Frum de Contratao e Gesto Pblica - FCGP

Belo Horizonte, ano 3, n. 26, fev. 2004

Tribunal de Contas da Unio - Representao interposta contra irregularidades em
ocorridas em concorrncia. Voto do Ministro Auditor Augusto Sherman Cavalcant
A Equipe Frum selecionou este voto do Ministro Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
que destaca com singular mestria trs importantes aspectos da Administrao Pblica:
1 - exigncia do edital para que os prestadores de servio do futuro contratante sejam
regidos pela CLT, de modo a evitar a participao de cooperativas. Validade;
2 - parcelamento do objeto. O rgo decidiu terceirizar integralmente o servio de
informtica, colocando-o como nico objeto na licitao. Embora reconhecendo as
vantagens do gerenciamento de um s prestador do servio, o TCU considerou ofensiva
regra do parcelamento a unicidade do objeto. Ademais, entendeu que a parte de
gerenciamento e fiscalizao do servio de informtica no pode ser terceirizada;
3 - qual o limite entre preservar a qualidade na licitao e restringir a competio? No
caso, o Ministro Auditor mostra a necessidade de equilbrio entre os dois extremos.
Tribunal de Contas da Unio
Representao Interposta contra Irregularidades Ocorridas em Concorrncia. Voto do
Ministro Auditor
Augusto Sherman Cavalcanti.
SUMRIO
Representao interposta pela empresa Bureau Tecnologia Ltda. contra irregularidades
ocorridas na Concorrncia n 002/03, promovida pela Agncia Nacional do Cinema -
Ancine, tendo por objeto a contratao de servios tcnicos especializados de
informtica, com vistas modernizao da gesto da Agncia, abrangendo servios de
especificao e desenvolvimento de sistemas de informao e de aplicativos para WEB,
de infra-estrutura e administrao de redes, de operao de computadores e help desk,
de modelagem e administrao de banco de dados, de produo de informao e
estatstica, e de treinamento de informtica. Diligncia. Distores na formulao do
edital, restringindo a competitividade do certame. Suspenso do processo licitatrio.
Audincia dos responsveis e das empresas participantes da licitao. Acatamento
parcial das justificativas. Vcios graves no edital com violao ao princpio da isonomia
e frustao do carter competitivo da licitao. Conhecimento. Parcialmente procedente.
Fixao de prazo para anulao do edital. Determinaes. Cincia ao interessado.
ACRDO
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representao, versando sobre
irregularidades identificadas no edital da Concorrncia n 002/03 (Processo n
52800.001672/2003-71), promovida pela Agncia Nacional do Cinema - Ancine, tendo
por objeto a contratao de servios tcnicos especializados de informtica, com vistas
modernizao da gesto da Agncia, abrangendo servios de especificao e
desenvolvimento de sistemas de informao e de aplicativos para WEB, de infra-
estrutura e administrao de redes, de operao de computadores e help desk, de
modelagem e administrao de banco de dados, de produo de informao e estatstica,
e de treinamento de informtica.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, em:
9.1. conhecer da representao formulada nos termos do pargrafo 1, artigo 113 da Lei
n 8.666/93, para, no mrito, consider-la parcialmente procedente;
9.2. determinar Agncia Nacional do Cinema - Ancine que, com fulcro no art. 71,
inciso IX, da Constituio Federal e no art. 45 da Lei n 8.443/92 c/c o art. 251 do
Regimento Interno do TCU, adote as providncias necessrias, no prazo de 15 (quinze)
dias, com vistas a anular o edital da Concorrncia n 002/03;
9.3. autorizar a Ancine a efetuar contratao em carter emergencial dos servios
tcnicos de informtica considerados imprescindveis, dentro do prazo definido no
inciso IV, do art. 24, da Lei de Licitaes, durante o qual devero ser adotadas
providncias com vistas promoo do(s) devido(s) processo(s) licitatrio(s), nos
termos preconizados pela legislao e em consonncia com as orientaes emanadas
desta Corte;
9.4. determinar Ancine que: 9.4.1. quando do lanamento de novo edital (editais) de
concorrncia, em substituio ao de n 002/03, observe os seguintes preceitos:
9.4.1.1. tendo em vista o disposto nos arts. 3, 1, inciso I, 15, inciso IV, e 23, 1 e
2, todos da Lei 8.666/93, e considerando a possibilidade de diviso do objeto sem
prejuzo das exigncias tcnicas a serem requeridas pela Administrao, defina reas de
servios para que seja procedida a adjudicao por itens em um mesmo objeto ou realize
licitaes distintas, com vistas a propiciar a ampla participao dos licitantes que,
embora no dispondo de capacidade para a execuo ou fornecimento da totalidade do
objeto, possam, contudo, faz-lo com referncia a itens ou unidades autnomas,
devendo ser observada a necessidade de estabelecimento, para as propostas tcnicas, no
caso de certame nico, de pontuao especfica a cada um dos itens pr-estabelecidos;
9.4.1.2. abstenha-se de incluir exigncias nos editais de licitao que violem os
princpios da legalidade, da competitividade e da seleo da proposta mais vantajosa
para a Administrao, a exemplo da prefixao de salrios, do fornecimento aos
profissionais prestadores de servios de planos de sade e vale-refeio e da pontuao
tcnica relativa ao percentual do faturamento do licitante aplicado em aes de
treinamento, por representarem invaso esfera de vontade do particular e onerarem o
contrato sem benefcio direto ao Estado;
9.4.1.3. observe o disposto no art. 30 da Lei de Licitaes, abstendo-se de exigir nmero
mnimo e/ou certo de contratos/atestados para comprovar aptido tcnica, bem como
definindo no instrumento convocatrio quais as parcelas de maior relevncia tcnica e
de valor significativo;
9.4.1.4. abstenha-se de incluir quesito de pontuao que atribua pontos na avaliao da
proposta tcnica to-somente pelo tempo de existncia da licitante na prestao de
servios na rea de informtica, aferido pela apresentao do contrato social;
9.4.1.5. abstenha-se, ainda, de incluir quesitos de pontuao na avaliao da proposta
tcnica que no indiquem necessariamente maior capacidade para fornecer os servios,
atribuindo pesos de acordo com a relevncia e pertinncia de cada item requerido;
9.4.1.6. ao prever quesito de pontuao tcnica atribudo apresentao de certificado
ISO 9000, vincule-o to-somente comprovao de sua validade, de modo a serem
conferidos pontos unicamente ao certificado em si, de forma global pelos servios de
informtica prestados pela empresa, sem estabelecer pontuao a atividades especficas;
9.4.1.7. no inclua nos editais clusulas que indiquem a necessidade de os profissionais
a serem alocados na execuo do ajuste serem previamente aprovados pela entidade, a
exemplo do contido na alnea "g" do item 24 do edital em vrtice, por falta de amparo
legal;
9.4.1.8. ao inserir, nos editais de licitao, exigncia de comprovao de capacidade
tcnica, de que trata o art. 30 da Lei n 8.666/93, seja sob o aspecto tcnico-profissional
ou tcnico-operacional, consigne no respectivo processo, expressamente, os motivos
dessa exigncia, e demonstre, tecnicamente, que os parmetros fixados so necessrios e
pertinentes ao objeto licitado, assegurando-se de que a exigncia no implica restrio
ao carter competitivo do certame;
9.4.1.9. atente para a incluso de clusulas, nos contratos que venha a celebrar com
empresas prestadoras de servios de informtica, prevendo o repasse obrigatrio de
informaes e documentaes do prestador de servios para a autarquia, de forma a
evitar dependncia em relao ao prestador, bem como garantir a segurana das
informaes;
9.4.2. mantenha esta Corte de Contas informada sobre a(s) licitao (licitaes) que
vier(em) a ser realizada(s) em substituio Concorrncia n 002/03, encaminhando
cpia do(s) edital (editais) de licitao, das atas de abertura de propostas e de
adjudicao, bem como do(s) respectivo(s) contrato(s) que vier(em) a ser celebrado(s);
9.5. determinar Ancine que, por meio criao de setor interno de informtica ou
mediante a contratao de empresa especfica para esse fim, adote providncias no
sentido de dotar-se dos meios necessrios para realizar, de forma independente, a
determinao, coordenao, superviso, controle e fiscalizao da execuo do servios
de informtica terceirizados;
9.6. determinar 6 Secex que efetue o acompanhamento do cumprimento das
determinaes contidas nos itens precedentes;
9.7. dar cincia deste Acrdo ao interessado e s empresas participantes da
Concorrncia 002/03, bem como do Relatrio e Proposta de Deliberao que o
fundamentam;
9.8. encaminhar cpia da presente deciso, bem como dos respectivos Relatrio e
Proposta de Deliberao, Ancine e ao Ministrio da Cultura.
RELATRIO DO MINISTRO RELATOR
Trata-se de Representao formulada pela empresa Bureau Tecnologia Ltda., em
27/08/2003, nos termos do art. 113, 1, da Lei n 8.666/93, contra irregularidades
identificadas no edital da Concorrncia n 002/03 (Processo n 52800.001672/2003-71),
promovida pela Agncia Nacional do Cinema - Ancine, tendo por objeto a contratao
de servios tcnicos especializados de informtica, com vistas modernizao da gesto
da Agncia, abrangendo servios de especificao e desenvolvimento de sistemas de
informao e de aplicativos para WEB, de infra-estrutura e administrao de redes, de
operao de computadores e help desk, de modelagem e administrao de banco de
dados, de produo de informao e estatstica, e de treinamento de informtica.
2. Alegou o representante que o edital da concorrncia apresentaria os seguintes vcios
(fls. 02/16):
Fixao de valores mnimos de remunerao das categorias profissionais abrangidas
pela contratao, em desrespeito ao princpio da legalidade, bem como aos artigos 3 e
40, inciso X, da Lei de Licitaes;
Exigncia de que a contratada fornea a seus empregados plano de sade e vale-refeio
conforme condies especficas determinadas pela Agncia, violando os princpios da
legalidade, da competitividade e da seleo da proposta mais vantajosa, bem como
invadindo a esfera de atuao do particular;
Exigncia de submisso dos empregados da contratada ao regime da CLT, o que se
configuraria tambm em ingerncia indevida da Administrao nos negcios do
particular;
Existncia de requisitos tcnicos desproporcionais ao objeto da licitao ( itens 11.1,
alneas "b" e "c", 11.2, alnea "b", 11.3, alnea "b" , e 11.5, alnea "a" do Termo de
Referncia).
2.1. Em face dessas ocorrncias, solicitou que, liminarmente, fosse sustada a abertura da
licitao, marcada para o dia 01/09/2003.
3. Preenchidos os requisitos de admissibilidade, os presentes autos foram encaminhados
6 Secex (fls. 01) que, aps instruo (fls. 17/18), promoveu diligncia Ancine, para
que fossem remetidos esclarecimentos a respeito, bem como informaes sobre o
estgio do certame, cpias do edital e demais documentos relativos licitao (fls. 20).
4. Em resposta, de 19/09/2003, o Diretor-Presidente da Ancine, Sr. Gustavo Dahl (fls.
21/136) apresentou os seguintes argumentos:
- a Medida Provisria n 2.228-1, de 06/09/2001, que criou a Ancine, atribuiu-lhe, entre
outras competncias, o fomento, a regulao e a fiscalizao da indstria
cinematogrfica e videofonogrfica, exigindo da instituio, por conseguinte, elevado
investimento em tecnologia da informao, tanto em equipamentos e desenvolvimento
de sistemas, quanto na alocao de recursos humanos altamente especializados e
experientes (fls. 94);
- apesar dessas atribuies, a Ancine no disporia de equipe de informtica, quer pelo
aspecto qualitativo, quer pelo quantitativo (fls. 102). Salvo iniciativas pontuais e de
carter precrio, promovidas com o apoio da Casa Civil/PR (fls. 97), a Ancine no
possuiria sistema de informaes capaz de lhe permitir cumprir minimamente as suas
competncias legais (fls. 102);
- assim, em vista do disposto no art. 16, daquela MP - que instituiu o Sistema de
Informaes e Monitoramento da Indstria Cinematogrfica e Videofonogrfica, de
responsabilidade da Ancine, "podendo para sua elaborao e execuo ser conveniada
ou contratada entidade ou empresa legalmente constituda" (fls. 94) - optou-se por dotar
a Ancine do instrumental necessrio por meio
da terceirizao de mo-de-obra (fls. 102/103), sendo, para tanto, elaborado edital, com
base "nas experincias exitosas de outras entidades da administrao pblica federal"
(fls. 103/104);
- no que concerne s exigncias contidas no instrumento convocatrio, a fixao dos
valores mnimos dos salrios e as imposies relativas a plano de sade e vales-refeio
objetivariam que a empresa contratada oferecesse vantagens capazes de atrair os
profissionais mais qualificados, sendo o patamar salarial estabelecido compatvel com
os valores vigentes no mercado e contratados por outras Agncias do Governo (fls. 54,
107 e 113/115). Ademais, o salrio seria apenas um item do preo final, no sendo
plausvel associar fixao de salrios com a fixao de preos vedada pela Lei de
Licitaes (fls. 111/113);
- quanto contratao pelo regime da CLT, a exigncia teria por objetivo afastar do
certame a participao de cooperativas, em vista do Acordo celebrado entre a
Advocacia Geral da Unio e o Ministrio Pblico Federal em Ao Civil Pblica.
Ademais, estaria em consonncia com ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio
Pblico do Trabalho do Rio de Janeiro em face da Ancine, quando de licitao para
contratar servios terceirizados de apoio administrativo (fls. 64/86, 116 e 133/134).
Com relao opo sugerida pela representante (contratao autnoma), no atenderia
s necessidades da Agncia, ao tempo que exporia a Administrao a demandas
trabalhistas, nos termos do Enunciado 331 do TST(fls.116/118);
- por fim, com referncia aos requisitos tcnicos impugnados - tempo de existncia da
empresa, quantidade de profissionais, certificao ISO, quantidade de atestados de
capacidade tcnica -, estes contariam com pontuao progressiva, a fim de garantir
contratao com alto padro de qualidade, por meio da seleo de empresas com maior
experincia e estrutura de atendimento ao cliente, ante a relevncia do objeto
(construo de "toda a infra-estrutura computacional e de sistemas da Ancine"), sem
prejuzo competitividade da licitao (fls.119/120).
4.1. Aduziu ainda que a abertura da licitao havia ocorrido em 01/09/2003 e que,
quando da resposta diligncia, a licitao se encontrava em fase de anlise e
julgamento dos recursos relativos etapa da habilitao (fls. 124).
5. Ao apreciar os argumentos prestados (fls. 137/153), entendeu a Unidade Tcnica que
as irregularidades levantadas pela representante no teriam sido saneadas pela Ancine,
tendo se pronun-ciado no seguinte sentido:
- quanto fixao de salrios no edital, tal prtica comprometeria a competitividade do
certame e a obteno da proposta mais vantajosa, uma vez que o valor dos salrios seria
o principal elemento definidor do preo final do servio. Ademais, a prefixao de
nveis salariais mnimos contrariaria o art. 3, do Decreto n 2.271/97, bem como vasta
jurisprudncia firmada nesta Corte (Decises Plenrias n 461/2001, 577/2001 e
1222/2002 e Acrdo 617/2003 - Primeira Cmara);
- sobre a exigncia de fornecimento de plano de sade e vales-refeio nos moldes
especificados, constituir-se-ia em ingerncia na poltica de pessoal da empresa privada,
ao tempo que restringiria a competitividade da licitao e a seleo da proposta mais
favorvel;
- no tocante vedao participao de cooperativas, a matria seria controversa,
existindo decises judiciais, assim como deliberaes deste Tribunal (Acrdos ns 22 e
23/2003 - Plenrio), seguindo direo contrria da liminar mencionada. Ademais, os
servios ora licitados no constariam do rol contido no Termo de Conciliao Judicial
firmado entre o MPT e a Unio. Portanto,
a referida proibio imporia aos licitantes restries forma de contratao de seus
profissionais; a) seriam tambm restritivos competio os requisitos tcnicos
questionados pela representante, em vista da jurisprudncia desta Corte, em especial a
Deciso n 351/2002 - Plenrio.
5.1. A dedicada 6 Secex verificou ainda que o objeto da licitao promovida pela
Ancine comportaria parcelamento, uma vez que os servios licitados abrangeriam reas,
em geral, autnomas. A adoo desse procedimento iria contra os artigos 3 e 23, 1
e 2, da Lei n 8.666/93, assim como colidiria com o entendimento deste Tribunal
(Deciso n 393/94 - Plenrio).
5.2. Diante do exposto, e considerando que a licitao ainda se encontrava na fase de
avaliao das propostas (fls. 132), a Unidade props a fixao de prazo para anulao
do certame, bem como a expedio de determinaes.
6. Em apreciao dos autos, entendi presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora,
julgando necessria a adoo de medida cautelar no sentido de obstar o prosseguimento
da licitao. No obstante, ao invs da anulao do procedimento licitatrio, posicionei-
me pela sua suspenso, bem como pela audincia dos responsveis, a fim de que fossem
reunidos elementos adicionais para que o Tribunal se pronunciasse acerca do mrito da
representao (fls. 158/162). Determinei ainda a oitiva das empresas participantes da
concorrncia, para que estas se manifestassem acerca da medida cautelar adotada e das
questes suscitadas em meu Despacho, se assim o desejassem (fls. 163).
6.1. Cumprindo a determinao, a zelosa 6 Secex efetuou comunicao Ancine para a
adoo das medidas necessrias suspenso da concorrncia (fls. 197), bem como
promoveu a audincia dos responsveis (fls. 166/189) e das empresas interessadas (fls.
190/194).
7. A Ancine, em atendimento comunicao, suspendeu a Concorrncia n 002/03,
conforme Aviso publicado no DOU, Seo 3, de 17/10/2003 (fls. 200/201). As
respostas s audincias foram recebidas pela Unidade Tcnica (fls. 226/270, 272/324 e
326/330) e examinadas pelo Analista Srgio Braga Machado, nos termos a seguir
transcritos - saliente-se que, dentre as empresas ouvidas, apenas a CTIS Informtica se
pronunciou a respeito:
"Os membros da Comisso Permanente de Licitao (CPL) - exceo do Sr. Jos
Ribeiro Mendes - e o superintendente de Tecnologia da Informao da autarquia
apresentaram, em conjunto, o Ofcio/Ancine 001/2003, em que adotam os
esclarecimentos prestados pelo diretor-presidente da agncia (fls. 227/270) para as
ocorrncias listadas nas audincias respectivas. Teceram, porm, os seguintes
comentrios adicionais:
- o procedimento administrativo foi instrudo tecnicamente pela Superintendncia de
Tecnologia da Informao (projeto bsico), que fixou os requisitos que melhor se
adequavam s necessidades da agncia, sendo aprovado em reunio da diretoria
colegiada; norteada pelas especificaes tcnicas,a CPL debruou-se no trabalho de
elaborao do ato convocatrio competente, buscando subsdios em editais de outras
instituies pblicas, cujo objeto guardava consonncia com os servios pretendidos;
- devido complexidade dos servios e urgncia na implantao de um ambiente
tecnolgico capaz de suportar o desenvolvimento das atribuies legais da Ancine e, at
mesmo, pela pouca experincia dos membros da comisso na contratao daquele tipo
de servios, adotou-se, no que coube, os modelos de editais expedidos por outros
rgos;
- o ato convocatrio foi aprovado pelo procurador-geral.
O Diretor-Presidente Gustavo Dahl encaminhou, mediante o Ofcio
436/2003/Ancine/DIR-PRES (fl. 226), suas razes de justificativas. Preliminarmente, o
responsvel apresentou as seguintes consideraes gerais:
- a Ancine procurou elaborar um edital que lhe desse plena confiana de que a empresa
vencedora fosse aquela que melhor atendesse aos interesses da administrao, includa,
nesse conceito, a segurana de execuo contratual nos moldes do objeto licitado, com a
eliminao de riscos decorrentes de uma indesejada inexecuo que pudesse frustar o
princpio da continuidade dos servios pblicos em franco prejuzo aos administrados
(fl. 233);
- as exigncias do edital questionadas buscaram exclusivamente preservar os princpios
da competitividade, vantajosidade e legalidade (fl. 233);
- a Ancine, recentemente criada para fomentar, regular e monitorar a indstria de
audiovisual, ainda no dispe de equipe de informtica prpria e de um sistema
informatizado visando dar suporte sua misso institucional (fl. 234), o que torna
necessrio conceber e implantar, urgentemente, um modelo de tecnologia da informao
que viabilize o funcionamento da entidade.
O Sr. Jos Ribeiro Mendes apresentou suas justificativas (fls. 326/327) em 11/11/2003
na Secex-RJ, as quais ingressaram nesta unidade tcnica somente em 24/11/2003.
Manifestou-se da mesma forma dos demais membros da CPL no sentido de acompanhar
a defesa apresentada pelo diretor presidente da entidade. Porm, acrescentou que
integrou o certame somente como convidado para colaborar na anlise dos
demonstrativos contbeis, haja vista a sua formao de contador, conforme
comprovao anexa s fls. 328/330.
A seguir, so tratadas as alegaes apresentadas pelos responsveis e pela empresa
CTIS sobre as questes especficas levantadas nos autos.
Ocorrncia:
no-diviso do objeto da licitao em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e
economicamente viveis, em desacordo com o art. 23, 1 e 2, da Lei n 8.666/93,
tendo em vista que os servios licitados abrangem reas autnomas.
Razes de Justificativas:
a inviabilidade da diviso do objeto da licitao pode ser demonstrada a partir dos
seguintes problemas: singularidade do objeto, sua correta definio e o desprovimento
de qualquer tecnologia da informao na Ancine; a interdependncia das atividades que
constituem o objeto da licitao; a ausncia da viabilidade econmica da divisibilidade
(fl. 234);
segundo descreve o edital, o objeto da licitao a contratao de servios tcnicos
especializados de informtica, com vistas modernizao da gesto da Agncia,
abrangendo servios de especificao e desenvolvimento de sistemas de informao e
de aplicativos para WEB;
infra-estrutura e administrao de redes; de operao de computadores e help desk; de
modelagem e administrao de banco de dados; de produo de informao e estatstica;
e de treinamento de informtica, a serem prestadas de forma continuada.... A essncia
do objeto do certame a modernizao da agncia, a partir da, o edital lista as
atividades que integram o objeto da licitao. A viso dada pela unidade tcnica do
Tribunal, ou seja, a de que os produtos da diviso do objeto seriam a `infra-estrutura',
`administrao de redes', `operao de computadores' e `help desk', no condiz com as
reais necessidades da agncia (fls. 235/236);
as atividades referentes a `servios de especificao e desenvolvimento de sistemas de
informao e de aplicativos para a WEB' so interdependentes das atividades `infra-
estrutura e administrao de redes', onde tais aplicativos sero em larga escala
utilizados. Por seu turno, `a operao de computadores' e `help desk' so
interdependentes das atividades `modelagem e administrao de banco de dados', sem
comentar a `produo de informao e estatstica' que se dar em relao a todo o
sistema. A ltima atividade, treinamento, dar-se- em todos que integram o objeto da
licitao (fl. 237);
o objeto composto por atividades de grande complexidade e absolutamente
interdependentes umas das outras, de tal modo que o desenvolvimento e a prestao de
tais servios por empresas diversas trariam enorme prejuzo para a administrao (fl.
237);
difcil imaginar um licitante executando o servio de `desenvolvimento de sistema de
informao' e outro o `desenvolvimento de aplicativos da internet' e um terceiro
efetivando o servio de `help desk' em sistema que foi desenvolvimento por outra
empresa, o `treinamento de informtica' por empresa para capacitao pessoal em
sistema desenvolvido por outra, quando uma s empresa poderia, com melhor tcnica e
preo, executar todas as atividades descritas no objeto (fls. 238);
sob o aspecto econmico, o parcelamento proporcionar inquestionvel prejuzo no que
pertine ao ganho de escala e ainda em decorrncia da atuao da administrao na
gesto de vrios contratos (fls. 238);
a economia para administrao um dos grandes fatores da no-diviso do objeto
licitatrio, diante da reduo de custos com a alocao de maior quantidade de
profissionais em um mesmo contrato (fls. 239);
a contratao de empresa com maior abrangncia nos servios licitados facilita o
processo de pesquisa e resoluo de problemas, uma vez que os servios so
interdependentes (fls. 239);
a presena de fornecedores diferentes implica na dificuldade de identificar o
responsvel por problemas ocorridos, inclusive comprometendo sua soluo (fls. 240);
ao contrrio do que expe a instruo da 6 Secex (item 51), o no-parcelamento do
objeto prescinde de comprovao da sua necessidade, uma vez que no obrigatrio e,
sim, desejvel, conforme entendimento do doutrinador Jess Torres (fls. 242).
Manifestao da CTIS:
a Ancine evitou dividir o objeto eis que, como cedio, a rea de informtica no tem
servios estanques entre si, uma vez que um determinado servio depende diretamente
de outro, razo pela qual a diviso se mostra desarrazoada (fl. 273);
o servio a ser executado pela empresa vencedora do certame um apenas, qual seja,
`prestao de servios tcnicos de informtica, com vista modernizao dos servios
da agncia' (fl. 273);
h concluso incorreta do Tribunal de que cada um dos itens do objeto manifesta um
servio autnomo. Tratam-se, na verdade, de fases executivas de um nico servio (fl.
273);
as fases executivas citadas at podem ser executadas e desenvolvidas separadamente e
por empresas distintas, mas esse proceder conduz a uma inquestionvel perda em escala
dos custos e ainda ter que agregar outros gastos que, uma vez executado pela mesma
empresa, no seriam suportado pela Ancine (gestores diversos para acompanhamento
dos diversos contratos) - fl. 274;
Anlise:
Conforme consta no edital de concorrncia, os servios especificados no objeto da
licitao referem-se s seguintes reas:
- especificao e desenvolvimento de sistemas;
- desenvolvimento de aplicativos para internet (Web);
- infra-estrutura e administrao de redes
- processamento de dados;
- operao de computadores;
- help desk;
- modelagem e administrao de banco de dados;
- produo de informao e estatstica;
- treinamento de informtica.
O dirigente da Ancine alegou haver singularidade do objeto e a interdependncia das
atividades que o compem, porm no apresentou argumentos convincentes de que
essas caractersticas estejam presentes. Tentou justificar a singularidade sustentando que
o objeto, na verdade, prestao de servios tcnicos, com vistas modernizao dos
servios de informtica da agncia, sendo que "infra-estrutura", "administrao de
redes", "operao de computadores" e "help desk" so seus componentes, interligados.
O art. 40, inciso I, da Lei 8.666/93, estabelece que o edital deve indicar o objeto da
licitao, em descrio sucinta e clara. Caso o objeto fosse "prestao de servios
tcnicos, com vistas modernizao dos servios de informtica da agncia", no
estaria evidente o que se pretendia contratar, dada a generalidade do contedo.
No entender de Maral Justen Filho, "a descrio do objeto da licitao contida no edital
no pode deixar margem a qualquer dvida nem admite complementao a posteriori.
Entre a opo de uma descrio sucinta e uma descrio minuciosa, no pode haver
dvida para a Administrao Pblica: tem que escolher a descrio completa e
minuciosa. Certamente, a descrio deve ser clara. No caso, `sucinto' no sinnimo de
`obscuro'. Se a descrio do objeto da licitao no for completa e perfeita, haver
nulidade".
A definio do objeto no edital est, de forma geral, aderente a esse entendimento (fl. 5
- anexo I). Se fosse aplicado rigor na interpretao, no entanto, o objeto deveria ser
melhor detalhado para ser completo, definindo, por exemplo, os sistemas aplicativos,
bancos de dados e treinamentos a serem desenvolvidos.
A interdependncia alegada pelos responsveis e pela CTIS carece de fundamentao
que comprove a necessidade da unicidade do objeto.
Servios de especificao e desenvolvimento de sistemas de informao e de aplicativos
para a WEB so independentes das atividades de infra-estrutura e administrao de
redes. Da mesma forma, servios de operao de computadores e help desk em relao
modelagem e administrao de banco de dados. Prova disso que, quase sempre, so
realizados por equipes diferentes. Outro equvoco alegar interdependncia da
`produo de informao e estatstica' e `treinamento' com os demais servios.
Admite-se a existncia de alguma relao de funcionalidade entre as reas, contudo no
h qualquer vinculao tcnica e lgica entre elas, conforme se depreende da leitura das
especificaes contidas nos itens 4.1/4.7 do Termo de Referncia (fls. 36-41, anexo I).
Os sistemas, aplicativos e banco de dados devem ser concebidos para atender as
necessidades do cliente, cada qual com suas caractersticas especficas. A sua posterior
operao deve se dar por meio de qualquer profissional habilitado para tanto. Quanto ao
help desk, abrange desde a soluo das dvidas sobre funcionamento dos equipamentos
at aquelas referentes aos programas utilizados pelas entidades, os quais podem j
existir no mercado ou ser desenvolvidos especialmente para contemplar determinadas
demandas. Apenas no ltimo caso, seria justificada a presena de funcionrios
responsveis pela criao do progrma. Em relao aos treinamentos, tal presena
tambm somente imprescindvel na hiptese de funcionalidades geradas pela empresa
contratada. Na situao em comento, como no foram detalhados os treinamentos, o
contrato poderia ser utilizado at mesmo para cursos sobre programas bsicos j
existentes.
Para resolver os problemas e dvidas resultantes de cada uma das reas, a administrao
logicamente deve prever obrigao nesse sentido por parte do contratado, conforme,
inclusive a Ancine, fez, em parte, no caso dos servios de especificao e
desenvolvimento de sistemas (fls. 36-7, anexo I, alnea "f") e infraestrutura e
administrao de redes (fls. 37-8, anexo I, alneas "q" e "s"). Relativamente
identificao do responsvel pela correo dos problemas, no se v maiores problemas
se o objeto de cada contratao for suficientemente detalhado, na forma prevista na
legislao.
Sobre as dificuldades decorrentes da execuo do objeto por mais de uma empresa,
certamente demandaria algum esforo adicional por parte da Ancine, principalmente no
controle da gesto dos contratos, porm essa prtica seria salutar, pois refletiria num
maior domnio da agncia sobre as aes desenvolvidas pelas empresas prestadoras de
servios, o que fundamental para a continuidade e autonomia do setor.
Quanto alegao da economicidade proporcionada pela no-diviso do objeto, no
foram apresentados argumentos que induzam a essa concluso, pois no h
comprovao da economia de escala gerada pela contratao de maior quantidade de
profissionais em um mesmo contrato,at porque foram fixados, no edital, ainda que
indevidamente, valores mnimos de remunerao dos empregados da empresa a serem
alocados na execuo do ajuste. Pelo contrrio, a maior competitividade do certame
poderia resultar em preos mais vantajosos para a administrao.
Alis, a competitividade da licitao foi bastante prejudicada pela abrangncia do
objeto. Como conseqncia, por exemplo, foi requerido para avaliao da proposta
tcnica o mnimo de quatro contratos celebrados pela licitante com pessoas jurdicas,
cujas atividades fossem compatveis com o objeto da concorrncia, ou seja, conforme
resposta da CPL consulta de licitante (fl. 119 - anexo I), a empresa deveria comprovar
quatro prestaes de servios para cada uma das sete reas definidas s fls. 36/40 -
anexo I. A baixa competio fica patente com a habilitao inicial de apenas trs
empresas na licitao (fl. 139/140 - anexo I), num setor sabidamente concorrido, que a
prestao de servios de informtica.
Em caso semelhante (TC 008.693/2003-3), o ministro relator, Augusto Sherman
Cavalcanti, demonstrou sua preocupao com a terceirizao de forma abrangente de
servios de informtica, conforme a seguinte transcrio do seu voto:
32....so muitos os casos em que licitaes de servios de informtica vm sendo
promovidas pela Administrao Pblica sem que se proceda ao parcelamento do objeto,
apesar de tal alternativa se mostrar vivel. A ttulo de exemplo, cito alguns processos
sob a minha Relatoria, como o TC 10.220/2000-8 (representao referente a licitao
realizada pelo Ministrio da Justia), o TC 015.588/2003-8 (representao relativa a
concorrncia promovida pela Ancine) e o TC 007.247/2003-4 (representao atinente a
licitao realizada pelo Ministrio do Trabalho).
33. Algumas contrataes equivalem a um CPD completo e terceirizado no mbito do
rgo ou entidade contratante. Verifico no caso do MDIC, em tela, que o contrato
abrange planejamento e modelagem, coordenao-geral de projetos, administrao e
suporte de redes, suporte a usurios, projetos e desenvolvimento de sistemas,
administrao de dados e servios e administrao de banco de dados (se h diferena
entre essas atividades, no consegui bem compreend-la), servio especializado (no se
encontra bem definido), documentao de projetos, processamento de imagens, servios
tcnicos de processamento de dados, servios de digitao, operao de
microcomputadores (muito semelhante aos "servios tcnicos de processamento de
dados", no se compreende bem a diferena).
34. Minha primeira preocupao, em relao a esses contratos, a perfeita identificao
desses servios, com o estabelecimento das especificaes de cada um, sem intercesso
entre eles. A segunda, a perfeita identificao das necessidades do rgo ou entidade em
cada um dos servios. Como h servios de natureza contnua, como suporte tcnico, e
servios de natureza no-contnua, com prazo determinado ou fixo, como o
desenvolvimento de projetos, tenho srias dvidas se a expresso dessas necessidades
em "homem-hora" a mais adequada para ambos os tipos de servio.
35. Na hiptese de desenvolvimento de projeto, por exemplo, a contratao por
"homem-hora" conduz ao paradoxo do lucro-incompetncia. Ou seja, quanto menor a
qualificao e capacitao dos prestadores do servio, maior o nmero de horas
necessrio para execut-lo e, portanto, maior o custo para a Administrao-contratante e
maior o lucro da empresa contratada. Ser que no h outras maneiras de contratar tais
servios, eliminando essa disfuno?
36. So muitas as preocupaes com essa espcie de contrato faz-tudo, j mencionei
tambm a necessidade da adjudicao por itens. Mas devo ressaltar uma outra da maior
relevncia: a segurana do Estado e da Administrao. Sabe-se que o que h de mais
valioso no momento atual a informao. A informao precisa ser bem adquirida,
tratada e bem guardada, s vezes com o devido sigilo. As informaes do Estado e da
Administrao Pblica so digitalizadas, tratadas e guardadas nos seus computadores.
Transitam nos computadores do Governo federal informaes sobre comrcio externo e
interno, sobre agricultura, educao, sade, infra-estrutura, e outras mais. Questiono-me
se a terceirizao de todos os servios de informtica no compromete a segurana
dessas informaes. Nessa linha, fico a indagar quais servios de Informtica a
Administrao Pblica deve preservar para execuo por seus servidores devidamente
habilitados? Quais podem ser terceirizados sem riscos para o Estado?
37. Para no alongar, a ltima preocupao o custo desses servios. Tais contratos, em
regra, so de valores altssimos. Para que se possa ter idia, estimo que o contrato em
tela, entre o MDIC e a Poliedro, durante os seis anos de vigncia, tenha custado
Administrao mais de R$30 milhes, considerando que em 1999 o total pago foi de R$
6,701 milhes. Fico a refletir sobre o custo-benefcio dessa terceirizao, em detrimento
da utilizao de servidores pelo menos em algumas dessas atividades, em que se exige
maior qualificao tcnica. Vale lembrar que os custos com novos servidores ser
reduzido em face da atual Reforma da Previdncia.
38. Estando tal relevante problema generalizado no mbito da Administrao Pblica
Federal, penso que o Tribunal no pode deixar de se manifestar sobre o assunto de
modo a fornecer orientaes de conduta aos gestores. A fim de propiciar os elementos
para fundamentar essa manifestao, h a necessidade de se realizar estudos mais
aprofundados sobre os parmetros que devem balizar a contratao de tais servios
tcnicos de informtica, levando em considerao as preocupaes que mencionei, bem
como os critrios de delimitao e parcelamento do objeto licitado, a forma de execuo
desses servios - se contnua ou no - e o regime de contratao dos empregados das
empresas prestadoras de servios (celetistas, cooperados), entre outros aspectos. Para
tanto, entendo que esse estudo deva ser deixado a cargo da Segecex, que dever contar
tambm com o auxlio da Setec na realizao do trabalho.
(...)
O Plenrio acatou o voto do relator, mediante o Acrdo 1558/2003 - Plenrio,
determinando Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxlio da
Secretaria de Tecnologia da Informao - Setec, realize estudo sobre os parmetros que
devem balizar a contratao de servios tcnicos de informtica, levando em
considerao os fatores mencionados nos itens 33 a 38 do voto, bem com os critrios de
delimitao e parcelamento do objeto licitado, a forma de execuo desses servios, se
contnua ou no, e o regime de contratao dos empregados das empresas prestadoras de
servio (celetistas, cooperados, etc.), entre outros aspectos, a fim de propiciar elementos
para manifestao do Tribunal sobre o assunto.
Sem dvida, esse estudo (ainda no realizado) ir subsidiar o Tribunal nas suas
deliberaes sobre o tema. No entanto, no caso em questo, em virtude de as
fundamentaes da unicidade do objeto, seja no projeto bsico, seja nas razes de
justificativas e nas manifestaes da CTIS, terem se mostradas inconsistentes e da farta
jurisprudncia desta Corte em relao ao assunto, conclui-se que o parcelamento
obrigatrio, conforme preceitua o 1 do art. 23 da Lei 8.666/93, e o pargrafo nico do
art. 2 do Decreto 1.070/94
Ocorrncia:
prefixao dos valores mnimos dos salrios dos profissionais da empresa contratada,
conforme o item 9.4, alnea "c", do Termo de Referncia anexo ao edital, acarretando
nus ao contrato sem benefcio direto ao Estado e invaso esfera de vontade do
particular. Razes de Justificativas:
a Ancine visou unicamente a procurar contar com uma empresa que tivesse, em seus
quadros, bons profissionais, tanto no aspecto de sua formao tcnica e acadmica,
quanto no aspecto de sua experincia profissional. Para tanto, fixou parmetros mnimos
de remunerao de pessoal para assegurar uma poltica remuneratria minimamente de
acordo com a realidade do mercado objeto do certame (fl. 243);
a remunerao justa, de acordo com os valores praticados em mercado, fator
preponderante e expositor da excelncia de uma empresa, mormente em uma rea to
dinmica quanto a da informtica (fl. 243);
no h possibilidade prtica de a fixao de salrios compatveis com os praticados pelo
mercado influenciar o resultado final do certame por estarem de acordo com a realidade
(fl. 244);
com o estabelecimento de remunerao mnima trabalhada, colhida objetivamente a
partir de valores fixados e aceitos livremente pelo mercado, afasta-se a possibilidade de
empresas licitantes incapazes conseguirem uma suposta melhor proposta, calcada na
inexperincia e despreparo de seus profissionais e explicitada nos baixos salrios (fl.
244);
a fixao de salrios no contraria o entendimento do Tribunal no Acrdo 617/2003 -
Primeira Cmara (fls. 244/245);
no h qualquer similaridade entre a fixao de preos e a antiga licitao de preo-
base, como mencionado na instruo (fl. 245); a administrao no pode confiar a
qualquer particular atribuies que no possam ser cumpridas, devendo o
estabelecimento de regras editalcias servir como elemento inibidor queles licitantes
aventureiros e, em outros casos, deve servir como instrumento para, dentre todos os
habilitados prestao dos servios, selecionar a melhor proposta (fl. 246);
a fixao de um patamar mnimo to-somente eleva o nvel tcnico dos trabalhos a
serem prestados administrao, mas no impede que as empresas, obedecidos os
parmetros fixados no edital, possam livremente fixar a remunerao de seus
empregados (fl. 246);
o elemento diferenciador da proposta de preos no ser de forma intransigente o salrio
dos empregados, como alegou o autor da instruo anterior (fl. 142/143), mas, sim, a
margem de lucro estipulada pela licitante (fls. 247);
qualquer relao entre o particular e a administrao j mitiga e minimiza a autonomia
da vontade particular em face da inafastvel supremacia do interesse pblico, sendo que,
em todo processo licitatrio, as exigncias editalcias constituem de um ou de outro
modo invaso esfera da vontade do particular (fls. 247/248).
Anlise:
Preliminarmente, cabe informar que o Prego 6/03 realizado pelo Tribunal, em que
constava, no edital, fixao de remunerao, conforme informao trazida pela Ancine
fl. 109, foi revogado em 15/10/2003, consoante o documento juntado fl. 325.
A jurisprudncia desta Corte j pacfica de que no cabe a fixao de salrio bsico
em contratos de terceirizao de mo-de-obra por no haver amparo legal, conforme
exaustivamente apontado nos pargrafos 9/20 da instruo anterior (139/140). Tal
exigncia no pode ser justificada como alternativa encontrada pela Ancine para se
prevenir de licitantes "aventureiros", como alegou os responsveis, at porque no
garante que a empresa vencedora venha a contratar tcnicos com a qualificao mnima
desejada pela autarquia. Segundo citao presente na instruo anterior (fl. 141), de
trabalho desta unidade tcnica (TC 015.679/2001-8), "o que garante o sucesso da
licitao so as especificidades do servio e as exigncias profissionais requeridas,
expressas adequadamente no instrumento convocatrio, de forma que as empresas
sabero se dispem de profissionais competentes para aquele trabalho e o preo que
querem cobrar por seus servios".
Assim, como alegado fl. 142, alm de tal exigncia inibir o carter competitivo da
licitao, tambm afronta o disposto no inciso X do art. 40 da Lei 8.666/93, que veda a
fixao de preos mnimos. Embora, de fato, o preo no se confunda apenas com o
salrio dos profissionais, este o principal componente, haja a vista que a natureza dos
servios contempla essencialmente mo-de-obra, sobrando pouca margem para que os
licitantes possam se desigualar.
Segundo justificaram os responsveis, alm de possvel a diferenciao de salrios, seria
preponderante na definio do preo a margem de lucro das empresas, a qual
normalmente muito baixa diante do valor expressivo da contratao (cerca de R$5
milhes), ou seja, muito provvel que haja uma variao mnima dos preos, pois
razovel supor que as licitantes ofeream os valores mnimos de remunerao fixados
no edital.
O estabelecimento desses valores tambm comporta dvida a respeito da metodologia
utilzada. Embora seja afirmado que esto condizentes com os vigentes no mercado, a
fixao do limite exato do mnimo aceitvel pode ser adotada segundo critrios (mdia,
por exemplo) que no garantam a escolha da proposta mais vantajosa para o Estado.
No haveria razo para levantar questionamentos sobre a competncia para execuo do
objeto de licitante que oferecesse remuneraes 1%, 5%, 10% ou 20% mais baixas,
ainda mais se tivesse proposta tcnica com pontuao elevada. Essas diferenas
mnimas num contrato de grande vulto, como no caso, podem resultar em sensvel
economia para os cofres pblicos.
Apesar de a licitao ser do tipo tcnica e preo e de este componente ter menor valor
na definio do resultado do certame, pelas razes expostas, certamente a nota da
proposta de preos ser fortemente influenciada pelos salrios mnimos fixados e, na
presena de notas similares atinentes aos fatores tcnicos, poder ser decisiva no
julgamento. Nesse sentido, perfeitamente vlida a aluso feita na proposta anterior
quanto antiga licitao do tipo preo-base. Se tal tipo foi retirado do ordenamento
jurdico e h expressa vedao, no art. 22, 8o, da Lei 8.666/93, criao de outras
modalidades ou combinao das referidas no dispositivo, no h mais que se falar na
possibilidade de fixao de preos ou componentes destes.
Quanto ao fato de a exigncia representar invaso esfera de vontade do particular,
decerto no existe qualquer margem para negar a predominncia do interesse pblico
nas relaes do Estado com a esfera privada. A supremacia desse interesse , inclusive,
erigida a princpio da administrao pblica e , em nome deste, que se concluiu pela
irregularidade da fixao de salrios, pois, alm da falta de amparo legal, pode acarretar
na seleo de proposta que no seja a mais vantajosa para a administrao.
O procedimento determinado para a escolha da melhor proposta baliza-se por outros
princpios, conforme o art. 3 da Lei 8.666/93, a saber: legalidade, impessoalidade,
moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao
instrumento convocatrio, julgamento objetivo e outros que lhes so correlatos. Todas
as disposies contidas na norma so para que se alcance a observncia desses
princpios e, para tanto, no so admitidas exigncias, alm daquelas especificamente
contempladas nos dispositivos da lei, que frustem o carter competitivo do certame.
nesse sentido, e considerando as razes j expostas, que imprpria a fixao de
salrio-base, uma vez que impe ao licitante a obrigao de respeit-lo, quando poderia,
por vontade prpria, oferecer valores mais baixos e, respeitadas as qualificaes
tcnicas, atender ao interesse da administrao.
Sobre o entendimento do Tribunal no Acrdo 617/2003 - Primeira Cmara, ao
contrrio da alegao dos responsveis, foi no sentido da irregularidade da exigncia.
Naquela oportunidade, esta Corte proferiu determinao ao Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq para que se abstivesse de prefixar
preos e salrios nos instrumentos convocatrios, com o fito de evitar o
comprometimento do carter competitivo da licitao, consoante dispe o art. 3, 1,
inciso I, da Lei n 8.666/93. Apenas no se aplicou penalidades em face das
circunstncias evidenciadas, entre as quais a ausncia de prejuzo administrao.
Diante do exposto e considerando as anlises j proferidas s fls. 139/143, conclui-se
que as alegaes apresentadas pelos responsveis no foram suficientes para
descaracterizar a exigncia indevida deste critrio de qualificao, que tem o potencial
de onerar injustificadamente o contrato.
Ocorrncia:
exigncia de fornecimento aos profissionais prestadores de servios de planos de sade
e vale-refeio, consoante o item 9.4, alnea "b", do Termo de Referncia anexo ao
edital, acarretando nus ao contrato sem benefcio direto ao Estado e invaso esfera de
vontade do particular.
Razes de Justificativas:
a exigncia levar a Ancine a contratar uma empresa que, prezando os valores humanos
do seu quadro funcional, prestar servio marcado pela excelncia e eficincia (fl. 250);
no h ingerncia nas empresas licitantes, mas, sim, inteno de zelo pela preservao
do bem estar social do trabalhador no que concerne ao respeito a princpios
constitucionais explicitados para a prpria iniciativa privada (fl. 250);
tais benefcios so prtica comum do moderno mercado competitivo, sendo
absolutamente incomum a sua no-adoo, principalmente considerando o objeto social
das empresas interessadas no presente certame (fl. 250);
a exigncia constitui medida segura da autarquia em contratar uma empresa que tenha
consignado aos seus empregados um pacote de benefcios mnimos, cujo retorno
objetivo e direto ser a melhoria da qualidade do servio prestado (fl. 250).
Anlise:
louvvel a preocupao da Ancine com a preservao do bem estar social do
trabalhador, porm a exigncia indevida por no haver amparo legal e por no ter
relao direta com a qualidade dos servios a serem prestados pela futura contratada.
Constam, no item 9.4, alnea "b", do Termo de Referncia (fl. 52 - anexo I), valores
mnimos para o vale-refeio e ainda o quantum a ser descontado do trabalhador, o que
no permitido. O art. 48, inciso II, da Lei 8.666/93, uma evidncia de que o prprio
mercado deve embasar a oferta apresentada pelo licitante.
O doutrinador Maral Justen Filho, ao comentar o disposto no art. 40, inciso X, da
mesma lei, defende que qualquer fixao de preo mnimo, em tese, infringe o princpio
da indisponibilidade do interesse pblico, pois a administrao est obrigada a buscar a
proposta mais vantajosa, no tendo cabimento recusar aquela de menor valor possvel.
Como dito na instruo anterior, pode-se levar em conta as despesas com vale-refeio
para a formao do custo a ser demonstrado em planilha - procedimento que antecede a
licitao - com base em pesquisa de mercado visando definir a estimativa do preo
razovel dos servios a serem contratados. A partir dessa definio, possvel
desclassificar-se aquelas empresas com proposta de valor globalmente superior ao
estabelecido ou com preos manifestamente inexeqveis, amparado em critrios
objetivos fixados no edital, que no seja a fixao de custos mnimos.
Destaca-se ainda o requisito descabido de plano de sade, agravado pela fixao das
seguintes condies: "sem qualquer tipo de carncia e extensivo aos dependentes
(considerando como dependentes, filhos menores de 18 anos ou at 24 anos quando
estudantes e, cnjuges), com abrangncia nacional (em territrio brasileiro). O tipo de
plano dever ser, no mnimo, o padro com direito a internao em quarto privado. O
desconto no salrio dever ser de R$5,00 (cinco reais) por ms, por profissional
envolvido na prestao de servio". Nota-se que, alm da exigncia do plano de sade
para os empregados, tambm se estabeleceu como deveria ser o plano.
Sem dvida, a administrao, ao introduzir o item 9.4, alnea "b", no Termo de
Referncia, restringiu o carter competitivo, onerou a licitao, bem como interferiu na
poltica de pessoal das empresas interessadas, j que cabe s a elas, com base na
legislao trabalhista vigente, decidir sobre as suas polticas de benefcios.
Ocorrncia:
exigncia de que os empregados da empresa contratada estejam submetidos ao regime
da CLT, segundo o item 9.4, alnea "a", do Termo de Referncia anexo ao edital,
representando imposio de restries quanto forma de contratao dos profissionais
pela licitante, bem como bice participao de cooperativas, sem que fossem
consideradas as orientaes emanadas desta Corte nos Acrdos ns 22 e 23/2003 -
Plenrio e o fato de que os servios pretendidos no se encontram relacionados entre
aqueles constantes do Termo de Conciliao Judicial firmado entre a Unio e o
Ministrio Pblico do Trabalho (Processo 01082-2002-020-10-00-0) perante a 20 Vara
do Trabalho de Braslia.
Razes de Justificativas:
h dois pontos a serem observados na questo: o abordado na representao (a exigncia
ferir a liberdade de contratao das empresas) e o tratado na instruo (a exigncia
vedar a participao de cooperativas no certame) - fl. 251;
o objeto no admite a possibilidade da existncia de profissionais autnomos prestando
os servios, haja vista a necessidade de que as atividades sejam desenvolvidas dentro de
critrios, exigncias e qualidades definidas pela agncia e sob o poder e direo desta
(fl. 253); o critrio foi adotado tambm visando afastar a participao de cooperativas
no certame, tendo em vista o acordo nesse sentido celebrado entre a Advocacia Geral da
Unio e o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT), em ao civil pblica (fl. 251);
recentemente, o MPT ajuizou ao civil pblica visando impedir que a Ancine
contratasse cooperativas para prestao de servios (fl. 252); a admisso indiscriminada
de contrataes autnomas leva, invariavelmente, a empresa contratante a constantes
questionamentos perante a justia do trabalho, o que pode levar na responsabilizao
solidria da administrao, nos termos da Smula 331 do Tribunal Superior do Trabalho
(fl. 254).
Manifestao da CTIS:
essa exigncia do edital visa evitar responsabilidades ao ente pblico em decorrncia da
aplicao do enunciado 331 do TST, que prev a responsabilidade da administrao
pblica pelos dbitos decorrentes da relao de trabalho (fl. 275).
Anlise:
A instruo anterior (fls. 144/146) j proferiu anlise sobre os pontos levantados pelos
responsveis e pela empresa CTIS, a qual transcreve-se integralmente a seguir:
`26. A representante questionou a estipulao da obrigatoriedade de contratao do
pessoal que prestar os servios sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho -
CLT. Entende a empresa que tal exigncia fere a liberdade do particular de escolher a
melhor forma de contratar seus funcionrios, como, por exemplo, contratar pela prpria
CLT, por outra modalidade, como o servio autnomo, ou dispor de integrantes do seu
quadro societrio.
27. A Agncia, por sua vez, informou que tal exigncia tem por objetivo afastar a
participao de cooperativas no certame, conforme acordado entre o Ministrio Pblico
do Trabalho - MPT e a Unio. Para comprovar o fato, anexou cpia da Ao Civil
Pblica em que o MPT requereu a concesso de antecipao de tutela, por medida
liminar, a fim de excluir do Prego 09/03 a participao de cooperativas de trabalho, de
mo-de-obra ou de prestao de servios (Processo 2003.5101018621-8). Por meio de
consulta a sistema informatizado, via Internet, da Justia Federal (Seo Judiciria do
Rio de Janeiro), constatou-se o deferimento do pedido em 12.08.2003, publicado no
Dirio Oficial do dia 27.08.2003 (fls. 133/134 - vol. principal).
28. Tal matria controversa. Em sede do mandado de segurana coletivo impetrado
pelo Sindicato e Organizao das Cooperativas do Estado do Rio de Janeiro - OCERJ,
foi deferida liminar determinando a suspenso de licitao, na modalidade prego,
promovida pela Fundao Nacional de Artes e a expedio de novo edital suprimindo a
vedao de participao de cooperativas (fls. 135/136 - vol. principal).
29. Analisando o Termo de Conciliao Judicial, firmado entre aquele Parquet e a
Unio no Processo 01082-2002-020-10-00-0 (20 Vara do Trabalho de Braslia-DF),
percebe-se que so relacionados exaustivamente os tipos de servios terceirizados em
que o poder pblico federal abster-se- de contratar por meio de cooperativas de mo-
de-obra, no constando dentre aqueles (fl. 78 - vol. principal) o objeto aqui pretendido
pela Ancine (fl. 5 - anexo I).
30. A respeito da contratao de cooperativas, recentemente o TCU se manifestou
(Acrdos 22/03 e 23/03, ambos do Plenrio) entendendo que no se pode vedar a
participao de cooperativas, ressalvados os casos em que o objeto social destas seja
incompatvel com o objeto do certame respectivo.
31. Assim, tendo em conta o disposto no art. 3, 1, inciso I, da Lei 8.666/93, na
jurisprudncia do Tribunal e no acordo firmado entre a Unio e o Ministrio Pblico do
Trabalho, conclui-se que no se poder incluir clusulas editalcias que vedem a
participao de cooperativas nas licitaes realizadas pelo poder pblico federal, com
exceo daquelas que visem a contratao de servios relacionados no mencionado
Termo de Conciliao Judicial. Por extenso, tambm no se deve obstar a livre
iniciativa do particular em escolher a melhor forma de prestar o servio pretendido pela
Administrao por meio da licitao, seja contratando profissionais autnomos,
celetistas ou dispondo de seu quadro societrio. Vale lembrar que a Agncia est
licitando servios e no mo-de-obra. A Lei 8.666/93 trata da licitao de obras,
servios e compras e, consequentemente, qualquer utilizao dessa norma para
contratao de pessoal incorreria em ilegalidade.
32. Dessa forma, no obstante as preocupaes da entidade com futuras demandas
trabalhistas, cabe a ela resguardar-se mediante as medidas necessrias para no
caracterizar a pessoalidade e a subordinao direta na prestao dos servios
terceirizados, que configuram a contratao de pessoal mediante empresa interposta,
bem assim para garantir o cumprimento das obrigaes trabalhistas da contratada, se for
o caso.
33. Deve-se, portanto, determinar Ancine que observe o disposto no art. 3, 1,
inciso I, da Lei 8.666/93, no sentido de abster-se de incluir, nos editais para contratao
de servios, vedao, expressa ou tcita, participao de cooperativas, ressalvados os
casos em que o objeto social destas seja incompatvel com o objeto do certame
respectivo e que os servios pretendidos estejam relacionados dentre aqueles constantes
do Termo de Conciliao Judicial firmado entre a Unio e o Ministrio Pblico do
Trabalho (Processo 010082-2002-020-10-00-0 perante a 20 Vara do Trabalho de
Braslia), ou, ainda, de impor restries quanto forma de contratao dos profissionais
pela licitante.'
Especificamente quanto execuo do contrato mediante servios de profissionais
autnomos, cabe reforar que a tese defendida pelos responsveis ampara-se em
premissa irregular, ou seja, de que os profissionais alocados devem trabalhar "dentro de
critrios, exigncias e qualidades definidas pela Agncia e sob poder e direo desta".
Conforme abordado na instruo transcrita, a Ancine, sob pena de incorrer em
ilegalidade, deve estar licitando servios e, no, mo-de-obra. Caso contrrio, estar, de
fato, fragilizada e sujeita responsabilizao, nos termos da Smula 331 do TST.
Deve, portanto, preocupar-se em definir adequadamente exigncias que levem
consecuo dos fins pretendidos. A maneira encontrada pela empresa prestadora dos
servios para fornecer os sistemas, aplicativos, banco de dados etc. no deve ser
relevante para a administrao, desde que o objeto seja executado a contento.
Dessa forma, ratifica-se o descabimento da exigncia ora analisada. Levando-se em
conta, porm, que o tema relativo participao de cooperativas em fornecimento de
servios para a administrao recente e no tem ainda interpretao uniformizada,
acolhe-se o encaminhamento para caso semelhante defendido pelo ministro Benjamin
Zimler, quando da apreciao do TC 012.485/2002-9, que conduziu o Acrdo 22/2003
- Plenrio, de determinao visando a medidas corretivas para sanear as irregularidades,
consoante a proposta transcrita.
Ocorrncia:
atribuio de pontuao, no quesito "suporte aos servios" (item 11.1, alnea "a", do
Termo de Referncia anexo ao edital), vinculada ao tempo de existncia da licitante na
prestao de servios na rea de informtica, sendo que o tempo de existncia da
empresa no indica necessariamente maior capacidade de fornecer o devido suporte aos
servios.
Razes de Justificativas:
o critrio, por si s, no garante a qualidade dos servios, porm este foi conjugado com
outros que comprovam a experincia tcnica (atestados e ISO 9000) - fl. 258;
assim, o edital est alinhado instruo anterior (fls. 147/148) quando, no item 40,
concluiu que "...a comprovao de tempo de experincia do licitante na prestao de
servios tcnicos de informtica no indica necessariamente um melhor desempenho na
execuo de seus servios" se, e apenas se, esse fosse, como o caso da deciso
paradigma, o nico critrio para aferir a experincia tcnica (fl. 258);
plenamente justificvel a valorizao de licitantes de maior porte, uma vez que a
administrao deve buscar empresa que possibilite atender seus anseios (fl. 259).
Anlise:
Conforme j dito na instruo anterior, o tempo de existncia de uma empresa no
demonstra necessariamente uma melhor performance na execuo de seus servios,
principalmente, no dinmico mercado de informtica. Se, por exemplo, dois licitantes
dominam uma determinada tecnologia, no se pode inferir que uma empresa com 15
anos de existncia ter desempenho superior a uma com 5 anos. Assim, mesmo que
conjugada com outros componentes de aferio de experincia tcnica, no se justifica a
diferenciao das empresas pelo tempo de atuao no mercado.
Alis, este item tem grande importncia no cmputo da pontuao, ou seja, quase um
tero dos pontos atribudos ao fator "suporte aos servios" (vinte pontos num total de
setenta e cinco), o qual possui peso quatro dentre treze considerados na proposta
tcnica, que, por sua vez, tem peso sete contra trs da proposta de preos.
Quanto deciso `paradigma' utilizada na instruo anterior, no trata de "edital que
contemplou apenas e com exclusividade o item aqui questionado (tempo de experincia
na rea de informtica)". Consoante se extrai da leitura das deliberaes no TC
010.220/2000-8 (Deciso 351/2002 e Acrdo 124/2002, do Plenrio), foram objeto de
audincia vrios quesitos estabelecidos no edital, relativos a `suporte de servios',
`compatibilidade', `qualidade', `desempenho' e `padronizao'.
O art. 30, 5, da Lei 8.666/93, mesmo referindo-se especificamente aos requisitos de
qualificao tcnica, o que no exatamente o caso, deixa claro o esprito da norma:
` 5 vedada a exigncia de comprovao de atividade ou de aptido com limitaes
de tempo ou de poca ou ainda em locais especficos, ou quaisquer outras no previstas
nesta Lei, que inibam a participao na licitao.'
Sobre o tema, cabe citar a seguinte determinao do TCU Coordenao-Geral de
Logstica do Ministrio da Justia no processo:
`(...)8.2.2 quando do lanamento de novo edital (editais) de concorrncia em
substituio ao de n 003/2000, observe os seguintes preceitos:
(...)
k) abstenha-se de incluir quesito de pontuao que atribua pontos na avaliao da
proposta tcnica to-somente pelo tempo de existncia da licitante na prestao de
servios na rea de informtica, aferido pela apresentao do contrato social;
(...).
` Quanto valorizao de empresa de maior porte, somente seria justificvel se o objeto
devesse ser executado na integralidade por uma s empresa, o que no o caso,
conforme anlise retro.
Conclui-se que este critrio adotado compromete e restringe o carter competitivo da
licitao (art. 3, 1, inciso I, da Lei 8.666/93) medida que privilegia empresas mais
antigas no ramo de atividade sem que esse privilgio esteja correlacionado a quesitos
tcnicos do servio a ser oferecido.
Ocorrncia:
atribuio de pontuao, no quesito "suporte aos servios" (item 11.1, alnea "b", do
Termo de Referncia anexo ao edital), vinculada ao tempo de prestao de servios de
desenvolvimento e manuteno de sistemas, suporte ou administrao de rede, suporte
ou administrao de banco de dados e operao de help desk, de forma contnua a um
nico cliente, sendo que tais requisitos no indicam necessariamente maior capacidade
em fornecer o devido suporte a cada servio especfico constante do objeto licitado.
Razes de Justificativas:
o item visa pontuar a experincia, a capacidade e a estrutura funcional da empresa
contratada em relao ao objeto do edital, bem como a experincia da contratada em
administrar e dar suporte a equipes multidisciplinares (fl. 259);
empresas com comprovada experincia na administrao de equipes multidisciplinares
em um mesmo ambiente da tecnologia da informao estaro mais bem preparadas para
a execuo de outro contrato similar (fl. 259);
o fundamento que o cliente satisfeito renova o contrato, da a pontuao gradual em
face da prestao de servios similares aos objeto da licitao quando prestados a um
nico cliente (fl. 260).
Anlise:
Este critrio seria razovel caso a unicidade do objeto fosse a melhor opo para a
Ancine, pois, de acordo com os responsveis, comprovaria experincia na prestao de
servios multidisciplinares.
Tambm a prestao de forma contnua a um nico cliente permitiria a inferncia da
satisfao do contratante com os servios prestados, em virtude das provveis
prorrogaes dos contratos celebrados.
Portanto, o item est pertinente com o objeto que se pretendia contratar, uma vez que
trataria de experincia no fornecimento de servios com caractersticas semelhantes.
Havendo o parcelamento do objeto, todavia, conforme defendido anteriormente, esse
critrio deixa de fazer sentido.
Ocorrncia:
atribuio de pontuao, no quesito "suporte aos servios" (item 11.1, alnea "c", do
Termo de Referncia anexo ao edital), vinculada quantidade de profissionais alocados
simultaneamente a um nico cliente nas reas de desenvolvimento e manuteno de
sistemas, suporte ou administrao de rede, suporte ou administrao de banco de
dados, sendo que tais requisitos no indicam necessariamente maior capacidade em
fornecer o devido suporte a cada servio especfico constante do objeto licitado.
Razes de Justificativas:
uma empresa que possui grande experincia e responsabilidade e, naturalmente, aloca
os seus melhores quadros a determinado cliente obter deste cliente, em mdia, um
crescente de pedidos e a prorrogao dos seus contratos; presumvel que a maior
quantidade de empregados alocados a determinado cliente por longo perodo de tempo
traduz a sua satisfao, cuja causa a excelncia dos servios prestados.
Anlise:
A quantidade de empregados alocados na execuo de um contrato, ao contrrio da
afirmao dos responsveis, no reflete a satisfao do cliente com a qualidade dos
servios. A quantidade determinada pelo tamanho do objeto e o fato de ser amplo no
significa que haja a satisfao do contratante.
Alm do mais, os quantitativos de profissionais do quadro do licitante fixados neste
item esto incompatveis com a demanda do contrato em questo. Consultando a
planilha constante s fls. 62/63 - anexo I, v-se que a demanda para a execuo do
objeto seria de 9.680 horas/ms. Considerando 22 dias teis no ms e oito horas dirias
de trabalho, o resultado seria 55 profissionais trabalhando em perodo integral.
Portanto, a exigncia de mais de 200 empregados para a obteno da pontuao mxima
demasiada ante a demanda do objeto da licitao.
Esse critrio tambm evidencia a inteno da Ancine em contratar uma empresa de
grande porte, em prejuzo do carter competitivo do certame.
Ocorrncia:
atribuio de pontuao, no quesito "desempenho" (item 11.2, alnea "a", do Termo de
Referncia anexo ao edital), vinculada atuao simultnea em um nico cliente, sendo
que tais requisitos no indicam necessariamente melhor desempenho na execuo de
cada servio especfico constante do objeto licitado.
Razes de Justificativas:
o fundamento da pontuao a expectativa e a presuno de excelncia de servios
prestados, fato que vem ao encontro do princpio da eficincia, finalidade da licitao
pblica (fl. 315);
na iniciativa privada, salutar e presumvel que uma empresa busque ampliar a
satisfao de suas necessidades junto a prestadoras de servios de informtica que j
lhes serviu ou mesmo que lhes serve naquele momento. Cria-se, ento, uma atuao
simultnea junto a um mesmo cliente por parte da empresa de informtica (fl. 315).
Anlise:
Este item limita bastante o alcance da pontuao mxima pelos competidores, uma vez
que valoriza, no patamar mais elevado, a empresa que comprovar, mediante cinco
atestados, a sua atuao simultnea em um nico cliente, ou seja, o competidor dever
comprovar em cada atestado que prestava servios nas reas de desenvolvimento e
manuteno de sistemas, suporte ou adminis-
trao de banco de dados e suporte ou administrao de rede ao mesmo tempo.
Mais uma vez, o critrio decorre da abrangncia pretendida do objeto, levando a
administrao da Ancine a preferir empresas de grande porte que j tenham prestado
servios semelhantes simultaneamente.
Ocorrncia:
atribuio de pontuao, no quesito "desempenho" (item 11.2, alnea "c", do Termo de
Referncia anexo ao edital), vinculada comprovao de quantidade de contratos em
vigor, sendo que tal requisito no indica necessariamente melhor desempenho na
execuo dos servios constantes do objeto licitado.
Razes de Justificativas:
inquestionvel que a maior capacidade redundar necessariamente na busca pelos
servios, bens, produtos etc das empresas (fl. 262); a capacidade e a excelncia do
desempenho de certa atividade, da mais simples mais complexa, implicam
necessariamente em uma carteira de clientes maior(fl. 262);
parece razovel que a empresa que bem desempenhou sua funo tenha como lastro um
sem nmero de clientes que procuraro por seus servios. Ao pontuar tal empresa, a
administrao nada mais faz que se aproximar, de forma legal, objetiva e isonmica, da
mais prudente e eficiente contratao (fl. 262);
a prpria capacidade de administrar diversos clientes simultaneamente constitui, por si
s, um fator de qualidade superior de servios e dinamismo que a administrao no
pode desprezar (fl. 263).
Anlise:
O critrio escolhido pela entidade premia a empresa de maior porte, mas no a de
melhor desempenho. No necessariamente a maior a melhor. Ao contrrio do que os
responsveis alegaram, a capacidade de administrar diversos clientes ao mesmo tempo
no traduz qualidade superior de servios.
O item inibiu a pontuao daquela empresa que, porventura, tenha a qualidade e
dinamismo desejados pela Ancine, mas que, por situao econmica ou opo
estratgica, no preste servios a muitos clientes ao mesmo tempo.
Alm disso, entende-se exagerada a quantidade de mais de quinze clientes ativos para a
pontuao mxima, limitando a poucas empresas o alcance desses pontos.
Ocorrncia:
incluso, no item 11.3, alnea "a", do Termo de Referncia anexo ao edital, de exigncia
de compromisso de destinao de percentual do faturamento da empresa contratada no
treinamento de seus empregados, representando interferncia indevida da
Administrao na esfera de atuao da empresa privada.
Razes de Justificativas:
o carter continuado do contrato requer treinamento sistemtico de pessoal (fl. 263); no
h imposio deste item, sendo apenas um critrio de pontuao, no havendo, portanto,
intromisso no modus operandi do administrador privado (fl. 263).
Anlise:
Este item totalmente dispensvel como critrio de pontuao, at porque se baseia
apenas na declarao firmada pelo licitante assumindo o compromisso de aplicar um
percentual do faturamento no treinamento do seu pessoal. Bastaria a exigncia, na
licitao, de que a empresa vencedora mantivesse os empregados devidamente
preparados e atualizados para a prestao dos servios, o que poderia ser checado
quando da fiscalizao da execuo dos contratos.
Destinar percentual do faturamento em treinamento interferir desnecessariamente na
administrao do particular. Alm disso, no se vislumbra efetividade no critrio, uma
vez que no h garantia da aplicao desses recursos em cursos de qualidade e de
interesse do contrato, nem de que a empresa, futuramente, estar disposta a abrir seu
faturamento para fins de fiscalizao da administrao. No mais, apesar de os servios,
em tese, terem carter continuado, no h certeza na prorrogao do ajuste, cuja
vigncia inicial seria de doze meses, pois a renovao dependeria das condies
estabelecidas no item 17 do edital (fl. 23, anexo I).
Ocorrncia:
atribuio de pontuao, no quesito "qualidade" (item 11.3, alnea "b", do Termo de
Referncia anexo ao edital), vinculada apresentao de Certificados ISO, com
discriminao da verso e referncia a atividades especficas.
Razes de Justificativas:
as regras para pontuaes decorrentes do ISO 9000 foram tratadas com absoluta
objetividade, onde cada item trouxe uma correlao de pontuao que, em todos, pode
ser objeto de aferio de forma objetiva, eliminando-se qualquer ingerncia de teor
subjetivo (fl. 264);
o detalhamento e a especificidade de mensurao do ISO 9000 objetivam valorizar a
empresa que tenha melhor tcnica para contratar com a Ancine (fl. 265);
o certificado critrio de pontuao tcnica de tal modo que a empresa no possuidora
poder participar do certame, uma vez que no constitui exigncia habilitatria (fl. 265);
por essas razes, no aplicvel ao caso a Deciso n 20/1998 do TCU (fl. 266).
Anlise:
Questionou-se na audincia o fato de a administrao da Ancine ter estabelecido a
verso e a referncia a atividades especficas no item 11.3, b, do Termo de Referncia e,
no, o de ter estabelecido a apresentao do ISO como critrio de pontuao.
O Ministrio Pblico junto ao TCU, no mbito do TC 700.226/97-4, manifestou-se da
seguinte forma quanto matria:
"Com relao ao Certificado ISO 9001, entendemos que a desclassificao da proposta
tcnica ante a ausncia de sua apresentao no se conforma ao Direito. No apenas
pelo aspecto ftico apontado pela Secex/SP fl. 22, relativo pequena quantidade de
empresas brasileiras certificadas, o que implicaria restringir ou frustrar o carter
competitivo da licitao, nos termos do art. 3, 1, inciso I da Lei n 8.666/93, mas,
antes, por ser dada importncia exagerada quele certificado. A certificao da srie
ISO 9001 pressupe a avaliao dos processos de fabricao e da organizao do
controle da qualidade e dos tipos e instalaes de inspeo e ensaios em relao a
determinada tecnologia de produo, no se confundindo, contudo, com a certificao
do produto (Mrcio Dornelhes, ISO 9000: Certificando a Empresa, Casa da Qualidade,
1997, pp. 16/17 e 19). Entretanto, considerando que a qualidade do processo de
fabricao reflete-se diretamente na qualidade do produto, entendemos que o fato de a
Empresa possuir o Certificado ISO da srie 9000 possa ser objeto de pontuao no
julgamento das propostas tcnicas, nos termos do inciso I do art. 3 do Decreto n
1.070/94. O peso dado apresentao do certificado, contudo, no poder ser
exagerado, distorcido, a ponto de, na prtica, transform-lo em critrio de
desclassificao, como alegou o Conselho fl. 28, item 9. O autor Emanuel
Mascarenhas Padilha, em artigo publicado no Boletim de Licitaes e Contratos, sugere
um peso mximo de 20% do total atribudo nota tcnica, `exatamente para no lhe dar
um valor relativo maior do que sua importncia real' (BLC n 27, maio/96, p. 333).
Nessa mesma linha, o TCU tem defendido a possibilidade da previso de certificado
ISO 9000 como critrio de pontuao.
No entanto, como asseverado na instruo anterior, o detalhamento do item prejudicou a
competitividade do certame, pois a srie ISO 9000 se preocupa com a maneira com que
a organizao trabalha (o processo), no se referindo diretamente ao produto final. Este,
certamente, ser afetado pela maneira com que os processos so gerenciados pela
organizao. Portanto, no h relao direta das atividades desenvolvidas com as
verses exigidas.
Soma-se a isso, a grande importncia dada apresentao do certificado, representando
100 pontos, mais de 80% do quesito qualidade, o que, certamente, seria decisivo na
classificao dos licitantes.
Embora, de fato, o critrio seja objetivo no julgamento da proposta, no possvel
aferir, de forma clara, a objetividade no momento da fixao das escalas de pontos
quanto comprovao do ISO - verso 94 (10 pontos) e ISO - verso 2000 (25 pontos).
Ressalte-se ainda que a deciso a que se refere as razes de justificativa (20/98 -
Plenrio) foi no sentido de que no cabe a exigncia de certificado ISO 9000 como
critrio de desclassificao, assis-
tindo razo aos responsveis, haja vista que no foi imposta a apresentao na fase de
habilitao e, sim, de pontuao.
Ocorrncia:
atribuio de pontuao, no quesito "padronizao" (item 11.4 " do Termo de
Referncia anexo ao edital), vinculada comprovao de parcerias firmadas com as
empresas Microsoft, Oracle e Borland, tendo em vista que tal critrio prejudica as
empresas que, embora detenham profissionais qualificados na utilizao dos respectivos
softwares, no tenham celebrado parcerias com as referidas empresas.
Razes de Justificativas:
a Microsoft e a Oracle so, respectivamente, a 1 e a 2 maiores empresas de softwares
do mundo e, consequentemente, lderes absolutas em seus segmentos. A Borland, por
seu turno, constitui-se em uma das mais conceituadas empresas, em nvel mundial, em
ferramentas para o ambiente destes sistemas (fl. 266);
dentro da comunidade de informtica, so comuns e inquestionveis a aceitabilidade e a
qualidade dos produtos destes fabricantes e sua vasta utilizao por empresas de
diversos ramos e portes, sem falar na enorme oferta de profissionais certificados nesses
produtos (fl. 266);
as empresas que no detm tais parcerias no estaro impedidas de qualquer modo de
participarem do processo licitatrio, uma vez que esta exigncia no est presente na
fase de habilitao, encontrando-se to somente no critrio de pontuao da proposta
tcnica (fl. 266);
obvio que as empresas de informtica srias, capazes e sedentas por desenvolvimento
no pretendero manter-se alijadas do mercado, das tecnologias novas, do conhecimento
e do contato com as gigantes do setor de informtica (fl. 267).
Anlise:
Em relao a este ponto, alinha-se ao entendimento do relator do TC 018.487/2002-0,
ministro Marcos Vinicios Vilaa, acatado pelo Acrdo 247/2003 - Plenrio, em que a
mesma ocorrncia foi apontada no mbito de concorrncia realizada pela Agncia
Nacional de Sade Suplementar (ANS), para a contratao praticamente dos mesmos
servios:
`37. Tambm contra os subitens 11.4.a, b e c do Termo de Referncia do edital, sobre o
fator tcnico padronizao, que pontua empresas parceiras de fornecedores
internacionais de solues de informtica, o Seprorj lana crticas, por reput-los
"irrazoveis, eis que se baseiam em critrios estritamente comerciais, (...) o que
inviabiliza a participao, com chances de vitria na concorrn-
cia, de diversas empresas que possuem experincias comprovadas mas que no possuem
as mencionadas parcerias com empresas multinacionais, [contrariando o] previsto na
Constituio Federal, que privilegia, em seu art. 170, IX, as empresas nacionais, de
pequeno porte, em vez de as empresas multinacionais, bem como o art. 3, 2, da Lei
n 8.666/93."
38. Por meio dos mencionados subitens, a licitao considera interessante que a
proponente possua parceria, respectivamente, com a Microsoft, a Oracle e a Borland,
empresas que se destacam mundialmente no desenvolvimento de programas, bancos de
dados e linguagens de programao. Atribuem-se 10 pontos a cada parceria
comprovada.
39. Quem lida com informtica sabe bem que as empresas acima detm as melhores e
mais comuns solues de informtica do mercado. Sabe igualmente que a obteno de
certificaes de parceria, sobretudo da Microsoft, no to difcil. Portanto, para um
quesito tcnico de padronizao, no vejo como irrazovel a pontuao estabelecida no
certame, ainda mais pela sua baixa expressividade no total de pontos (menos de 6%).
40. De se observar que o tratamento favorecido a empresas nacionais de pequeno porte,
de que trata a Constituio, no foi propriamente regulamentado em matria de
licitao. A Lei n 8.666/93 assegura aos bens e servios nacionais, independentemente
do porte da empresa que os fornecem, preferncia apenas em caso de empate na disputa
licitatria normal.
41. Da mesma forma, a Lei n 8.248/91, no inciso I do art. 3, garante a preferncia da
administrao pblica aos bens e servios de informtica com tecnologia desenvolvida
no Pas, sem contemplar o porte das empresas fornecedoras. Embora privilegie os
produtos nacionais, o 2 do mesmo artigo ressalva que "para o exerccio desta
preferncia, levar-se-o em conta condies equivalentes de prazo de entrega, suporte
de servios, qualidade, padronizao, compatibilidade e especificao de desempenho e
preo."
42. Ou seja, como na Lei de Licitaes, o produto nacional ganhar no critrio de
desempate, mas no se tecnicamente for inferior ao desenvolvido com tecnologia
estrangeira. No caso, a padronizao um atributo reconhecido pela lei como fator
tcnico e, nesse aspecto, no se pode negar a prevalncia dos bens produzidos pelas
empresas pretendidas como parceiras das proponentes, largamente utilizados que so
nas organizaes pblicas ou privadas do Pas.'
Dessa forma, entende-se possvel a fixao desse item para pontuao tcnica,
ressaltando, como alegado pelos responsveis, que foi utilizado como critrio
classifictorio e, no, eliminatrio.
Ocorrncia:
incluso, na clusula 7.7 do edital, da apresentao de, no mnimo, 4 (quatro) contratos
distintos, celebrados pela empresa licitante com pessoas jurdicas, de direito pblico e
privado, relativos aos servios licitados, quando o item 11.2, alnea "c", do Termo de
Referncia anexo ao edital, j prev a pontuao progressiva desse quesito sem a
restrio nas quantidades de contratos apresentados.
Razes de Justificativas:
a instruo da 6 Secex no dissente do edital quanto pontuao decorrente de
experincia comprovada mediante apresentao de contratos mantidos pelos licitantes
para execuo de servios compatveis aos licitados, discordando, apenas, no que diz
respeito ao limite de 4, ante fundamento de no haver justificativas plausveis para a
estipulao de tal limite (fl. 267);
a exemplo dos demais itens, a pontuao aqui segue uma lgica gradual, a qual se
encontra em sintonia com o carter objetivo que deve permear o julgamentos das
propostas (fl. 268).
Anlise:
Os responsveis no se preocuparam em justificar as divergncias na licitao. Os
esclareci-mentos s fls. 119 do anexo I, todavia, demonstram o entendimento da Ancine
a respeito da necessidade de quatro contratos distintos em cada rea. Sobre o ponto,
mostra-se adequada a concluso desta unidade tcnica fl. 149: "no se mostra
justificada nos autos a necessidade de 4 contratos anteriores ou em andamento em cada
rea objeto da licitao. Em tese, a empresa que prestou, a contento, servios similares
em uma oportunidade, est apta a oferec-los novamente. Apesar de no haver nos autos
explicaes tcnicas sobre as quantidades requeridas, visualiza-se a plausibilidade de
fixar pontuao maior para a empresa que detenha maior nmero de contratos firmados,
mas no estabelecer um mnimo de 4 ajustes".
Ocorrncia:
incluso, na clusula 24, alnea "g", do edital, da exigncia de que os profissionais a
serem alocados na execuo do ajuste sejam previamente aprovados pela entidade, ante
a falta de amparo legal para tal exigncia.
Razes de Justificativas:
a complexidade do objeto da licitao envolve alto grau de conhecimento especializado
e a experincia como fatores essenciais, tornando razovel a exigncia em comento (fl.
268);
fundamental que a Ancine conhea e saiba onde est tal empregado da contratada, a
fim de manter a direo do contrato e obter com a mxima perfeio a melhor prestao
possvel (fl. 268);
legal e perfeita tal exigncia, alis, como fator instrumental do poder de fiscalizao
do contrato e da obrigao da administrao de zelar pela melhor prestao do servio
(fl. 269).
Anlise:
Como consta no texto da ocorrncia, a exigncia carece de amparo legal. Tambm fere a
liberdade da contratada de selecionar seus funcionrios e representa ingerncia da
administrao pblica na poltica de admisso de pessoal da empresa privada, j que
cabe s a ela, com base nas exigncias do edital, recrutar e decidir quem ir
disponibilizar para a execuo do servio demandado na licitao.
Nos itens 23 e 24 do edital (fls. 27/31), h previses suficientes para preservar a
entidade da presena de profissionais indesejados, especialmente as seguintes:
`23- A Ancine obriga-se a:
e) promover a fiscalizao do contrato, sob os aspectos quantitativo e qualitativo, por
intermdio de profissional designado, anotando em registro prprio as falhas detectadas
e exigindo as medidas corretivas necessrias, bem como acompanhar o
desenvolvimento do contrato, conferir os servios executados e atestar os documentos
fiscais pertinentes, quando comprovada a execuo total, fiel e correta dos servios,
podendo ainda sustar, recusar, mandar fazer ou desfazer qualquer procedimento que no
esteja de acordo com os termos contratuais;
g) comunicar contratada a necessidade de substituio de qualquer profissional;
j) proceder s advertncias, multas e demais cominaes legais pelo descumprimento
das obrigaes assumidas pela contratada;
24- Dos direitos e obrigaes do proponente vencedor:
b) acatar as exigncias da contratante quanto execuo dos servios;
h) indenizar a Ancine nos casos de danos, prejuzos, avaria ou subtrao de seus bens ou
valores, bem como por acesso e uso indevido a informaes sigilosas ou de uso restrito,
quando tais atos forem praticados por quem tenha sido alocado execuo do objeto do
contrato, desde que devidamente identificado;
k)responsabilizar-se pelo comportamento dos seus empregados e por quaisquer danos
que estes ou seus prepostos venham porventura a ocasionar a contratante, ou a terceiros,
durante a execuo dos servios, podendo a contratante descontar o valor
correspondente ao dano dos pagamentos devidos;
o) substituir, to logo seja notificada, o funcionrio afastado por qualquer que seja o
motivo, incluindo conduta inconveniente...;
s)cumprir e fazer cumprir por seus empregados as normas e regulamentos disciplinares
da Ancine, bem como quaisquer determinaes emanadas das autoridades competentes;'
Alm disso, a exigncia pode dar base a futuras demandas trabalhistas sob a alegao de
que se trata de fornecimento de mo-de-obra por meio de empresa interposta.
Dessa forma, no cabe a exigncia em comento, restando entidade valer-se das
clusulas do edital e do contrato no sentido de que o objeto seja executado a contento, e,
caso necessrio, utilizar-se das medidas punitivas e corretivas que lhe so asseguradas.
CONCLUSO
Observou-se que a principal causa das ocorrncias levantadas nos autos foi a
abrangncia do objeto da licitao e a no-previso da possibilidade de adjudicao por
itens. A Ancine pretendeu, mediante um nico objeto, terceirizar praticamente todo o
setor de informtica, abrangendo especificao e desenvolvimento de sistemas,
desenvolvimento de aplicativos para internet (Web), infra-estrutura e administrao de
redes, processamento de dados, operao de computadores, help desk, modelagem e
administrao de banco de dados, produo de informao e estatstica e treinamento de
informtica.
Diante da amplitude do objeto, a Agncia procurou direcionar a licitao para empresas
de grande porte, admitindo, sem justificativas convincentes, a premissa de que empresas
maiores estariam em melhores condies para execuo do contrato. Em conseqncia,
fixou critrios de qualificao e pontuao tcnica, que restringem o carter competitivo
do certame e, por vezes, oneram o futuro ajuste.
Quanto ao mrito da contratao, compreensvel a preocupao da administrao em
dotar a autarquia de ferramentas informatizadas para o melhor exerccio de suas
atribuies, pois incontestvel a importncia da informtica no mundo atual, ainda
mais em se tratando de instituio recentemente criada e sem estrutura anterior que a
amparasse. Mas, apesar da alegada urgncia, no se justifica que a contratao de todos
os servios seja feita sem que haja setor de informtica com condies mnimas de
funcionamento, imprescindveis para a identificao das suas necessidades e,
consequentemente, para a especificao dos ajustes a serem firmados.
fundamental que o setor de informtica tenha, preliminarmente contratao,
polticas, padres, procedimentos e estrutura organizacional bem definidos, com as
responsabilidades de suas unidades claramente estabelecidas e documentadas.
Sem esses pr-requisitos, vrios riscos so maximizados, como o desenvolvimento de
sistemas que no satisfaam os objetivos do seu negcio, a vulnerabilidade da segurana
das informaes, a descontinuidade provocada pela troca de empresas, a dependncia
em relao prestadora dos servios pela falta da internalizao das informaes na
autarquia, a ausncia de controle efetivo da execuo do contrato, a possibilidade da
contratada criar demandas desnecessrias por servios e produtos, acarretando perdas e
investimentos inteis.
Quanto ao risco de a Ancine tornar-se dependente da prestadora de servios, cabe
acrescentar que o no-parcelamento do objeto amplia essa possibilidade, pois, com o
passar do tempo, a troca de empresas dificultada em virtude da experincia adquirida
pelo prestador no negcio da autarquia, podendo ficar a entidade vulnervel a
exigncias descabidas para dar continuidade ao trabalho.
Mesmo com o parcelamento, tal risco, ainda que em menor grau, ainda persiste. Nesse
caso, importante a incluso de clusulas nos contratos que obriguem o repasse de
informaes e documentaes do prestador de servios para a autarquia e para o novo
contratado, quando ocorrer.
Sobre as razes de justificativas e a manifestao da empresa CTIS, entende-se
insuficientes para descaracterizar as falhas apontadas, salvo quanto pontuao
relacionada s parcerias. Apesar disso, opina-se pela no-aplicao de sano aos
responsveis, em virtude de: no mbito do TC 018.487/2002-0, que trata de
representao formulada contra possveis irregularidades em concorrncia realizada pela
Agncia Nacional de Sade Suplementar - ANS, cujo objeto praticamente o mesmo da
licitao em tela, o Tribunal ter deliberado, por meio do Acrdo 247/2003 - Plenrio,
no sentido de no apenar os responsveis, salientando-se que as ocorrncias levantadas
naqueles autos assemelham-se bastante as tratadas neste processo; no estar
caracterizado nos autos m-f dos responsveis em direcionar o certame a alguma
empresa especfica nem prejuzo concreto para a administrao, pois foi suspensa a
licitao, no havendo vencedor; a entidade estar iniciando suas atividades, ainda no
tendo a estrutura mnima no setor de informtica, o que influenciou na deciso dos
dirigentes de direcionar a licitao a empresas de grande porte; as informaes
constantes nos autos demonstrarem a preocupao dos administradores da agncia em
selecionar a melhor empresa, diante das suas atuais condies.
No obstante, houve restrio significativa do carter competitivo do certame, em
virtude do no-parcelamento do objeto, do estabelecimento de diversos critrios de
pontuao tcnica sem a comprovao de seus benefcios diretos para a contratao,
como, tempo de existncia da licitante, tempo de prestao de servios de forma
contnua a um nico cliente, quantidade de profissionais alocados simultaneamente a
um nico cliente, entre outros, bem como a adoo de exigncias que podem conduzir
um ajuste mais oneroso, como a fixao de remunerao mnima e de obrigatoriedade
de fornecimento de plano de sade e vale-refeio e a pontuao tcnica em relao
aplicao de percentual do faturamento em treinamento. A continuidade da licitao e a
efetiva contratao nesses moldes tornariam real o prejuzo agncia, que, neste
momento apenas potencial. Assim, oportuna a anulao da Concorrncia n 2/2003,
bem como determinaes especficas Ancine.
importante acrescentar que, caso o Tribunal decida pela aplicao de multa, deve
considerar a ausncia de responsabilidade dos membros da CPL e do Sr. Jos Ribeiro
Mendes, convidado para colaborar na anlise dos demonstrativos contbeis, em razo de
no terem participado diretamente da formulao das especificaes tcnicas, com
exceo da presidente da comisso, que negou provimento ao recurso da empresa
Bureau Tecnologia Ltda., formulada nos mesmos termos da presente representao (fls.
158/159 - anexo I). Tambm ser necessria a oitiva dos membros da diretoria
colegiada, pois aprovou o projeto bsico que definiu o modelo da contratao que foi a
causa das principais ocorrncias, conforme alegaes fl. 278."
8. Em face do exposto, props, com a aquiescncia da Sra. Diretora e da Sra. Secretria
de Controle Externo Substituta:
"a) conhecer da presente representao formulada pela empresa Bureau Tecnologia
Ltda., com fundamento no art. 113, 1, da Lei n 8.666/93, e art. 237, inciso VII, do
Regimento Interno/TCU, para, no mrito, consider-la procedente;
b) acolher, em carter excepcional, com fulcro no 1 do art. 250 c/c o pargrafo nico
do art. 237 do Regimento Interno TCU, as razes de justificativas apresentadas pelos
responsveis;
c) determinar Agncia Nacional do Cinema - Ancine, com fulcro no inciso IX do art.
71 da Constituio Federal e no art. 45 da Lei 8.443/92 c/c o art. 251 do Regimento
Interno/TCU, que adote as providncias necessrias, no prazo de 15 (quinze) dias, com
vistas a ANULAR o Edital da Concorrncia n 002/03 (Processo n
52800.001672/2003-71), em vista das ocorrncias apontadas nos autos que restringem a
competio no certame, prejudicando a escolha da proposta mais vantajosa;
d) determinar, ainda, Ancine que, nas futuras licitaes:
d.1) adote, em decorrncia do disposto nos arts. 3, 1, inciso I, 15, inciso IV, e 23,
1 e 2, todos da Lei 8.666/93, ressalvada situao de inviabilidade devidamente
demonstrada, a adjudicao por itens e no pelo preo global, nas licitaes para a
contratao de obras, servios e compras, e para alienaes, onde o objeto seja de
natureza divisvel, sem prejuzo do conjunto ou complexo, com vistas a propiciar a
ampla participao dos licitantes que, embora no dispondo de capacidade para a
execuo, fornecimento ou aquisio da totalidade do objeto, possam, contudo, faz-lo
com referncia a itens ou unidades autnomas, devendo as exigncias de habilitao
adequarem-se a essa divisibilidade, em consonncia ao entendimento deste Tribunal
consubstanciado na Deciso 393/94 - Plenrio - TCU (Ata 27/94, DOU de 29.06.1994);
d.2) abstenha-se de incluir exigncias nos editais de licitao que violem os princpios
da legalidade, da competitividade e da seleo da proposta mais vantajosa para a
Administrao, a exemplo da prefixao de salrios, do fornecimento aos profissionais
prestadores de servios de planos de sade e vale-refeio e da pontuao tcnica
relativa ao percentual do faturamento do licitante aplicado em aes de treinamento, por
representarem invaso esfera de vontade do particular e onerarem o contrato sem
benefcio direto ao Estado;
d.3) observe o disposto no art. 3, 1, inciso I, da Lei 8.666/93, no sentido de abster-se,
tambm, de incluir, nos editais para contratao de servios, vedao, expressa ou
tcita, participao de cooperativas, ressalvados os casos em que o objeto social destas
seja incompatvel com o objeto do certame respectivo e os servios pretendidos estejam
relacionados dentre aqueles constantes do Termo de Conciliao Judicial firmado entre
a Unio e o Ministrio Pblico do Trabalho (Processo 01082-2002-020-10-00-0 perante
a 20 Vara do Trabalho de Braslia), ou, ainda, de impor restries quanto forma de
contratao dos profissionais pela licitante;
d.4) abstenha-se, ainda, de incluir quesitos de pontuao na avaliao da proposta
tcnica que no indiquem necessariamente maior capacidade para fornecer os servios;
d.5) ao prever quesito de pontuao tcnica atribudo apresentao de certificado ISO
9000, vincule-o to-somente comprovao de sua validade, de modo a serem
conferidos pontos unicamente ao certificado em si, de forma global pelos servios de
informtica prestados pela empresa, sem estabelecer pontuao a atividades especficas;
d.6) no inclua nos editais clusulas que indiquem a necessidade de os profissionais a
serem alocados na execuo do ajuste serem previamente aprovados pela entidade, a
exemplo do contido na alnea "g" do item 24 do edital em vrtice, por falta de amparo
legal;
d.7) ao inserir, nos editais de licitao, exigncia de comprovao de capacidade
tcnica, de que trata o art. 30 da Lei 8.666/93, seja sob o aspecto tcnico-profissional ou
tcnico-operacional, consigne no respectivo processo, expressamente, os motivos dessa
exigncia, e demonstre, tecnicamente, que os parmetros fixados so necessrios e
pertinentes ao objeto licitado, assegurando-se de que a exigncia no implica restrio
ao carter competitivo do certame;
d.8) atente para a incluso de clusulas, nos contratos que venha a celebrar com
empresas prestadoras de servios de informtica, prevendo o repasse obrigatrio de
informaes e documentaes do prestador de servios para a autarquia;
e) recomendar Ancine que, previamente contratao do objeto da Concorrncia n
2/2003, dote o setor de informtica de condies mnimas necessrias para a realizao
do controle e fiscalizao da execuo do servios terceirizados, bem como para sua
internalizao na entidade;
f) remeter cpia da deliberao que vier a ser proferida, bem como do relatrio e do
voto que a fundamentarem, empresa Bureau Tecnologia Ltda., autora da
Representao, e Ancine;
g)enviar cpia da deliberao que vier a ser proferida 1 Secex (Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios - ANTAQ), 2 Secex (Banco do Brasil), 3 Secex
(Departamento da Polcia Federal e Tribunal de Contas da Unio), 4 Secex (Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria - Anvisa, Agncia Nacional de Sade Suplementar -
ANS e Ministrio da Sade) e 5 Secex (Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior), para que, na esfera de suas competncias, avaliem a regularidade
das licitaes e respectivos contratos referentes terceirizao de servios na rea de
informtica, especialmente no que tange prefixao de salrios nos editais."
o Relatrio.
Proposta de Acrdo
PROPOSTA DE DELIBERAO
A presente representao foi interposta pela empresa Bureau Tecnologia Ltda., com
fulcro no 1 do art. 113 da Lei n 8.666/93, em face de irregularidades verificadas no
edital da Concorrncia n 002/03 (Processo n 52800.001672/2003-71), tipo "tcnica e
preo", promovida pela Agncia Nacional do Cinema - Ancine, tendo por objeto a
contratao de servios tcnicos especializados de informtica, com vistas
modernizao da gesto da Agncia, abrangendo servios de especificao e
desenvolvimento de sistemas de informao e de aplicativos para WEB, de infra-
estrutura e administrao de redes, de operao de computadores e help desk, de
modelagem e administrao de banco de dados, de produo de informao e estatstica
e de treinamento de informtica.
2. Observa-se que o certame ora em anlise objetivou a contratao de empresa com
vistas implantao de todo um departamento de informtica para a Ancine. Tal fato,
inclusive, confirmado pelo Diretor-Presidente da instituio, quando, nos
esclarecimentos prestados s fls. 119, aduz que "a empresa contratada ter como
obrigao construir toda a infra-estrutura computacional e de sistemas da Ancine (...),
hoje inexistente na Agncia".
3. Alegam os responsveis que, embora composto por diversas atividades, o objeto seria
singular, nico e hermeticamente fechado, ante a interdependncia dos servios a serem
prestados, sendo invivel a sua diviso.
4. Data venia, discordo desse entendimento. Embora relacionadas entre si, por se
constituirem em partes de um sistema de informao, as diversas reas inseridas no
objeto do certame mantm-se independentes e autnomas, razo pela qual no se
justifica a consolidao dos servios em um nico contrato.
5. Ao contrrio do que alegam os responsveis, factvel a contratao dos diversos
servios licitados junto a empresas distintas, sem prejuzo do conjunto, possibilitando a
participao de um maior nmero de empresas (de grande ou de pequeno porte), e, por
conseguinte, a obteno de propostas mais vantajosas para a Administrao, no apenas
do ponto de vista financeiro, mas tambm quanto ao aspecto tcnico.
6. Nos moldes do atual edital, a participao est restrita a grandes empresas, as quais
no necessariamente prestaro os melhores servios ou atendero da melhor forma as
demandas da instituio. Tal raciocnio especialmente vlido em se tratando da rea de
informtica, notadamente dinmica e de rpida evoluo tecnolgica.
7. Decerto a contratao de uma nica prestadora tende a facilitar a gesto do contrato.
Todavia, a economia observada em relao aos controles pode vir a ser suplantada pelos
prejuzos decorrentes da obteno de propostas menos vantajosas para a Administrao.
No caso, o barato pode se tornar caro. Ademais, a vinculao a um nico fornecedor,
em vista da magnitude do objeto licitado, fragiliza a instituio, por um lado, pela
eventualidade da empresa no cumprir o acordado, comprometendo todo o sistema; por
outro, pela relao de dependncia que se estabelece frente prestadora dos servios no
tocante segurana das informaes.
8. Pautando-se pelo interesse pblico, a licitao deveria ter sido processada nos termos
preconizados pelo art. 23, 1, da Lei n 8.666/93, possibilitando a ampliao do
universo dos competidores e a obteno de propostas mais proveitosas. Nesse sentido
existe vasta jurisprudncia firmada nesta Corte, como bem ressaltado pela Unidade
Tcnica, dentre a qual destaco a Deciso n 351/2002 e o Acrdo 1558/2003, ambos do
Plenrio, proferidos em processos de minha relatoria, a respeito de licitaes
envolvendo o mesmo objeto.
8.1. Em face do exposto, entendo que no prosperam os argumentos apresentados pelos
responsveis, posicionando-me de acordo com a proposta da unidade tcnica,
ressalvadas pequenas alteraes na redao.
9. Alm da irregularidade anteriormente analisada, foram verificadas diversas distores
nos critrios de pontuao do fator "tcnica" estabelecidos no edital, que vieram a
comprometer a competitividade do certame, uma vez que a proposta tcnica
corresponde a 70% (setenta por cento) da pontuao total.
9.1. Por entender adequada, acolho integralmente a anlise da Unidade Tcnica quanto
s exigncias constantes dos itens 11.3, alnea "b" e 11.4 do Termo de Referncia anexo
ao edital, bem como da clusula 24, alnea "g" do edital; quanto aos demais itens,
considero pertinente tecer comentrios adicionais. - prefixao de valores mnimos para
os salrios dos profissionais da empresa contratada e exigncia de fornecimento de
plano de sade e vales-refeio; - exigncia de compromisso de destinao de
percentual do faturamento da empresa contratada no treinamento de seus empregados:
10. Expem os responsveis que a fixao de um patamar salarial mnimo teria por
objetivo nico assegurar a contratao de profissionais mais qualificados, em
consonncia com os valores vigentes no mercado. A mesma pretenso fundamentaria a
exigncia de fornecimento de plano de sade e de vales-refeio, consoante
especificaes do edital.
11. Tais exigncias, todavia, ao tempo em que podem inviabilizar a obteno de
propostas mais vantajosas sob o aspecto financeiro, no asseguram que a empresa
vencedora venha a contratar tcnicos com a qualificao mnima desejada. Como bem
salientou a Unidade Tcnica, "o que garante o sucesso da licitao so as
especificidades do servio e as exigncias profissionais requeridas, expressas
adequadamente no instrumento convocatrio", possibilitando, em decorrncia, que as
empresas identifiquem o perfil tcnico demandado e estabeleam os preos a serem
cobrados pelos servios, de acordo com os salrios vigentes no mercado, negociaes
empreendidas com seus contratados, e a margem de lucro pretendida. Desse modo, o
que relevante para o bom desempenho do contrato que a Ancine concentre esforos
em melhor especificar os servios de que precisa e em bem detalhar as qualificaes
profissionais que devem execut-los.
12. Destaque-se que, embora no seja o nico item a compor o preo final a ser ofertado
pelos licitantes, o salrio se constitui no seu principal elemento, tendo em vista que os
servios a serem prestados envolvem essencialmente recursos humanos, cuja produo
ser aferida com base nas horas trabalhadas (fl. 105). Portanto, alm de limitar a
competitividade, a fixao de salrios afronta as disposies inseridas no inciso X do
art. 40 da Lei n 8.666/93 e no 2, do art. 3, do Decreto n 2.271/97, as quais
possibilitam apenas o estabelecimento de preos mximos a serem pagos pela realizao
dos servios licitados.
13. de se ressaltar ainda, por pertinente, que a delimitao de patamares salariais
mnimos, bem como a estipulao de benefcios a serem concedidos aos profissionais
contratados (plano de sade e vales-refeio), nos moldes estabelecidos no edital,
representam invaso esfera de vontade do particular.
14. O mesmo entendimento se aplica exigncia de destinao de percentual do
faturamento para treinamento de seu pessoal. certo que, ante a velocidade das
mudanas promovidas na rea de informtica, as empresas que pretendam se manter no
mercado devem promover a capacitao e a atualizao tecnolgica de seus
empregados. Todavia, a firma que deve decidir quando e quanto investir, no cabendo
Administrao interferir nas polticas de treinamento e de investimento da contratada.
Tal requisito, portanto, representa ingerncia imprpria nos negcios internos das
licitantes.
15. Diante do exposto, e considerando jurisprudncia firmada nesta Casa ( Decises
Plenrias ns 461/2001, 351/2002 e 1.222/2002 e Acrdos ns 298/2002 - Plenrio e
617/2003 - Primeira Cmara), acolho a manifestao da Unidade Tcnica.
- exigncia de que os empregados da empresa contratada estejam submetidos ao regime
da CLT:
16. Consoante as justificativas apresentadas pelos responsveis, o critrio estabelecido
objetivou, na sua essncia, afastar a participao de cooperativas do certame, tendo em
vista o acordo firmado entre a Unio e o Ministrio Pblico do Trabalho - MPT, bem
como a ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico do Trabalho do Rio de
Janeiro visando impedir que a Ancine contratasse cooperativas na terceirizao de suas
atividades. Ademais, objetivaria, no caso de admisses autnomas, evitar
questionamentos perante a justia do trabalho, fundamentados no Enunciado n 331 do
Tribunal Superior do Trabalho.
17. At recentemente, o posicionamento do Tribunal a respeito da matria, firmado no
mbito dos Acrdos ns 22 e 23/2003, era contrrio vedao da participao de
cooperativas em licitaes, ressalvados os casos em que o objeto social destas fosse
incompatvel com o objeto do certame respectivo.
17.1. Tal entendimento se fundamentava no fato de no existir vedao legal para que as
cooperativas celebrem avenas com o Poder Pblico; antes, a prpria Constituio
Federal estimularia a atividade cooperativa, nos termos do 2 de seu art. 174.
Ademais, considerava-se no justificada a punio das entidades corretamente
estabelecidas, no obstante as diversas demandas trabalhistas contra a Unio - com
alicerce no Enunciado n 331 do TST - ensejadas pela contratao de cooperativas
fraudulentas.
18. Todavia, por intermdio do recente Acrdo 1815/2003 - Plenrio, proferido, em
Sesso de 26/11/2003, no mbito do TC 016.860/2002-0 - que tratou de representao
formulada contra editais de licitao da Caixa Econmica Federal contendo vedao
participao de cooperativas - foi firmado novo juzo. No Voto que conduziu a referida
deliberao, o eminente Ministro Benjamin Zymler, em excelente voto, assim se
pronunciou:
"(...) A Justia do Trabalho, que possui competncia constitucional para dirimir as
controvrsias decorrentes da relao de trabalho, extremamente rigorosa no
julgamento dos litgios envolvendo cooperativas de trabalho ou de mo-de-obra. No
raro, reconhecido o vnculo de emprego entre o obreiro e a cooperativa ou diretamente
com o tomador dos servios. Nessas hipteses, as cooperativas so consideradas
fraudulentas, meras intermediadoras de mo-de-obra.(...)
A par desses fatos, deve ser considerada na discusso a existncia de termo de
conciliao judicial homologado pelo Juiz do Trabalho Substituto da 20 Vara do
Trabalho do Distrito Federal. Por meio desse acordo, a Unio comprometeu-se a no
contratar cooperativas de mo-de-obra, quando o labor, por sua prpria natureza,
demandar trabalho subordinado, em relao ao tomador ou em relao ao prestador de
servio. Nessa linha, a Clusula Primeira definiu um rol de atividades que no seriam
passveis de serem executadas por cooperativas, a saber:
a) servios de limpeza;
b) servios de conservao;
c) servios de segurana, de vigilncia e de portaria;
d) servios de recepo;
e) servios de copeiragem;
f) servios de reprografia;
g) servios de telefonia;
h) servios de manuteno de prdios, de equipamentos, de veculos e de instalaes;
i) servios de secretariado e secretariado executivo;
j) servios de auxiliar de escritrio;
k) servios de auxiliar administrativo;
l) servios de office boy;
m) servios de digitao;
n) servios de assessoria de imprensa e de relaes pblicas;
o) servios de motorista, no caso de os veculos serem fornecidos pelo prprio rgo
licitante;
p) servios de ascensorista;
q) servios de enfermagem;
r) servios de agentes comunitrios de sade.
J a Clusula Quinta do Acordo prev o compromisso da Unio em recomendar o
estabelecimento das mesmas diretrizes para as autarquias, fundaes pblicas e
empresas estatais.
Do dever de cautela do administrador
Diante desse novo quadro, no pode o Tribunal ignorar a jurisprudncia trabalhista.
Tampouco pode impelir rgo ou entidade da Administrao Federal a descumprir o
termo de conciliao celebrado, que possui fora de deciso judicial e cuja
desconstituio depende de ao rescisria. Existem inmeras decises da justia
laboral que atribuem Administrao Pblica a responsabilidade subsidiria pelos
encargos trabalhistas no pagos pelas cooperativas consideradas "fraudulentas",
inclusive no prprio Tribunal Superior do Trabalho (TST).
que, de acordo com o Enunciado n 331 do TST, ainda que se verifique o vnculo
empregatcio entre o prestador de servios e o trabalhador, no caso de terceirizao
legtima, o inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador,
implica a responsabilidade subsidiria do tomador de servios, inclusive em relao
Administrao direta ou indireta, nos seguintes termos:
`I - A contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o
vnculo diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio
(Lei n 6019, de 3.1.74). II - A contratao irregular de trabalhador, atravs de empresa
interposta, no gera vnculo de emprego com os rgos da administrao pblica direta,
indireta ou fundacional (art. 37, II, da Constituio da Repblica). III - No forma
vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de vigilncia (Lei n 7102,
de 20.6.83), de conservao e limpeza, bem como a de servios especializados ligados
atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao
direta. IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador,
implica na responsabilidade subsidiria do tomador dos servios, quanto quelas
obrigaes, inclusive quanto aos rgos da administrao direta, das autarquias, das
fundaes pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, desde
que hajam participado da relao processual e constem tambm do ttulo executivo
judicial (artigo 71 da Lei n 8.666/93)'
Por conseguinte, foroso reconhecer que, se a lei no impe expressamente restries
contratao de cooperativas, dever do administrador agir com cautela, de forma a
evitar que o processo de terceirizao redunde em ofensa aos direitos bsicos do
trabalhador, bem assim em possveis condenaes judiciais.
Torna-se imprescindvel, nesse contexto, que a contratao de cooperativas seja
precedida de especial cautela. que esse tipo de sociedade, por sua prpria natureza,
no paga obrigaes trabalhistas, uma vez que, na forma do pargrafo nico do art. 442
da legislao consolidada, no existe vnculo de emprego entre a sociedade e os
cooperados, e nem entre estes e os tomadores de servio.
justamente a ausncia de obrigaes trabalhistas (alm de outras possveis vantagens
tributrias) que tem conduzido contratao, por parte da Administrao Pblica, de
sociedades cooperativas, cujas propostas de preo podem ser substancialmente menores
que as das empresas em geral, que no podem furtar-se ao pagamento das obrigaes
trabalhistas.
Em princpio, a irrestrita liberdade para a contratao de sociedades cooperativas de
interesse da Administrao, que deve buscar sempre a proposta mais vantajosa.
Todavia, no h negar que esses tipos de contrato embutem considervel risco para o
contratante, que pode vir a ser chamado a honrar as obrigaes no pagas pela
cooperativa, caso esta venha a ser considerada fraudulenta pela Justia do Trabalho. Isso
porque, em no sendo a contratada uma empresa, no aspecto formal, mas apenas uma
associao voluntria de pessoas com vista a somar esforos para desenvolver uma
atividade em regime de mtua cooperao, afastado est o pagamento de obrigaes
trabalhistas, como 13 salrio, frias, aviso prvio, Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS), multa sobre os valores depositados (no caso de dispensa sem justa
causa), adicional de horas extraordinrias, salrio-maternidade, dentre outros, alm de
gozar de regime tributrio diferenciado.
Infelizmente, sob o manto do cooperativismo, muitas vezes escondem-se verdadeiras
empresas que buscam eximir-se do cumprimento das normas e organizao e proteo
ao trabalho, em total afronta no s s leis trabalhistas como tambm ao texto
constitucional.
A licitao visa assegurar no somente a melhor proposta para a Administrao, mas
tambm a assegurar o princpio constitucional da isonomia. Isonomia essa que restar
plenamente violada se forem cotejadas propostas ofertadas por entidades dspares: de
um lado, empresa que cumpre com suas obrigaes trabalhistas e tributrias; de outro, a
falsa cooperativa, constituda em dissonncia com as normas de proteo ao trabalho,
que possuem assento constitucional, e, muitas vezes, tendo como cliente principal a
Administrao, em desvirtuamento do esprito do verdadeiro c


Como citar este contedo na verso digital:
Conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
este texto cientfico publicado em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte
forma:


Disponvel em: <http://bid.editoraforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=8735>.
Acesso em: 4 ago. 2014.