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1.

Introduccin
El propsito de este artculo consiste en establecer puentes tericos y
metodolgicos entre el enfoque de polticas pblicas y los enfoques sobre la
gobernabilidad y la gobernanza, dado que las relaciones entre ellos se presentan
de manera ambigua, no son muy explcitas o se dan como un supuesto en la
mayora de los textos especializados. De hecho, dichas relaciones parecen estar
an por definirse y aclararse desde el punto de vista terico, cuestin a la que
pretende contribuir el presente trabajo.
En efecto, las revisiones tericas permiten concluir que desde el paradigma
de la gobernanza (governance), la nocin de policy network (redes de polticas)
tiene relaciones directas en lo terico y lo metodolgico con el anlisis de polticas
pblicas. Por otra parte, desde el enfoque de la gobernabilidad, algunos autores
han planteado recientemente vinculaciones con las polticas pblicas
(especialmente cuando se refieren a nociones asociadas a la gobernabilidad
democrtica, o la gobernabilidad analtica negativa/positiva). Estas propuestas
nuevas implican una modificacin de los planteamientos que conciben el papel de
las polticas pblicas como variable, instrumento u oportunidad para la
gobernabilidad, antes que unidad de anlisis en s misma o como campo de
reflexin sobre la accin pblica y la naturaleza del Estado.
Desde la otra orilla, los enfoques de polticas pblicas han considerado el
gobierno en relacin con las necesidades de sus propios marcos tericos; esto es,
en lugar de una conexin de los fenmenos en trminos de gobernabilidad -como
capacidad o como cualidad del sistema poltico-, lo que existe es una
consideracin del gobierno en tanto actor privilegiado de polticas, su campo de
actuacin y su vinculacin al problema de la decisin pblica.
Para lograr el objetivo, se parte, en primer lugar, por identificar el tratamiento
que al interior del enfoque de polticas pblicas han recibido tanto la
gobernabilidad como la gobernanza. En segundo lugar, se realiza la misma
operacin pero al contrario: qu tienen que decir los acercamientos sobre
gobernabilidad y gobernanza respecto a las polticas pblicas. En tercer lugar, se
presenta una propuesta propia de acercamiento entre los enfoques, soportada con
alguna evidencia emprica, fruto de un estudio realizado sobre gobernabilidad y
gobernanza en Bogot. Finalmente se plantean algunas conclusiones y se
establecen los posibles puentes de comunicacin.
2. Gobernabilidad, gobernanza y polticas pblicas
Los estudios sociopolticos han recibido recientemente aportaciones desde los
enfoques de la gobernabilidad y la gobernanza como conceptos que pretenden
dar cuenta de las transformaciones recientes de la funcin del gobierno en un
contexto complejo de globalizacin/relocalizacin, complejidad social (que implica
procesos yuxtapuestos de integracin/diferenciacin), avance cientfico-
tecnolgico, descentramiento de la poltica, prdida del carcter autosuficiente
del Estado y ambigedad de la accin estatal (Kooiman, 2005; Jessop, 1999).
Tambin desde el punto de vista del anlisis poltico, son destacados los aportes
del enfoque de polticas pblicas, su arsenal terico y metodolgico, para
comprender la accin pblica a partir de la interaccin Estado-sociedad.
Los enfoques tradicionales sobre gobierno se encontraban enmarcados
dentro de una teora de Estado que, con el correr de los tiempos, empez a
tornarse caduca frente a los nuevos retos contemporneos. Se puede hablar
entonces de un grupo de teoras tradicionales del Estado, centradas en los
siguientes aspectos: a) el control del poder poltico, b) el control del territorio y la
poblacin, c) la naturaleza e intervencin del Estado, d) las relaciones polticas, y
e) la prestacin de servicios. Por otro lado, existe otro grupo de propuestas que se
pueden agrupar en una serie de teoras contemporneas del Estado, cuyas
preocupaciones centrales son: a) las relaciones Estado-sociedad; b) la legitimidad
del poder poltico; c) la ciudadana y la esfera pblica; d) los procesos de
formacin e implantacin de polticas pblicas; e) el tema de la gobernabilidad
(governability), referido a la capacidad de un sistema poltico para dar respuestas
a las crecientes demandas sociales que salpican la esfera pblica; y f) finalmente
est la evolucin hacia una teora sociopoltica de la gobernanza, que se refiere
a formas y procesos de interaccin y cooperacin horizontal entre sector pblico,
sector privado y actores sociales, dentro de un marco institucional en mayor o
menor grado proclive al logro de decisiones y acuerdos societales.
Por lo que respecta a las formas de accin-inaccin e intervencin pblica,
los estudios sobre polticas pblicas han ofrecido una importante contribucin
sobre enfoques, conceptos, metodologas y herramientas para entender el
funcionamiento del Estado dentro del complejo entramado social. Para esto,
diferentes generaciones y tradiciones de polticas pblicas han brindado estudios
sobre el proceso de elaboracin de las polticas, el peso y forma de interaccin de
los actores polticos, las tipologas y modelos de trazado, entre otros. Sin
embargo, se hace necesario profundizar aun ms en la relacin entre los enfoques
de polticas pblicas y los enfoques sobre la gobernabilidad y gobernanza, cuya
conexin no es explcita desde cada una de las respectivas propuestas y
comunidades acadmicas.
Gobernabilidad y gobernanza. Dos trminos, dos conceptos
Gobernabilidad y gobernanza son conceptos diferentes, pues si bien estn
interrelacionados con el tema del gobierno, se refieren a fenmenos distintos y
proceden de tradiciones y mbitos geogrficos tambin diferentes. Se puede decir
que gobernabilidad proviene de Amrica, ms precisamente del trmino
governability (hoy en desuso en el mbito anglosajn); mientras que gobernanza
es de tradicin europea, y viene del trmino governance (ingls) o gouvernance
(francs).
Si bien la acepcin contempornea de gobernanza aparece a fines de los
aos ochenta, el origen de la palabra governance se ha rastreado hasta el siglo
XIII en lengua francesa. En el francs medieval, gouvernance, gouverne y
gouvernement son sinnimos de gobierno, y se refieren indistintamente a la
funcin de conduccin de la sociedad de acuerdo con la metfora del pilotaje de
un navo. El trmino es exportado posteriormente a Gran Bretaa y de all a los
Estados Unidos, donde reaparece en el siglo XX con un significado diferente como
veremos. La separacin de los significados de gouvernance y gouvernement
comienza a producirse con la aparicin del Estado moderno y las reflexiones que
se producen sobre el poder poltico. Los trabajos iniciales de Maquiavelo y Bodin
sobre el Estado y la soberana absoluta conducen a la concepcin de un Estado
que ejerce un poder monoplico sobre una poblacin en un territorio dado; la idea
de gouvernement -gobierno- se asocia, entonces, al poder estatal y jerarquizado,
mientras que la idea de gouvernance evoluciona separadamente con referencia a
la direccin de los asuntos pblicos, en forma independiente del asunto del poder.
En la Alemania del siglo XVIII hay un uso del trmino governance con referencia a
las ciencias camerales y de polica1, esto es, el uso ptimo de los recursos del
Estado, la satisfaccin de las necesidades de la poblacin y el desarrollo
econmico y social de un pas.
Por lo anterior, no es de extraar que el trmino gouvernance reaparezca en
el siglo XX en relacin con la idea de gestin ms que con la de poder poltico. En
Estados Unidos se la usa dentro de los anlisis de las organizaciones y de la
gestin de las empresas privadas (governance corporativa)2.
Entre tanto, en Amrica se acu el trmino governability (gobernabilidad)
en 1975 con el informe de la Comisin Trilateral sobre el estado de las
democracias de pases desarrollados (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975). El
trmino alude a la capacidad de las democracias para tramitar las demandas
ciudadanas y evitar los riesgos de la crisis. Este concepto dio origen ms tarde a
una importante y rica discusin acadmica y poltica en Amrica Latina en los
aos ochenta y noventa, a propsito de las transiciones a la democracia, donde se
requera ciertamente de buenas dosis de gobernabilidad pero no de cualquier tipo,
sino de la llamada gobernabilidad democrtica. Gobernabilidad fue entendida, en
lneas generales, como la capacidad institucional del gobierno para superar las
crisis, mantener el equilibrio y la legitimidad, y, sobre todo, como la capacidad de
respuesta del aparato pblico poltico ante las demandas y problemticas sociales.
Lo curioso es que mientras el uso del trmino gobernabilidad encontr una
amplia acogida en el mundo de habla hispana, no sucedi lo mismo en el mundo
anglosajn, donde el trmino governability ha desaparecido, al ser desplazado (y
absorbido) por el uso del trmino governance, el cual se pone de moda al final de
los aos noventa.
En efecto, la corporate governance toma nueva fuerza en los aos noventa
como un sistema de direccin y control de las organizaciones, que podra ser
aplicado igualmente en el sector pblico que en el privado. Sus principios
fundamentales son: apertura de la informacin, integridad y accountability a travs
de la asignacin clara de roles y responsabilidades (Hermet, 2004; Rhodes, 1996).
En este contexto debe entenderse la aparicin y expansin del concepto good
governance (buen gobierno, buena gobernanza) a instancias de los organismos
internacionales de financiacin como el Banco Mundial, y que se extiende
rpidamente a otros organismos de ayuda al tercer mundo, principalmente al
sistema de las Naciones Unidas.
El trmino governance aparece en los reportes del Banco Mundial a
propsito de la crisis del desarrollo en el frica Subsahariana (1989),
convirtindose en parte de los parmetros operacionales de diferentes organismos
internacionales (Banco Mundial, PNUD, OCDE) para la elaboracin de proyectos y
otorgamiento de prstamos. Se usa para prescribir, de una parte, la necesidad de
una buena gestin pblica basada en la denuncia de la corrupcin y la
privatizacin de servicios pblicos, y de otra, la adopcin de los principios de la
economa de mercado. Se convierte entonces en la contraparte poltica e
institucional de las estrategias de desarrollo econmico que estos organismos
impulsan, basndose en principios de orientacin neoliberal. La expresin good
governance liga el new public management a los principios de la democracia
liberal, lo que involucra entre otras cosas: eficiencia de los servicios pblicos, un
sistema judicial independiente y garantas jurdicas para los contratos,
administracin responsable de los fondos pblicos, auditora pblica
independiente, respeto por la ley y los derechos humanos en todos los niveles de
gobierno, estructura institucional pluralista y prensa libre3.
Pero, simultneamente, continuaba en Europa la evolucin del trmino
gouvernance. A comienzos de los noventa, ciertas obras devuelven parte del
significado original del trmino, ligado a la cuestin del poder poltico. Pero es el
proceso de la Unin Europea y la globalizacin los que van a marcar un nuevo uso
del trmino, relacionado con la existencia de una institucionalidad con mltiples
niveles de decisin, procedimientos construidos histricamente, doctrinas
adoptadas por los organismos internacionales, una tradicin de negociacin,
cooperacin, decisin y consulta, as como de un lenguaje compartido. La
governance o gouvernance va a adquirir nuevos significados, bsicamente dos,
que se pueden resumir de la siguiente manera: a) para indicar un nuevo estilo de
gobierno, distinto al modelo de control jerrquico, caracterizado por un mayor
grado de cooperacin e interaccin entre el Estado y actores no estatales; y b)
como una modalidad distinta de coordinacin de las acciones individuales, como
formas primarias de construccin del orden social (Mayntz, 2000). Estos seran los
pilares del ltimo significado de la gouvernance; es decir, de la gobernanza
moderna.
Este ltimo uso es el que se ha acogido con mayor beneplcito para
entender la gobernanza entre los acadmicos, tanto europeos como
latinoamericanos. Como se observa, es un concepto analtico (intenta comprender
y describir una realidad) antes que normativo o prescriptivo (como en el caso de la
good governance); esta idea permite a la vez mantener el concepto anterior de
gobernabilidad en sus mismo trminos y sin mayores problemas4. En suma, una
concepcin acerca de la gobernanza moderna se podra caracterizar del siguiente
modo:
a) La gobernanza es un concepto ms amplio que el de gobierno, en la
medida en que involucra actores no estatales. La interdependencia entre
organizaciones contribuye a opacar los lmites entre el sector pblico, el privado y
el voluntario.
b) La gobernanza se refiere tambin a instituciones, especficamente a un
tipo de arreglos institucionales proclives a la cooperacin e interaccin social.
c) Incluye la idea de auto ajuste, tomada tanto de la ciberntica como de la
concepcin de un mercado autorregulado en un cuadro de relaciones triangulares
entre actores pblicos de todos los niveles, actores de la sociedad civil y actores
econmicos.
d) El paso de una direccin jerrquica de la sociedad -concepcin tradicional
de gobierno- hacia estilos de decisin ms horizontales y cooperativos, que se
expresan en diversas estructuras de gobierno, algunas de las cuales son redes de
polticas.
e) Los actores en red se relacionan de modo ms cooperativo, lo que implica
la negociacin y no la imposicin como modo de llegar a acuerdos. Esto no
excluye la posibilidad de conflicto, sino la vocacin de intercambiar recursos,
conciliar intereses y lograr compromisos mutuos.
f) La gobernanza implica una transformacin de las estructuras
institucionales formales. Las estructuras de gobernanza gozan de diversos niveles
de autonoma respecto del aparato poltico administrativo. No obstante, el Estado
conserva una capacidad imperfecta e indirecta para dirigir estas estructuras y,
fundamentalmente, las redes.
g) Implica la descentralizacin y fragmentacin de la gestin en procesos que
tienen lugar en mltiples sitios geogrficos y en diversos niveles institucionales,
como en el caso de la Unin Europea.
De esta manera, tenemos en el castellano dos trminos y dos conceptos
diferentes: gobernabilidad y gobernanza (en algunos pases se le llama
gobernancia), e incluso un tercero si se quiere: gobernacin. No ocurre as en el
ingls o francs, donde en los ltimos tiempos se ha usado el mismo trmino:
governance. Si realizamos una correspondencia con el ingls (algo forzada y con
algunos inconvenientes), tendramos las siguientes equivalencias:
a) Gobernacin. Se correspondera con el viejo trmino de governing,
entendido como elemento procedimental de gobernar, la accin de gobernar.
b) Gobernabilidad. Se correspondera con la extraa palabra -poco usada- de
governability, entendida en sentido lato como capacidad del sistema poltico para
dar respuestas a demandas sociales y ejecutar polticas. Algunos autores llevan la
responsabilidad ms all al atribuir la gobernabilidad al sistema social (Prats i
Catal, 2001).
c) Gobernanza. Correspondera a la ltima significacin de la governance;
se relaciona con ciertas caractersticas de una sociedad o comunidad en cuanto a
presentar un determinado tipo de estructuras, redes e instituciones que posibilitan
las interacciones y estilos horizontales de intercambio y cooperacin entre el
gobierno y diversos actores en procesos de polticas pblicas. Sera una cualidad
del sistema poltico-social.
Planteadas las cosas de este modo, queda por establecer qu relacin de
correspondencia existe entre una capacidad y una cualidad; es decir, si la
gobernabilidad determina a la gobernanza o viceversa, o ambas estn imbricadas
de manera interdependiente. Algunos planteamientos afirman que la
gobernabilidad es una variable dependiente de la gobernanza, en la medida en
que sta provee el marco institucional de las reglas de juego que hacen posibles
las interacciones e intercambios donde se pueden ejercer efectivamente las
capacidades del gobierno (Prats, 2003; Aguilar, 2007; Jimnez, Ramrez y
Roncancio, 2007).
Existe una crtica comn a ambos conceptos y se refiere a la doble condicin
de los mismos: a) como posibilidad (utpica) de formas ms democrticas,
participativas, responsables y eficientes de gobierno; y b) como nuevas formas de
contencin y control social, como un freno a verdaderas expectativas y demandas
ciudadanas. En este ltimo sentido, la gobernabilidad y la gobernanza no seran
ms que ficciones sobre el funcionamiento acertado de las democracias
occidentales, pero que en el fondo revisten otras formas de control cimentadas
sobre la necesidad de encontrar nuevos principios de gobierno acordes con las
exigencias de una realidad compleja, convulsionada y mundializada.
Similares preocupaciones pueden encontrarse en Mayntz (2000), Hermet
(2004) y Gaudin (2002), entre otros, quienes plantean que, si bien bajo el trmino
gobernanza se describen prcticas emergentes y algunas regularidades que
delinean un estilo particular de gobierno, frecuentemente se descuida el anlisis
de sus implicaciones polticas y sociales. En efecto, aunque las diferentes
estructuras de governance parecen adecuadas para la gestin de la complejidad y
la bsqueda de la eficiencia, los analistas olvidan preguntarse por sus efectos
sobre la democracia. En consecuencia, el anlisis debera ocuparse de indagar
quines participan, cmo lo hacen, con qu recursos y qu intereses son
representados, y por otra parte, quines son excluidos y cmo se articulan los
intereses particulares de los miembros de las redes con la garanta del inters
general. ste es un tema que invita, por ejemplo, a realizar anlisis de polticas
pblicas.
La gobernabilidad y la gobernanza desde el anlisis de polticas pblicas
Desde el nacimiento oficial de los estudios de polticas pblicas en 19515, el
inters del nuevo campo de conocimientos se dirigi a entender y explicar el
proceso de elaboracin de las policies. El movimiento se origin a partir de dos
fuentes de preocupaciones: 1) la escalada de problemas que aparecan como
inmanejables para los gobiernos de los pases desarrollados dirigi a los policy
makers (polticos y gobernantes) a buscar ayuda para solucionar estos problemas;
y 2) los investigadores acadmicos actuaron como contraparte, y se aprestaron a
aplicar sus conocimientos para tratar esos problemas (Ham y Hill, 1993).
Encontramos aqu una preocupacin comn a la sealada por el Informe de la
Comisin Trilateral en 1975, que introdujo el concepto de gobernabilidad (vase el
apartado 2); pero en 1951 el nfasis de los estudios de polticas pblicas se
concentr en mejorar la decisin pblica mediante asesoramiento, empleando
tcnicas de la planificacin y la ingeniera de sistemas, entre otras.
De esta manera, se esperaba que los problemas a que se enfrentaban los
gobiernos se solucionaran mejorando las decisiones pblicas y no estudiando el
ambiente que determinaba la calidad del gobierno (esto ltimo es una
preocupacin ms cercana al tema de la gobernabilidad). Las cosas continuaron
as hasta finales de los 70, cuando se aprecia un cambio de nfasis hacia la
implementacin, y el retiro hacia la academia en busca de reformulaciones
tericas. Asimismo, hubo intentos para establecer un centro de estudios de
polticas en el Reino Unido que produjera trabajos de alta calidad sobre los
problemas de gobierno, pero no lleg a materializarse. Posteriormente, el anlisis
de polticas entra con fuerza en Europa continental durante los ochenta, recibiendo
nuevos nfasis y preocupaciones que tienen que ver con la intervencin pblica, la
legitimidad y el funcionamiento del Estado, y la dinmica social, entre otros6.
En todo el recorrido realizado (al menos hasta el final de los ochenta), no se
encuentra desde los estudios de policies una reflexin que conecte los problemas
de la gobernabilidad a su marco de anlisis. Esto es apenas obvio si
consideramos que los planteamientos sobre gobernabilidad recin estaban
apareciendo para la poca: The policy field includes work that seeks only to
understand and explain the process of public policy making -knowledge of, in
Lasswells terms. Little can be said about such work that is not also applicable to
the social sciences more generally (Bobrow y Dryzek, 1987: 4).
Como se adelant, los anlisis de polticas pblicas se aplicaron al
mejoramiento de las decisiones del gobierno y al diseo de alternativas de
polticas pblicas, precisamente para la racionalidad de la toma de decisiones. El
gobierno aparece como un actor relevante dentro del reparto del proceso de
poltica pblica, pero los estudios y evaluaciones no se realizan tomando en
consideracin los nuevos aportes relativos a la gobernabilidad o gobernanza.
Sin embargo, recientes aproximaciones provenientes de la comunidad de las
polticas pblicas han incorporado los temas de la gobernabilidad y gobernanza,
como veremos a continuacin.
a) La nocin de policy network -red de polticas- desarrollada a partir de los
70 es un elemento central de la concepcin contempornea de gobernanza. Como
se dijo, esta ltima, se refiere en esencia a una forma de coordinacin social
ejercida a travs de redes que en lo poltico se plasma en una nueva forma de
gobierno, en donde la toma de decisiones de poltica pblica se realiza en redes
de polticas, escenarios de autogobierno, polticas contractuales, partenariats, etc.;
todas ellas expresiones de una tendencia a la coordinacin horizontal antes que al
ejercicio vertical de la autoridad. En este caso, se trata de una evolucin que
parecera ir del anlisis de polticas pblicas hacia la gobernanza, en donde la
nocin de red se convierte, desde un esquema de representacin de las
relaciones entre actores durante la construccin de una poltica pblica, en la
caracterizacin de una nueva forma de gobierno que trasciende la coordinacin
poltica ejercida primordialmente por el Estado o la coordinacin a travs del
mercado (Zurbriggen, 2003; Zurbriggen y Darscht, 2004; Gaudin, 2002; Mayntz,
2000).
b) Las polticas pblicas como instrumento para la gobernabilidad y
gobernanza. Recientemente, Aguilar (2007) ha sostenido que las polticas
pblicas, junto con la llamada Nueva Gestin Pblica (NGP), han sido usadas por
los gobiernos latinoamericanos a efectos de mejorar sus procesos de decisin y
gestin, y, de esta manera, aumentar su precaria gobernabilidad; ms
especficamente, las polticas pblicas buscaran mejorar la calidad analtica de las
decisiones, mientras que la NGP se ocupara del tema gestiolgico.
Para este autor, la gobernanza va ms all que la gobernabilidad, pues est
interesada en el proceso de gobierno antes que en incrementar slo la capacidad
del mismo. Sin embargo, su tesis central consiste en afirmar que aunque los
gobiernos adoptaron frmulas ofrecidas por los anlisis de polticas pblicas y la
NGP a fin de asegurar la gobernabilidad, el resultado obtenido de estas prcticas
fue el de desarrollar y posibilitar socialmente la gobernanza: Lo que se tuvo que
iniciar por razones de eficiencia termin por generar y normalizar un nuevo tipo de
relacin entre gobierno y sociedad en lo concerniente a la direccin de la
sociedad. Redes de polticas, asociaciones pblico-privadas, democracia
participativa, deliberativa, presupuesto participativo, contralora social, auditora
ciudadana, mbito pblico no estatal, no gubernamental, participacin solidaria,
cogestin del poder () han sido algunos de los nombres que se han dado en
Amrica Latina a la emergencia del nuevo modo de gobernar interdependiente,
interactivo, en coproduccin y corresponsabilidad (Aguilar, 2007: 13).
Si bien esta aproximacin conecta directamente las polticas pblicas con la
gobernabilidad, fueron en realidad los gobiernos los que al utilizar estas
herramientas analticas y metodolgicas, realizaron la conexin entre las polticas
pblicas y la gobernabilidad. La relacin entre polticas pblicas y gobernanza
deviene como un resultado no buscado inicialmente por los gobiernos, pero s
generado durante el proceso; as como se presenta, es un efecto carambola.
No obstante, a pesar del intento, se echa de menos una aproximacin que
integre, desde los marcos terico y conceptual de las polticas pblicas, las
categoras de la gobernabilidad y la gobernanza.
c) Gobierno de polticas sectoriales y gobernancia de polticas territoriales.
Se desarrolla a partir de una propuesta de Muller (2002) que distingue entre las
polticas verticales o sectoriales y las polticas horizontales o territoriales. Las
primeras son formuladas desde el nivel central con la necesidad del gobierno del
territorio, pues estas polticas irradian todo el espectro nacional; por otra parte, las
polticas horizontales o territoriales seran realizadas por cada unidad territorial
subnacional, pero rompen la lgica sectorial nacional, y por tanto, es all donde se
necesitara una gobernancia del territorio (Jolly, 2007). Es decir, la gobernanza
slo sera predicable en las polticas formuladas e implementadas por los
gobiernos subnacionales, mientras que el gobierno central aplicara la tradicional
nocin de gobierno jerarquizado sobre los territorios y regiones. La propuesta es
interesante aunque parece desconocer el hecho -y la necesidad- de que los
gobiernos nacionales actuales tambin necesitan dosis importantes de
gobernanza en la formulacin y ejecucin de sus polticas.
Las polticas pblicas desde los anlisis de gobernabilidad y gobernanza
Los analistas de la gobernabilidad han propuesto recientemente algunas
posibilidades de relacin con el anlisis de polticas. Hemos identificado al menos
tres posibles abordajes que relacionan las polticas pblicas a partir del problema
de la gobernabilidad. stos han puesto especialmente nfasis en la formacin de
la agenda pblica y en los procesos de implementacin, como veremos a
continuacin.
a) Gobernabilidad democrtica y agenda pblica. Este enfoque rescata el
papel de las polticas pblicas dentro del paradigma de la gobernabilidad, de tal
manera que el problema de la gobernabilidad puede ser abordado desde el
enfoque de polticas, especialmente si se enfatiza en la construccin social de los
problemas y en la agenda pblica. Esto ofrece enormes posibilidades para que se
pueda realizar una integracin de los dos paradigmas, o al menos un tipo de
anlisis integrado que pueda compartir y utilizar categoras de uno y otro lado. En
este planteamiento, el necesario alineamiento entre las demandas sociales,
concretadas en trminos de problemas pblicos, y la capacidad de respuesta
gubernativa, conduce al punto neurlgico del proceso mediante el cual esas
problemticas pblicas se convierten en polticas pblicas. La conexin entre
gobernabilidad y polticas pblicas ocurre precisamente de esta manera: al
momento de la conformacin de la agenda pblica (Tomassini, 1998; Prats, 2003).
Para Tomassini (1998: 55), el anlisis debe centrarse en la forma antes que
en el contenido de la agenda pblica, pues lo que resulta ms productivo para el
analista es la manera cmo es conformada la agenda. En la medida en que una
agenda pblica es ms construida y controlada por la sociedad, mayores seran
los niveles de gobernabilidad que se obtendran. De esta manera, el anlisis de
polticas pblicas permitira establecer los niveles de gobernabilidad democrtica
dentro de un subsector especfico de polticas.
b) Gobernabilidad, instituciones y polticas pblicas. Para Prats (2003), deben
integrarse el papel de las instituciones con las problemticas de la gobernabilidad.
Ofrece, adems, una definicin positiva y negativa de la gobernabilidad, segn se
presenten o no procesos afortunados de polticas pblicas. De igual manera que
en la seccin anterior, se concibe la gobernabilidad como la capacidad de un
gobierno para formular e implementar decisiones pblicas; esta definicin seala
la tensin entre las demandas sociales y las respuestas pblicas, entre las
necesidades y las capacidades. La anterior sera una aproximacin bsica y
minimalista de gobernabilidad, la cual se pretende enriquecer y complementar al
incluir el papel de las instituciones.
Dado que la capacidad de formular e implementar polticas requiere procesos
de interaccin entre actores estratgicos en diferentes niveles de poltica, es all
donde se incluye el papel que juegan las instituciones, las cuales funcionaran
como las dotaciones en trminos de derechos y oportunidades de los individuos,
otorgando o negando oportunidades de realizacin de polticas pblicas efectivas
para la sociedad (Prats, 2003). As, la gobernabilidad estara condicionada por los
patrones existentes de interaccin (instituciones) y las oportunidades de
concrecin de polticas que esas reglas o patrones posibilitan: Esta es una buena
forma de vincular gobernanza y polticas a travs de la gobernabilidad, que en
ltimo trmino hace referencia al refuerzo mediante el proceso poltico de las
demandas y preferencias canalizadas institucionalmente y las polticas llevadas
a cabo (p. 9, negrillas fuera de texto).
De esta manera, la gobernanza estara referida a procesos de interaccin
social regidos por reglas de juego (instituciones), y la gobernabilidad pasara a ser
algo ms amplio que el desempeo gubernamental; sera la cualidad conjunta del
sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo en el contexto de otros sistemas
ms amplios de los que forma parte (Kooiman, citado por Prats i Catal, 2001). En
esta propuesta, las necesidades no son exclusivas de la sociedad y las
capacidades tampoco lo son del gobierno, sino que son interdependientes, como
polticas y sociales, como pblicas y privadas, referentes al Estado y a la
sociedad: las necesidades (demandas) y las capacidades (polticas efectivas) se
construyen socialmente y el resultado depende de la estructura institucional y de
los actores.
En este contexto es que se propone una doble aproximacin al concepto de
gobernabilidad: 1) dimensin analtica, en cuanto se fundamenta en reglas
formales e informales que inciden en la interaccin de actores estratgicos,
generando un mayor o menor grado observable de correspondencia entre
necesidades y capacidades; y 2) dimensin normativa, en tanto requiere la
identificacin acerca de cules son dichas necesidades bsicas y los objetivos a
cumplir por las polticas pblicas; en este punto, la gobernabilidad se asocia con
mayores niveles de democracia y bienestar. La perspectiva analtica ofrece, a su
vez, dos tipos de conceptos operativos sobre gobernabilidad: a) negativa y b)
positiva.
La gobernabilidad analtica negativa se define como la ausencia de
ingobernabilidad; la condicin necesaria mnima (pero no suficiente) es que exista
capacidad de formulacin de polticas, lo cual no ocurre en situaciones de crisis de
gobierno o de coaliciones donde se impide tal proceso (ingobernabilidad). Este
tipo de aproximacin se preocupa de la transformacin de las preferencias
ciudadanas en polticas a travs de instituciones polticas, pero no se ocupa de la
implementacin (como es el caso tratado antes); por ello, las variables frecuentes
de anlisis son: sistema electoral, sistema de partidos, la relacin entre poderes, la
ideologa y las condiciones econmico-sociales.
La gobernabilidad analtica positiva complementa la anterior, pues se refiere
a la efectiva implementacin de las polticas y es la condicin suficiente para la
gobernabilidad. Aqu las variables que determinan la implementacin estn
referidas en gran medida a los diseos institucionales que posibilitan o entorpecen
la implementacin de las polticas. Es decir, se hace necesario el anlisis de
polticas para establecer el nivel de desempeo institucional.
c) Evolucin de la teora de la gobernanza y polticas pblicas. Mayntz (2000)
sostiene que la evolucin de la gobernanza est determinada por los nfasis en
los estudios de polticas pblicas, pero referidos ms al contexto europeo que al
anglosajn (ver Cuadro N 1).
Cuadro N 1
El paradigma de la governance y sus
ampliaciones Paradigma fundamental
Elaboracin de las polticas pblicas (por parte del gobierno) e
implementacin de stas (a cargo de las agencias pblicas).
1 extensin Incluye la perspectiva bottom-up: estructura sectorial y
comportamiento de los destinatarios.
2 extensin Incluye la formulacin e implementacin de las polticas en el
interior de las redes pblico/privadas y en los sistemas
sociales de autorregulacin.
3 extensin Incluye el efecto de las polticas europeas en las estructuras
sectoriales internas y en la hechura de polticas en el mbito
nacional.
4 extensin Incluye el nivel europeo de formacin de polticas.
5 extensin Incluye los procesos polticos de input sobre el nivel europeo y
nacional.
(gobernanza poltica) y fijar la atencin en nuevos centros y escenarios
alternativos de decisin poltica (societal governance). De esta manera surgieron
los principios del mercado y la autoorganizacin horizontal como opciones al
control poltico jerrquico de produccin de polticas (2 extensin); finalmente, los
procesos de construccin de la Unin Europea exigieron nuevas aproximaciones
al estudio de las policies, ms all de los marcos del Estado nacional (posteriores
evoluciones).
Los cambios de nfasis en los estudios de polticas pblicas sirven de
indicadores para inducir cambios en el paradigma de la gobernanza; esto hara
pensar en la posible existencia de un nico paradigma conformado por los
problemas de la governance y su articulacin con las polticas pblicas. En todo
caso, el estudio de las polticas pblicas se constituye en un referente fundamental
para identificar los cambios que, a nivel de una teora de la gobernanza, se
convierten en determinantes de la accin pblica y del papel que se le asigna al
gobierno en un momento determinado. Concluyendo: pareciera que el arsenal que
ofrece el enfoque de polticas pblicas (estudio del proceso, anlisis de actores,
modelos de elaboracin, tipologas y estilos, etc.) es el mismo instrumental que se
necesita para estudiar los problemas propios de la gobernanza.
3. Propuesta de integracin
Como contribucin de nuestra parte, se sugiere que los estudios sobre
gobernabilidad y gobernanza se realicen sobre subsistemas de polticas pblicas,
y para ello se utilice, en la medida de lo posible, el instrumental analtico y
metodolgico que ofrece el enfoque de polticas pblicas. La idea central parte de
las siguientes consideraciones.
En primer lugar, la dificultad prctica que existe para realizar estudios sobre
gobernabilidad o sobre gobernanza tomando como universo un gobierno, un
sistema poltico o incluso una comunidad. La investigacin honesta debe
reconocer que slo podemos analizar fragmentos de la realidad, parcelas o
muestras que permiten luego conocer el mundo a partir de procesos concretos y la
posterior generalizacin terica. Dentro de los estudios de polticas pblicas, el
tema de los estudios de casos ha sido una limitante (para generalizar resultados),
pero a la vez ha resultado en una virtud para el trabajo de campo y la
confrontacin emprica, que ha enriquecido el entendimiento sobre la manera
como proceden en realidad el Estado y los agentes sociales.
En segundo lugar, algunas investigaciones han demostrado las debilidades
de los estudios sobre gobernabilidad o gobernanza que apelan a mtodos
agregados o indicadores macro, pues desconocen las culturas locales y los
diferenciales valorativos en la percepcin de los problemas (Parrado, Lfler y
Bovaird, 2005); as, realizar investigaciones a partir de datos agregados y deducir
de ellos el nivel de gobernabilidad o la calidad de la gobernanza, parece ser
artificial y engaoso, mxime si lo que se busca luego es realizar comparaciones a
partir de estas magnitudes entre diferentes gobiernos o pases. Un ejemplo
apropiado es el tema de la corrupcin y su impacto en la gobernabilidad; pues
bien, se pueden obtener indicadores generales sobre la corrupcin en un pas a
partir de la existencia o no de procesos de transparencia y rendicin de cuentas
(aunque siempre sobre una muestra). Dicho resultado puede salir mal librado en
una comparacin entre pases, pero puede ocurrir que al interior del pas en
cuestin, el nivel de corrupcin no sea considerado como un problema para la
gobernabilidad; es ms, puede llegar a ser percibido como un factor para la
gobernabilidad. Lo que es corrupcin gris en una regin puede ser considerado
como corrupcin blanca o negra en otros contextos.
En tercer lugar, permite articular las otras perspectivas de encuentro
sealadas ms arriba, como por ejemplo el estudio de la gobernabilidad a partir de
la conformacin de la agenda pblica (Tomassini, 1998), o las propuestas sobre
gobernabilidad analtica negativa y positiva (Prats, 2003).
En cuarto lugar, los estudios sobre gobernanza remiten a estudios sobre
estructuras de interaccin, y esto nos lleva necesariamente al tema de las
instituciones, las redes y los actores, tan familiares en los anlisis de polticas
pblicas. A nivel terico, las aproximaciones de Mayntz (2001), Kooiman (2005) y
Rhodes (1996) se acercan al estudio de la gobernanza como diversos tipos de
redes auto-organizadas7. A nivel metodolgico y aplicativo, las discusiones sobre
el diseo metodolgico en un estudio realizado sobre estructuras de gobernanza
en Bogot, condujeron a identificar las siguientes categoras de anlisis y variables
de estudio: a) Interaccin (intensidad, normalizacin y modo); b) Instituciones
(formales e informales); y c) Actores (pblicos, privados, sociales), lo cual llev
necesariamente a plantear la necesidad de realizar el trabajo sobre un campo
especfico de accin o intervencin pblica, esto es, sobre una poltica pblica en
concreto.
Efectivamente, el estudio se realiz sobre el subsistema de la poltica distrital
de empleo, y permiti establecer al final la existencia de una comunidad de
polticas (concepto propio del campo de las polticas pblicas) con las siguientes
caractersticas: En suma, con los elementos que hemos debatido, podemos
describir la estructura como una red cerrada, fundamentalmente coordinada por
actores de carcter intergubernamental e intersectorial, con una leve apertura a la
participacin de actores privados y sociales. A pesar de existir un trnsito tmido y
lento hacia una estructura de gobernanza moderna, que considera la participacin
de actores heterogneos en la discusin y decisin, se obtiene que en torno a los
asuntos sobre empleo -que abarca un complejo mayor de polticas pblicas-,
permanece an un fuerte componente matriz Estado-cntrico en los asuntos de
decisin poltica, expresado en el liderazgo de las instituciones del gobierno
distrital, asociadas en gran medida con instituciones del nivel nacional (Jimnez,
Ramrez y Roncancio, 2007: 291).
Finalmente, para una mejor performance en los anlisis, se sugiere
introducir en los estudios sobre gobernabilidad y gobernanza el concepto de
subsistema de polticas. Autores como Sabatier y Jenkins-Smith (1999) proponen
que la unidad de anlisis sea el subsistema de polticas; esto es, que se ponga el
acento sobre el comportamiento de actores o grupos de actores (como las
advocacy coalition framework, ACF) en relacin con el cambio y la implementacin
de las polticas, en lugar de centrarse exclusivamente en el proceso secuencial de
polticas.
Sobre el particular, el modelo de ACF ofrece dos fuentes de anlisis: a) la
existencia de coaliciones de apoyo (Advocacy coalition) compuestas por diversos
actores que comparten una serie de valores y creencias sobre la poltica, lo que
les permite coordinar su actividad para lograr sus objetivos en el tiempo. Estas
coaliciones compiten entre s por el dominio conceptual y material de las polticas
pblicas utilizando diferentes estrategias. b) La idea de una poltica orientada por
el aprendizaje (Policy-oriented learning), que alude a las alteraciones del
pensamiento o de los patrones conductuales como resultado de la experiencia y/o
la nueva informacin, en relacin con el logro o revisin de objetivos de la poltica;
en este sentido, los miembros de diferentes coaliciones buscan entender el
sistema y su orden para tratar de trascender sus objetivos respecto de la poltica
pblica8. Sin embargo, el elemento del modelo que nos interesa aqu es que la
unidad de anlisis para determinar el cambio de polticas en las sociedades
modernas no es una especfica organizacin o programa gubernamental, sino un
subsistema de poltica (o dominio). stos son conformados por actores pblicos,
organizaciones de carcter privado y organizaciones civiles preocupadas por un
asunto pblico (sector), y estn atentos sobre la influencia de la poltica pblica
sobre el sector (Grfico N 1). Por las caractersticas de esta aproximacin y sus
bondades para el estudio de la accin pblica, la consideramos ampliamente
conveniente para el estudio sobre la gobernabilidad y la gobernanza.
4. Conclusiones
Tanto los estudios de polticas pblicas como los enfoques sobre gobernabilidad y
gobernanza han venido apareciendo para hacer frente a la necesidad de entender
y orientar la accin pblica de las sociedades contemporneas, sujetas a cambios
y transformaciones continuas.
Se sostiene la conveniencia y pertinencia de mantener una diferenciacin
conceptual entre los trminos de gobernabilidad y gobernanza, debido a su origen
y usos distintos, a referirse a cosas diferentes y, sobre todo, a la tradicin
latinoamericana que permite cultivar y aprovechar estos dos conceptos de manera
independiente.
Debido al avance del conocimiento y a la formulacin de modelos y
propuestas en estas reas, se hace necesario establecer un tipo de conexin ms
sistemtica entre los estudios de polticas pblicas y los estudios actuales sobre el
gobierno (gobernabilidad, gobernanza), pues falta una mirada integradora que
puede ser mutuamente beneficiosa.
Segn lo revisado, se comprueba un paulatino acercamiento de estas dos
perspectivas de estudio sociopoltico que puede tender a la convergencia. Los
puntos de contacto se irn desarrollando en la medida que las respectivas
comunidades acadmicas compartan sus logros y limitaciones; de hecho, cada
vez ms las comunidades integran las diversas categoras en sus anlisis propios,
tanto que es posible pensar incluso en una integracin a nivel terico de los
enfoques, pues, al final, su objeto de estudio y sus preocupaciones se hacen cada
vez ms comunes: las demandas sociales y la calidad de la intervencin pblica.
Desde el enfoque de las polticas pblicas ha habido menos contacto con el tema
de la gobernabilidad y la gobernanza, pero ltimamente se nota un inters en
abordar estas temticas, como el aporte del concepto de redes de polticas a la
gobernanza, o la idea de que las polticas pblicas territoriales son el campo de la
gobernancia del territorio, mientras que las polticas sectoriales (nivel nacional)
corresponderan al gobierno del territorio. En fin, las propuestas que asimilan las
polticas pblicas y la gestin como instrumentos al servicio de la gobernabilidad y
la gobernanza.
En cambio, desde los estudios sobre gobierno se ha integrado en mayor
medida el tema de las polticas pblicas: temas tales como la conformacin de la
agenda gubernativa y su impacto en la gobernabilidad democrtica; los conceptos
de gobernabilidad analtica negativa y positiva que resultan de la capacidad de
formulacin e implementacin de polticas pblicas; la evolucin de la teora de la
gobernanza segn las prioridades de polticas pblicas, entre otros.
A nivel terico, se podra decir que los cambios de nfasis en los estudios de
polticas pblicas sirven de indicadores para inducir cambios en el paradigma de la
gobernanza; esto hara pensar en la posible existencia de un nico paradigma
conformado por los problemas de la governance y su articulacin a los anlisis de
las polticas pblicas.
A nivel metodolgico, pareciera que los estudios sobre gobernabilidad y
gobernanza seran ms adecuados y pertinentes si se realizan sobre subcampos o
subsistemas de polticas pblicas, antes que sobre agregados sociales o
indicadores de carcter macro. sta es la propuesta de acercamiento que
especficamente se propone a manera de contribucin; aqu sera de gran utilidad
el arsenal que ofrece el enfoque de polticas pblicas, en su dimensin
metodolgica.
Para terminar, se puede concluir que tanto el paradigma de la gobernabilidad
como el de las polticas pblicas son complementarios e, incluso a veces,
necesarios. Las opciones estn abiertas, se requiere en consecuencia de trabajos
de investigacin que refinen y pongan a prueba la integracin de los paradigmas
de gobernabilidad, gobernanza y el anlisis de polticas pblicas.

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