1

DESENVOLVIMENTO ECONMICO, REGULAO

ECONMICA E DEFESA DA CONCORRNCIA:
REFLEXES SOBRE AS NOVAS FORMAS DE INTERVENO ECONMICA
EM UMA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO
(**)

Luiz Carlos Delorme Prado
( (( ( ) )) )

RESUMO
Este ensaio pretende discutir o papel de um tipo particular de interveno
econmica, a regulao e a defesa da concorrncia, para o processo
recente de mudana estrutural de economias em desenvolvimento. O artigo
sustenta a tese de que nos pases em desenvolvimento as legislaes de
defesa da concorrncia e as agncias reguladoras tm papel distinto das que
tinham em pases desenvolvidos. Seu papel principal no o de melhorar a
alocao de recursos em uma economia que j alcanou elevado nvel de
eficincia produtiva e que j incorpora as tecnologias mais avanadas
disponveis. Nesse caso, seu principal papel contribuir para aumentar o nvel
de investimento e maximizar o bem-estar da sociedade em um contexto
dinmico, ou seja, contribuir para a eficcia das polticas de desenvolvimento.
PALAVRAS CHAVE
Interveno do Estado e Reforma Econmica
Instituies, Desenvolvimento e Regulao Econmica.
CLASSIFICAO NA JEL
N40- General, International and Comparative.
A14- Sociology of Economics
L51- Economics of Regulation

Consideraes Iniciais
Gerald Mier (1984, p.3), um dos primeiros professores de Desenvolvimento
Econmico, afirmava que esta rea simultaneamente uma das mais antigas e atuais
da Economia
1
. Lembrava esse autor que a principal questo tratada pelos
economistas clssicos, as razes do crescimento econmico e o processo de mudana

(**)
Uma verso anterior desse trabalho foi apresentada no 32 Encontro Anual da Anpocs. Agradeo os
comentrios proferidos pelos participantes do Grupo de Trabalho: Dimenses Contemporneas do
Desenvolvimento. Agradeo em especial a professora Maria Antonieta Leopoldi por sua leitura atenta da
primeira verso do paper e suas teis consideraes. As reflexes desse trabalho originaram-se de
observaes surgidas durante meus dois mandatos como conselheiro do CADE e o rico ambiente de
debate terico e institucional que desfrutei nesse perodo. Agradeo, em especial, a Elisabeth Farina;
Paulo Furquim Azevedo; Ricardo Cueva, Abraham Sics; Luis Schartz, Fernando de Magalhes Furlan e
Luis Fernando Rigatto.
()
- Professor do Instituto de Economia da UFRJ, E-Mail: lcdprado@gmail.com

1
- Gerald Meier iniciou sua carreira de professor como Rhodes Scholar na Universidade de Oxford,
ensinando Economics of Poor Countries. Ele foi o autor, inicialmente com Robert E. Baldwin, e
posteriormente em seu nome exclusivo do livro Leading Issues in Economic Development, considerado o
primeiro livro texto de economia do desenvolvimento nos Estados Unidos, que teve vrias edies e foi
traduzido para muitas lnguas. Durante a maior parte de sua carreira Gerald Mier foi professor em
Stanford, onde ensinou por mais de trinta anos esse tema.
2
econmica de longo prazo, hoje investigada pela disciplina que chamamos
Desenvolvimento Econmico.
2

Durante um longo perodo o tema foi abandonado. At a dcada de 1930, tanto a
teoria neoclssica como a economia keynesiana preocupavam-se com outras
questes. Na dcada de 1940, no entanto, surgiu uma literatura que discutia as
implicaes da crescente divergncia nos nveis de renda entre um grupo de pases
que tinham passado por rpidas transformaes estruturais e o resto do mundo.
Esses autores observaram que, embora esses pases economicamente atrasados
mantinham-se presos na armadilha da estagnao maltusiana, isto no implicava que
no tinham sido afetados pelas mudanas nas economias centrais. Ao contrrio,
esses teriam sido integrados como periferia do ncleo dinmico da economia
mundial. Percebiam, portanto, que a produo acadmica existente no tratava das
questes enfrentadas por essas economias, as quais Rosestein-Rodin chamou em um
artigo seminal, no Economic Journal em 1944, de subdesenvolvidas.
Nas dcadas seguintes, at a crise da Teoria do Desenvolvimento nos anos 70,
as razes do atraso econmico e as estratgias para super-las foram intensamente
discutidas. Por duas dcadas o tema perdeu parte de seu glamour, ou seja, deixou de
ser considerado high theory, nos principais centros de produo terica. At mesmo
um autor progressista, como Krugman considerou os programas de pesquisa de
desenvolvimento como difusos, no formando um corpo terico consistente, e,
ainda, carecendo do uso do instrumental analtico para comunicar suas idias aos
economistas contemporneos.
3
Na dcada de 1990, contudo o tema voltou a adquirir
prestgio, sendo agora tambm disputado pelas novas correntes econmicas crticas
do keynesianismo e, ainda, pelos novos institucionalistas e as diversas correntes
econmicas heterodoxas.
Olhando o passado a partir de nosso mirante na primeira dcada do sculo XXI,
algumas das percepes da dcada da 1940, como a persistncia de trajetrias
divergentes e convergentes (em diferentes grupos de pases) nos nveis de

2
- Nas palavras de Mier; Begining with Adam Smiths Inquiry into the Nature and Causes of the
Wealth of Nations, classical economists sought to discover the sources of economic progress and to
analyze the long-run process of economic change. As Nobel laureate Arthur Lewis reminds us, what
Smith called the natural progress of opulence is what we today call development economics. (1984,
p.3)
3
- Para ele contudo, vrias das idias prevalecentes na high theory of Development anteciparam
transformaes cruciais na moderna teoria de crescimento e de comrcio exterior. Sendo, que ele
considerava que a essncia desses argumentos pode ser recuperado usando o instrumental analtico atual.
Ver Krugman, 1973.
3
crescimento do produto, da renda e da incorporao do progresso tcnico, mudaram
muito pouco. Mas h certas perspectivas que alteraram-se substancialmente desde
meados do sculo passado.
Hoje j existe instrumental terico para compreender as razes histricas do
atraso econmico. E mais importante, a experincia de sessenta anos de estudos
sobre o desenvolvimento econmico, mostrou, ainda, que h no apenas caminhos,
mas atalhos para a superao do subdesenvolvimento: ou seja, a histria desse
perodo mostrou que alguns pases considerados perifricos esto hoje, seis dcadas
aps o fim da Segunda Guerra Mundial, no centro dinmico da economia
internacional. Portanto, desenvolvimento econmico possvel, tal como pudemos
observar ao longo do sculo passado. Esta constatao renova a importncia de
estudar os mecanismos que viabilizaram a radical transformao de alguns pases.
H alguns pontos que esto estabelecidos solidamente no debate econmico,
como elementos fundamentais no processo de convergncia econmica que permitiu
que alguns pases, antes perifricos, tivessem alcanado nvel de produtividade do
trabalho, renda per capita e avano tecnolgico que os pem, nos dias de hoje, no
mesmo patamar dos pases industriais avanados mais antigos.
Entre esses pontos h trs que so premissas de especial interesse para este
artigo:
Em primeiro lugar, no h desenvolvimento (ou convergncia para o nvel de
renda dos pases industriais avanados) sem interveno do Estado. Polticas
pblicas foram essenciais para produzir crescimento com mudana estrutural que
caracteriza o processo de desenvolvimento
4
.
Em segundo lugar, o papel das instituies central na dinmica das
transformaes econmicas que explicam o processo de desenvolvimento.
Mudanas estruturais interferem e so influenciadas pela trajetria das mudanas
institucionais. Ou seja, no apenas a histria importa, mas tambm importa o
funcionamento de instituies, a resposta dos empresrios s transformaes
econmicas, o funcionamento das burocracias do setor pblico e a forma de tomada
de deciso no sistema poltico. Ou seja este artigo trabalha usando o instrumental

4
- Esse ponto foi discutido por mim em dois trabalhos, Prado, 1993e 2003. Mas h uma extensa
literatura sobre esse tema, desde textos recentes, como Chang, 2004 e Rodrik, 1997, at textos que j
podem ser considerados clssicos como Johnson, 1982; Aubrey 1951 e Gerschenkron,1965 que mostrou
que o Estado foi importante no caso de pases mais atrasados, como a Rssia, embora no tenha sido no
caso da Inglaterra.
4
terico evolucionrio que considera que as cincias sociais devem ser estudadas em
uma perspectiva histrica, uma vez que os fenmenos sociais esto sujeitos path
dependence.
5

Em terceiro lugar, mas no menos importante, o processo de desenvolvimento
econmico depende da ao de foras de mercado que so influenciadas e
influenciam a ao do Estado e as mudanas institucionais. Ou seja, se no h
desenvolvimento sem a ao do estado, ou se o desenvolvimento depende do
funcionamento das instituies, ele tambm depende de como esses dois elementos
interagem com as foras de mercado em cada momento histrico. Ou seja, no
mundo contemporneo a ao do Estado e o funcionamento das instituies
nacionais do-se em uma economia mundial onde as foras de mercado tm um
papel fundamental. Portanto, as polticas pblicas domsticas tm de levar em conta
que o estado nacional opera em uma economia mundial fortemente influenciado por
foras de mercado que agem globalmente.
Este ensaio pretende discutir qual o papel de um tipo particular de interveno
econmica, a regulao e a defesa da concorrncia, para o processo recente de
mudana estrutural de economias em desenvolvimento. Acessoriamente pretende
discutir como esta poltica interage com a trajetria de mudana institucional dessas
economias, que por sua vez so elementos importantes do processo de
desenvolvimento econmico.
II Desenvolvimento Econmico e Mudana Estrutural
No ltimo sculo observamos diversos casos de sucesso e fracasso no processo
de convergncia econmica entre os pases que se industrializaram no sculo XIX e
os retardatrios do sculo XX. Em especial, pode-se destacar o imenso sucesso de
alguns pases asiticos (por exemplo a China e a Coria) e o sucesso, menos
evidente, de alguns pases latino-americanos (por exemplo, o Brasil e do Mxico).
Nos dois casos foram importantes a ao do Estado e o papel do mercado.
Em uma perspectiva de longo prazo, desenvolvimento econmico est associado
a transio de uma estagnao maltusiana, ou seja, de uma perodo em que aumento
da capacidade produtiva consumido em aumento da densidade demogrfica, para

5
- Path dependence refere-se a propriedade dos processos dinmicos de serem no reversveis,
contigentes, no ergdigos ou seja, estarem sujeitos a um conjunto de processos evolucionrios. H uma
vasta literatura sobre path depedence em economia, ver, e.g., David (2001) e o artigo clssico de 1985.
5
um perodo de crescimento sustentado.
6
Este processo datado historicamente. Por
um longo perodo houve pouca diferenciao entre os nveis de renda per capita das
diversas regies do mundo, embora pudesse haver expressivas diferenas nas
densidades demogrficas.
A partir do fim do sculo XVIII, um grupo de pases passou a incorporar de
forma acelerada progresso tcnico em seus processos produtivos, passando por uma
profunda transformao econmica e social, que levou a um crescimento sustentado
de longo prazo da renda per capita, dos padres de consumo e dos indicadores
sociais. Esse processo, que foi interpretado de vrias formas, recebeu distintos
nomes na historiografia, mas ficou conhecido como Revoluo Industrial.
Desde esse perodo o processo de criao de uma economia mundial implicou na
impossibilidade de economias nacionais viverem independente da nova realidade
mundial. Progressivamente sociedades tradicionais foram afetadas, ou moviam-se,
aproveitando as oportunidades abertas pelas transformaes da economia mundial,
ou eram crescentemente marginalizadas, integrando-se nesse processso como
periferia.
Quanto maior a defasagem tecnolgica e temporal entre as sociedades
tradicionais e as que tinham tido suas economias transformadas por uma revoluo
industrial, as dificuldades para seguir o caminho trilhado pelas sociedades modernas
aumentavam. Nesse sentido os pases bem sucedidos seriam aqueles capazes de
responder a esses desafios com solues domsticas criativas.
7

Esse fenmeno, portanto, no foi caracterizado apenas pelo crescimento
sustentado, no era uma questo exclusivamente de aumento de renda per capita,
embora ela fosse um elemento essencial nesse processo. Desenvolvimento
implicava em aumento sustentado de renda per capita, com mudana estrutural.
Este ltimo elemento essencial, para o entendimento do conceito de
desenvolvimento. Crescimento da renda per capita, obtido apenas atravs de algum
acaso histrico, como a disponibilidade de uma matria prima de grande demanda
na economia mundial, mas que no tivesse efeitos de encadeamento domstico, ou
seja, no gerasse mudana estrutural nessa economia, no produzia
desenvolvimento
8
.

6
- Ver Galor, 2005.
7
- Ver Gerschenkron, 1965 e 1968.
8
-Esta a situao chamada de doena holandesa.
6
Em um artigo recentemente descoberto, escrito pouco antes de emigrar para os
EUA, Schumpeter levanta vrios insights instigantes sobre o processo de
desenvolvimento.
9
Para ele desenvolvimento est relacionado inovao, a
capacidade de resposta de um agente inovador que d um salto para o futuro, ou
seja, realiza uma mudana, que pode ser descrita, mas no pode ser determinada a
priori. Em suas palavras:
Without further ado, a continous increase in population and wealth explains an
equally continous improvement of roads and an increase of the mail coaches in
circulation in a step-wiese adapting manner. But add as many mail coaches as
you please, you will never get a railroad by so doing. This kind of novelty
constitutes what we here understand as development, which can now be
exactly defined as: transition from one norm of the economic system to another
norm in such a way that this transition cannot be decomposed into infinitesimal
steps.
10

Mas se inovao est na essncia do processo de desenvolvimento, no apenas
segundo a definio de Schumpeter, mas tambm na forma definida neste trabalho
11
,
necessrio, para melhor compreender esse processo, investigar alguns mecanismos
de sua dinmica.
III- Reforma do Estado: A dinmica da mudana econmica
Nas ltimas dcadas do sculo XX consolidou-se no meio acadmico e em
formuladores de poltica de algumas agencias internacionais a idia de que o
relativo fracasso de algumas experincias econmicas, tanto na Amrica Latina
como no Leste Europeu, poderiam ser relacionadas ao papel do Estado nessas
economias. No debate sobre globalizao, na dcada de 1980, muitas
recomendaes feitas para as economias de mercado, com interveno estatal,
latino-americanas, foram posteriormente consideradas adequadas para a transio
das economias de comando europias. Tais abordagens, consolidadas no famoso
Consenso de Washington eram, em sua maioria, recomendaes de poltica
macroeconmica, mas implicavam, tambm, em uma agenda de reformas market
friendly.

9
Schumpeter, 1932.
10
Schumpeter, J.S, p.10
11
Ou seja, crescimento com mudana estrutural
7
O tema de reformas institucionais entrou na agenda dos grandes pases latino-
americanos como resposta s crises econmicas produzidas pelo endividamento
externo, depois do default Mexicano de 1982. Essas foram na sua origem propostas
como contrapartida para as negociaes do Plano Brady, anunciado em 1989. As
mudanas nas polticas econmicas latino-americanas foram usadas para legitimar
domesticamente nos EUA as alteraes legais que permitiriam a renegociao da
dvida dos bancos norte-americanos com governos e/ou organizaes pblicas
estrangeiras, segundo o modelo defendido pelo secretrio de Estado Brady.
12

Em sua origem eram essencialmente medidas macroeconmicas, tais como,
disciplina fiscal, controle e redirecionamento do gasto pblico, reforma tributria,
liberalizao da taxa de juros, liberalizao da poltica comercial. Mas havia
algumas reformas que implicava alteraes importantes de natureza jurdica, tais
como liberalizao do investimento externo, privatizao, desregulao e aumento
da proteo dos direitos de propriedade.
13

Os efeito dessas polticas nos pases latino-americanos foi decepcionante. A
dcada de 1990 foi marcada na Amrica Latina (como em outras regies do mundo)
por um conjunto de crises econmicas, em grande parte produto da rpida
mobilidade de capitais, em um mundo com grande liquidez em dlar. Entretanto, os
grupos polticos, assim como os autores que apoiaram esse conjunto de reformas,
consideraram que a razo desse desempenho provinha da insuficincia das reformas,
e no da natureza do diagnstico. Portanto, a resposta a esse desempenho deveria ser
aprofundar a poltica, implementando uma nova gerao de reformas. Essas, no
entanto, diferente daquelas, deveriam ser essencialmente voltadas para reformar as
instituies desses pases, para torn-las mais adequadas a operar nas condies

12
- Os EUA nunca reconheceram que suas decises de abandono unilateral dos Acordos de Bretton
Woods, e sua resposta aos aumentos do preo do Petrleo em 1973 e 1979, assim como a poltica
monetria de Paul Volcker tinham tido papel fundamental para ecloso da crise da dvida latino-
americana. A alterao da legislao que permitia transformar as dvidas registradas nas contabilidades
dos bancos em ttulos securitizados viabilizaram a renegociao das dvidas latino-americanas. Foram
realizados, dessa forma, distintos acordos com os credores, que tiveram a possibilidade de escolher entre
reduo do principal e diferimento dos pagamentos das dvidas, assim como novas garantias (colateriais)
e o surgimento de um mercado secundrio para os ttulos securitizados. Uma interesse evidncia desse
fato o relato de John Williamson (2004) que contou como seu testemunho em apoio ao Plano Brady
levou a formulao do conceito de Consenso de Washington.
13
- Ver Williamson (1990).
8
dadas pela forma de organizao econmica e social do capitalismo contemporneo,
ou seja, pela globalizao. Nas palavras de dois economistas do Banco Mundial
14
:
The Expectation, however, was not only that globalization and the first-
generation reforms would raise economic growth rates, but that they also
would significantly reduce poverty and inequality. Indeed, capital inflows and
export growth were expected to promote the development of labor-intensive
sectors. This has not occurred. (.)
The Long March concluded, then, that further reforms were needed to achieve
higher sustained rates of growth and to make a more significant dent in poverty
reduction.
Portanto, ao contrrio das medidas propostas pelo Consenso de Washington,
essas chamadas reformas de segunda gerao destinavam-se a alterar as condies
institucionais desses pases. Entre as mais importantes alteraes propostas estavam
as alteraes no sistema legal e regulatrio e no aumento da eficincia do setor
pblico, inclusive no judicirio. (Burki & Perry,1998, p.4). Essa nova agenda trouxe
ao debate o tema da relao entre Instituies e Desenvolvimento, que implicava
em discutir em que medida as instituies domsticas e a ordem jurdica vigente nos
grandes pases latino-americanos eram disfuncionais ao bom funcionamento da
ordem econmica, com insuficiente proteo aos direitos de propriedade, execuo
dos contratos, a defesa dos direitos de propriedade intelectual, a defesa da ordem
econmica, execuo (enforcement) das decises judiciais, ao bom
funcionamento do sistema educacional e da gesto pblica.
O argumento era que o fracasso das reformas recomendadas pelo Consenso de
Washington no era devida a problemas de diagnstico, mas a insuficincia do
remdio. Recomendava-se, portanto, doses mais elevadas do mesmo remdio, isto
uma nova rodada de reformas, e no alterao do rumo.
Os resultados do desempenho econmico da Amrica Latina teriam sido
decepcionantes, mesmo tendo sido realizada as reformas de primeira gerao pelos
seguintes argumentos
15
.

14
- Ver Burki & Perry (1998), p.3. Os autores esto, tambm, referindo-se ao documento The Long
March, preparado para conferncia patrocinada do Banco Mundial em Montevidu. Ver Burki & Perry,
1997.
15
- ver Shahid Javed Burki e Guillermo E.Perry,1998.
9
A globalizao das economias nacionais e a implementao das reformas de
primeira-gerao, assim como o processo de democratizao na AL contriburam para
aumentar a premncia das reformas institucionais por trs razes:
(i) Elas aumentaram a demanda por reformas instituicionais por
parte do setor privado, que compete no mercado global e
percebeu que a lucratividade e competitividade foi afetada pela
qualidade e eficincia na oferta de servios financeiros e servios
pblicos, qualidade da educao e a efetividade do sistema
judicirio;
(ii) O rpido crescimento da volatilidade dos fluxos de capitais
aumentaram a demanda por reformas institucionais que
contribussem para reduzir os riscos a ela associados. Ou seja,
no obstante os benefcios da globalizao, ela aumentou a
vulnerabilidade dos pases acontecimentos em outras regies, e
h crescente percepo que instituies financeiras mais efetivas
(no plano domstico e internacional) so necessrias para reduzir
essa vulnerabilidade.
(iii) A globalizao aumentou a demanda por instituies que
contribuam para reduzir a desigualdade e oferecer redes de
proteo para os grupos mais vulnerveis no ambiente
competitivo.
Em sntese , em um mundo de integrao financeira global, instituies financeiras
slidas e governana corporativa eficiente (alm de slida poltica macroeconmica)
seriam essenciais para promover uma intermediao financeira segura e o uso adequado
dos fluxos de capitais. Sem eles as economias integradas ficariam altamente
vulnerveis s mudanas nos sentimentos dos investidores e, portanto, crises
financeiras e cambiais, expondo os agentes privados a riscos financeiros, cambiais e
altas taxas de juros, que teriam efeitos nefastos sobre a economia real. Portanto,
reformas institucionais seriam essenciais para a estabilidade macroeconmica e para a
integrao financeira mundial.
Ou seja, o diagnstico feito para essas economias que essas eram sujeitas a
excesso de interveno estatal, pouca exposio ao mercado e instituies pouco
funcionais s necessidades do capitalismo moderno. Portanto, a agenda deveria ser a
10
continuidade das reformas liberalizantes, mudana institucional e reduo do papel do
Estado nessas economias.
Faziam parte das recomendaes a criao de novas agencias estatais, que deveriam
regular servios privatizados. Mas um dos pilares desse modelo seria uma legislao de
defesa da concorrncia que deveria atuar preventivamente avaliando atos de
concentrao que pudessem alterar o ambiente concorrencial, e controlando infraes a
ordem econmica, com a punio de condutas anticompetitivas, garantindo, portanto, o
adequado funcionamento do mercado.
IV- Mercado, Concorrncia e Ao do Estado
Qual o papel do mercado em uma economia contempornea? A resposta a esta
questo pode ser melhor entendida a partir da recuperao do debate sobre o conceito
de concorrncia realizada por geraes de economistas, desde o sculo XVIII. Os
economistas clssicos partiam da premissa de que os mercados competitivos eram
similares e o monoplio uma exceo relativamente rara. Portanto, toda a literatura
clssica contrapunha livre mercado a monoplio produzido pela interveno do Estado.
Embora alguns economistas matemticos, como Cournot, j vislumbravam a
possibilidade de mercados operando em condies de oligoplio, a idia de que
mercados diferenciam entre si e, em muitas ocasies, formas de concorrncia
monopolista e oligoplio estrutural eram comuns dependeu do desenvolvimento da
teoria neoclssica, em especial, economistas de tradio marshaliana.
Uma das contribuies importantes do debate neoclssico foi o estudo da relao
entre mercado e concorrncia. Em um trabalho clssico, George J. Stigler distingue os
conceitos de mercado perfeito e competio perfeita. Segundo este autor, mercado
uma instituio para a realizao de transaes. Ele realiza sua funo de forma
eficiente quando todo comprador consegue obter o produto se estiver disposto a pagar
pelo menos um infinitesimal superior ao preo mnimo encontrado e todo vendedor
conseguir vender o produto por um preo infinitesimal abaixo do mximo encontrado.
Um mercado funciona de forma eficiente se os compradores e vendedores esto
perfeitamente informados e as propriedades e preos dos produtos perfeitamente
especificados.
Competio uma forma de rivalidade que trata de contratos. Ou seja, da
disposio e capacidade que tem um agente econmico de contratar e recontratar com
um nmero indefinido de pessoas, independentemente e sem o consentimento de
11
qualquer outra parte, com objetivo de maximizar seu bem-estar. Competio perfeita
tem alguns requisitos:
a. Existncia de completa racionalidade. Para isso, assume-se
caractersticas ordinrias dos indivduos, ou seja,
i. Saber o que se quer, e procurar alcanar seus desejos de forma
inteligente.
ii. Saber de forma absoluta a conseqncia de seus atos quando
forem realizados;
iii. Realizar esses atos a luz dessas conseqncias.
b. Assume-se ausncia de obstculos fsicos para fazer, executar e mudar os
planos segundo a vontade dos agentes econmicos.
i. Isto pressupe perfeita mobilidade em todos os ajustamentos, sem
custos para os movimentos e trocas;
ii. Todos os elementos dos clculos devem ser continuamente
variveis, divisveis sem limite e a negociao das mercadorias
instantnea e sem custos.
c. Deve haver, como corolrio do item anterior, perfeita, contnua, e sem
custo, intercomunicao entre todos os membros individuais da
sociedade. Todo comprador potencial conhece todo vendedor potencial e
viceversa. Toda mercadoria divisvel em um nmero indefinido de
unidades que devem ser separadamente usufruda e de propriedade de um
dono.
d. Cada membro da sociedade age como indivduo e inteiramente
independente de todas as outras pessoas. E nas relaes mercantis entre
os indivduos nenhuma considerao que no o interesse individual
prevalecer. Essa independncia individual exclui coluso, graus de
monoplio ou tendncia ao monoplio.
Ou seja, segundo Stigler um mercado pode ser perfeito e monopolista ou
imperfeito e competitivo
16
. Portanto, para esse autor um erro tratar o mercado
como um conceito subsidirio competio. A literatura econmica neoclssica j
conseguiu demonstrar adequadamente que quando ocorre concorrncia perfeita em
um mercado perfeito, alcana-se as condies de eficincia associadas ao conceito

16
- Ver Stigler, 1957.
12
de timo de pareto, ou seja, eficincia alocativa, eficincia produtiva e eficincia
distributiva. Nesta situao h um timo social relativo a uma dada distribuio de
recursos (ou renda) entre diferentes indivduos quando os recursos disponveis por
cada agente econmico estiver de tal forma distribudo entre os diversos bens que
desejam que sua satisfao total no possa ser aumentada por qualquer transferncia
de recursos para uma combinao distinta na distribuio desses bens.
Alfred Marshall foi o autor que isoladamente mais contribuiu para a difuso da
economia neoclssica com o primeiro livro-texto com essa abordagem em lngua
inglesa que dominou por dcadas o ensino de economia
17
. Marshall foi o primeiro
economista que levantou o problema de que em certas circunstncias os agentes
econmicos ao maximizarem o seu bem-estar no produzirem simultaneamente um
resultado timo para o conjunto da sociedade. Isto ocorre quando os custos privados
so diferentes dos custos pblicos, ou seja, quando h externalidades.
Em mercados com externalidades, a concorrncia isoladamente no capaz de
produzir os resultados esperados, ou seja, h falhas de mercado que s podem ser
resolvidas com regulao. Portanto, mesmo considerando-se que o livre mercado
leva ao resultado de bem-estar econmico previsto nos modelos neoclssicos, h
situaes em que, dada a existncia de externalidades, a atuao do Estado se
justificava.
A principal contribuio de Marshall para a teoria da competio foi a discusso
da relao entre competio e organizao econmica tima. Marshall fez a
conhecida qualificao que a distribuio de recursos pode ser considerada como
dado e afirmou que apenas um entre os mltiplos equilbrios estveis para ser
considerado mximo. Finalmente, Marshall chamou ateno para a questo das
economias externas.
O fato de que, com externalidades, as decises dos indivduos consideram
apenas parte das conseqncias, abre espao para vrias formas de equilbrio
competitivo que difere dos conceitos tradicionais de timo. Estas questes, no
entanto, s foram tratadas com profundidade posteriormente por autores como Pigou
(1920) e Coase (1960).
A formulao de uma teoria econmica que tratasse de questes relevantes para
o tema da defesa da concorrncia, cuja aplicao nos EUA, era originalmente quase

17
- Com o famoso Principles..., ver Marshall, 1890.
13
que exclusivamente um problema da literatura jurdica, dependeu da chamada
escola estruturalista norte-americana. Esta corrente desenvolveu a teoria que
associava a estrutura do mercado com a conduta e o desempenho das empresas.
Para chegar a esse modelo, no entanto, foi necessrio discutir os efeitos
econmicos de um ambiente concorrencial, onde no era possvel obter-se todas as
condies de um mercado com concorrncia perfeita.
Nesse debate um dos mais influentes economistas foi J.M. Clark que formulou a
hiptese conhecida como workable competition.
18
J.M. Clark sustentava a idia de
que os mercados eram o suficiente robustos e que a interveno ocasional do
governo atravs do antitruste se justificava, mais que formas mais agressivas de
regulao ou a simples aceitao do monoplio. Esse autor considerava que se as
premissas de concorrncia perfeita eram difceis de serem obtidas era necessrio
identificar os fatores que levavam a mais prxima aproximao da concorrncia
perfeita, nas condies reais da economia. Portanto se a concorrncia perfeita no
era passvel de ser obtida, a questo era como obter uma concorrncia que fosse
operacional (workable).
Diferenciao de produtos e custos fixos implicavam que as firmas tinham
capacidade de influenciar preos, e a forma e nvel da produo. Ou seja os modelos
econmicos deveriam considerar o comportamento estratgico das empresas de uma
maneira que no era considerado nos modelos clssicos.
As principais variveis que diferenciavam os mercados eram
(i) O nmero de firmas e o a extenso de suas diferenas;
(ii) O montante de custos fixos ou as economias de escala;
(iii) O grau de diferenciao do produto e a mobilidade entre as
diferenciaes;
(iv) As barreiras a entrada
Em mercados com muita competio, produtos homogneos e grande nmero de
firmas, a competio era capaz de disciplinar mesmo variaes modestas do
comportamento competitivo. Nesse caso ou as empresas produziam ao nvel
mximo ou organizavam cartis.
As duas outras estruturas de mercado eram a competio monopolista e
oligoplio estrutural, muito mais difceis de tratar. A competio monopolista

18
- Ver Clark, J.M, 1939.
14
caracterizada por diferenciao de produto e facilidade de entrada era relativamente
mais fcil de obter resultados similares aos de mercado competitivo. Nos mercados
com oligoplio, caracterizados por um pequeno nmero de firmas, elevadas
barreiras a entrada e vrios graus de diferenciao de produto, havia maior risco ao
ambiente concorrencial e as correes necessrias eram mais difceis de serem
realizadas.
Uma vez que o conceito de workable competition normativo, os elementos
estruturais das diferentes indstrias passaram a te grande importncia. A discusso
originada por Clark foi posteriormente refinada por autores como Edward Manson e
John Bain. Essa abordagem passou a ser conhecida como Escola de Harvard e
tratava essencialmente dos mercados. Atributos dos mercados, ou seja a estrutura
dos mercados, a conduta das empresas e o resultado dos mercados so elementos
que combinados formam o paradigma conhecido como estrutura-conduta-
performance.
Bain (o mais importante nome da escola de Harvard) chamou ateno que a
workable competition em mercados com oligoplio do setor industrial era mais
difceis de obter. Portanto, a influncia de Bain levou, no perodo entre a dcada de
1940 a dcada de 1970 a uma certa desconfiana dos mercados oligopolizados na
indstria. Para Bain em indstrias com Oligoplio Concentrado as taxas de lucro
eram maiores do que as razoveis, havia excesso de capacidade crnica e atraso na
introduo de tecnologia redutora de custo.
Para Bain havia uma relao sistemtica entre estrutura do mercado, conduta e
performance. O modelo de Mason/Bain era relativamente simples. Usando anlise
estilo Cournot de maximizao de lucros em mercados concentrados podia-se
relacionar mercado a estrutura, em particular ao nmero de firmas e barreiras a
entrada.
Este modelo consolidado na dcada de 1950 tornou-se o mais elegante e muito
influente. Conduta era difcil de ser analisada: um modelo relacionando conduta
com estrutura facilitava a poltica das autoridades antitrustes. A idia era de que
quando uma empresa tinha crescido de tal maneira a ter se beneficiado de todas as
vantagens da economia de escala ela no podia mais fazer economias pela reduo
de custo. Portanto, toda sua economia seria atravs do aumento de preo. Bain
acreditava que havia uma tendncia nos EUA ao aumento de concentrao na
indstria e a poltica antitruste tenderia a reduzir essa tendncia.
15
Essa formulao, conhecida como modelo SCP, (Estrutura- Conduta-
Performance) ou modelo de Harvard influenciou a aplicao da legislao antitruste
nos EUA e at hoje influente em algumas abordagens da Poltica de Defesa da
Concorrncia.
O maior ataque doutrina da concentrao veio de um conjunto de economistas
e advogados que compartilhavam a tradio associada aos departamentos de
economia e direito da Universidade de Chicago que viam com desconfiana a ao
do Estado, e com preocupao o excesso de intervencionismo atribudo a Escola de
Harvard. Esses tericos enfatizavam seu compromisso com os valores econmicos,
polticos e sociais do livre mercado e consideravam excessiva a interveno feita em
seu funcionamento pelas decises das cortes norte-americanas na rea de
antitruste.
19

A tese da Escola de Chicago que os remdios estruturais aplicados pelas
autoridades de Defesa da Concorrncia eram inadequados, uma vez que a
concentrao foi o resultado das condies de custo das empresas, ou seja, de sua
eficincia. Barreiras eram vistas como baixas e competidores potenciais tinham
perfeita informao das oportunidades e custos envolvidos. Portanto, a estrutura da
industria o resultado das diferentes eficincias das firmas no tempo, uma vez que o
objetivo final da poltica de competio promover o bem-estar do consumidor,
expresso pela eficincia, a interveno do Estado podia ser contraprodutiva. Ou seja,
a Escola de Harvard considerava que a concentrao do mercado podia ser indcio
de coluso, a Escola de Chicago afirmava que era indcio de eficincia. Ou seja,
caso a coluso fosse provada as autoridades poderiam processar a empresa, mas no
seria possvel inferir coluso da estrutura dos mercados.
Nessa linha Bork em livro de grande influncia (The Antitrust Paradox)
afirmou
20
:
Today, I would add only tow thoughts. First, I doubt that there is any
significant output restriction problem arising from the concentration of any
industry. Second, there is no coherent theory based on consumer welfare that
supports a policy of industrial deconcentration when concentration has been

19
- Ver Hildebreand, 2002, p.143. Entre outros faziam parte dessa corrente Robert H. Bork, Ward
S.Bowman, Harold Demsetz, John S. McGee, Stanley I. Ornstein, Sam Peltzman, Richard A. Posner,
George J. Stigler e Lester G. Telser.
20
- Ver Bork, 1978.
16
created either by the internal growth of the firms or by merger more than ten or
fifteen years old.
Ou seja, a escola de Chicago defendia que o nico objetivo das leis de defesa da
concorrncia era o aumento da eficincia. H dois tipos de eficincia que determina
o bem-estar do consumidor: eficincia alocativa (a alocao tima de recursos no
conjunto da economia) e eficincia produtiva (uso eficiente dos recursos pela firma
individual atravs de economia de escala, escopo ou reduo dos custos de
transao). Portanto, o objetivo da legislao antitruste seria melhorar a eficincia
alocativa sem afetar a eficincia produtiva de tal forma que o resultado final de bem-
estar agregado da economia fosse positivo ou neutro.
Observe-se, portanto, que a recomendao de reformas feita para os pases em
desenvolvimento na dcada de 1990 ocorre em uma situao em que h um amplo
debate sobre a natureza das prprias intervenes de defesa da concorrncia. Da
mesma forma a defesa da Escola de Chicago de reduo da regulao em mercados
onde havia tradicionalmente interveno do Estado, como no caso de monoplios
naturais, implicava que recomendava-se um modelo em plena transio, sendo que o
nico ponto que parecia consensual era de que deveria substituir-se a propriedade
estatal por alguma forma de propriedade privada, com algum grau de regulao do
Estado. Em reas em que a regulao no era necessria, bastava leis de defesa da
concorrncia, que seriam capazes de produzir eficincia econmica e preos
competitivos, com mnima interveno do Estado.
Observe-se que essa discusso que era nos pases desenvolvidos, em especial
nos EUA, um debate sobre bem-estar do consumidor, foi transformada pelos
defensores de uma agenda de reforma de Segunda Gerao em elementos de uma
estratgia de desenvolvimento. Ou seja, bastava adotar-se alguns aspectos das
instituies que promoviam um ambiente concorrencial nas economias industriais
avanadas para produzir resultados similares em termos de eficincia econmica e
bem-estar dos consumidores.
Nesse mesmo perodo, no entanto, uma nova linha de pesquisa viria a questionar
a validade do teoremas de bem-estar em sua forma mais sofisticada, ou seja, os
Teoremas Fundamentais da Economia do Bem-Estar formulados por Arrow-Debreu,
trazendo uma nova perspectiva para a ao do Estado. Essa abordagem, que tem um
dos seus mais importantes formuladores, Joseph Stiglitz vai ser chamada de
Economia da Informao.
17
V - Economia da Informao e o Papel do Estado
A essncia do modelo de equilbrio foi formulada por Hayek de uma
maneira extremamente simples. Este resolve o problema de alocao de recursos
atravs de um nico mecanismo de informao: o sistema de preos. Ou seja, um
sistema de preos descentralizado levaria uma alocao eficiente de recursos
escassos. Ningum precisa saber as preferncias de todos os indivduos e a
tecnologia de todas as firmas para assegurar que alocao de recursos pareto-
eficiente. Preos trazem todas as informaes e so, de fato, estatsticas
suficientes.
21
Hayek apresenta seus argumentos de forma literria, mas o modelo
Arrow-Debreu, de forma mais sofisticada, resolve atravs de um modelo
matemtico, problema similar e ou seja, soluciona de forma rigorosa, na data 0, o
problema completo de alocao de recursos.
Stiglitz desafia todo este edifcio fenomenal com uma proposio simples: a
existncia de custos de informao, mesmo que pequenos, podem ter graves
conseqncias, e muitos dos resultados tradicionais da microeconomia no mais se
sustentam, inclusive os teoremas de Bem-Estar formulados por Arrow e Debreu.
22

Ou seja:
While one of the Standard informal arguments for decentralization using the
price system is its information economy, information economics showed that, in
general, efficient decentralization through the price system, whithout extensive
government intervention, does not result in a constrained Pareto Optimum, that
is, even taking into account the costs of information.
23

Vamos, a partir dessa proposio considerar dois pontos enfatizados pelos
defensores das reformas institucionais, como parte de uma estratgia de
desenvolvimento: a questo da efetividade dos contratos (contract enforcement) e a
questo do financiamento do investimento em Bolsa de Valores, atravs do IPO
(Initial Public Offers), o que chamado no jargo do mercado de Equity
Financing.
Se as informaes fossem perfeitas, a efetividade dos contratos seria fcil de ser
obtida e haveria pouca imprevisibilidade nas decises judiciais. Alm disso, a
natureza dos conflitos seria enormemente reduzida, uma vez que as partes

21
- Ver Hayek (1945) e Stiglitz (2000).
22
-Stiglitz, 2000, p.1443.
23
Idem, 2000, p. 1444.
18
contratantes saberiam dos riscos que assumiam com exatido, seriam capazes de
precific-los e o resultado do negcio jurdico teria uma elevado grau de
previsibilidade. Justamente porque as informaes so imperfeitas, h custos de
obt-las, e elevada assimetria na interpretao e na valorao das informaes
disponveis uma vez que h percepes diferentes para os custos e os resultados das
obrigaes assumidas. Nesse sentido, o fato de que os tribunais, como os indivduos
esto sujeitos a informaes incompletas, em muitos casos h grande
imprevisibilidade nas decises judiciais. Tal fato ocorre, mesmo nas condies
ideais recomendadas pelos que sustentam que o risco jurisdicional deve-se a pouca
considerao aos direitos de propriedade de sistemas jurdicos de tradio romano-
germnico, como os latino-americanos. Ou seja, dado que as informaes so
incompletas, e podem inclusive ser mais assimtricas em economias em
desenvolvimento, a efetividade dos contratos necessariamente relativa, no devido
a caractersticas institucionais, mas pela prpria natureza das relaes contratuais.
Em nosso segundo exemplo, usamos a explicao de Stiglitz de porque, mesmo
em economias industriais avanadas, relativamente pouco capital financiado pelo
lanamento de novas aes (equity financing), mesmo que essas sejam melhores
em termos de diviso de risco do que financiamento atravs de ttulos (bonds) de
diversos tipos. Segundo esse autor, quando uma empresa resolve vender novas
aes, h sempre o risco de que a percepo dos gestores da empresa (que tm mais
informao do que os outsiders) , que o preo das aes est sobrevalorizado, e
portanto uma reao normal do mercado reduzir o preo das aes em decorrncia
das emisses. Isto limita a capacidade de uma empresa de lanar novas aes.
Para reduzir esse problema necessrio que o custo de acesso s informaes
seja reduzido pela regulao das autoridades e pela ao de auditores independentes.
Ou seja, sem o Estado o custo de obter as informaes faria com que o
funcionamento desse mercado fosse extremamente ineficiente.
O argumento da Economia da Informao que os problemas de assimetria de
acesso s informaes e, ainda, do custo de obter as informaes implicam que o
funcionamento dos mercados depende da ao do Estado. Mas, se isto verdade
para a alocao de recursos em um contexto de esttica comparativa, questes
intertemporais, como decises de investimento, e outras polticas de alocao
intertemporais de recursos dependem, ainda mais, do Estado. Ou seja, as polticas de
desenvolvimento so parte de um conjunto de aes do Estado, necessrias em uma
19
economia de mercado para que muitos mercados funcionem adequadamente. Isto
particularmente importante em pases que dado a histria (e a histria importa),
parte dos mercados so inexistentes, e h incerteza e riscos elevados associados a
alocao intertemporal de recursos.
A Economia da Informao, portanto, reconcilia a ao do Estado com o papel
dos mercados e abre caminho para uma interessante sntese da relao Estado-
Mercado nos pases em desenvolvimento. O Estado passa a ter um papel
fundamental para resolver problemas que so impossveis de serem tratados pelos
mercados, sendo que a questo informacional um dos mais importantes problemas.
Mas Stiglitz traz tambm interessantes insights sobre o papel do Estado em duas
publicaes , The Economic Role of the State (1989) e Wither Socialism (1994).
Para ele a importncia do Estado baseada em duas propriedades bsicas:
participao universal e compulso
24
; e deriva de quatro caractersticas exclusivas
que possui: (i) o poder de taxar; (ii) o poder de prescrever; (iii) o poder de punir; e
(iv) custos de transao mais baixos para certos efeitos externos, tais como o
problema do free rider, mercados incompletos e seleo adversa.
Portanto, o Estado est em posio excepcional para tratar de falhas de mercado
e de problemas de informao imperfeita e outros problemas de uma economia de
mercado. Para Stiglitz, o erro fundamental da economia de vrios pases do Leste
Europeu acreditar na eficcia das proposies normativas de modelos como o
Lange-Lerner-Taylor sobre a equivalncia da economia de mercado e do socialismo
de mercado. Ou seja, a idia de que da mesma maneira que a alocao de recursos
pode ser resolvida pelo sistema de preos, pode igualmente ser resolvida por uma
autoridade com poderes de planejamento que capaz de solucionar o problema
matemtico de alocao de recursos em uma economia de comando. Nesse caso o
governo seria capaz de solucionar questes como o investimento de longo prazo e
fazer suas apostas quanto ao futuro.
Para Stiglitz o problema desse modelo que no h incentivos para corrigir
ineficincias potenciais. Tentativas de resolver esse dilema levam a um outro
problema, o de Principal-Agente, ou seja, como equalizar os interesses de um
principal que atua atravs de um agente, com os interesses desse ltimo. Isto ,
a descentralizao motivada pela capacidade limitada das firmas e dos indivduos

24
- Um cientista poltico e/ou um jurista diriam: soberania e monoplio da violncia.
20
de processar e transmitir informaes. A eficincia do sistema econmico depende,
portanto, de um equilbrio entre centralizao e descentralizao.
Esse debate traz novamente a questo sobre para que servem os mercados e o
papel da concorrncia. O papel principal dessa forma de rivalidade chamada
concorrncia no alocativa, mas sua funo como indutor de inovao. Ou seja,
finalmente, voltamos para a essncia do processo de desenvolvimento, tal como
visto por Schumpeter. As empresas inovam porque so obrigadas a faz-lo pelo
mecanismo da concorrncia. Se as empresas fossem sujeitas s condies restritivas
de um mercado perfeito com concorrncia perfeita no sobreviveriam. a
necessidade de obter lucros superiores ao custo marginal, possvel para existncia de
poder de mercado que viabiliza o capitalismo, que faz esse sistema to eficiente e
to dinmico.
VI- Concluso
Finalmente, pode-se concluir que no h desenvolvimento econmico sem
Estado. Mas da discusso realizada pode-se tambm concluir que sem mercado e
sem um ambiente concorrencial no h mecanismos para induzir a inovao e,
portanto, para produzir crescimento com mudana estrutural. As instituies
importam porque o custo de interveno do Estado depende do funcionamento das
instituies. Ou seja, em sociedades com instituies que tm alto grau de
legitimidade e funcionam adequadamente, tanto as aes do governo como
funcionamento do mercado (que uma instituio) podem produzir resultados
melhores a custos mais baixos de tributao e de fiscalizao.
Nos pases em desenvolvimento as legislaes de defesa da concorrncia e as
agncias reguladoras tm papel distinto das que tinham em pases desenvolvidos, e
em especial, nos EUA. Seu papel principal no o de melhorar a alocao de
recursos em uma economia que j alcanou elevado nvel de eficincia produtiva e
que j incorpora as tecnologias mais avanadas disponveis. Nesse caso, seu
principal papel contribuir para aumentar o nvel de investimento e maximizar o
bem-estar da sociedade em um contexto dinmico, ou seja, contribuir pra
efetividade das polticas de desenvolvimento. Nesse sentido mercado e concorrncia
tm um papel fundamental, dada as caractersticas indutoras de progresso tcnico.
Portanto, as eficincias relevantes no so as tradicionais eficincia alocativa ou
produtiva, mas a eficincia dinmica schumperiana.
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