Captulo 3

EXPLICANDO EL CAMBIO DE
,
REGIMEN INTERNACIONAL
Los regmenes internacionales proporcionan el entramado poltico
dentro del que ocurren los procesos econmicos internacionales.
Comprender el desarrollo y la desintegracin de tales regmenes
es esencial para entender la poltica de interdependencia. Por qu .
c m b ~ n los regmenes internacionales?
En este captulo presentaremos cuatro modelos basados res-
pectivamente en los cambios que ocurren en 1) los procesos eco-
nmicos, 2) la estructura de poder global en el mundo, 3) la
estructura de . poder dentro de determinadas reas de cuestiones
y 4) ' los atributos de poder en tanto resultan afectados por los
organismos internacionales. Comenzaremos con los dos primeros
modelos, ya que son los ms sencillos y familiares. Luego agrega-
remos mayor complejidad al considerar la ms reciente estructura
de' cuestiones y los modelos de los organismos internacionales.
UNA EXPLICACIN BASADA EN EL PROCESO
ECONMICO.
Muchos' observadores han sealado la 'creciente importancia de los
asuntos econmicos en la poltica internacional. En ' efecto, las
disputas en tomo al gobierno de los asuntos econmicos son res;.
ponsables en mucho de la creciente atencin a la interdependencia.
Sin embargo, la ciencia occidental contempornea de la economa
internacional no dispone de una teora sobre el cambio de rgimen
internacional. El anlisis' econmico neoclsico fue desarrollado
no como una fehaciente descripcin de la realidad, sino como
una explicacin simplificada que tambin poda sugerir polticas
para el incremento de la eficiencia econmica y el bienestar. Bas-
tante deliberadamente, los tericos de la economa se han sus-
trado de la poltica a los efectos de lograr explicaciones econ-
micas ms elegantes y precisas. Por ello, no podemos' censurar
a los economistas por no suministrar un modelo de, cambio de
60 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
rgimen en la teora econmica convencional, ya que sus preguntas
son distintas a las que formulan los cientistas polticos. Est03
ltimos tienden a concentrarse sobre el .poder, en vista de que
H si observamos la principal corriente de la teora econmica del
ltimo siglo, encontramos que se caracteriza por una extraa falta
de consideraciones sobre el poder".1
El hecho de que una actividad en particular se caracterice
por un comportamiento no poltico -por ejemplo, los intercam-
bios llevados a cabo a travs de un sistema de precios competi-
tivo- no implica que el poder poltico carezca de importancia.
El efecto de la poltica puede ser indirecto; puede determinar las
relaciones dentro de las que tiene lugar el proceso econmico
cotidiano. Los crticos de los enfoques pluralistas de la poltica
local y han sealado que este segundo "rostro del poder"
es extremadamente. importante para determinar qu cuestiones se-
rn planteadas a la decisin poltica.
2
.
Por ejemplo, los mayores desarrollos econmicos de la pos-
guerra -la' rpida expansin de un comercio por lo general ' no
discriminatorio, movimientos de fondos rpidos y en amplia es-
cala de uno a otro centro con tipos de cambio fijos, rpido cre-
cimiento de enormes empresas multinacionales- dependieron de
un medio ambiente poltico favorable al capitalismo internacio-
nalizado en amplia escla; Por otra parte, la desigual . distribucin
de la demanda efectiva ' -los consumidores opulentos tienen la
mayora de los votos en el mercado-- y las normas. e instituciones
que reflejan viejos 'patrones de poder afectan la negociacin
. ,
nmica.
. Cualquier desviacin . de la competencia pura .siempre implica
la introduccin de factores polticos en el anlisis. Una vez que
.. las empresas pueden ejercer algn control sobre su entorno, inme-
diatamente se, pla_ntean problemas de negociacin, estrategia, . in-
fluencia y liderazgo. Aunque el anlisis econmico .puede fa.cilitar
,un importante esclarecimiento del cambio de rgimen, ningn ob-
servador sofisticado -incluyendo a los economistas neoclsicos-
lo propondra 'conio una adecuada explicaciJ;l. Para explicar el
cambio de rgimen, tendremos que emplear modelos basados en
supuestos explcitos. Pero tambin tendremos . que posi-
bIlitar la elucidacin del cambiante proceso econmico. '
Un modelo de cambio de rgimen basado en los procesos eco-
nJ11icos. debiera comenzar con los muchos . cambios tecnolgicos
y econmicos de este siglo. Particularmente durante los ltimos
I K. W. RothchUd, ed., Power in Economics, Penguin Modem Economics
Readings, Londres, 1971, p. 7. Citado en Susan Strange, "What is Economic'
Power, and Who Has It?", lnternational Journal 30, NI? 2, primavera de 1975,
p. 214.
2 Vase Peter Bachrach y Morton Baratz, "Decisions and Nondecisions: An
,Analytical Framework", American Political Science Remeto 57, 1963, pp. 632-42.
Reimpreso en Roderick Bell, David Edwards y Harrison Wagner, eds., Political
Power, Free Nueva York, 1969.
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 61
treinta aos, el crecimiento econmico en el mundo industriali-
zado ha avanzado a un ritmo sin precedentes. El comercio mundial
ha crecido ms del 7 AJ anual y se ha convertido en una gran
proporcin del producto bruto nacional para la mayora de los
pases mayores de Europa y en Norteamrica. La inversin extran-
jera directa y la produccin de ultramar han crecido a un ritmo
mayor an.
1
Tras estos cambios se encuentran notables avances
en la tecnologa de los transportes y las comunicaciones, los que
han reducido los costos de la distancia. Mediante la comunicacin
por satlite, el costo de telefonear a una persona que se halla a
12.000 kilmetros de distancia es el mismo que el de llamar a
alguien que se encuentra mucho ms . cerca. Los superpetroleros
y otras innovaciones en la tecnologa de la navegacin han redu-
cido los costos del transporte de bienes. Y durante el mismo pero-
do, los gobiernos han establecido acuerdos y consultas, y las insti-
tuciones han tenido que vrselas con la rpida expansin de los
intercambios.
La primera premisa de un modelo de cambio de rgimen
basado en el proceso econmico es que el cambio tecnolgico y
el aumento de la interdependencia econmica determinarn la
obsolescencia de los regmenes internacionales existentes. :estos
sern inadecuados para manejarse con el acrecentado volumen de
intercambios o con nuevas frmas de organizacin, representadas,
por ejemplo, por las corporaciones transnacionales. Las institu-
ciones, normas y procedimientos establecidos se vern amenaza-
dos por la ineficacia o el colapso.
. La segunda premisa consiste en que el gobierno ser alta-
mente responsable frente a las demandas polticas internas que
reclaman una elevacin del nivel de vida. El bienestar econmico
nacional ser usualmente la meta poltica predomhiante y un
aumento del producto bruto nacional ser su indicador poltico
crtico. La tercera premisa de este modelo dice que los grandes
beneficios, econmicos conjuntos proporcionados por los movi-
niientos internacionales de capital, bienes y, en algunos casos,
' trabajo otorgarn a los gobiernos' fuertes incentivos para modifi-
car o reconstruir los regmenes internacionales 'y as restaurar su
eficacia. Los gobiernos argirn sobre l distribucin de ganan-
cias y se quejarn de la prdida de autonoma provocada por el
auge de la interdependencia econmica (vulnerabilidad tanto como
sensibilidad); pero, por lo general, encontrarn que, cuando exis-
ten demandas polticas internas por un mayor bienestar econmico,
los costos de interrumpir las relaciones econmicas internaciona-
les o de permitir que , se vuelvan caticas sern mayores que los
beneficios de la autonoma. Con renuencia, permitirn el creci-
3 Vase Peter J. Katzenstein, "Intemational Interdependence: Some Long-
Term Trends and Recent Changes". International Organization 29, NO? 4, otoo
de 1975, pp. 1021-34.
62 1_ ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
miento de la interdependencia econmica y con mayor renuencia
an, pero inexorablemente, se embarcarn en la cooperacin para
la construccin de nuevos regmenes internacionales la
creacin de respuestas polticas integradas. De ese modo, el cam-
bio de rgimen . ser un proceso de adaptacin gradual a nuevos
volmenes y nuevas formas de actividad econmica transnacional.
Los gobiernos resistirn la tentacin de interrumpir o romper los
regmenes a causa del alto costo que ello significara para el cre-
cimiento econmico.
A partir de los fundamentos de un modelo de cambio' basado
en el proceso econmico, sera esperable, por lo tanto, que ,de
tanto en tanto los cambios econmicos y tecnolgicos socavaran
los regmenes. internacionales; pero no que los desintegraran ente-
ramente, al menos . no por demasiado tiempo. Rpidamente se
reconstruirn ' para adaptarse a las nuevas condiciones econmicas
y tecnolgicas.
Este sencillo modelo no se corresponde exactamente con los
puntos de vista de . cualquier terico sofisticado, 'aunque parece
ejercer una influencia poderosa sobre la perspectiva de mucha
gente. Las proyecciones que suponen que en el ao 20GO un puado
de corporaciones' multinacionales controlarn la mayor parte de
la produccin mundial ejerciendo un poder mayor an ' que el de
los gobiernos, o afirmaciones como las de que el aumento de la
interdependencia determina la inevitabilidad de una mayor inte-
gracin internacional, reflejan las recientes tendencias de una
interdependencia creciente. Parte del atractivo de este enfoque
consiste en la comprensin de la importancia del cambio tecnol-
gico para la explicacin de los ocurridos durante los
ltimos cien aos.
Sin embargo, la realidad poltica a menudo se aparta de las
expectativas basadas simplemente en tendencias tecnolgicas y
econmicas. Parece evidente que los gobiernos continuamente sa-
crifican la eficiencia econmica en aras de la seguridad, la autono-
ma y otros valores a la hora de las decisiones polticas. Por otra
parte, este sencillomorlelo de crecimiento econmico apenas toca
ligerainente las dificultades de desplazarse de una situacin de
equilibrio a otra y as no aborda las inevitables cuestiones polticas
vinculadas a los ajustes. En poltica, el ajuste es crucial, por lo que
en verdad un cientista poltico ha podido definir al poder como Ula
capacidad para no tener que ajustarse al cambio".4 En la imple-
mentacin de polticas, el ajuste es crtico porque las opiniones de
los intereses poderosos acerca de los costos del cambio, y de su
distribucin, determina el apoyo a la poltica que los impondr.
El rpido incremento de la interdependencia econmica puede
suscitar temor e inseguridad en medio de grupos polticamente
. 4 John W. Burton, Systems, States, Diplomacy and Rules, Cambridge Un-
versity Press, Cambridge, pp. 28-31.
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 63
importantes. Los sindicalistas y los lderes polticos locales
llegar a temer que una decisin corporativa para cambiar la pro-
duccin externa o tendencias hacia mayores importaciones pueda
causar un serio problema de empleo y desrdenes sociales. Las
industrias que se sienten amenazadas por las importaciones pre-
sionan en pos de proteccin gubernamental. De ese modo, el ' pro-
teccionismo' puede aumentar en la medida en que la interdepen-
dencia econmica cobra mayor El proteccionismo siem-
pre ha estado con nosotros. Pero a medida que la tecnologa de las
comunicaciones y las organizaciones corporativas de gran escala
han reducido los naturales "amortiguadores" entre los mercados,
muchos grupos internos se han vuelto hacia el gobierno para que
establezca amortiguadores polticos. Incluso cuando un pas no se
ve amenazado por una creciente vulnerabilidad, la sensibilidad de
sus ,grupos de interes pueden estimularlo para que adopte polticas
que restrinjan el intercambio internacional.
Los conflictos generados por la creciente interdependencia
han contribuido a la controversia sobre los regmenes internacio-
nales, la que a menudo irrumpe bastante sbitamente. Pero el
simple enfoque del crecimiento econmico no es muy eficaz . para
explicar las variaciones dado que su variable explicativa. ms im-
portante es una tendencia secular de largo plazo (el cambio tec-
nolgico que reduce los costos de la actividad transnacional en
grandes distancias y por lo tanto lleva al aumento de tal actividad ya
una mayor sensibilidad). Por qu a veces los regmenes internacio-
nales puedep ser desarrollados y mantenidos, y otras veces no logran
instituirse satisfactoriamente? Si el crecimiento econmico fuese
una explicacin suficiente, podra esperarse que la interdepen-
dencia econmica internacional fuese sobrepasando las sucesivas
limitaciones de los regmenes y que nuevos regmenes, mejor adap-
tados a la nueva situacin de interdependencia, rpidamente los
,fueran reemplazando. El incremento de la sensibilidad llevara a
nuevas cuestiones y a nuevos problemas; pero una poltica orien-
tada a la resolucin de problemas llevara a los ejecutores de po-
lticas a encontrar las soluciones en nuevos regmenes.
Pero tal explicacin: obviamente se abstrae de los intereses,
los que pueden diverger marcadamente de grupo en grupo, de sec-
tor en sector O' de pas en pas. Tambin supone que las decisiones
poltico-militares en poltica internacional se encuentran al mar-
gen de las econmicas. En 1945, decisiones institucionales interna-
cionales crearon un rgimen de dos O' mltiples vas, en el cual los
problemas econmicos y de seguridad se mantenan bastante se-
parados en el proceso poltico cotidiano.
5
Por lo general, slo se
asociaban jerrquicamente en la poltica interna, mediante lla-
mados a las metas de seguridad comn como medios, de limitar
5 Richard Cooper, "Trade Policy 18 Foreign Policy". Foreign Policy 9, in-
vierno de 1972-1973.
64 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
los conflictos econmicos y potenciales choques con los objetivos
de grupos subnacionales. Pero esta separacin y despolitizacin de
los temas econmicos no es la norma en la poltica mundial. En
realidad, bien pudo haber sido una anomala producto del pre-
dominio econmico y militar norteamericano durante la posguerra
y de su posicin de liderazgo entre los aliados. En virtud de que
la amplitud de la interdependencia y de sus efectos depende en
considerable medida de aecisiones polticas de alto nivel y de
acuerdos, los tradicionales de la poltica internacional,
los que se han concentrado sobre estas decisiones de alto nivel
yen la estructura de poder general, debieran contribuir a un
adecuado nivel de explicacin.
EXPLICACIN BASADA EN LA ESTRUCTURA
DE PODER GLOBAL
La erosin de la hegemona
No existe nada nuevo acerca de ciertos tipos de interdependencia
. entre los Estados. En los tiel)lpos de Tucdides, Atenas y Esparta
eran interdependientes en el campo de la seguridad militar. Del
mismo modo, Estados Unidos y la Unin Sovitica han . sido inter-
dependientes durante el perodo de la posguerra. Ambos pases
no solamente resultan sensibles a los cambios del otro en las
polticas de seguridad, sino que tambin son mutuamente vulnera-
bles a las decisiones de seguridad del otro. Exactamente este alto
nivel de interdependencia en un campo de problemas -la seguri-
dad militar-, junto con el antagonismo mutuo, son los aspectos
que se han ubicado en el corazn mismo del anlisis tradicional
de la poltica mundial. Bajo tales circunstancias, los problemas
de seguridad anteceden a los dems y la distribucin del poder
militar (con su base de apoyo econmica) determina la estructura
de poder. La guerra es la fuente ms in;portante y dramtica de
cambios estructurales. Nuestra propia era, por ejemplo, an mues-
tra las huellas del resultado de la segunda guerra mundial.
Segn una perspectiva tradicional, los Estados poderosos son
quienes fijan las normas. Como deca Tucdides, "el fuerte
lo que quiere y el dbil sufre lo que debe".6 Dentro de relaciones
bilaterales, los tradicionalistas slo conciben que el ms fuerte
de los dos Estados invariablemente habr de prevalecer cuando
surjan problemas entre ellos. Dentro de un sistema, la estructura
(es decir, la distribucin del poder entre los Estados que lo for-
man) determina la naturaleza de ' su regmenes internacionales. Y
los ms importantes recursos de poder son militares.
6 Tucidides, The Peloponnesian War, Libro 5. cap. XVIl, Modern Library,
Nueva York. 1951, p. 331.
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 65
El atractivo del enfoque tradicional basado en la estructura
global de poder radica en su sencillez y en su pronstico parsimo-
nioso. Los juicios' sobre el poder relativo parecen facilitarse al
estar basados en la fortaleza militar y, adems, es posible calcular
. un curso de accin racional en cualquier situacin:
Suponemos que los hombres de Estado piensan y actlan en
trminos de intereses definidos como poder, supuesto que es
confirmado por todas las evidencias histricas. El mismo nos
permite seguir y anticipar los pasos que un estadista ,-pasado,
presente o futuro- ha dado o dar en el escenario poltico.
Miramos por encima de su hombro cuando escribe sus despa-
chos, escucham'os sus conversaciones con otros estadistas, lee-
mos y predecimos sus propios pensamientos.
7
En su formulacin ms extrema, el enfoque realista menos-
precia la poltica interna, al sugerir que el inters nacional d<;:be
calcularse en trminos de poder --en relacin con otros Estados-
y que de no hacerse as; los resultados sern catastrficos. Hay
muy poco margen para la opcin. Si la poltica interna interfiere
con la diplomacia, entonces sobrevendr el desastre. Las exposi-
ciones menos drsticas de este enfoque tradicional reconocen los
efectos de la poltica interna, pero el punto de concentracin prin-
cipal de la_, teora -y el segmento de ella que proporciona su ca-
pacidad explicativa- se centra sobre la competencia entre los
Estados. La competencia entre actores' autnomos es quien genera
la, fuerza directriz bsica de la poltica mundial.
Esta perspectiva tradicional no cuenta con una teora entera-
mente articulada del cambio de rgimen. Sin embargo, su nfasis
en el poder del Estado yen la estructura internacional -definida
en trminos de capacidades de poder- proporciona las bases
para el desarrollo de tal teora sobre premisas realistas. La din-
inica bsica procede de la afirmacin'" de que como el poder de
los Estados cambia (esto es, como la estructura cambia), las nor-
mas ' de los regmenes internacionales habrn de cambiar en con-
secuencia. Esta dinmica se halla en el corazn de nuestro modelo
de cambio de rgimen basado en la estructura de poder global.
Este" enfoque no discrimina significativamente las distintas
reas de cuestiones en la poltica mundial. Por el contrario, pro-
nostica una fuerte tendencia hacia la cO,ngruencia de resultados
en las distintas reas. Dado que el poder, como el dinero, se con-
sidera fungible, los Estados mayores cambiarn los recursos de
poder de un rea a otra a los efectos de asegurar retornos margi-
nales iguales en todas las reas. Cuando los resultados en un rea
son marcadamente diferentes de los que se producen en otras,
7 Hans J. Morgentbau. Politics Among Nations: The Struggle lor Power
and Peace, ~ ed. cit .. p. 5.
66 I BOBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
podemos esperar la introduccin de cambios que lleven los' resul-
tados en el rea l/desviada" a una mayor consistencia con la es-
trw;tura mundial del poder militar y econmico. De esta perspec-
tiva se desprende, por ejemplo, que luego de 1973 la incongruencia
entre el poder dentro de la poltica petrolera y el poder en general
dentro de la poltica mundial se convirti en una fuente de inest a-
bilidad. Era de esperar que Estados Unidos y otros pases indus-
trializados ,' intentaran salvar esa incongruencia en su favor me-
dial1te ayuda 'mutua, aliento de nuevas fuentes de abastecimiento
y aun ' la amenaza del empleo de la fuerza militar. Tampoco resul-
t sorpresivo que los pases exportadores de petrleo, ,asociados
en la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP),
intentaran resolver la tensin en su favor aumentando su forta-
leza a travs de compra de armas, de alial1zas con otros pases del
Tercer Mundo para conseguir un nuevo orden econmico interna-
d ,onal, de negocios individuales con pases consumidores y de am-
biciosos planes de de,sarrollo de largo plazo. En virtud de las dis-
paridades globales en la distribucin del poder, la teora tradicio-
nal habra otorgado , menos probabilidades de xito a los pases
reunidos en torno a la OPEP. '
Esas expectativas ' acerca de cul de las ' partes prevalecer
pueden o no ser pero la perspectiva , realista es im-
portante: examinaremos muy de cerca situaciones en las que la
distribucin de poder entre las reas de cuestiones es cambiante.
Las tensiones se desarrollan en torno a esos puntos de incongruen-
cia. Las luchas polticas cruciales tienen lugar para determinar si
los cambios en la estructura de poder en un rea de cuestiones
se extendern a todo el . sistema en conjunto o si stos sern
eliminados. '
Aun, en el caso de que no s'e prod,uzca una guerra, o se haga
un m'anifiesto empleo de la, fuerza" el enfoque tradicional que
enfatiza la estructUra de poder global puede adaptarse para ex-
plicar los cambios en los regmenes internacionales. Si ' los fuertes
fijan ' las normas, entonces los cambios en la estructura de poder
poltico-militar debieran afectar los regmenes econmicos. El en-
foque de la estructura global arrastra nuestra atencin hacia la
hegemona y el liderazgo. , Los, ec()nomistas han sostenido que los
econmicos estables requieren un liderazgo --es decir,
la voluntad de las ganancias de corto plazo en las nego-
ciaciones a los efectos de as preservar el sistema-' y que un
: actor se .encuentra , en 'mejores condiciones de proporcionar ese
liderazgo cuando se ve a s mismo como el mayor consumidor
de 16s beneficios de largo plazo producidos por el rgimen.
Los realistas agregaran que tal liderazgo ' para mantener un
rgimeJ.1 sera ms probable' dentro de un sistema, hegemnic(), es
decir, cuando un Estado es lo suficientemente poderoso como para
mantener las normas esenciales que gobiernan las' relaciones in-
terestatciles y cuando, adems, desea ejercer ese poder. Junto a
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 67
su papel como sostenedor de un rgimen, tal Estado puede tam-
bien derogar normas ya existentes, evitar la adopcin de aquellas
que se le opongan o desempear un rol predominante en la ela-
boracin de nuevas normas. Por lo tanto, dentro de un sistema
hegemnico el Estado preponderante tiene tanto un poder positivo
como otro negativo.
En un mundo realista, tal condicin implicara una prepon-
derancia militar, pero no necesariamente el empleo frecuente de
la fuerza militar. Durante el siglo XIX, Gran Bretaa emple slo
ocasionalmente su preponderante poder naval para mantener la
libertad de . comercio en Sudamrica o para proteger la libertad
martima contra intrusiones de Estados costeros, pero por lo ge-
neral ese tipo de acciones fue innecesario. Un poder hegemnico
puede cambiar las normas, antes que adaptar sus polticas
a las normas existentes. La ' posicin britnica como defensora
de 'la libertad de los mares, por ejemplo, no le impidi bloquear
la navegacin neutral cuando se encontr en guerra. Pero durante
tiempos de paz, el gobierno britnico impuls el mantenimiento
del rgimen mediante una escrupulosa observancia de las normas
de libre incluso contra sus propios intereses internos,
que intentaban asegurar una ampliacin de la jurisdiccin costera.
Cuando el poder hegemnico no procura conquistar otros Es-
tados, sino tan slo proteger su posicin de predominio, otros
Estados tambin pueden beneficiarse. A menudo suele exaltarse
la Pax Britannica. Charles Kindleberger ha sostenido que durante
los ltimos cien aos los sistemas econmicos internacionales con
un lder han resultado ms estables que otros sistemas y han
estado signados por una gran prosperidad.
8
En el siglo XIX, la
fortaleza financiera de Gran Bretaa ech las bases para un sis-
tema monetario que estaba centrado principal, aunque ' no entera-
mente, en Londres. Desde la segunda guerra mundial hasta la d-
cada del '60, la preponderancia econmica de Estados Unidos lo
facult para manejar las relaciones monetarias entre los pases no
comunistas mediante el sist.ema de Bretton Woods. Por contraste,
como lo veremos detalladamente ms adelante, la desdichada ex-
periencia monetaria internacional del perodo entre ambas guerras
ocurri cuando Estados Unidos no se mostr dispuesto a ejercer
un fuerte liderazgo y Gran Bretaa ya no estaba en condiciones
de hacerlo.
9
. ' .
: Por lo tanto, las potencias hegemnicas no siempre explotan
econmicamente a las potencias secundarias. Durante el apogeo
'de la libra esterlina, la produccin industrial en Francia, Alemania,
8 Vase Charles Kindleberger, The World in Depression 192939, University
of California Press, Berkeley, 1974. La teora de la accin colectiva tambin. llega
a esta conclusin: Para una buena formulacin, vase Mancur Olson Jr., The
Logic 01 Collective Action, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts,
1965.
9 Kindleberger. The World in Depression.
68 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
Rusia y Estados Unidos aument de un 50 a un 400 % ms rpido
que en Gran Bretaa.
1O
Aunque Estados Unidos domin el sistema
monetario durante l perodo de posguerra, Europa y Japn cre-
cieron ms rpidamente. Incluso un crt ico severo de la hege-
mona norteamericana como David Calleo admit e que 11 es difcil
sostener que el sistema del dlar haya estado causando perjuicios
a sus
Por qu, entonces, los sistemas hegemnicos y sus correspon-
dientes regmenes econmicos entran en colapso? La guerra cam-
bios mayores en el equilibrio global de poder son las causas ms
notorias. Aunque estos sistemas tambin pueden ser erosionados
por los propios procesos econmicos que ellos mismos alientan.
Irnicamente, los beneficios de un sistema econmico, y la exten-
sin en que los mismos son compartidos, llevar a su prppio
colapso. En la medida en que su poder econmico aumenta, los
Estados secundarios cambian sus supuestos. Ya no tienen que
aceptar ms una dependencia hacia una sola pan,e, l,a que, al mar-
gen de cun prspera pueda ser, afecta adversamente su autono-
ma gubernamental y su status poltico. En tanto la autonoma
y el status se vuelven posibles, estos valores son retirados del
armario de las limetas deseables pero irrealizables". Al menos '
para ciertos lderes y para ciertos pases -tales como la Francia de
1920 y 1960-, 'la prosperidad tan slo ha dejado de ser suficiente.
12
As, en tanto el poder del Estado hegemnico para establecer
normas y hacerlas cumplir comienza a desgastarse, las
. de los Estados secundarios probablemente cambiarn. Lo mismo
ocurrir con las polticas del Estado hegemnico. Una at msfera
de crisis y una proIlferacin de medidas polticas ad hoc parecer
no solamente indecorosa, sino tambin pertUrbadora para muchos.
Los disidentes comenzarn a preguntarse acerca de los costos
del liderazgo. Por otra parte, este liderazgo se mostrar cada vez
menos capaz de garantizar los objetivos econmicos y polticos,
al tiempo que otros Estados se tornan ms agresivos. El renovado
nfasis de estos gobiernos secundarios sobre' el status y la autono-
ma agrega una complicacin ms, dado que estos valores tienen
una connotacin de suma cero que es mucho menos pronunciada
cuando se encuentran involucrados valores ,econmicos. Mayor
status para los Estados secundarios significa menor status para
la potencia dominante; aumentos en la autonoma de las
10 Para cifras, vaSe John P. McKay, Pioneers tor Protit: Foreign Entre-
preneurship and Russian Industrialization, 1885-1913, University of Chicago
Press, Chicago, 1970, Tabla 2, p. 5.
11 David P. Calleo, "American Foreign Policy and American European
Studies: An Imperial Bias?", en Wolfram Hanreider, ed., The United States
and Western Europe, Winthrop, Cambridge, 1974,. pp. 56-78.
12 Vase particularmente Charles Kindleberger, "The Intemational Mone-
tary Politics of a Near-Great Power: Two French Episodes
r
1926-1936 y 1960-
1970", Economic Notes (Siena) 1, Nros. 2-3, 1972.
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 69
ms dbiles implican una concomitante declinacin de la influen-
cia positiva del lder del sistema.
l?e ese modo, la orientacin sistmica natural de un poder
hegemnico. -que identifica sus intereses con los ~ e 1 sistema que
controla- se encuentra desafiada por una perspectiva ms nacio-
nalista tanto en lo interno como en lo externo. El bilateralismo
y la autarqua, antes rechazados' como ineficientes, vuelven a ser
recomendables. Sus adherentes subrayan los beneficios de la se-
guridad econmica, o la aversin al riesgo. Cuando el poder parece
asegurar que los riesgos sean mnimos, este argumento pierde
peso, pero cuando aparecen grietas en la construccin hegem-
nica, la prudenci,a aconseja lo que anteriormente era proscripto
por la eficiencia. ' .'
Cuando. se llega a este punto en ambas pa.rtes, el equilibrio
hegemnico queda roto y puede producirse una espiral de acciones
y contra-acciones. En la medida en que el sistema cambia, los su-
puestos tambin cambian; consideraciones sobre aversin al ries-
go, en una parte, e impulsos hacia una mayor independencia, 'en la
otra, pueden llevar a polticas con menores implicaciones inter-
nacionales o con menoreS' implicaciones sistmicas. La incertidum-
bre que se origina de este modo puede ser ' difcil de detener ya
que ,un .ciclo de desintegracin puede insertarse rpidamente en
el sistema.
Desde una perspectiva tradicional, este cuadro de los procesos
econmicos desgastando la hegemona global tiene un .cierto atrac-
tivo. Con el agregado de unos pocos supuestos, proporciona una
explicacin basada en la estructura global de poder que da cuenta
de los cambios en los regmenes econmicos, a pesar de la ausen-
cia de guerras o cambios mayores en el equilibrio de p.oder. Apli-
cando este modelo al perodo de posguerra, se puede sostener que
los regmenes econmicos internacionaleS' que acompaaron la
"Repblica Imperial;' o el "Imperio nortemericano" estn de-
rrumbndose debido a la "Decadencia del poder norteamericano"}3
Limitaciones de la explicacin basada en la estructura global
Cuidadosamente definido, el concepto de hegemona y el anlisis
de su erosin a causa de procesos econmicos puede ayudar a
explicar el cambio de rgimen. Pero ' su explicacin a travs de la
esrtuctural global resulta ms . ambigua de lo que puede parecer
en una primera aproximacin y puede llevar tan slo a fciles
descripciones del cambio. Debemos especificar qu recursos son
considerados como efectivos en el establecimiento del poder hege-
mnico y a qu categora de fenmenos estn destinados a aplicarse.
La ms simpl'e y parsimoniosa versin de la tesis del desgaste
13 stos. son ttulos de libros de Raymond Aron, Amaury de Riencourt y
Henry Brandon.
70 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
de la hegemona consistira en que los regmenes econmicos inter-
nacionales reflejan directamente los patrones poltico-militares de
capacidad: la alta poltica domina a la baja. Los cambios en ' las
relaciones econmicas internacionales se explican por cambios en
el poder militar. Esta sencilla versin explica los rasgos ms sa-
lientes del orden econmico de la posguerra y, en especial, sus
divisiones bsicas. Aunque las compras y ventas soviticas o chi-
nas puedan afectar los mercados mundiales, estas economas pla-
nificadas estn lo suficientemente separadas como para que sea
ms preciso pensar en tres sistemas econmicos distintos corres-
pondientes a las tres mayores -aunque desiguales- fuentes de
poder poltico-militar. .
Perqlas explicaciones ms parsimoniosas se desbaratan cuando
se pasa de la explicacin de la estructura global' a la explicacin
del cambio; La posicin de Estados Unidos en la economa mun-
dial y su predominio en la ejecucin de polticas, tanto dentro de
las zonas industrializadas como en el Tercer Mundo, ha decado cla-
ramente desde 1944 1950. Pero durante todo este perodo, Estados
Unidos ha continuado siendo el Estado ms poderoso del mundo
desde el punto de vista militar; y su supremaca militar con res-
pecto a sus socios econmicos ms importantes (J apn, Canad
y Europa) se ha mantenido frremente, si no es que ha aumentado.
De ese modo, aunque la distribucin del poder militar incide
sobre el orden econmico 'internacional, por s misma slo pro-
porciona una pequea parte de la explicacin. Para una adecua-
,da ' explicacin de la estructura global deben agregarse otros tres
factores mayores, con lo que se reducir la sencillez pero se aumen-
tar la relacin con los hechos que incidieron en los' cambios d ~
posguerra que afectaron a los regmenes econmicos internacio-
nales: 1) cambios en las percepciones de la amenaza de agresin
militar; 2) cambios en la fortaleza econmica relativa de Estados
Unidos y en la de sus socios; 3) cambios en los patrones jerrqui-
cos, en Europa y el Tercer Mundo"
Las preocupaciones sobre la amenaza militar comunista con-
tribuyeron a estimular a los norteamericanos para que realizaran
sacrificios econmicos de corto plazo--es decir, a ejercer el lide-
razgo- para desarrollar y mantener los regmenes econmicos li-
berales de posguerra que contribuyeron a la recuperacin europea
y japonesa. Muchos de los ms importantes avances en las rela-
ciones econmicas internacionales ocurrieron durante el largo pe-
rodo que va desde el momento de mxima tensin de la g ~ e r r
fra en 1947 (la Doctrina Truman) y 1963 (el Tratado de proscrip-
cin de ensayos nucleares) Durante esos aos comenzaron a fun-
cio'nar el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco In-
ternacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), el Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y la Orga-
nizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE);
se logr la convertibilidad de] circulante, se implementaron ma-
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 71
yores reducciones tarifarias y se estableci el Mercado Comn. El
liderazgo norteamericano en materia de seguridad fue valorado
por sus ali(;ldos y la percepcin norteamericana de la alta amenaza
que significaba la Unin Sovitica alent a los ejecutqres de polti-
cas a otorgar varias concesiones econmicas a los europeos y a los
japoneses. En los aos recientes la disminucin notoria de la per-
cepcin de la presencia sovitica como una amenaza, contribuy.
por cierto, a reducir la habilidad de Estados Unidos de traducir
sutilmente su liderazgo militar en la alianza en liderazgo econ-
mico sin necesidad de recurrir a la vinculacin abierta y altame'nte
reseQtida de las distintas reas de cuestiones. Los aliados norte-
americanos se han mostrado menos dispuest<;>s a desempear el
rol de socios menores, ya que ellos tambin perciben que la ame-
naza externa ha disminui<;lo. Al mismo tiempo, la disposicin nor-
teamericana para aceptar discriminaciones econmicas o tasas de
cambio desfavorables tambin ha disminuido.
Estos cambios en la percepciones se vieron reforzados pO,r los
incrementos de "las capacidades econmicas europea y japonesa
con respecto a las de Estados .Unidos. En' los ' del pero-
do de posguerra, Europa mostr una' amplia sumisin y aunque
fue capaz de negociar y resistir en ciertas reas, acat el liderazgo
de Estados Unidos dentro de una estructura econmica global.
Ms tarde, la tremenda recuperacin europea y la confianza a
que dio origen, al menos en el campo econmico, se convierten
en la explicacin primaria de las reducciones tarifarias de: la Ron-
da Dillon, de la convertibilidad del circulante, con la subsiguiente
merma en la confianza del dlar, y de la formulacin del Mercado
Comn. Los pasos posteriores estuvieron motivados por el deseo
.impulsar la fortaleza tanto poltica como econmica de
de modo de estar en condiciones de valerse mejor por s, misma
frente a la Unin Sovitica (y ms tarde frente a Estados Unidos).
Esta cre una oportunidad para la vinculacin de .
cuestiones y el trueque de ventajas econmicas y militares, que
se volvieron ms . tentadoras para Estados Unidos tanto su
preponderancia econmica se desgastaba. Vale la pena sealar que
la fractura del orden econmico no fue causada . por un desgaste
del podero norteamericano durante la dcada del '60, sino por
un descenso en la preocupacin norteamericana de que tal frac-
tura podra, amenazar vitales relaciones y
El tercer factor necesario para ajustar la teora de la erosin
de la hegemona a los cambios concretoS' radica no en las relacio-
nes norteamericanas con otros sino en las de '
Europa con el Tercer Mundo.
14
Antes de 1960, la mayora de los
pases africanos, junto con otros pases ahora independientes, per-
manecan bajo un rgImen colonial. Desde entonces' cerca de cin-
cuenta pases han conseguido la independencia y muchas veces es-
14 Adeudamos a Rob paarlberg el habernos' sealado esto.
72 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
tas aritiguas cO'1O'nias se han mostradO' muy agresivas en la defensa
de sus derechO's. Tras la frustrada invasin anglO'-francesa a Suez
en 1956 y el ret ir O' de la mayO' r parte de las fuerzas, br itnicas del
O'riente de Suez a fines de la dcada del '60, result O'bviO' que
EurO'pa ya nO' desempeara un papel impO'r tante en el cO'ntrO'l de
acO'ntecimientO's que O'curriesen fuera de ese cO'ntinent e. El des-
gaste de la hegemO'na europea cO'1O'nial -y nO' el pO'derO' milit ar
vinO' a agregar un factO' r ms a la cO'mplejidad
de la pO'ltica mundial y aument la presin en lO's Estados UnidO's,
asimismo cO'mO' en O'trO's pases industrializadO's, pO'r un cambiO'
de rgimen ecO'nmico.
En sntesis, la teO'ra' de la erO'sin de -la hegemO'na, 'aunque
es un elementO' til para la explicacin del cambiO' de rgimen
ecO'nmicO' de pO'sguerra, nO' da una explicacin de la estructura
global tan clara cO'mO' en primera instancia pareci hacerlO'. Tam-
pO'cO' es una buena base para la prediccin. La aparente inevitabi-
lidad de la decadencia, representada pO'r ' el mO'delo de la erO'sin
de la hegemO'na -incluso cO'n esas' limitaciO'nes-, en cierta medi-
da puede ser una ilusin, precisamente a causa de la inadecuacin
de sus supuestO's respectO' de la pO'ltica interna, lO's intereses
y las cuestiO'nes. ' Para lO's EstadO's lderes siempre persistir el
inters en mantener ,el liderzgO' sistmicO', especialmente frente
a cO'rpO'raciO'nes multinaciO'nales, elites financieras y burO'cracias
gubernamentales encargadas de mantener buenas relaciones cO'n
lO's aliadO's. CO'n respectO' a lO's gO'biernO's de las pO'tencias secun-
darias, nO' es de esperar un cO'nsensO' firme. La dependencia puede
significar beneficiO's para algunas partes y deberes para O'tras.
Pueden existir cO'aliciO'nes que . trasciendan hls frO'nteras naciO'na-
les' destinadas a la preservacin de lO's regmenes ecO'nmicos in-
ternaciO'nales. El mantenimientO' de lbs regmenes puede nO' reque-
rir la hegemO'na militar, sinO' que puede apO'yars'e en lO's intereses
creadO's en diversO's pases. La pO'ltica exteriO'r puede respO'nder
a intereses particulares, lO's que a veces pueden favO'recer el man-
tenimientO' del rgimen.
El argumentO' de la erosin de la hegemO'na tambin se de-
bilita pO'r su' falta de prO'pensin a diferenciar entre reas de cues-
tiO'nes. La pO'tencia dO'minante que establece nO'rmas en un rea
necesariamente ha de detentar el cO'ntrO'l efectivO' de O'tras
reas. El predO'miniO' nO'rteamericano se ha desgastadO' ms rpi-
mente en lO's:, asuntO's petrolerO's que en lO's relativO's a la pO'ltica
mO'netaria internaciO'nal O' al cO'merciO' de prO'ductO's manufactura-
dO's. Si el empleO' -o la amenaza del empleo- de la fuerza resulta
ineficaz"le ser ms difcil a una pO'tencia mayO'r, que antes haba
gO'zadO' de una pO'sicin hegemnica general, influir . en la pO'ltica
de un . rea acudiendO' a recursos nO' especficO's de esa rea. Esa
dificultad fue particularmente evidente en la crisis petrO'lera de
1973-74; aunque EstadO's UnidO's era muchO' ms fuerte militar y
ecO'nmicamente que lO's pases prO'ductO'res de petrleO' de MediO'
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL! 73
Oriente, fue incapaz de persuadirlos para que redujeran los pre-
cios del petrleo. ,
Finalmente, el argumento de la erosin hegemnica ignora:
las complicaciones introducidas por los mltiples' canales entre
las sociedades, que revisten la forma de empresas multinacionales
y otros actores transnacionales o contactos informales entre las
burocracias transgubernamentales. Algunas de las reacciones pol-
ticas internas contra una poltica internacionalista 'abierta resultan
amplia medida de los efectos -reales- o percibidos- de las
inversiones externas por parte de empresas multinacionales. En
las actividades que desarrollan por todo el mundo, las multinacio-
nales ciertamente robustecen la apariencia de un predominio de
Estados Unidos debido a su modus operandi y a su papel de porta-
doras de la cultura popular norteamericana, en el mejor de
los casos es por lo menos dudoso que realmente contribuyan al
poder norteamericano en ultramar.
15
De este modo, slo ' consiguen
introducir nuevas ambigedades ' en los clculos ,de poder y posibles
separadones entre la' realidad del poder y su apariencia.
ESTRUCTURA DE LAS CUESTIONES
El may<;>t atractivo del modelo de la estructura global proviene
de su sustento en una sencilla interpretaCin de la estructura como
la distribucin agregada de los atributos de poder, entre los Es-
tados. Sobre la base de esa distribucin, promete significativas
predicciones acerca de los modelos de comportamiento,.t
6
Sin em-
bargo, se debe suponer que existe una jerarqua de ,cuestiones,
con la seguridad militar ' la. cabeza, y que la fuerza siempre es
pasible de ser empleada, puesto que de otro modo se hallaran
muy diferentes modelos de polticas y regmenes por reas de
cuestiones. La explicacin de la estructura global supone que el
poder, como el agua, siempre hallar un nivel comn; las discre-
pancias acerca de qu Estados predominan en una y cu-
les en otra se disiparn en los 'casOs importantes mediante las
'<vinculaciones" que efectuarn los Estados poderosos con el uso
o la ,amenaza de, la fuerza. Cada vez que 'una cuestin aparezca
, como relevante' para la seguridad militar, los Estados ms ' pode-
rosos, en el conjunto, sern capaces de controlarla.
supuestos pueden cll:estionarse. Por ejemplo, despus
de 1973 result obvio que el poder en cuestiones petroleras staba
distribuido de modo muy diferente a lo que lo estaba' en otraS'
15 Ver Robert Gilpin, U.S. Pow,er and the Multinationals, Nueva York,
Basic , Books, 1975 .. Vase tambin C. Fred Bergsten, "Coming
Wars?" y Joseph S. Nye Jr., "Multinational Corporations in World Politic,s",
en Foreign Affairs, 53, N? 1, octubre de 1974.
16 Vase Kenneth, W.' Waltz, "Theory of IntemationaJ Relations", Fred I.
Greenstein y Nelson W. Polsby, eds., Handbook 01 Political Science, vol. 8,
lnternational Politics. Addison-Wesley, Reading, Massachusetts" .. 1975.
74 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
reas de la poltica mundial y esa discrepancia ha persistido hasta
el momento de escribir estas lneas. Para explicar ' semejante si-
tuacin se podra recurrir a un modelo de estructura de cuestio-
nes en el que la fuerza slo pueda emplearse a un costo muy alto
yen el que la seguridad militar no se presente en el tope de una cla-
ra jerarqua de cuestiones para los gobiernos. De esos supuestos, el
modelo de estructura de cuestiones infiere que no se establecern
vinculaciones regulares y efectivas entre reas de cuestiones. Sos-
tiene que bajo esas circunstancias los recursos de poder no pueden
ser fcilmente transferidos. El poder no ser intercambiable, co-
mo en el modelo de estructura global; las capacidades militares no
sern eficaces en las cuestiones econmicas y las capacidades eco-
nmicas importantes para un rea no necesariamente habrn de
serlo para otras.
La observacin de la poltica mundial contempornea otorga una
plausibilidad general a esta formulacin. Resulta claro que diferen-
tes reas de cuestiones a menudo tienen estructuras polticas dife-
rentes que pueden estar ms o menos aisladas de la distribucin
,global de las capacidades econmicas y militares. Tambin difie-
' ren grandemente en sus polticas internas, en' sus patrones carac-
tersticos de politizacin y en' los grupos de inters que se mueven
en su seno. Por ejemplo, un pequeo nmero de banqueros, que
controla las grandes instituciones financieras, es muy influyente
en cuestiones monetarias internacionales, mientras que la influen-
cia sobre cuestiones de comercio s'e encuentra mucho ms am-
pliamente compartidaY En la poltica martima el modelo es
igualmente complejo, ya que en l ' se hallan involucrados pesca-
dores costeros, pescadores de altura, cientficos, compaas pe-
troleras y mineras e intereses navieros. Arabia Saudita, Libia, Irn
y Kuwait pueden ser muy importantes en cuestiones petroleras,
pero virtualmente intrascendentes en cuestiones relativas al r-
gimen martimo, internacional, en problemas de alimentacin mun-
dial o en las normas del GATT para el comercio de productos
manufacturados. Del mismo modo, un productor importante de
alimentos como Australia o Un pas comercialmente importante
como Suecia pueden no desempear un papel significativo en las
cuestiones petroleras. '
Pero aunque el Hestructuralismo" de difiere en im-
portantes aspectos con las tradicionales explicaciones de la estruc-
tura global, mantiene una forma similar de argumentacin a pnr
psito del cambio de rgimen: los Estados fuertes (en un rea
de cuestiones) fijarn las normas. Un supuesto bsico del modelo
de la estructura de cuestiones consiste, sin embargo, en que aun-
que los Estados puedan , sentirse tentados a establecer vincula-
17 ste ha sido el caso durante muchos aos. Vase G. Griffith Johnson,
The Treasury and Foreign Policy, Harvard University Press, ' Cambridge, Massa-
chusetts, 1939, pp. 206-207. ' ,
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 75
ciones entre las cuestiones, las mismas por lo general habrn de
ser insatisfactorias. La premisa del estructuralismo de cuestiones
. dice que los recursos de poder en un rea determinada pierden
parte o toda su eficacia cuando se trasladan a otra. De este modo,
a diferencia de lo 'que ocurre en la explicacin de la estructura glo-
bal, el estructuralismo de cuestiones no pronostica congruencia de
poder a ,travs de las distintas reas problemticas. Por lo tanto, en
el conjunto, el anlisis de la poltica tendr que efectuarse por
rea de cuestiones. DeQ.tro de cada rea, puede afirmarse que los
Estados llevarn adelante sus relativamente coherentes intereses
propios y que los Estados fuertes dominarn a los dbiles y fijarn
las reglas de juego.
De este modo, el estructuralismo de cuestiones es capaz de
generar claras pred'icciones para situaciones particuhires. Pero en
cuanto teora, se muestra menos' poderoso que la explicacin de
la estructura 'global ya que el analista necesita ms informacin; '
l o ella necesita conocer no slo la estructura global del poder
militar o econmico, sino tambin cmo se distribuye ese poder
en cada rea. Aunque menos poderosa, la teora del estructura-
lismo de cuestiones es ms discriminadora, dado que puede dis-
tinguir las distintas reas cuestiones que son cruciales para el
anlisis de una gran parte de la poltica contempornea, particu-
larmente las relaciones econmicas internacionales. Los dos su-
puestos' del modelo de la interdependencia compleja que incorpora
le permiten una mayor aproximacin de sus predicciones a algu-
nos aspectos de la realidad, al precio de slo un sacrificio parcial
de su capacidad predictiva.
Al igual que en el caso de la explicacin de la estructura
global, una explicacin basada en la estructura de cuestiones de
la poltica del cambio de rgimen econmico en un sistema es-
pecfico, como puede ser el martimo o el monetario, distingue
entre la actividad que tiene lugar dentro del rgimen y la actividad
a el desarrollo de un nuevo rgimeq.. En el
primero de los casos, aunque puedan existir desacuerdos menores,
el rgimen internacional para el rea es considerado como leg-
timo por parte de los actores ms importantes. Las opciones po-
lticas internacionales se encuentran limitadas por el rgimen. Las
polticas ocurren dentro del campo establecido" por las normas
fijadas por el rgimen y por lo general se orientan hacia pequeas
ventajas, ajustes que resulten favorables o excepciones' a las nor-
mas. Las polticas que se implementaron dentro del GATT durante
buena parte de las dcadas del '50 y del '60 se ajustaron a ese
cuadro. Los participantes aceptaban las normas del GATT, pero
intentaban conseguir ventajas para sus propios intereses.t
8
Dentro
. '
18 Vase Gardner Patterson, Discrimination in lnternational Trade: ' The
Policy Issues, Princeton University Press, Princeton, 1966 y Kenneth W. Dam,
The Law and Politics 01 the GATT, University of Chicago Press, Qhicago, 1970.
76 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
de la Comunidad Econmica Europea, la "poltica de implemen-
tacin regional" mostr caractersticas s4.Uares; la legitimidad de
las normas no fue desafiada, pero los integrantes trataron de fle-
xibilizarlas o posponerlas.t
9
Los gobiernos tratan de sacar ventajas
de las asimetras en el campo de la sensibilidad, pero no manipu-
lean demasiado las vulnerabilidades, dado que el propio rgimen
fuerza la poltica de cambio.
En la elaboracin de normas (el segundo aspecto de actividad
p<,>ltica en un rea de cuestiones) lo que resulta desafiado no es
meramente el conjunto de efectos que pueden implicar las nor-
mas, sino las propias normas. La naturaleza del rgimen es cues-
tionada por los participantes de mayor importancia, con.1o que la
lucha . poltica se centrar en determinar si el rgimen ser rees-
tructurado y de qu modo.' De esta manera el concepto . de inter-
dependencia de vulnerabilidad es ms apropiado 'para el caso.
La diferenciacin es importante para las explicaciones basadas
en la estructura de cuestiones porque los recursos de poder que .
. proporcionan influencia en la actividad poltica a menudo difieren
ante los dds aspectos del problema. Cuando las normas se dan
por ' sehtadas, las mismas pueden crear asimetras en la interde-
penderichi de sensibilidad. Po:r; ejemplo, mientras .que las leyes . in-
ternacionales tradicionales que exigen rpida y adecuada compen-
sacin por la nacionalizacin de la inversin extranjera estuvieron
en efecto, los pases receptores, con economas y adl)1inistraciones
dbiles, tendieron a ser ms sensibles a las decisiones de los in-
versores extranjeros (y de los pases de donde parta la inversin)
que los inversores a sus decisiones.
Cuando las normas son cuestionadas, o el rgimen internacio-
nal es cambiado unilateraJmente, los principios que canalizaban la
interdependencia de sensibilidad dejan de conferir beneficios de
poder a los actores que antes se beneficiaban :con ellas. En este
punto, la comienza a' reflejar los recursos de
la vulnerabilidad relativa, aunque no i sensibilidad, o lo que .
. puede considerarse como la estructura de poder subyacente en
el rea de cuestiones de que se trate. En los problemas de inver-
sin extranjera, por ejemplo, los gobiernos ganaban poder en la
medida en que las inhibiciones . contra las expropiaciones declina-
ban. Los recursos de poder que afectan la elaboracin de normas
permiten a sus sostenedores implementar alternativas y desafiar
las hiptesis acerca del uso corriente de la influencia en una cues-
tiIi particular. El estructuralismo de cuestiones nos pre-
decir 'que cuando existe una gran incongruencia en un rea pro-
blemtica entre la distribucin de poder en la subya-
cente y su distribucin en el uso corriente, entonces se plantearn
presiones tend.ientes a un cambio de rgimen.
19 Vase Donald J. Puchala. "Domestic Politics and Regional Hannoniza-
tion in the European Communities", World Politics 27, N'! 4, julio .de 1975,
pp. 496-520.
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL l 77
Ambos aspectos del poder son importantes, pero para el modelo
de estructura de cuestiones la estructura de poder subyacente
resulta an ms bsica, ya que la ruptura o creacin de regmenes
significa el cambio de las normas que canalizan los patrones de
interdependencia de sensibilidad. En amplia medida, el cambio
de rgimen ocurre debido a la diferencia entre la' influencia y los
beneficios bajo un existente y las expectativas de los
Estados disconformes con los efectos de las nuevas normas. Cuan-
do existe una incongruencia entre la, influencia de un Estado bajo
las normas de 'uso corriente y sus fuentes subyacentes de poder
para cambiar las normas, el estructuralismo de' cuestiones predice
un agudo. ms que un gradual cambio de rgimen. Por ejemplo,
en 1971 la incorigruencia entre la sensibilidad norteamericana , a
la disminucin de las reservas monetarias (bajo las normas fijadas
por los tipos de cambio) y su subyacente poder para la elabora-
cin de normas (basado en la importancia que el producto bruto
norteamericano confera al dlar) a una aguda
del rgimen.
Limitaciones de , las explicaciones estructurales
El estructuralismo de cuestiones suele ser til cuando el costo
del empleo de la fuerza, o la ausencia de jnquietudes por> una
mayor seguridad, limitan la validez de las explicaciories' basadas
en la estructura de poder global. Pero en la medida en que la
vinculacin de cuestiones sea logrda, el valor explicativo, del mo-
delo de la ' estructura de cuestiones se reduce, ya que los resul-
. tados polticos en cada una de las reas particulares' ya no se ex-
plican P?r los a esas
reas. Ms aun, en CIertas sItuaclones VInculaCIones pueden
p:.;ovenir no de los Estados con gran poder global, sino de Estados
pobres y dbiles. En las negociaciones acerca del derecho mar-
timo, por ejemplo, muchas de las vinculaciones han provenido "de
abajo", en l medida en 'que los Estados pobres y dbiles las usa-
ron en su favor en las conferencias diplomticas. Esta vinculacin '.
desde abajo es una anomala que ningn, modelo estructural ex- ,
plica adecuadamente.
Otro problema con ambas explicaciones estructurales es su
,exclusiva concentracin en las capacidades de poder de
dos; ignoran a los actores polticos internos y transnacionales.
Ya hemos demostrado cmo esta concentracin limita la capacidad
explicativa del modelo 'de estructura global respecto del cambio
de rgimen de posguerra. Esa limitacin no es salvada. por nin-
guna forniulacin especfica del argumento estructural. Algunos
-por ejemplo en el comercio entre los principales ' pa-
ses industrializados- han :persistido a pesar de cambios ocurridos
en la estructura de poder subyacente; ' otros -como veremos en
78 I ROBERT O. KEOHANE y .JOSEPH S. NYE
nuestro estudio .de la poltica martima- han cambiado a pesar
de la continuidad del poder.
En un sentido ms amplio, la comprensin de los cambios de
regmenes que gobiernan la interdependencia internacional requie-
re la comprensin t.anto de la estructura como de los procesos.
Las explicaciones estructurales son, por lo general, inadecuadas
a menos que vayan acompaadas de una consideracin sobre los
procesos polticos. En trminos de la diferenciacin desarrollada
en el . captulo anterior, es probable que haya una discrepancia
entre la estructura de poder en tanto recursos y el poder como
control sobre los resultados y medido segn esos resultados. El
pasaje de las capacidades a los resultados depende de los procesos
polticos. La habilidad en la negociacin poltica afecta ese pasaje.
Estados con intensas prioridades y posiciones coherentes nego--
cian ms eficazmente que aquellos que se encuentran constreidos
por actores y transnacionales. E incluso estados con po-
siciones coherentes pueden encontrarse en posiciones que carac-
terizan aun rgimen determinado, tal como puede vers en la
Figura 3.1.
fIGURA 3.1
MODELOS ESTRUCTURALES DEL CAMBIO DE RJj,GIMEN
. Atributos de poder
Poder sobre
(globales o
...
los resultados
en cuestiones .

-
(patrn de
especUicas)
resultados)
i
I
Si el patrn de resultad os
es inaceptable al Estado
con poder
(o por rea de cuestionM )
I
"
. r---
t
---.,
:f,gilnen
... . cambio
.\ Proceso de
-
de rgimen
__ J
.' .
. . '
En las explicaciones estructurales ms sencillas (y menos inte-
resantes), un cambio de las capacidades globales' o en determinada
rea de cuestiones (por ejemplo, causado por una guerra) lleva
directamente al cambio de rgimen. En las explicaciones estruc-
turales ms sofisticadas que se trazan en la figura, el rgimen crea
un proceso de negociacin, el que, a su vez, lleva a una pauta de
EL CAMBIO DE RGIMEN I NTERNACIONAL ! 79
resultados. Si ese modelo resulta incongruente con la estructura
global de poder y se vuelve intolerable para los estados ms fuer-
tes, entonces se producir un cambio de rgimen para anular la
incongruencia. El enfoque estructural considera al rgimen y al
proceso de negociacin como carentes' de autonoma. La validez
de este supuesto depende de las ' condiCiones de la poltica mun-
dial que examinamos en el captulo anterior.
En conclusin, nuestra crtica a las explicaciones estructurales
no significa que las rechacemos'. Por el contrario, su sencillez las
'convierte en el mejor punto de partida para el anlisis del cambio
de rgimen. Nuestro cuidado al elaborar modelos estructurales para
el caInbio de rgimen econmico -incluyendo el modelo tradi-
cional, cuyos sostenedores a menudo lo han pintado como univer-
salmente vlido, aunque han olvidado cuidadosamente relacionarlo
con el canlbio de rgimen econmico -indica que le asignamos
alguna capacidad explicativa bajo ciertas condiciones explcitamen-
te establecidas. Nuestro propsito no consiste en demostrar los
errores de las teoras estructurales internacionales, sino en sealar
que, aunque sean cuidadosamente reformuladas, slo proporcionan
una explicacin pardal.
UN MODELO BASADO EN LA ORGANIZACIN
INTERNACIONAL
Un modo de pensar sobre la estructura de la poltica mundial es
en trminos de la distribucin de capacidades (globalmente o den-
tro de reas especficas) entre los principales act<\res' de la pol-
tica mundial. ste es el concepto de estructura empleado en los
modelos de estructura global y de e ~ t r u c t u r de cuestiones'. Sin
embargo, tambin es posible definir ' otro tipo de estructura. Se
puede pensar en los gobiernos vinculados no meramente a travs
de relaciones formales entre los ' despachos de relaciones exterio-
res, sino tambin mediante lazos gubernamentales y transguberna-
mentales en muchos niveles, desde la cima del gobierno hacia
abajo. Esos lazos entre gobiernos pueden reforzarse mediante nor-
mas que prescriban determinadas conductas ante situaciones parti-
culares y, en algunos casos, hasta con instituciones formales. Em-
pleamos la expresin organizacin internacional para referirnos a
' esoS' vnculos (a todos los niveles), normas e instituciones. ' En
este sentido, organizacin internacional es otro tipo de estructura
poltica mundial. '
En nuestro modelo de organizacin internacional, esos siste- '
mas, normas e instituciones son importantes:, factores independien-
tes para la explicacin del cambio de rgimen. Incluso se puede
llegar a tener organizacin internacional, en este sentido, sin insti-
tuciones formales especficas algunas: se puede hablar de la orga-
80 I ROBERT O. KFX>HANE y JOSEPH S. NYE
nizacin internacional de las relaciones canadiense-norteamerica-
nas aun cuando, como veremos en el captulo 7, las instituciones
internacionales formales slo desempearon un papel menor en
esta relacin. Organizacin internacional en el sentido amplio de
sistemas, normas e instituciones incluye las reglas asociadas con
regmenes internacionales especficos, pero es una categora ms
amplia an que la de rgimen ya que tambin incluye patrones de
vinculaciones de lite y -de ser necesario- instituciones formales.
As, el rgimen monetario internacional de Bretton Woods pres-
criba transacciones financieras entre los pases, pero la organiza-
cin internacional del rea monetaria durante aquel perodo tam-
bin indua.organizaciones formales tales como el Fondo Monetario
Internacional y sistemas de vinculaciones entre los tesoros nacio-
nales y los bancos centrales .. Y esta organizacin internacional del
rea monetaria exista dentro de un modelo ms' amplio de orga-
nizacin internacional que inclua tanto las instituciones formales
de Naciones Unidas como los sistemas informales de lazos entre
los gobiernos, . particularmente entre los gobiernos de las socie-
dades industriales avanzadas pertenecientes a la rganizacin para .
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. . . . .. .
El modelo de organizacin internacional supone que un
junto de redes, normas e inStituciones, una vez establecido, ofre:' .
cer dificultades para su erradicacin o incluso para reacomo-
dos drstiCos. Aun a los 'gobiernos con mayores atributos de
der -global o en reas determinadas- les resultar difcil con-
cretar su voluntad cuando sta se oponga a modelos de conducta
establecidos dentro de sistemas e instituciones Bajo
estas condiciones, las predicaciones' de las teoras de la estructura
global o de la estructura de cuestiones habrn de ser incorrectas:
los regmenes no se volvern congruentes con los patrones subya-
centes' de -atributos de. poder de los estados porque las organiza-
. ciones internacionales, como han sido definidas ms arriba, se
interpondrn en el camino.
As, el modelo de organizacin internacional ayudar a dar
cuenta de las fallas de los modelos estructurales para explicar el
cambio de rgimen.' Los regmenes Se establecen y se organizan
de acuerdo con la distribucin de capacidad, pero luegO' los sis-
temas, normas e instituci'Ones relevantes influyen en las habilidades
dejos actores para usar esas capacidades. A medida que transcu-
rra el tiempo, las capacidades subyacentes de l'Os Estados ,se vol-
vern cada vez ms pobres elementos de prediccin acerca de
las caractersticas de los regmenes internacionales. El poder .sobre
los resultados ser conferido por las capacidades
mente dependierztes, tales como el poder del voto, la
para establecer 'coaliciones y contr'Olar las "redes'.' de esto
es, mediante las capacidades que son afectadas por las normas,
los sistemas y las .instituciones asociadas a la organizacin inter-
nacional tal como la hemos definido. En la Asamblea General . de
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 81
Naciones Unidas, por ejemplo, no se pueden predecir correcta-
mente las resoluciones sosteniendo que los Estados ms poderosos
del sistema internacional (tales como Estados Unidos y la Unin
Sovitica) por lo general habrn de prevalecer. En cambio, se
deben examinar las capacidades de los gobiernos para influir y
para beneficiarse del sistema un Estado - un voto mediante el
que se elaboran las decisiones ' formales de la Asamblea.
As el modelo de orgnizacin internacional ayuda a resolver
algunos de los rompecabezas que se le pueden plantear a alguien
que trabaje con los modelos de estructura global o de estructura
de cuestiones. Algunos regmenes pueden no cambiar con la misma
rapidez que haran suponer sus capacidades subyacentes de po-
der; en el caso de estos regmenes, y de otros, seremos incapaces
de predecir los resultados a partir del simple conocimiento de la
'distribucin de los atributos entre los gobiernos. El
modelo de organizacin internacional proporciona una dinmica
del cambio de rgimen; en ciertas instancias tambin proporciona
una explicacin de su inercia. Como sealbamos antes, la orga-
nizacin internacional, en el sentido que le hemos otorgado,sumi-
nistra el 'contexto dentro del que operan los regmenes. La orga-
nizacin internacional -ya sea 'en 'Cuestiones bastante alejadas de
la pr]lcipal rea de cuestiones del ' rgimen o dentro de ella-
puede afectar el rgimen. Los sistemas, normas e instituciones de
Estados Unidos, por ejemplo, han afectdo el rgimen de comer-
cio internacional, particularmente desde la constitucin de la Con
ferencia sobre el Comercio y el Desarrollo de Naciones en
1964. Del mismo modo, las prcticas del sistema de Naciones Uni-
das afectaron la influencia de varios gobiernos sobre las resolu-
ciones de la Asamblea 'General que reclamaban un nuevo orden
econmico ' internacional. Tal orden, desarrollado a travs de Na-
ciones Unidas, podra afectar al rgimen de comercio internacio-
nal y, lo que es importante, influir sobre el rgimen moneta-
, rio ,interncional centralizado del FMI; quiz tambin llegara a
la eventualidad de estimular el desarrollo de un rgimen interna-
cional para el control de la inversin directa. El punto ' central es
claro: los regmenes internacionales pueden ser cambiados por
decisiones que en s mismas son afectadas por la organizacin
internacional en el sentido que le hemos asignadO'. , . ,
. La Figura 3.2 es un diagrama del modelo de organizacin inter-
nacional. Las normas y sistema existentes, as como las capaci-
dades subyacentes, inciden en las capacidades organizacionalmente
dependientes, las que a su vez afectan los resultados. Si slO' se
consideran las lneas plepas del diagrama, el sistema podra auto-
perpetuarse, con considerable estabilidad, no' enteramente deter-
por los patrones de capacidades subyacentes. La lnea de
puntos indica la mayor fuente de cambio; otras redes, normas e
instituciones pueden interferir con ,la configuracin organizaciO'nal
especfica bajo considenicin, afectando as la naturaleza del rgi-
82. I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
meno Como veremos en los prximos captulos
r
las normas,
diposiciones y procedimientos de Naciones Unidas han t enido t al
efecto en el cambio de rgimen producido en el rea de la cuestin
martima; el contexto organizacional dentro del que se formularon
tales decisiones afect en gran medida laS' normas sobre el uso de
los espacios ocenicos y sus recursos.
FIGURA 3.2
UN MODELO DE ORGANIZACIN INTERNACIONAL
DEL CAMBIO DE RGIMEN
Otras
(Efecto sobre el rgimen)
organizaciones
Resultados
I H
I
Capacidades
I
subyacentes
{ particulares
I
o globales)
I
,
,
' ,
"
Capacidades
Negociacin
(dentro del
Normas y redes
-
organizacio-
...
modo de
existentes a
-
nalmente
-
interdependencia
dependientes
compleja)
a En el comienzo, la organizacin de un rgimen resulta afectada por las
capacidades subyacentes de los Estados, pero no sobre una base continua.
Aunque el modelo de organizaclon internacional incluye im-
portantes factores que son ignorados o subestimados por los mo-
delos estructurales bsicos, tambin tiene sus propias y significati-
vas limitaciones. Es ms complicado que los enfoques estruFturales
bsicos y requiere ms informacin. No predice cmo cambiarn los
regmenes internacionales desde una variable tan sencilla como la
estructura internacional. En efecto, su concentracin sobre los
procesos polticos asociados a organizaciones internacionales im-
plica que las estrategias de los actores y su' habilidad para imple-
mentarlas pueden afectar sustancialmente la evolucin de los
regmenes internacionales. Ms an, es much menos determinista
que los modelos estructurales bsicos, ya que deja ancho margen
para la opcin, la decisin y los mltiples niveles de negociacin.
Los factores de los que depende el modelo de organizacin
internacional tambin son ms temporarios y reversibles que los
de los modelos estructurales bsicos. Si gobiernos poderosos de-
ciden destruir los regmenes existentes, si tienen la determinacin
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 83
y la capacidad de hacerlo, los regmenes y sus organizaciones
asociadas dejarn de tener vida propia. El modelo de organizacin
internacional postula que el costo de destruir un rgimen ser
alto cuandO' sistemas de lite bien integrados existen en varios
niveles entre los pases. No obstante, los costos de un rgimen
adverso pueden volverse tan importantes que algunos Estados
pueden resolver destruirlo aunque ello signifique cortar esos sis-
. temas. En este punto, los modelos estructurales bsicos lograran
mayor relevancia que el modelo de organizacin intt:!rnacional.
Esperamos que bajo condiciones realistas, como las descrip-
tas en el captulo 2, la' subyacente distribucin del poder sea
dominante (particularmente desde que el empleo de la fuerza es
un hecho) y que el modelO' de organizacin internacional no tenga
nada significativo que agregar a las ' explicaciones del cambio de
rgimen. Bajo la interdependencia compleja, sin embargo, con-
fiamos en que las normas y procedimientos organizativos' interna-
cionales, asociados a los prO'cesos polticos, afecten los patrones
del cambio de rgimen. .
No debe olvidarse que el modelo de organizacin internacional
slo puede aplicarse bajo condiciones de interdependencia com-
pleja y que incluso en ese caso sus predicciones pueden resultar
invalidadas por acciones de los gobiernos determinadas a ejercer
. su poder subyacente para cambiar los' regmenes. Este ltimo
punto puede relacionarse a lo que sealramos n el captulo 1
acerca de la interdependencia de sensibilidad y vuinerabilidad
como recursos de poder. El modelo de organizacin internacional
se basa en el supuesto de que el rgimen ser estable, es decir,
que loS' de poltica para desrtuirlo no sern posibles. Los
actores manipularn la dependencia de sensibilidad de los dems
en su propio beneficio y pueden llegar a producir cambios margi-
nales de polticas para mejorar sus posiciones de vulnerabilidad.
Pero existe un lmite para sus manipulaciones de la interdepen-
dencia de vulnerabilidad; .si cambian demasiado la poltica, el
propio rgimen resultar desafiado y destruido.
La validez del modelo depende del supuesto de que los acto-
res no destruirn el rgimen al intentar sacar ventajas de la de-
de vulnerabilidad de los dems. Si, por el contrario,
esto ocurriera, los recursos subyacentes de poder, dentro de las
reas de cuestiones o en el conjunto, se tornaran una vez ms en
las ms importantes y los modelos ' estructurales sern mejor gua
que el modelo de organizacin internacional. Por lo tanto, los dos
modelos estructurales predominan sobre el modelo internacional
del mismo modo que la interdependencia de vulnerabilidad .pre-
domina sobre la interdependencia de sensibilidad como recursO'
de poder. Por encima de un cierto nivel de conflicto, el modelo
de organizacin internacional y la interdependencia de sensibilidad
se tornan ampliamente irrelevantes.
84 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
COMBINANDO LAS EXPLICACIONES
Ningn mo.delo. nico. es verdaderamente adecuado para explicar
la po.ltica mundial. Las co.ndicio.nes de sta varan enormemente.
Po.r lo. tanto. se experimenta la tentacin de decir que todo es
relevante y de co.mbinar indiscriminadamente to.do.s lo.s factores
que hemos examinado.. Haciendo. esto o.bviaramos las cuestiones
acerca de cules facto.res son lo.s ms impo.rtantes y cules deben
co.mbinarse. Tambin se deben abando.nar las tentacio.nes po.r las
explicaciones ms sencillas, incluso cuando resultan apropiadas.
To.dos lo.s . pro.blemas deberan encararse desde el mismo nivel
de co.mplejidad.
Debido a lo.s inconvenientes de una nica sntesis compleja,
es mejor buscar la explicacin a travs de modelos simples y
agregarles complejidad a medida que sea' necesario. Para cues-
tio.nes eco.nmicas, podemos empezar con el mo.delo de procesos
eco.nmicos, el que ignora por completo la estructura de la pol-
tica internacional y predice el cambio de rgimen sobre la base
del cambio tecnolgico y el crecimiento de la interdependencia
econmica. Si tal modelo explica un comportamiento,
. podemo.s omitir todas las complejidades de determinar la estruc-
tura de poder relevante .
. Creemos que esto slo raramente ocurrir, si que es ocurre.
Por' lo tanto, el prximo paso analtico consistir en agregar "po-
ltica" del modo ms simple posible para tratar de ver si el mo-
delo de la estructura. global, solo o en conjuncin con el modelo.
del proceso econinic(), puede explicar el cambio de rgimen. Al
emplear el .. modelo de' la estructura global, esperamos encontrar
tendencia hacia la congruencia entre las distintas cuestiones.
Por io tanto, t;lmbiil sera de esperar que los actores poderosos
en cuestiones de la seguridad militar yde alta poltica vinculen
.estas capacidades con importantescuestione.s .econmicas en el
'caso de en po.siciones' dbiles en cuanto a estas ltimas.
Si nuestros argumentos en este y en el anterior captulo son
correcto.s, incluso . enfoque a menudo res'ultar insuficiente.
Por .10 tanto, el prximo paso consistir en tomar hacia el estruc-
turalismo de cuestIones. Al emplear este modelo, suponemos que
los recursos de poder son lo bastante especficos por rea de
cuestiones y que la capacidad de vinculacin habr de ser dbil.
Dentro. de las reas de cuestiones, los recursos de poder relacIo-
nados a la vulnerabilidad dominarn los recursos relevantes para
la sensibilidad dentro del rgimen. Ct;ando el rgimen produce
resultados contrarios a los esperados en el" campo. de los recursos
fundamenatles de poder, entonces poqremos prever que los Es-
tados poderosos al nivel de vulnerabilidad obliguen a cambios en
el rgimen.
EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I 85
A veces incluso este refinamiento no alcanzar para explicar
el cambio de rgimen, por lo que habr que recurrir al modelo de
organizacin internaCional y examinar cmo las normas, sistemas
e instituciones benefician a algunos actores antes ' que a otros
-al establecer la agenda, al crear supremaca o modelos de com-
portamiento que determinan que ciertas burocracias aentro de los
gobiernos sean especialmente activas en determinadas cuestiones.
Tambin necesitaremos preguntamos cmo los regmenes inter-
nacionales adquieren una fuerza inercial que les permite persistir
aun despus de que las condiciones . que les dieron vida hayari
desaparecido. .
En los prximos captulos mostraremos que cada
ayuda a explicar el cambio de rgimen o su persistencia durarite
parte del tiempo, al menos en uno de los cuatro casos (ocanos,
dinero, relaciones canadiense-norteamericanas y relaciones austra:-.
liano-norteamericanas). En algunos casos necesitaremos combinar
dos o tres modelos para llegar a una explicacin completa'. En
varios casos, se requerir una secuencia de modelos. Un modelo
puede aplicarse bastante bien a un perodo, pero puede ser insu- .
para otro. No sera muy inteligente desarrollar un nico
. modelo amalgamado; pero bajo difrentes condiciones, diferentes
. combinaciones de modelos suministrarn las mejores explicaciones
del cambio de rgimen internacional y de los resultados polticos.
Sin embargo, nuestra habilidad para combinar modelos depen-
de de una clara comprensin de sus diferencias. La Tabla 3.1
sintetiza los supuestos de los modelos mediante tres preguntas cla-
ves. Para el modelo estructural, el poder subyacente puede intro-
ducirse en cambios de los regmenes internacionales sin altos
costos. As, Estados con significativas capacidades de poder,
en reas ,globales .o determhiarn la naturaleza
de los regmenes internacionales. No es . ste el caso para el mode-
lo de organizdil internacional; ms alln, en este modelo el costo
de interruinpir :.Iegmenes y los . sistemas polticos asociados
sera tan alto que los regmenes tenderan a persistir incluso cuan-
do sus patrones de resultados no estuvieran d acuerdo con las
capacidades subyacentes' de poder. El modelo del econ-
mico sostiene que los costos econmicos de interrumpir la inter-
dependencia sern grandes y que ante una alta sensibilidad eco-
nmica los Estados se mostrarn renuentes a modificar los reg-
menes internacionales.
Ahora nos encontramos listos para abordar nuestros casos
de estudio. Sin embargo, antes de' proceder debemos formular dos
advertencias. Primero, los casos no son representativos . de toda
la poltica mundial. Los hemos elegido por razones tericas que
.explicaremos en Jas partes 2 y 3. Segundo, como dijimos, al co-
.mienzo del captulo 2, no esperamos que ninguno de nuestros
modelos tenga aplicacin universal. Hemos dicho que cuanto ms
cercana se encuentre una situacin a la interdependencia com-
86 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
TABLA 3.1
ALGUNOS SUPUESTOS CLAVES DE LOS CUATRO MODELOS
DE CAMBIO DE RGIMEN
Las fuentes
subyacentes de poder
pueden traducirse
a bajo costo en
cambios de los
regmenes
in ternacionales?
Son altos ' los costos
de fracturar las
"redes" de polticas?
Son altos los costos
econmicos
resul tan tes de
desorganizar
Jos patrones de
in terdependencia
econmica? ,
Estruc-
tura
global
S
No '
(No)a
Estruc-
tura de
cuestiones
S
No
(No)
a El parntesis indica una respuesta implcita.
Organiza- Sensibi-
ci6n inter- , lidad,
nacional econ6mica
No
S
S
pleja, mayor aplicacin tendrn los modelos de la estructura de
cuestiones y de la' internacional y menos preciso ser
el modelo de la estructura global. Cuando imperen condiciones
realistas, ocurrir ' lo contrario. El modelo del proceso econmico
requiere especificacin poltica para convertirse en gua precisa.
Si la estructura global de poder en la poltica mundial de-
terminara los patrones del cambio de rghnen, no
introducir tal complejo conjunt,o de modeloS'. La poltica mundial
debiera ser como un gran lago: a menudo tUrbulenta, pero con
un nivel uniforme. Cambios en el volumen de la masa de agua
en una parte del lago rpidamente producen efectos en todo el
cuerpo de agua. Sin embargo, suponemos que la poltica mundial
es altamente diferenciada antes que homognea. La imagen apro-
piada para nuestro anlisis no es, por lo tanto, la de un simple
lago, sino la de un ro dividido por conjuntos de diques, represas
y esclusas, que separan y conectan varios niveles y "lagos". Hemos
desarrollado nuestros modelos para lograr una mejor compren-
sin de las alturas y profundidades de los varios tipos de diques,
, represas y esclusas de la poltica mundial y para ms
acerca de sus arquitectos, ingenieros y tcnicos y de los honora-
rios Que cobran.