Polticas de estabilizacin y ajuste estructural

Cuarto tema Pg. 1

Polticas de estabilizacin y ajuste estructural

Por Ovidio Reyes
Junio, 1999

Polticas de estabilizacin

Los pases que deciden emprender un programa de estabilizacin tienen un denominador
comn: la economa se encuentra en un proceso de abierta inflacin, el dficit pblico es
elevado, lo mismo que el dficit en cuenta corriente de balanza de pagos, y el pas est
perdiendo muchas reservas internacionales, si es que todava no las ha perdido todas. La
causa de este desequilibrio puede radicar en un sinnmero de factores, entre los que se
destacan: una poltica expansiva de demanda, alza en la tasa de inters de los prstamos
exteriores, cada en los trminos de intercambio (incremento de precios de los productos
exportables y/o alza de precios de los productos importables), cada en el financiamiento
del exterior, o una combinacin de ellas
1
.

Los programas de estabilizacin se disean con una perspectiva de corto plazo, para atacar
los problemas de inflacin, dficit fiscal, dficit comercial, y para restaurar las reservas
internacionales. Para lograrlo, los programas se focalizan en la restriccin de la demanda
agregada a travs de la reduccin del gasto pblico y en el anclaje del tipo de cambio o de
la oferta monetaria.

Una condicin bsica para el xito de los programas de estabilizacin, se relaciona con la
credibilidad en las polticas que se estn implementando. Un programa que no es creble
tiene pocas posibilidades de afectar las expectativas, por lo que la inflacin y la volatilidad
de los tipos de cambios continuarn. En la direccin de reforzar la credibilidad, un nuevo
gobierno tendr ms ventajas que su predecesor en la implementacin del programa de
estabilizacin.

El financiamiento externo al programa es otra condicin bsica. La adopcin de un paquete
de estabilizacin soportado por el Fondo Monetario Internacional (FMI) refuerza la
credibilidad y permite al pas acceder a recursos financieros frescos, no solamente del FMI,
sino de la comunidad internacional. Cabe recordar que, como organismo financiero
internacional, el FMI entrega una especie de aval para que el resto de pases procedan
con los desembolsos.

Costos de la inflacin

Los pases emprenden un programa de estabilizacin porque quieren eliminar el flagelo de
la inflacin. Una inflacin del 3 por ciento no preocupa mucho a los economistas ni a la
poblacin. Pero cuando la inflacin empieza a subir y sobrepasa los dos dgitos, todo el

1
Sobre los programas de estabilizacin y ajuste estructural, vase a Vittorio Corbo y Stanley Fischer:
Admustment Programs and Bank Support: rationale and Main Results, en Corbo, Fischer y Webb editores: Adjustment
Lending Revisited. Policies to Restore Growth, World Bank Symposium, February 1992.
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mundo se alarma porque los costos que surgen en un entorno inflacionario pueden ser muy
elevados
2
.

El primer costo asociado a la inflacin se relaciona a la distorsin generada en los precios
relativos. Cuando la inflacin est subiendo, o ya es alta, el sistema de precios empieza a
perder su funcin de entregar seales sobre la abundancia o escasez relativa de los bienes.
Como todos los precios se mueven hacia el alza, es difcil distinguir entre incrementos en
los precios relativos o en el nivel general de precios. Unos precios suben ms deprisa que
otros por razones especulativas o por falta de informacin, de tal modo que los precios se
distorsionan y el sistema de mercado disminuye su eficiencia.

Otro costo de la inflacin es el de redistribuir el ingreso de los poseedores de activos hacia
los deudores. Si alguna persona contrat una deuda no indexada, pagar menos en el futuro
al descender el valor real de la misma. Adicionalmente, el ingreso afecta negativamente la
riqueza de los que utilizan intensivamente el dinero. En la mayora de los pases, los pobres
mantienen gran parte de su riqueza en unidades monetarias, resultando ser lo ms afectados
por la inflacin.

La inflacin afecta el horizonte de planeacin de los proyectos. Nadie invertir si se
presenta mucha incertidumbre sobre los flujos de fondos futuros. La distorsin de precios
relativos hace ms difcil la toma de decisiones empresariales, afectndose los planes de
produccin y expansin. La inversin se reduce como consecuencia de que las expectativas
de mayor inflacin presionan hacia el alza de la tasa de inters, encarecindose el crdito y
reducindose el valor presente neto de los proyectos.

El costo ms claro de la inflacin se relaciona con la erosin del poder adquisitivo del
ingreso. Al subir los precios, el salario real y los activos financieros no indexados se
deterioran. La inflacin se reproduce como un cncer que empobrece y, en muchos casos,
deja en la ruina a muchos agentes econmicos.

Los costos asociados a la inflacin, cuando llegan a ser altos, racionalizan la aplicacin de
un programa de estabilizacin que los elimine.

Estabilizacin con hiperinflacin

Los programas de estabilizacin que pretenden acabar con una hiperinflacin, cuando estn
bien diseados y son crebles, son rpidos y exitosos
3
. La razn del xito es que las
distorsiones se han exacerbado a un grado tal que la poblacin est dispuesta a pagar los
costos del ajuste con tal de que los equilibrios financieros se restablezcan.

Los principales ingredientes del programa de estabilizacin de la hiperinflacin son:


2
Con respecto a los costos de la inflacin, vase Stanley Fischer y Franco Modigliani: Toward and
Understanding of the Real Effects and Cost of Inflation. Weltwirtshaftliches Archiv, No. 114, 1978.
3
Al respecto, vase a Rudiger Dornbusch y Stanley Fischer: Stopping Hyperinflation, Past and Present,
Weltwirtschaftliches Archiv, 122 (1), March 1996, pp 1-47.
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1.- Utilizar el tipo de cambio como ancla nominal de precios. En una inflacin elevada, la
moneda nacional generalmente es sustituida por una moneda externa como unidad de
cuenta, por ejemplo el dlar. Los precios se indexan al tipo de cambio (dolarizacin) y
mucha de la inflacin resultante obedece a las depreciaciones de la moneda. El anclaje del
tipo de cambio, precedido por una gran devaluacin, permite que la inflacin se detenga
abruptamente. Ms tarde, cuando la estabilidad de precios se ha restablecido, sera
recomendable ajustar el tipo de cambio para evitar una sobrevaluacin de la moneda.

2.- El dficit pblico debe reducirse a un nivel que no requiera del financiamiento del banco
central. La reduccin del dficit es una condicin necesaria para garantizar la estabilidad.
El lmite del dficit estar dado por el financiamiento externo que se pueda conseguir. Cabe
destacar, que este financiamiento ser transitorio, mientras se van realizando las reformas
de largo plazo que garanticen mayores fuentes de ingresos y/o recortes de gastos.

3.- Disear polticas de ingresos (fijar precios y sueldos con sindicatos y gremios de
productores) que permitan quebrar el momento inflacionario (expectativas) y aumentar el
respaldo poltico al programa.

Estabilizacin con inflacin moderada

Los programas de estabilizacin en donde prevalece una inflacin moderada son ms
difciles de detener
4
. Primero, porque la inflacin forma parte de las finanzas pblicas. La
monetizacin de los dficit contina siendo la causa principal de la inflacin y los
gobiernos no quieren perder este impuesto. Segundo, porque la inflacin se vuelve muy
pegajosa y para detenerla no basta con anclar el tipo de cambio. Habr que romper la
inercia redefiniendo la forma en cmo se especifican los contratos laborales evitando que
los salarios se ajusten con base a la inflacin pasada. Tercero, porque en la ciudadana no
existe pleno convencimiento de implementar un programa de ajuste drstico, y los polticos
no querrn perder apoyo como resultado de los ulteriores recortes del gasto y
desaceleracin de la demanda agregada.

El costo ms importante de bajar rpidamente una inflacin moderada mediante un anclaje
cambiario o una contraccin monetaria, es el aumento del desempleo. Si las autoridades
deciden embarcarse en un programa para reducir la inflacin en la que prevalece mucha
inercia, los salarios continuarn subiendo al ritmo de la inflacin pasada, entonces, los
salarios nominales crecen a mayor velocidad que los precios. El alza del salario real
aumenta los costos laborales de las empresas, las que responden reduciendo el empleo y la
produccin.

Los ingredientes del programa de estabilizacin de la inflacin moderada son:

1.- Utilizar una o varias anclas nominales de precios. Puede seleccionarse un anclaje de tipo
de cambio o contraccin de la masa monetaria. Algunos bancos centrales utilizan como
principal ancla la fijacin de una meta de inflacin que se va reduciendo con el tiempo,

4
Al respecto vase Rudiger Dornbusch: Moderate Inflation, World Bank Economic Review, Volumen 7,
January 1993, PP. 1-44.
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alentando al sector privado a que ajuste los salarios y los precios de los bienes y servicios
con base a la inflacin futura, para evitar un mayor desempleo
5
.

2.- Reducir los dficit fiscales y cesar el financiamiento con emisin inorgnica del banco
central. De ser posible, el sector pblico debe generar un supervit que aumente el ahorro,
con la finalidad de absorber futuras contingencias sin mayores desequilibrios financieros.

3.- Se debe invertir mucho en credibilidad. La credibilidad permitir minimizar los costos
asociados a la estabilizacin. Una manera de aumentar la confianza es modernizando las
instituciones pblicas. La creacin de un banco central independiente del gobierno con
amplia autonoma legal y econmica, fortalecer la confianza y reducir los riesgos
(tentacin) de continuar monetizando los programas pblicos.

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Una vez que la inflacin y el dficit fiscal han sido contenidos, el pas deber adoptar un
programa de ajuste estructural tendiente a mejorar la asignacin de recursos y crear las
bases para el crecimiento econmico sostenido. El Banco Mundial (BM) es la institucin
que se especializa en realizar el seguimiento del ajuste de largo plazo y proveer los
prstamos externos que se podran requerir para su exitosa implementacin. Por su parte, el
FMI ha diseado un financiamiento especial para pases con bajo ingreso percpita,
conocido como ESAF (Enhanced Structural Adjustment Facility), para actuar
conjuntamente con el BM en la direccin de facilitar el proceso de transformacin que la
economa necesita.

Los programas de ajuste estructural se concentran en la eliminacin de las distorsiones y
rigideces para proveer un funcionamiento ms eficiente de los mercados. Los programas
reducen la participacin del sector pblico y le dan al sector privado ms espacio para que
se conviertan en el motor del desarrollo econmico. Para una economa pequea y abierta,
los programas intentan reorientar la economa hacia el sector exportador.

La reformulacin del papel econmico del estado es un elemento clave. Los programas de
reforma estructural tienen como objetivo sacar al estado de la produccin de bienes y
servicios. Este ltimo deber ms bien especializarse en la creacin de los adecuados
marcos regulatorios y en la provisin de bienes pblicos en forma ms eficiente: salud y
educacin bsica principalmente.

El ajuste estructural se debe ejecutar con firmeza. Un gobierno polticamente dbil y que
cede fcilmente frente a los grupos de presin, tendr poco xito en la implementacin de
las reformas. Para garantizar su efectividad, el gobierno debe tener una firme voluntad
poltica a la hora de aplicar las medidas, evitando su reversin.



5
El esquema de objetivo de inflacin con relacin a objetivos monetarios es analizado por Lars E.O. Svensson:
Price Stability as a Target for Monetary Policy,, NBER Working Paper W7276, August 1999.
6
Esta seccin se basa en el documento de Vittorio Corbo y Stanley Fischer, op.cit.
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Reforma del sector pblico

La reforma del sector pblico consiste en un cambio en las polticas e instituciones
tendientes a modernizar al estado. La reforma tienen por finalidad reducir el dficit en el
largo plazo y remover los obstculos microeconmicos que desestimulen una mayor
produccin privada. En este sentido, la reforma incluye acciones para mejorar la eficiencia
de la recaudacin de impuestos (reforma tributaria) aplicando tasas impositivas bajas y
parejas para todos los sectores, reducir el nivel y aumentar la eficiencia de los gastos
pblicos y la reestructuracin y/o privatizacin de empresas pblicas.

Reforma Comercial

La liberalizacin comercial pretende reestructurar los precios relativos a favor de los bienes
exportables. La poltica de reforma comercial incluye la liberalizacin plena del comercio
de bienes y servicios, la eliminacin de los controles cambiarios y la aplicacin de tarifas
bajas y uniformes, reduciendo el proteccionismo. La eliminacin del proteccionismo es
clave, porque permite una mejor reasignacin de recursos al eliminar a los sectores
buscadores de renta que son socialmente improductivos.

La desgravacin arancelaria, o poltica de apertura comercial, promueve las exportaciones
porque abarata el precio de los insumos importados y aumenta las disponibilidades de
recursos financieros y laborales para el sector exportador. En otras palabras, una poltica de
impuestos bajos a las importaciones es equivalente a un impuesto bajo a las exportaciones,
y a la inversa. Adems, la mayor apertura permite absorber nuevas tecnologas y genera un
efecto dinmico en la tasa de crecimiento econmico.

Reforma financiera

La reforma financiera tiene como objetivo movilizar el ahorro privado mediante la
asignacin ms eficiente de los recursos financieros. La reforma busca garantizar tasas
reales de inters positivas para fomentar el ahorro, y para aumentar la productividad de las
inversiones. La reforma financiera elimina los controles sobre la tasa de inters y los
controles sobre el crdito, promoviendo su fijacin y asignacin a travs de mecanismos de
mercado. Adems, se incluye la eliminacin de los controles de capitales, promovindose el
libre flujo de divisas internacionales.

La reforma crea los marcos regulatorios para garantizar una efectiva regulacin prudencial.
El objetivo es disminuir la probabilidad de quiebras bancarias aumentando la capitalizacin
de los bancos, limitando la asuncin de riesgos excesivos y normando el ingreso y salida de
las instituciones financieras. El fortalecimiento del sistema financiero debe realizarse con
base a normas prudenciales internacionalmente aceptadas (Normas de Basilea), en la que se
definan claramente prcticas financieras sanas. La mayor transparencia de las instituciones
financieras a travs de la difusin de sus hojas de balance y estados financieros es un
componente bsico.



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Reforma laboral

La reforma laboral apunta a suprimir las restricciones que limitan la flexibilidad del
mercado de trabajo. Las regulaciones en el mercado laboral conducen a un mayor
desempleo cuando se establecen elevados costos de despido. La falta de flexibilidad del
trabajo y la existencia de salarios mnimos por encima de los de mercado, conducen a una
situacin de desempleo permanente. La reforma laboral incluye la adopcin de un marco
legal que de espacio a contrataciones libres y flexibles, eliminando las indexaciones
salariales por ley.

Polticas para lograr el crecimiento

Las polticas de ajuste estructural tienen como objetivo de largo plazo el crecimiento
econmico. Las principales polticas que el sector pblico podra impulsar para promover el
crecimiento econmico son: garantizar la estabilidad macroeconmica, mayor libertad de
los mercados, fomentar el ahorro y la inversin nacional a travs de un mayor ahorro
pblico, fomentar la mayor productividad en las inversiones por medio de un marco legal
que favorezca los derechos de propiedad y promueva tasas impositivas estables, y fomentar
la acumulacin de capital humano a travs de programas concentrados en la educacin
bsica y en la nutricin.