La configuracin del derecho a una buena administracin como
nuevo derecho frente al poder Cristina Hermida del Llano * Sumilla Introduccin 1. La buena administracin como nuevo derecho frente al poder 2. El reconocimiento del principio de buena administracin en el mbito institucional local espaol Referencias Introduccin La Constitucin espaola de 1978 no recoge de forma explcita en su texto nor- mativo ningn principio o derecho a la buena administracin. Sin embargo, si se observan los principios constitucionales relativos a la actuacin de los poderes pblicos se rastrean algunos de los rasgos esenciales de esta nocin. En este sen- tido, se puede corroborar cmo existe un paralelismo entre los objetivos que se proponen para el principio de la buena administracin y aquellos compromisos constitucionales que tratan de materializar el modelo de Estado social y demo- crtico de derecho en Espaa. As, por ejemplo, si tenemos en cuenta que un rasgo distintivo del principio de buena administracin es la calidad gerencial en el funcionamiento de los poderes pblicos, esta encuentra su apoyo normativo * Profesora titular de Filosofa del Derecho de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Pensamiento Constitucional Ao XVI N 16 / ISSN 1027-6769 158 mediante el cumplimiento de los principios que se recogen en el artculo 9.3 CE: legalidad, jerarqua normativa, seguridad jurdica, responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad. El hecho de que se omita una referencia expresa a la buena administracin no impide su reconocimiento como parte del contenido interpretativo de otra serie de principios constitucionales, concretamente, de los que aparecen dentro del Ttulo dedicado al Gobierno y a la Administracin. As, por ejemplo, el artculo 103, ubicado en el Ttulo IV de la norma fundamental espaola bajo la rbrica Del Gobierno y de la Administracin artculos 97-107), se encarga de disear los criterios que deben regir la actuacin del conjunto de las entidades de derecho pblico a travs de un catlogo de principios afines sin duda a la idea de una buena administracin: eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, coordinacin y legalidad administrativa. Por ello, se ha venido considerando este precepto como la norma cabecera de la opcin constitucional en esta materia (Rodrguez Arana 2011: 91) 1 . En esta lnea se ha pronunciado Ruiz-Rico (2011: 56): Si se analizan uno a uno esos parmetros constitucionales, de referencia in- eludible para los organismos pblicos, se obtendra un perfil bastante preciso de un modelo de Administracin cercana a los ciudadanos, escrupulosa con la legalidad, discrecional pero no arbitraria, eficiente en la dialctica medios-resultados, flexible en la aplicacin de las normas. En definitiva, el artculo 103.1 estara definiendo implcitamente los fundamentos normativos de una good administration. Ahora bien, la Constitucin espaola no se limita a reconocer principios que deben orientar el funcionamiento de una serie de instituciones y rganos administrativos y sus relaciones con la ciudadana, sino que intenta garantizar adems otro de los presupuestos fundamentales de una buena administracin, al configurar espacios institucionales para la participacin de los ciudadanos. Tengamos en cuenta que, tal y como ha precisado Rodrguez Arana, los ciudadanos ya no son sujetos inertes que reciben bienes y servicios pblicos del poder sino actores principales de la definicin y evaluacin de las diferentes polticas pblicas (2011: 78). En apoyo de esta afirmacin, por ejemplo, el artculo 129 CE exige al legislador la tarea de establecer formas de participacin ciudadana en la actividad de los organismos pblicos cuya funcin afecte directamente a la calidad de vida o al bienestar general. En realidad, la eficacia que tenga esta colaboracin social tendr una trascen- dencia no solo jurdica o procedimental sino tambin poltica. De este modo, el 1 Un anlisis exhaustivo de este precepto constitucional se encuentra en las pginas 91-92.
159 Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin precepto que contempla en la norma fundamental una tmida democratizacin administrativa, artculo 105 a) y c) CE al reconocer un derecho de audiencia directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten; as como en el procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, puede tener un alcance poltico importante. La direccin poltica del conjunto de Administraciones Pblicas se encuentra obligada a canalizar las demandas de los conocidos como intereses difusos. La forma de presionar por parte de estos colectivos sociales hacia las instituciones polticas y entidades administrativas convierte a veces un trmite procesal, como es el de la audiencia de los ciudadanos afectados por un acto o decisin adminis- trativa, en una herramienta clave de participacin ciudadana que puede llegar a condicionar la toma de decisiones efectiva en torno a cuestiones de considerable repercusin para el conjunto de la sociedad. De este modo, el derecho de infor- macin al igual que el derecho a personarse en los procedimientos administrativos de cualquier naturaleza dejan de ser una mera formalidad procesal, preceptiva pero en apariencia nunca vinculante, para representar un criterio de evaluacin poltica, sobre todo si las medidas que se intentan adoptar por la Administracin carecen del respaldo social en la posicin manifestada en la fase de audiencia de cara a la implantacin de determinadas normas o actuaciones administrativas (Ruiz-Rico 2011: 57-58). Los instrumentos a partir de los cuales se articula la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos representan un objetivo que puede alcanzarse en el marco del Estado democrtico de derecho, a travs de diversos cauces institucionales de frmulas de democracia participativa (referndum, consultas populares, partici- pacin de intereses difusos en la organizacin administrativa, teledemocracia). Sin embargo, la aplicacin de este tipo de frmulas de colaboracin social, aun cuando sirven para mejorar la calidad democrtica del sistema parlamentario de gobierno especialmente a escala territorial municipal, entraa un doble riesgo de carcter poltico y jurdico que conviene tener en cuenta (Ruiz-Rico 2011: 58-59). En primer lugar, el principio bsico de responsabilidad en el proceso de direccin e implementacin poltica puede peligrar. Cuando los grupos representativos de la sociedad civil intervienen en los procesos decisorios de las instituciones pblicas se convierte en una tarea bastante complicada intentar asignar responsabilidades bien al xito o fracaso de la accin poltica. En segundo lugar, los sujetos institucionales a quienes se atribuyen formalmente las competencias y potestades administrativas Pensamiento Constitucional Ao XVI N 16 / ISSN 1027-6769 160 pueden utilizar como argumento para defenderse frente al resultado ineficaz de su actuacin poltica el hecho de que se hayan entrometido intereses sectoriales o corporativos que pueden entrar en conflicto con el inters general que es, en suma, el que debera orientar el ejercicio de poder de las instituciones pblicas. Desde un punto de vista jurdico, el traspaso de una cuota de poder de decisin a favor de la sociedad civil o de organizaciones sociales portadoras de demandas colectivas genera otro riesgo de naturaleza jurdico-constitucional. El punto de inflexin de esta cuestin tiene mucho que ver con el denominado principio de indisponibilidad de las competencias constitucional y legalmente conferi- das. En el caso de Espaa, la autonoma poltica y administrativa del Estado, comunidades autnomas, provincias, municipios est investida de un contenido prescriptivo, de tal manera que no cabe la transferencia de la titularidad de las funciones encomendadas por la Constitucin o derivadas del principio de auto- noma constitucionalizado. Precisamente por eso la posibilidad de compartir con la sociedad civil, a travs de frmulas cooperativas, el desempeo de funciones propia cabe tan solo en la dimensin ejecutiva, esto es, en la implementacin de las decisiones polticas y administrativas (Ruiz-Rico 2011: 59). 1. La buena administracin como nuevo derecho frente al poder El reconocimiento normativo del derecho fundamental a la buena administra- cin ha partido de la Recomendacin n R (80) 2, adoptada por el Comit de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980 relativa al ejercicio de poderes discrecionales por las autoridades administrativas as como de la juris- prudencia tanto comunitaria como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La jurisprudencia en el mbito europeo ha ido paulatinamente configurando el contenido de este derecho fundamental a la buena administracin atendiendo a interpretaciones ms favorables para el ciudadano europeo a partir de la idea de una excelente gestin y administracin pblica en beneficio del conjunto de la poblacin de la Unin Europea (Rodrguez Arana 2011: 104). El Tratado de Lisboa ha dado rango de Derecho primario, y por tanto ha dotado de fuerza jurdica vinculante, a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea, en cuyo artculo 41 se recoge el derecho a una buena administracin 2 . La reforma administrativa de la Administracin General del Estado espaol ha 2 El artculo 41 de la Carta se expresa en los siguientes trminos: 1.- Toda persona tiene derecho a que las instituciones y rganos de la Unin traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
161 Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin venido condicionada tanto por el artculo 41 como por el artculo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. Ambas disposiciones han trazado, sin lugar a dudas, un canon europeo destinado a impulsar la maquinaria administrativa espaola. Teniendo en cuenta los trabajos preparatorios de la Carta de Niza, se podra con- cluir que existe cierto paralelismo entre el derecho a una buena administracin y el derecho a la tutela judicial efectiva (derecho a una buena justicia), derecho este que s recoge explcitamente la Constitucin Espaola en su Seccin 1, Captulo I, Ttulo I. Pensemos que tanto uno como otro constituyen derechos civiles que se sitan en uno de los cuatro estadios en los que Jellinek (1978) trazaba la afirmacin de los derechos pblicos subjetivos, esto es, el status civitatis
, en el que los ciudadanos quedan facultados para ejercitar pretensiones frente al Estado, lo que equivale a reclamar un comportamiento positivo de los poderes pblicos para la defensa de los derechos civiles. Como ha apuntado Toms Malln: En realidad, el derecho a una buena administracin abarca otros subderechos o garantas frente a la Administracin, afirmacin que ciertamente no persigue en absoluto reconducir dicho derecho a un terreno eminentemente liberal como clsico derecho frente al poder, sino enfocarlo como un derecho que se ejerce frente y ante la Administracin en el marco del contemporneo Estado social y democrtico de Derecho, es decir, tanto frente a la Administracin de modo directo como, indirectamente, ante ella con apoyo en la nocin de accin positiva u obligacin positiva (2004: 30). Desde una perspectiva poltica, la incorporacin del derecho a una buena ad- ministracin en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea ha contribuido a reforzar la condicin de ciudadano frente a las instituciones de la UE y frente a los organismos internos cuando apliquen el Derecho de la Unin, lo que a su vez ha trado consigo las siguientes consecuencias: 2.- Este derecho incluye en particular: a) El derecho de toda persona a ser oda antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legtimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial; c) la obligacin que incumbe a la administracin de motivar sus decisiones. 3.- Toda persona tiene derecho a la reparacin por la Comunidad de los daos causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. 4.- Toda persona podr dirigirse a las instituciones de la Unin en una de las lenguas de los Tratados y deber recibir una contestacin en esa misma lengua. Pensamiento Constitucional Ao XVI N 16 / ISSN 1027-6769 162 1) El derecho a la buena administracin representa un derecho novedoso comprendido en el ncleo de la Ciudadana, junto a otros derechos que se reconocieron ya anteriormente, con motivo del Tratado de la Unin Europea de Maastricht de 1992 3 . Como explica Rodrguez Arana (2011: 93), el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, receptor mecnico de servi- cios y bienes pblicos, sino sujeto activo, protagonista, persona en su ms cabal expresin, y, por ello, aspira a tener una participacin destacada en la conguracin de los intereses generales porque estos se denen, en el Estado social y democrtico de Derecho, a partir de una adecuada e inte- grada concertacin entre los poderes pblicos y la sociedad articulada. En realidad, los subderechos o facultades comprendidos en ese derecho a una buena administracin ya estaban en parte consagrados en el Derecho comunitario (originario y derivado) y en la jurisprudencia comunitaria. El hecho de que se haya reconocido con autonoma a este derecho tiene el inters de dotar de unidad a una serie de derechos de que goza el ciu- dadano como administrado ante las instituciones y rganos de la Unin Europea, y ante las instituciones y rganos nacionales cuando acten incorporando o cumpliendo las exigencias comunitarias (Toms Malln 2011: 45). Tengamos en cuenta que una parte importante de las Leyes espaolas incorporan Derecho comunitario, a lo que hay que sumar que la mayor parte de la accin de las Administraciones Pblicas espaolas tiene mucho que ver con la ejecucin administrativa interna del Derecho comunitario. El hecho de que se haya incorporado el derecho a una buena administracin al Tratado de Lisboa genera una mayor garanta frente a la actuacin administrativa y una extensin del control judicial de los nes a que est sometida la Administracin espaola, segn el artculo 106.1 de la norma suprema, sin descartar incluso la va del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (potenciada a travs del denominado recurso mixto). 2) La entrada en el catlogo de derechos del derecho a la buena administracin constituye un reforzamiento de la posicin del ciudadano y sus derechos, tratando de colocar a la ciudadana como verdadero protagonista del proceso de construccin europea. Como ha observado Lpez Garrido (2003: 16), la democracia representativa necesita ser complementada con lo que Habermas, Cohen y otros, llaman democracia deliberativa, o sea, 3 Sobre los derechos asociados a la idea de ciudadana, recomendamos la lectura de Gil-Robles, J. M. (director) Los derechos del europeo. Madrid: Ed. Incipit, 1993.
163 Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin aquella que concede una igual y efectiva oportunidad de participar en el proceso de formacin de la voluntad poltica. La deliberacin no puede ser dejada slo a las lites, sino ampliarse a las asociaciones que son la base de la sociedad. No se puede despreciar la labor llevada a cabo por el Defensor del Pueblo Europeo que ha contribuido a la positivacin de este derecho a la buena administracin tanto en sus aspectos procedimentales como en su faceta institucional. De hecho, el Defensor del Pueblo Europeo ha luchado por que se implantase en las instituciones comunitarias un Cdigo de buena Conducta Administrativa. Resultado de su ardua labor fue la aprobacin el 6 de septiembre de 2001, por el Parlamento Europeo, del Cdigo de Buena Conducta Administrativa dirigido a las instituciones y rganos de la Unin Europea. 4 No hay que perder de vista que como garanta del artculo 41 de la Carta, el artculo 43 reconoce a todo ciudadano de la Unin o toda persona fsica o jurdica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, el derecho a someter al Defensor del Pueblo Europeo los casos de mala administracin en la accin de las instituciones u rganos comunitarios, con exclusin del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. El derecho a la buena administracin, por estar inserto dentro del catlogo de derecho de la UE, cumple como el resto de los derechos all proclamados una funcin de justicacin del poder poltico. Pensemos que en toda la tradicin liberal/democrtica, el poder poltico es justicable cuando existe para salvaguardar ciertos valores que se consideran bsicos e irrenunciables y no para conseguir otros nes ltimos, tales como la unidad religiosa, la pureza racial o la prosperidad econmica. Fue as la preocupacin por garantizar ciertas necesidades morales bsicas, en sentido rawlsiano 5 , lo 4 El origen de este Cdigo se remonta al ao 1998 cuando el Defensor de Pueblo Europeo inicia una investigacin de oficio para determinar si las instituciones y rganos comunitarios contaban con un cdigo de buena conducta administrativa aplicable a las relaciones de sus funcionarios con los ciudadanos. Como consecuencia de esta intervencin distintas instituciones y rganos comu- nitarios comienzan a elaborar diversos cdigos de conducta y precisamente esta diversidad es lo que lleva al Defensor del Pueblo Europeo a proponer la creacin de un Cdigo nico que pudiera convertirse en derecho administrativo europeo. Sobre ello, vase vila Rodrguez (2008: 263- 278). En cuanto a la forma en que completa el Cdigo a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea, vase vila Rodrguez (2008: 140-143). 5 Vase Bayn Mohino (1991: 442), en relacin con la tesis de Rawls de que los bienes primarios son cosas generalmente requeridas o necesitadas por los ciudadanos en tanto que personas morales libres e iguales. Pensamiento Constitucional Ao XVI N 16 / ISSN 1027-6769 164 que provoc el nacimiento de los derechos fundamentales, convirtiendo al mero poder desnudo o fctico en un poder dotado de legitimidad. De hecho, los derechos fundamentales aparecen en un determinado momento histrico como respuesta a nuevas y justicadas demandas sociales, jurdicas y polticas en forma de necesidades bsicas 6 . El derecho a una buena administracin no persigue en absoluto reconducir este derecho a un terreno eminentemente liberal como clsico derecho frente al poder, sino insistimos enfocarlo como un derecho que se ejerce frente y ante la Administracin en el contexto del Estado social y democrtico de Derecho, esto es, tanto frente a la Administracin de forma directa como, indirectamente, ante ella mediante las ideas de accin positiva y obligacin positiva. No olvidemos que en un Estado que se dene como social y democrtico de Derecho, la Administracin se determina, tal y como ha sealado el Tribunal Constitucional espaol en la sentencia de 7 de febrero de 1984, a travs de una accin articulada entre los poderes pblicos y los agentes sociales. 2. El reconocimiento del principio de buena administracin en el mbito institucional local espaol El concepto de buena administracin se ha recogido de un modo explcito en la ltima generacin de Estatutos de Autonoma en Espaa. En el Estatuto de Autonoma de Andaluca que se aprob en 2007 aparece como derecho estatutario en su artculo 31 que reza as: Se garantiza el derecho a una buena administracin, en los trminos que establezca la ley, que comprende el derecho de todos frente a las Administraciones Pblicas, cuya actuacin ser proporcional a sus fines, a que stas traten los asuntos que le conciernen de manera imparcial y objetiva, a participar plenamente en los asuntos que les afecten, obteniendo de ellas una informacin veraz, y a que sus asuntos se traten de una manera equitativa e imparcial y sean resueltos en un plazo razo- nable, as como a acceder a la documentacin e informacin de las instituciones, 6 Desde mediados de la dcada de los setenta han venido proliferando los trabajos que entienden el concepto de derechos humanos como necesidades bsicas. As, entre otros, cabra recordar los trabajos de Maccormick (1976: 305-317); Hierro (1982: 45-61); Doyal y Gough (1994); An (1994). Incluso cuando Rawls se refiere a los bienes primarios termina por considerar a estos como necesidades del ciudadano. Vase Rawls (1986), Hierro (2002).
165 Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin corporaciones, rganos y organismos pblicos en Andaluca, cualquiera que sea su soporte, con las excepciones que la Ley establezca. El artculo 36 complementa este inicial cuadro normativo con una versin alternativa diferente del concepto de buena administracin, en forma ahora de deber estatutario que se impone a todo ciudadano de colaborar en el buen funcionamiento de los servicios pblicos. Nos encontramos as no solo ante el deber negativo de no impedir o a respetar el ejercicio del derecho 7 , sino ante algo ms: un deber positivo de colaboracin activa por parte de los ciudadanos frente a las tareas encomendadas a la Administracin. La nocin de buena administracin recibe otra plasmacin en el Estatuto an- daluz en forma de principio rector dentro del artculo 37. En estrecha relacin con el artculo 31 se establece como obligacin de los poderes de la Comunidad la prestacin de unos servicios pblicos de calidad, objetivo implcito en el concepto de buena administracin. Por otra parte, en el Estatuto de Autonoma cataln de 18 de junio de 2006 tam- bin se recoge la idea de buena administracin dentro del catlogo de derechos pblicos estatutarios. Particularmente interesante es que el Estatuto cataln vincula la nocin de buena administracin a la prestacin de un servicio pblico 8 . En lo que s parecen coincidir ambos Estatutos es a la hora de reconocer el derecho a recibir de la Administracin autonmica un trato objetivo e imparcial, as como a tener una actuacin proporcionada a los fines de la actuacin administrativa (artculo 31 EAA y artculo 30 EAC 9 ). 7 Nos gustara que quedara claro que no son los deberes los que justifican la existencia de los de- rechos, sino al revs. Posicin que recuerda a la de Maccormick, cuando este insiste en que hemos de pasar del concepto de que existe un derecho cuando existe un deber exigible por el titular al de cuando existe un derecho ha de establecerse el deber que le satisfaga y la forma de exigir ese deber. Posicin esta que se aproxima tambin a la de Hierro (1982: 60-61). 8 Por un lado, viene a garantizar la igualdad en el acceso a los servicios pblicos y los servicios eco- nmicos de inters genera y, por otro lado, encomienda a las Administraciones pblicas catalanas la obligacin de fijar las condiciones de acceso y los estndares de calidad de estos servicios, con independencia de su rgimen de prestacin (artculo 30 .1). 9 Artculo 30. Derechos de acceso a los servicios pblicos y a una buena administracin: 1.- Todas las personas tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a los servicios pblicos y a los servicios econmicos de inters general. Las Administraciones pblicas deben fijar las con- diciones de acceso y los estndares de calidad de estos servicios, con independencia del rgimen de su prestacin. 2.- Todas las personas tienen derecho a ser tratadas por los poderes pblicos de Catalua, en los asuntos que les afectan, de forma imparcial y objetiva, y a que la actuacin de los poderes pbli- cos sea proporcionada a las finalidades que la justifican. Pensamiento Constitucional Ao XVI N 16 / ISSN 1027-6769 166 La posibilidad de implantar en la estructura administrativa autonmica una metodologa con la que hacer efectivos los principios y objetivos de la buena administracin va a ser respaldada por la atribucin a la Comunidad Autnoma de Andaluca de una espacio competencial propio en esta materia que le otorga una mayor autonoma regulativa a la Comunidad (potestad legislativa, potestad reglamentaria y funcin ejecutiva, artculo 42.2, EAA) para adoptar sistemas y mtodos que aseguren estndares de calidad en los servicios pblicos, garanticen una actuacin de los organismos pblicos dependientes de la Junta en plena sintona con las obligaciones que derivan del derecho estatutario del artculo 31. Los nicos lmites que condicionan el ejercicio de esa competencia auton- mica son los que proceden de la norma fundamental (artculo 149.1-18 CE), los cuales se encuentran, por otra parte, recogidos en el mismo Estatuto andaluz (procedimiento administrativo comn, rgimen jurdico de la Administracin autonmica, artculo 147-2). Pero la buena administracin no aparece configurada en el Estatuto andaluz nicamente como una especie de pretensin justificada, que otorga al ciudadano la posibilidad de exigir de la Administracin autonmica un determinado com- portamiento conforme a principios y criterios tasados (objetividad, imparcialidad, proporcionalidad), sino que contiene igualmente una vertiente complementaria en cuanto derechos de participacin. La participacin ciudadana como expresin y desarrollo de una buena administra- cin ocupa un lugar destacado en el Estatuto andaluz, a travs de la regulacin de tcnicas y mtodos que contribuyen al fomento de la calidad de la democracia en el marco de un compromiso muy similar al que adquiere la CE en su artculo 9.2. La introduccin de ese objetivo trata de dar virtualidad prctica a la exigencia constitucional de alcanzar una libertad real y efectiva para los ciudadanos (Ruiz Rico 2011: 67). Por ltimo, querramos resaltar que la primera concrecin normativa del derecho estatutario a la buena administracin se contiene en la Ley 9/2007 de Administra- cin de la Junta de Andaluca. Se da de este modo cumplimiento a la obligacin impuesta al Parlamento andaluz de proporcionar un desarrollo legislativo a los derechos del Ttulo I. La configuracin legislativa bsica de derecho estatutario 3.- Las leyes deben regular las condiciones de ejercicio y las garantas de los derechos a que se refie- ren los apartados 1 y 2 y determinar los casos en que las Administraciones pblicas de Catalua y los servicios pblicos que de ella dependen deben adoptar una carta de derechos de los usuarios y de obligaciones de los prestadores.
167 Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin se localiza fundamentalmente en el artculo 5 de la Ley 9/2007 10 . El principio de buena administracin se despliega en forma de conjunto de derechos subjetivos, con una titularidad difusa (la ciudadana). Poniendo este rtulo en conexin con la Carta de de Derechos Fundamentales de la UE tan solo cabe pensar que la frmula que utiliza la Ley (Ciudadana) otorga la titularidad del derecho a quien asume la condicin de administrado, es decir, cualquier persona que por uno u otro motivo mantiene una relacin jurdica con la Administracin o se encuentra directamente afectado por la actividad de esta ltima. El contenido legislativo del principio de buena administracin queda definido por un elenco de derechos, pero tambin de principios que deben regir la actua- cin de los rganos administrativos. La Ley ha aadido en este sentido algunos criterios de funcionamiento ms la equidad, la proximidad a los sealados en el artculo 31 del Estatuto de Autonoma (proporcionalidad, imparcialidad, objetividad, agilidad). Estas pautas constituyen verdaderas obligaciones jurdicas de la Administracin, que pueden invocarse, en el plano jurisdiccional, por el ciudadano cuando considere que no se ha actuado de acuerdo con esas mximas que impone la Ley. En realidad, lo verdaderamente novedoso del Estatuto de Andaluca ha sido el in- tento de configuracin del derecho a una buena administracin como un derecho subjetivo, estatutario, y por ende en el bloque de constitucionalidad aunque con alcance slo para la correspondiente Comunidad Autnoma (Souvirn Morenilla 2011: 228). Si esto se hubiera conseguido se estara con ello poniendo en entre- dicho el respeto al principio de igualdad de todos los espaoles en las posiciones jurdicas fundamentales garantizado por la Constitucin espaola en su artculo 149.1.1 y artculo 81.1 (Aparicio 2008, Carrillo Lpez 2007: 49-73). El Tribunal Constitucional espaol se ha visto por ello obligado en su STC 247/2007, de 12 de diciembre 11 , a pronunciarse sobre el tema, negando a estos derechos estatutarios su carcter de autnticos derechos subjetivos, otorgndo- les solo el de nuevos mandatos del estatuyente a los poderes autonmicos o de principios rectores (artculo 38 Estatuto de Autonoma de Andaluca). Como recuerda el TC en este fallo: No es, en definitiva, la igualdad de derechos de las 10 Ahora bien, junto a esta dimensin obligacional basada en principios marco, el artculo 4 de la Ley 9/2007 reconoce tambin una serie de derechos subjetivos que se pueden dividir en dos grupos: derechos de participacin y derechos de informacin. 11 Sentencia dictada con motivo del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Comunidad Autnoma de Aragn contra el nuevo Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana, concretamente, el artculo 17.1. Pensamiento Constitucional Ao XVI N 16 / ISSN 1027-6769 168 Comunidades lo que garantiza el principio de igualdad de derechos de los ciu- dadanos [...], sino que es la necesidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo que, mediante la fijacin de unas comunes condiciones bsicas, impone un lmite a la diversidad de las posiciones jurdicas de las Comunidades Autnomas [STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 a)]. Tengamos en cuenta que la estructura del poder se proyecta sobre los ciudadanos a travs de las potestades que la Constitucin espaola atribuye, precisamente, a los diversos entes de naturaleza poltica, potestades que se ejercen en la esfera de la ciudadana en la que s opera el principio de igualdad imponiendo ciertos lmites a la accin de los poderes pblicos. Los derechos estatutarios ni son dere- chos fundamentales en el Derecho espaol solo pueden serlo los proclamados por la Constitucin ni gozan del mismo tipo de proteccin que tales derechos. Simplemente vinculan a los poderes pblicos autonmicos y locales de esa Co- munidad Autnoma. Y puesto que el artculo 139.1 CE proclama la igualdad de derechos y el Estatuto es desigualdad artculo 138.2 CE, de ello se deduce fcilmente que este no es el cauce adecuado para la proclamacin de derechos. Todos los Estatutos son obra del legislador estatal, un mismo legislador, en tanto que las leyes autonmicas se dictan por diecisiete poderes legislativos distintos, y como ya seal la STC 319/1993, de 27 de octubre, FJ 5 no es admisible que las normas establezcan diferenciaciones no razonables o arbitrarias entre los sujetos a un mismo legislador. La existencia de diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas, no podrn implicar en ningn caso privilegios econmicos o sociales. La Constitucin espaola no contempla que los derechos deban o puedan ser un contenido de los Estatutos de Autonoma, salvo los reconocidos constitu- cionalmente. Tal y como recuerda la STC 247/2007, de 12 de diciembre, estos son nicamente: los derechos lingsticos (artculo 3.2), y el derecho de sufragio activo y pasivo para la eleccin de la Asamblea Legislativa correspondiente (ar- tculo 152.1.CE). En cualquier caso, y concluimos lo que parece indiscutible es lo que se espera del Gobierno y de la Administracin Pblica: que la direccin de la cosa pblica est guiada por la mejora constante de las condiciones de vida del pueblo en su conjunto entendido este como la generalidad de los ciudadanos.
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