5.

O FEDERALISMO FISCAL


O tema do federalismo fiscal ignorado pelos manuais de direito constitucional, mas
pea chave no desenho de qualquer federao. Todo Estado promove, em maior ou menor
medida, algum deslocamento de recursos financeiros dentro de seu territrio. O Estado
arrecada mais em determinadas regies e aplica de forma desigual em suas diversas regies.
Esse descolamento o principal mecanismo, no Brasil, de se promover o objetivo expresso no
art. 3, III, da Constituio da Repblica, a saber, a erradicao da misria e da pobreza e a
reduo das desigualdades sociais e regionais. Esse deslocamento tem uma dimenso
particular no federalismo, porque s regies correspondem unidades poltico-administrativas
que gozam de autonomia poltica, podendo agir contra ou a favor das transferncias de
recursos de uma regio para outra, como revela, por exemplo, a prtica da guerra fiscal e a
dificuldade de se fazer a reforma tributria no Brasil.
O federalismo fiscal um campo de estudo que investiga como os recursos pblicos
so compartilhados tanto em uma perspectiva vertical, ou seja, entre a Unio os Estados e os
Municpios, quanto horizontal, a saber, como so distribudas as transferncias financeiras
entre os Estados e a mesma questo entre os municpios. Se a preocupao a justia social e
a reduo das desigualdades, o federalismo fiscal apenas um lado da moeda. O seu estudo
precisa ser complementado pela discusso sobre a arrecadao tributria, para examinar quais
classes, setores sociais e regies contribuem para a composio da carga tributria brasileira.
Neste pequeno texto, vamos introduzir a discusso a partir de dois aspectos do federalismo
fiscal no Brasil: os fundos de participao dos Estados e dos Municpios e a e o retorno
centralizao financeira na Unio.

5.1. Os fundos de participao dos Estados e dos Municpios

O federalismo fiscal parte importante do movimento de descentralizao adotado
pela Constituio da Repblica de 1988, que estabeleceu as seguintes responsabilidades pela
arrecadao e os seguintes mecanismos de distribuio da receita tributria.
Compete Unio arrecadar (art. 153 da CR):
Importao de produtos estrangeiros (IPE);
Exportao
Renda e Proventos de qualquer natureza (IRRF);
Produtos industrializados (IPI);
Operao de Crdito;



Imposto Territorial Rural (ITR);
Outros (comp. residual).

Compete aos Estados (art. 155 da CR):

Causa mortis ou doao;
Operaes relativas `circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de
transporte interestadual e intermunicipal (ICMs);
Imposto sobre propriedade de veculos automotores (IPVA);
IR de pagamentos feitos pelo Estado(157, I).

Compete aos Municpios (art. 156 da CR)):

Imposto predial e territorial urbana (IPTU);
Transmisso inter vivos;
Servios de qualquer natureza (ISS);
IR de pagamentos feitos pelo Municpio(art. 158, I da CR)

Vejamos como parte dos recursos arrecadados por meio desses impostos recursos so
transferidos dos entes federativos que os arrecada para suas subdivises, ou seja, da Unio
para os Estados e os Municpios, e dos Estados para os Municpios.


IRRF / IPI (art. 159 da CR)
21,5% forma o Fundo de Participao dos Estados
23,5% forma o Fundo de Participao dos Municpios
3% para o Fundo de Participao
10% do IPI para os Estados e Distrito Federal, proporcional ao valor das
respectivas exportaes de produtos industrializados.


ITR 50% para o municpio em que a rea rural est localizada


ICMs 25% para os municpios. Destes,
na forma de lei estadual
para o municpio de origem.


IPVA
40% para o Estado que o arrecada
40% para o municpio onde o carro emplacado
20% para o Fundeb Fundo de Desenvolvimento da Educao bsica, que redistribui
os recursos de acordo com o nmero de matrculas de cada ente federado.

Essas so transferncias constitucionais vinculadas, ou seja, os entes federados que



arrecadam so obrigados a repassar os recursos aos demais, conforme estabelecido pela
Constituio da Repblica. Vale examinar o seguinte quadro que informa o que cada nvel da
federao responsvel pela arrecadao e os valores que dispem depois que efetivam suas
despesas.

Essa tabela, que nos revela a repartio dos recursos pblicos em perspectiva vertical, ou
seja, entre a Unio, os Estados e os Municpios, informa no apenas a arrecadao dos
impostos, mas inclui todos os tributos, como as contribuies sociais e as taxas.
O primeiro grupo de linhas, composto pelos anos de 1960 at 2005, representa o que os
entes federados arrecadam antes de efetivar as transferncias constitucionais mencionadas
acima. O segundo grupo o que os entes federados dispem aps as referidas transferncias
para satisfazer seus compromissos e realizar seus investimentos. O primeiro grupo de colunas se
refere carga tributria em relao ao PIB. O segundo grupo se refere a distribuio entre os
trs nveis da federao. Desta tabela, podemos destacar algumas observaes:
a) Na coluna total do primeiro grupo, vale observar o crescimento da carga tributria
brasileira, que se aproxima hoje de 39% do Produto Interno Bruto. No correto dizer
que o Estado retira da economia esse recurso, porque ele reinveste parte significativa
da economia. Pode-se dizer que ele no recoloca na economia o que utiliza para pagar
os servios da dvida pblica. A questo, a meu ver, no o tamanho deste percentual,
pois alguns pases desenvolvidos apresentam percentuais maiores. A questo a
qualidade do gasto.
b) Outra observao pertinente constatar como os recursos esto concentrados na
Unio, que dispe de 57,8%, enquanto Estados e Municpios ficam com 25,2% e 17%



da receita tributria. Em contrapartida, os Estados e notadamente os Municpios
arcam com a responsabilidade pela prestao de diversos servios pblicos.
c) Vale ainda examinar a arrecadao direta, 2005, local, para compar-la com a receita
disponvel, 2005, local, e constatar que mais de 2/3 das receitas dos municpios
originam de transferncias.
Essa tabela, todavia, no nos permite verificar como a distribuio dos recursos entre
os entes de mesmo nvel na federao. Por exemplo, se examinarmos as arrecadaes dos
Estados e suas receitas disponveis, tem-se a impresso de que a perda de recursos pequena
(de 25,9% para 25,5%). Ocorre que a transferncia no igual entre os Estados, j que o Fundo
de Participao dos Estados busca favorecer as regies mais pobres, de forma que essa
diferena cresce em Estados mais desenvolvidos. O Fundo de Participao dos Estados
regulamentado pela Lei Complementar n 62, de 28 de dezembro de 1989, com redao dada
pela Lei n 143, de 17 de julho de 2013, que distribui os recursos segundo os seguinte
coeficientes: .
Acre..........................................................................................
Amap...........................................................................................
Amazonas.....................................................................................
Par...............................................................................................
Rondnia......................................................................................
Roraima .......................................................................................
Tocantins .....................................................................................
Alagoas......................................................................................
Bahia ............................................................................................
Cear ............................................................................................
Maranho .....................................................................................
Paraba .........................................................................................
Pernambuco ................................................................................
Piau ............................................................................................
Rio Grande do Norte ......................................................................
Sergipe ........................................................................................
Distrito Federal ..............................................................................
Gois ............................................................................................
Mato Grosso .........................................................................
Mato Grosso do Sul ........................................................................
Esprito Santo .......................................................................
Minas Gerais ...................................................................
Rio de Janeiro .................................................................................
So Paulo .......................................................................................
Paran ............................................................................................
Rio Grande do Sul ............................................................................
Santa Catarina ..................................................................................
3,4210
3,4120
2,7904
6,1120
2,8156
2,4807
4,3400
4,1601
9,3962
7,3369
7,2182
4,7889
6,9002
4,3214
4,1779
.4,1553
0,6902
2,8431
2,3079
1,3320
1,5000
4,4545
1,5277
1,0000
2,8832
2,3548
1,2798

A Lei Complementar n 143, de 2013, fruto de um longo processo de negociao, em
que certamente pesou os critrios vigentes desde 1989. Verifica-se que o Estado mais rico (So
Paulo) um dos que menos recebe, estando acima apenas do Distrito Federal. Os Estados mais
pobres do norte e do nordeste so os que recebem maiores coeficientes do FPE. H
efetivamente um deslocamento de recursos financeiros do sul e sudeste para o norte e
nordeste, sobretudo se considerarmos onde so gerados os impostos que compem o referido



fundo.
A tabela adiante, retirada do trabalho de Mendes (2013), demonstra os pesos das
transferncias e da arrecadao prpria na receita de cada Estado.



A Lei Complementar n 91, de 22 de dezembro de 2007, que define os critrios de
repartio do Fundo de Participao dos Municpios, favorece, por sua vez, os municpios
menores, pois adota o seguinte critrio:













Proporcionalmente, os municpios pequenos recebem mais do que os municpios de
mdio e grande porte. Um municpio com at 10 mil habitantes recebe um coeficiente de 0,6,
enquanto um municpio com mais de 110 mil habitantes (11 vezes maior que aquele) recebe
um coeficiente de 3,0. Em uma mdia geral, os municpios pequenos apresentam ndices
econmicos e sociais piores, de forma que este critrio uma forma de redistribuio de
recursos. Ainda assim, o crescimento demogrfico de municpios com menos de 20 mil
habitantes negativo, ou seja, as pessoas procuram se mudar para municpios maiores em
busca de empregos e servios. Esses critrios estimulam a criao de novos municpios e
inibem a fuso desses.
Extrado da mesma fonte, a tabela abaixo apresenta os pesos das transferncias e da
arrecadao por faixa de tamanho de municpio.





Categoria do Municpio, segundo seu nmero de habitantes
Coeficiente (90%)
a) At 16.980 Pelos primeiros 10.188 ............................... ... 0,6
Para cada 3.396, ou frao excedente, mais ....................... 0,2
b) Acima de 16.980 at 50.940 Pelos primeiros 16.980 ..... 1,0
Para cada 6.792 ou frao excedente, mais ........................ 0,2
c) Acima de 50.940 at 101,880 Pelos primeiros 50.940 .... 2,0
Para cada 10.188 ou frao excedente, mais ...................... 0,2
d) Acima de 101.880 at 156.216 Pelos primeiros 101.880 3,0
Para cada 13.584 ou frao excedente, mais ....................... 0,2
e) Acima de 156.216 ..............................................................4,0




5.2. O retorno centralizao financeira na Unio

Neste curso, j apontamos que a Constituio da Repblica de 1988 promoveu a
descentralizao poltica, o que pode ser identificado, por exemplo, no reconhecimento do
municpio e do Distrito Federal como entes federativos e na descentralizao de recursos
financeiros para Estados e Municpios. Vimos tambm que, a partir da segunda metade da
dcada de 90, ocorre um movimento na federao brasileira de descentralizar atribuies e
centralizar a capacidade decisria, o que significa tambm um movimento centralizao dos
recursos financeiros. Neste tpico, vamos apresentar uma sntese de alguns dos mecanismos
adotados pela Unio para conduzir a federao a esta centralizao.
Um dos mecanismos adotados pela Unio para ampliar sua participao na repartio
da receita tributria foi incrementar sua arrecadao por intermdio de contribuies sociais,
que no so partilhadas com Estados e municpios, como acontece com o IR e o IPI. Em 1988
a receita de contribuies sociais equivalia a pouco mais de 1% do PIB, tendo atingido 6% do
PIB em 2002. (Mendes, 2013, pg. 13). So contribuies para financiar a previdncia social
(art. 195 da CR), educao fundamental (salrio-educao, art. 212, 5 da CR), o seguro-
desemprego (art. 239 da CR) e programas de formao do trabalhador (art. 240), comumente
por intermdio do sistema S (Senac, Sesc etc). Mencione-se ainda a chamada Lei Kandir, que,
em 1996, desonerou as exportaes reduzindo-lhes o ICMs, o que impactou a arrecadao dos
Estados, sob a promessa de que a Unio compensaria a perda de recursos desses, o que no se
efetivou.
A Unio conseguiu alterar a Constituio da Repblica para permitir que, na hiptese
de os Estados no efetuarem o pagamento de suas dvidas, a Unio poderia descontar o valor
dos recursos a serem transferidos para os Estados (art. 160 da CR e EC 42, art. 167). Na
negociao das dvidas dos Estados durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, a Unio
imps aos Estados um conjunto de medidas dos entes subnacionais, exigindo-lhes maior
austeridade nos gastos pblicos. Entre essas exigncias estava a privatizao dos bancos
pblicos estaduais e a possibilidade de reteno de parte dos valores a serem transferidos
conforme determinao constitucional, nos termos autorizao da mencionada alterao da
Constituio da Repblica. Os juros estipulados poca se mostram inadequados na
atualidade, cuja reviso hoje uma das principais reivindicaes dos Estados no Congresso
Nacional.
Outra forma de reforar a centralizao das finanas pblicas o tratamento desigual
que se estabelece entre os entes federativos: enquanto se aprova a desvinculao de parte
dos recursos da Unio (art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias), dando ao
Poder Central maior flexibilidade para gerir seus recursos, criam-se despesas para os Estados e
Municpios sem a indicao de receitas, como a fixao do piso salarial dos professores e a
incorporao dos agentes comunitrios de sade ao corpo funcional de estados e municpios
(EC n 51). Em ambos os casos, as alteraes da Constituio e suas regulamentaes



constrangem a autonomia dos entes federados subnacionais. Como afirma Gilberto Bercovici,
Isto s confirma que a estratgia (...) de manter os Estados e Municpios financeiramente
dependentes da Unio acabou por se tornar um mecanismo de coero muito mais eficaz do
que a interveno federal direta (pg. 177).