La educacin de adultos vista como poltica pblica 1

Carola Conde Bonfil*

La educacin de adultos vista
como poltica pblica
27
La coleccin Documentos de Investigacin difunde los avances de trabajo realizados por investigadores de El Colegio
Mexiquense, A.C., con la idea de que los autores reciban comentarios antes de la publicacin definitiva de sus textos. Se
agradecer que los comentarios se hagan llegar directamente al (los) autor(es). Los editores han mantenido fielmente el
texto original del presente documento, por lo que tanto el contenido como el estilo y la redaccin son responsabilidad
exclusiva del(de los) autor(es). D.R. c El Colegio Mexiquense, A.C., Ex hacienda Santa Cruz de los Patos, Zinacantepec,
Mxico. Telfonos: (72) 18-01-00 y 18-00-56; fax: 18-03-58; E-mail: ui@cmq.colmex.mx Correspondencia: Apartado postal
48-D, Toluca 50120, Mxico.
1998
*E-mail: cconde@cmq.colmex.mx
Carola Conde Bonfil 2
La educacin de adultos vista como poltica pblica 3
RESUMEN
LA POLTICA PBLICA ES un conjunto de decisiones y acciones circunscritas por demandas
y necesidades sociales que se gestan al interior del aparato gubernamental entre distintos
niveles de las organizaciones, y que se elabora en forma articulada o contradictoria
segn sea la participacin social y el contexto econmico.
El documento sigue la metodologa de anlisis de una poltica pblica y esboza
los principales elementos de las diferentes fases en que se desarrolla (surgimiento,
formulacin, implantacin y evaluacin).
El actor social principal en la definicin-reformulacin de esta poltica no fue
el segmento de la poblacin que se beneficia directamente de ella sino el aparato
estatal, que se interes en convertirla en prioridad nacional y en diferenciarla de la
poltica educativa.
Se concluye que esta poltica ha tenido poca incidencia sobre el rezago educativo
y que su contribucin parece ser ms bien discursiva y legitimadora.
Carola Conde Bonfil 4
La educacin de adultos vista como poltica pblica 5
INTRODUCCIN
L
as polticas pblicas son mucho ms que
las acciones concretas como las regla-
mentaciones, impuestos o normas pero
tambin de ndole menos abstracta y genrica
que las meramente ideolgicas. La poltica
pblica es un conjunto de decisiones y acciones
circunscritas por demandas y necesidades
sociales que se gestan al interior del aparato
gubernamental entre distintos niveles de las
organizaciones y que se elabora en forma arti-
culada o contradictoria segn sea la participacin
social y el contexto econmico donde se ubique.
La Poltica de Educacin de Adultos (PEA)
se aboca a proporcionar servicios de alfabetiza-
cin, asesora y consulta en educacin bsica as
como la acreditacin y certificacin de esos
conocimientos, para las personas mayores de 15
aos que no pudieron incorporarse al Sistema
Educativa Nacional (SEN) o desertaron de l sin
haber concluido su educacin bsica.
A continuacin esbozaremos algunos aspec-
tos relevantes de cada una de las fases y perodos
de esta poltica.
se elabora el Plan Nacional de Educacin para
Adultos (PNEA) y se constituye el Sistema Nacional
de Educacin de Adultos (SNEA).
En 1981 la creacin del Instituto Nacional
para la Educacin de los Adultos (INEA) le otorga
una base institucional que permite, dadas las
atribuciones que se le otorgan y la proporcin
de los recursos asignados a esta poltica que le
corresponde manejar al INEA, analizar la PEA a travs
de la accin del Instituto.
El surgimiento de la PEA no est vinculado
con un momento especfico de insercin en la
agenda gubernamental sino ms bien, con uno
en que se redefinen las acciones educativas
orientadas hacia la poblacin mayor de 15 aos
ya que hasta entonces se caracterizaban por su
diversidad y dispersin, y haban operado como
complementarias de otros servicios educativos
como las primarias nocturnas.
La Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos incluye en las garantas indivi-
duales el derecho a la educacin, lo que indica
que la problemtica educativa se incluye en la
agenda gubernamental ms por el reconocimiento
de su funcin social y legitimadora y por la
necesidad del capitalismo de contar con fuerza
de trabajo preparada para las diversas actividades
econmicas, que por una movilizacin concreta
de las personas a las que les produce necesidad
o insatisfaccin.
El actor social principal en la definicin-
reformulacin de esta poltica no fue el segmento
de la poblacin que se beneficia directamente
SURGIMIENTO
La educacin de adultos se constituye realmente
en una poltica pblica al adquirir un marco
jurdico propio en 1975, cuando se promulga la
Ley Nacional de Educacin para Adultos (LNEA),
Carola Conde Bonfil 6
de ella ni grupos o partidos que actuaran en su
nombre. Tampoco lo fue el sector empresarial que
estara ms preocupado por mano de obra
calificada con especificaciones tcnicas para las
ramas ms dinmicas de la economa. A nivel
internacional, la preocupacin por la educacin
de adultos se convirti en compromiso de los esta-
dos miembros hasta 1981, fecha en la cual en
Mxico ya existan el SNEA, la LNEA y el INEA.
En consecuencia, fue el aparato estatal el
que se interes en convertirla en prioridad
nacional y en destacarla del conjunto de la poltica
educativa por algunas razones coyunturales pero
la ms relevante es la gran potencialidad trans-
formadora que el Estado le atribuye a la educacin
y la posibilidad que le otorga de adecuarse a las
transformaciones econmicas que conlleva su
proyecto de insercin en la economa mundial;
darle un carcter social al mejorar el acceso de
la poblacin a ella y ofrecerla como un camino
hacia el bienestar.
2) El de la estructura programtica donde se
determina, de acuerdo con esas orientaciones, la
concepcin y organizacin racional de las
acciones. Se compone de dos elementos: los
objetivos que precisan las orientaciones referidas
a la situacin concreta del desarrollo educativo
nacional y los programas que organizan las
acciones para el logro de los objetivos.
3) El nivel de la estrategia, que fija las
prioridades entre los diversos programas y el
establecimiento de las metas necesarias para la
concertacin de las acciones; es decir, incluye
compromisos especficos en plazos concretos para
la ejecucin de los programas
Estos tres niveles denotan un proceso
progresivo de determinacin de las finalidades que
va de lo general a lo particular y de lo abstracto
a lo concreto. Las orientaciones filosfico-jurdicas
adquieren una primera traduccin operativa en
la estructura programtica; sta las concreta en
objetivos y programas, y finalmente, la estrategia
establece prioridades y fija las metas, permitiendo
as que las acciones se lleven a cabo de manera
ordenada, jerarquizada y racional. As se asegura
que los recursos (humanos, financieros y materia-
les) se empleen eficazmente para el logro de los
fines que se desea alcanzar.
2
Esto nos brinda una lectura de su diseo,
a partir de un proceso de decisin del tipo racional
ya que la deteccin del problema y su inclusin
en la agenda gubernamental obedece ms bien
a la capacidad del Estado como actor racional para
determinar las necesidades de la poblacin y del
desarrollo econmico del pas, que a la presin de
los beneficiarios de esa poltica.
De igual modo, como poltica concreta su
formulacin pretende ser una construccin cohe-
rente y congruente con los lineamientos bsicos
del sistema poltico mexicano, ya que parte de
la gran definicin de objetivos sociales y megapo-
lticas que de forma general se ubican en el
proyecto poltico gubernamental y en la filosofa
poltica derivada de la Constitucin Poltica
mexicana lo que le da la posibilidad de una
actuacin legitimadora de un rgimen poltico
1
Fernando Solana, Tan lejos como llegue la educacin, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 1982, p. 11.
2
Ibid, p. 39.
FORMULACIN
Una poltica educativa no puede definirse
sin entrar de lleno al debate que plantea
la filosofa del desarrollo. Tiene que optar
por un concepto de desarrollo, por una
escala de valores, por acepciones deter-
minadas acerca de lo que es, por ejem-
plo, igualdad, progreso, libertad, orden
o cambio social. Tiene que tomar posicin
ante las diversas estrategias a su alcance
para realizar estos valores. Y empearse
en el cumplimiento de sus proyectos a
travs de las coyunturas, inmensamente
variadas y accidentadas, del acontecer
poltico cotidiano.
1
As, se considera a la poltica educativa
como el conjunto de decisiones necesarias para
lograr el desarrollo adecuado de la educacin
nacional. Estas decisiones se ubican en tres niveles:
1) El de las orientaciones filosfico-jurdicas
contenidas en la Constitucin y dems instrumen-
tos legales relacionados con la educacin.
La educacin de adultos vista como poltica pblica 7
administrativo que toma a la Constitucin como
sustento de un pacto social construido al triunfo
de la Revolucin.
El proyecto educativo de la Revolucin
Mexicana, cuyas lneas maestras haba trazado el
artculo tercero constitucional, tomaba al fin
cuerpo. Llevar la educacin a las regiones ms
apartadas, alfabetizar a la poblacin, convertir a
los maestros en forjadores de nacionalidad,
incorporar al indgena a la vida del pas, promover
una creciente igualdad de oportunidades, capa-
citar para las actividades productivas, y hacer todo
esto con plena afirmacin de nuestra capacidad
y con el orgullo de ser mexicanos.
3
En el nivel ms especfico de programas y
proyectos, el Programa de Educacin para Adultos
se define por criterios tcnicos de bsqueda de
satisfaccin de objetivos (necesidades educativas
de la poblacin) aunque ello no implica que en
el fondo tambin responda a criterios polticos.
Por ser el nivel referido a las acciones
concretas tiende a ser el que ms modificaciones
presenta en trminos no slo de los nombres de
los programas sino en cuanto a las prioridades y
estrategias para alcanzarlos. Debido a que se
deriva de -y debe ser congruente con- los planes
nacionales de desarrollo y los programas naciona-
les de educacin a mediano plazo, las reformula-
ciones suelen coincidir con los cambios presiden-
ciales y, por ello, la exposicin se realiza con base
en los sexenios correspondientes.
Perodo 1970-1976
Prcticamente al finalizar el sexenio, en el marco
del PNEA, se crea una nueva modalidad para prestar
los servicios educativos a esta poblacin (abierta
o extraescolar) al considerar que permite una ma-
yor posibilidad de cobertura de la demanda en
tanto evita la formalidad y la rigidez de la forma
escolarizada, se adapta ms a la problemtica de
los adultos ya que implica un horario flexible, la
disponibilidad de materiales ex professo diseados
para ellos y se basa principalmente en el autodi-
dactismo apoyndose en sesiones que se realizan
dentro del centro de trabajo o en crculos de
estudio (por lo que no requiere de infraestructura
especial) y con la ayuda de asesores en lugar de
maestros.
Esto trae como consecuencia mayores
facilidades para los adultos (por la flexibilidad de
ritmos y horarios as como al no sentirse fuera
de contexto con los locales, maestros y materiales
de nios) y una reduccin del costo de atencin
bastante inferior al de la educacin escolarizada.
En suma, se trata no slo de una modalidad
ms eficiente sino incluso ms econmica ya que
no se pagan sueldos a maestros, no requiere
construccin de aulas, los textos de secundaria
son pagados por los adultos y puede llegar a las
poblaciones alejadas sin costos adicionales
(Conasupo distribua los libros en las localidades
rurales y el asesor poda ser alguna autoridad
municipal o un miembro de la comunidad).
Aunque si bien tiene precedentes, nunca
haba fusionado las reas de educacin escolar y
extraescolar ni se haba decidido a romper el
esquema clsico aula-maestros-alumnos.
4
Perodo 1976-1982
La educacin de adultos se considera dentro de
uno de los objetivos prioritarios del sector
educativo (ofrecer la educacin bsica a toda la
poblacin) y se materializa en uno de los doce
proyectos prioritarios del sector, cuyas metas para
el perodo 1979-1982 fueron: reducir el analfabetis-
mo a 10% de la poblacin, lograr que tres millones
de adultos con primaria incompleta y dos millo-
nes con secundaria inconclusa acreditaran esos
estudios o se incorporaran a los servicios de
educacin de adultos. Estas metas sern posterior-
mente incorporadas en el Plan Global de Desa-
rrollo aadindose la de reducir en 25% el
monolingismo de la poblacin adulta.
Nuevamente, casi al finalizar el sexenio,
1981 marca un punto importante en el desarrollo
3
Ibid, p. 17.
4
Intervencin del Prof. Ramn G. Bonfil, Subsecretario de
Educacin Primaria y Normal en la Reunin Preparatoria sobre la
operacin del PNEA, 26 de noviembre de 1975.
Carola Conde Bonfil 8
de esta poltica ya que en mayo surge el Programa
Nacional de Alfabetizacin (Pronalf) y en agosto
se crea el INEA.
5
El Pronalf da cuenta de una nueva concep-
cin sobre la educacin de adultos ya que la
considera un proceso permanente basado en la
comprensin integral de la problemtica so-
cioeconmica de las comunidades donde el
Programa es el inicio de un proceso formativo que
abarca toda la vida, y cuyo propsito es el desa-
rrollo integral de la persona, adems de facilitarle
los recursos para una toma de conciencia cabal
de sus problemas y posibilidades, para una mejor
identificacin con los valores nacionales, y el
aumento de su productividad.
6
Perodo 1982-1988
La educacin de adultos queda plasmada en cuatro
documentos principales: el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 1983-1988, el Programa Nacional
de Educacin, Cultura, Recreacin y Deporte
(PNECRD) 1984-1988, el Programa de Mediano Plazo
1984-1988 del INEA (PMP) y el Programa de Accin
Institucional (PAIINEA).
7
El PND establece para el sector educativo tres
propsitos fundamentales: promover el desarrollo
integral del individuo y de la sociedad mexicana;
ampliar el acceso de todos los mexicanos a las
oportunidades educativas, culturales, deportivas
y de recreacin; y mejorar la prestacin de los
servicios en estas reas.
El PNECRD 1984-1988 considera que las causas
del rezago educativo son: lo precario de los
servicios educativos en zonas deprimidas, la
marginalidad econmica y social, el desuso de la
lectoescritura y la insuficiencia en pocas pasadas
de servicios educativos, particularmente de
primaria.
Los lineamientos estratgicos en relacin
con la educacin de adultos fueron: 1) el proble-
ma del analfabetismo deber enfrentarse con un
mayor y ms minucioso esfuerzo por llevar el
alfabeto a quienes lo requieran en las zonas menos
favorecidas; 2) se procurar prolongar la perma-
nencia de la poblacin atendida y la conclusin
de los estudios del mayor nmero posible de
personas; 3) se deber combatir el analfabetismo
funcional, para lo cual se instrumentarn nuevos
mtodos y se aprovecharn los medios de comuni-
cacin social y 4) se articularn los servicios de
alfabetizacin con los de capacitacin y educacin
de adultos.
Tal vez algo significativo del PNECRD fue
sealar que ninguno de los servicios que integran
la educacin de los adultos constituye un fin por
s mismo. El dominio del alfabeto slo cobra sen-
tido como medio de acceso a un saber til a la
persona. Los contenidos concretos de los distintos
programas se entienden como componentes de
otros ms amplios de bienestar individual y
comunitario. En la capacitacin para el trabajo se
articula la visin de las necesidades inmediatas
con enfoques de largo plazo sobre los cambios
en el perfil de la demanda de la economa.
8
A nivel discursivo existen variantes respecto
a lo planteado en los programas del sexenio ante-
rior ya que se maneja la idea de servicios educati-
vos integrales y que los contenidos respondan a
los diferentes grupos de la poblacin ofreciendo
alternativas consecuentes con sus necesidades e
intereses.
El Programa de Mediano Plazo 1984-1988
del INEA se elabora antes que el PNECRD por lo cual
slo queda enmarcado dentro del PND y tiene
ciertas diferencias respecto al PNECRD.
Algunos cambios en el diseo de la poltica
se reflejan en el nivel operativo. El INEA promueve
los programas de alfabetizacin, educacin bsica,
educacin comunitaria, y educacin permanente
y capacitacin no formal para el trabajo, pero con
nfasis principal en los dos primeros.
5
La creacin del INEA no incide inmediatamente en la
reformulacin de la poltica pues comienza a operar hasta el siguiente
sexenio.
6
SEP, Programa Nacional de Alfabetizacin, Boletn bibliogr-
fico de sistemas de educacin abierta, nm. 8, Mxico, septiembre
de 1981, p. 2.
7
Aunque debe existir un Programa Institucional para cada ao
slo se encontr disponible el respectivo a 1987.
8
Poder Ejecutivo Federal, Programa Nacional de Educacin,
Cultura, Recreacin y Deporte 1984-1988, Mxico, 1984, p. 77.
La educacin de adultos vista como poltica pblica 9
En primaria se inicia la experimentacin del
Modelo Pedaggico de Educacin Primaria para
Adultos para proporcionar a los educandos una
atencin de mayor calidad y responder a sus
intereses y necesidades cotidianas.
9
Perodo 1988-1994
Durante este sexenio las actividades del INEA se
modifican como producto de la nueva Reforma
Educativa emprendida y se relacionan con la
participacin en nuevos programas y actividades,
el uso de nuevos mtodos educativos, el estableci-
miento de metas y estrategias diferentes as como
la aparicin de nuevos actores y agencias guber-
namentales que participan en las diversas fases
de esta poltica, principalmente en su operacin.
En 1992 se aprob el Programa Nacional
para la Modernizacin Educativa 1988-1994 (PNME)
y se firm el Acuerdo Nacional para la Moderniza-
cin de la Educacin Bsica (ANMEB) para garan-
tizar la edificacin de un sistema de alta calidad
que ser el mayor sustento de un Mxico
soberano, prspero y justo (...) (y cuyos) objetivos
fundamentales son: soberana, libertad y democra-
cia; comprometer recursos crecientes para el sector
educativo; alcanzar la excelencia magisterial;
reformular los contenidos de la enseanza y la
ejecucin del nuevo federalismo educativo.
10
En marzo de 1990 el INEA instaur un modelo
pedaggico de educacin para la poblacin de
10 a 14 aos que por diversas causas como la
lejana de la escuela, la incorporacin prematura
al trabajo, el desinters de la familia o simplemente
la pobreza, no se haba incorporado al sistema
escolarizado o haban desertado de l.
11
Aunque
este grupo quedaba fuera de la poblacin objetivo
del INEA (mayores de 15 aos) se consider que
contribua a disminuir el rezago educativo.
El Memorndum de Entendimiento sobre
Educacin entre Estados Unidos y Mxico se firm
en 1990 por los titulares de educacin de ambos
pases y posteriormente ha sido revalidado en tres
ocasiones para dar atencin a la poblacin
hispanoparlante en EUA en general y a los migran-
tes mexicanos en particular.
El Manual General de Operacin de los
Servicios Educativos del Instituto Nacional para
la Educacin de los Adultos resume la normativi-
dad relacionada con los derechos, obligaciones
y funciones de cada una de las figuras educativas
y recopila todo el material de apoyo y consulta
necesarios para el trabajador educativo.
En el marco del ANMEB, el 12 de mayo de
1993 el Ejecutivo federal, los gobernadores
constitucionales de las 32 entidades federativas
y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacin firmaron el Anexo de Ejecucin para
promover la participacin social en la educacin
mediante el cual los signatarios se comprome-
tieron a la creacin de nuevas figuras colegiadas
denominadas consejos de participacin social (CPS)
escolares, municipales, estatales y nacional.
12
En
los CPS estaran representados los padres de familia,
la comunidad, los maestros, la organizacin sindi-
cal y la autoridad para constituirse en mecanismos
de participacin social que aseguraran una comu-
nicacin directa y fluida para la deteccin y
solucin conjunta de los problemas que afectan
el desempeo escolar.
La Ley General de Educacin (LGE) promul-
gada el 12 de julio de 1993 abrog la LNEA.
13
Los
artculos 43, 44 y 45 de la nueva ley establecen
la educacin de los adultos como prioridad en todo
el pas y el servicio educativo que el INEA promue-
ve y organiza queda integrado como una herra-
mienta al sistema educativo nacional en su conjunto
y no es objeto de regulacin por una ley especial,
es parte integral de la educacin.
14
Tambin en 1993 comenzaron a operar las
unidades de enseanza mvil que permanecen
un mnimo de dos meses en cada localidad lo que
9
Enrique Garca Arista, Panorama general de la accin educativa
del INEA, Educacin de adultos, XV aos y ms..., INEA, SEP, Mxico,
1996, p. 24.
10
Comunidad INEA, mayo de 1993, nm. 46, p. 4.
11
Comunidad INEA, noviembre-diciembre de 1993, nm. 52, p.
18.
12
Comunidad INEA, Suplemento, mayo de 1993, nm. 46.
13
Adems de la Ley Federal de Educacin, la Ley de Ahorro
Escolar y la que estableca la educacin normal para profesores
de centros de capacitacin para el trabajo.
14
Conferencia de prensa de Fernando Prez Correa, director
general del INEA, Comunidad INEA, octubre de 1993, nm. 51, p. 3.
Carola Conde Bonfil 10
permite una mayor incorporacin de nios, la
presentacin de videos (con lo que se avanza ms
rpido en las lecciones) y la entrega del material
de estudio.
En 1994 inici el Programa Emergente de
la SEP en favor de la Educacin Indgena con el
propsito de extender y mejorar los servicios de
educacin primaria para poblaciones indgenas,
dando prioridad a los estados de Chiapas, Oaxaca
y Guerrero, en primer trmino y de Puebla,
Veracruz e Hidalgo, en segunda instancia.
Los objetivos iniciales fueron lograr, al iniciar
el ciclo escolar 1994-1995, un avance significativo
en: 1) la atencin a localidades sin servicio de
educacin primaria, 2) la permanencia de los
nios hasta la terminacin de sus estudios
primarios, dando un apoyo especial a la poblacin
que estudia los primeros tres grados, 3) la
recuperacin, en programas especiales, de los
nios de 9 a 14 aos que han abandonado la
escuela sin terminar la primaria y 4) la extensin
de los programas de alfabetizacin para poblacin
adulta, integrndolos a la capacitacin con fines
productivos y con el fomento a la salud y al
bienestar familiar.
15
El Programa para Abatir el Rezago Educativo
(PARE) que se haba establecido en 1991 para aten-
der a las cuatro entidades con mayores desequili-
brios educativos (Chiapas, Guerrero, Hidalgo y
Oaxaca) se ampli a diez entidades ms en 1994
(Campeche, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoa-
cn, Puebla, San Luis Potos, Tabasco, Veracruz y
Yucatn), con recursos fiscales y del Banco
Mundial.
16
El programa, normado por la SEP y
operado por el Conafe, pretende que los nios
permanezcan en la escuela y concluyan su primaria
al reducir la desercin y la reprobacin en las zonas
atendidas.
17
15
Comunidad INEA, Suplemento, febrero de 1994, nm. 54.
16
Comunidad INEA, Suplemento, abril de 1994, nm. 56.
17
El Programa Nacional de Educacin a Grupos Marginados de
1978 inici en forma piloto en diez entidades pero resalta ahora la
inclusin de Hidalgo entre las entidades con mayor rezago educativo
y la sustitucin de Sonora, Tamaulipas y Zacatecas por Campeche,
Durango, Guanajuato, Puebla y Tabasco.
18
Poder Ejecutivo Federal, Programa de Desarrollo Educativo
1995 - 2000, Mxico, 1996, p. 102.
19
32% de la poblacin mayor de 15 aos no ha concluido o
nunca asisti a la primaria y 28% complet los estudios de secundaria.
20
Ibid., p. 114.
21
Tambin llamado Alianza para la Igualdad.
22
Comunidad INEA, marzo de 1996, nm. 78.
Perodo 1994-2000
El Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000
(PDE) representa una reformulacin de la PEA ya
que su propsito central es facilitar a los adultos
de baja o nula escolaridad la adquisicin de los
conocimientos fundamentales e impulsar en ellos
el desarrollo de competencias y habilidades
bsicas, mediante estrategias educativas vinculadas
a la vida y prctica cotidianas de estos grupos.
18
Aunque el diagnstico reconoce que el
principal desafo es el rezago educativo pues cerca
de 35 millones de adultos carecen de escolaridad
bsica completa,
19
el nfasis se pone ahora en la
capacitacin en y, sobre todo, para el trabajo.
As los lineamientos generales de la PEA en
este perodo son: 1) revisar los fundamentos
conceptuales de la educacin de adultos, 2)
reorientar el funcionamiento de las dependencias,
instituciones y programas hacia el desarrollo de
capacidades fundamentales entre los adultos con
escasa escolaridad, 3) flexibilizar los sistemas y
programas de educacin para adultos, 4) diversi-
ficar la oferta educativa para adultos y 5) desarrollar
mecanismos de normalizacin y reconocimiento
de aprendizajes empricos y competencias
laborales.
20
Por su parte, el Programa Nacional de la
Mujer 1995-2000
21
establece como primer objetivo
fundamental el acceso equitativo y no discrimina-
torio a la educacin y a la capacitacin . Adicio-
nalmente, los objetivos cuarto y quinto son:
Ampliar las oportunidades laborales y la prote-
ccin de los derechos de las trabajadoras y
fomentar la actividad econmica y la capacidad
productiva de las mujeres.
22
De nueva cuenta la preocupacin se centra
en la preparacin para actividades econmicas y
laborales.
La educacin de adultos vista como poltica pblica 11
perfectamente delimitadas las cuales consideran
uno o ms municipios de acuerdo con la cober-
tura y magnitud de servicios prestados. Se
encargan de operar directamente los programas
a travs de la promocin, organizacin y estable-
cimiento de los diversos servicios educativos.
Un segundo elemento es la apertura
programtica de la institucin que consta de tres
programas sustantivos (alfabetizacin, educacin
bsica y educacin comunitaria) y cinco de apoyo
tcnico administrativo (acreditacin y certificacin;
planeacin; administracin; coordinaciones
regionales y comunicacin social).
Los programas sustantivos se dividen a su
vez en subprogramas y proyectos, estos ltimos
son las modalidades especficas de atencin a la
demanda.
El programa de alfabetizacin tiene como
objetivo general ofrecer a todos los adultos que
lo requieran la oportunidad de alfabetizarse y
hacer uso de la lectura, escritura y clculo bsico,
es de carcter masivo e intensivo y se imparta
bajo seis modalidades: alfabetizacin directa
grupal, alfabetizacin con apoyo de la televisin,
alfabetizacin individual, alfabetizacin a pobla-
cin dispersa, atencin a la poblacin indgena
y alfabetizacin con apoyo de la radio.
Por su parte, el subprograma de atencin a la
demanda de educacin primaria se ofrece en cuatro
modalidades: comunitaria, recin alfabetizados,
individualizada y en centros de trabajo.
El nivel secundaria opera con las modalida-
des de incorporacin directa y centros de trabajo
que operan de manera similar a la mencionada
para el nivel primaria adems de la modalidad
de centros de asesora y consulta que funciona
bajo una alternativa semiescolarizada o como
orientacin eventual para la resolucin de dudas
especficas.
Un tercer elemento de indudable importan-
cia es el reclutamiento del personal docente, de
85 a 90 por ciento se da a travs de estudiantes
de educacin media y superior que realizan su
servicio social y en su mayor parte reciben slo
una ayuda de transporte a travs de los Patronatos
Estatales de Fomento Educativo. Una mnima parte
de ellos recibe la beca que se proporciona a los
IMPLANTACIN
En esta fase se traducen los lineamientos estratgi-
cos plasmados en los documentos de poltica
(cuando existen, o en las grandes orientaciones
definidas, en su ausencia) en mecanismos operati-
vos y acciones concretas que dan lugar a la
obtencin de productos parciales y totales.
Entre la formulacin y la accin media la
distancia entre lo abstracto y lo concreto. Pero el
proceso de concrecin de la poltica implica por
lo general la intervencin de una cadena de
actores cuyo comportamiento va desagregando
-y a la vez materializando- la poltica.
Los esfuerzos por materializar los proyectos,
iniciativas y prioridades de los regmenes que se
alternan en el control del Estado tienden a
manifestarse, al interior de su aparato, en mltiples
formas organizativas y variadas modalidades de
funcionamiento cuya cristalizacin es en buena
medida producto de las alternativas de los
conflictos dirimidos en esta arena. La mate-
rializacin de un proyecto poltico exige actuar
sobre (y a travs de) una estructura burocrtica
preexistente
23
.
El diseo de la implantacin se traduce en
el marco formal en que debe operar la poltica
que en este caso consiste en primer trmino, en
la definicin de una estructura organizacional
compuesta por tres niveles:
el central, responsable de normar, super-
visar, evaluar y controlar el desarrollo de los
programas as como disear los mtodos, conteni-
dos y materiales didcticos para la educacin de
adultos y suministrar los recursos financieros.
el estatal, compuesto por 32 delegaciones
encargadas de coordinar la operacin de los pro-
gramas, apoyar administrativa, tcnica y
pedaggicamente al personal directamente res-
ponsable de la alfabetizacin y de los dems
programas.
el regional, compuesto de 307 coordi-
naciones concebidas como las unidades bsicas
de accin, que representan circunscripciones
23
scar Oszlak, Polticas pblicas y regmenes polticos.
Reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas,
Estudios CEDES, vol. 3, nm. 2, 1980, pp. 16-17.
Carola Conde Bonfil 12
prestadores de servicio social. De 1992 a 1995
colaboraron 158,090 prestadores de servicio social.
Los fondos con que operan estos Patronatos
son generalmente de origen federal suministrados
por el INEA ya que aunque est previsto la
obtencin de fondos del gobierno estatal y
particulares, en la prctica ello no opera.
Entre 10 y 15 por ciento de los asesores es
cubierto a travs de trabajo voluntario o de
autoridades municipales que no reciben un
ingreso adicional.
Los asesores, principalmente los de servicio
social, no pueden (aunque lo desearan) continuar
apoyando la educacin de adultos pues se trata
de evitar que se constituya una relacin laboral
con el INEA. Si bien esto puede serle de utilidad a
la institucin para evitar el crecimiento del
sindicato y el consecuente incremento de su peso
poltico, no cabe duda que afecta la prestacin
del servicio educativo pues se desperdician recur-
sos al capacitar a asesores que abandonan la
enseanza en cuanto termina el perodo obligato-
rio del servicio social.
La distribucin de materiales didcticos se
realiza principalmente va las delegaciones
estatales y coordinaciones regionales y se recurri
a la red de tiendas Conasupo para las poblacio-
nes dispersas y alejadas de aqullas.
La fase de implantacin es particularmente
importante porque es en esta materializacin de
las polticas (mediante acciones operativas
concretas) donde la poltica cobra vida realmente
y surgen nuevos actores sociales o adquieren un
peso mayor (si es que lo tuvieron en las etapas
previas).
Un aspecto sobresaliente es que otras
instituciones son responsables de la prestacin de
servicios relacionados con la educacin de adultos.
Los gobiernos de los estados y la SEP en el DF son
responsables de los Centros de Educacin Bsica
para Adultos (CEBA), donde se ofrecen diversos
servicios relacionados con la formacin bsica,
la capacitacin para el autoempleo, la orientacin
a padres y la preparatoria abierta. Los Centros de
Educacin Extraescolar (CEDEX). constituyen una
variante de los CEBA y refuerzan su vinculacin con
las necesidades locales. Existen tambin las
primarias nocturnas y las secundarias para traba-
jadores. Por su parte, diversas organizaciones
sociales contribuyen a reducir el analfabetismo,
mediante diferentes alternativas de educacin
comunitaria vinculadas a proyectos productivos
y de bienestar social. Destacan los esfuerzos del
Instituto Mexicano del Seguro Social, de la Secre-
taria de Salud y de la Secretaria de la Defensa
Nacional.
Adems de la instruccin que brinda como
parte de la educacin media superior y superior
de carcter regular, el Sistema Nacional de
Educacin Tecnolgica (SNET), dependiente de la
SEP, ofrece servicios de capacitacin laboral en la
modalidades formal y no formal. Existen, adems,
instituciones de capacitacin adscritas a otros
sectores. En coordinacin con la STPS, la SEP
participa en el Programa de Becas de Capacitacin
para trabajadores desempleados (PROBECAT) y en
el Programa Integral de Calidad y Modernizacin
(CIMO). Tambin se cuenta con numerosos
planteles estatales, autnomos y privados que
imparten capacitacin laboral.
Recientemente se cre el Sistema
Normalizado de Competencia Laboral (SNCL),
mediante el cual se busca vincular ms estre-
chamente el sistema educativo y la capacitacin
para el trabajo con las necesidades y requeri-
mientos del sector productivo y los servicios, a
fin de apoyar el desarrollo econmico del pas,
producir bienes y servicios de elevada calidad y
desarrollar una motivacin para que los individuos
busquen capacitarse ms.
Un cambio importante de la implantacin
en la presente dcada ha sido el aumento
impresionante en el nmero de convenios de
participacin celebrados con entidades como la
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos,
el Consejo Coordinador Empresarial, la Federacin
de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del
Estado, empresas maquiladoras, etctera.
Estos convenios tienen como objetivos
ofrecer a los trabajadores, en su propio centro de
trabajo, los medios para que puedan iniciar o
concluir su educacin bsica a travs de crculos
de estudio, apoyados por un asesor especializado;
la instalacin de un Centro de Solidaridad
La educacin de adultos vista como poltica pblica 13
Educativa en el interior de las mismas y la
elaboracin de materiales de difusin para
promover la incorporacin de trabajadores a los
crculos de estudio, entre otros.
Lo que se pretende es que los servicios de
primaria y secundaria se proporcionen a travs
de las instituciones y organismos que tienen
contacto con la poblacin que los demanda, de
tal forma que el servicio se organiza a travs de
la participacin de las comunidades, el apoyo que
brindan las instituciones.
EVALUACIN
El Sistema de Evaluacin Institucional prevea
cuatro tipos de evaluacin a realizar: la evaluacin
programtica presupuestal (Informe de Gobier-
no); la evaluacin de la gestin pblica federal
(Informe Anual); la evaluacin contable (Cuenta
Pblica) y la evaluacin econmico-social
(Informe de Ejecucin del Plan Nacional) as como
tres fases de evaluacin: de resultados, de la
operacin y del impacto. Sin embargo, parece ser
que no ha habido ni el inters ni los recursos para
implantarlo y en gran medida se ha limitado a la
confrontacin de lo planeado-logrado o lo
presupuestado-ejercido.
El anlisis estadstico de los resultados de
esta poltica nos demuestra que ha tenido poca
incidencia sobre el rezago educativo (8%)
24
y que
ste, lejos de abatirse, contina incrementndose
en la medida en que el SEN funciona con graves
deficiencias que le imposibilitan lograr altos
ndices de retencin y eficiencia terminal al mismo
tiempo y ante todo, que no slo subsisten sino
que se han agravado las condiciones de
marginalidad de los sectores de la poblacin con
menores recursos que les impiden ingresar o per-
manecer en el SEN.
Su contribucin, por tanto, parece ser ms
bien discursiva y legitimadora pero la capacidad
de esta poltica de incidir en estos aspectos es muy
difcil de determinar y se carece de una meto-
dologa apropiada para medirla y evaluarla.
Por otra parte, no es factible construir los
indicadores para la mayora de los aspectos para
los cuales existe una propuesta metodolgica para
evaluarlos
25
debido a la carencia de informacin
adecuada y oportuna. En particular, sera relevante
que los indicadores sobre el contexto, los insumos,
el proceso y los resultados de la PEA pudieran ser
construidos por las diferentes instancias
evaluadoras relacionadas con la poltica como son
las reas de coordinacin y operacin del INEA as
como los usuarios de los servicios y el sector
acadmico.
Sin embargo, es necesario tomar en cuenta
que los procesos de evaluacin para las acciones
de esta poltica dependen, en cierta medida, del
marco de referencia ideopoltico de la educacin
en general y, particularmente, de la educacin de
adultos.
26
En algunas situaciones la evaluacin de
este tipo de educacin es conceptuada como una
funcin preponderantemente tcnica, a cargo de
rganos especializados del aparato estatal; en
otras, adems, se concibe como un proceso socio-
poltico desarrollado en distintas instancias de la
participacin popular.
El marco de referencia ideopoltico puede
incluso afectar determinados aspectos metodo-
lgicos de los procesos de evaluacin, ya que en
algunas situaciones estn fundamentalmente
encaminadas a la objetivacin de los procesos
de educacin con el propsito de obtener infor-
macin confiable para tomadores de decisiones
en entidades centrales del Estado. En otras situa-
ciones, se orientan a la creacin de instancias de
concertacin de percepciones y de conformacin
de compromisos de accin de los distintos agentes
participantes en el proceso educativo.
Es preciso recordar que el contenido de la
evaluacin y los criterios especficos que la guan
dependen de la seleccin que se realice con base
en los criterios genricos de:
24
Manuel Blanco Sosa, Reflexiones, anlisis y perspectivas sobre
la educacin de adultos, Educacin de adultos, XV aos y ms...,
op. cit., p. 132.
25
Carola Conde Bonfil, Poltica de educacin de adultos, Tesina,
CIDE, Maestra en Administracin Pblica, junio de 1989.
26
Leonel Ziga Molina, Evaluacin de la educacin de adultos
en Amrica Latina: Algunas consideraciones de carcter terico, ideo-
poltico y metodolgico, CREFAL, Mxico, 1983, pp. 10-34.
Carola Conde Bonfil 14
l Quin.- (Diseo, ejecucin e interpreta-
cin). Puede ser el organismo financiador, una
institucin coordinadora del programa, el equipo
promotor o los adultos atendidos.
l Qu.- (Contenido). nfasis en los produc-
tos (cuantitativa) o en los procesos (cualitativa).
l Cundo.- (Momento). Evaluacin diag-
nstica; evaluacin formativa o procesal y
evaluacin terminal, final o sumativa.
l Para quin.- (Destinatario). Puede ser
dirigido a la institucin patrocinadora, el equipo
promotor, la comunidad o combinaciones entre
ellos pero de acuerdo con la modalidad adop-
tada se observan cambios en el lenguaje, riqueza
y tipo de informacin presentada.
l Por qu.- Depende de la concepcin que
se maneje sobre la evaluacin y la educacin de
adultos as como el contexto institucional y social
en que se ubique el proyecto. Se distinguen dos
grandes tendencias: una vinculada al equilibrio
del orden social y otra, a su cambio y trans-
formacin.
l Para qu.- (Intenciones). Para ampliar
o cancelar un proyecto, mejorar la accin
educativa, el conocimiento acadmico, etctera.
De lo anterior se desprende que no existe
una va nica de evaluar la educacin de adultos
como poltica pblica, pero que un acercamiento
ms fidedigno debe rebasar los simples indica-
dores programticos y presupuestales y no
confundirse con los aspectos de la evaluacin de
los contenidos curriculares y de adquisicin de
conocimientos por parte de los adultos participan-
tes.
Conde Bonfil, Carola, Los indicadores y su uso
en el proceso de programacin. El caso del
Sector Educativo, Tesis profesional, UNAM,
Facultad de Economa, Mxico, 1984.
Poltica de educacin de adultos, Tesina,
CIDE, Maestra en Administracin Pblica, junio
de 1989.
Garca Arista, Enrique, Panorama general de la
accin educativa del INEA, Educacin de
adultos, XV aos y ms..., INEA, SEP, Mxico,
1996.
Hernndez Alonso, Ma. Remedios, La educacin
de la fuerza de trabajo y el Estado,
Problemas del Desarrollo, Instituto de
Investigaciones Econmicas, UNAM, vol. XI,
nm. 41, Mxico, enero-abril 1980.
Instituto Nacional para la Educacin de los
Adultos, Programa de Accin Institucional
1987, Mxico, noviembre de 1986.
Programa de Educacin de Adultos en el
DF, Mxico, 1981.
Programa de Mediano Plazo 1984-1988,
Mxico, 1983.
Memoria del Instituto Nacional para la
Educacin de los Adultos 1982-1988,
Mxico, 1989.
Memoria Estadstica del Instituto Nacional
para la Educacin de los Adultos 1982-
1988, Mxico, 1989.
Mrquez, Viviane B. de, Proceso organizacional
y polticas estatales: Un acercamiento
metodolgico, Estudios Sociolgicos, El
Colegio de Mxico, vol. II, nm. 1, 1984.
y Rainer Godau Burocracia y polticas p-
blicas: una perspectiva desde Amrica
Latina, Estudios Sociolgicos, El Colegio de
Mxico, vol. I, nm. 2, 1983.
BIBLIOGRAFA
Blanco Sosa, Manuel, Reflexiones, anlisis y
perspectivas sobre la educacin de adultos,
Educacin de adultos, XV aos y ms..., INEA,
SEP, Mxico, 1996.
Bonfil, Ramn G., Intervencin en la Reunin
Preparatoria sobre la operacin del PNEA,
26 de noviembre de 1975.
La educacin de adultos vista como poltica pblica 15
Programa de Desarrollo Educativo 1995 -
2000, Mxico, 1996.
Programa Nacional de Educacin, Cultura,
Recreacin y Deporte 1984-1988, Mxico,
1984.
Secretara de Educacin Pblica, Educacin para
Todos, Mxico, 1979.
Informe sobre la Educacin en Mxico,
XXXVIII Conferencia Internacional de
Educacin, Ginebra, Suiza, noviembre de
1981.
Plan Nacional de Educacin para Adultos.
Nuevo paso en la apertura y democratiza-
cin del conocimiento, Mxico, 1975.
Programa Nacional de Alfabetizacin,
Boletn bibliogrfico de sistemas de
educacin abierta, nm. 8, Mxico, sep-
tiembre de 1981.
Programas y Metas del Sector Educativo
1979-1982, Mxico, 1979.
Sistema Nacional de Educacin para
Adultos. Instructivo general para
promotores y asesores, Mxico, febrero de
1976.
Secretara de Programacin y Presupuesto, Plan
Global de Desarrollo 1980-1982, Mxico,
1980.
Solana, Fernando, Tan lejos como llegue la
educacin, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, 1982.
Soria, Luis Eduardo, Alfabetizacin funcional de
adultos, Ptzcuaro, CREFAL, 1968.
Sotomayor, Margot, La cooperacin de la UNESCO-
SEP, y el proyecto de alfabetizacin en
Mxico: una aproximacin socioeconmi-
ca, Problemas del Desarrollo, Instituto de
Martnez Garca, Gernimo, La educacin en
Mxico: Problemas cuantitativos y
cualitativos, Conapo, Mxico, 1987.
Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de
Desarrollo 1983-1988, Mxico, 1983.
Oszlak, Oscar, Formacin histrica del Estado
en Amrica Latina: elementos terico-
metodolgicos para su estudio, Estudios
CEDES, vol.1, nm. 3, Buenos Aires, 1978.
Notas crticas para una teora de la
burocracia estatal, Revista Mexicana de
Sociologa, Instituto de Investigaciones
Sociales, UNAM, ao XL, vol. XL, nm. 3, julio-
septiembre de 1978.
Polticas pblicas y regmenes polticos,
Reflexiones a partir de algunas experiencias
latinoamericanas, Estudios CEDES, vol. 3,
nm. 2, 1980.
La poltica educativa, Problemas del
Desarrollo, Instituto de Investigaciones
Econmicas, UNAM, ao V, nm. 20, Mxico,
noviembre de 1974-enero de1975.
Prez Rocha, Manuel, Idealismo educativo del
Estado Mexicano, Problemas del Desa-
rrollo, Insti tuto de Investi gaci ones
Econmicas, UNAM, vol. VIII, nm. 32,
Mxico, noviembre de 1977-enero de 1978.
Palacios Arreola, Digenes, Problemtica y
fundamentacin jurdica de la educacin
para adultos, Tesis profesional, Universidad
Autnoma de Chiapas, Escuela de Derecho,
San Cristbal de las Casas, 1982.
y Guillermo ODonnell, Estado y polticas
estatales en Amrica Latina: hacia una
estrategia de investigacin, Documento
CEDES/G.E.CLACSO/ nm. 4, Buenos Aires,
1976.
Carola Conde Bonfil 16
Investigaciones Econmicas, UNAM, vol. XIX,
nm. 74, Mxico, julio-septiembre de 1988.
UNESCO, Conferencia Regional de Ministros de
Educacin y de Ministros Encargados de
Planificacin Econmica de los Estados
Miembros de Amrica Latina y el Caribe,
Declaracin de Mxico, Mxico, 1979.
Sexta Conferencia Regional de Ministros de
Educacin y Ministros Encargados de la
Planificacin Econmica de los Estados
Miembros de Amrica Latina y el Caribe,
La Cooperacin de la UNESCO en el Campo
de la Educacin en Amrica Latina y el
Caribe 1980-1986, ED-87/MINEDLAC/REF.3,
1987.
Tercera Conferencia Internacional sobre la
Educacin para Adultos. Informe final,
Pars, 1972.
XIX Conferencia de la UNESCO, Nairobi, 26
de octubre-30 de noviembre de 1976, en
Temas de Educacin de Adultos, nm. 9,
Caracas, enero de 1978.
Varela Petito, Gonzalo, La reformulacin de la
poltica educativa en Mxico (1970-1976),
Polticas pblicas en Amrica Latina. Seis
estudios de caso, FLACSO, Mxico, 1987.
Ziga Molina, Leonel, Evaluacin de la
educacin de adultos en Amrica Latina:
Algunas consideraciones de carcter teri-
co, ideopoltico y metodolgico, CREFAL,
Mxico, 1983.