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Desde la proteccin de la naturaleza a la

conservacin de la biodiversidad
NICOLAS DE SADELEER
Profesor en Facults Universitaires Saint Louis, Bruselas. Ctedra Jean Monnet.Profesor
invitado UCL, Londres
SUMARIO: 1. INTRODUCCIN. 2. LA ERA PRE-INDUSTRIAL. 3. LOS PRIMEROS CON-
VENIOS INTERNACIONALES Y EL CONCEPTO UTILITARISTA DE LA RE-
VOLUCIN INDUSTRIAL. 4. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA
BIODIVERSIDAD A PRINCIPIOS DEL S. XX. 5. LA PROTECCIN INTERNA-
CIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN LA DCADA DE LOS 70. 5.1. El naci-
miento de la legislacin ambiental moderna y una nueva generacin de acuer-
dos internacionales sobre la proteccin de la naturaleza. 5.2. La bsqueda de
un nuevo status para los recursos biolgicos durante la dcada de 1970. 6.
LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN 1980: EL
INTENTO DE UN ENFOQUE GLOBAL. 7. LA PROTECCIN INTERNACIO-
NAL DE LA BIODIVERSIDAD EN LA DCADA DE LOS NOVENTA: EL
AUGE DEL DESARROLLO SOSTENIBLE. 7.1. La Conferencia de Ro y su
repercusin. 7.2. Una nueva generacin de acuerdos. 7.3. El progresivo aban-
dono del concepto de patrimonio comn de la humanidad a favor de la sobera-
na nacional sobre los recursos biolgicos. 7.4. El papel de las polticas de
conservacin de la biodiversidad dentro de las reglas del comercio mundial. 8.
EL FUTURO DEL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD EN LOS ALBORES DEL
SIGLO XXI.
1. INTRODUCCIN
El trmino biodiversidad, sinnimo de diversidad biolgica,
comenz a ser utilizado en los crculos cientcos a mediados de los
aos 80
1
. Como concepto unicador, cristaliza en la actualidad las carac-
tersticas esenciales de las preocupaciones humanas sobre el mundo na-
1. E. O. WILSON et F. M. PETER (eds.), Biodiversity, Washington D. C., National Academy
Press, 1998, 521 pp.
239
LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS
tural. Esta diversidad en el mundo natural puede ser conceptualizada
en diferentes niveles jerrquicos.
El primer nivel consiste en la diversidad gentica, que corresponde
a la innita variedad de genes y genotipos entre las especies o dentro
de cada especie (individuos y poblaciones). El segundo nivel se reere
a la diversidad de especies (o diversidad especca), a la que se podra
aadir la diversidad de los taxones superiores (reinos, divisiones, clases,
rdenes, familias y gneros) y taxones inferiores (sub-especies, varieda-
des, razas, ecotipos y formas). La tercera se reere a la variedad de
ecosistemas (bosques, humedales, lagos, montaas, estuarios, etc.), que
estn compuestos por comunidades de seres naturales (biocenosis) inte-
rrelacionados con su entorno host fsico (biotopo). A veces se distinguen
otros niveles de diversidad biolgica. En consecuencia, en una escala
ms amplia, algunos autores distinguen entre la diversidad de los paisa-
jes considerados en trminos ecolgicos (variedad de elementos estruc-
turales que constituyen el paisaje fsico) o en trminos culturales (la
variedad dentro del campo) para una regin determinada y los biomas,
que son los macro-ecosistemas que caracterizan a la biosfera (taiga, bos-
que templado, sabana africana, etc.) Si se entiende en trminos abstrac-
tos, atendiendo a su estricto sentido cientco, el concepto de biodiversi-
dad en realidad equivale a una medicin o evaluacin del estado de la
vida dentro de un rea determinada (desde un estanque a la biosfera).
Esta medicin se puede calcular matemticamente usando ndices (la
riqueza de especies, etc.) o tcnicas diferentes que midan la diversidad
gentica. Por lo tanto, considerando el sentido estricto del trmino, la
biodiversidad no puede ser comparada con sus elementos constitutivos
(ya sean de gnero, miembros individuales de las especies o eco-
sistemas).
Dicho esto, el trmino biodiversidad, que se ha preferido al tr-
mino naturaleza, es ms difcil de denir y se caracteriza por ree-
xiones que se consideran que miran hacia atrs o contemplativas, y que
en virtud del derecho internacional se ha consolidado progresivamente
en detrimento del concepto de proteccin de la naturaleza.
Sin embargo, es un eufemismo armar que el derecho internacional
sobre la diversidad biolgica no se ha construido de una manera coordi-
nada y coherente. De hecho, el cuerpo del derecho internacional se ha
desarrollado poco a poco y de una forma desordenada e incluso catica.
Sin embargo, el surgimiento del concepto de biodiversidad se ha visto
acompaado por un cambio desde un enfoque sectorial y, a menudo
fragmentado, de la conservacin de los recursos naturales hacia una
240
8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN...
visin ms global y universal, que se ha expresado precisamente a tra-
vs de la aparicin del concepto de diversidad biolgica. El propsito
de este estudio es establecer uno de los principales objetivos que subya-
cen a la construccin del derecho internacional sobre la biodiversidad.
En este contexto, tambin se tratar de identicar desde una perspectiva
histrica las diferentes etapas del derecho sobre la biodiversidad. El es-
tudio se extender ms all de los estrictos connes de Europa y tam-
bin se hablar sobre los diversos instrumentos que no estn directa-
mente relacionados con el ordenamiento jurdico de la UE.
2. LA ERA PRE-INDUSTRIAL
Teniendo en cuenta que antes de la aparicin del homo sapiens en
la Tierra ocurrieron cinco oleadas masivas de extinciones, la modica-
cin de los ecosistemas y la desaparicin de especies son fenmenos
que ocurren de forma natural dentro de la evolucin de la biosfera. Sin
embargo, con el advenimiento de la civilizacin humana, el fenmeno
de la extincin ha comenzado a ocurrir a una escala sin precedentes.
Como se ha sealado en otra parte, las sociedades preindustriales causa-
ron una conmocin de gran alcance en los ambientes naturales ya que,
en contraste con las sociedades de cazadores-recolectores, la satisfaccin
de sus necesidades elementales requera una profunda transformacin
de ciertos ecosistemas con el n de aumentar su productividad. La acti-
vidad humana termin as con la canalizacin de los productos genera-
dos por los ecosistemas a lo largo de lneas estrictamente antropocntri-
cas, que se produjo en detrimento de los ecosistemas primarios. Estas
transformaciones, destinadas a garantizar la subsistencia, dieron como
resultado la desecacin de humedales, la deforestacin masiva, as como
la puesta en peligro de numerosas especies de animales salvajes
2
. Los
ecosistemas naturales fueron sustituidos por ecosistemas agrcolas, las
manadas de grandes mamferos salvajes fueron reemplazadas por espe-
cies domesticadas y ora genticamente limitada tom el lugar de la
variedad de especies de plantas anteriores
3
. Esto ha obligado en conse-
cuencia a que dejemos de lado la idea, muy extendida a menudo, de que
fue la era industrial la que termin perturbando el equilibrio natural. El
pacto entre el hombre y la naturaleza se ha visto relegado a ser conside-
rado como uno de los mitos de la civilizacin occidental contempornea.
2. J. ORST, Avant que nature ne meure, Pars, Delachaux & Niestl, 1978, p. 16.
3. J. P. DELEAGE, L'historie de l'ecologie Une science de l'homme et de la nature, Pars, La
dcuverte, 1991, p. 253.
241
LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS
Debido a la baja densidad de poblacin y al bajo nivel de la tecnolo-
ga utilizada, esta primera etapa que implica la articializacin de
la naturaleza se logr a nivel local. A pesar de los profundos cambios
ecolgicos (por ejemplo, desmontes en tierras de la antigua Grecia), no
se desencadenaron masivas oleadas de extincin en el continente euro-
peo (como por ejemplo, la desaparicin del Auro en el siglo XVI). Por
el contrario, aunque efectivamente eran depredadores, estas actividades
humanas contribuyeron a lograr la diversicacin de especies: la susti-
tucin gradual de la vida silvestre por una especie de naturaleza con-
trolada permiti, en efecto, que aquellas especies que estaban mejor
adaptadas a entornos abiertos extendiesen su rea de distribucin. En
algunas regiones, la proliferacin de tcnicas agrcolas dio lugar a una
diversicacin de la ora y la fauna antes desconocida, que fue posible
gracias a la lentitud del cambio en los ecosistemas. Aqu, la vida silves-
tre haba sido capaz de beneciarse del reloj biolgico de la naturaleza
que opera desde hace siglos con el n de adaptarse a estos cambios.
Por otra parte, a travs de un proceso de seleccin y domesticacin,
generaciones de agricultores crearon innumerables variedades de culti-
vos y animales domsticos.
El aumento de la presin del hombre llev gradualmente a los sobe-
ranos a garantizar la proteccin de la caza y otros recursos demandados
mediante la creacin de normas de regulacin de la caza, que se dictaron
por primera vez en los tiempos antiguos. En consecuencia, en el ao
1900 a C surgi la ley de bosques en Babilonia. El faran Akenatn cre
la primera reserva natural en el ao 1370 antes de Cristo y en el siglo
tercero antes de Cristo el emperador indio Asoka emiti el primer de-
creto para la proteccin de varias especies animales
4
.
Respondiendo a la creciente toma de conciencia sobre el carcter
limitado de los recursos y con la intencin de proteger la caza de una
masacre generalizada, se promulgaron muchos textos legislativos que
regulaban la caza en la Europa feudal y que se mantuvieron hasta el
nal del Antiguo Rgimen.
Atendiendo antiguas peticiones procedentes de la agricultura y de-
mandas de las industrias emergentes, a partir del siglo XVII se protegie-
ron a su vez los recursos forestales en Francia, a travs de la Ordenanza
de Aguas y Bosques de 1669, sobre la base de que slo una poltica
de gestin forestal activa podra contribuir activamente a la expansin
4. S. LYSTER, International Wildlife Law, An analysis of International Treaties Concerned with
the conservation of Wildlife, Cambridge, Grotius Publications Ltd, 1985, p. xxi.
242
8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN...
industrial y militar. En alta mar, desde la poca de Grocio, el nico
principio a prevalecer ha sido el de la libertad en alta mar, y por lo tanto
la libertad de pesca. En este momento, la ley sobre los recursos naturales
se basaba por completo en el dogma cartesiano del hombre como amo
y poseedor de la naturaleza
5
. Sin embargo, esta proto-ley de la biodiver-
sidad se mantuvo esencialmente nacional y, con algunas excepciones,
por ejemplo, el convenio bilateral entre Francia y la provincia suiza de
Basilea, rmado en Estrasburgo los das 16-19 de diciembre de 1781 que
contiene disposiciones sobre la proteccin de los bosques y la caza
6
los
Estados no sienten la necesidad de poner en comn la gestin de sus
recursos biolgicos.
3. LOS PRIMEROS CONVENIOS INTERNACIONALES Y EL CON-
CEPTO UTILITARISTA DE LA REVOLUCIN INDUSTRIAL
Con el surgimiento de la sociedad industrial, la produccin, es de-
cir, la transformacin de la naturaleza, se intensic considerablemente
en comparacin con los siglos anteriores. Por primera vez en la historia
de la humanidad, las relaciones entre las sociedades humanas y el
mundo natural se sometieron a una ruptura completa, y el progreso
trajo consigo profundos trastornos del mismo.
El dao inigido en nombre del progreso forz a algunos Estados a
adoptar un marco multilateral. En paralelo a la aparicin de las primeras
regulaciones nacionales destinadas a proteger las especies silvestres que
representaban un inters econmico, durante la segunda mitad del siglo
XIX se establecieron los cimientos del derecho internacional dedicado
exclusivamente a la conservacin de las especies silvestres. El peligro al
que se sometieron a numerosas especies de mamferos marinos debido
al nivel extremo de caza del que haban sido objeto dio origen a las
primeras reglas internacionales que buscaban regular su caza. Estos con-
venios, cuyo propsito era ms econmico que ecolgico, trataron de
encontrar un equilibrio entre la explotacin de los recursos marinos y
su sostenibilidad, como condicin necesaria para que pudiesen reprodu-
cirse. Marcados por innegables trminos utilitarios, a principios del siglo
XX se adoptaron tambin convenios con la intencin de proteger a las
especies que no haban sido explotadas, pero que representaban un inte-
rs para la agricultura. Basndose en criterios maniestamente pre-cien-
5. M. REMOND-GOUILLOU, Du droit de dtruire, Paris, PUF, 1989.
6. B. RSTER et B. SIMMA, International Protection of the Environment, Treaties and rela-
ted Documents, vol. IV, p. 1584.
243
LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS
tcos, el Convenio de Pars de 19 de marzo de 1902 protega, sobre esta
base, slo las aves que eran tiles para la agricultura, lo que permita
la destruccin de especies clasicadas como molestias. Del mismo
modo, al tratar de garantizar la proteccin de un cierto nmero de espe-
cies silvestres, el Convenio de Londres de 19 de mayo de 1900 para la
Preservacin de Animales Silvestres, aves y peces en frica alent la
destruccin de las especies consideradas como molestas.
4. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD A
PRINCIPIOS DEL S. XX
Como reaccin a la devastacin causada por el aumento de la civili-
zacin industrial, se desarroll un movimiento en principio limitado a
ciertos crculos restringidos de naturalistas a favor de la aplicacin de
una poltica de conservacin de la naturaleza
7
. Empujados por los cient-
cos, el perodo de entreguerras destac, en particular, por el cambio de
una concepcin utilitaria de la naturaleza a una tica conservacionista,
es decir, por el cambio de una forma antropocntrica de percibir la pro-
teccin de los recursos biolgicos a un enfoque ms eco-cntrico.
Despus de la Segunda Guerra Mundial, en 1948, diversos movi-
mientos cientcos se organizaron en Fontainebleau con el n de crear
la UICN, lo que condujo a la adopcin de numerosas normas sobre la
conservacin de la biodiversidad. Los primeros esfuerzos de coopera-
cin internacional en esta rea fueron inspirados principalmente por el
deseo de salvaguardar algunas especies espectaculares de animales en
peligro de extincin y por el de mantener las tierras vrgenes fuera de
las garras de la civilizacin. Percibidas como un patrimonio natural o
colectivo que es necesario salvaguardar, las especies silvestres fueron as
protegidas por su valor simblico, mientras que no se permita ningn
tipo de intervencin humana en reas naturales como los santuarios.
Adems, no es de extraar que las primeras medidas de conservacin
estuviesen menos dirigidas a las reas naturales que quedaban en Eu-
ropa, que a los continentes que haban sido recientemente abiertos a la
colonizacin. Un sntoma de este enfoque fue la iniciativa del Reino
Unido, que llev a la adopcin por parte de las potencias coloniales, de
la Convencin relativa a la preservacin de la ora y la fauna en su
estado natural en frica, en Londres el 8 de noviembre de 1933, que
7. J. UNTERMAIER, La protection de l'espace natural. Gnalogie d'un systme, RJE, 1980, n
2, pp. 111-145. E. NAIM-GESBERT, Les dimensions scientiques du droit de l'environnement,
Bruxelles, Bruylan-VUB Press, 1999, pp. 154-229.
244
8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN...
marc el inicio de una nueva era en el derecho internacional de conser-
vacin de la naturaleza. En paralelo a las medidas encaminadas a lograr
la preservacin de las especies directamente a travs de la regulacin
de la caza, se anim a la creacin de grandes reas naturales protegidas,
una reserva integral natural, donde se prohbe toda actividad humana
con el n de dejar rienda suelta a los fenmenos naturales, as como los
parques nacionales destinados principalmente al pblico en general.
Un gran nmero de convenciones internacionales se dirigieron tam-
bin a la proteccin de la avifauna, y las razones de esta eleccin pueden
ser fcilmente explicadas atendiendo a factores culturales y a la natura-
leza transfronteriza de las migraciones de aves, que aboga por la adop-
cin de normas comunes para gestionar sus poblaciones. Firmada en
Pars el 18 de octubre de 1950, casi medio siglo despus de la Conven-
cin de 19 de marzo de 1902 para la proteccin de las aves tiles a la
agricultura, la Convencin Internacional para la Proteccin de las Aves
marc una diferencia respecto a los conceptos utilitarios que regan
hasta ese momento la concepcin de los primeros instrumentos de dere-
cho internacional sobre la conservacin de la fauna silvestre. Por tanto
la distincin establecida entre especies tiles y molestas se abandon en
favor de un rgimen general para la proteccin de las aves durante los
perodos migratorios y de reproduccin. En cualquier caso, el derecho
internacional del medio ambiente no est completamente apartado de
esta tendencia a proteger ciertos animales salvajes concretos sin referen-
cia alguna a una concepcin utilitarista.
A pesar de que los convenios adoptados durante la primera mitad
del siglo XX hicieron posible salvar a un cierto nmero de especies en
peligro de extincin, pronto se toparon con sus lmites. Dado que el
santuario natural no encaja muy bien con la naturaleza dinmica de
los ecosistemas, que no se conservan como antiguas obras maestras que
se exhiben en un museo, tampoco el status de parque nacional o de
reserva natural que se ha otorgado a ciertos enclaves separados unos de
otros por completo de los ambientes desnaturalizados, ni el status de
especies protegidas otorgadas a las especies animales en peligro de ex-
tincin han hecho posible contrarrestar la erosin de la diversidad biol-
gica. Por otro lado, en cuanto a la biodiversidad marina se reere, la
percepcin de los riesgos creados por la pesca intensiva es absoluta-
mente inexistente, lo que explica que los convenios internacionales sobre
derecho del mar se centren ms en la rentabilidad que en la conserva-
cin de los recursos.
245
LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS
5. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN
LA DCADA DE LOS 70
5.1. EL NACIMIENTO DE LA LEGISLACIN AMBIENTAL MODERNA Y
UNA NUEVA GENERACIN DE ACUERDOS INTERNACIONALES
SOBRE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA
Esta dcada fue testigo de una evolucin radical en el tratamiento
legal de la biodiversidad. Dado que la supervivencia de las especies se
vea ms afectada por el mantenimiento de la calidad de su medio am-
biente que por la regulacin de la caza, durante la dcada de 1970 se
establece poco a poco como base para la proteccin de la vida silvestre,
la proteccin de sus hbitats o de ciertos tipos de ecosistemas. Por otra
parte, la aprobacin de cuatro convenios con vocacin universal marc
un punto de inexin en la historia de la conservacin de la naturaleza.
Dos de ellos se referan especcamente a la proteccin de las especies
naturales, mientras que los dos restantes estaban dirigidos en particular
a la proteccin de especies vulnerables o en peligro de extincin.
Un paso importante en el proceso de patrimonializacin de la
naturaleza, la Convencin para la Proteccin del Patrimonio Mundial
Cultural y Natural, aprobada en Pars durante la Conferencia General
de la UNESCO, el 23 de noviembre de 1972, trat de conciliar la protec-
cin del patrimonio cultural con la proteccin del patrimonio natural
que, de acuerdo con los autores de este Convenio, formaban parte del
patrimonio comn de la humanidad que iba a ser transmitido intacto a
las generaciones futuras. Debido a la prdida irreparable para la huma-
nidad en trminos econmicos, cientcos y culturales de la desapari-
cin de los humedales, la Convencin sobre los Humedales de Impor-
tancia Internacional, rmada en Ramsar, Irn, el 2 de febrero de 1971,
trat por su parte de proteger las zonas de lagos que estaban amenaza-
das por la actividad humana en particular.
Por otra parte, la Convencin sobre Comercio Internacional de Es-
pecies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres en peligro de extincin,
que se rm en Washington el 3 de marzo de 1973, regul el comercio
internacional de ciertas especies silvestres cuya poblacin haba sido
objeto de presiones por las mejoras en las tcnicas relacionadas con su
captura y la apertura de mercados importantes en el mundo occidental.
Por ltimo, al respaldar un enfoque universal de la conservacin
que cubra las diferentes clases de animales, la Convencin sobre Con-
servacin de Especies Migratorias de Animales Silvestres, rmada en
246
8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN...
Bonn el 23 de junio de 1979, fue nalmente aprobada con la intencin
de garantizar la proteccin de especies de mamferos, reptiles, peces e
incluso insectos que en una parte bastante signicativa cruzaban el terri-
torio de uno o ms Estados peridicamente.
De forma paralela a la conclusin de estas convenciones universa-
les, en Europa en particular, se hicieron esfuerzos a nivel regional a n
de conservar los hbitats y sus especies, aprobndose el 19 de septiem-
bre de 1979 la Convencin de Berna sobre la conservacin de la vida
silvestre y los hbitats naturales, elaborada bajo la gida del Consejo de
Europa. Este Convenio marc una nueva etapa en el desarrollo de los
principios de conservacin de la naturaleza en Europa y tuvo un im-
pacto signicativo sobre la ley de conservacin de carcter comunitario.
Diversos tratados mantienen un enfoque mono-especco.
Por ltimo, continuando con la labor de la Conferencia de Esto-
colmo de 1972, la Organizacin Martima Internacional privilegi ini-
cialmente un enfoque sectorial en la lucha contra la contaminacin ma-
rina lo que, indirectamente, beneci a los ecosistemas marinos. Sin
embargo, este enfoque no hara posible regular la conservacin de los
grandes ecosistemas marinos. Con el n de ser ms ecaces, las polticas
de proteccin deban formar parte de una estrategia integrada. La adop-
cin en el transcurso de la dcada de los 70 de varios acuerdos sobre
mares regionales ofreci la oportunidad de moverse desde una perspec-
tiva sectorial hacia un enfoque ms integrado para la proteccin de los
ecosistemas marinos. A partir de 1974, el impulso formidable del pro-
grama del PNUMA sobre los mares regionales condujo rpidamente a
la creacin de marcos jurdicos regionales para regular la conservacin
de los ecosistemas marinos adecuados. Finalmente, tras una serie de
accidentes espectaculares, la dcada de los 70 estuvo marcada por una
evolucin sin precedentes en la lucha contra la contaminacin marina.
5.2. LA BSQUEDA DE UN NUEVO STATUS PARA LOS RECURSOS BIO-
LGICOS DURANTE LA DCADA DE 1970
El status de los recursos biolgicos plantea desafos considerables
desde el punto de vista de la conservacin de la biodiversidad, debido
a que un rgimen jurdico ser ms o menos proteccionista dependiendo
del status que se les asigne. Sin embargo, como en el caso de la legisla-
cin nacional, el derecho internacional tendi a repartirse la naturaleza
de acuerdo a criterios que no tenan nada que ver con la ciencia. En
cuanto a la alta mar se reere, el derecho a utilizar estas reas estaba
libremente disponible para todos, y los recursos contenidos en el mar
247
LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS
eran propiedad de la primera persona que se apropiase de ellos (res
nullius). En cuanto a la tierra, se somete a la soberana de los Estados.
Sin embargo, rpidamente se hizo evidente que el concepto de soberana
absoluta es inadecuado para garantizar la conservacin de los recursos
biolgicos que no reconocen fronteras nacionales. Desde esta perspec-
tiva, varios tratados de derecho internacional sobre la conservacin de
las especies y los hbitats han establecido gradualmente la idea de que
ciertos elementos del patrimonio natural deben ser conservados por el
Estado en benecio de toda la humanidad.
Del mismo modo, a nivel regional, las normas de la Comunidad
Europea sobre la conservacin de la naturaleza han reconocido, desde
nales de los aos 60, que los hbitats de las aves migratorias forman
parte de un patrimonio comn de la UE. A nales de los aos setenta,
algunos autores consideraron que la gestin de ciertos recursos vulnera-
bles deba ser garantizada por una autoridad internacional, a modo de
guardin de la herencia del mundo, que deba garantizar que no se
echasen a perder. Este control debera haber sido ejercido tanto en nom-
bre de las generaciones actuales (es decir, a travs del derecho de acceso
a los recursos), as como de las generaciones futuras (es decir, a travs
del derecho al desarrollo elemental). Esta relacin dialctica entre la res-
ponsabilidad del Estado y del patrimonio comn de la humanidad de-
bera haber dado lugar a un replanteamiento de la concepcin clsica
de la soberana del Estado sobre sus recursos biolgicos, as como a una
mayor participacin de representantes de la sociedad civil en la aplica-
cin de las polticas de proteccin de la naturaleza. Esto debera haberse
traducido en la asuncin por parte de cada Estado de la responsabilidad
especca sobre todas las especies, incluyendo especies en peligro de
extincin, ubicados en su territorio. Siguiendo este argumento, los fon-
dos marinos y el espacio exterior fueron clasicados como patrimonio
comn de la humanidad. Estos espacios fueron considerados por consi-
guiente como el patrimonio comn que la humanidad, que incluye no
slo las generaciones pasadas y presentes, sino tambin las generaciones
futuras, tiene que administrar. A pesar de la culminacin de esta evolu-
cin, el Compromiso Internacional sobre Recursos Fitogenticos, que
est sujeto al principio de que estos recursos deben ser accesibles a todos
sobre la base de que constituyen un patrimonio comn, no es
vinculante.
6. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN
1980: EL INTENTO DE UN ENFOQUE GLOBAL
Desde el inicio de la dcada de los ochenta, se ha hecho patente de
248
8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN...
uno modo ms acusado que, debido a la amplitud de los cambios a los
que han estado sujetos las especies y ecosistemas que dependen de ellos,
las medidas de proteccin no deberan limitarse nicamente a ciertas
especies o hbitats (tales como los bosques antiguos o los humedales),
sino que deberan aplicarse a todas las formas de diversidad biolgica.
El ao 1980 vio la adopcin de la Estrategia de Conservacin que esta-
bleci los cimientos para un enfoque global de la conservacin. La Carta
Mundial para la Naturaleza, que fue aprobada el 29 de octubre de 1982
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, fue la primera en
proclamar que cualquier forma de vida es nica garantizando su res-
peto a pesar de su valor para el hombre y que la naturaleza debera
ser conservada debido a su valor inherente. Las primeras referencias del
concepto de diversidad biolgica aparecieron en el Informe Bruntland
publicado en 1987
8
. Durante el mismo periodo, al establecer un marco
mundial para la lucha contra la disminucin de la capa de ozono, la
Convencin de Viena de 22 de marzo de 1985 se convirti en el primer
instrumento destinado a combatir un fenmeno global que amenaza la
vida considerada en su conjunto sobre el planeta. Finalmente, durante
el mismo periodo el Convenio UNCLOS fue un escaln mayor en el
Derecho de la conservacin de la biodiversidad marina, dado que en
primer lugar codic las reglas consuetudinarias acerca de la contami-
nacin y la pesca y, en segundo lugar, estableci a partir de ese momento
un marco de referencia para la aprobacin de convenios que mostraban
una mayor inquietud para la preservacin de la diversidad de las espe-
cies y los ecosistemas marinos.
7. LA PROTECCIN INTERNACIONAL DE LA BIODIVERSIDAD EN
LA DCADA DE LOS NOVENTA: EL AUGE DEL DESARROLLO
SOSTENIBLE
7.1. LA CONFERENCIA DE RO Y SU REPERCUSIN
Se dio otro gran paso en el comienzo de la dcada siguiente con
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo celebrada en Ro de Janeiro en junio de 1992 y la aprobacin
paralela, el 5 de junio de 1992, del Convenio de la Diversidad Biolgica,
que fue elaborado en el contexto del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (a partir de ahora CBD). Por primera vez en la
8. WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND SUSTAINABLE DEVELOP-
MENT, Our Common Future, Oxford, Oxford University Press, 1987.
249
LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS
historia del Derecho Internacional, un instrumento legal universalmente
aplicable consagr el concepto de diversidad biolgica. Aunque la cues-
tin se suscit durante las negociaciones, este tratado no codic el De-
recho internacional existente sobre la conservacin de las especies y eco-
sistemas. Como convenio marco, establece las bases que deberan
apuntalar toda legislacin nacional sobre la conservacin y el uso soste-
nible de la biodiversidad, adems de las bases sobre las que deberan
regularse el acceso a los recursos genricos y la divisin justa de los
benecios que resulten de la explotacin. La consagracin del enfoque
ecosistmico por la Conferencia de las Partes
9
marc un radical punto
de inexin en la conceptualizacin y gestin de los recursos naturales,
priorizando la gestin integrada a largo plazo, basada en la ciencia y
con la implicacin de las poblaciones locales, sobre un enfoque sectorial
a corto plazo. Sin embargo, la emergencia de un Derecho Internacional
de la biodiversidad bajo los auspicios del CBD plantea dicultades en
trminos de su interaccin con el cuerpo de normas preexistentes, con
las normas del comercio internacional establecidas bajo el marco de la
WTO (Organizacin Mundial del Comercio), as como con los derechos
de propiedad intelectual.
Estableciendo las bases para una nueva asociacin internacional
centrada en el concepto de desarrollo sostenible, la Conferencia de Ro
dio un considerable mpetu al Derecho internacional ambiental al co-
mienzo de la dcada de los noventa. Aprobar el Convenio Marco sobre
el Cambio Climtico hizo posible a la comunidad internacional organi-
zar su respuesta a uno de los mayores retos para el futuro de la biodiver-
sidad. Por otro lado, fue una oportunidad perdida respecto a la protec-
cin internacional de los bosques, incluyendo en especial los bosques
tropicales que contienen casi la mitad de las especies de la ora y fauna
del planeta. La Conferencia fue capaz despus de esfuerzos signicati-
vos de incorporar una declaracin ocial no legalmente vinculante de
los principios para un consenso global sobre la gestin, conservacin y
desarrollo sostenible de todo tipo de bosques.
7.2. UNA NUEVA GENERACIN DE ACUERDOS
Los noventa estuvieron tambin marcados por la progresiva con-
cienciacin sobre un nivel internacional de sobreexplotacin de los re-
cursos pesqueros que, a pesar de la existencia de comisiones de pesca
desde la dcada de los 50, tuvo como consecuencia una espectacular
9. Decision V/6 COP.
250
8. DESDE LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA A LA CONSERVACIN...
disminucin de los stocks pesqueros. En respuesta a esta preocupacin,
la Organizacin de las Naciones Unidas, y ms especcamente la FAO,
se comprometi en una intensa actividad poltica y legislativa para esta-
blecer los principios que haban de gobernar un uso sostenible de los
recursos pesqueros, bajo el principio general de la pesca responsable.
Diversas declaraciones fueron complementadas por nuevos acuerdos
que reforzaron los principios generales de gestin sostenible y la conser-
vacin de los recursos pesqueros.
En el mbito del Derecho del Mar, varios convenios de segunda
generacin sobre mares regionales han puesto el nfasis en un enfoque
integrado para la proteccin del medio ambiente marino y la biodiversi-
dad. Este enfoque para la conservacin, que es ms ecosistmico y regio-
nal, inuy tambin en la aprobacin del Convenio para la Proteccin
de los Alpes, el cual contiene varios protocolos sectoriales, uno de los
cuales se preocupa por la planicacin espacial, un rea raramente in-
cluida en los textos de los tratados vinculantes. Finalmente, han prolife-
rado en Europa los acuerdos sobre los grupos de especies migratorias
que se incluyen bajo el Anexo II del Convenio de Bonn, lo que ha tenido
como consecuencia una respuesta cientcamente apropiada mediante
tcnicas legales innovadoras (planes de accin, etc.) para los problemas
de conservacin de las especies cuyas rutas migratorias pueden atrave-
sar docenas de Estados. Su complejidad y naturaleza vinculante de sus
previsiones explican sin duda el retraso en su entrada en vigor, que no
ha sido concluida.
7.3. EL PROGRESIVO ABANDONO DEL CONCEPTO DE PATRIMONIO
COMN DE LA HUMANIDAD A FAVOR DE LA SOBERANA NACIO-
NAL SOBRE LOS RECURSOS BIOLGICOS
Debido a la latente oposicin entre los pases del Sur y del Norte
que se reere a la apropiacin de ciertos aspectos de la diversidad biol-
gica, incluyendo en particular genes (especialmente mediante la aplica-
cin de los derechos de propiedad intelectual), el concepto de patrimo-
nio comn de la humanidad fue progresivamente puesto en duda
durante los preparativos de la Conferencia de Ro. Este concepto tam-
bin fue abandonado por los autores del CBD a favor del concepto de
preocupacin comn de la humanidad. Del mismo modo, fue contun-
dentemente rearmado durante la Conferencia el principio de la com-
pleta y permanente soberana de cada Estado sobre sus recursos natura-
les. Construido sobre el principio 21 de la Declaracin de Estocolmo, el
CBD prevea asimismo que los Estados tienenel derecho soberano a
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LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS
explotar sus propios recursos de acuerdo con sus propias polticas am-
bientales. Reemplazando la garanta internacional de la FAO de 1983,
el tratado internacional de 3 de noviembre de 2001 sobre los recursos
genticos de las plantas para la alimentacin y la agricultura tambin
pona de maniesto la idea de que estos recursos constituan el patrimo-
nio comn de la humanidad. Conforme al modelo del CBD, el nuevo
tratado permite que los Estados se apropien de los recursos para la agri-
cultura o el uso alimentario, con la nal disposicin de los derechos
soberanos sobre los recursos genticos de sus plantas para la alimenta-
cin y la agricultura, y el poder de decidir acerca del acceso a estos
recursos sin excepcin, incluso si su conservacin es una preocupacin
comn de todos los pases. Sin embargo, esta soberana se mitiga de
acuerdo con la Declaracin de Ro y el CBD por el reconocimiento de la
responsabilidad de los Estados para la conservacin y el uso sostenible
de la diversidad biolgica, adems de la obligacin en buena parte
segn el derecho internacional consuetudinario a prevenir el dao
transfronterizo al medio ambiente.
7.4. EL PAPEL DE LAS POLTICAS DE CONSERVACIN DE LA BIODIVER-
SIDAD DENTRO DE LAS REGLAS DEL COMERCIO MUNDIAL
Caracterizados por las preocupaciones econmicas desde la dcada
de los cincuenta, se adoptaron diversos acuerdos en 1994 en el marco
de la Organizacin Mundial del Comercio (WTO) que reejaban un
cierto nivel de indiferencia a las reglas del derecho internacional am-
biental en general, y el CBD (que fue adoptado dos aos ms tarde) en
particular. Este fracaso en la incorporacin de los valores ambientales al
nuevo orden econmico mundial no fue slo una de las causas de ten-
siones signicativas en el seno de la comunidad internacional (el fracaso
de las negociaciones en Seatle en 1999) sino que permite percibir tam-
bin una signicativa alternativa de la sociedad occidental opuesta a sus
lites polticas y econmicas. Adems, muchas de sus crticas apuntan a
que son representantes de la sociedad civil o proceden de los crculos
intelectuales. Reforzando el libre comercio, las reglas sobre el comercio
internacional deberan incrementar los volmenes y mercancas conside-
rablemente y, ausentes regmenes de conservacin ms efectivos, tendra
como consecuencia un empobrecimiento de los recursos naturales.
Desde un punto de vista cualitativo, el nuevo rgimen internacional del
comercio puede ser criticado sobre la base de que favorece el comn
denominador ms bajo en detrimento de reglas ms estrictas de
proteccin.
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El hecho de que muchas medidas unilaterales tendan a proteger
especies amenazadas (tales como los delnes o las tortugas marinas), y
que fueran impugnadas ante el rgano de resolucin de controversias
de la WTO sobre la base de que eran discriminatorias, ha provocado
solamente la ira de las asociaciones de proteccin respecto al nuevo rgi-
men internacional del comercio. Los acuerdos de la WTO, que se basan
en la clsica cultura del riesgo que obliga a los Estados a ofrecer una
prueba de que las medidas destinadas a proteger la salud humana o la
ora se basan en un riesgo conocido, son difciles de conciliar con el
principio de precaucin en el que la Comunidad Europea ha puesto
muchas de sus esperanzas (ver el caso de las hormonas). Por lo que
respecta al Acuerdo TRIPS sobre propiedad intelectual, ciertos pases
del sur y algunas ONGs lo han criticado aduciendo que contribuye a la
uniformizacin de la agro-diversidad y que favorece ciertas variedades
de plantas protegidas por derechos de propiedad intelectual. La desi-
gualdad en las relaciones Norte-Sur est destinada a incrementarse: pri-
mero, por las semillas de las compaas que poseen derechos de propie-
dad intelectual y, segundo, por el nmero de pases en el mundo
desarrollado que no tienen capacidad tcnica o nanciera alguna para
implementar sus polticas de conservacin de la biodiversidad y prote-
ger a los granjeros amenazados por los monopolios. Asimismo, el con-
icto entre las normas del derecho del comercio internacional y los con-
venios que tienden a proteger la diversidad ha estado sujeto a debate
en crculos literarios y diplomticos que respaldan la constitucin de la
WTO. La aprobacin del Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad de
29 de enero de 2000 plantea la cuestin en torno a su compatibilidad
con las reglas de la WTO.
8. EL FUTURO DEL DERECHO DE LA BIODIVERSIDAD EN LOS AL-
BORES DEL SIGLO XXI
En los inicios del siglo XXI, se ha implantado un crculo vicioso en
la mayora de los pases pobres: dado que los recursos naturales son
cada vez ms escasos, para asegurar su subsistencia, las personas se
ven obligadas a explotarlos an ms, lo que incrementa su nivel de
disminucin. A pesar de las laudables intenciones del CBD, las presio-
nes sobre la biodiversidad continan intensicndose, habindose incre-
mentado debido a la expansin demogrca y a las nuevas necesidades
relacionadas con el crecimiento econmico. Esta distorsin entre las ne-
cesidades crecientes de las poblaciones humanas y la disminucin de
los recursos naturales ha causado una colisin entre la historia natural
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LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS
y la historia humana, tendiendo a una disminucin acelerada de la
diversidad biolgica
10
. Debido a este nivel de disminucin adems de
su mbito y alcance global, este fenmeno no tiene precedentes en la
historia de la Tierra y sus repercusiones no slo son ticas, sino tambin
culturales, econmicas y cientcas. Esta erosin acelerada de la diversi-
dad biolgica es incluso ms daina debido al hecho de que nuestro
conocimiento permanece extremadamente fragmentario. De cinco a diez
millones de especies de plantas y animales que se supone que habitan
la Tierra, slo un milln cuatrocientos mil de ellas han sido examinadas
y descritas. Aunque el nivel de extincin est comnmente limitado a
varias especies por ao, este ritmo empezar a incrementarse peligrosa-
mente en los aos prximos
11
.
Mientras la Conferencia de Ro trat de incorporar requisitos me-
dioambientales a las polticas de desarrollo con referencia al principio
de desarrollo sostenible, debido a la escasez de resultados obtenidos, la
comunidad internacional consider indispensable posponer el problema
por diez aos para la cumbre mundial de Johannesburgo sobre desarro-
llo sostenible. Ante la preocupante disminucin de los ecosistemas
puesta de maniesto por la UNEP, las cuestiones ambientales fueron
ferozmente debatidas. En contraste con la Conferencia de Ro, que dio
un considerable mpetu al derecho ambiental internacional, la Conferen-
cia de Johannesburgo se dedic a promover la aplicacin de los tratados
desde la dcada de los ochenta ms que promover la aprobacin de
nuevas normas. La punta de lanza de la poltica se diriga a reducir
signicativamente la prdida de la diversidad biolgica antes de 2010
(punto 42 del Plan de Accin), estando el CBD destinado a desempear
un papel ms importante, en particular la justa distribucin de los bene-
cios creados por la explotacin de los recursos naturales. Mientras los
Estados se comprometieron a restaurar un equilibrio en los stocks pes-
queros antes de 2015, no se cre ninguna previsin concreta en el plano
legal para frenar la disminucin de ciertos ecosistemas, tales como el
suelo y los bosques.
Habiendo concluido este repaso histrico, es evidente que la mayo-
ra de los convenios internacionales discutidos en esta parte del estudio
son bastante ms reactivos que proactivos. Ha sido de hecho la disminu-
cin de los recursos biolgicos lo que ha desembocado en la regulacin
de su explotacin, y el derecho no necesariamente trat de excluir todos
10. J. CHESNEAUX, Matriser la collision entre l'histoire naturelle et l'histoire humaine, Ecologie
politique, 1992, n 2, p. 127.
11. E. O. WILSON, Biodiversity, Washington, National Academic Press, 1988, p. 521.
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los riesgos. Ha de ser tambin reseado que la ausencia de una voluntad
poltica, la ausencia de poder de los actores implicados, la ausencia de
medios nancieros y la delicada interaccin con el resto de agentes del
derecho apenas han facilitado la aplicacin efectiva de las normas sobre
la conservacin de la biodiversidad.
No obstante, es claro que de esta breve explicacin histrica el Dere-
cho Internacional ha evolucionado en la lnea de conceptos (hbitats,
ecosistemas, especies amenazadas y biodiversidad) establecidos por
cientcos, sin los cuales todas las polticas de conservacin estaran des-
tinadas al fracaso. El concepto utilitario que ha apuntalado la redaccin
de los primeros convenios sobre la fauna y la ora comenz a ser susti-
tuido durante la dcada de los setenta por un conjunto de convenios de
mbito universal, y un enfoque eco-cntrico fundado en el reconoci-
miento de que la naturaleza como tal es parte de nuestro patrimonio.
Con el CBD, el concepto de reserva natural condujo a una concepcin
ms global de los esfuerzos en la conservacin que ahora es aplicada a
todo el conjunto de la biodiversidad. En ese sentido, las medidas de
conservacin no deberan ser concebidas nicamente estando limitadas
a ciertas especies o a ciertos ecosistemas amenazados: es ms que la
biodiversidad en s misma lo que merece ser protegido. Aunque el valor
inherente de la biodiversidad fue reconocido en el CBD, su redaccin,
sin embargo, no estuvo inspirada sobre todo en preocupaciones antro-
pocntricas, primero con la intencin de asegurar la perdurable disponi-
bilidad de los recursos naturales, como un requisito indispensable para
el desarrollo sostenible, y segundo como la garanta de un cierto grado
de equidad internacional en su uso.
Surge ahora un enfoque que es complejo y dinmico para ser inspi-
racin del derecho internacional sobre la biodiversidad. Es ms com-
plejo en la medida en que la conservacin de la biodiversidad requiere
un enfoque integrado, lo que implica que han de realizarse sustanciales
esfuerzos para proteger otros sectores del medio ambiente.
Por otro lado, es ms dinmico porque la naturaleza no se protege
ms en s misma. Al no adaptarse a la avaricia ni a la pobreza, el con-
cepto de desarrollo sostenible (la participacin de las poblaciones locales
de las reas protegidas, la distribucin de los benecios y la transferen-
cia de nuevas tecnologas) va a tender a restablecer el equilibrio entre
el hombre y la naturaleza, y a promover una nueva solidaridad entre el
Norte, como vctima de su propio sobre-desarrollo, y el Sur, como vc-
tima de su endeudamiento. El hombre no va a ser excluido ms de la
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LA DIRECTIVA DE HBITATS DE LA UNIN EUROPEA: BALANCE DE 20 AOS
naturaleza: l ha pasado a la vanguardia, tanto como conservador como
usuario de los recursos biolgicos.
Tambin es necesario que el concepto de desarrollo sostenible no
sea suavizado y reconducido por los Estados para sus propios nes, lo
que rpidamente excluira sus aspectos vinculantes. La debilidad de los
mandatos elaborados en Johannesburgo casi no aporta razones para el
optimismo en este punto. Sin embargo, debemos asegurarnos de que el
dinamismo de los convenios, como el CBD, garantizar que salvemos
este obstculo.
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