcance; la tercera causa se relaciona con la
cuestin seguridad pues, al contrario que en el caso de las ar-
mas qumicas, los efectos de las armas biolgicas no son inme-
diatos, lo que facilita su manipulacin por organizaciones te-
rroristas o criminales, que pueden abandonar el rea de un
atentado en horas, e incluso das, antes de la manifestacin de
la agresin (que se registra al trmino de un perodo de incu-
bacin).
La peligrosidad que entraa la obtencin de armamento
biolgico por parte de organizaciones terroristas fue puesta de
manifiesto por innumerables centros de estudio, organizaciones
multilaterales, instituciones sanitarias y ONG. Un claro ejemplo
de esa peligrosidad se observa en el Cuadro 16, elaborado por
la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), a partir de la hipo-
ttica dispersin de 50 kg de agentes biolgicos en una ciudad
de un milln de habitantes
426
.
426
En base a CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes. The Illicit Use of Biological Agents
in the 20
th
Century, National Defense University (NDU), Center for
Counterproliferation Research (CCR), April 2000 revision, p. 19.
262
Otro ejemplo es el que surge de un anlisis de simulacin
que llevaron a cabo tres especialistas estadounidenses, aplicado
a la ciudad de Nueva York, y que dice lo siguiente:
Un da en que las condiciones meteorolgicas fueran favorables,
en que soplara un ligero viento del sudeste (12 km/h), una peque-
a embarcacin que navegara a seis nudos podra recorrer en tres
horas aproximadamente los 32 km que separan Battery Park (en
la punta sur de Manhattan) de City Island (a la entrada de Long
Island Sound) (...) si solo la mitad de las personas tomadas como
blanco estuvieran expuestas y si solo la mitad de las personas
expuestas fueran afectadas por la forma pulmonar del carbunco
bacteriano, y por ltimo, si solo la mitad de los individuos afecta-
dos muriera (todas estas estimaciones son prudentes) habra ms
de 600 mil muertos
427
.
El atentado que Aun Shinrikyo perpetr en la capital japone-
sa fue un hecho aislado o es indicativo de una nueva orientacin
427
JACQUARD, op. cit. p. 232
AGENTE PERSONAS EN MUERTOS INCAPACITADOS
RIESGO (miles) (miles) (miles)
Anthrax 180 95 30
Brucelosis 100 0,4 79,6
Tifus epidmico 100 15 50
Plaga 100 44 36
Fiebre Q 180 30 95
Tularemia 180 30 95
Encefalitis equina
venezolana 60 0,2 19,8
CUADRO 16
ATAQUE CON ARMAS BIOLOGICAS A UNA CIUDAD CON 1 MILLON
DE HABITANTES
263
de los grupos terroristas? Las respuestas de los especialistas e
investigadores del tema estn divididas, en parte debido a la
escasez de casos y de conocimiento sobre los mismos.
Un profundo conocedor del terrorismo, David Rapoport,
considera poco factible ese escenario, por dos razones principa-
les. La primera de ellas es que un atentado terrorista qumico/
biolgico sera contraproducente para la organizacin que lo
ejecutara, por el rechazo que generara en la opinin pblica;
quienes desconocen esto e insisten en llamar la atencin sobre
este tipo de terrorismo, agrega el mencionado especialista, co-
nocen ms sobre la innegable letalidad de las armas qumicas/
biolgicas, que sobre la dinmica de los grupos terroristas.
El segundo motivo que lleva a Rapoport a considerar
poco probable un creciente empleo terrorista de armas qumi-
cas/biolgicas, apunta a que las mismas no seran de fcil
manipulacin (una perspectiva por dems discutible, de
acuerdo a lo analizado hasta aqu). Su conclusin se deriva de
la performance del mismo Aun Shinrikyo: sus reiterados inten-
tos por ejecutar atentados con armas qumicas/biolgicas
(nueve en un lustro) fueron todos un completo fracaso, con
excepcin del ltimo; este pobre desempeo se agrava si se
tiene en cuenta que el culto tuvo a su disposicin especialistas
cientficos, instalaciones de avanzada y gran cantidad de re-
cursos financieros
428
.
De todos modos, el planteo de Rapoport presenta dos flan-
cos dbiles: por un lado, segn l mismo lo admite, la creciente
complejidad de la actividad terrorista en las ltimas dcadas ha
redundado en la aparicin de gran cantidad de organizaciones
que no se basan en considerandos ideolgicos ni de populari-
dad al momento de planear sus atentados, sino en mviles cul-
turales (sobre todo religiosos) en cuyo contexto la repercusin
de un atentado qumico/biolgico en la opinin pblica pasa a
segundo plano; por otra parte, la misma insistencia de Aun
428
RAPOPORT, David: Terrorism and Weapons of the Apocalypse, National Security
Studies Quaterly, Summer 1999, pp. 49-67.
264
Shinrikyo en desarrollar y emplear armas qumicas/biolgicas
indica que una organizacin que hoy quiere seguir el mismo
camino pero no tiene las capacidades necesarias, tal vez las
tenga en un futuro no muy lejano.
En las antpodas de Rapoport, expertos como Walter La-
queur alertan sobre un crecimiento de la tasa de empleo de ar-
mas qumicas/biolgicas (sobre todo estas ltimas) por parte de
organizaciones terroristas, identificando a esta proclividad como
una de las caractersticas claves del terrorismo posmoderno
429
.
Estos enfoques se sustentan en factores como los siguientes:
Virtualmente son inexistentes, en el mbito civil, los siste-
mas de deteccin en tiempo real de agentes patgenos y
toxinas diseminados deliberadamente; los sistemas de de-
teccin operan post facto.
La cantidad de armamento qumico/biolgico necesario
para producir una agresin de magnitud es relativamente
pequea.
La informacin sobre cmo producir armas qumicas/bio-
lgicas es relativamente pblica.
Existen mtodos de baja sofisticacin para emplear armas
qumicas/biolgicas.
La interaccin entre los ltimos dos factores mencionados,
informacin pblica y baja sofisticacin, facilitara la produc-
cin de armas qumicas y biolgicas por parte de terroristas
legos en la materia. La revista especializada britnica New
Scientist ha reportado que, en un experimento realizado por el
gobierno estadounidense en el ao 2000, un grupo de personas
sin conocimientos cientficos especficos y provistos de un equi-
pamiento de US$ 1,5 milln adquirido totalmente en el merca-
do abierto, logr producir un kilogramo de anthrax (Bacillus
anthracis) empleable como arma. Ms an, ese grupo logr el
429
Ver LAQUEUR, Walter: El Terrorismo Posmoderno, Archivos del Presente N 9
(1997), pp. 37-52
265
tamao ideal de partculas, algo que se supona que un grupo
terrorista no poda lograr
430
.
De todos modos, en relacin con el expertise de quien pre-
tenda desarrollar este tipo armas, ya hemos dicho que el nme-
ro de individuos con conocimiento y experiencia en las reas de
microbiologa, biologa, bioqumica, farmacologa, etc., se incre-
menta de manera constante, en todas partes del mundo
431
.
Este ltimo considerando, relacionado con el aumento y
difusin del know how necesario para la produccin de armas
biolgicas, incluye el fenmeno de fuga de cerebros (brain dra-
in) de sus pases, y su posible contratacin por Estados agresi-
vos o, en el caso que nos ocupa, organizaciones terroristas.
Dentro de este escenario, es imposible no reparar en la Bioprepa-
rat sovitica, entidad mencionada en el Captulo IV. Tras el co-
lapso de la URSS, Biopreparat continu vigente, aunque en un
contexto de severas restricciones presupuestarias y salariales.
Por ejemplo, el ms sofisticado centro de investigaciones
que dependa de Biopreparat era el denominado Vector, en Kolt-
sovo, Novosibirsk. En sus laboratorios se trabajaba con agentes
patgenos como anthrax, viruela (el nico lugar de almacena-
miento de cepas, adems del Center for Disease Control and Pre-
vention de Atlanta, EE.UU.), fiebre hemorrgica y bola, entre
otros. En 1997, una visita cientfica estadounidense encontr el
lugar semiabandonado, custodiado por guardias que no perci-
ban su sueldo desde haca meses, y con escasos operarios. Na-
die supo decir dnde estaba el grueso de los cientficos que
antes trabajaban en el lugar, como tampoco si se registraban
faltantes en los stocks de agentes patgenos y toxinas
432
.
430
Know your enemy, New Scientist 27 October 2001.
431
Zilinskas, por ejemplo, desarroll un modelo matemtico segn el cual apenas
el 0,1% de una comunidad cientfica podra emplear sus conocimientos para
generar agresiones. Estimando que solo en EE.UU. habra 100 mil cientficos y
tcnicos entrenados en microbiologa, obtendramos un universo de 100
individuos de alta peligrosidad; si solo la mitad estuviera dispuesto a consumar
una agresin a ttulo individual, EE.UU. debera pensar en 50 mulos del
Unabomber, solo que en trminos de bioterrorismo.
432
HENDERSON, D.: Bioterrorism as a Public Health Threat, Emerging Infectious
Diseases 4:3, July-September 1998; DAVIS, Christopher: Nuclear Blindness: An
266
No se descarta que numerosos cientficos de Vector y otros
centros de Biopreparat hayan tomado la iniciativa de buscar
oportunidades laborales mejor remuneradas. Hoy algunos de
ellos podran trabajar para Estados proliferantes como Irn, Co-
rea del Norte y Pakistn. Pero todava se desconoce la ubica-
cin de cientos de ellos y no se descarta que pudieran haber
sido contratados por grupos terroristas, o que les hayan vendi-
do agentes patgenos y toxinas a los mismos.
Resumiendo, no hay certeza que en el corto y mediano pla-
zos el terrorismo qumico/biolgico, a escala masiva, sea un
evento cotidiano. En un extremo del espectro, para Sam Nunn
ese escenario no plantea la duda si..., sino la pregunta
cundo?
433
. Para este senador estadounidense, con una sli-
da formacin en cuestiones de Defensa y Seguridad, la opcin
que enfrentan los gobiernos entre asignar recursos contra el te-
rrorismo o direccionarlos contra las ADM es falsa; la razn es
que ambos fenmenos se han interrelacionado, al punto de
constituir una nueva amenaza cuya neutralizacin demanda
una estrategia unificada
434
.
Podr pensarse que pticas como la de Nunn son extremas.
Pero tampoco pueden descartarse totalmente futuras acciones
terroristas de este tipo, certeza que est sustentada en numero-
sos casos ocurridos antes y despus de los hechos de 1995, de
los cuales a continuacin presentamos una seleccin
435
:
Caso N 1: en 1970 se difundi que miembros de la organi-
zacin alemana Fraccin del Ejrcito Rojo (Rote Armee
Fraktion, RAF) haban sido entrenados por el Frente Popular
para la Liberacin de Palestina (FPLP) cerca de Beirut, para
utilizar agentes biolgicos en el envenenamiento de agua
potable.
Overview of the Biological Weapons Programs of the Former Soviet Union and
Iraq, Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999.
433
MACKO, Steve & STATEN, Clark: The Threat of Chemical and Biological Attack,
ERRI, ENN Daily Report, August 27, 1996.
434
NUNN, Sam: Toward a New Security Framework, remarks at the Woodrow Wilson
Center for Scholars, October 3, 2001.
435
CARUS, op. cit., pp. 133, 152-153, 161-163, 167, 173, 176.
267
Caso N 2: en febrero de 1975 el Frente Polisario se contact
con la organizacin separatista vasca ETA para coordinar el
envenenamiento de fuentes de agua en Pars (Francia), Ma-
drid (Espaa), Rabat (Marruecos) y Nouakchott (Marrue-
cos), en represalia por la postura adoptada por esos pases
en relacin a la regin del Sahara Occidental.
Caso N 3: en 1980 la insurgencia tamil amenaz al gobierno
de Sri Lanka con contaminar selvas y ros con armas biol-
gicas provenientes de otras partes del mundo, especfica-
mente propagando la esquistosomiasis y la fiebre amarilla.
Caso N 4: en noviembre de 1980 la polica francesa descu-
bri y desmantel en Pars una clula de la organizacin
alemana RAF que intentaba desarrollar armas biolgicas
basadas en la toxina botulnica.
Caso N 5: en septiembre de 1997 el peridico britnico The
Guardian entrevist a un miembro del ala militar del grupo
separatista kurdo PKK, quien confirm que su organiza-
cin contemplaba el empleo ofensivo de agentes biolgicos,
entre ellos la toxina botulnica, con la asistencia encubierta
del gobierno de Grecia.
Caso N 6: en abril de 1998 el peridico jordano Al-Bilad
report que un dirigente de la Jihad Islmica Palestina, pre-
tenda adquirir en Irak armas biolgicas para perpetrar un
atentado en memoria de Muhyuddin Ash-Sharif, uno de los
mrtires de su grupo.
Caso N 7: en junio de 1998 un operativo del gobierno turco
desmantel una red del PKK que pretenda efectuar atenta-
dos utilizando una toxina denominada cobra, adquirida
en Austria y traficada a travs del territorio ruso.
Caso N 8: en febrero de 1999 un grupo desconocido auto-
denominado Ejrcito de las Suicidas. Ala Militante Bin Laden
amenaz con atacar con anthrax a los ciudadanos britni-
cos y norteamericanos residentes en Yemen, si estos no
abandonaban el pas en 12 das.
268
A este listado de ocho casos, agreguemos otros dos. El no-
veno episodio, pese a no haber sido corroborado y constituirse
en fuente de controversias, es altamente significativo, pues su-
giere que en el ya mencionado primer atentado contra las
Torres Gemelas en 1993, los responsables de la agresin haban
colocado un preparado de sodio junto a los explosivos, inten-
tando generar una nube de gas cianuro que se exparciera por el
microcentro neoyorquino. Este dato, que public en el mbito
acadmico la revista Foreign Policy y no ha sido debidamente
aclarado, fue difundido en mayo de 1994 en el marco del proce-
so judicial seguido contra los responsables de ese acto terrorista
por el juez de la causa (Kevin Duffy), quien agreg que el inten-
to fall porque el sodio ardi en lugar de vaporizarse
436
.
El dcimo y ltimo caso tuvo como escenario a Washing-
ton y aconteci en forma posterior a los atentados del 11S. En
aquellos momentos, la oficina legislativa de un senador (Tom
Daschle) recibi una carta que contena una substancia pareci-
da al talco, y que no era otra cosa que esporas de anthrax a las
cuales se les haba agregado un aditivo que impeda su agru-
pamiento, tornndolas ms esparcibles en el aire. Dos emplea-
dos de la oficina de correos que tomaron contacto con la misi-
va fallecieron, y otros cinco fueron hospitalizados, mientras
una treintena de funcionarios del Capitolio debieron recibir
tratamiento mdico.
Al mismo tiempo, comenzaron a detectarse trazas de an-
thrax en ms de una decena de dependencias del gobierno fe-
deral, incluida la Corte Suprema. Miles de oficinas de correo de
todo el pas debieron ser minuciosamente revisadas; ms de
veinte mil personas debieron tomar antibiticos; los organismos
gubernamentales invirtieron millones de dlares para identifi-
car el origen de la agresin (al parecer, sin resultados); final-
mente, una suerte de psicosis colectiva sacudi a EE.UU. y los
ciudadanos creyeron ver anthrax en cualquier minscula subs-
tancia que impregnaba su correspondencia: arena blanca en una
436
SOPKO, op. cit.
269
carta procedente de Hawaii, detergente en polvo, azcar impal-
pable y polvo de ajo, entre otras
437
.
Habiendo mencionado en el listado anterior a Osama bin
Laden, no sera ajeno a la idea de adquirir armamento qumi-
co/biolgico. Al hablar de las nuevas armas de la jihad, Jac-
quard comenta que la presunta posesin de esos ingenios bli-
cos por parte del saudita ocasion reuniones de los servicios de
seguridad occidentales en los aos 1999 y 2000. En esos mo-
mentos, la alarma haba provenido de un lugarteniente egipcio
de Bin Laden, quien agreg que el adiestramiento para su uso
estaba provisto por ex miembros de la Stasi (la polica poltica
de Alemania Oriental) y de unidades Spetznaz, el cuerpo de
elite del Ejrcito Rojo
438
.
En el mismo sentido, informes difundidos a comienzos del
ao 2001 por el New York Times, en una de las descripciones
ms exhaustivas de los orgenes y evolucin de su red terrorista
Al Qaeda, citan fuentes de la Agencia Central de Inteligencia
(CIA) estadounidense segn las cuales esta organizacin habra
estado experimentando con armas qumicas, incluyendo gases
nerviosos; en el mismo artculo, un argelino que combati junto
a Osama en Afganistn asegur que l mismo intent en repeti-
das oportunidades adquirir uranio enriquecido en el mercado
negro europeo, con la evidente intencin de fabricar un ingenio
blico nuclear
439
.
Meses despus, circularon nuevos rumores en ese sentido.
Se dijo entonces que agentes de Al Qaeda haban adquirido cul-
tivos de anthrax en Indonesia y Kazakhstn, as como bacterias
de botulismo en Europa Oriental. Al mismo tiempo se daban a
conocer imgenes satelitales de algunos campos de la organiza-
cin en Afganistn, en los cuales se observaban cmulos de
perros muertos, que los difusores de esas fotos consideraron
437
RIPLEY, Amanda: Antrax: a la caza de los asesinos, suplemento especial de Time
en mbito Financiero 2 de noviembre de 2001.
438
JACQUARD, op. cit., pp. 223-224.
439
ENGELBERG, Stephen: One Man and a Global Web of Violence, The New York
Times, January 14, 2001.
270
vctimas de test qumicos. Por supuesto, la solidez de esas in-
terpretaciones son motivo de controversia
440
.
En agosto del ao 2004, un dossier de la ONU insisti en que
Al Qaeda contina tratando de organizar un devastador ataque
qumico o biolgico. Otras versiones agregan a esa bsqueda ar-
mas nucleares, indicando que ese cometido fue exitoso: segn un
periodista paquistan, el lugarteniente de Bin Laden, Ayman al-
Zawahri, admiti que el grupo posee armamento nuclear adqui-
rido en el mercado negro de Asia central
441
.
Unos meses antes, en Jordania se haba frustrado un atenta-
do de Al Qaeda contra la sede de los servicios de seguridad
que, de haberse concretado, podra haber producido hasta 80
mil muertos y el doble de heridos. En el evento se iban a em-
plear casi 20 toneladas de explosivos y sustancias qumicas ex-
tremadamente txicas que habran matado por asfixia en un
amplio permetro
442
.
Sin embargo, la lista de potenciales protagonistas de estos
atentados no se restrinje a Al Qaeda. Casi simultneamente, tras-
cendi que las autoridades de Israel haban impedido un atenta-
do suicida en Tel Aviv, ideado por las Brigadas de los Mrtires de
Al Aqsa (un grupo escindido del movimiento Al Fatah que lidera
Yasser Arafat), para vengar la muerte del fundador del grupo
Hamas, el jeque Ahmed Yassin. En el mismo detonaran una
bomba con bolsas de sangre infectada con el virus HIV y, de esa
forma, los heridos seran infectados por el virus
443
.
Frente a este escenario, los resultados de los esfuerzos de la
comunidad internacional han sido concretos. El 28 de abril del
2004, el CSNU aprob por unanimidad la Res 1450 tendiente a
440
Governments struggle to second guess terrorists next move, New Scientist
Online News, 20 September 2001.
441
El nmero dos de Al Qaida dice que poseen bombas nucleares, EFE, 22 de
marzo de 2004.
442
Frustran un ataque qumico en Jordania, La Nacin (Buenos Aires) 27 de abril
de 2004.
443
Servicio secreto israel impidi el ataque de una bomba con Sida, DPA, 13 de
abril del 2004.
271
evitar que los terroristas y comerciantes del mercado negro ob-
tengan armas qumicas, biolgicas y nucleares. La medida obli-
gara a los miembros de la Organizacin a adoptar e implemen-
tar leyes para prevenir que los terroristas y los comerciantes de
armas en el mercado negro puedan fabricar, adquirir, poseer, de-
sarrollar, transportar o usar armas qumicas, biolgicas o nucleares y
los medios para lanzarlas.
La resolucin est encuadrada bajo el Captulo VII de la
Carta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatorio
para todos los pases que integran el organismo internacional y
podra permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), e
incluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen.
Independientemente de que el terrorismo qumico/biolgi-
co, a escala masiva, pueda constituirse en un evento cotidiano
en el corto y mediano plazo, ya es una realidad el empleo de
esos agentes por parte de organizaciones terroristas en una mo-
dalidad que podramos denominar de baja intensidad. Y uno
de los ejemplos paradigmticos no se encuentra lejos de nues-
tras latitudes; concretamente se ubica en Colombia y est prota-
gonizado por la insurgencia armada de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejrcito de Libera-
cin Nacional (ELN).
Ambos grupos han incluido entre sus tcticas el empleo de
pipetas cargadas con cido sulfrico y amonaco; de bombas
que liberan gases de cianuro de hidrgeno, cuya inhalacin
produce el rompimiento de los tejidos pulmonares, causando
un edema pulmonar; el rellenado con cianuro de puntas de mu-
nicin especialmente ahuecadas a tal efecto; y la mezcla de ma-
teria fecal en artefactos explosivos que, al estallar, le generan
infecciones cutneas y orgnicas letales al individuo alcanzado
por sus esquirlas, debido al alto grado de contaminacin de las
heridas
444
.
444
Para mayores detalles, y casos concretos, de empleo de agentes qumicos y
biolgicos por parte de los grupos terroristas colombianos en modalidad de baja
intensidad, ver Chemical and Biological Terrorism in Latin America: the
Revolutionary Armed Forces of Colombia, ASA Newsletter 03-5, October 2003,
pp. 1 y 19-22.
272
Finalizando, no puede descartarse que el terrorismo qumi-
co/biolgico explore en los aos venideros nuevos campos de
accin. Uno de estos campos sera una variedad de terrorismo
biolgico, consistente en la contaminacin de la produccin
agrcola con agentes patgenos o toxinas.
En este caso, el resultado de la accin terrorista no sera
tanto la generacin de vctimas, sino el colapso parcial o total de
una actividad econmica, con claras manifestaciones: escasez de
alimentos, alzas de precios, prdida de mercados externos (alter-
nativa contemplada por la Organizacin Mundial de Comercio),
desempleo, importaciones no previstas, etc. Inclusive, una agre-
sin de este tipo podra repercutir negativamente en la evolucin
de los mercados agrcolas y financieros globales.
Los atractivos que presenta este tipo de agresin son diver-
sos. El know how est disponible; las tcnicas de dispersin no
son demasiado diferentes a las empleadas en la propagacin de
herbicidas y fungicidas; el ser humano suele ser inmune a los
efectos directos de muchos agentes patgenos empleados con-
tra plantas y animales, hecho que facilita su manipulacin, al-
macenamiento y diseminacin; las cantidades de agentes pat-
genos o toxinas requeridas para cometer una agresin
susceptible de generar efectos econmicos (la interrupcin de
un flujo comercial, por ejemplo) son mnimas, mensurables en
mililitros; los blancos del ataque, sean estos plantas o anima-
les, estn dispersos en grandes superficies y su custodia perma-
nente es virtualmente imposible; las agresiones son fcilmente
disimulables como enfermedades naturales; finalmente, las san-
ciones penales contra actos de terrorismo biolgico aplicados al
agro suelen ser notablemente menores a las que se refieren a
agresiones contra individuos
445
.
445
WHEELIS, Mark: Agricultural Biowarfare & Bioterrorism. An Analytical Framework &
Recommendations for the Fifth BTWC Review Conference, University of California-
Davis, November 2000 (First presented at the Annual Meeting of the Association
of Politics and the Life Sciences in Atlanta, Georgia, September 1999) (http://
www.fas.org/bwc/agr/agwhole.htm).
273
La lucha contra el terrorismo
Ya hemos dicho que luego de los acontecimientos del 11S,
el terrorismo se posicion globalmente al tope de la agenda de
amenazas transnacionales. Esta jerarquizacin ha redundado en
la concepcin, diseo e instrumentacin de diferentes medidas
orientadas a contener y erradicar ese flagelo.
A nivel internacional, las principales decisiones se con-
centraron en la ONU, a pesar de que esta institucin carece de
una definicin oficial sobre terrorismo, y debe decirse que co-
menzaron en 1999, dos aos antes que los atentados en Nueva
York y Washington. En esos momentos, tras una oleada de
actos terroristas contra blancos de EE.UU. que incluy sus em-
bajadas en Kenia y Tanzania, se constituy el Comit de San-
ciones del Consejo de Seguridad (CS-CSNU), ya mencionado
anteriormente.
El CS fue constituido por mandato del Consejo en el marco
de la Res 1267/99, con el objetivo de monitorear la aplicacin
de sanciones contra la organizacin terrorista Al Qaeda y el r-
gimen talib, siendo su primer presidente el embajador chileno
ante la ONU, Heraldo Muoz. Los aspectos esenciales en que se
concentra esta dependencia son el embargo de armas, el conge-
lamiento de fondos y la ubicacin y movimientos de la red de
Al Qaeda. La Res 1363/01, prorrogada luego con las Res 1390/
02 y 1455/03, cre en el seno del rgano a un Grupo de Vigilan-
cia integrado por cinco expertos, cuyas observaciones se plas-
man en los informes del Comit
446
.
Dos semanas despus del 11S se emite la Res 1373/01, que
confirma lo siguiente: el terrorismo, en todas sus formas y ma-
nifestaciones, constituye una de las ms serias amenazas a la
paz y seguridad internacionales; todo acto terrorista es criminal
e injustificable, ms all de su motivacin; la peligrosidad del
terrorismo puede incrementarse si accediera a material qumi-
co, biolgico o nuclear; cada vez es ms simple para las organi-
zaciones terroristas, en un mundo globalizado, emplear sofisti-
446
Ver http://www.un.org/spanish/docs/comitesanciones/1267/1267selected.htm
274
cados recursos tecnolgicos para lograr sus objetivos; el terro-
rismo puede combatirse eficazmente detectando e impidiendo
su movimiento de fondos; por ltimo, debe prevenirse el recur-
so de los grupos terroristas a otras actividades criminales trans-
nacionales como forma de financiacin, entre ellas el narcotrfi-
co, el trfico de armas y el lavado de dinero.
Bajo los trminos de la Res 1373 fue constituido en esos mo-
mentos un Comit de Contraterrorismo (CTC), con el objeto de
impulsar y monitorear el cumplimiento de ese instrumento jur-
dico, al cual se sumaran posteriormente otros relacionados, es-
pecialmente las Res 1390 y 1455. As, el Comit debe velar por-
que todos los Estados firmen y ratifiquen las convenciones y
protocolos vinculados con el terrorismo; se incremente la coope-
racin internacional en la lucha contra este flagelo, incluyendo
los aspectos de prevencin e investigacin de atentados; y se
persiga y castigue a sus responsables directos y sus protectores.
Por otro lado, frente al escenario de un eventual uso terro-
rista de armas de destruccin masiva, los resultados de los es-
fuerzos de la comunidad internacional han sido concretos. El 28
de abril del 2004, el CSNU aprob por unanimidad la Res 1450
tendiente a evitar que los terroristas y comerciantes del merca-
do negro obtengan armas qumicas, biolgicas y nucleares. La
medida obligara a los miembros de la Organizacin a adoptar
e implementar leyes para prevenir que los terroristas y los co-
merciantes de armas en el mercado negro puedan fabricar, ad-
quirir, poseer, desarrollar, transportar o usar armas qumicas, biolgi-
cas o nucleares y los medios para lanzarlas.
La resolucin est encuadrada bajo el Captulo VII de la
Carta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatorio
para todos los pases que integran el organismo internacional y
podra permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), e
incluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen.
Cerrando lo referido a la instrumentacin, por parte de la
ONU, de medidas orientadas a contener y erradicar el flagelo
terrorista, conviene citar la llamada estrategia de las cinco D.
Esta fue propuesta por Annan a comienzos del ao 2005, al
275
conmemorarse el primer aniversario de los atentados del 11M,
a modo de grandes ejes en torno a los cuales debera estructu-
rarse el esfuerzo internacional de lucha contra el terrorismo.
Los contenidos de esa estrategia son los siguientes (el sub-
rayado es nuestro): Disuadir a los grupos descontentos de ele-
gir el terrorismo como tctica para alcanzar sus objetivos; Difi-
cultar a los terroristas el acceso a los medios para llevar a cabo
sus atentados; hacer Desistir a los Estados de prestar apoyo a
los terroristas; Desarrollar la capacidad de los Estados para
prevenir el terrorismo y, por ltimo, Defender los Derechos Hu-
manos en la lucha contra el terrorismo
447
.
A nivel de los Estados, en tanto, entendemos que sigue go-
zando de actualidad la splica de accin formulada por Ben-
jamin Netanyahu hace ya varios aos, quien inst a los gobier-
nos a no adoptar una actitud de aceptacin indiferente ni
fatalista, sino a adoptar un declogo de acciones que deben ser
emprendidas tanto a nivel interno como internacional. Debido
a las crecientes vinculaciones entre ambos dominios, estos no
solo no se excluyen, sino que se retroalimentan.
En concreto, las medidas propuestas por Netanyahu son las
siguientes: (i) imponer sanciones a los proveedores de tecnolo-
ga nuclear a los Estados que apoyan el terrorismo; (ii) imponer
sanciones diplomticas, econmicas e incluso militares a los Es-
tados que apoyan el terrorismo; (iii) neutralizar los enclaves
terroristas; (iv) congelar los activos financieros de los regme-
nes y organizaciones terroristas; (v) compartir informacin, tan-
to entre Estados como en el seno de los mismos; (vi) revisar la
legislacin para permitir una mayor vigilancia y accin contra
las organizaciones que incitan a la violencia, de renovacin pe-
ridica; (vii) perseguir activamente a los terroristas; (viii) no
liberar a los terroristas encarcelados, (ix) entrenar fuerzas espe-
ciales para combatir el terrorismo; finalmente, (x) educar al p-
blico (educacin antiterrorista).
447
ANNAN, Kofi: Discurso pronunciado en la Cumbre Internacional sobre
Democracia, Terrorismo y Seguridad, Club de Madrid, Madrid, 11 de marzo
de 2005.
276
Debe agregarse que, dentro de este declogo, el tem (vi) refe-
rido a la revisin de legislacin incluye una variada serie de inicia-
tivas que incluye proscribir el otorgamiento y la canalizacin de
fondos a grupos terroristas; permitir la investigacin de los gru-
pos que predican el terrorismo; disminuir los requisitos de las
rdenes de arresto en los casos de terrorismo; restringir la pose-
sin de armas; por ltimo, ajustar las leyes de inmigracin
448
.
Lo que probablemente no se desprenda del declogo del
dirigente israel, y entendemos que es de incidencia directa en
la evolucin del flagelo terrorista, es la consolidacin de la de-
mocracia como sistema de gobierno. Existe cierto grado de con-
senso en que los regmenes democrticos, ms all de sus falen-
cias, suelen generar un menor nmero de terroristas que los
regmenes autoritarios; y cuando constituyen el seno para el
surgimiento de terroristas, estos suelen ser numricamente es-
casos y con un nivel de adhesin ciudadana muy restringido
449
.
En ese sentido, la preservacin de la gobernabilidad democrti-
ca a la cual se hizo alusin en el Captulo II, es un elemento
clave en la lucha contra el terrorismo.
Finalmente, los legtimos esfuerzos internacionales por
erradicar la actividad terrorista no deben vulnerar el respeto a
los Derechos Humanos. La idea que subyace a esta cuestin es,
segn dijo Jakob Kellenberger, presidente del Comit Interna-
cional de la Cruz Roja (CICR), que la guerra contra el terrorismo
no es un argumento para relativizar la proteccin de la dignidad
humana
450
.
Ya a fines del ao 2003, Hina Jilani, representante especial
del Secretario General de la ONU para monitorear la situacin
de los Derechos Humanos en el mundo, declar ante la Asam-
448
NETANYAHU, Benjamin: Combatiendo al terrorismo. Cmo pueden las
democracias derrotar a los terroristas nacionales e internacionales, en Carlos
FAYT, Criminalidad del Terrorismo Sagrado, Editorial Universitaria de La Plata, La
Plata 2001, pp. 157-172.
449
MARKS, op. cit.
450
CICR a favor de proteger DDHH tambin en guerra contra terrorismo, DPA,
29 de mayo de 2004.
277
blea General del organismo que, al mismo tiempo que las leyes
antiterroristas en todo el mundo se colocaron en el primer lugar
de las prioridades de la agenda gubernamental, muchos gobier-
nos ven cada vez ms a los defensores de los Derechos Huma-
nos como obstculos para la implementacin de sus leyes de
Seguridad Nacional contra el terrorismo.
Este funcionario sostuvo que, en muchos casos, esos defen-
sores fueron acusados de difamacin de autoridades y difu-
sin de informacin falsa cuando publicaron reportes sobre vio-
laciones de los Derechos Humanos. Y agreg que en algunas
naciones las leyes antiterroristas y las agencias de inteligencia
recibieron poderes excepcionales de vigilancia e investiga-
cin sin supervisin judicial, leyes estas que permitieron a las
autoridades detener a defensores de los Derechos Humanos,
sindicalistas, lderes estudiantiles, activistas polticos, lderes
religiosos, abogados y periodistas. Tambin seal que a los
defensores de los Derechos Humanos se les negaron visas para
ingresar a pases donde fueron reportadas serias violaciones de
los mismos
451
.
A partir de los dichos de Jilani, es que puede entenderse el
llamamiento del Secretario General, efectuado al conmemorar
el primer aniversario del 11M: El terrorismo es por s mismo un
ataque directo a los Derechos Humanos y al Estado de derecho. Si en
nuestra lucha contra ese fenmeno sacrificamos esos valores, estare-
mos entregando una victoria a los terroristas
452
.
451
ONU: Leyes antiterroristas tambin tienen como blanco defensores DDHH,
DPA, 13 de noviembre de 2003.
452
ANNAN, op. cit.
279
Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los aos 90
Desde su constitucin al trmino de la Segunda Guerra
Mundial, la ONU se erigi en el organismo gubernamental
multilateral ms importante del escenario internacional. Bsica-
mente, el mismo cumple cinco funciones: (i) es, ante todo, un
smbolo de la comunidad internacional; (ii) es un canal de comu-
nicaciones entre actores del sistema internacional, primordial-
mente entre Estados, aunque cada vez ms entre Estados y ac-
tores no estatal es; (i i i ) es una burocraci a competente,
especializada en una amplia gama de funciones; (iv) es un m-
bito generador y reglamentador de normas de conducta, a la vez
que un mecanismo a travs del cual se generan y difunden
visiones sobre cmo deberan conducirse los Estados; finalmen-
te, es un mbito de socializacin de las elites sobre cmo perse-
guir y obtener los objetivos de sus respectivos Estados, en el
sistema internacional contemporneo
453
.
Indudablemente, la faceta ms conocida que tiene el involu-
cramiento de la ONU en la bsqueda de la paz y seguridad inter-
nacionales es la que se vincula con el empleo de efectivos militares
en operaciones de paz. En la dcada del 50 fue Dag Hammars-
kjld, Secretario General del organismo, quien deline original-
mente su forma y dio lugar a la aparicin de tres conceptos, nti-
mamente relacionados entre s: Presencia de la ONU, Mantenimiento
de la Paz y Diplomacia Preventiva. Dejando a este ltimo moment-
neamente de lado, las caractersticas de los otros dos eran:
453
FARER, Tom: UN Action in a Disorderly World, University of California-
Berkeley, Institute of International Studies, Currents, Spring 1994.
CAPTULO VI
LA EVOLUCIN DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIN
EN LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS
280
Presencia de la ONU: alude al uso de personal representati-
vo del Secretario General en la resolucin de disputas, sea o
no que las partes enfrentadas hayan logrado algn acuerdo
transitorio; incluye el empleo de mediadores, comisiones de
buenos oficios y pequeos grupos de militares desarmados.
Mantenimiento de la Paz: se diferencia de las anteriores en
que estn protagonizadas totalmente por unidades milita-
res y en que actan a partir de un cese de hostilidades
pactado por las partes en disputa. A partir del informe co-
producido en 1965 por el titular de la Asamblea General y
el Secretario General, las misiones de mantenimiento de la
paz son clasificables en operaciones de observacin (boinas
azules) y operaciones donde actan unidades armadas de
mayores dimensiones (cascos azules).
El proceso de toma de decisiones en materia de operaciones
de paz involucra cuatro actores: el CSNU, el Secretario General, la
Asamblea General y los pases contribuyentes con tropas. En el
Cuadro 17 se describen los roles y funciones de cada uno de ellos:
CUADRO 17
PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN OPERACIONES DE PAZ
ACTOR FUNCIN
CONSEJO DE
SEGURIDAD
SECRETARIO
GENERAL
ASAMBLEA
GENERAL
PASES
CONTRIBUYENTES
Responsable de tipificar una accin o situacin como
amenaza a la paz y seguridad internacionales, y de
decidir la realizacin de una operacin de paz, sin en-
trar en sus detalles.
Implementa las decisiones del Consejo en el plano
operativo. Planifica y controla la operacin de paz, de-
legando su ejecucin en un comandante en el terreno.
Aunque no debe involucrarse en cuestiones relaciona-
das con la paz y la seguridad internacionales, puede
ejercer influencia indirecta sobre una operacin de paz
a travs de su presupuesto.
Afectan la forma de la operacin a travs de las Reglas
de Empeamiento que le fijan a sus tropas.
281
Sin embargo, segn puntualiza Frechette, el paso del tiem-
po introdujo importantes distorsiones en ese proceso, especial-
mente en lo que se refiere al CSNU. Formalmente, el menciona-
do rgano debera reunirse abiertamente para discutir los
temas de su incumbencia, permitiendo que cualquier Estado
miembro exponga ante l sus puntos de vista; sin embargo, en
la realidad el Consejo es proclive a trabajar segn una mecnica
de sesiones informales: reuniones a puertas cerradas en las
que no se admite a ningn Estado miembro; de cuyo contenido
no queda constancia ni registro; donde se arriba a conclusiones
que luego se plasmarn en las resoluciones, quedando en con-
secuencia un escaso margen para la negociacin.
Irnicamente, comenta la diplomtica canadiense que, con
ese estado de cosas, las alternativas de un Estado miembro que
no integra el CSNU para conocer los contenidos de una sesin
informal se limitan a solicitar informacin en forma individual
a los asistentes al cnclave (quedando supeditados a la buena
voluntad de los mismos), o enterarse a travs de las pginas del
The New York Times
454
.
Las operaciones de mantenimiento de paz se insertan en el
Cap. VI de la Carta del organismo, que encomienda a las partes
en conflicto la bsqueda de una solucin pacfica al mismo a
travs de negociaciones, mediaciones, conciliaciones, arbitrajes,
recursos a agencias regionales u otros medios pacficos (espe-
cialmente arts. 33 y 38).
Las caractersticas de estas operaciones, que no estn defi-
nidas de manera explcita en la Carta, fueron establecidas por el
propio Hammarskjld (con la colaboracin del canadiense Les-
ter Pearson) tras la crisis de Suez en 1956, haciendo hincapi en
seis condiciones: (i) el carcter temporal del despliegue; (ii) su
neutralidad respecto de las partes en conflicto y su aceptacin
por parte de las mismas; (iii) la designacin del comandante
militar por parte del CSNU; (iv) la inhabilitacin de los miem-
454
FRECHETTE, Louise: El proceso de toma de decisiones en Naciones Unidas, en
VV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales, Buenos Aires 1997, pp. 51-59.
282
bros permanentes de tal cnclave para participar en esos des-
pliegues; (v) la limitacin de los objetivos de las operaciones a
la supervisacin de ceses de fuego y el patrullado de frentes de
batalla; y (vi) la provisin de las fuerzas multinacionales con
armamento liviano, utilizable solamente en defensa propia.
Para estas operaciones de mantenimiento de la paz, las en-
seanzas obtenidas a partir de la misin UNTAC en Camboya
sugieren que el xito de las mismas se vincula a la existencia de
cinco condiciones bsicas: (i) un plan de paz coherente desde el
punto de vista conceptual, suficientemente detallado, avalado
por todas las partes intervinientes; (ii) el apoyo de las partes en
conflicto a la aplicacin de dicho plan; (iii) recursos humanos
calificados y disciplinados, articulados a partir de un Estado
Mayor civil y militar, aptos para planificar e implementar el
plan de paz inmediatamente despus del logro del acuerdo en-
tre los beligerantes; (iv) objetivos claros y factibles, evitando la
generacin de esperanzas infundadas o poco realistas sobre el
papel de la ONU; finalmente, (vi) adecuado respaldo externo,
incluyendo a aquellos Estados que en instancias anteriores apo-
yaron a alguno de los beligerantes
455
.
A lo largo de la mayor parte de la Guerra Fra, existieron
dos factores que moldearon y limitaron el empleo del instru-
mento militar por parte de la ONU, erosionando consecuente-
mente su eficacia y eficiencia en trminos de mantenimiento de
la paz y seguridad internacionales. El primero de ellos tuvo
una clara raz ideolgica y consisti en la perniciosa prctica
seguida por las dos superpotencias, de bloquear el funciona-
miento del CSNU a travs del empleo intensivo del poder de
veto que les otorgaba su estatus de miembros permanentes de
ese foro.
Este bloqueo llev a que, si bien el art. 51 de la Carta del
organismo contempla mecanismos de Seguridad Colectiva (de-
recho inmanente de legtima defensa, individual o colectiva, en caso
de ataque contra un pas miembro), esa herramienta nunca pudie-
455
EVANS, Gareth: Lecciones del mantenimiento de la paz en Camboya, Revista de
la OTAN N 4, agosto de 1994, pp. 24-27.
283
ra ser empleada, con la atpica excepcin de los episodios en
Corea en la dcada del 50.
El segundo elemento remite al paradigma westfaliano y era
de naturaleza jurdica: el rechazo a la idea de intervencin. En el
campo de las Relaciones Internacionales, este concepto tuvo
siempre una connotacin negativa, siendo percibido generalmen-
te como algo ilcito. La razn es que desde la Paz de Westfalia la
soberana de los Estados siempre presupuso el derecho de los
mismos a ser independientes de determinar su destino, y a los
gobiernos a hacer lo que desean dentro de sus fronteras, sin in-
terferencia externa.
Esta lnea de pensamiento se consolid tras la Segunda
Guerra Mundial, cuando se recoge la experiencia europea de la
primera mitad del siglo XX, en lo relativo a la intervencin de
las potencias en los asuntos internos de terceros Estados; de
esta manera, la Carta de la ONU consagr el derecho de no
injerencia externa en los asuntos internos de sus miembros (art.
2 prrafos 4 y 7).
La adhesin de la ONU a la idea de no intervencin alcanza-
ba tambin a las cuestiones humanitarias, por ms graves que
hubieran sido, pues estas tambin estaban subordinadas a la
puja bipolar. En este sentido, se ha hecho notar que si las Con-
venciones de Ginebra de 1949 requirieron solamente cuatro me-
ses de negociaciones, sus Protocolos Adicionales demandaron
cuatro aos (1974-1977) para lograrse consensos mnimos
456
.
En estos casos la inaccin se justificaba en una lnea de
pensamiento conocida como consecuencialismo, que no enfatiza-
ba en los Derechos Humanos vulnerados ni en la dimensin de
esa violacin, sino ms bien en las consecuencias que podra
tener una intervencin humanitaria. Siguiendo las pticas con-
456
NAHUM, Fasil: The Challenge for Humanitarian Law and Action at the threshold of the
21
st
Century, 3
rd
International Security Forum and 1
st
Conference of the PfP
Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes: Networking
the Security Community in the Information Age, Zurich, 1921 October 1998
(Workshop 5C: Humanitarian Law and Action).
284
secuencialistas, estas intervenciones conllevaban un grave ries-
go de escalada en el empleo de la fuerza que poda dar lugar a
un enfrentamiento entre superpotencias y desembocar, al me-
nos tericamente, en una guerra nuclear. Los adherentes a las
pticas consecuencialistas justificaban moralmente la inaccin
de la comunidad internacional frente a catstrofes humanita-
rias, alegando que esa inaccin evitaba nuevos y ms generali-
zados conflictos blicos
457
.
En este contexto tuvo lugar la invasin de Kuwait por parte
de Irak en agosto de 1990. El carcter de desafo que tena la
accin de Hussein obedeca a dos circunstancias: por un lado,
obligaba al organismo a incluir la variable violencia en el diseo
de sus futuros cursos de accin para mantener la paz, al demos-
trarse que el empleo de la fuerza no haba sido desterrado del
tablero internacional; por otro, no poda defraudar las expecta-
tivas generadas en todo el mundo por el anuncio del mandata-
rio estadounidense George Bush de un conjunto de reglas que,
bajo el pomposo rtulo de Nuevo Orden Mundial, aluda a la
competencia exclusiva de la ONU en la resolucin de conflictos
entre pases, imponindose como norma que la agresin arma-
da debe ser castigada.
La conducta que adopt la institucin ante el citado conflicto
perifrico fue posibilitada por el abandono de la tradicional
prctica de las dos superpotencias, de bloquear el funcionamien-
to del CSNU a travs del poder de veto, y consisti en la aplica-
cin de los mecanismos de Seguridad Colectiva, aunque en una
forma algo sui generis: el Consejo no fue la instancia donde se
concibieron las respuestas de la comunidad internacional, de
acuerdo a lo que establece el art. 24 de la Carta del organismo,
sino donde se legitimaron las iniciativas de EE.UU.
En cualquier caso, en esos momentos el CSNU emiti nu-
merosas resoluciones que permitieron progresar desde una
identificacin de Irak como perturbador de la paz y seguridad
457
RUIZ MIGUEL, Alfonso: Soberana e intervencin blica humanitaria, en Roberto
Bergalli & Eligio Resta (comps.): Soberana: un principio que se derrumba, Paids,
Barcelona 1996, pp. 57-71.
285
internacionales, demandando que se restablezca el statu quo
ante bellum (Res 660/90), hasta la autorizacin del empleo mul-
tilateral de la fuerza para liberar el territorio del emirato ocupa-
do (Res 678/90), cesando las operaciones militares cuando el
objetivo fue logrado (Res 687/91).
Sin embargo, tal vez lo ms importante de esa accin blica
no haya sido la superacin de las limitaciones ideolgicas que
signaron a la ONU durante la contienda interhegemnica, sino
la erosin de la tradicin jurdica de la no injerencia. El catali-
zador de ese proceso fue la rebelin de la poblacin de la etnia
kurda contra el gobierno iraqu, dando lugar a una represin
gubernamental que tcnicamente no poda ser contrarrestada
desde el exterior, so pena de violar el principio de no injerencia
en los asuntos internos de los Estados.
El replanteo de los criterios de intervencin
Visto en forma retrospectiva, el levantamiento kurdo tuvo
dos claros impactos en el funcionamiento global del organismo,
en materia de paz y seguridad internacionales. Uno de ellos fue
incorporar a su mbito de responsabilidad a los conflictos in-
traestatales, que en pocas de la Guerra Fra haban sido vir-
tualmente excluidos de la agenda de trabajo del organismo
para instalarse en la dialctica entre superpotencias, tipificn-
dolos como emergencias complejas:
crisis de suficiente magnitud para captar la atencin de la co-
munidad internacional (o por lo menos de la ONU) pero de ca-
rcter local, evolucionando de una combinacin de crisis humani-
tarias, ruptura de la autoridad poltica nacional o confrontacin
poltica regional, al estadio de la violencia
458
.
El segundo impacto del levantamiento kurdo fue producir
en el seno de la ONU un debate sobre sus criterios de interven-
cin, que fue posible gracias a la prdida de sustento del conse-
458
MARKS, Edward: UN Peacekeeping in a post Cold War World, en Edward Marks
& William Lewis (comps.): Triage for Failing States, National Defence University,
Mc Nair Paper N 26, January 1994.
286
cuencialismo de antao, que haba subordinado la cuestin a los
riesgos de un enfrentamiento entre superpotencias. La novedad
consisti en concebir a esa idea como un caso excepcional en el
cual se haca caso omiso de una soberana estatal, as como de la
legitimidad de quien la ejerca. En sntesis, en la post-Guerra Fra
los debates sobre la intervencin giran en torno a las situaciones
que quedan enmarcadas en su excepcionalidad
459
.
Para abordar los alcances de la excepcionalidad de la inter-
vencin, es necesario tener en cuenta el andamiaje terico de
las guerras justas (bellum justum) elaborado por uno de los
padres del Derecho Internacional, Hugeianus de Groot, en latn
Hugo Grocio, ya mencionado en el Captulo I. Este desarroll
su enfoque mientras tena lugar la Guerra de los Treinta Aos
que enfrentaba a catlicos y protestantes, confirmando una fal-
ta de moderacin con respecto a la guerra de tal magnitud, que debe-
ra avergonzar hasta a las razas brbaras. Y agregaba:
He observado que los hombres corren a las armas por causas
leves, o por ninguna en absoluto, y una vez que las han tomado
ya no hay respeto alguno por la ley divina o humana; es como si,
conforme a un decreto general, se hubiera dado abiertamente
rienda suelta al frenes para cometer toda clase de crmenes
460
.
Los planteos de Grocio sobre las guerras justas definen las
circunstancias en las cuales un Estado puede emplear legtima-
mente su instrumento militar (jus ad bellum) y la forma en
que ese uso debe ser llevado a cabo (jus in bello)
461
. Combinan
de manera efectiva las dos escuelas de pensamiento jurdico de
la poca: una de ellas se basaba en el derecho romano, sobre
todo en el jus gentium (derecho de gentes), que estudiaba el
459
TRACHTENBERG, Marc: Intervention in Historical Perspective, en Robert Art &
Robert Jervis (comps.): International Politics: Enduring Concepts and Contemporary
Issues, Harper Collins, New York 1996, pp. 509-526.
460
HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986,
pp. 118-119.
461
Desarrollamos las ideas de Grocio segn ISAKOVIC, Zlatko: Ius ad Bellum from
Grotius to the United Nations, mimeo, Third Pan-European International
Relations Conference and Joint Meeting with the ISA. Vienna, Austria, 15-19
September 1998.
287
comportamiento real de los Estados y marginaba a los planteos
ticos de los conflictos armados siguiendo el viejo adagio inter
arma silent leges (cuando hablan las armas, las leyes callan); la
otra era el jus naturale (derecho natural), que englobaba a
toda conducta de los Estados considerados sujetos morales
estimada correcta y justa, apreciando que no existe justificativo
alguno para la guerra, habida cuenta del sufrimiento y el dao
que ocasiona.
El jus ad bellum sobreentiende que el empleo del instrumen-
to militar implica una guerra y prescribe, como primera condi-
cin, que esta debe basarse en una razn o causa justa. Se consi-
deran motivaciones justas la respuesta de un Estado a una
injusticia o violacin de derechos cometida en su contra por
otro Estado, como as tambin el castigo o prevencin de la
violacin de los derechos de los individuos. Contrario sensu, no
son consideradas pasibles de causa justa las guerras iniciadas
por un Estado por motivos de conquista, para ampliar esferas
de influencia, por expansin econmica o por temor a sufrir
una agresin, ms all de la buena intencionalidad que anima
al gobernante que adopt esa decisin.
Adems, el jus ad bellum advierte que la guerra debe ser decla-
rada por una autoridad competente, en obvia alusin al Estado,
presuponiendo su monopolio de la fuerza. La referida declaracin
debe ser pblica, con un doble propsito: por un lado, permite
que el oponente arbitre medidas correctivas que eviten que se
consume el conflicto armado; por otra parte, confirma que la gue-
rra en cuestin es la expresin de la voluntad de un pueblo, antes
que una iniciativa privada de sus gobernantes. Finalmente, la gue-
rra debe aplicarse una vez agotados otros medios pacficos de
resolucin de disputas (ltima ratio), con probabilidades reales de
xito, teniendo en cuenta el valor de la vida humana.
El jus in bello, por su parte, agrega dos condiciones bsicas
a la conduccin de las operaciones militares: el dao generado
debe ser proporcional al objetivo perseguido, y las vctimas no
combatientes deben minimizarse. En este sentido, en forma pre-
via al inicio de una guerra, un Estado debe definir claramente
sus objetivos, siendo que un conflicto armado tipificable inicial-
288
mente como guerra justa puede transformarse en injusta, si no
se verifica proporcionalidad y genera una cantidad excesiva e
innecesaria de vctimas.
Con este contexto, basndose en el primer postulado del
jus ad bellum (razn o causa justa), David Fisher traduce al esce-
nario de la post-Guerra Fra los alcances de las guerras justas,
planteando cuatro tipos probables de intervencin militar
462
:
Soporte a un Estado frente a una agresin de otro: paradig-
ma de una guerra justa, se cristaliza en los modelos de
Seguridad Colectiva.
Soporte a un lado en disputa, en un conflicto intraestatal:
esta es una situacin discutible, pues tcnicamente no con-
figurara una guerra justa, aunque se pueden contemplar
excepciones en casos en los cuales una comunidad (etnia,
nacin, minora) es oprimida por un poder colonial, que
pasa a ser conceptuado como un agresor externo.
Operaciones de mantenimiento y/o imposicin de paz: po-
dra hablarse de guerra justa si la intervencin no est
orientada a asegurar la victoria de un bando sobre otro,
sino a lograr o garantizar un cese de hostilidades que deje
lugar a negociaciones pacficas.
Intervenciones humanitarias: estas operaciones, que no se
orientan a lograr un objetivo poltico particular, sino a pre-
venir sufrimientos, son ms facilmente tipificables como
guerras justas si los mencionados sufrimientos son cuanti-
tativamente altos y cualitativamente graves (masacres, ge-
nocidios); contrario sensu, cuando los sufrimientos son limi-
tados en cantidad y gravedad, la idea de guerra justa es
discutible, pues el objetivo de la intervencin puede que-
dar opacado por la violacin de la integridad territorial del
Estado en cuestin.
462
FISHER, David: The Ethics of Intervention, en ART & JERVIS, op. cit., pp. 537-544.
289
Especficamente respecto al cuarto tipo de intervencin mi-
litar, el que refiere a las intervenciones humanitarias, la corrien-
te de pensamiento integrada por los as llamados restriccionistas
objet (y contina hacindolo) toda intencin de flexibilizar el
derecho de no injerencia. El motivo es el descreimiento respecto
a las verdaderas motivaciones que ejerceran sus protagonistas:
los Estados siempre privilegiaran, selectivamente, sus intereses
individuales y sus preferencias culturales. En sntesis, la culmi-
nacin de la puja bipolar no deba mellar la aplicacin del art. 2
(4,7) de la Carta.
En esta lnea restriccionista, por ejemplo, se ha dicho que
una serie de causas nobles (proteccin de los Derechos Huma-
nos, defensa de las minoras, etc.) redundan en novedades ju-
rdicas que solo sirven como instrumentos vlidos para justifi-
car intervenciones militares de los Estados de mayor poder.
Estos pases actuaran movidos por sus propios intereses de
poltica exterior, en un verdadero ejercicio del derecho del ms
fuerte, aunque disfrazaran sus acciones en nombre de la co-
munidad internacional
463
.
En la vereda de enfrente, los apodados contrarrestriccionis-
tas insistieron en que el fin de la Guerra Fra permita la aplica-
cin de intervenciones humanitarias, con la circunstancia para-
djica de fundamentar sus posiciones en la misma fuente que
los restriccionistas: la Carta de la ONU, en sus artculos 1 (3), 55
(promover el respeto universal y la observancia de los Derechos Hu-
manos y libertades fundamentales) y 56 (los miembros deben tomar
acciones conjuntas o individuales a tal fin). Accesoriamente, los
contrarrestriccionistas alegaron que existe una suerte de dere-
cho consuetudinario, resultado de la aplicacin de prcticas y
procedimientos durante un cierto tiempo, sobre todo las que
derivan de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre.
En el contexto de este esfuerzo por modificar los contenidos
tradicionales de la idea de guerras justas, el aporte ms conocido
de los contrarrestriccionistas correspondi a Michael Walzer (de-
463
CORTS, Marcos Henrique: A Defesa Nacional diante do Ps-Modernismo
Militar, A Defesa Nacional N 792, Jan-Abr 2002, pp. 4-32.
290
sarrollado en su obra Just and Unjust Wars. A Moral Argument with
Historical Illustrations), justificando las intervenciones armadas hu-
manitarias en caso de masivas violaciones a los Derechos Huma-
nos. Para Walzer, si la soberana poltica de un Estado deriva de
los derechos de los individuos, una violacin de estos ltimos que
no est limitada a un sector minoritario de la comunidad, sino que
adquiera dimensiones masivas, le quita legitimidad al Estado. As,
una intervencin humanitaria no colisionara con el concepto de
soberana del Estado en cuestin, por cuanto este carecera de au-
toridad hasta tanto cumpliera con sus obligaciones
464
.
Es importante agregar aqu que, con el paso del tiempo,
Waltzer profundiz su tesis de la guerra justa en el caso de las
intervenciones con objetivos humanitarios, indicando que su
justificacin no es otra que poner fin a acciones que conmue-
ven la conciencia de la humanidad, anulando a la fuente de
inhumanidad. Para la comunidad internacional, tal interven-
cin no respondera solamente a mviles morales, sino tambin
estratgicos, ya que las violaciones masivas a los Derechos Hu-
manos, si nadie las cuestiona, tendern a expandirse. En sus
palabras: Si pagamos el precio mortal del silencio y la insensibili-
dad, pronto tendremos que pagar el precio poltico del desorden y la
anarqua ms cerca de nuestro hogar
465
.
Pero no todos los debates sobre la flexibilizacin de los
criterios de intervencin giraron en torno del concepto de gue-
rras justas. En el desarrollo de esta discusin, parecen haber
influido al menos otros tres factores:
La consolidacin de los Derechos Humanos como tema de
la agenda internacional durante la administracin dem-
crata de James Carter en EE.UU., con Zbigniew Brzezinski
como mentor de la misma desde el Consejo de Seguridad
Nacional (NSC).
Los puntos de vista sustentados en la materia por actores
no gubernamentales de prestigio internacional.
464
RUIZ MIGUEL, op. cit.
465
WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paids, Barcelona 2004, pp. 87 y 91.
291
La experiencia recogida por la ONU en los aos anteriores.
Entre los actores no gubernamentales sobresala la postura
de Bernard Kouchner, fundador en 1968 y titular desde ese mo-
mento de la organizacin Mdicos Sin Fronteras, y secretario de
Accin Humanitaria durante parte de la gestin presidencial de
Miterrand en Francia; concretamente, Kouchner defenda el
derecho de interferencia: las fronteras dejan de existir cuando el
ser humano est en peligro. En un sentido similar la Comisin
de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales, copresidida por
Ingvar Carlsson y Shridath Ramphal, desarroll el concepto Se-
guridad de los Pueblos, anticipado en el Captulo I: la seguridad
se extiende ms all de la proteccin de las fronteras, las lites
gobernantes y los intereses exclusivamente estatales, e incluye
la proteccin de las personas
466
.
El primer antecedente importante del abandono de esta inac-
cin de la ONU data recin de 1987, cuando el organismo reclam
y obtuvo una participacin en la distribucin a la poblacin de la
ayuda alimentaria internacional a Etiopa y Sudn, al confirmar
que la misma era repartida de acuerdo a considerandos ideolgi-
cos sectarios. Un ao despus, ya con Kouchner en el Poder Ejecu-
tivo galo, Francia redacta y promueve en la Asamblea General la
Res 43/131 que impone por primera vez la idea de un derecho de
injerencia humanitaria, en relacin a la necesidad de la comuni-
dad internacional de poder acceder libremente a las vctimas de
catstrofes naturales (que al trmino de esa dcada terminaran
ocasionando unos 64 millones de vctimas) o de otros impondera-
bles de similar ndole. Los contenidos bsicos de esa resolucin
databan del ao 1968, cuando las organizaciones humanitarias in-
ternacionales no contaron con la autorizacin del gobierno de Ni-
geria para socorrer a las vctimas de la guerra de Biafra.
El instrumento promovido por Pars fue aprobado final-
mente el 8 de diciembre de 1988, cuando la entonces Unin
Sovitica modifica su original oposicin (fundada en su inten-
cin de subordinar la injerencia externa a la aprobacin previa
466
Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales: Nuestra Comunidad
Global, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82.
292
del Estado receptor) y se transforma en su primer beneficiario,
a causa del terremoto que haba asolado en ese momento a Ar-
menia
467
. A esta resolucin le sigui otra, la 45/100 del 14 de
diciembre de 1990, que agrega a la anterior el concepto de pasi-
llos de urgencia humanitaria, limitando en tiempo y espacio los
alcances de la injerencia.
De todos modos, el contrapunto entre restriccionismo y con-
trarrestriccionismo redund en un importante aumento del cono-
cimiento disponible respecto a las condiciones y lmites de las
intervenciones militares con objetivos humanitarios. Uno de los
resultados de ese incremento de conocimiento fue la discrimina-
cin del contenido humanitario de una intervencin militar en
funcin de objetivos y resultados. La idea, segn la expone Nicho-
las Wheeler de la Universidad de Gales, es que puede haber
intervenciones militares con objetivos humanitarios, que pueden
no obtener un resultado satisfactorio; e inversamente, que exis-
ten intervenciones militares que no persiguen metas humanita-
rias, pero logran un resultado de ese tipo en forma accesoria.
Un ejemplo del primer caso es la misin UNOSOM-II en
Somalia, cuyo resultado final no fue el esperado originalmente.
El segundo caso, en tanto, se encuentra ejemplificado en las
intervenciones militares que Vietnam y Tanzania llevaron a
cabo en Camboya y Uganda, respectivamente. Estas operacio-
nes estuvieron motivadas en las constantes violaciones a sus
soberanas, pero contribuyeron al colapso de los regmenes del
Khmer Rouge y de Idi Amin Dada, y consecuentemente a la de-
tencin del genocidio que ambos perpetraban en sus poblacio-
nes. Aunque no existen cifras ciertas, las ONG humanitarias
estiman que el Poder Ejecutivo ugands perpetr 300 mil ejecu-
ciones en ocho aos, mientras su homlogo camboyano elev
esa cifra a 2 3 millones (sobre un total de 7 millones de habi-
tantes) en tres aos y medio
468
.
467
BETTATI, Mario: El foro ms importante de la ONU es la cafetera, entrevista en
El Pas 10 de febrero de 1994, suplemento Temas de Nuestra poca, pp. 10-11.
468
WHEELER, Nicholas: Humanitarian Intervention and World Politics, en John
BAYLIS & Steven SMITH (comps.): The globalization of World Politics, Oxford
University Press, Oxford 1997, pp. 391-408.
293
El Cuadro 18 grafica cuatro tipos de intervenciones milita-
res, que pueden ser calificadas como humanitarias o no, en fun-
cin de objetivos y resultados.
De las intervenciones humanitarias a la Agenda para la Paz
La intervencin con objetivos y resultados humanitarios
que se desarroll en Irak para preservar a la nacin kurda, fue
la primera respuesta dada por la ONU en este sentido, tras el
fin de la Guerra Fra. Y constituy el caso paradigmtico de lo
que algunos consideraron la transformacin de la vieja senten-
cia la guerra es la continuacin de la poltica por otros medios en
la novedosa idea la guerra es la continuacin de la moral por otros
medios
469
.
La Resolucin 688 del CSNU, con fecha 2 de abril de 1991,
conden las prcticas de ese gobierno y brind el marco necesa-
rio para el inicio, dos das despus, de la operacin Ofrecer Alivio
(Provide Comfort) protagonizada por EE.UU., Gran Bretaa y
Francia. En la operacin, que tuvo un costo estimado de US$ 2,7
mil millones y se dirigi desde la localidad iraqu de Silopi, se
emple el instrumento militar para garantizar la distribucin de
ayuda humanitaria y la seguridad de los grupos en riesgo. La
469
SOHR, Ral: Las Guerras que nos esperan, Andrs Bello, Santiago de Chile 2000, p. 36.
Intervencin de
la URSS
en Afganistn (1979)
CUADRO 18
RESULTADOS HUMANITARIOS
OBJETIVOS
HUMANITARIOS
OBJETIVOS NO
HUMANITARIOS
RESULTADOS NO HUMANITARIOS
Intervencin de la
ONU en Irak, en
relacin a los
kurdos (1991)
Intervencin de
Vietnam en
Camboya (1978)
Intervencin de la
ONU en Somalia
(1993-1995)
294
resolucin tambin ofici de precedente para otras decisiones
adoptadas en los meses posteriores, que establecieron sendas zo-
nas de exclusin area en las reas donde se asentaban esos gru-
pos, al norte del paralelo 36 N y al sur del paralelo 32 N, aun-
que es de hacer notar que estas zonas no estuvieron
convalidadas explcitamente por el CSNU.
De esta manera, podra decirse que esa resolucin configu-
r la primera versin de las intervenciones humanitarias moder-
nas. En prrafos precedentes, David Fisher las describi como
operaciones que no se orientan a lograr un objetivo poltico
particular, sino a prevenir sufrimientos. Ms completa y precisa
es la definicin que propone Pardo Rueda:
Es una operacin militar cuyo propsito primario es aliviar el
sufrimiento humano. Esto diferencia estos esfuerzos de aquellos
de mantenimiento de la paz, cuyo propsito principal es monito-
rear acuerdos polticos y militares; y de las operaciones de gue-
rra, en las cuales el alivio del sufrimiento humano es un objetivo
secundario frente a los estratgicos, polticos o econmicos
470
.
Sea que adoptemos la conceptualizacin de Fisher o la del
acadmico colombiano, en forma simplificada estas operaciones
podran ser concebidas como el empleo del instrumento militar
en operaciones de ayuda humanitaria. Estamos entendiendo aqu
a la ayuda humanitaria tal cual lo hace lo hace la Agencia Espa-
ola de Cooperacin Internacional (AECI):
Una muestra de solidaridad internacional consistente en ac-
ciones no discriminatorias de asistencia, socorro y proteccin
a favor de las poblaciones, en particular las ms vulnerables
()... en situaciones derivadas de catstrofes naturales o provo-
cadas por la mano del hombre, como guerras o conflictos, du-
rante el tiempo necesario para hacer frente a las necesidades
humanitarias
471
.
470
471
Segn la AECI, dentro de la ayuda humanitaria pueden distinguirse dos
actividades bsicas, ayuda de emergencia y ayuda alimentaria: la ayuda de
emergencia consiste en dar una respuesta rpida a las necesidades ms urgentes
de las poblaciones afectadas por una situacin de catstrofe; la ayuda alimentaria
295
Hacia fines del ao 1991, en la XLVI Asamblea General del
organismo, se registr un nuevo adelanto en la flexibilizacin
de las condiciones bajo las cuales se poda intervenir en forma
directa en asuntos humanitarios, aprobndose una resolucin
que transformaba en doctrina lo establecido por la Res. 688: el
ejercicio del derecho de intervencin incluso sin solicitud previa.
Esto fue convalidado en enero de 1992 por el CSNU, en su
primera cumbre de Jefes de Estado, actuando coherentemente
con este compromiso en los meses posteriores: tanto su Res. 770
del 13 de agosto de 1992 referida a Bosnia Herzegovina, como
la 794 del 4 de diciembre de 1992, en relacin a Somalia, fueron
consecuencia de esos avances; ambas estn referidas a la aplica-
cin de todos los medios necesarios para garantizar la distribu-
cin de ayuda humanitaria.
En el caso de Somalia especficamente, el CSNU haba ava-
lado el envo de tres mil quinientos hombres a partir de sep-
tiembre de 1992, pero solamente para proteger los envos de
ayuda humanitaria. Los primeros efectivos que arribaron, a la
sazn paquistanes, comprobaron que la misin encomendada
sera imposible de conseguir por va de la negociacin, debido
a que su presencia no disuada las acciones de pillaje, y al do-
minio territorial de caudillos que condicionaban el paso de los
convoyes y de las mismas fuerzas de la ONU.
Con esos antecedentes, la Res. 794 sirvi para comenzar la
operacin UNOSOM-I, una iniciativa presentada por EE.UU.
para desplegar en ese pas del Cuerno de frica cerca de treinta
mil efectivos, que garantizaran mediante el uso de la fuerza la
llegada de alimentos a sus destinatarios. Se repeta de esa ma-
nera la operatoria de la Guerra del Golfo: el organismo convali-
daba mediante una resolucin una operacin cuya concepcin,
e incluso denominacin inicial (Restore Hope) haba correspon-
dido a Washington.
puede discriminarse, a su vez, en acciones de ayuda alimentaria propiamente
dicha y las de apoyo a la seguridad alimentaria; ambas apuntan a garantizar
una respuesta adecuada frente a situaciones de inseguridad causadas por dficits
alimentarios graves o por crisis alimentarias, aunque las primeras son de carcter
coyuntural y las segundas de mediano plazo.
296
El avance que en esta materia surgi del conflicto en los
Balcanes, es el que se refiere a las llamadas reas seguras, deno-
minacin que se emple para denominar enclaves (en estos ca-
sos, urbanos) donde la poblacin civil estuviera a salvo de agre-
siones y pudiera recibir ayuda humanitaria con cierto grado de
seguridad. La Res. 819 del CSNU, de abril de 1993, asign ese
estatus a la ciudad croata de Srebenica; un mes despus, la Res
824 hizo extensiva la medida a las localidades de Sarajevo,
Tuzla, Gorazde, Bihac y Zepa; en junio del mismo ao, la Res
836 del CSNU autoriz a las tropas que participaban en la ope-
racin de paz de la ONU a emplear la fuerza para proteger las
reas seguras.
El hecho clave entre las intervenciones en el Kurdistn ira-
qu, las arenas somales y la antigua Yugoslavia es la aparicin
del informe Agenda para la Paz, elaborado y presentado a los
miembros de la ONU el 17 de junio de 1992 por Boutros-
Boutros Ghali, Secretario General del organismo
472
.
La Agenda fue la respuesta a un pedido expreso formulado
por el CSNU meses antes, respecto a los medios para mantener
la paz y al rol que en cumplimiento de este objetivo deba cum-
plir la prevencin de conflictos. Las cuatro formas de empleo
del instrumento militar en operaciones de paz que propone el
dossier son la imposicin de paz, la intervencin humanitaria, la
construccin de paz y la diplomacia preventiva.
La cuestin de la diplomacia preventiva merece algunas acla-
raciones, teniendo en cuenta que la primera etapa del manejo
de un conflicto, su prevencin, ha sido escasamente desarrolla-
da hasta el momento. Algunos trabajos que se han concentrado
en esta falencia, la han imputado a la interaccin de diferentes
factores. El primero de ellos, y tal vez el ms importante, tiene
relacin con la inexistencia de consenso respecto a las razones y
la dinmica de muchos conflictos (sobre todo intraestatales) de
la post-Guerra Fra. Esta carencia se traduce en un problema
472
ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, report
of the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting
of The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992.
297
informacional, relativo a la disposicin de informacin sobre in-
minentes conflictos en cantidad y calidad suficientes; y en un
problema analtico, relativo a la capacidad para interpretar ade-
cuadamente esa informacin.
Junto al primer factor, un segundo elemento apunta a que
algunas seales de eclosin de conflictos intraestatales suelen
ser desatendidas debido a la simultnea ocurrencia de eventos
que concitan una mayor atencin por parte de la opinin pbli-
ca internacional. Entre estos casos, se han mencionado los del
inicio del colapso estatal de Somalia, entre 1990 y 1991, des-
atendido en beneficio de la invasin de Irak a Kuwait; y, en
sentido inverso, el agravamiento del conflicto intraestatal so-
mal en la segunda mitad de 1993, captando la atencin pblica
internacional en detrimento de Ruanda.
Naturalmente estos dos factores, la inexistencia de con-
senso sobre cmo analizar los conflictos intraestatales y la
desatencin de sus primeros sntomas visibles, conspiran con-
tra una exitosa intervencin preventiva de la comunidad in-
ternacional
473
.
Empero, lo antedicho no implica que no hayan existido ini-
ciativas orientadas a modificar ese estado de cosas. De hecho, la
Agenda para la Paz tom en cuenta el creciente inters del Con-
sejo en la cuestin preventiva, en buena medida como resultado
de la labor efectuada en ese sentido por el antecesor de Boutros
Ghali, Javier Prez de Cullar.
Ya en su informe anual de 1982 (y probablemente bajo in-
fluencia del Conflicto del Atlntico Sur y la operacin militar
israel Paz para Galilea), Prez de Cullar propuso a los miem-
bros del CSNU el inicio de estudios tendientes a la deteccin
temprana de potenciales reas de conflicto. Siete aos despus
volvi a plantear ante ese foro la conveniencia de esas evalua-
ciones, alegando que:
473
JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult,
Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation
(IGCC), Policy Paper N 27, La Jolla (CA), June 1996.
298
para activar el potencial de la organizacin en la prevencin de
la guerra, es necesario que desde el comienzo se abra a la necesi-
dad de discutir sobre aquellas situaciones (de conflicto) que
prximamente podran estallar.
Para lograr este objetivo, agregaba el Secretario General,
era imprescindible contar con informacin abundante, confiable
y oportuna. Casi simultneamente, la prevencin de conflictos
trascendi al Consejo para alcanzar a la Asamblea General, que
a travs de la Resolucin 43/51 de 1988 urgi al otro rgano a
considerar la posibilidad de intervenir tan pronto como sea po-
sible y de la forma ms conveniente (misiones de buenos ofi-
cios, observadores, fuerzas de mantenimiento de la paz) en con-
troversias especficas susceptibles de deteriorarse rpidamente.
El tema de la prevencin de conflictos se reaviv con la inva-
sin de Kuwait por parte de Irak y la subsiguiente segunda Gue-
rra del Golfo. En esos momentos las demandas del Secretario
General fueron particularmente explcitas, al solicitar al CSNU
que no limite su agenda de trabajo a sus propios temas de inte-
rs, sino que incluya en sus reuniones peridicas el anlisis del
escenario poltico internacional, en orden a detectar puntos de
peligro y facilitar una adecuada respuesta multilateral.
En ese alegato, correspondiente al informe anual de 1990, se
esboz por primera vez un nuevo tipo de operacin de paz cuya
traduccin conceptual es determinacin de los hechos (fact-finding).
Las operaciones de determinacin de los hechos fueron definidas
por la Asamblea General a travs de la Res. 46/59 del ao siguien-
te como toda actividad orientada a obtener un conocimiento detallado
de los factores relevantes de una disputa o situacin, en la cual los cuer-
pos competentes de la ONU necesiten desempear con eficiencia su fun-
cin en el mantenimiento de la paz y seguridad
474
.
Tambin existe una serie de importantes elementos a consig-
nar, en lo que hace a la construccin de la paz. El primero se refiere a
474
FISAS, Vicen: Blue Geopolitics. The United Nations Reform and the Future of the Blue
Helmets, Pluto Press & The Transnational Institute, London & East Heaven (CT)
1995, pp. 42-45.
299
sus alcances, que claramente exceden al empleo del instrumento
militar. En la Agenda para la Paz, Boutros Ghali la describe como
una tarea cooperativa orientada a lidiar con los problemas huma-
nitarios, econmicos, sociales y culturales que subyacen a los con-
flictos; incluye el desarme, la restauracin del orden, la destruc-
cin de armas, la repatriacin de refugiados, la reconstruccin de
las instituciones polticas, la proteccin de los Derechos Humanos
y la promocin de la participacin poltica de la ciudadana
475
.
Ese sesgo multidimensional y de carcter eminentemente
poltico de la construccin de paz fue ratificado por el sucesor de
Ghali, Kofi Annan, al decir que trata de la reanudacin de la
actividad econmica, del restablecimiento de las instituciones y los
servicios bsicos, la reconstruccin de clnicas y escuelas, la renova-
cin de la administracin pblica y la resolucin de las diferencias a
travs del dilogo y la no violencia
476
.
El segundo elemento de importancia a consignar, en lo que
hace a la construccin de paz, es que ulteriores elaboraciones
del concepto no solo sitan su ejecucin en fases postconflicto,
como se desprenda originalmente de la Agenda (con lo que
continuara a una imposicin o mantenimiento de paz), sino
tambin con anterioridad al estallido de la violencia. Este ajuste
conceptual, que surge del Suplemento de la Agenda de Paz elabo-
rado por Ghali en 1995, torna a la construccin de la paz en un
instrumento preventivo que puede evitar conflictos y guerras,
debiendo dirigirse a la raz del conflicto
477
.
Sin embargo, el carcter multidimensional y multitemporal
de la construccin de paz ha sido la causa para el surgimiento
de lecturas alternativas de este concepto, que enfatizan en uno
475
ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, report
of the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting
of The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992.
476
ONU: Consejo de Seguridad: debate sobre Construccin de la Paz, Resumen
Semanal del CINU, 2-8 de febrero de 2001 (http://www.onu.org/Noticias/
resumen/2001/bol0208.htm).
477
ONU: Supplement to an Agenda for Peace: Position paper of the Secretary-General on
the Occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations, January 3, 1995 (http:/
/www.un.org/Docs/ SG/agsupp.html).
300
u otro aspecto de su contenido. Es as que hoy las concepciones
existentes sobre una construccin de paz son mltiples, inclu-
yndose entre estas a las siguientes:
En cuanto a sus alcances: las que no enfatizan en las causas
estructurales del conflicto, sino en la remocin de la violen-
cia actual y en la construccin de mecanismos de negocia-
cin entre las partes enfrentadas.
En cuanto al tiempo: las que consideran un trmino de ejecu-
cin que flucta entre el corto y el mediano plazo, descartan-
do cuestiones sociales, econmicas y polticas de largo plazo.
En cuanto a sus protagonistas: las que sitan en el centro
de la operacin al instrumento militar, subordinando a este
las tareas de ONGs y agencias civiles.
En cuanto a su centralizacin: las que centralizan el control
de la operacin en la ONU, u otro actor en quien la organi-
zacin delegue la tarea, vis--vis la opcin de una operacin
descentralizada, con amplios mrgenes de maniobra para
ONGs y otros actores
478
.
Las cuestiones de los protagonistas y la centralizacin nos
permiten abordar el tercer elemento de importancia en una
construccin de paz: la interaccin entre efectivos militares y
civiles. Se ha dicho que la relacin cvico-militar constituye un
desafo de envergadura en estas operaciones, ya que ambas
partes operan con diferentes culturas y adhieren a valores dis-
tintos. As, las ONGs y agencias civiles tienen una estructura
horizontal, soslayan la jerarqua, son deliberativas y procuran
la autonoma; los militares, contrario sensu, por su propia natu-
raleza son jerrquicos y sus lneas de mando no admiten am-
bigedades.
Cul sera la funcin de los militares, en el marco de esta
relacin con actores civiles? En este campo, las opiniones va-
478
HAUGERUDBRAATEN, Henning: Peacebuilding: six dimensions and two concepts,
African Security Review (ASR) 7:6, 1998 (CIAO Working Paper).
301
ran. Segn algunas perspectivas, los uniformados deberan
proveer seguridad, informacin y asistencia a los participan-
tes civiles, para que estos efecten la construccin de paz pro-
piamente dicha. De acuerdo a otras lecturas, el poder militar
debe involucrarse de manera directa en la construccin de
paz, yendo ms all de la mera provisin de un entorno apro-
piado a los civiles.
Finalmente, un cuarto elemento: la influencia de lo poltico.
Si la dimensin humanitaria de una construccin de paz tras-
ciende (o debera hacerlo) cuestiones de naturaleza poltica,
para basarse en mviles morales, en tanto operacin de paz
no se las puede evitar. Las cuestiones polticas suelen encon-
trarse en la raz misma de la operacin, como se observ con la
mencionada Res. 688 (el flujo masivo de kurdos a Turqua); con-
dicionan la relacin entre los distintos pases que participan en
la operacin, las naciones donantes y la ONU; y marcan la inte-
raccin entre los diversos componentes de la operacin
479
.
Lo cierto es que los aspectos polticos de una construccin
de paz pueden llegar a deslegitimar sus mviles humanitarios.
Un ejemplo de deslegitimacin se observa en las operaciones
que los estadounidenses denominan relief plus; es decir, inter-
venciones de alivio que no se limitan a atacar la arista humani-
taria de la crisis, sino que incluyen la seleccin de un lder local
confiable a quien se coloca y sostiene en el poder, para que
restaure el orden rpidamente, como se intent en Hait (1994)
y Sierra Leona (1998). Precisamente en ambos casos, como en
otros, al poco tiempo la situacin se deterior a condiciones
similares a las existentes en forma previa a la intervencin, po-
niendo en entredicho la validez de esta
480
.
Adems, el desenlace final de una construccin de paz
siempre tiene una dimensin poltica. Al respecto, desde el mo-
mento en que estas operaciones contemplan como objetivo lti-
479
MC FARLANE, Neil: Peace Support Operations and Humanitarian Action: A
Conference Report, Oxford Center for International Studies, August 1997
(CIAO Working Paper).
480
KURTH, James: Models of Humanitarian Intervention: Assessing the Past
and Discerning the Future, American Diplomacy XXX (2001).
302
mo la transferencia del monopolio de la fuerza y de las respon-
sabilidades decisorias a unidades y autoridades locales, se ha
credo observar en algunas de estas misiones una suerte de ag-
giornamiento de los antiguos fideicomisos coloniales, bajo la for-
ma de protectorados. En este sentido, Michael Pugh habla de
protectorados democrticos, concepto aparecido a partir de las
operaciones de paz desarrolladas en Bosnia Herzegovina y Ko-
sovo, pero que con posterioridad a los hechos del 11S podra
ser aplicado a Irak a partir de la tercera Guerra del Golfo.
En estos protectorados, el objetivo estratgico consiste en la
realizacin de elecciones transparentes, que legitimen autorida-
des locales, aunque la concepcin, diseo y ejecucin del proce-
so democrtico est dirigida y supervisada por un actor exter-
no. Usualmente, esos procesos reflejan las normas y valores del
actor externo, pero no necesariamente las de los protagonistas
locales. En suma, los nuevos protectorados se asemejan a los
viejos mandatos de la Liga de las Naciones en que sus habi-
tantes no tienen plena capacidad para decidir sobre su futuro;
en que existe una injerencia externa en los asuntos locales, alta-
mente intrusiva; y finalmente, una similitud que no suele ser
reconocida: sus objetivos no seran ajenos a los intereses de los
protectores
481
.
Otro elemento destacable, a este respecto, deriva del ante-
rior y se refiere a la prdida de la neutralidad ideolgica de
estas operaciones. Cada vez ms, las reconstrucciones estatales
parecen corresponder a la idea occidental de democracia capita-
lista, por lo cual las mismas seran una suerte de correas de
transmisin de la idea del internacionalismo liberal conocida
como Teora de la Paz Democrtica
482
.
Recientemente se ha dicho que en el escenario internacio-
nal posterior al 11S, y en particular desde el ao 2003, las accio-
nes humanitarias y de construccin de paz enfrentan un futuro
481
PUGH, Michael: Protectorate Democracy in South-East Europe, COPRI, Working
Paper N 10 (2000).
482
PARIS, Roland: Broadening the Study of Peace Operations, International Studies
Review 2:3, Fall 2000, pp. 27-44.
303
incierto. El motivo de esta incertidumbre no girara tanto en
torno a la creciente falta de compromiso en este tipo de misio-
nes por parte de potencias intermedias, tendencia esta que esta-
ra comprobada, sino en torno al hecho que los trabajadores
humanitarios son, cada vez en mayor medida, blanco de las
facciones que protagonizan el conflicto de marras.
Profundizando en este hecho, se ha considerado que los
trabajadores humanitarios, en tanto objetivo de las agresiones
de los insurgentes locales, presentan un doble atractivo: por un
lado, constituyen blancos de escasa peligrosidad (soft targets);
por otra parte, captan la atencin de los medios de comunica-
cin. El atentado terrorista perpetrado en agosto del 2003 con-
tra las oficinas de la ONU en Bagdad, causando la muerte del
brasileo Sergio Vieira de Mello, representante del Secretario
General del organismo, est considerado el caso paradigmtico
de esta nueva realidad
483
.
El actual espectro de Operaciones de Paz
A lo largo de ms de una dcada se registr una constante
complejizacin de las operaciones de paz de la ONU, en forma
paralela a su aumento cuantitativo. Ambas situaciones son efec-
to del fin de la Guerra Fra: si durante todo el transcurso del
enfrentamiento Este-Oeste se haban ejecutado trece operacio-
nes de mantenimiento de paz, en los cuatro aos siguientes al
cierre de esa compulsa bipolar las misiones ya ascendan a die-
cisiete, la mayora de las cuales no coincidan con el peacekee-
ping tradicional.
Por otro lado, mientras las tradicionales operaciones de
mantenimiento de la paz se insertaban en el Cap. VI de la Car-
ta, las operaciones posteriores a la clausura de la compulsa
Este-Oeste lo hacan mayoritariamente en dos planos:
En el Cap. VII de ese texto fundacional, referido a amena-
zas a la paz y actos de agresin; particularmente el art. 42
483
ZEIGLER, Andrew Zeigler & John Handley: The Future of International
Humanitarian Action, American Diplomacy IX:3 (2004).
304
establece que el CSNU puede instrumentar los medios ne-
cesarios para mantener y/o restaurar la paz y seguridad
internacionales.
En el ambiguo espacio que se abre entre los captulos VI y
VII, lo que algunos estudiosos han dado en llamar opera-
ciones Cap. VI.
Las operaciones Cap. VI
1
/
2
tambin han merecido otras
/denominaciones, como peacekeeping plus
484
o peacekeeping
agravadas. Este ltimo concepto ha sido explicado como una
operacin de paz tradicional que se complica por intransigen-
cia de una de las partes, ineficiente control de los beligerantes,
o cuadros de anomia o anarqua; en esas condiciones, los
miembros de la operacin pueden ser autorizados a emplear
la fuerza en el cumplimiento de las misiones asignadas, en la
implementacin de determinado acuerdo o en apoyo a tareas
humanitarias
485
.
484
BLOOMFIELD, Lincoln: The Premature Burial of Global Law and Order: Looking
beyond the Three Cases from Hell, en Brad Roberts (ed.): Order and Disorder
after the Cold War, The MIT Press, Cambridge & London 1995, pp. 159-175.
485
CIMBALA, Stephen: Military Persuasion and the American Way of War, en
Strategy and Force Planning Faculty: Strategy and Force Planning (edicin 1995).
Naval War College, Newport 1995, pp. 294-308.
CUADRO 19
CORRESPONDENCIA OPERACIONES DE PAZ-CARTA DE LA ONU
MANDATO NIVEL DE NATURALEZA DE RESPUESTA DE RESPONSA-
RIESGO LA OPERACIN LA ONU A LA BILIDAD
VIOLACIN PBLICA POR
FRACASO
Cap. VI Bajo a Observacin Repliegue/ Beligerantes
moderado o manteni- retiro de
miento de paz misin
CAPTULO VI
1
/
2
Cap. VII Alto Imposicin Respuesta ONU
(reinicio de de paz militar
hostilidades)
305
El Cuadro 19, tomado de la Military Review, grafica las dife-
rencias que registran las operaciones de paz entre el Cap. VI y
el Cap. VII
486
.
Este cambio produjo, inevitablemente, la aparicin de di-
versos criterios de clasificacin de las operaciones de paz, en
orden a su mejor comprensin. Un primer criterio es aquel su-
gerido por Boutros Ghali en 1993, que las discrimina entre mi-
siones de primera y segunda generacin:
Misiones de primera generacin: las realizadas entre 1956
(con UNEF-I) y 1988, ltimo ao de la Guerra Fra, bsica-
mente enmarcadas en el Cap. VI de la Carta; caracterizadas
por ser escasas, cuantitativamente limitadas en efectivos y
orientadas al mantenimiento de la paz en lo cualitativo.
Misiones de segunda generacin: las que se llevan a cabo
tras el fin de la Guerra Fra, en forma creciente en el marco
del Cap.VII (o el mencionado Cap. VI
1
/
2
), siguiendo la
secuencia decisoria que se establece entre los artculos 39 y
43 de la Carta. Adems, estas misiones implican mltiples
acciones simultneas, en diferentes planos: poltico, social,
econmico, humanitario, diplomtico, militar, etc.
El advenimiento de estas misiones de segunda generacin,
su incremento cuantitativo y complejizacin cualitativa, produ-
jeron importantes cambios en la estructura de la ONU para li-
diar con las mismas. Es que en esos momentos, el organismo
era blanco de numerosas crticas segn las cuales el mismo no
contaba con la capacidad para manejar adecuadamente los nue-
vos tipos de operaciones.
La principal lnea argumental de esas crticas enfatizaba en
que la ONU careca per se de un andamiaje institucional que le
permitiera conducir de manera efectiva operaciones de paz de
segunda generacin, en los planos poltico, estratgico y opera-
cional. En pocas de la Guerra Fra esta carencia pasaba en
486
MARTELLA, Daniel: Operaciones de Paz: grandes cambios en poco tiempo
Estamos preparados?, Military Review LXXXI:4, julio-agosto 2001, pp. 62-71.
306
buena medida desapercibida, pues no se requera del organis-
mo ms que un liderazgo poltico y moral; en tanto, las tropas
asignadas a operaciones de observacin o mantenimiento de
paz, de naturaleza pasiva y limitada peligrosidad, mantenan
cadenas de comando y control con sus respectivos pases.
Las limitaciones de la ONU para conducir de manera efec-
tiva operaciones de paz de segunda generacin, con altos nive-
les de complejidad y peligrosidad, haba quedado demostrada
en la Guerra del Golfo, cuando la conduccin de la operacin
Tormenta del Desierto qued de facto en manos de EE.UU. Lo
mismo se observ en misiones como Somalia o Yugoslavia,
donde coexistan de manera no necesariamente armnica ni
complementaria cadenas de comando y control que respondan
a la ONU y a los pases que protagonizaban la misin
487
.
As, en 1994 se crearon tres nuevas dependencias: el Depar-
tamento de Asuntos Polticos (DPA), abocado a las cuestiones po-
lticas; el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de Paz
(DPKO), encargado del planeamiento y funcionamiento de esas
operaciones, con participacin de personal militar; por ltimo,
el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA), coordinando la
accin de las agencias civiles.
Estos tres departamentos se complementaron con otras ini-
ciativas que, en conjuncin con lo anterior, mejoraron la efecti-
vidad de la ONU en la materia. Entre ellas se destaca una ma-
yor heterogeneidad en la composicin del DPKO; la creacin de
una sala de crisis de funcionamiento permanente; la aplica-
cin de programas de entrenamiento especial para funcionarios
de la ONU involucrados en operaciones de paz; finalmente, la
obtencin de mayor cantidad y calidad de informacin e inteli-
gencia, provistas principalmente por EE.UU.
Los criterios alternativos de clasificacin de las operaciones
de paz fluctan entre el modelo bsico de la Agenda (peacekee-
487
Para ejemplos de estas crticas a la ONU, ver HILLEN, John: Peace (keeping) in
Our Time: The UN as a Professional Military Manager, Parameters, Autumn
1996, pp. 17-34.
307
ping, peacemaking y diplomacia preventiva) y tipologas ms
complejas, como la que propuso Marrack Goulding, ex Subse-
cretario General para Asuntos Polticos de la ONU, en torno a
solo siete categoras
488
:
desplazamientos preventivos, como en Macedonia;
los clsicos mantenimientos de la paz;
la ayuda en la implementacin de acuerdos negociados,
como Camboya, El Salvador, Angola o Namibia;
las imposiciones de paz, como en la Guerra del Golfo;
la reconstruccin de un Estado colapsado (que l llama
pintar de azul un pas), como en Somalia;
la imposicin de un cese de fuego acordado entre las partes
en disputa, como en Corea hace cuatro dcadas;
la proteccin a la ayuda humanitaria, como en Somalia y
Bosnia.
Particularmente las ltimas cuatro operaciones de paz que
propone Goulding (imposiciones de paz, reconstruccin de un
Estado colapsado, imposicin de un cese de fuego acordado
entre las partes y proteccin a la ayuda humanitaria), son sus-
ceptibles de ser englobadas en otras categorizaciones, que per-
miten identificar sus rasgos comunes. Entre ellas, las ya des-
criptas emergencias complejas de Marks (vide supra), o lo que el
britnico Lawrence Freeedman denomina misiones de apoyo a
la estabilidad.
Segn Freedman, caratular de ese modo a una operacin evita
expectativas exageradas y focaliza en los orgenes de la estabili-
dad que en el resultado deseado; como el Fondo Monetario Inter-
nacional (FMI) y sus intervenciones en los Estados para apuntalar
sus economas, dejando al gobierno local la responsabilidad de
implementar, en una fase ulterior, las medidas de consolidacin de
488
GOULDING, Marrack: Current rapid expansion unsustainable without major
changes, en John Roper et al.: Keeping the peace in the post-Cold War era, The Trilateral
Commission, The Triangle Paper # 43, New York-Paris-Tokyo 1993, pp. 93-97.
308
la estabilidad y aumento del crecimiento. El concepto subyacente
a esta idea es que si no se interviene para lograr tal estabilidad, los
lderes locales no podrn aplicar ningn tipo de medidas
489
.
Si bien las emergencias complejas y operaciones de apoyo a
la estabilidad se encuentran reflejadas en la categorizacin de
Goulding, no es este el caso de una operacin cuyo paradigma se
desprende de la operacin Uphold Democracy (luego UNMIH) de-
sarrollada en Hait a partir de 1995. Tcnicamente, lo hecho en
esa isla no fue la reconstruccin de un Estado colapsado, pues en
realidad las instituciones oficiales no haban llegado a esta situa-
cin extrema; por otro lado, la reconstruccin de un Estado co-
lapsado presupone situaciones de anarqua, o de conflicto in-
traestatal agudo que no se observaban en ese pas caribeo.
Segn puntualizara el embajador James Dobbins, asesor so-
bre cuestiones haitianas del Departamento de Estado norteame-
ricano, los dos ejes sobre los cuales se concibi y ejecut UNMIH
fueron completamente originales para una operacin de paz:
desarmar las instituciones represivas del gobierno local, creando
una nueva polica civil y modificando el Poder Judicial; y favore-
cer la renovacin democrtica de las elites dirigentes, supervi-
sando la transferencia de poder a mandatarios electos en los pla-
nos municipal, parlamentario y finalmente presidencial.
Dobbins caratula a estas operaciones como asistencia en el
mantenimiento de la paz a sociedades en transicin, siendo una de
sus novedosas caractersticas distintivas el empleo de personal
policial, de un modo cuantitativo y cualitativamente ms inten-
sivo que en operaciones de paz anteriores:
En operaciones de paz anteriores se usaban monitores poli-
ciales internacionales (international police monitors, IPM) en
tareas limitadas como vigilar las policas locales, adoctri-
nndolas y entrenndolas; las mismas podan ser ejecuta-
das por personal militar.
489
FREEDMAN, Lawrence: Tiene sentido apoyar la paz en Bosnia?, Revista de la
OTAN N 6, noviembre de 1995, pp. 19-23.
309
En operaciones de asistencia en el mantenimiento de la paz a
sociedades en transicin, se requiere polica civil (CIVPOL)
para ejercer por s misma las tareas de mantenimiento del
orden y la seguridad pblicas, hasta tanto una fuerza local
pueda relevarla
490
.
Precisamente, tras la experiencia obtenida en UNMIH se ha
propuesto incrementar la capacidad de la ONU para entrenar
unidades CIVPOL en operaciones de paz y movilizarlas con
rapidez; abandonar su mero empleo esttico y reactivo, para
explotar sus potencialidades en tareas proactivas; mejorar las
capacidades de comando y control de CIVPOL, atento a su he-
terognea procedencia; y mejorar su coordinacin con el com-
ponente militar de una operacin de paz
491
.
Sea cual fuere la tipologa que se adopte para clasificar y
comprender las operaciones de paz, es indudable que el abani-
co de tareas a cumplir en las mismas por el personal militar es
cada vez ms diverso. La actualizacin doctrinaria que exige
esta diversificacin de funciones puede observarse, en el caso
de EE.UU., en la aparicin del concepto Operaciones Diferen-
tes a la Guerra u Otras Operaciones que la Guerra, ms co-
nocido como Operaciones de No Guerra (Operations Other
Than War, OOTW). Aunque su surgimiento, a travs de la edi-
cin del manual FM 100-5 correspondiente al ao 1993, hace
referencia a las formas de combate asimtricas, en el caso espe-
cfico de las operaciones de paz su uso se plantea en el manual
FM 100-23, que abord la participacin de las FF.AA. estado-
unidenses en acciones multilaterales bajo la forma de apoyo a
la diplomacia, mantenimiento de la paz e imposicin de paz.
Ese texto estableci que esas acciones se realizarn con mnimo
empleo de la fuerza en todas sus fases, bajo reglas de empea-
miento (ROE) fijadas por la ONU y teniendo como meta el lo-
gro de un arreglo y no una victoria militar.
490
DOBBINS, James: Haiti: A Case Study in Post-Cold War Peacekeeping ,
Georgetown University School of Foreign Service, Institute for the Study of
Diplomacy, ISD Report Window on the World of the Foreign Affairs Practitioner
II:1, October 1995.
491
OAKLEY, Robert & Michael DZIEZIC: Policing the New World Disorder,
National Defense University, Institute of National Security Studies (INSS),
Strategic Forum N 84, October 1996.
310
En el ao 2000, el brigadier general Giuseppe Caforio, de
Italia, condujo un estudio tendiente a determinar los puntos de
vista de los protagonistas uniformados de las operaciones de
paz, respecto a su participacin en OOTW. La investigacin, lla-
mada Caforio 2000, brind respuestas que algunos juzgaron sor-
prendentes, y otros obvias; sobre todo, indic que los militares
son reacios a ejecutar OOTW, as como otras misiones no tradi-
cionales (asistencia humanitaria, antiterrorismo, lucha contra las
drogas, etc.), sea en el marco de operaciones de paz o en otro
contexto. Sin embargo, muchos oficiales entrevistados admitie-
ron que las FF.AA. pueden ser las nicas herramientas a disposi-
cin de los Estados para ejecutar misiones de un rango tan am-
plio, en situaciones de desastres naturales o violencia armada.
El Caforio 2000 mostr que las actitudes del personal militar
respecto a las OOTW desarrolladas en operaciones de paz, y ms
generalmente a estas ltimas, son directamente proporcionales a los
procesos de socializacin y educacin que se llevan a cabo en las
academias militares, en lo que respecta a la importancia de las refe-
ridas misiones en la actualidad. Tambin se puso de relevancia que,
en la visin de sus mismos protagonistas, las OOTW demandan
conocimientos y habilidades que van ms all de las que suele asi-
milar el personal castrense en sus institutos de formacin: discipli-
nas asociadas a la psicologa y la sociologa; lenguas extranjeras;
tcnicas de comunicacin y mediacin; historia, peculiaridades, tra-
diciones y hbitos del lugar donde se lleva a cabo la operacin.
Finalmente, el Caforio 2000 indic la existencia de una dimen-
sin psicolgica en las OOTW que se llevan a cabo en las operacio-
nes de paz. As, habla de estrs postraumtico; del sndrome de
fatiga de batalla (o fatiga de conflicto); y de un peculiar tipo de
estrs denominado estrs acumulativo, que suele sobrevenir
despus de un perodo de alta y continua tensin. En total, las
OOTW en operaciones de paz daran lugar a cinco sndromes
principales, que se identifican en el Cuadro 20
492
.
492
Datos del cuadro en base a RUKAVISHNIKOV, Vladimir: Peacekeeping and National
Interest, COPRI, Working Paper N 20/2001, box 2.
311
CUADRO 20
FACTORES BSICOS DE ESTRS EN OOTW
Sentimientos de falta de hogar, soledad, carencia de
soporte familiar, etc. Su intensidad depende de la du-
racin de la misin.
Frustracin y desilusin, respecto a la brecha existen-
te entre los objetivos de la misin y sus resultados.
Sentimiento de resentimiento por la presunta falta de
atencin del gobierno, o la falta de apoyo de la opi-
nin pblica, o un tratamiento poco cordial por parte
del periodismo.
Sentimientos asociados al riesgo de heridas o muerte,
a la adaptacin y a las restricciones en materia de
movimientos y viajes.
Disconductas relacionadas con la ubicacin de la mi-
sin; las tareas a desarrollar; las diferencias culturales
con miembros de otros contingentes que participan
en la operacin; dificultades de naturaleza climtica;
exposicin a situaciones de injusticia, horror, peligro
y muerte.
Sndrome de
nostalgia
Sndrome de la
misin poco
clara
Sndrome de
falta de respeto
Factor riesgo
Factores de estrs
ambientales y
emocionales
El gran problema que se viene presentando en la ONU
para hacer frente a la complejizacin cualitativa e incremento
cuantitativo de las operaciones de paz tiene que ver, bsica-
mente, con dos elementos ntimamente relacionados entre s:
por un lado, el aumento del nmero de casos que ameritan la
puesta en marcha de algn tipo de operacin de paz; por otra
parte, la disponibilidad de recursos materiales y humanos a
tal efecto.
Estos factores padecen un fuerte grado de dependencia de la
cuestin financiera, mbito en el cual la ONU depende de sus
Estados parte. Al 31 de mayo de 2006, el organismo insuma US$
1.400 millones en las dieciocho operaciones de paz en curso, que
involucraban el despliegue de ms de 87 mil militares y civiles.
Esas operaciones tenan lugar en Sahara Occidental (MINURSO,
312
desde 1981), Liberia (UNMIL, 2003), Hait (MINUSTAH, 2004),
Repblica Democrtica del Congo (MONUC, 1999), Lbano
(UNIFIL, 1978), Burundi (ONUB, 2004), Sierra Leona (UNIOSIL,
1998), Costa de Marfil (UNOCI, 2004), Chipre (UNFICYP, 1964),
Georgia (UNOMIG, 1993), Kosovo (UNMIK, 1999), Timor
(UNOTIL, 2005), la frontera entre Etiopa y Eritrea (UNMEE,
2000), Afganistn (2002), India y Pakistn (UNMOGIP, 1949),
Sudn (UNMIS, 2005) y las zonas de separacin entre Israel y sus
vecinos (UNTSO, 1948 y UNDOF, 1974)
493
.
Sin embargo, junto con la aprobacin de ese presupuesto,
la Asamblea abog por una disciplina fiscal, una mejor gestin
presupuestaria y un control ms estricto de gastos en las opera-
ciones de paz, y la constitucin de servicios de auditora que
garanticen el cumplimiento de estos objetivos
494
.
Lo que trasunta este pedido, es que la ONU parece haber
llegado al lmite de su capacidad financiera para sustentar ope-
raciones de paz. Teniendo en cuenta que este cuadro es recu-
rrente desde hace ms de una dcada, y habindose descartado
algunas propuestas efectuadas desde el mbito acadmico para
mejorar la disponibilidad de fondos
495
, se ha alertado sobre el
riesgo de que el CSNU se vea obligado a adoptar una poltica
de involucramiento selectivo en relacin a potenciales operacio-
nes de paz futuras; esto es, analizar con alto grado de detalle
dnde y cmo intervenir, concentrndose en situaciones de
conflicto donde la presencia del organismo signifique una alte-
racin cualitativa en su desarrollo.
493
ONU: United Nations Peacekeeping Operations, Background Note, 30 June 2006,
DPI/1634/Rev.61
http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm
494
La Nacin (Buenos Aires), 24 de junio de 2005.
495
Por ejemplo, se propuso implementar con ese objeto una tasa del 0,01% al
comercio de mercancias a nivel global, de US$ 900 mil millones diarios al
presentarse la idea, lo que reportara a la ONU unos US$ 28 mil millones anuales.
En ALGER, Chadwick: Failed States and the Failure of States: Self-Determination, States,
Nations and Global Governance, paper prepared for Failed States and International
Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West
Lafayette, February 1998.
313
Sin embargo, el involucramiento selectivo no se vincula ni-
camente con el impacto que la participacin de la ONU puede
producir en el desarrollo de un conflicto. Tambin se relaciona
con el avance, dentro del CSNU, de pticas segn las cuales una
operacin de paz debe tener como prerrequisito la identificacin
de objetivos claros y realistas. Estas exigencias tenan como raz
la Directiva Decisoria Presidencial N 25 (PDD-25) emitida por el
Poder Ejecutivo estadounidense en mayo de 1994 luego de la
matanza de soldados norteamericanos en Mogadiscio.
La aplicacin del espritu de la PDD-25 al conjunto de opera-
ciones de paz se refleja claramente en enfoques como el de Ernst
Haas, para quien la ONU debera descartar de plano toda inter-
vencin que fuera demasiado abarcativa o ambiciosa, o poco cla-
ra respecto a su finalizacin. De no cumplirse con esos requisi-
tos, los Estados se mostraran cada vez ms reacios a participar
en operaciones de paz, a aceptar bajas y a gastar dinero; como
corolario, toda esta situacin desacreditara al organismo.
La idea de Haas no es la de reducir las operaciones de paz,
sino llevarlas a cabo en aquellas circunstancias en que puedan
tener xito. Para este profesor de la Universidad de Berkeley,
esa condicin nunca debera haberse abandonado, y el respon-
sable de esta situacin sera Boutros-Boutros Ghali, al argumen-
tar que todos los conflcictos del globo son igualmente impor-
tantes; que todos constituyen una amenaza a la paz mundial; y
que todos ellos ameritan una operacin de paz
496
.
Sin embargo, en ltima instancia la decisin sobre la orga-
nizacin y ejecucin de una operacin de paz no es del Secreta-
rio General, sino del CSNU, que tiene la ltima palabra al res-
pecto. En este sentido, argumentos como los de Haas son
vlidos en el sentido que un bajo compromiso de los Estados
con las operaciones de paz desacredita a la ONU; pero al mis-
mo tiempo, es falaz al no reconocer la cuota de responsabilidad
que le cabe al Consejo, desde el momento en que aprueba una
operacin, culmine esta de manera exitosa o no.
496
HAAS, Ernst: UN Action in a Disorderly World, University of California-
Berkeley, Institute of International Studies, Currents, February 3, 1994.
314
Esta contradiccin se evidencia en las siguientes palabras
de Brian Urquhart, ex Secretario General Adjunto de la institu-
cin, poco ms de un mes despus de los referidos hechos de
Mogadiscio:
los gobiernos, y especialmente los poderosos, siempre han usado a
la ONU como vctima propiciatoria de los emprendimientos impo-
pulares en el campo internacional ()... el pblico no siempre com-
prende que son los gobiernos quienes toman las decisiones definiti-
vas en el seno de la ONU ()... hace pocas semanas, el presidente
Clinton se dirigi a la Asamblea General y dijo que no se poda
esperar que el pueblo norteamericano apoyara las operaciones de
mantenimiento de la paz de la ONU, si la ONU no aprenda a
decir <no>. De acuerdo con esa observacin, un visitante proce-
dente de Marte no habra pensado que EE.UU. es miembro de la
ONU, un miembro permanente del CSNU con derecho de veto,
que ha votado a favor de cada una de esas operaciones en las que se
supone debemos aprender a decir <no>. Esta clase de cosas no
contribuye a lograr una organizacin ms efectiva
497
.
Igualmente, existen interpretaciones del planteo de Haas
que reflejan una carga valorativa mayor que la de Urquhart,
que no reparan tanto en sus contradicciones intrnsecas, sino en
un utilitarismo subyacente que concibira a la ONU como un
instrumento de la poltica exterior norteamericana. Parafra-
seando a John F. Kennedy, se ha dicho que el catedrtico de
Berkeley plantea qu puede hacer la ONU por su pas, en lugar
de qu puede hacer su pas por la ONU, como sucede con la
mayora de los Estados
498
.
En cualquier caso, el riesgo inherente al involucramiento
selectivo es que estratificar a los conflictos en dos niveles:
aquellos que la ONU acepta como desafos y otros que se igno-
rarn deliberadamente, sea por su complejidad o por su canti-
dad, porque no podra intervenir en alguno de ellos sin hacerlo
497
URQUHART, Brian: En busca de un mundo mejor. La ONU despus de la Guerra
Fra, en VV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, op. cit., pp. 33-47.
498
MOLLER, Bjrn: The United States and the New World Order:Part of the Problem or
Part of the Solution?, COPRI, Working Paper, June 1997.
315
en los dems. Esta ltima hiptesis ha despertado duras crti-
cas, por cuanto el deliberado desinters del organismo en algu-
nos conflictos, cuya evolucin quedar librada a las actitudes
de sus protagonistas, tornara a la institucin moralmente co-
rresponsable del devenir de tales tragedias olvidadas
499
.
El ms claro ejemplo del condicionamiento que subyace a
algunos conflictos est dado por los flujos de ayuda humanita-
ria, cuya orientacin vara segn el grado de inters de los do-
nantes. As, en respuesta a un llamado efectuado para el sudes-
te europeo en 1999, los donantes dieron el equivalente a US$
225 por cada necesitado, contra US$ 18 registrados para Sierra
Leona y US$ 11 para Somalia. En 1999 la Oficina Humanitaria
de la Unin Europea canaliz hacia los Balcanes ms del 50%
de los montos disponibles para ayuda al exterior, una suma
400% veces mayor que la que recibieron en conjunto 70 Estados
de Asia, Caribe y la zona del Pacfico
500
.
La disponibilidad de los recursos materiales y humanos ne-
cesarios para hacer frente con xito a la complejizacin y au-
mento de las operaciones de paz depende, en forma directa, del
grado de involucramiento en la materia por parte de los Esta-
dos miembros, especialmente de aquellos que por su jerarqua
pueden integrar o participar de misiones de alta complejidad.
Una alternativa parcial a esta dependencia hubiera sido la
aprobacin de la propuesta presentada por Boutros-Boutros Gha-
li en su Agenda para la Paz, de modificar el art. 43 de la Carta
(que solamente prev la formacin de fuerzas militares de emer-
gencia para atender casos puntuales), para posibilitar la forma-
cin de una fuerza militar multinacional fuertemente armada, en
estado de alerta permanente (stand-by forces), para desarrollar
acciones de diplomacia preventiva, mantenimiento e imposicin
de paz; la financiacin de este ejrcito provendra de los presu-
puestos de cada nacin que contribuyera a integrarlo.
499
OTUNNU, Olara: Maintaining Broad Legitimacy for United Nations Action, en
ROPER, op. cit., pp. 67-83.
500
GRIFFIN, Michele: Where Angels Fear to Tread. Trends in International
Intervention, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 421-435.
316
Meses antes de la presentacin de la Agenda, Ghali haba
anticipado su preferencia por una fuerza militar el 31 de enero
de 1992, en oportunidad de la presentacin de su primer repor-
te al CSNU. Las caractersticas de esta fuerza deban ser, bsica-
mente, las siguientes nueve: actuar en claras circunstancias;
operar en el marco de un mandato previamente especificado;
estar integrada por ciudadanos de pases miembros de la ONU;
mantenerse en alerta permanente; conformarse por voluntarios;
contar con mejor armamento que las fuerzas de mantenimiento
de paz; recibir su entrenamiento en sus pases de origen; des-
plegarse y operar con el consentimiento del Consejo, finalmen-
te, subordinarse operativamente al Secretario General.
Estudios ulteriores al pedido de Ghali aportaron algunas
precisiones en torno a las dimensiones y caractersticas que de-
bera poseer una fuerza como la que l propona. Se hablaba de
unos 15 mil efectivos, militares y civiles, con los siguientes ele-
mentos: 2 batallones de infantera motorizada; 2 batallones lige-
ros de infantera mecanizada; 2 regimientos livianos de caballe-
ra (37 tanques livianos cada uno); 2 compaas de helicpteros
artillados (18 aparatos cada una); 6 bateras de artillera de
campaa (8 caones de 155 mm cada una); 2 compaas de de-
fensa area (12 sistemas de defensa area cada una); 2 compa-
as reforzadas de ingenieros de combate; 2 compaas de co-
municaciones; 2 compaas de inteligencia de campo; 2
compaas de Polica Militar; 2 compaas de asuntos civiles, y
logstica.
Esta fuerza deba ser capaz de desplegar un regimiento
liviano de caballera en tres o cuatro das, y hasta una brigada
(3 / 3,5 mil hombres) en veinte das, requiriendo menos de
medio millar de vuelos de aeronaves de gran capacidad, como
los C-141. En cuanto al costo, los valores iniciales para equi-
par la fuerza y construir sus instalaciones fueron estimados en
US$ 1,6 mil millones iniciales, y unos US$ 600 millones adicio-
nales por ao, en concepto de uso
501
.
501
UNTERSEHER Lutz: Interventionism Reconsidered: Reconciling Military Action With
Political Stability, The Project on Defense Alternatives, September 1999 (CIAO
Working Paper).
317
El pedido de Ghali no prosper, criticndosele sobre todo
su implcita desnaturalizacin de la esencia de la ONU, que
dejara de ser una institucin de Estados soberanos para trans-
formarse en una entidad soberana en s misma. Tampoco pros-
per en esa oportunidad, por oposicin expresa de EE.UU.
(aunque se descontaba igual postura de Rusia y China), el con-
trol de esa eventual fuerza por un Comit Militar supeditado al
Consejo, mecanismo contemplado en el art. 42 de la Carta, he-
cho que hubiera subordinado los efectivos norteamericanos al
control de un jefe francs o britnico en el mejor de los casos, o
ruso o chino en el peor.
Sin voluntad para satisfacer dentro de su esfera de compe-
tencia el pedido formulado por el Secretario General, de formar
una fuerza militar multinacional fuertemente armada, el Conse-
jo tampoco le transfiri capacidad decisoria alguna (en marzo
de 1993 le neg sendos pedidos de subordinacin a la Secretara
de los efectivos de UNOSOM-II en Somalia y UNPROFOR en
los Balcanes), ni a la Asamblea General, para enfrentar los con-
flictos en curso, como s lo hiciera en 1956 en relacin a la crisis
de Suez.
La inviablidad de esa propuesta parece haber orientado la
bsqueda de opciones en dos direcciones predominantes: por
un lado, la delegacin del caso a organismos regionales como
brazo armado del CSNU; por otro, la planificacin de un siste-
ma que frente a un caso especfico permita, en el menor lapso
posible, la conformacin de un instrumento militar multinacio-
nal, aunque integrado por voluntarios.
319
Como se anticip en la introduccin del presente trabajo, el
objetivo general que orient nuestra investigacin fue establer
cules son los alcances, contenidos y lmites que actualmente
registra la Seguridad Internacional, entendiendo a esta en tr-
minos generales como el campo especfico de las Relaciones
Internacionales que estudia las amenazas al orden existente.
El estudio de la Seguridad Internacional, en tanto actividad
cognoscitiva que nos permite su conocimiento, nos exige la for-
mulacin de abstracciones conceptuales, que hemos efectuado
bajo la forma de dos paradigmas que, fuera de dudas, tuvieron
una larga y slida vigencia: el paradigma westfaliano y el
paradigma clausewitziano.
El primero de estos paradigmas remite casi automtica-
mente al sistema internacional consagrado hace ms de tres-
cientos cincuenta aos en la Paz de Westfalia. Tal cual lo hemos
descripto en el primer captulo, en este paradigma la seguri-
dad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en un doble rol
de objeto y sujeto; finalmente, le otorga un lugar preponderante
al empleo del poder militar.
Es precisamente el uso de ese poder militar el que nos per-
mite introducir al paradigma clausewitziano, que remite a una
forma de guerra trinitaria compuesta por el Estado, el ejrcito
organizado y el pueblo.
Con este contexto, sostenemos que en los ltimos tiempos
ambos paradigmas han sufrido una paulatina erosin, a resul-
tas de lo cual son insuficientes para comprender la agenda de
CONCLUSIONES
320
Seguridad Internacional contempornea. Dicho esto en otras
palabras, las abstracciones conceptuales contenidas en los para-
digmas westfaliano y clausewitziano no nos brindan conoci-
mientos ciertos y objetivos de la arena de la Seguridad Interna-
cional en los albores del siglo XXI, ni mucho menos nos
permiten efectuar predicciones sobre su evolucin, dada su en-
deblez emprica.
Hoy, la Seguridad Internacional tiene una amplitud y com-
plejidad que excede a los paradigmas mencionados, por lo cual
la calificamos de postwestfaliana y postclausewitziana. Y este
diagnstico es la resultante de un proceso de ms de tres dca-
das de duracin, en el cual interactuaron diversos factores.
En relacin al paradigma westfaliano, buena parte de los
embates que recibi inicialmente en los aos 70, procedieron
del campo terico. Se destaca la aparicin de enfoques pluralis-
tas que incluan en sus anlisis a actores de jerarqua no estatal,
y que retroalimentaron con nuevas lecturas sobre el fenmeno
de la transnacionalidad. Posteriormente, se sumaron a este esce-
nario las conceptualizaciones sobre interdependencia compleja; las
ideas sobre no fungibilidad del poder y heterogeneidad estructural,
procedentes del realismo existencial; los nuevos abordajes al
estudio de la paz, desde posiciones tericas neomarxistas; final-
mente, nuevos postulados sobre el concepto de seguridad, ge-
nerados en la esfera ambiental.
As, las nuevas formulaciones de la Seguridad Internacio-
nal incorporaron a sus abordajes tericos y metodolgicos, y
continan hacindolo hasta hoy, a los actores no estatales; las
dinmicas transnacionales; las limitaciones del instrumento mi-
litar como elemento racional de poltica exterior; las nuevas for-
mas de violencia estructural; las temticas de seguridad aleja-
das de las cuestiones castrenses; y los niveles de anlisis
regional y subregional.
En este derrotero de la Seguridad Internacional, desempe-
aron un papel descollante un conjunto de acadmicos e inves-
tigadores de variada procedencia y posicin ideolgica. Un lis-
tado no exhaustivo de estos personajes incluye a Joseph Nye,
321
Robert Keohane, Johann Galtung, Stanley Hoffmann y Barry
Buzan, entre otros.
La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), a travs
de su documento Los Conceptos de Seguridad, legitim par-
cialmente los cambios descriptos en materia de Seguridad In-
ternacional. Que tal legitimacin haya sido limitada, y no total,
puede explicarse a partir de la naturaleza estadocntrica de esa
institucin. No obstante, su convalidacin del carcter multidi-
mensional de la seguridad implica, fuera de toda duda, la ad-
misin del carcter perimido del paradigma estadocntrico.
Los enfoques reflectivistas, alejados de las tradicionales es-
cuelas tericas en las que, ms all de cada caso particular,
profundizaron el estado de cosas hasta aqu descripto. La co-
rriente constructivista del reflectivismo abri la puerta a la se-
curitizacin de las temticas ms diversas, reconociendo como
nicos lmites a las percepciones de amenaza y su traduccin
en las agendas polticas. Conceptos tales como Seguridad de los
Pueblos, Seguridad Societal y Seguridad Democrtica son fru-
tos directos de estas perspectivas, que alcanzan su modelo ms
consumado y trascendente en la idea de Seguridad Humana. En
todos estos casos, conviene recordarlo, el Estado pierde prota-
gonismo como objeto de seguridad.
Como otra lnea de importancia dentro del reflectivismo, el
postmodernismo volvi a leer los mapas polticos en clave no
westfaliana. Como una instancia superadora de la cartografa
tradicional, as como de la dicotoma interior-exterior, los post-
modernistas concibieron y desarrollaron conceptos que hoy se
encuentran absolutamente incorporados al campo de la Seguri-
dad Internacional. Ideas tales como rea gris, o espacios interms-
ticos, son prueba elocuente de lo mencionado.
En definitiva, como anticipamos anteriormente, la actual
Seguridad Internacional es postwestfaliana en sus alcances y
contenidos, lo que demanda una nueva sistematizacin de los
mltiples temas que componen su agenda temtica. Siguiendo
la propuesta de Uday Bhaskar que ya hemos empleado en otros
trabajos, creemos que ese campo especfico de las Relaciones
322
Internacionales puede ser estructurado en torno a tres niveles:
macro, tradicional y micro.
En la visin de Bhaskar, que hacemos nuestra, el nivel de
seguridad macro concierne a la distribucin de poder en el siste-
ma internacional, focalizando en los principales polos de poder
y sus capacidades e influencias, sean estas polticas, militares,
econmicas, culturales, etc. A su turno, el nivel de seguridad
tradicional esencialmente remite al instrumento militar y la for-
ma y grado de su empleo real o potencial por parte de los
Estados, en el marco de arquitecturas de seguridad.
Mientras los niveles macro y tradicional registran una im-
pronta westfaliana, los aspectos postwestfalianos de la Seguri-
dad Internacional se concentran en su nivel micro. Este engloba
cuestiones no necesariamente militares que afectan la seguri-
dad del Estado y/o sus sociedades e individuos, incluyndose
aqu factores de naturaleza transnacional sobre cuya dinmica
las estructuras estatales padecen fuertes limitaciones, as como
lo que ha dado en llamarse Nuevas Guerras.
Dentro del nivel de seguridad micro, la referencia a facto-
res de naturaleza transnacional remite a las llamadas amenazas
transnacionales, incorrectamente denominadas nuevas amena-
zas. Estas se identifican, por un lado, por un despliegue espa-
cial que trasciende transversalmente las fronteras de los Esta-
dos, pudiendo lograr inclusive una escala global, cuyo
potencial de dao afecta y cuya resolucin exige la accin con-
certada de ms de un pas; por otro, involucran dentro de sus
protagonistas a por lo menos un actor de naturaleza no estatal.
Un repaso al listado de fenmenos sobre el cual existe cier-
to consenso, entre acadmicos y polticos, sobre su estatus de
amenazas transnacionales, corrobora la importancia de este as-
pecto novedoso de la Seguridad Internacional: flujos migrato-
rios masivos; terrorismo; criminalidad organizada; prolifera-
ci n de Armamento de Destrucci n Masi va; deteri oro
ambiental, guerra informtica; y proliferacin de armamento
pequeo/liviano.
323
Hemos anticipado que consideramos que el campo de la Se-
guridad Internacional actual es postclausewitziano, en el sentido
que el ejercicio de la violencia no se ajusta al modelo de guerra
trinitaria compuesta por el Estado, el ejrcito organizado y el
pueblo. Este modelo, que refiere a lo que usualmente entende-
mos como conflictos convencionales, en tiempos modernos se plas-
m en la segunda Guerra del Golfo, impulsando la expansin del
concepto Revolucin de los Asuntos Militares (RMA).
Sin embargo, mientras en los conflictos convencionales
sus protagonistas desarrollan modos de combate similares, la
vasta mayora de los conflictos armados actuales, as como
otras formas de ejercicio de la violencia, se apartan de la fiso-
noma que propona el Mariscal de Sajonia. Fruto de esta mu-
tacin fisonmica, surge y desarrolla, hasta alcanzar su actual
significado, la idea de asimetra, que no enfatiza en la entidad
de los contendientes, sino en su modo de combate. Al contra-
rio que la disimetra, que marca una diferencia cuantitativa en-
tre fuerzas beligerantes, la asimetra pone de manifiesto las
diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y
en los valores.
En estos umbrales del Siglo XXI, resaltan dos claros ejemplos
de formas de combate asimtricas. Una de ellas es el terrorismo,
en especial luego de los luctuosos atentados del 11S. La restante
forma remite a las ya mencionadas Nuevas Guerras: conflictos
armados intraestatales asociados a la erosin de la autoridad es-
tatal, usualmente influenciados por los cambios estratgicos glo-
bales que se sucedieron tras el fin de la contienda Este-Oeste, en
los cuales se difumina el lmite entre paz y guerra.
A travs del estudio de las Nuevas Guerras, se incorpora a
la agenda de la Seguridad Internacional la variable goberna-
bilidad. Su involucin, asociada a diferentes factores (frag-
mentacin social, proliferacin de grupos subculturales, ano-
mia social, violencia social), plantea como situacin extrema
lo que suele denominarse Estado Fallido, cuya eventual pro-
liferacin ha sido calificada como una de las mayores amena-
zas a la estabilidad internacional en las primeras etapas del
presente siglo.
324
Hoy la principal forma de manifestacin de las llamadas
Nuevas Guerras est constituida por conflictos de raz tnica,
que comenzaron a proliferar hacia fines de la Guerra Fra, jerar-
quizndose en tal sentido en una posicin relevante dentro de
la agenda de la Seguridad Internacional.
La asimetra que caracteriza a las Nuevas Guerras se en-
cuentra fuera de toda duda, surgiendo con contundencia de los
anlisis comparativos con los conflictos convencionales, clau-
sewitzianos, en materia de organizacin; logstica; tecnologa;
direccin; doctrina; tctica; caractersticas de los aliados; mbi-
to fsico; vinculacin con actividades criminales; riesgos poten-
ciales en trminos de bajas; concepciones culturales involucra-
das; tipo de Inteligencia necesaria; costos econmicos; marcos
jurdicos, y tipo de combatiente.
El terrorismo, concebido estratgicamente como un fenme-
no en s mismo es, a la vez que una amenaza transnacional, un
claro caso de asimetra. Enmarcado dentro de la violencia polti-
ca, el terrorismo increment su peligrosidad en las ltimas d-
cadas, de la mano de los factores tecnologa (que coadyuva a su
globalizacin) y cultura, teniendo este ltimo una gravitacin
directa en la proliferacin del llamado terrorismo suicida.
La peligrosidad del terrorismo, y consecuentemente su je-
rarqua dentro de la Seguridad Internacional contempornea,
aumentan an ms si se repara en dos elementos. El primero de
ellos es la privatizacin que registra esta amenaza, que se
manifiesta en el surgimiento de organizaciones terroristas que
han logrado alcance global sin esponsoreo de ningn Estado,
fijando su agenda de manera absolutamente autnoma; 11S me-
diante, este fenmeno nos remite en forma casi automtica al
grupo Al Qaeda, que en una medida cada vez mayor se consoli-
da como paraguas ideolgico de otras organizaciones.
Un segundo elemento de incidencia en la peligrosidad del
terrorismo, en pocas recientes, surge de la hiptesis de su
empleo de Armamento de Destruccin Masiva. Aunque los
primeros esbozos de un escenario de este tipo tienen tres d-
cadas de antigedad, su vigencia fue reforzada por un atenta-
325
do de tipo qumico de grandes dimensiones, realizado hace un
decenio en Japn.
Culminando nuestras conclusiones sobre la erosin de los pa-
radigmas westfaliano y clausewitziano dentro de la agenda de la
Seguridad Internacional, es imposible soslayar la evolucin de los
criterios de intervencin de la Organizacin de las Naciones Uni-
das (ONU). Durante la Guerra Fra el derecho de no injerencia
externa en los asuntos internos de los miembros del organismo, de
clara raz westfaliana y consagrado el el art. 2 de su Carta, alcan-
zaba tambin a las cuestiones humanitarias, en funcin de consi-
derandos de naturaleza consecuencialista. Finalizada la puja bipo-
lar, el levantamiento kurdo que sigui a la segunda Guerra del
Golfo deriv en la relativizacin de ese derecho, a partir de crite-
rios de excepcionalidad basados en las tesis de la guerra justa.
Producto de la flexibilizacin del derecho de no injerencia
externa, las operaciones de paz de la mencionada institucin se
complejizaron cualitativamente, esbozndose misiones antes
inexistentes, que fueron legitimadas a travs del documento
Agenda para la Paz. En este contexto la imposicin de paz, la inter-
vencin humanitaria y la construccin de paz no solo rompen con
el paradigma westfaliano, sino tambin con el paradigma clau-
sewitziano, desde el momento en que plantean el uso del ins-
trumento militar en contextos asimtricos.
En sntesis:
Producto de nuestra investigacin, hemos demostrado que
los paradigmas westfaliano y clausewitziano son insuficientes
para comprender la amplitud y complejidad de la agenda de
Seguridad Internacional contempornea. Tal insuficiencia ha te-
nido una incidencia directa en ese campo de anlisis, compleji-
zndolo a partir de la inclusin de nuevos fenmenos y proble-
mticas, en cuyo contexto juegan un papel preponderante los
conceptos de asimetra y transnacionalidad, as como la modifica-
cin de los criterios de intervencin de la ONU.
Urge que el Estado moderno tome debida nota de esos
cambios, en primera instancia a travs de sus ncleos de re-
326
flexin estratgica, como antesala a su adaptacin institucional
al nuevo estado de cosas. La conocida frase pensar globalmente,
actuar localmente (think globally, act locally), usualmente em-
pleada por los ambientalistas, adquiere en nuestro mbito el
carcter de imperativo estratgico.
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