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ISSN 1027-6769

La configuracin del derecho a una buena administracin como


nuevo derecho frente al poder
Cristina Hermida del Llano
*
Sumilla
Introduccin
1. La buena administracin como nuevo derecho frente al poder
2. El reconocimiento del principio de buena administracin en el mbito institucional
local espaol
Referencias
Introduccin
La Constitucin espaola de 1978 no recoge de forma explcita en su texto nor-
mativo ningn principio o derecho a la buena administracin. Sin embargo, si
se observan los principios constitucionales relativos a la actuacin de los poderes
pblicos se rastrean algunos de los rasgos esenciales de esta nocin. En este sen-
tido, se puede corroborar cmo existe un paralelismo entre los objetivos que se
proponen para el principio de la buena administracin y aquellos compromisos
constitucionales que tratan de materializar el modelo de Estado social y demo-
crtico de derecho en Espaa. As, por ejemplo, si tenemos en cuenta que un
rasgo distintivo del principio de buena administracin es la calidad gerencial en
el funcionamiento de los poderes pblicos, esta encuentra su apoyo normativo
*
Profesora titular de Filosofa del Derecho de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid.
Pensamiento Constitucional Ao XVI N 16 / ISSN 1027-6769
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mediante el cumplimiento de los principios que se recogen en el artculo 9.3 CE:
legalidad, jerarqua normativa, seguridad jurdica, responsabilidad y la interdiccin
de la arbitrariedad.
El hecho de que se omita una referencia expresa a la buena administracin no
impide su reconocimiento como parte del contenido interpretativo de otra serie
de principios constitucionales, concretamente, de los que aparecen dentro del
Ttulo dedicado al Gobierno y a la Administracin. As, por ejemplo, el artculo
103, ubicado en el Ttulo IV de la norma fundamental espaola bajo la rbrica
Del Gobierno y de la Administracin artculos 97-107), se encarga de disear
los criterios que deben regir la actuacin del conjunto de las entidades de derecho
pblico a travs de un catlogo de principios afines sin duda a la idea de una
buena administracin: eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin,
coordinacin y legalidad administrativa. Por ello, se ha venido considerando este
precepto como la norma cabecera de la opcin constitucional en esta materia
(Rodrguez Arana 2011: 91)
1
. En esta lnea se ha pronunciado Ruiz-Rico (2011:
56): Si se analizan uno a uno esos parmetros constitucionales, de referencia in-
eludible para los organismos pblicos, se obtendra un perfil bastante preciso de un
modelo de Administracin cercana a los ciudadanos, escrupulosa con la legalidad,
discrecional pero no arbitraria, eficiente en la dialctica medios-resultados, flexible
en la aplicacin de las normas. En definitiva, el artculo 103.1 estara definiendo
implcitamente los fundamentos normativos de una good administration.
Ahora bien, la Constitucin espaola no se limita a reconocer principios que deben
orientar el funcionamiento de una serie de instituciones y rganos administrativos
y sus relaciones con la ciudadana, sino que intenta garantizar adems otro de los
presupuestos fundamentales de una buena administracin, al configurar espacios
institucionales para la participacin de los ciudadanos. Tengamos en cuenta que,
tal y como ha precisado Rodrguez Arana, los ciudadanos ya no son sujetos
inertes que reciben bienes y servicios pblicos del poder sino actores principales
de la definicin y evaluacin de las diferentes polticas pblicas (2011: 78). En
apoyo de esta afirmacin, por ejemplo, el artculo 129 CE exige al legislador la
tarea de establecer formas de participacin ciudadana en la actividad de los
organismos pblicos cuya funcin afecte directamente a la calidad de vida o al
bienestar general.
En realidad, la eficacia que tenga esta colaboracin social tendr una trascen-
dencia no solo jurdica o procedimental sino tambin poltica. De este modo, el
1
Un anlisis exhaustivo de este precepto constitucional se encuentra en las pginas 91-92.

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Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin
precepto que contempla en la norma fundamental una tmida democratizacin
administrativa, artculo 105 a) y c) CE al reconocer un derecho de audiencia
directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la
ley en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que
les afecten; as como en el procedimiento a travs del cual deben producirse los
actos administrativos, puede tener un alcance poltico importante.
La direccin poltica del conjunto de Administraciones Pblicas se encuentra
obligada a canalizar las demandas de los conocidos como intereses difusos. La
forma de presionar por parte de estos colectivos sociales hacia las instituciones
polticas y entidades administrativas convierte a veces un trmite procesal, como
es el de la audiencia de los ciudadanos afectados por un acto o decisin adminis-
trativa, en una herramienta clave de participacin ciudadana que puede llegar a
condicionar la toma de decisiones efectiva en torno a cuestiones de considerable
repercusin para el conjunto de la sociedad. De este modo, el derecho de infor-
macin al igual que el derecho a personarse en los procedimientos administrativos
de cualquier naturaleza dejan de ser una mera formalidad procesal, preceptiva
pero en apariencia nunca vinculante, para representar un criterio de evaluacin
poltica, sobre todo si las medidas que se intentan adoptar por la Administracin
carecen del respaldo social en la posicin manifestada en la fase de audiencia de
cara a la implantacin de determinadas normas o actuaciones administrativas
(Ruiz-Rico 2011: 57-58).
Los instrumentos a partir de los cuales se articula la participacin de los ciudadanos
en los asuntos pblicos representan un objetivo que puede alcanzarse en el marco
del Estado democrtico de derecho, a travs de diversos cauces institucionales de
frmulas de democracia participativa (referndum, consultas populares, partici-
pacin de intereses difusos en la organizacin administrativa, teledemocracia).
Sin embargo, la aplicacin de este tipo de frmulas de colaboracin social, aun
cuando sirven para mejorar la calidad democrtica del sistema parlamentario
de gobierno especialmente a escala territorial municipal, entraa un doble
riesgo de carcter poltico y jurdico que conviene tener en cuenta (Ruiz-Rico
2011: 58-59).
En primer lugar, el principio bsico de responsabilidad en el proceso de direccin
e implementacin poltica puede peligrar. Cuando los grupos representativos de la
sociedad civil intervienen en los procesos decisorios de las instituciones pblicas se
convierte en una tarea bastante complicada intentar asignar responsabilidades bien
al xito o fracaso de la accin poltica. En segundo lugar, los sujetos institucionales
a quienes se atribuyen formalmente las competencias y potestades administrativas
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pueden utilizar como argumento para defenderse frente al resultado ineficaz de
su actuacin poltica el hecho de que se hayan entrometido intereses sectoriales
o corporativos que pueden entrar en conflicto con el inters general que es, en
suma, el que debera orientar el ejercicio de poder de las instituciones pblicas.
Desde un punto de vista jurdico, el traspaso de una cuota de poder de decisin
a favor de la sociedad civil o de organizaciones sociales portadoras de demandas
colectivas genera otro riesgo de naturaleza jurdico-constitucional. El punto de
inflexin de esta cuestin tiene mucho que ver con el denominado principio
de indisponibilidad de las competencias constitucional y legalmente conferi-
das. En el caso de Espaa, la autonoma poltica y administrativa del Estado,
comunidades autnomas, provincias, municipios est investida de un contenido
prescriptivo, de tal manera que no cabe la transferencia de la titularidad de las
funciones encomendadas por la Constitucin o derivadas del principio de auto-
noma constitucionalizado. Precisamente por eso la posibilidad de compartir
con la sociedad civil, a travs de frmulas cooperativas, el desempeo de funciones
propia cabe tan solo en la dimensin ejecutiva, esto es, en la implementacin de
las decisiones polticas y administrativas (Ruiz-Rico 2011: 59).
1. La buena administracin como nuevo derecho frente al poder
El reconocimiento normativo del derecho fundamental a la buena administra-
cin ha partido de la Recomendacin n R (80) 2, adoptada por el Comit de
Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980 relativa al ejercicio de
poderes discrecionales por las autoridades administrativas as como de la juris-
prudencia tanto comunitaria como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
La jurisprudencia en el mbito europeo ha ido paulatinamente configurando el
contenido de este derecho fundamental a la buena administracin atendiendo
a interpretaciones ms favorables para el ciudadano europeo a partir de la idea
de una excelente gestin y administracin pblica en beneficio del conjunto de
la poblacin de la Unin Europea (Rodrguez Arana 2011: 104).
El Tratado de Lisboa ha dado rango de Derecho primario, y por tanto ha dotado
de fuerza jurdica vinculante, a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin
Europea, en cuyo artculo 41 se recoge el derecho a una buena administracin
2
.
La reforma administrativa de la Administracin General del Estado espaol ha
2
El artculo 41 de la Carta se expresa en los siguientes trminos:
1.- Toda persona tiene derecho a que las instituciones y rganos de la Unin traten sus asuntos
imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

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Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin
venido condicionada tanto por el artculo 41 como por el artculo 42 de la Carta
de Derechos Fundamentales de la UE. Ambas disposiciones han trazado, sin lugar
a dudas, un canon europeo destinado a impulsar la maquinaria administrativa
espaola.
Teniendo en cuenta los trabajos preparatorios de la Carta de Niza, se podra con-
cluir que existe cierto paralelismo entre el derecho a una buena administracin y el
derecho a la tutela judicial efectiva (derecho a una buena justicia), derecho este
que s recoge explcitamente la Constitucin Espaola en su Seccin 1, Captulo
I, Ttulo I. Pensemos que tanto uno como otro constituyen derechos civiles
que se sitan en uno de los cuatro estadios en los que Jellinek (1978) trazaba la
afirmacin de los derechos pblicos subjetivos, esto es, el status civitatis

, en el
que los ciudadanos quedan facultados para ejercitar pretensiones frente al Estado,
lo que equivale a reclamar un comportamiento positivo de los poderes pblicos
para la defensa de los derechos civiles. Como ha apuntado Toms Malln:
En realidad, el derecho a una buena administracin abarca otros subderechos o
garantas frente a la Administracin, afirmacin que ciertamente no persigue en
absoluto reconducir dicho derecho a un terreno eminentemente liberal como clsico
derecho frente al poder, sino enfocarlo como un derecho que se ejerce frente y ante
la Administracin en el marco del contemporneo Estado social y democrtico
de Derecho, es decir, tanto frente a la Administracin de modo directo como,
indirectamente, ante ella con apoyo en la nocin de accin positiva u obligacin
positiva (2004: 30).
Desde una perspectiva poltica, la incorporacin del derecho a una buena ad-
ministracin en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea ha
contribuido a reforzar la condicin de ciudadano frente a las instituciones de la
UE y frente a los organismos internos cuando apliquen el Derecho de la Unin,
lo que a su vez ha trado consigo las siguientes consecuencias:
2.- Este derecho incluye en particular: a) El derecho de toda persona a ser oda antes de que se
tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente; b) el derecho de
toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legtimos
de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial; c) la obligacin que incumbe a la
administracin de motivar sus decisiones.
3.- Toda persona tiene derecho a la reparacin por la Comunidad de los daos causados por sus
instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios
generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4.- Toda persona podr dirigirse a las instituciones de la Unin en una de las lenguas de los Tratados
y deber recibir una contestacin en esa misma lengua.
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1) El derecho a la buena administracin representa un derecho novedoso
comprendido en el ncleo de la Ciudadana, junto a otros derechos que
se reconocieron ya anteriormente, con motivo del Tratado de la Unin
Europea de Maastricht de 1992
3
. Como explica Rodrguez Arana (2011:
93), el ciudadano es ahora, no sujeto pasivo, receptor mecnico de servi-
cios y bienes pblicos, sino sujeto activo, protagonista, persona en su ms
cabal expresin, y, por ello, aspira a tener una participacin destacada en
la conguracin de los intereses generales porque estos se denen, en el
Estado social y democrtico de Derecho, a partir de una adecuada e inte-
grada concertacin entre los poderes pblicos y la sociedad articulada.
En realidad, los subderechos o facultades comprendidos en ese derecho a
una buena administracin ya estaban en parte consagrados en el Derecho
comunitario (originario y derivado) y en la jurisprudencia comunitaria.
El hecho de que se haya reconocido con autonoma a este derecho tiene
el inters de dotar de unidad a una serie de derechos de que goza el ciu-
dadano como administrado ante las instituciones y rganos de la Unin
Europea, y ante las instituciones y rganos nacionales cuando acten
incorporando o cumpliendo las exigencias comunitarias (Toms Malln
2011: 45). Tengamos en cuenta que una parte importante de las Leyes
espaolas incorporan Derecho comunitario, a lo que hay que sumar que
la mayor parte de la accin de las Administraciones Pblicas espaolas
tiene mucho que ver con la ejecucin administrativa interna del Derecho
comunitario. El hecho de que se haya incorporado el derecho a una buena
administracin al Tratado de Lisboa genera una mayor garanta frente a la
actuacin administrativa y una extensin del control judicial de los nes a
que est sometida la Administracin espaola, segn el artculo 106.1 de
la norma suprema, sin descartar incluso la va del recurso de amparo ante
el Tribunal Constitucional (potenciada a travs del denominado recurso
mixto).
2) La entrada en el catlogo de derechos del derecho a la buena administracin
constituye un reforzamiento de la posicin del ciudadano y sus derechos,
tratando de colocar a la ciudadana como verdadero protagonista del
proceso de construccin europea. Como ha observado Lpez Garrido
(2003: 16), la democracia representativa necesita ser complementada con
lo que Habermas, Cohen y otros, llaman democracia deliberativa, o sea,
3
Sobre los derechos asociados a la idea de ciudadana, recomendamos la lectura de Gil-Robles, J.
M. (director) Los derechos del europeo. Madrid: Ed. Incipit, 1993.

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Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin
aquella que concede una igual y efectiva oportunidad de participar en el
proceso de formacin de la voluntad poltica. La deliberacin no puede
ser dejada slo a las lites, sino ampliarse a las asociaciones que son la base
de la sociedad.
No se puede despreciar la labor llevada a cabo por el Defensor del Pueblo
Europeo que ha contribuido a la positivacin de este derecho a la buena
administracin tanto en sus aspectos procedimentales como en su faceta
institucional. De hecho, el Defensor del Pueblo Europeo ha luchado por
que se implantase en las instituciones comunitarias un Cdigo de buena
Conducta Administrativa. Resultado de su ardua labor fue la aprobacin
el 6 de septiembre de 2001, por el Parlamento Europeo, del Cdigo de
Buena Conducta Administrativa dirigido a las instituciones y rganos de la
Unin Europea.
4
No hay que perder de vista que como garanta del artculo
41 de la Carta, el artculo 43 reconoce a todo ciudadano de la Unin o
toda persona fsica o jurdica que resida o tenga su domicilio social en un
Estado miembro, el derecho a someter al Defensor del Pueblo Europeo los
casos de mala administracin en la accin de las instituciones u rganos
comunitarios, con exclusin del Tribunal de Justicia y del Tribunal de
Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
El derecho a la buena administracin, por estar inserto dentro del catlogo
de derecho de la UE, cumple como el resto de los derechos all proclamados
una funcin de justicacin del poder poltico. Pensemos que en toda la
tradicin liberal/democrtica, el poder poltico es justicable cuando existe
para salvaguardar ciertos valores que se consideran bsicos e irrenunciables
y no para conseguir otros nes ltimos, tales como la unidad religiosa,
la pureza racial o la prosperidad econmica. Fue as la preocupacin por
garantizar ciertas necesidades morales bsicas, en sentido rawlsiano
5
, lo
4
El origen de este Cdigo se remonta al ao 1998 cuando el Defensor de Pueblo Europeo inicia
una investigacin de oficio para determinar si las instituciones y rganos comunitarios contaban
con un cdigo de buena conducta administrativa aplicable a las relaciones de sus funcionarios con
los ciudadanos. Como consecuencia de esta intervencin distintas instituciones y rganos comu-
nitarios comienzan a elaborar diversos cdigos de conducta y precisamente esta diversidad es lo
que lleva al Defensor del Pueblo Europeo a proponer la creacin de un Cdigo nico que pudiera
convertirse en derecho administrativo europeo. Sobre ello, vase vila Rodrguez (2008: 263-
278). En cuanto a la forma en que completa el Cdigo a la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unin Europea, vase vila Rodrguez (2008: 140-143).
5
Vase Bayn Mohino (1991: 442), en relacin con la tesis de Rawls de que los bienes primarios
son cosas generalmente requeridas o necesitadas por los ciudadanos en tanto que personas morales
libres e iguales.
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que provoc el nacimiento de los derechos fundamentales, convirtiendo
al mero poder desnudo o fctico en un poder dotado de legitimidad. De
hecho, los derechos fundamentales aparecen en un determinado momento
histrico como respuesta a nuevas y justicadas demandas sociales, jurdicas
y polticas en forma de necesidades bsicas
6
.
El derecho a una buena administracin no persigue en absoluto reconducir
este derecho a un terreno eminentemente liberal como clsico derecho
frente al poder, sino insistimos enfocarlo como un derecho que se
ejerce frente y ante la Administracin en el contexto del Estado social y
democrtico de Derecho, esto es, tanto frente a la Administracin de forma
directa como, indirectamente, ante ella mediante las ideas de accin positiva
y obligacin positiva. No olvidemos que en un Estado que se dene como
social y democrtico de Derecho, la Administracin se determina, tal y
como ha sealado el Tribunal Constitucional espaol en la sentencia de
7 de febrero de 1984, a travs de una accin articulada entre los poderes
pblicos y los agentes sociales.
2. El reconocimiento del principio de buena administracin en el mbito
institucional local espaol
El concepto de buena administracin se ha recogido de un modo explcito en
la ltima generacin de Estatutos de Autonoma en Espaa. En el Estatuto de
Autonoma de Andaluca que se aprob en 2007 aparece como derecho estatutario
en su artculo 31 que reza as:
Se garantiza el derecho a una buena administracin, en los trminos que establezca
la ley, que comprende el derecho de todos frente a las Administraciones Pblicas,
cuya actuacin ser proporcional a sus fines, a que stas traten los asuntos que le
conciernen de manera imparcial y objetiva, a participar plenamente en los asuntos
que les afecten, obteniendo de ellas una informacin veraz, y a que sus asuntos
se traten de una manera equitativa e imparcial y sean resueltos en un plazo razo-
nable, as como a acceder a la documentacin e informacin de las instituciones,
6
Desde mediados de la dcada de los setenta han venido proliferando los trabajos que entienden
el concepto de derechos humanos como necesidades bsicas. As, entre otros, cabra recordar los
trabajos de Maccormick (1976: 305-317); Hierro (1982: 45-61); Doyal y Gough (1994); An
(1994). Incluso cuando Rawls se refiere a los bienes primarios termina por considerar a estos como
necesidades del ciudadano. Vase Rawls (1986), Hierro (2002).

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Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin
corporaciones, rganos y organismos pblicos en Andaluca, cualquiera que sea su
soporte, con las excepciones que la Ley establezca.
El artculo 36 complementa este inicial cuadro normativo con una versin
alternativa diferente del concepto de buena administracin, en forma ahora de
deber estatutario que se impone a todo ciudadano de colaborar en el buen
funcionamiento de los servicios pblicos. Nos encontramos as no solo ante el
deber negativo de no impedir o a respetar el ejercicio del derecho
7
, sino ante algo
ms: un deber positivo de colaboracin activa por parte de los ciudadanos frente
a las tareas encomendadas a la Administracin.
La nocin de buena administracin recibe otra plasmacin en el Estatuto an-
daluz en forma de principio rector dentro del artculo 37. En estrecha relacin
con el artculo 31 se establece como obligacin de los poderes de la Comunidad
la prestacin de unos servicios pblicos de calidad, objetivo implcito en el
concepto de buena administracin.
Por otra parte, en el Estatuto de Autonoma cataln de 18 de junio de 2006 tam-
bin se recoge la idea de buena administracin dentro del catlogo de derechos
pblicos estatutarios. Particularmente interesante es que el Estatuto cataln vincula
la nocin de buena administracin a la prestacin de un servicio pblico
8
.
En lo que s parecen coincidir ambos Estatutos es a la hora de reconocer el derecho
a recibir de la Administracin autonmica un trato objetivo e imparcial, as como
a tener una actuacin proporcionada a los fines de la actuacin administrativa
(artculo 31 EAA y artculo 30 EAC
9
).
7
Nos gustara que quedara claro que no son los deberes los que justifican la existencia de los de-
rechos, sino al revs. Posicin que recuerda a la de Maccormick, cuando este insiste en que hemos
de pasar del concepto de que existe un derecho cuando existe un deber exigible por el titular al de
cuando existe un derecho ha de establecerse el deber que le satisfaga y la forma de exigir ese deber.
Posicin esta que se aproxima tambin a la de Hierro (1982: 60-61).
8
Por un lado, viene a garantizar la igualdad en el acceso a los servicios pblicos y los servicios eco-
nmicos de inters genera y, por otro lado, encomienda a las Administraciones pblicas catalanas
la obligacin de fijar las condiciones de acceso y los estndares de calidad de estos servicios, con
independencia de su rgimen de prestacin (artculo 30 .1).
9
Artculo 30. Derechos de acceso a los servicios pblicos y a una buena administracin:
1.- Todas las personas tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a los servicios pblicos
y a los servicios econmicos de inters general. Las Administraciones pblicas deben fijar las con-
diciones de acceso y los estndares de calidad de estos servicios, con independencia del rgimen
de su prestacin.
2.- Todas las personas tienen derecho a ser tratadas por los poderes pblicos de Catalua, en los
asuntos que les afectan, de forma imparcial y objetiva, y a que la actuacin de los poderes pbli-
cos sea proporcionada a las finalidades que la justifican.
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La posibilidad de implantar en la estructura administrativa autonmica una
metodologa con la que hacer efectivos los principios y objetivos de la buena
administracin va a ser respaldada por la atribucin a la Comunidad Autnoma
de Andaluca de una espacio competencial propio en esta materia que le otorga
una mayor autonoma regulativa a la Comunidad (potestad legislativa, potestad
reglamentaria y funcin ejecutiva, artculo 42.2, EAA) para adoptar sistemas y
mtodos que aseguren estndares de calidad en los servicios pblicos, garanticen
una actuacin de los organismos pblicos dependientes de la Junta en plena
sintona con las obligaciones que derivan del derecho estatutario del artculo
31. Los nicos lmites que condicionan el ejercicio de esa competencia auton-
mica son los que proceden de la norma fundamental (artculo 149.1-18 CE),
los cuales se encuentran, por otra parte, recogidos en el mismo Estatuto andaluz
(procedimiento administrativo comn, rgimen jurdico de la Administracin
autonmica, artculo 147-2).
Pero la buena administracin no aparece configurada en el Estatuto andaluz
nicamente como una especie de pretensin justificada, que otorga al ciudadano
la posibilidad de exigir de la Administracin autonmica un determinado com-
portamiento conforme a principios y criterios tasados (objetividad, imparcialidad,
proporcionalidad), sino que contiene igualmente una vertiente complementaria
en cuanto derechos de participacin.
La participacin ciudadana como expresin y desarrollo de una buena administra-
cin ocupa un lugar destacado en el Estatuto andaluz, a travs de la regulacin de
tcnicas y mtodos que contribuyen al fomento de la calidad de la democracia
en el marco de un compromiso muy similar al que adquiere la CE en su artculo
9.2. La introduccin de ese objetivo trata de dar virtualidad prctica a la exigencia
constitucional de alcanzar una libertad real y efectiva para los ciudadanos (Ruiz
Rico 2011: 67).
Por ltimo, querramos resaltar que la primera concrecin normativa del derecho
estatutario a la buena administracin se contiene en la Ley 9/2007 de Administra-
cin de la Junta de Andaluca. Se da de este modo cumplimiento a la obligacin
impuesta al Parlamento andaluz de proporcionar un desarrollo legislativo a los
derechos del Ttulo I. La configuracin legislativa bsica de derecho estatutario
3.- Las leyes deben regular las condiciones de ejercicio y las garantas de los derechos a que se refie-
ren los apartados 1 y 2 y determinar los casos en que las Administraciones pblicas de Catalua
y los servicios pblicos que de ella dependen deben adoptar una carta de derechos de los usuarios
y de obligaciones de los prestadores.

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Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin
se localiza fundamentalmente en el artculo 5 de la Ley 9/2007
10
. El principio de
buena administracin se despliega en forma de conjunto de derechos subjetivos,
con una titularidad difusa (la ciudadana). Poniendo este rtulo en conexin con
la Carta de de Derechos Fundamentales de la UE tan solo cabe pensar que la
frmula que utiliza la Ley (Ciudadana) otorga la titularidad del derecho a quien
asume la condicin de administrado, es decir, cualquier persona que por uno u
otro motivo mantiene una relacin jurdica con la Administracin o se encuentra
directamente afectado por la actividad de esta ltima.
El contenido legislativo del principio de buena administracin queda definido
por un elenco de derechos, pero tambin de principios que deben regir la actua-
cin de los rganos administrativos. La Ley ha aadido en este sentido algunos
criterios de funcionamiento ms la equidad, la proximidad a los sealados
en el artculo 31 del Estatuto de Autonoma (proporcionalidad, imparcialidad,
objetividad, agilidad). Estas pautas constituyen verdaderas obligaciones jurdicas
de la Administracin, que pueden invocarse, en el plano jurisdiccional, por el
ciudadano cuando considere que no se ha actuado de acuerdo con esas mximas
que impone la Ley.
En realidad, lo verdaderamente novedoso del Estatuto de Andaluca ha sido el in-
tento de configuracin del derecho a una buena administracin como un derecho
subjetivo, estatutario, y por ende en el bloque de constitucionalidad aunque con
alcance slo para la correspondiente Comunidad Autnoma (Souvirn Morenilla
2011: 228). Si esto se hubiera conseguido se estara con ello poniendo en entre-
dicho el respeto al principio de igualdad de todos los espaoles en las posiciones
jurdicas fundamentales garantizado por la Constitucin espaola en su artculo
149.1.1 y artculo 81.1 (Aparicio 2008, Carrillo Lpez 2007: 49-73).
El Tribunal Constitucional espaol se ha visto por ello obligado en su STC
247/2007, de 12 de diciembre
11
, a pronunciarse sobre el tema, negando a estos
derechos estatutarios su carcter de autnticos derechos subjetivos, otorgndo-
les solo el de nuevos mandatos del estatuyente a los poderes autonmicos o de
principios rectores (artculo 38 Estatuto de Autonoma de Andaluca). Como
recuerda el TC en este fallo: No es, en definitiva, la igualdad de derechos de las
10
Ahora bien, junto a esta dimensin obligacional basada en principios marco, el artculo 4 de la
Ley 9/2007 reconoce tambin una serie de derechos subjetivos que se pueden dividir en dos grupos:
derechos de participacin y derechos de informacin.
11
Sentencia dictada con motivo del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno
de la Comunidad Autnoma de Aragn contra el nuevo Estatuto de Autonoma de la Comunidad
Valenciana, concretamente, el artculo 17.1.
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Comunidades lo que garantiza el principio de igualdad de derechos de los ciu-
dadanos [...], sino que es la necesidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de
tales derechos lo que, mediante la fijacin de unas comunes condiciones bsicas,
impone un lmite a la diversidad de las posiciones jurdicas de las Comunidades
Autnomas [STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 a)].
Tengamos en cuenta que la estructura del poder se proyecta sobre los ciudadanos
a travs de las potestades que la Constitucin espaola atribuye, precisamente,
a los diversos entes de naturaleza poltica, potestades que se ejercen en la esfera
de la ciudadana en la que s opera el principio de igualdad imponiendo ciertos
lmites a la accin de los poderes pblicos. Los derechos estatutarios ni son dere-
chos fundamentales en el Derecho espaol solo pueden serlo los proclamados
por la Constitucin ni gozan del mismo tipo de proteccin que tales derechos.
Simplemente vinculan a los poderes pblicos autonmicos y locales de esa Co-
munidad Autnoma. Y puesto que el artculo 139.1 CE proclama la igualdad de
derechos y el Estatuto es desigualdad artculo 138.2 CE, de ello se deduce
fcilmente que este no es el cauce adecuado para la proclamacin de derechos.
Todos los Estatutos son obra del legislador estatal, un mismo legislador, en tanto
que las leyes autonmicas se dictan por diecisiete poderes legislativos distintos, y
como ya seal la STC 319/1993, de 27 de octubre, FJ 5 no es admisible que
las normas establezcan diferenciaciones no razonables o arbitrarias entre los
sujetos a un mismo legislador. La existencia de diferencias entre los Estatutos
de las distintas Comunidades Autnomas, no podrn implicar en ningn caso
privilegios econmicos o sociales.
La Constitucin espaola no contempla que los derechos deban o puedan ser
un contenido de los Estatutos de Autonoma, salvo los reconocidos constitu-
cionalmente. Tal y como recuerda la STC 247/2007, de 12 de diciembre, estos
son nicamente: los derechos lingsticos (artculo 3.2), y el derecho de sufragio
activo y pasivo para la eleccin de la Asamblea Legislativa correspondiente (ar-
tculo 152.1.CE).
En cualquier caso, y concluimos lo que parece indiscutible es lo que se espera
del Gobierno y de la Administracin Pblica: que la direccin de la cosa pblica
est guiada por la mejora constante de las condiciones de vida del pueblo en su
conjunto entendido este como la generalidad de los ciudadanos.

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Ciisrixa Hiixioa oii Liaxo. La conguracin del derecho a una buena administracin
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