Sistema de Posgrado

Facultad de Jurisprudencia


MAESTRA EN DERECHO CONSTITUCIONAL
IV PROMOCIN PARALELO A


LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL
ESTADO

Maestrante
AB. GABRIELA ALEJANDRA LIMA NARVAEZ

CATEDRATICO

DR. CARLOS DE TOMASSO ROSERO

Enero 2014
2

NDICE
PRESENTACIN
IV
INTRODUCCIN V

CAPTULO I
1. LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO 7
1.1. La responsabilidad civil en general 7
1.2. Clases de responsabilidad civil 7
1.3. Clases de responsabilidad civil extracontractual 8
1.4. Otra clasificacin de la responsabilidad del Estado 8
1.4.1. Responsabilidad por acto judicial 9
1.4.2. Responsabilidad por acto legislativo 9
1.4.3. Responsabilidad por hechos y actos administrativos
10
1.5. Principios jurdicos que sustentan la teora de la responsabilidad
extracontractual del Estado
11
1.5.1. Igualdad de los ciudadanos ante la Ley
11
1.5.2. Igualdad jurdica de los administrados ante las cargas pblicas
11
1.5.3. Sacrificio especial al administrado
11
1.5.4. Observancia de los Derechos Humanos
12
1.5.5. Garanta del derecho de propiedad
12

CAPTULO II
2. LA RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL EN EL ECUADOR
13
3

2.1. La responsabilidad extracontractual del Estado en las diferentes
constituciones ecuatorianas
13
2.2. Elementos de la responsabilidad extracontractual en el Ecuador
20
2.2.1. Perjuicios particulares 21
2.2.2. Servicios pblicos o actos u omisiones de funcionarios y
empleados en el desempeo de sus cargos 21
2.2.3. Relacin de causa a efecto entre el perjuicio o perjuicios y el servicio pblico,
o entre aquel o aquellos y los actos de los funcionarios y empleados
22



CAPTULO III
3. LOS SERVICIOS PBLICOS
22
3.1. Definicin de servicio pblico 22
3.2. Caractersticas de los servicios pblicos
23
3.2.1. Continuidad
23
3.2.2. Regularidad
23
3.2.3. Uniformidad
23
3.2.4. Generalidad
24
3.2.5. Obligatoriedad
24
3.2.6. Calidad
24
3.2.7. Eficiencia
25
4

3.2.8. Responsabilidad
25
3.2.9. Accesibilidad y universalidad
25
3.3. Concepto de la falta o deficiente prestacin de servicios pblicos
26
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
27
BIBLIOGRAFA
29

















PRESENTACIN

En los orgenes del Estado, se sostena que el soberano no se equivoca y por
tanto no exista responsabilidad en donde exista soberana. Mientras las bases
del Estado de Derecho presuponen una autolimitacin de los poderes pblicos con
5

el fin de salvaguardar los derechos de los ciudadanos, la expresin mencionada
contradice sta idea porque impeda que cuando el Estado ocasionara un perjuicio
a sus ciudadanos, se le atribuyera responsabilidad por esos actos o hechos.
El principio de la responsabilidad del Estado est indudablemente fundamentado
en la existencia de un Estado de Derecho en el cual el principio de
constitucionalidad y de legalidad son los pilares bsicos que deben ser
observados por la Administracin Pblica, sin necesidad de referirse a una
prestacin deficiente de los servicios pblicos, sino ms bien, a que esta
inobservancia viola directamente el deber del Estado de proteger a la personas y a
los bienes. La justicia constitucional en toda la regin latinoamericana ha dado
pasos significativos para adecuar sus formas y procedimiento, pero todava resta
mucho camino para que pueda estar a la altura de las exigencias que le impone
una sociedad en transformacin, que muestra dificultades para controlar los
conflictos y estimular una convivencia pacfica en donde se asegure la dignidad
humana.
Existe un cambio importante en los nuevos procesos que todava no ha sido
suficientemente explotado, ni desarrollado por la prctica de los operadores ni
exigidos por los ciudadanos en general. No debe desalentarnos el hecho de que el
respeto a los derechos y garantas contemplados en los instrumentos
internacionales y en nuestro ordenamiento jurdico interno, no haya alcanzado
niveles satisfactorios, an faltan muchos aos de trabajo, pero cabe recalcar que
lo cambios profundos en nuestra sociedad se han dado con el pasar del tiempo.
Al presentar este trabajo investigativo pretendo aportar en algo al conocimiento de
este valioso principio como es el de la responsabilidad del Estado para con los
ciudadanos, los cuales, en su mayora, se encuentran en total desconocimiento de
dicho procedimiento e instrumento para asegurar el respeto de sus derechos.
INTRODUCCIN

La problemtica de la responsabilidad del Estado y de sus funcionarios pblicos,
conjuntamente con la proteccin administrativa y jurisdiccional de los administra-
dos, constituye uno de los puntos esenciales del derecho administrativo. Cuando
6

el Estado dicta un acto antijurdico, existir la posibilidad de impugnarlo en sede
administrativa (procedimiento administrativo) o judicial (derecho procesal
administrativo); pero, adems, ser necesario indemnizar el perjuicio ocasionado,
haciendo efectiva la responsabilidad pecuniaria del funcionario autor del dao y
del Estado.
Con bastante razn se ha dicho que tal vez no existe en el derecho principio ms
fecundo que este y cuyas aplicaciones sean ms numerosas y variadas. A medida
que la civilizacin se desarrolla, las relaciones sociales se tornan cada vez ms
complejas, el crculo de la actividad jurdica de cada uno de nosotros penetra ms
hondo que en el de sus semejantes. Estamos tan cerca los unos de los otros que
nos resulta imposible obrar sin correr el riesgo de causar un perjuicio a otro; y sin
embargo estamos condenados siempre a obrar ms an.
El presente estudio investigativo aborda la institucin eje del Derecho
Administrativo moderno: la responsabilidad extracontractual del Estado, la cual, no
ha sido llevado a la vida cotidiana, pero su importancia no disminuye.
Hablar en un primer momento de responsabilidad estatal implica subsumirnos en
las diferentes etapas de la relacin que mantena el Estado y los particulares, en
donde pasamos de un Estado que mantena la irresponsabilidad absoluta, a uno
en donde una de sus obligaciones esenciales es satisfacer responsablemente las
necesidades colectivas del conglomerado social, con una visin en donde el
cuidado del inters pblico est por sobre todas sus actuaciones.
Muchas de las leyes positivas, incluso las avanzadas, ven todava muy limitada su
aplicacin. Vemos como en el sistema jurdico ecuatoriano no ha sido abordada
esta figura con la preocupacin que requiere quiz por la falta de cultura de
reclamo ante un presunto derecho vulnerado o debido al espordico debate
jurdico que ha imperado en nuestro sistema.
Dentro de este contexto se presenta la investigacin de la Responsabilidad
Extracontractual del Estado, como una herramienta que trata de encontrar un
concepto jurdico que para muchos significa la institucin que dio origen al
Derecho Administrativo moderno a partir del famoso fallo Blanco de 1873. A lo
7

largo de este trabajo podremos darnos cuenta cmo debe ser entendida esta
institucin y cmo llevarla a la prctica por medio de un proceso de concienciacin
en donde el particular pueda acudir al ente pblico y reclamar reparaciones por un
presunto derecho vulnerado por ste.

























CAPTULO I
1. LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO
1.1. La responsabilidad civil en general
8

El trmino responsabilidad civil puede entenderse, en un sentido antiguo y muy
estrecho del derecho civil, como la obligacin de indemnizar el dao material
ilegtimamente causado por culpa o negligencia. Se la suele llamar
responsabilidad civil del Estado, aunque no se trata de la tpica responsabilidad
del derecho privado, ni es tampoco civil, pues no se rige por las normas del
cdigo del mismo nombre. A lo mximo podra llamrsela as para sealar que es
un tipo de responsabilidad que se convierte en una indemnizacin de los daos y
perjuicios ocasionados por la accin estatal.
Tres son as los elementos del concepto clsico de responsabilidad:
a) Dao material, pecuniariamente apreciable;
b) ilegtimamente ocasionado (antijuridicidad), con
c) dolo, culpa o negligencia de la persona que lo cometi
1
.

1.2. Clases de responsabilidad civil:
Contractual: Es la que proviene del incumplimiento de un contrato, de una
obligacin contractualmente adquirida.
Extracontractual: Es la que se origina cuando entre el obligado a indemnizar y el
que va a recibir la reparacin no ha existido anteriormente un vnculo jurdico
contractual.
El Dr. Miguel Hernndez Tern establece: La diferencia bsica entre estos dos
tipos de responsabilidad estriba en un aspecto procesal: la carga de la prueba.
En la primera, el un contratante debe demostrar:
a) La existencia del vnculo contractual, y
b) El incumplimiento del contrato.

1
Gordillo, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Teora general del derecho
administrativo. Tomo VIII, Primera Edicin; Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2013. Pgs.
537 y 538.
9

En la segunda, el perjudicado debe acreditar que el hecho que le caus dao tuvo
su origen en una conducta positiva o negativa- culposa o dolosa- del agente;
excepto en los casos de presuncin de culpa
2
.
1.3. Clases de responsabilidad civil extracontractual: objetiva y subjetiva
Objetiva: Este tipo de responsabilidad prescinde de que los daos deriven de un
comportamiento ilcito, culposo o doloso en la conducta del agente productor del
dao. El dao es el elemento fundamental. Es aceptada por la Constitucin
ecuatoriana, respecto de ciertos sujetos.
Subjetiva: Segn el Dr. Miguel Hernndez Tern, es la que depende de una
conducta positiva o negativa- del agente, a la cual pueda atribursele culpa o
dolo. El perjuicio no es la determinante; el proceder del agente, s.
3

1.4. Otra clasificacin de la responsabilidad del Estado
En sus ms grandes lneas la responsabilidad del Estado puede clasificarse as:
El caso que aqu nos interesa es el de la responsabilidad extracontractual, es
decir, aquella que surge no de la violacin de una obligacin contractualmente (de
mutuo acuerdo) contrada, sino de una conducta cualquiera de los rganos del
Estado no referida a un acuerdo previo de voluntades con el sujeto damnificado.
Esa responsabilidad extra-contractual puede originarse en un acto o hecho
legislativo, judicial o administrativo.

1.4.1. Responsabilidad por acto judicial.- La regla de la irresponsabilidad por
acto judicial
El Dr. Roberto Dromi manifiesta: En lo que respecta a la posible responsabilidad
del Estado por actos judiciales, ella se da, por ejemplo, en el derecho comparado

2
Hernndez Tern, Miguel. La Responsabilidad Extracontractual del Estado. Editorial Edino, Guayaquil, 1992.
Pg. 14.
3
Hernndez Tern, Miguel. La Responsabilidad Extracontractual del Estado. Editorial Edino, Guayaquil, 1992.
Pg. 14.

10

cuando una persona es condenada en primera instancia y absuelta en ltima
instancia, o procesada y detenida, siendo luego sobreseda definitivamente. En
estos casos puede tratarse tanto de una conducta judicial ilegtima (por ejemplo,
una sentencia nula por vicios de forma, por incompetencia, etc.), como legtima,
culpable o no
4
.

1.4.2. Responsabilidad por acto legislativo.- La regla de la irresponsabilidad
por actos legislativos
El Dr. Agustn Gordillo establece: La responsabilidad legislativa es una
responsabilidad por el dao causado por una ley del Congreso. La jurisprudencia,
partiendo del obvio principio de que el Estado no debe indemnizacin alguna por
la privacin de propiedad que realiza a travs del cobro de impuestos, siempre
que stos sean vlidos, ha llegado a conclusiones a nuestro juicio criticables. El
error a que se ha llegado proviene inicialmente de dar una formulacin demasiado
amplia al citado principio de irresponsabilidad por el cobro de impuestos legtimos;
se ha dicho as, para expresar ese pensamiento, que el ejercicio de un poder
legal, como es el de crear impuestos, o modificar los anteriores (en el caso no se
ha discutido la validez de la forma en que se lo ha puesto en prctica) puede
ciertamente producir perjuicios en el patrimonio de los particulares, sin que tal
circunstancia sea bice contra su legitimidad, so pena de detener la actividad
gubernativa, en consideracin de una garanta, la de propiedad privada, que no
puede interpretarse con semejante extensin
5
.
1.4.3. Responsabilidad por hechos y actos administrativos.- La
responsabilidad por hechos y actos administrativos

4
Dromi, Roberto. Derecho Administrativo. Cuarta Edicin. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995.
Pg. 696.

5
Gordillo, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Teora general del derecho
administrativo. Tomo VIII, Primera Edicin; Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2013. Pg.
541.
11

Gordillo dice al respecto: La responsabilidad extracontractual por hechos y actos
administrativos, es la ms importante desde el punto de vista prctico por ser
cuantitativamente la causa ms frecuente de daos.
En este tipo de responsabilidad se han planteado muchos problemas de distinta
ndole, derivados en su mayor parte del hecho de que se ha querido partir de la
aplicacin de las normas del Cdigo Civil en materia de responsabilidad extra-
contractual. El primer problema planteado es que en el Cdigo Civil se exige en
principio que el dao sea producido por una conducta negligente o culposa, para
que pueda dar lugar a responsabilidad, y algunos autores y fallos han pensado en
ocasiones que el Estado, como persona jurdica que es, no acta con culpa, por
ser sta una caracterstica exclusivamente reservada a las personas fsicas. Sin
embargo, este argumento es fcilmente desechado si se recuerda que el Estado
acta a travs de rganos que son desempeados por personas fsicas, cuya
voluntad, manifestaba dentro del mbito de sus funciones, se imputa al Estado
considerndose como suya propia; o sea, que, en definitiva, el Estado puede
perfectamente actuar culposamente a travs de la conducta de sus rganos.
El segundo problema planteado es ya ms difcil de solucionar claramente, pues
ha sido objeto de muchos enfoques discrepantes: Se trata de la distincin entre
responsabilidad directa e indirecta. Responsabilidad directa es la que
corresponde a una persona por un hecho propio e indirecta, la que corresponde a
un patrn o superior por el hecho de un empleado o dependiente suyo
6
.
El Dr. Gilberto Martnez Rave menciona: La responsabilidad directa surge no solo
para las personas naturales, sino tambin para las personas jurdicas. Ambas,
como sujetos de obligaciones, tienen la de asumir las consecuencias que surgen
de los hechos daosos. Por lo tanto, las personas jurdicas, por si y ante si no
delinquen y no ocasionan daos, pero las personas naturales que las conforman y

6
Gordillo, Agustn. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. Teora general del derecho
administrativo. Tomo VIII, Primera Edicin; Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2013. Pg.
545.
12

las representan si, por ello las comprometen civilmente cuando lo hacen en
ejercicio o con ocasin de sus funciones
7
.
1.5. Principios jurdicos que sustentan la teora de la responsabilidad
extracontractual del Estado

1.5.1. Igualdad de los ciudadanos ante la Ley
Este principio es recogido en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, en su artculo primero: Los hombres nacen y permanecen
libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales slo pueden fundarse en la
utilidad comn
8
. Hablar de igualdad de los ciudadanos ante ley es sin lugar a
dudas uno de los logros ms trascendentes del liberalismo; desde este momento
histrico la norma jurdica no realizar ms distinciones. Nuestra Constitucin
recoge este principio en su artculo 66, nmero 4.

1.5.2. Igualdad jurdica de los administrados ante las cargas pblicas
Nuestra legislacin, seguidora de la escuela francesa, tom el criterio del Consejo
de Estado francs el cual considera que cuando el Estado presta un determinado
servicio pblico con el objeto de cumplir los fines constitucionales y legales, al
mismo tiempo genera un peligro o un eventual riesgo, para la sociedad. El Estado
por tanto est llamado a responder por el detrimento causado cuando el peligro se
materialice.

1.5.3. Sacrificio especial al administrado
Este sacrificio sin lugar a dudas constituye fuente de la responsabilidad
extracontractual del Estado, pero nicamente en aquellos casos en los que
individualmente se obligue al administrado, con exigencias mayores que para el
comn del conglomerado; por consiguiente es el Estado quien exigir a sus

7
Martnez Rave, Gilberto. Responsabilidad Civil Extracontractual. Dcima edicin, editorial Temis S.A. Santa
Fe de Bogot, 1998. Pg. 192.
8
Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano 1789.
13

miembros diferentes obligaciones que van desde el establecimiento de impuestos,
tasas, contribuciones, etc. Sin embargo, desde el momento en el que el Estado
instaura una mayor carga, se produce un sacrificio especial para el administrado,
que por lo mismo deviene en fuente de responsabilidad. De tal suerte que la
doctrina en este aspecto ha logrado consensuar que en el caso de las
contribuciones stas deben guardar la debida equidad y proporcin. Si existe un
sacrificio especial por algn acto de cualquier rgano, debe repararse el
desequilibrio.

1.5.4. Observancia de los Derechos Humanos
La nocin de los Derechos Humanos constituye fuente de la responsabilidad
extracontractual del Estado. Su fundamento descansa en el valor tico que debe
caracterizar al accionar del Estado. En la actualidad, el ciudadano cuenta con
garantas de las que antes careca. Adems de ello, su vigencia va ms all de
cualquier discusin poltica; es necesario recordar que el Estado tiene la
obligacin de respetar, hacer respetar y promover los Derechos Humanos.

1.5.5. Garanta del derecho de propiedad
Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo, plantea como uno de los
principios de la responsabilidad estatal, la garanta del derecho de propiedad,
considerando que nadie puede ser privado de su propiedad sin ser a la par
indemnizado; de ah que si el Estado apelando a razones de inters pblico o
social lesiona este derecho, est obligado a indemnizar al despojado
9
.





9
Dromi Roberto, Derecho Administrativo,; Buenos Aires, Editorial de Ciencia y Cultura; 9na edicin
actualizada, 2001, pg. 706.
14

CAPTULO II
2. LA RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL EN EL
ECUADOR
2.1. La responsabilidad extracontractual del Estado en las diferentes
constituciones ecuatorianas.

Constitucin de 1830

Artculo 57.- Los magistrados, jueces y empleados no pueden ser destituidos
sino en virtud de sentencia judicial: ni suspensos sino por acusacin legalmente
intentada. Todo empleado es responsable de su conducta en el ejercicio de sus
funciones
10
.

Constitucin de 1835

Artculo 90.- Los magistrados, jueces y empleados son responsables de su
conducta en el ejercicio de sus funciones; y no pueden ser destituidos sino en
virtud de sentencia judicial, ni suspensos sino por acusacin legalmente
admitida
11
.

Constitucin de 1843

Artculo 3.- El Gobierno de la Repblica del Ecuador es popular, electivo,
representativo, alternativo, responsable, y distribuido para su ejercicio en tres
poderes, Legislativo, Ejecutivo, y Judicial; cada uno se ejercer separadamente, y
dentro de los lmites que le seala esta Constitucin; sin que jams puedan
reunirse en una misma persona
12
.


10
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 44
11
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg.65
12
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 73
15

Constitucin de 1845
Artculo 14.- El Gobierno del Ecuador es popular, representativo, electivo,
alternativo y responsable
13
.

Constitucin de 1851

Artculo 103.- Todos los empleados pblicos son responsables de su conducta
en el ejercicio de sus funciones; y su responsabilidad se har efectiva conforme a
la ley
14
.

Constitucin de 1852

Artculo 14.- El Gobierno del Ecuador es popular, representativo, electivo,
alternativo y responsable
15
.

Constitucin de 1861

Artculo 76.- Los Secretarios del Despacho son responsables en los casos de
los Artculos 68 y 69, y adems por infraccin de ley, soborno o concusin y
malversacin de los fondos pblicos; por autorizar proyectos de ley, decretos o
resoluciones del Poder Ejecutivo, sin exigir el dictamen del Consejo de Gobierno,
en los casos que previenen la Constitucin y las leyes; y por retardar la ejecucin
de stas o no haber dispuesto y cuidado de su cumplimiento. No salva a los
Ministros de esta responsabilidad la orden verbal o por escrito del Poder
Ejecutivo
16
.

Artculo 92.- Los Magistrados y los Jueces son responsables de su conducta
en el ejercicio de sus funciones, de la manera que determine la ley; pero no

13
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg.98
14
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 144
15
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 153
16
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 198
16

pueden ser suspenso de sus destinos sin que proceda el auto motivado, por el que
se declare haber lugar a formacin de causa, ni destituidos sino en virtud de
sentencia judicial
17
.

Artculo 114.- El funcionario que, fuera de los casos permitidos por las leyes,
atentare contra la propiedad particular, ser responsable con su persona y bienes
a la indemnizacin de los daos y perjuicios que el ocasionare
18
.

Constitucin de 1869

Artculo 65.-Los Secretarios del Despacho son responsables por infraccin de
Constitucin o de ley, soborno o concusin y malversacin de los fondos pblicos,
por autoriza proyectos de ley, decretos o resoluciones del Poder Ejecutivo, sin
exigir el dictamen del Consejo de Estado, en los casos que previenen la
Constitucin y las leyes y por retardar la ejecucin de stas o no haber dispuesto y
cuidado de su cumplimiento. No salva de esta responsabilidad a los Ministros la
orden verbal o por escrito del Poder Ejecutivo
19
.

Artculo 79.-Los Magistrados y los jueces son responsables de su conducta en
el ejercicio de sus funciones, de la manera que determine la ley; pero no pueden
ser suspensos de sus destinos sin que preceda el auto motivado, por el que se
declare haber lugar a formacin de causa, ni destituidos, sino en virtud de
sentencia judicial
20
.

Constitucin de 1878

Artculo 19.-Los empleados pblicos que violaren cualquiera de las garantas
declaradas en esta Constitucin, sern responsables con sus bienes, por los

17
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 200
18
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg.203
19
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 221
20
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 223
17

daos y perjuicios que causaren; y respectos de los crmenes o delitos que
cometieren contra tales garantas, se observarn las disposiciones siguientes:
a) Podrn ser acusados por cualquier ciudadano en ejercicio, sin necesidad de
fianza ni firma de abogado en los tribunales de justicia
21
.

Constitucin de 1883

Artculo 37.- Los empleados que violaren cualquiera de las garantas
declaradas en esta Constitucin, sern responsables por sus bienes, por los
daos y perjuicios que causaren; y respecto de los crmenes o delitos que,
violndolas, cometieren, se observarn estas disposiciones:
1. Podrn ser acusados sin necesidad de fianza ni firma de abogado
22
.

Constitucin de 1897

Artculo 39.-Los empleados pblicos que violaren cualquiera de las garantas
declaradas en esta Constitucin, sern responsables con sus bienes por los daos
y perjuicios que causaren, y, respecto de los crmenes o delitos que cometieren
contra tales garantas, se observarn las disposiciones siguientes:
1. Podrn ser acusados por cualquiera persona, sin necesidad de fianza ni
firma de abogado, en los Tribunales de Justicia
23
.

Constitucin de 1906

Artculo 25.-Los funcionarios o empleados pblicos que violaren cualquiera de
las garantas declaradas en esto Constitucin, sern responsables con sus bienes
por los daos y perjuicios que causaren; y respecto de los delitos y crmenes que
cometieren con la violacin de tales garantas, se observarn las disposiciones
siguientes:

21
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 237
22
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 267
23
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 299
18

1. Podrn ser acusados por cualquiera persona, sin necesidad de fianza ni firma
de abogado
24


Constitucin de 1929

Artculo 96.- Los Ministros de Estado sern igualmente responsables en los
casos de los Artculos 84 y 85 y, adems:
1. Por infraccin de Ley, corrupcin o soborno, concusin o malversacin de
caudales pblicos;
2. Por autorizar decretos o resoluciones del Presidente de la Repblica, expedidos
sin el dictamen o acuerdo del Consejo de Estado o del Consejo de Ministros,
siempre que la Constitucin o las leyes lo prescriban; y
3. Por retardar la ejecucin de dichos decretos o resoluciones o no haber cuidado
de su cumplimiento. No exonera de responsabilidad a los Ministros de Estado la
orden verbal o escrita del Presidente de la Repblica
25
.

Artculo 129.-Los magistrados y los jueces no tienen otras atribuciones que las
que les conceden las leyes y, conforme a stas, son responsables en el ejercicio
de sus funciones. No puede suspendrseles ni destiturseles sino de acuerdo con
la Ley
26
.

Constitucin de 1945

Artculo 158.- Los funcionarios y empleados pblicos que violaren cualesquiera
de las garantas declaradas en la Constitucin sern responsables con sus bienes
por los daos o perjuicios que causaren. Respecto de los delitos que cometieren al
violar tales garantas, se observarn las disposiciones siguientes:
27
.


24
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 325
25
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 350
26
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 355
27
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 394
19

Constitucin de 1946

Artculo 178: Los funcionarios o empleados pblicos que violaren cualquiera
de las garantas declaradas en esta Constitucin, sern responsables con sus
bienes por los daos y perjuicios que causaren; y, respecto de los delitos que la
violacin de tales garantas entraare, se observarn las disposiciones siguientes:
1. Podrn ser acusados por cualquier persona
28
.

Constitucin de 1967

Artculo 27.- El Estado y ms entidades de derecho pblico y las entidades
semipblicas, estn obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios
irrogados en sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad de los
servicios pblicos o de los actos de sus funcionarios y empleados en el
desempeo de su cargo.
No obstante lo establecido en el inciso anterior, el Estado y ms entidades
mencionadas, har efectiva la responsabilidad de sus funcionarios o empleados
que, por dolo o culpa grave, hubieron perjudicado al Estado o a los particulares.
La responsabilidad penal de tales funciones y empleados ser establecida por los
jueces competentes
29
.

Constitucin de 1979

Artculo 20: El Estado y ms entidades del sector pblico estarn obligados a
indemnizar a los particulares por los perjuicios que les irrogaren como
consecuencia de los servicios pblicos o de los actos de sus funcionarios y
empleados en el desempeo de sus cargos.
Las entidades antes mencionadas , en tales casos tendrn derecho de repeticin y
harn efectiva la responsabilidad de los funcionarios o empleados que, por dolo o

28
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 443
29
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 461
20

culpa grave judicialmente declarada, hubieren causado los perjuicios, la
responsabilidad penal de tales funcionarios y empleados ser establecida por los
jueces competentes
30
.

Constitucin 1998

Artculo 20.- Las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios,
estarn obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios que les
irroguen como consecuencia de la prestacin deficiente de los servicios pblicos o
de los actos de sus funcionarios y empleados, en el desempeo de sus cargos.
Las instituciones antes mencionadas tendrn derecho de repeticin y harn
efectiva la responsabilidad de los funcionarios o empleados que, por dolo o culpa
grave judicialmente declarada, hayan causado los perjuicios. La responsabilidad
penal de tales funcionarios y empleados, ser establecida por los jueces
competentes
31
.

Constitucin 2008

Artculo 11.- El ejercicio de los derechos se regir por los siguientes
principios:
9. El ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos
garantizados en la Constitucin.
El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que acte en ejercicio
de una potestad pblica, estarn obligados a reparar las violaciones a los
derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestacin de los
servicios pblicos, o por las acciones u omisiones de sus funcionarias y
funcionarios, y empleadas y empleados pblicos en el desempeo de sus cargos.
El Estado ejercer de forma inmediata el derecho de repeticin en contra de las

30
Trabucco, Federico. Constituciones de la Repblica del Ecuador. Quito: Editorial Universitaria, 1975. Pg. 501
31
Constitucin Poltica del Ecuador R.O. 11-08-1998.
21

personas responsables del dao producido, sin perjuicio de las responsabilidades
civiles, penales y administrativas.
El Estado ser responsable por detencin arbitraria, error judicial, retardo
injustificado o inadecuada administracin de justicia, violacin del derecho a la
tutela judicial efectiva, y por las violaciones de los principios y reglas del debido
proceso.
Cuando una sentencia condenatoria sea reformada o revocada, el Estado reparar
a la persona que haya sufrido pena como resultado de tal sentencia y, declarada
la responsabilidad por tales actos de servidoras o servidores pblicos,
administrativos o judiciales, se repetir en contra de ellos...
32
.

2.2. Elementos de la responsabilidad extracontractual en el Ecuador:
1.- Perjuicios a particulares
2.- Servicios pblicos y actos u omisiones de funcionarios y empleados estatales
o de alguna entidad del sector pblico, en el ejercicio de sus cargos.
3.- Relacin de causa a efecto entre el perjuicio o perjuicios y el servicio pblico, o
entre aquel o aquellos y los actos u omisiones de los funcionarios y empleados.
Al analizar estos elementos es fcil observar que estamos ante un tipo de
responsabilidad tpicamente objetiva. La disposicin constitucional no incorpora a
la culpabilidad como condicionante de la responsabilidad civil estatal o de alguna
institucin del sector pblico.
Es decir, los funcionarios o empleados pblicos pueden tener diligencia y cuidado
en la prestacin de servicios pblicos, pero si los particulares, que pueden ser
personas naturales o jurdicas, sufren algn dao, esto basta para que surja la
responsabilidad del estado.



32
Constitucin de la Repblica del Ecuado. R.O. 449 del 20-10-2008.
22

2.2.1. Perjuicios particulares
Sea objetiva, o dependiente de un proceder subjetivo del agente, la
responsabilidad civil debe tener como antecedente necesario un perjuicio, el cual
est destinada a reparar. Recordemos que hay responsabilidad civil en todos los
casos en que una persona queda obligada a reparar un dao sufrido por otra.
La indemnizacin que debe pagar el Estado o alguna institucin del sector pblico,
como toda indemnizacin de perjuicios, debe comprender dao emergente y lucro
cesante.
No hay norma expresa que as lo puntualice, pero la disposicin general del
artculo 1572 del Cdigo Civil que establece que la indemnizacin de perjuicios
abarca el dao emergente y el lucro cesante es perfectamente aplicable. No existe
razn valedera para negar su imperio.
2.2.2. Servicios pblicos o actos u omisiones de funcionarios y empleados
en el desempeo de sus cargos.
Al servicio pblico lo concepto como aquella actividad estatal normada por el
Derecho Positivo, que persigue satisfacer las necesidades de un conglomerado
social. Sobre los funcionarios y empleados, el nico condicionante que consigna la
Constitucin para que entre en juego la obligacin de indemnizar es que ese
proceder se d en el desempeo de sus cargos. Hay que aclarar que en el
desempeo de un cargo no solo puede proceder positivamente, mediante actos,
sino que tambin puede darse en el caso de omisiones.
33




33
Hernndez Tern, Miguel. La Responsabilidad Extracontractual del Estado. Editorial Edino, Guayaquil,
1992. Pgs. 77-79.

23

2.2.3. Relacin de causa a efecto entre el perjuicio o perjuicios y el servicio
pblico, o entre aquel o aquellos y los actos de los funcionarios y
empleados.
Por marcado que sea el perjuicio, si no logra establecerse en forma clara el
vnculo de causa a efecto entre aqul y el servicio pblico o los actos y omisiones
de los funcionarios y empleados, la demostracin de los daos habr sido del todo
estril.
A decir del Dr. Hernn Jaramillo Ordoez, basta que una entidad o un servidor en
la organizacin y funcionamiento de un servicio haya producido dao, para que
haya lugar a la accin judicial contra la administracin. La vctima, en este caso,
est obligada a demostrar la relacin de causalidad del perjuicio irrogado.
34


CAPTULO III
3. LOS SERVICIOS PBLICOS

3.1. Definicin de servicio pblico
Para llegar a una definicin, debemos acudir a la doctrina. Al respecto, Miguel
Marienhoff considera que servicio pblico es: Toda actividad de la Administracin
Pblica o de los particulares o administrados, que tienda a satisfacer necesidades
o intereses de carcter general, cuya ndole de gravitacin en el supuesto de
actividades de los particulares o administrados requieran el control de la actividad
estatal
35
. Roberto Dromi, exponente de la tendencia privatizadora en la argentina,
considera que: Cuando hablamos de servicios pblicos nos referimos a las
prestaciones que cubren necesidades pblicas o de inters comunitario, que
explican las funciones-fines del Estado, de ejecucin per se o por terceros,
mediando concesin, licencia, permiso, autorizacin o habitacin, pero siempre
bajo fiscalizacin estatal. Es decir, puede tratarse de la provisin de agua luz, gas,

34
Jaramillo Ordoez, Hernan. Manual de Derecho Administrativo. Universidad Nacional de Loja. Serie:
Manuales de Clases No. 4. Editorial universitaria. Loja, 1984. Pgina No. 110
35
Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo Tomo II, Tercera Edicin Actualizada, Buenos
Aires, Editorial Abeledo Perrot. Pg. 55
24

telfonos, como de la prestacin de servicios de educacin, salud, transporte,
seguridad
36
.
En todo caso consideramos que un servicio pblico constituye una actividad que el
Estado tiene la obligatoriedad de brindar y que sin lugar a dudas est encaminado
a cumplir una de las obligaciones que la Constitucin impone a este ente, que es
la satisfaccin de necesidades colectivas con miras al pleno desenvolvimiento del
colectivo.

3.2. Caractersticas de los servicios pblicos
Las principales caractersticas que un servicio pblico debe reunir segn nuestra
Constitucin en su Art. 314 segundo inciso son: continuidad, regularidad,
uniformidad, generalidad, obligatoriedad.
3.2.1. Continuidad
Referirnos a la continuidad del servicio pblico implica que nos refiramos a uno de
los fines del Estado moderno (tal como lo conocemos a partir de la Revolucin
Francesa); cual es, la satisfaccin de las necesidades colectivas. Para lograr este
objetivo se prestan servicios pblicos, la mayora de los cuales no pueden ser
suspendidos puesto que ello ocasionara daos y perjuicios a la colectividad. Por
lo tanto, las necesidades colectivas nicamente se satisfacen con la prestacin
continua de los servicios pblicos.
3.2.2. Regularidad
Respecto de la regularidad, normalmente esta caracterstica es asimilada como
sinnimo de la continuidad; sin embargo, es preciso tomar en cuenta que si bien
para una parte de la doctrina constituye un elemento accesorio en la continuidad,
este principio conlleva que el servicio pblico debe prestarse de acuerdo a la
normativa preestablecida, mientras que la continuidad hace alusin a la prestacin
ininterrumpida.
3.2.3. Uniformidad
Por uniformidad debemos entender que la prestacin de los servicios pblicos se
lleva a cabo tomando en cuenta la igualdad; es decir, el derecho que tiene el

36
Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 2001, pgina 532.
25

conglomerado social a recibirlo sin condicionamientos, sin discriminacin y sin
privilegios; esta caracterstica puede ser asimilada al principio de igualdad ante la
ley.
3.2.4. Generalidad
Al hablar de generalidad como caracterstica del servicio pblico, debemos
entender que a ste puede acceder todo el conglomerado social; por ello se dice
que todo servicio pblico nace a partir de la existencia de una necesidad que el
colectivo ha considerado que debe ser satisfecha. La generalidad, en pocas
palabras, hace referencia a que el servicio pblico debe dirigirse o beneficiar a
toda la poblacin sin discriminacin alguna.
3.2.5. Obligatoriedad
Obligatoriedad entendida como el camino irrestricto que el Estado debe seguir
para precautelar el bien comn, brindando a los administrados satisfaccin de las
necesidades que la sociedad genera. Por ello, la doctrina considera que existe un
derecho subjetivo que nace de la necesidad de satisfacer una determinada
exigencia colectiva; por lo tanto, tal exigencia encuentra asidero en la obligacin
estatal de tutelar aquel inters pblico y brindar atencin oportuna.
3.2.6. Calidad
La Constitucin en su artculo 52 establece que: Las personas tienen derecho a
disponer de bienes y servicios de ptima calidad y a elegirlos con libertad, as
como a una informacin precisa y no engaosa sobre su contenido y
caractersticas []
37
. Lo cual se complementa con el artculo 32 de la Ley
Orgnica de Defensa del Consumidor que prescribe: Las empresas encargadas
de la provisin de servicios pblicos domiciliarios, sea directamente o en virtud de
contratos de concesin, estn obligadas a prestar servicios eficientes, de calidad,
oportunos, continuos y permanentes a precios justos.
38
. En consecuencia, la
incorporacin del concepto de calidad involucra un importante esfuerzo por parte
de la Administracin Pblica para brindar un servicio ptimo al conglomerado,

37
Constitucin de la Repblica del Ecuador, Registro Oficial No. 449 20 octubre del 2008.
38
Ley Orgnica de Defensa del Consumidor, Suplemento Registro Oficial No. 116 del 10-07-2000.
26

obedeciendo a estndares bsicos, sin los cuales sera imposible una adecuada
satisfaccin de las necesidades colectivas.
3.2.7. Eficiencia
La eficiencia puede ser entendida como aquel principio segn el cual existe un
amplio nivel de optimizacin de los recursos de los que dispone la Administracin
Pblica, de tal suerte que pueda generarse una mayor y mejor cobertura; por
consiguiente, las necesidades colectivas son satisfechas en mayor medida. Es
interesante acotar que el Reglamento a la Ley de Modernizacin del Estado, en su
artculo 10, plantea una definicin de eficiencia que reza de la siguiente manera:
El proceso de eficiencia administrativa se traduce en la capacidad para optimizar
la utilizacin de recursos humanos, financieros, materiales y tecnolgicos,
mediante el uso racional de los sistemas administrativos en los que se d una
acertada correlacin entre los objetivos, funciones, instancias y decisiones, para
mejorar el nivel de gestin de la Administracin Pblica, a fin de responder a los
requerimientos y demandas nacionales
39
.
3.2.8. Responsabilidad
Principio en virtud del cual la Administracin Pblica se encuentra obligada, en
primera instancia, a brindar un adecuado servicio, que cubra las necesidades
colectivas; y, en segundo lugar, tomando en cuenta esas necesidades, la actividad
implique el cumplimiento irrestricto de la estructura normativa, de tal suerte que no
exista el menoscabo de derechos; de ocurrir ello el Estado, por su especial
posicin en el universo jurdico, se ver obligado a resarcir el detrimento
ocasionado.
3.2.9. Accesibilidad y universalidad
Accesibilidad y universalidad son dos principios que se podra decir van de la
mano. En el primero nos referimos a la posibilidad que tiene la sociedad para
obtener un determinado servicio y ver cmo sus necesidades son satisfechas; esta
accesibilidad debe garantizar la normativa jurdica. El principio de universalidad, se
refiere a la premisa que manda acceder a un servicio pblico sin que exista un
diferenciacin de por medio por razones de edad, sexo, etnia, etc.

39
Reglamento a la Ley de Modernizacin del Estado. Suplemento Registro Oficial 581 del 19-07-2011.
27

3.3. Concepto de la falta o deficiente prestacin de servicios pblicos
La falta de servicio se produce si sus rganos no actan, debiendo hacerlo, si su
actuacin es tarda o si ellos funcionan defectuosamente causando perjuicio a los
usuarios o destinatarios del servicio y si bien no se requiere individualizar ni
perseguir al funcionario cuya accin u omisin origina la falta, se debe invocar y
acreditar la existencia de esa falta.
Podemos por tanto afirmar que la falta o deficiente prestacin de servicios pblicos
es aquel hecho daoso, ocasionado por la violacin de la norma jurdica por parte
del Estado. Esta violacin puede derivar de la transgresin al ordenamiento
jurdico en la cual se establecen las obligaciones y deberes del Estado as como
de sus agentes.
La falla del servicio se puede conceptualizar como el ttulo jurdico de imputacin
objetiva de la responsabilidad estatal, fundamentada en el funcionamiento anormal
de un servicio pblico (falta o deficiencia del servicio) que provoca un dao
antijurdico al particular, quien no debe probar la culpabilidad del agente pblico
(que puede ser annimo) sino nicamente el nexo causal entre la falta o
deficiencia del servicio y el dao ocasionado
40
.










40
Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de
casacin del 11 de abril de 2007, publicado en la Gaceta Judicial serie XVIII, No. 4, pgina 1618 a la 1626.
28



CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Conclusiones:
La inexistencia de responsabilidad civil de los funcionarios pblicos significa en
la prctica otorgarles impunidad para seguir cometiendo los mismos daos, y
de ah la fundamental importancia que tiene para la vigencia de los derechos
individuales; la responsabilidad del Estado ligada a la responsabilidad de los
funcionarios pblicos, logrndose as castigar al verdadero responsable, que
es en la generalidad de los casos el funcionario que lo cometi.
La responsabilidad patrimonial del Estado, se presenta como un mecanismo de
proteccin de frente al aumento de la actividad del poder pblico, el cual puede
ocasionar daos que son resultado normal y legtimo de la propia actividad
pblica. La naturaleza jurdica de esta accin civil para reclamar y aspirar a una
eventual indemnizacin es eminentemente declarativa.
A pesar de que en la Carta Fundamental encontramos preceptos que hablan
de la responsabilidad extracontractual del Estado, no establece un
procedimiento especfico por medio del cual el particular puede hacer valer su
derecho vulnerado; es decir, no existe una norma jurdica expresa que
contemple principios generales, definiciones, procedimiento, sanciones. Ahora
bien esto no quiere decir que el individuo, en caso de sufrir un dao
ocasionado por la Administracin Pblica, no encuentre una va jurdica para
recurrir.
En nuestra legislacin, quiz por el escaso desarrollo del Derecho
Administrativo, en especial en lo que se relaciona con la figura de la
responsabilidad extracontractual, los postulados contenidos en la Constitucin
son de insuficiente aplicacin prctica y podemos comprobar con desazn que
las reparaciones que la Carta Fundamental plantea casi nunca son aplicadas.
29

El Estado es el encargado de establecer no solo las normas protectoras sino
los procedimientos, mecanismos y formalismos que deben cumplirse para
imponer el respeto de los derechos que consagra la Constitucin.
Recomendaciones:
Como opcin para viabilizar la figura de la responsabilidad extracontractual del
Estado se impone a nuestro juicio que dentro del ordenamiento jurdico
ecuatoriano se establezca una estructura normativa secundaria adecuada que
permita articular todos los principios y conceptos planteados en la Constitucin
en torno a esta temtica, lo cual brindara un mecanismo eficaz para llevar a la
prctica la figura que ha sido materia de este trabajo de investigacin. La
consecuencia lgica llevara al Estado a cumplir fielmente las obligaciones
derivadas de su accionar. Respecto a la va procesal que decida utilizar el
particular para hacer valer su derecho presuntamente vulnerado, debemos
anotar la falta de conocimiento del tema de servidores y funcionarios, y la
consiguiente necesidad de fortalecer ese segmento; como tambin lo
imperativo que resulta incrementar el nmero de jueces contencioso
administrativos, ya que con el nmero actual el trmite en esta instancia
constituye una verdadera letana para el particular, que por el contrario
demanda de ayuda expedita.
Considero que este recurso debe llevarse a cabo ms seguido por parte de los
particulares generando as una verdadera cultura de reclamo al exigir a la
Administracin Pblica el cumplimiento de sus obligaciones.









30






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