Frum de Contratao e Gesto Pblica - FCGP

Belo Horizonte, ano 5, n. 58, out. 2006

Terceirizao: restries e cautelas na aplicao no servio pblico
JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses
Palavras-chave: Contratao de servios. Terceirizao. Administrao pblica.
Servio pblico.
Sumrio: 1 Riscos caracterizao da relao de emprego - 2 Terceirizao na
Administrao Pblica - 3 Recomendaes prticas - 4 Concluso

O crescimento desmesurado do Estado, fenmeno mundial que caracterizou os dois
sculos antepassados, estendeu com bastante amplitude a dimenso do conceito do
servio pblico, gerando um intervencionismo que procurava suprir a ausncia de
participao da iniciativa privada e, por outro lado, desenvolver o papel
socioassistencial.
Sem laivo de dvida, essa atuao sem limites provocou uma reao nos detentores do
capital que passaram a enfrentar at uma desleal concorrncia do Estado com a
iniciativa privada. Lanando um iderio, nem sempre verdadeiro, que contrape o
dilema "Estado burocrata" versus "particular eficiente", fizeram buscar alternativas no
Direito Privado para tratar problemas da Administrao Pblica, e mais tarde gizar uma
fronteira do intervencionismo estatal.
No governo anterior, com modelo neoliberal, buscou restringir a atividade do Estado, ao
extremamente mnimo necessrio, deixando o exerccio da atividade econmica para a
iniciativa privada. Corolrio dos postulados do neoliberalismo a reduo do
paternalismo estatal e das ditas "conquistas sociais", para que os que detm o capital
possam fortalecer sua atividade. Sobre outra tica o fenmeno da privatizao,
tambm um reflexo desse iderio.
Jernimo Souto Leiria, sem dvidas um dos maiores especialistas no tema no Brasil,
ensina que:
H quatro modalidades consagradas de terceirizao. Uma delas a terceirizao da
primeira etapa, quando uma empresa industrializa matria-prima pronta. Por exemplo, a
malharia que faz a malha com um tipo de fio, cor e textura j elaborados. Depois, existe
a terceirizao da etapa intermediria, em que o produto ou servio agregado no
andamento da cadeia produtiva. Por exemplo, a compra de servios de alimentao ou
limpeza. A terceira modalidade a terceirizao da etapa final, que acontece quando o
modo de vender e prestar assistncia tcnica atende vontade de quem concebeu o
produto, mas realizado por terceiros. Exemplo: o sistema de franchising. A quarta e
ltima modalidade so as formas mistas de terceirizao compostas pela unio de duas
ou mais etapas descritas anteriormente, chegando sua expresso mxima que a
terceirizao total. Exemplo: as cadeias de fast food, em que a produo, administrao
e comercializao so inteiramente realizadas por terceiros.
Na atualidade j se fala no processo de quarteirizao que seria a hiptese de contratar
uma empresa para gerenciar todas as empresas prestadoras de servios.
Aps as medidas iniciais de reforma do aparelho do Estado, no mbito do respectivo
Plano Diretor, passou a ser comum encontrar placas anunciando a misso de cada rgo.
A partir dessa definio precisa, a Administrao Pblica deve buscar seus novos
paradigmas de atividades, revendo planos de carreira, enxugando o quadro de pessoal,
terceirizando com competncia as atividades.
A terceirizao constitui, ao lado de outros instrumentos bastante em voga, uma
possibilidade, no mbito da Lei, estabelecida para reduo da participao do Estado,
em tarefas imprprias. Os limites desse instrumento permitem vislumbrar a fronteira
final do servio pblico, em precisa consonncia com a atual poltica que vem sendo
implementada pelo governo e cujas razes no direito positivo ptrio contam mais 30
anos de existncia e, lamentavelmente, de incompreenso e inobservncia.
Segundo o autorizado magistrio do professor Srgio Pinto Martins, a terceirizao
consiste na possibilidade de contratar terceiro para a realizao de atividades que no
constituem o objeto principal da empresa. Essa contratao tanto pode envolver a
produo de bens, como de servios, como ocorre na necessidade de contratao de
servios de limpeza, de vigilncia e de manuteno em geral.
1 Riscos caracterizao da relao de emprego
Conforme doutrina e jurisprudncia solidamente edificada considera-se empregado
quem mantm relao de trabalho com os seguintes atributos:
a) pessoalidade: os servios devem ser prestados pessoalmente;
b) onerosidade: os servios devem ser remunerados;
c) continuidade: os servios devem ser prestados de forma no-eventual;
d) subordinao: na prestao dos servios, o agente deve acatar ordens, ou ficar
aguardando-as.
Estando presentes esses requisitos, o Direito do Trabalho reconhece a existncia de
relao de emprego, tcita ou expressa.
Nesse diapaso, a terceirizao que se opera com prestao de trabalho no
estabelecimento do prestador de servios foi ampliando seus horizontes, como ocorreu
com a indstria automobilstica.
Em linha diametralmente oposta, a terceirizao que se opera com a subordinao direta
da pessoa fsica, prestadora do servio, ao contratante do servio foi repelida. Nessa
dimenso, a terceirizao que se efetiva no estabelecimento da empresa que pretende
ver sua atividade terceirizada, ou que gerencia diretamente o grupo de trabalho, foi
atrofiando.
Sempre se admitiu, contudo, a terceirizao dos servios de vigilncia e conservao
conforme retrata a revogada smula n 256 da jurisprudncia uniforme do C. Tribunal
Superior do Trabalho (TST), que estabelecia:
Smula 256. Salvo os casos de trabalho temporrio e de servio de vigilncia, previstos
nas Leis n 6.019, de 3 de janeiro de 1974, e 7.102, de 20 de junho de 1983, ilegal a
contratao de trabalhadores por empresa interposta, formando o vnculo empregatcio
diretamente com o tomador de servios.
O que pode e o que no pode ser terceirizado?
A resposta deve ser contextualizada no mesmo mbito e com a mesma dificuldade que
vive o Direito Administrativo, em relao ao conceito de servio pblico. Ambos tm
forte matiz poltica na definio de suas cores. O Direito, porm, fornece em cada poca
os limites precisos de cada um deles, admitindo-se uma nuvem cinzenta na zona
intermediria.
Costuma-se afirmar que no podem ser terceirizadas as atividades fim de cada empresa
ou instituio. A primeira vista esta restrio suficientemente clara; em termos
prticos, contudo, h dificuldade de separar o que propriamente atividade fim. Veja-se
o exemplo das companhias telefnicas e a extraordinria mudana de mentalidade que
ocorreu at a privatizao. No comeo estendiam os cabos, importavam aparelhos
telefnicos, gerenciavam a produo, reparavam os defeitos, com empregados do
prprio quadro.
Tudo isso era atividade fim. Mais tarde tornou-se raro o usurio do servio ter contato
com empregados dessas companhias: essas etapas da prestao do servio foram
terceirizadas; os empregados passaram a desenvolver as atividades de planejamento,
controle e coordenao.
Desse modo, embora tal parmetro seja enfatizado pela doutrina, no se revela o mais
prtico.
Melhor mesmo verificar o conjunto de atividades que o empregador, no caso a
Administrao Pblica, definiu como especfica dos integrantes do seu quadro de
pessoal.
Esse parmetro o mais correto, pois:
a) parte da manifestao de vontade dos dirigentes da empresa ou da vontade do
legislador, que previamente estruturou o quadro de pessoal, distinguindo atividades
prprias do quadro e por excluso admitindo-se a terceirizao das demais;
b) evita pleitos trabalhistas buscando a caracterizao da relao de emprego e
equiparao entre empregados da contratada e empregado ou servidor do quadro da
contratante;
c) medida de Justia que no se coloquem, lado a lado, pessoas sujeitas a regime de
trabalho e salrios diferentes;
d) finalmente, torna clara e flexvel a possibilidade de transio com a adoo da figura
de cargo ou emprego "em extino", viabilizando o decurso de tempo para adaptao.
A melhor norma a explicitar com clareza essa diretriz foi o Decreto federal n 2.271, de
07 de julho de 1997, que disps: "No podero ser objeto de execuo indireta as
atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo
ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal."
Essa norma deve, sempre que possvel, ser adotada pelas demais unidades da Federao,
dada a clareza de suas disposies.
Completando a consolidao da melhor doutrina, o mesmo Decreto elucidou o que deve
ser terceirizado:
Art. 1. No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional
podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais acessrias, instrumentais
ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo ou
entidade.
1. As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes,
informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de
prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo indireta.
O risco que se busca evitar que, mais tarde, venha a ser reconhecido vnculo
empregatcio com o servio pblico entre o contratado, como servios de terceiros, e o
rgo pblico, tomador do servio, porque isso obviaria qualquer planejamento ou
mesmo a poltica de recursos humanos do rgo.
2 Terceirizao na Administrao Pblica
O verdadeiro marco evolutivo da terceirizao deita razes no Decreto-lei n 200/67, o
qual, no art. 10, 7, recomendava, como visto, a terceirizao, nos seguintes termos:
Captulo III - Da Descentralizao
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente
descentralizada.
(...)
7. Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e
controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina
administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da realizao material das
tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante
contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e
capacitada a desempenhar os encargos de execuo.
Ocorre que a Administrao tambm contratava mediante o regime da Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT) e a Justia do Trabalho julgava, tendo em conta os princpios
gerais desse ramo do Direito, entre os quais a observncia dos requisitos da relao de
trabalho.
No tardou para que os empregados da contratada viessem a pleitear a relao de
emprego diretamente com o tomador dos servios e torrencial jurisprudncia, ignorando
o referido dispositivo, firmou-se aplicando a smula do TST j referida.
A Justia Federal trilhou o mesmo entendimento, consagrando a smula n 214 do
extinto Tribunal Federal de Recursos que dispe: "A prestao de servios em carter
continuado, em atividades de natureza permanente, com subordinao, observncia de
horrio e normas da repartio, mesmo em grupo-tarefa, configura relao
empregatcia."
O problema ainda agrava-se pela possibilidade da Administrao contratar mediante o
regime da CLT que, ao contrrio do que alguns pretendentes reforma do Estado
sustentam, no o regime jurdico adequado para reger as relaes de trabalho dos
servidores pblicos.
consabido que as razes do Direito do Trabalho situam-se na transmudao do labor
escravo para o trabalho livre, gerando os conflitos entre capital, nas mos do
empregador, e trabalho, forma de sobrevivncia do hipossuficiente. Ademais, o
trabalhador no poderia ser comprado como uma mercadoria.
Esse contexto conflitual que o Direito do trabalho agasalha e pacifica, e tem na CLT seu
alicerce refletido, incompatvel com a relao que o Estado mantm com seus agentes,
onde no h espao para disputa, mas colaborao. No plano do dever-ser, o Estado e
seus agentes tm vontades irmanadas na busca do interesse pblico.
A atuao do Estado na atividade econmica, hoje, pela Constituio Federal, constitui
exceo, e s no mbito dessa exceo que se deveria admitir a aplicao do regime
contratual, balizado pela CLT.
A deformao jurdica da interveno desmesurada e abusiva, e a aplicao
inconseqente da CLT, que lamentavelmente hoje se assiste, foi, e , a causa de grandes
conflitos jurdicos.
A Constituio Federal de 1988, acolhendo a classificao dos agentes pblicos de
Oswaldo Aranha e Bandeira de Mello, estabeleceu a categoria dos servidores pblicos,
subdividindo-a entre servidores pblicos civis (Administrao Direta, Autrquica e
Fundacional, pessoas jurdicas de direito pblico integrantes da Administrao Pblica)
e servidores pblicos empregados (empresas pblicas e sociedades de economia mista,
pessoas jurdicas de direito privado integrantes da Administrao Pblica).
Surgia a noo de Regime Jurdico nico (RJU) para servidores pblicos civis e a
possibilidade da aplicao da CLT para servidores pblicos empregados, conforme
disps o art. 173, 1, do estatuto poltico fundamental, que, a propsito, lembre-se,
permite a explorao de atividade econmica pelo Estado nas duas restritssimas
hipteses que elenca no caput.
Para ambos os regimes de trabalho - RJU e CLT - foi estabelecido no art. 37, inciso II, a
obrigatoriedade da prvia participao e a aprovao em concurso pblico.
Com essa exigncia, de ndole constitucional, a caracterizao da relao de emprego
com a Administrao passou a requerer o concurso pblico.
Resultado dessa evoluo, a smula n 256, transcrita, foi revista pela smula n 331,
com a seguinte redao:
Smula 331. Contrato de prestao de servios - legalidade - reviso da smula n 256.
I - a contratao de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo
diretamente com o tomador dos servios, salvo no caso de trabalho temporrio (lei n
6.019, de 3 de janeiro de 1974).
II - a contratao irregular de trabalhador, atravs de empresa interposta, no gera
vnculo de emprego com os rgos da Administrao Pblica direta, indireta ou
fundacional (art. 37, inc. II, da Constituio da Repblica).
III - no forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de servios de
vigilncia (Lei n 7.102, de 20 de junho de 1983), de conservao e limpeza, bem como
a de servios especializados ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistente
a pessoalidade e a subordinao direta.
IV - o inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica na
responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde
que este tenha participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo
judicial.
Promovida essa mudana na jurisprudncia, no mais se admite o reconhecimento
judicial da relao de emprego com o Estado, diante da terceirizao, vez que para o
xito de uma eventual demanda imprescindvel que o reclamante tenha se submetido
previamente ao concurso pblico, exegese que por certo facilita a terceirizao.
Continua, porm, existindo o risco de a terceirizao ser considerada ilegal, quando
mascarar burla a concurso pblico. Tal ocorre quando se contrata por instituio
(privada ou pblica, organizao social, organizao de interesse pblico) empregados
para suprir postos de trabalho permanentes, com subordinao direta, mediante
remunerao, em carter no eventual. Exemplifica essa irregularidade a contratao de
secretria por interposta instituio. Nesse caso, embora no possa o juiz reconhecer o
vnculo empregatcio, poder entender que houve burla ao princpio do concurso
pblico - impondo-se a regra do art. 37, 2 da Constituio Federal, que implica
nulidade da contratao e a responsabilizao de quem deu causa.
Em determinados casos possvel ao Ministrio Pblico, reconhecendo que a
instituio s pratica o merchandising da mo-de-obra - intermediao ilcita -, pedir a
extino da mesma.
Na prtica, colhendo os preciosos ensinamentos da jurisprudncia, deve a
Administrao Pblica, ao terceirizar os servios, precaver-se no sentido de verificar:
- recolhimento das obrigaes relativas a seguridade social por parte da empresa
contratada para terceirizao;
- pagamento das verbas trabalhistas e seus consectrios por parte da empresa contratada
para terceirizao;
Alm desses aspectos, como a terceirizao se opera sob a gide da Lei n 8.666/93,
indispensvel que para cada contrato seja designado um executor do contrato agente da
Administrao Pblica que velar pela fiel execuo do que foi ajustado.
3 Recomendaes prticas
Algumas recomendaes prticas so necessrias neste momento.
1. Sobre a relao de emprego:
Nesse ponto importante sinalizar que alguns aspectos dificultam a iniciativa de pleitos
buscando a relao de emprego e mesmo a responsabilidade subsidiria ou solidria do
tomador do servio e podem ser resumidos nos seguintes aspectos:
a) trabalho feito no estabelecimento da empresa contratada. Embora possvel o
reconhecimento do vnculo, h maior dificuldade de definir quem d ordens, o horrio
de trabalho, a pessoalidade;
b) servio que no se define pelo efetivo que tem que trabalhar na execuo do servio.
Quando for terceirizado determinado servio no pode e no deve os agentes da
Administrao Pblica interferir no quantitativo a ser empregado na execuo do
trabalho. Quando imprescindvel a indicao de postos de trabalho, como por exemplo
no caso de vigilncia ostensiva, a Administrao deve indicar o posto e nmero de horas
a ser guarnecido, deixando o contratado livre para definir o efetivo e, especialmente,
quem ser contratado. No raro ouvem-se afirmativa no sentido de que o Diretor
indicou um servente para a empresa de conservao. Esse fato, mesmo que
isoladamente, ato de improbidade administrativa. Quando ocorre a terceirizao
absolutamente vedado interferir na gerncia do contratado, ressalvado apenas para
verificar o cumprimento das obrigaes legais, que a Administrao Pblica possa a vir
ser condenada pelo descumprimento.
c) uso de materiais e equipamentos do contratado. O fato isolado no descaracteriza a
relao de emprego, mas no conjunto um indicativo de ausncia de dependncia
econmica. Esse aspecto assume relevncia, quando so utilizados equipamentos caros
ou de alta tecnologia, de propriedade da empresa contratada.
d) a completa ausncia de contato entre os empregados do contratado e os agentes da
Administrao Pblica. Nesse ponto, a prpria Lei n 8.666/93 define que, na execuo
do contrato, os contatos e a fiscalizao devem ser feitos pelo executor, gestor ou fiscal
da Administrao e o preposto do contratado.
2. Sobre a contabilizao:
At o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal a contabilizao de servios prestados
por terceiros aos rgos pblicos poderia ser enquadrado, segundo as regras da vetusta
Lei n 4.320, de 17 de maro 1964, em quatro distintos elementos.
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal -,
cuidou do tema empregando duas expresses diferentes: no art. 18, 1, contratos de
terceirizao de mo-de-obra; no art. 72, servios de terceiros.
Estabelece o 1 do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com
pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os
pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis,
militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como
vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria,
reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens
pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas
pelo ente s entidades de previdncia.
1. Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem
substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como "Outras
Despesas de Pessoal".
O pargrafo primeiro do art. 18 definiu regra especfica e nova para a contabilizao de
"terceirizao de mo-de-obra". Deve ser lido e interpretado com o art. 72.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aps definir, no caput do art. 18 o que deveria ser
enquadrado como "despesa de pessoal" para fins de aplicao dos limites definidos nos
artigos 19 e 20, estabeleceu regras prprias para a contabilizao da terceirizao de
mo-de-obra. Desse modo, ao contrrio do que pretenderam inicialmente sustentar, esse
tipo de despesa no integra os valores gastos com pessoal para fins de limite; devem ser
contabilizados em separado.
Surgiu a uma dvida, porque embora j freqente o uso da expresso "terceirizao"
contabilmente no havia ttulo especfico para esse elemento de despesa. Para os que
trabalham sujeitos as regras da Lei n 4.320, de 17 de maro 1964, foi necessrio,
assim, recorrer ao enquadramento "forado" em um dos quatro ttulos existentes. A
dvida tambm ocorreu nas entidades que no seguiam o plano de contas institudo por
essa precitada Lei. Para as entidades que possuam plano de contas prprio e distinto,
foi necessrio criar codificao prpria.
Atentando-se para a titulao dos elementos de despesa existentes, tem-se o seguinte:
Elemento 35: "servios de consultoria";
Elemento 36: "outros servios de terceiros - pessoa fsica"
Elemento 37: "locao de mo-de-obra"
Elemento 39: "outros servios de terceiros - pessoa jurdica"
A dificuldade maior, porm, foi essa nova qualificadora "que se referem substituio
de servidores e empregados pblicos". Como regra, a terceirizao de servios pode ou
no estar substituindo servidores, ou seja, o uso de terceirizao no quer dizer
necessariamente que se est substituindo empregados ou servidores. necessrio para
definir se tal ocorre conhecer trs fatores fundamentais:
- objeto do contrato;
- a finalidade da instituio que toma o servio;
- a definio de tarefas do quadro de pessoal.
A simples substituio de servidores por contratados mediante terceirizao ilegal. O
que no ilegal que a Administrao Pblica transfira para o particular a execuo de
um servio - a atividade inteira - para o qual esteja utilizando servidores ou empregados
pblicos; no se estar trazendo para a rbita do servio pblico uma pessoa fsica para
ser remunerada por interposta empresa; mas transferindo a execuo, gerncia e
controle do servio para uma empresa que utilizar seus prprios empregados na
execuo e para a qual a Administrao Pblica no mais utilizar seus servidores.
Assim, mesmo permanecendo com o controle parcial da atividade sob seu domnio, o
nus do gerenciamento no ser mais da Administrao Pblica. Portanto a locuo
"que se referem substituio de servidores e empregados pblicos" na verdade uma
forma elptica de se definir essa transio.
Se a atividade que vai ser executada por terceiro, mesmo sendo material, acessria,
instrumental ou complementar, integra o elenco de atividades previstas para um cargo
ou emprego, a terceirizao ilegal. O fundamento da antijuridicidade repousa na
definio pretrita em outro documento normativo - no caso, lei para os casos de cargos,
ou norma interna inclusa no Plano de Cargos e Salrios, para as estatais - estabelecendo
que aquela determinada atividade ser exercida por determinado cargo ou emprego.
Em sntese: s admissvel a terceirizao de atividades materiais acessrias,
instrumentais ou complementares e, ainda assim, quando essas no estejam integrando
elenco de atividades de cargo ou emprego, salvo se esse estiver extinto ou "em
extino".
Acerca do tema, o Supremo Tribunal Federal decidiu:
1

Por unanimidade, o Tribunal conferiu interpretao conforme a Constituio Federal ao
inciso II do artigo 21, para que se entenda como limite legal o previsto em lei
complementar, e, quanto ao artigo 72, para que se entenda como servios de terceiros os
servios permanentes.
Diferente do Supremo, o Tribunal de Contas da Unio decidiu:
2

8.1. a limitao imposta pelo art. 72 abrange a totalidade das despesas com servios de
terceiros, deduzidos apenas os gastos com pessoal caracterizados como de substituio
de servidores e empregados pblicos, referidos no art. 18, 1, da LRF;
8.2. as novas contas criadas pela Secretaria do Tesouro Nacional em 2001, no Plano de
Contas da Administrao Pblica Federal (33390.04.12, 33390.35.04, 33390.36.29,
33390.37.07, 33390.39.13), tm como nica finalidade discriminar as despesas com
contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e
empregados pblicos para permitir inclu-las no total gasto com pessoal;
4 Concluso
A contratao de servios, no mbito da Administrao Pblica, oferece algumas
peculiaridades em relao aos demais contratos, sendo que o fenmeno da terceirizao
ainda apresenta divergncias na sua aplicao.
Como regra, no podem ser terceirizadas:
- as atividades tpicas do Estado, consideradas prprias atividades fim da Administrao
Pblica;
- as atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do
rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de
cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal;
- cuja despesa v alm do limite de despesa definido como teto no art. 72 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Mesmo a substituio de servidores ser ilegal quando ofender os dois primeiros
postulados, ainda que dentro dos limites definidos no art. 72 da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
A alterao da jurisprudncia do TST, consolidada pela Smula 331, no impede a
terceirizao, mas passou por via oblqua a onerar os agentes da Administrao Pblica
com o nus de verificar o fiel cumprimento das obrigaes trabalhistas pelo contratado
ao estabelecer que o no cumprimento dessas obrigaes implicar a responsabilidade
solidria por parte da Administrao Pblica, nada obstante os termos do art. 71 da Lei
n 8.666/93. Anteriormente, a Administrao Pblica j era solidria pelo cumprimento
das obrigaes previdencirias e proibida de manter contrato com pessoa jurdica em
dbito com o sistema de seguridade social, responsabilidade que foi atenuada com a
possibilidade de reter os valores devidos na prpria fatura.
A Lei de Responsabilidade Fiscal cuidou da terceirizao apenas quando essa implicar
em substituio de mo-de-obra: nessa hiptese definiu como devem ser contabilizadas
as despesas e definiu um limite mximo para esse tipo de despesa durante o prazo de
trs anos aps sua vigncia. A cautela com que se houve o legislador coloca-se em linha
com as restries sistematicamente impostas ao uso dos contratos de terceirizao para
mascarar uma ilcita intermediao de mo-de-obra. Nenhum dos dois dispositivos
citados, porm, versa ou pode ser interpretado como versando genericamente sobre
despesas de servios em geral, pois essa exegese levaria a inconstitucionalidade, uma
vez que a Constituio Federal no autoriza a Unio a limitar o poder de gasto
especificamente com esse tipo de contrato. A constitucionalidade pode ser facilmente
alcanada com a conhecida possibilidade de "dar interpretao conforme a Constituio
Federal": desse modo o Congresso Nacional pode estabelecer limites de dvida e de
pessoal e a inteligncia do 1 do art. 18 c/c 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal est
exatamente em limitar a despesa
de servios que tentam substituir mo-de-obra.
Numa viso abrangente, a terceirizao constitui um instrumento de trabalho e
desenvolvimento das atividades que pode e deve ser implementada com vantagens
significativas para a Administrao Pblica.

1
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIn n 2238-5. Dirio da Justia, 19 fev. 2003.
2
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Consulta formulada pelo Senado Federal.
Interpretao do art. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Interessada: Secretaria de
Controle Interno do Senado Federal. Processo TC-014.185/2001-3. Deciso n
1.084/2001 (Segue Deciso Abaixo)-Plenrio. Relator: Ministro Walton de Alencar
Rodrigues. DOU, 24 jan. 2002.

Deciso 1084/2001 - Plenrio
Nmero Interno do Documento
DC-1084-56/01-P
Ementa
Consulta formulada pelo Senado Federal. Interpretao do art. 72 da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Conhecimento. Resposta. Arquivamento. - Despesas com
servios de terceiros. Despesas com contratos de terceirizao de mo-de-obra.
Limitao imposta pelo art. 72 da LRF. Consideraes.
Grupo/Classe/Colegiado
Grupo I / Classe III / Plenrio
Processo
014.185/2001-3
Natureza
Consulta
Entidade
RGO: Senado Federal
Interessados
INTERESSADA: Secretaria de Controle Interno do Senado Federal
Sumrio
Consulta. Interpretao do art. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Conhecimento.
Atendimento. A limitao imposta pelo art. 72 abrange a totalidade das despesas com
servios de terceiros, deduzidos apenas os gastos com pessoal, caracterizados como de
substituio de servidores e empregados pblicos, referentes ao art. 18, 1, da LRF. As
novas contas criadas pela Secretaria do Tesouro Nacional em 2001, no Plano de Contas
da Administrao Pblica Federal (33390.04.12, 33390.35.04, 33390.36.29,
33390.37.07, 33390.39.13), tm como nica finalidade discriminar as despesas com
contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e
empregados pblicos, para permitir inclu-las no total gasto com pessoal. Comunicao
autoridade consulente. Arquivamento.
Assunto
Consulta
Ministro Relator
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Representante do Ministrio Pblico
UBALDO ALVES CALDAS
Unidade Tcnica
SEMAG - Sec. de Macroavaliao Governamental
Relatrio do Ministro Relator
Trata-se de consulta formulada pela Sra. Diretora da Secretaria de Controle Interno do
Senado Federal, indagando da correta interpretao do art. 72 da Lei Complementar
101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - que trata da limitao de despesas com
servios de terceiros (fls. 1/2).
Acompanha o expediente o Ofcio 191/01-PG, contendo parecer exarado pelo eminente
Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas do Distrito
Federal, Dr. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, conclusivo no sentido de que "os limites
do art. 72, da Lei de Responsabilidade Fiscal, no se referem genericamente a servios
de terceiros, mas apenas aqueles que visem substituir mo-de-obra." (fls. 3/13).
Embasada nesse parecer, pretende a consulente que "o limite de 'servios de terceiros'
que no deve sofrer aumento em relao ao exerccio de 1999 deve abranger to-
somente os valores referentes s contas 33390.04.12, 33390.35.04, 33390.3.29,
33390.37.07 e 33390.39.13, ou seja, aquelas criadas pela Secretaria do Tesouro
Nacional e que se referem exclusivamente substituio de mo-de-obra."
A questo foi examinada com adequada percucincia pela unidade tcnica, conforme
bem-lavrada instruo fls. 14/21, in verbis:
"II - ANLISE DE ADMISSIBILIDADE
O art. 216 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio estabelece que o
Plenrio decidir sobre consultas, quanto dvida suscitada na aplicao de
dispositivos legais e regulamentares concernentes matria de sua competncia, que lhe
forem formuladas pelas autoridades listadas em seus incisos e 1. O art. 217 do
Regimento, por sua vez, estipula que: 'o Relator ou o Tribunal no conhecer de
consulta que no atenda aos requisitos do artigo anterior ou que verse sobre caso
concreto, ...' .
Verifica-se, ento, que a consulta formulada pela Ilma. Diretora no deveria ser
conhecida porque a exigncia de legitimidade para sua formulao no atendida,
embora todos os demais requisitos previstos nos artigos referidos estejam presentes.
Contudo, o assunto limitao de servios de terceiros e sua conexo com as despesas de
pessoal, via contratos de terceirizao para substituio de servidores e empregados
pblicos, apresentam-se relevantes para o clculo e controle das despesas com pessoal e
com servios de terceiros dos Poderes e rgos da Administrao Pblica, estando a
merecer, assim, orientao.
Nesse sentido, considera-se oportuna a manifestao do Tribunal, acolhendo e
decidindo sobre a consulta formulada pela Ilma Diretora, com o intuito de conferir
carter normativo ao entendimento que esta SEMAG ora submete a apreciao do Exmo
Ministro Walton Alencar Rodrigues, em vista do disposto na Resoluo n 142/2001,
art. 5, III.
III - HISTRICO
Anteriormente, com o objetivo de atender ao Aviso n 009/2000-GM/AM, de
11/12/2000, em que o Ministro-Relator das Contas do Governo da Unio, referente ao
exerccio de 2000, informou ao Senado Federal os elemlentos que deveriam constar das
contas do Exmo. Presidente daquela Casa, a Ilma. Diretora encaminhou consulta a esta
SEMAG - OFCIO n 002/01-SAC/SCINT/SF, de 11 de janeiro de 2001 (cpia anexa) -
sobre dvida surgida quanto aplicao do art. 72 da LRF, no tocante s despesas que
deveriam ser computadas como servios de terceiros com vistas comparao com a
limitao prevista no citado artigo.
O Aviso retromencionado, do Exmo. Ministro-Relator solicitou, na ocasio, ao Senado
Federal, entre outras, as seguintes informaes:
'demonstrativos e relatrio sinttico da quantidade de pessoal , sua distribuio e
recursos financeiros despendidos (Despesa com pessoal, distinguindo a com inativos e
pensionistas), bem como do cumprimento dos limites estabelecidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC 101/200) para despesas de pessoal, inclusive as despesas
com servios de terceiros , se for o caso' (grifo nosso).
Observa-se que a limitao quanto a servios de terceiros consta da Lei de
Responsabilidade Fiscal, em seu art.72, nos seguintes termos;
'Art. 72 A despesa com servios de terceiros dos Poderes e rgos referidos no art. 20
no poder exceder, em percentual da receita corrente lquida, a do exerccio anterior
entrada em vigor desta lei complementar, at o trmino do terceiro exerccio seguinte.'
A dvida suscitada, ento, pela Diretora, no Ofcio de 11 de janeiro de 2001, traduzia-se
em questionamento especfico sobre a incluso dos gastos indicados abaixo entre as
despesas com servios de terceiros:
a) 3339033.00 - Passagens e Despesas com Locomoo;
b) 3339035.00 - Servios de Consultoria;
c) 3339036.00 - Outros de Servios de Terceiros - Pessoa Fsica;
d) 3339037.00 - Locao de Mo-de-obra;
e) 3339039.00- Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica.
Por meio do Ofcio n 003/2001 - GS , de 19 de janeiro de 2001 (cpia anexa), e aps
consulta realizada junto Coordenao de Contabilidade da Secretaria do Tesouro
Nacional, a SEMAG informou Diretora o entendimento vigente poca, que era:
- os gastos efetuados nos elementos de despesa 33 - Passagens e Despesas com
Locomoo - e 35 - Servios de Consultoria - no poderiam ser includos como
despesas com servios de terceiros;
- os demais gastos, efetuados nos elementos de despesas 36 - Outros servios de
Terceiros - Pessoa Fsica -, 37 - Locao de Mo-de-Obra - e 39 - Outros Servios de
Terceiros - Pessoa Jurdica, poderiam ser computados como despesas com servios de
terceiros, ressalvando-se, nos casos dos elementos 36 e 39, que os gastos efetuados
nessas rubricas vinculados a prestadores de servios (terceirizao de mo-de-obra;
limpeza, vigilncia etc.) no poderiam ser computados, ou seja, somente os gastos
realizados com substituio de mo-de-obra dos servidores/funcionrios dos
rgos/entidades que poderiam ser considerados/registrados como tais despesas.
Cabe esclarecer que esta SEMAG consultou a Coordenao de Contabilidade da
Secretaria do Tesouro Nacional em razo do 2 do art. 50 da LRF que assim dispe: 'A
edio de normas gerais para consolidao das contas pblicas caber ao rgo central
de contabilidade da Unio, enquanto no implantado o conselho de que trata o art. 67.'
Em uma segunda oportunidade, a Diretora da Secretaria de Controle Interno do Senado
Federal encaminhou o Ofcio N 027/01 -SAC/SCINT/SF, de 23/02/2001 (cpia anexa),
a esta SEMAG, em razo de persistir dvida sobre 'quais itens devem, efetivamente, ser
considerados como 'servios de terceiros', nos termos do artigo 72 da Lei de
Responsabilidade Fiscal'.
A dvida permanecia pois, conforme informou a Ilma. Diretora, o Relatrio de Gesto
Fiscal do Poder Executivo, publicado no Dirio Oficial da Unio de 31/01/2001, trouxe
em nota de rodap do Demonstrativo das Despesas com Servios de Terceiros a
seguinte observao: 'na composio dos servios de terceiros foram considerados os
elementos de despesa: Servios de Consultoria; Outros Servios de Terceiros - Pessoa
Fsica; Locao de Mo-de-Obra; Arrendamento Mercantil e Outros Servios de
Terceiros - Pessoa Jurdica.'
Aps nova consulta Coordenao de Contabilidade da Secretaria do Tesouro
Nacional, esta Secretaria de Macroavaliao Governamental informou a Diretora, por
meio do Ofcio n 27/2001 - SEMAG, de 09/03/2001 (cpia anexa), que ficou
confirmado que os itens de despesa elencados na nota de rodap do Demonstrativo das
Despesas com Servios de Terceiros so os que efetivamente devem ser considerados
para efeito do art.72 da LC 101/2000 (LRF).
O questionamento ora apresentado a esta SEMAG (Ofcio N 103/01-SAC/SCINT/SF,
retrocitado), sobre o mesmo assunto, tem motivao em consultas que a Ilma. Diretora
fez diretamente Secretaria do Tesouro Nacional e ao eminente Procurador-Geral do
Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, Dr. Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes.
Da consulta formulada Secretaria do Tesouro Nacional - STN, foi obtida a informao
que aquela STN considerou como gasto de servios de terceiros os elementos 'Servios
de Consultoria', 'Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica', 'Locao de Mo-de-
Obra', 'Arrendamento Mercantil' e Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica', no
grupo 'Outras Despesas Correntes'.
Segundo a Diretora, a STN informou tambm 'que tem havido muitas discusses com o
propsito de unificar o entendimento da Lei, e um dos aspectos especialmente abordado
refere-se terceirizao de mo-de-obra (pargrafo 1 do artigo n 18) e aos servios de
terceiros (art. 72)' e que 'dessa forma, para classificao apropriada das despesas com
terceirizao de mo-de-obra, foram criadas as seguintes contas:
- 33390.04.12 - Substituio de mo-de-obra;
- 33390.35.04 - Substituio de mo-de-obra;
- 33390.36.29 - Substituio de mo-de-obra;
- 33390.37.07 - Substituio de mo-de-obra;
- 33390.39.13 - Substituio de mo-de-obra.'
Por sua vez, em resposta consulta que lhe foi formulada, o eminente Procurador-Geral,
aps realizar anlise dos aspectos jurdicos que envolvem a aplicao do art. 72 da LRF,
manifestou o entendimento que 'os limites do art. 72, da Lei de Responsabilidade Fiscal,
no se referem genericamente a servios de terceiros, mas apenas aqueles que visem
substituir mo-de-obra' e 'que entender de modo diverso significa restringir, nos trs
poderes de todas as esferas de governo, os limites de servios de terceiros quando se
sabe que a Lei Complementar reguladora do artigo 169 da Constituio Federal, s pode
tratar de despesas de pessoal.'
Com base no entendimento do Procurador-Geral, a Diretora concluiu, ento, 'que o
limite de 'servios de terceiros' que no deve sofrer aumento em relao ao exerccio de
1999 deve abranger to-somente os valores referentes s contas 33390.04.12,
33390.35.04, 33390.36.29, 33390.37.07 e 33390.39.13, ou seja, aquelas criadas pela
Secretaria do Tesouro Nacional e que se referem substituio de mo-de-obra.'
IV - ANLISE
A interpretao sistemtica do 1 do art. 18 com a totalidade do mesmo artigo permite
deduzir que as despesas com os contratos de terceirizao de mo-de-obra que se
referem substituio de mo-de-obra devem ser somadas aos demais gastos elencados
no 'caput' do artigo de maneira a compor a despesa total com pessoal. Isso, porque o
caput do artigo procura identificar os tipos de gastos relacionados a despesas com
pessoal e o 1 determina que as terceirizaes que se referem a substituio de mo-
de-obra sejam contabilizadas como 'Outras Despesas de Pessoal'.
Cabe observar tambm o estabelecido no art. 64 da Lei n 9.995/2000 (Lei de Diretrizes
Oramentrias - LDO para 2001):
'Art. 64. O disposto no 1 do art. 18 da Lei Complementar n 101, de 2000, aplica-se
exclusivamente para fins de clculo do limite da despesa com pessoal,
independentemente da legalidade ou validade dos contratos.'(grifo nosso).
Assim, a LDO orientadora da lei oramentria de 2001 confirmou o entendimento de
que os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra relativos substituio de
servidores e empregados pblicos integram as despesas com pessoal para fins de clculo
do limite dessa despesa.
O art. 61 da Lei n 10.266/2001 (Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO para 2002)
repetiu o contedo do art. 64 da LDO do ano anterior, o que demonstra que o
entendimento j se torna firme.
Cabe observar, todavia, que o Pargrafo nico do art. 64 da LDO no considerou como
sendo de substituio de mo-de-obra os contratos de terceirizao relativos a execuo
indireta de atividades que, simultaneamente:
'I - sejam acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea
de competncia legal do rgo ou entidade;
II - no sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do
quadro de pessoal do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio,
ou quando se tratar de cargo ou categoria extinto, total ou parcialmente.'
Portanto, o art. 64 conceituou e distinguiu os contratos de terceirizao para substituio
de mo-de-obra dos demais contratos de terceirizao.
Para que a contabilizao adequada das despesas relativas a ambos os tipos de contratos
pudesse ser feita, a STN criou, em 2001, no Plano de Contas da Administrao Pblica
Federal, as contas:
- 3.3.3.9.0.04.12 - Contratao por Tempo Determinado - Pes. Civil - Substit. de Mo-
de-Obra (Art. 18 Par. 1 LC 101);
- 3.3.3.9.0.35.04 - Servios de Consultoria - Substit. de Mo-de-Obra (Art. 18 Par. 1 LC
101);
- 3.3.3.9.0.36.29 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica - Substit. de Mo-de-
Obra (Art. 18 Par. 1 LC 101);
- 3.3.3.9.0.37.07 - Locao de Mo-de-Obra - Substit. de Mo-de-Obra (Art. 18 Par. 1
LC 101);
- 3.3.3.9.0.39.13 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica - Pes. Civil - Substit.
de Mo-de-Obra (Art. 18 Par. 1 LC 101).
Assim, os saldos dessas contas de substituio de mo-de-obra puderam, a partir de
ento, ser somados aos das demais contas registradoras das despesas com pessoal, para
clculo do total dessa despesa e confrontao com os limites previstos no art. 19 da
LRF.
Poder-se-ia argumentar que essas contas (com cdigos 3.3.3.x.x.xx.xx) foram criadas
em correspondncia com o Grupo de Despesa 3 - Outras Despesas Correntes ao invs
do Grupo 1 - Pessoal e Encargos Sociais, onde estariam corretamente enquadradas.
Entretanto, houve motivo para a criao das contas no Grupo 3. As instrues para
elaborao da proposta oramentria da Unio para 2001 (Manual Tcnico de
Oramento - MTO-2001) no haviam incorporado ainda as modificaes necessrias ao
atendimento do art. 18 da LRF. Da, os recursos necessrios s despesas de substituio
de mo-de-obra foram dispostos, no Oramento da Unio de 2001, no Grupo 3 - Outras
Despesas Correntes.
A promulgao da LRF ocorreu em maio de 2000 e as instrues do MTO-2001, com a
discriminao dos itens que deveriam compor cada Grupo de Despesa tambm foram
aprovadas em maio desse ano. Compreende-se, portanto, que no houve tempo hbil
para modificar as dotaes dos rgos que compunham a proposta oramentria.
Espera-se, agora, para a execuo do Oramento da Unio de 2002, que as contas de
substituio de mo-de-obra, criadas para atender o art. 18, 1, sejam dispostas no
Plano de Contas da Unio junto com as demais contas relativas a despesas de pessoal e
encargos sociais, que tm correspondncia com o Grupo de Natureza de Despesa 1. O
Manual Tcnico de Oramento (MTO-2002) com as instrues para elaborao da
proposta oramentria de 2002 contm indicao de que isso deve ocorrer. O Manual
traz a Portaria Interministerial n 163/2001 (STN/MF e SOF/MP) que dispe sobre
normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da Unio, estados,
Distrito Federal e municpios. O Anexo II da Portaria, ao tratar da Natureza da Despesa,
especifica que o Grupo de Natureza de Despesa 1 - Pessoal e Encargos Sociais
compreende:
'Despesas de natureza salarial decorrentes do efetivo exerccio de cargo, emprego ou
funo de confiana no setor pblico, do pagamento dos proventos de aposentadorias,
reformas e penses, das obrigaes trabalhistas de responsabilidade do empregador,
incidentes sobre a folha de salrios, contribuio a entidades fechadas de previdncia,
bem como soldo, gratificaes e adicionais, previstos na estrutura remuneratria dos
militares, e ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas com a
contratao temporria para atender a necessidade de excepcional interesse pblico,
quando se referir substituio de servidores, e despesas com a substituio de mo-de-
obra constantes dos contratos de terceirizao quando se tratar de categorias funcionais
abrangidas pelo respectivo plano de cargos do quadro de pessoal, exceto nos casos de
cargo ou categoria em extino, em atendimento ao disposto no art. 18, 1, da Lei
Complementar n 101, de 2000.' (grifo nosso)
O citado Anexo II apresenta, tambm, um novo Elemento de Despesa:
'34 - Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirizao
Despesas relativas mo-de-obra, constantes dos contratos de terceirizao, que sejam
inerentes a categorias funcionais abrangidas pelo respectivo plano de cargos do pessoal,
classificveis no grupo de despesa '1 - Pessoal e Encargos Sociais', em obedincia ao
disposto no art.18, 1, da Lei Complementar n 101, de 2000. Quando a mo-de-obra
envolver categorias funcionais em extino a despesa ser classificada nos mesmos
elementos das demais despesas do contrato e no grupo de despesa '3 - Outras despesas
correntes'.'
Conseqentemente, espera-se, tambm, que as contas de substituio de mo-de-obra
recebam o cdigo '34' referente ao novo elemento de despesa criado, juntamente com
cdigos de sub-elemento identificadores do tipo de contrato de terceirizao a que se
referem.
Verifica-se, dessas providncias, que permanece o propsito de destacar os gastos
efetivos com pessoal, que se caracterizam como de substituio de mo-de-obra, das
demais despesas constantes dos contratos de terceirizao, para que possam ser
includos no clculo da despesa total de pessoal para fins de confrontao com os
limites do art. 19 da LRF.
A criao das contas de substituio e do novo elemento de despesa tm, tambm, por
objetivo evitar que seja mascarada a despesa de pessoal. A demisso de servidores
pblicos do quadro e contratao de empresas para alocar pessoas para executar os
mesmos servios o procedimento a ser evitado com o lanamento do gasto de pessoal
nas contas correspondentes ao elemento de despesa 34.
O art.72 da LRF, da mesma forma, permite evitar que se mascare a despesa com
pessoal. A limitao para o crescimento da despesa com servios de terceiros
obstculo demisso de servidores por meio da extino de cargos e contratao de
terceiros para substitu-los.
O art. 72, entretanto, vai alm de evitar que se disfarce a despesa com pessoal. Entende-
se que tem como primeiro objetivo limitar, de maneira geral, o aumento das despesas
com terceiros, por meio da restrio ao seu crescimento em relao receita corrente
lquida.
Portanto, a limitao da despesa com servios de terceiros, descontados os gastos com
substituio de mo-de-obra, consiste no objeto do art.72 da LRF. Esse entendimento
consta da doutrina(1):
------------------------
(1) MOTTA, Carlos P. C. A Questo de Pessoal na Lei de Responsabilidade Fiscal:
Aspectos da Seguridade Social in Lei de Responsabilidade Fiscal. Abordagens Pontuais.
Doutrina e Legislao. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 128.
---------------------------
'Quanto despesa com servios de terceiros (propriamente dita, isto , independente da
de pessoal, e sempre medida em percentual da receita corrente lquida, art. 2, IV)
configurada no momento da entrada em vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal -
no poder ter acrscimo durante os trs exerccios subseqentes.'
Ademais, no parece haver dvida sobre a abrangncia das despesas com servios de
terceiros. Assim, no Relatrio do Grupo de Trabalho institudo pela Ordem de Servio
n 14, de 22.05.2000 - 'Reflexos da Lei Complementar n 101/2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal na Ao Fiscalizadora do Tribunal de Contas da Unio.
Braslia. Dez. 2000. - est escrito:
'Assim, de acordo com o texto legal, as despesas com servios de terceiros ficam
limitadas a um percentual da receita corrente lquida. Assim, compreende-se que a regra
posta no transcrito art. 72 estabelece um limitador de comprometimento da receita
corrente lquida com servios de terceiros, de forma similar ao que se estabeleceu para
as despesas com pessoal no art.71. Todavia, neste caso, no foi permitido o aumento
adicional de 10%. Diante disso, depreende-se que a inteno deste dispositivo foi a de
restringir as 'terceirizaes', vedando o adicional de 10%.
Tal limite deve ser calculado tomando-se por base o total das contrataes de prestao
de servios com terceiros celebrados no exerccio de 1999, e verificando qual a sua
participao percentual em relao ao montante da receita corrente lquida arrecadada
no mesmo exerccio.'
Em outro trabalho, sem vinculao institucional, seus autores(2) do mesmo modo se
manifestam:
-------------------
(2) NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Entendendo a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Comentrios e esclarecimentos sobre a Lei Complementar n
101, de 04/05/2000. Braslia. Dez. 2000.
---------------------------
'Com inspirao anloga quela dos arts. 70 e 71, o art. 72 cuida de limitar as despesas
com servios de terceiros. Essas despesas, como percentual da receita corrente lquida,
devem limitar-se, at o trmino do terceiro exerccio seguinte ao da publicao da LRF,
ao nvel observado no exerccio de 1999.'
De fato, o art. 72 da LRF tem por objetivo limitar o crescimento das despesas com
servios de terceiros. Embora parea bastante restritivo, o comando do art.72 refere-se a
percentual da receita corrente lquida. Ou seja, no est vedado o aumento da despesa
com servios de terceiros, est vedado, sim, o aumento desse tipo de despesa em
proporo superior variao da receita corrente lquida. Assim sendo, o art.72 est
coerente com a LRF, pois visa responsabilidade na gesto fiscal que 'pressupe a ao
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas...'.(3) Alm disso, cabe relembrar que a limitao prevista no
artigo transitria, at 2002.
(3) Art. 1, 1, da LRF.
Outrossim, no se percebe impedimento para a limitao inscrita no art. 72, porque a
Lei Complementar n 101/2000 'estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio' (art. 1
da LRF). Portanto, alm do art. 169 da Carta Magna, a LRF complementa,
principalmente, o art. 163. Este artigo estabelece, por sua vez, que lei complementar
dispor, entre outras questes, sobre finanas pblicas.
V - CONCLUSO
O entendimento desta SEMAG pode ser resumido assim:
- para cumprimento do 1 do art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal, houve
necessidade de criao de contas especficas para registrar os valores dos contratos de
terceirizao que se referem substituio de servidores e empregados pblicos. Os
saldos dessas contas puderam, a partir de ento, ser somados aos das demais contas
registradoras das despesas com pessoal, para clculo do total dessa despesa e
comparao com os limites do art. 19 da lei;
- o art.72 da LRF objetiva limitar as despesas com servios de terceiros, tendo como
parmetro aquelas realizadas, em 1999, como tais, estendendo-se essa limitao at
2002;
- para verificar o atendimento limitao prevista no art. 72 da LRF, deve-se computar
o total das contrataes de prestao de servios de terceiros, deduzidos os gastos com
pessoal caracterizados como de substituio de servidores e empregados pblicos,
referentes ao art. 18, 1, e confront-lo com a receita corrente lquida.
VI - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Prope-se o encaminhamento dos autos, em vista do disposto na Resoluo n
142/2001, art. 5, III, ao Exmo. Min. Walton Alencar Rodrigues, Relator das Contas do
Governo da Repblica de 2001, sugerindo que a consulta seja conhecida em razo da
argumentao apresentada no item II - ANLISE DE ADMISSIBILIDADE, para, no
mrito, o Tribunal decidir segundo o entendimento oferecido no item V -
CONCLUSO.
Ademais, se aceita a proposta de encaminhamento, que seja dado conhecimento Ilma.
Diretora do Controle Interno do Senado Federal do inteiro teor da presente instruo,
em complemento Deciso do Tribunal, com o intuito de elucidar o tema."
Em razo da importncia do tema, de ampla repercusso em toda a Administrao
Pblica, solicitei a oitiva do Ministrio Pblico (fl. 29), tendo o d. Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas se manifestado de acordo com a proposta da Semag (fls. 30/1),
sublinhando que "a despeito de ter existido algum entendimento dbio, a soluo
encontra-se pacfica, qual seja, aquela confirmada pela Coordenao de Contabilidade
da Secretaria do Tesouro Nacional, de que apenas procurou-se 'destacar os gastos
efetivos com pessoal, que se caracterizam como de substituio de mo-de-obra, das
demais despesas constantes dos contratos de terceirizao, para que possam ser
includos no clculo da despesa total de pessoal para fins de confrontao com os
limites do art. 19 da LEF'."
o relatrio.
Voto do Ministro Relator
Preliminarmente, em face da relevncia da matria, conheo da consulta.
A questo trazida ao descortino desta Corte diz com a correta interpretao do art. 72 da
Lei de Responsabilidade Fiscal. Eis os termos do dispositivo:
"Art. 72. A despesa com servios de terceiros dos Poderes e rgos referidos no art. 20
no poder exceder, em percentual da receita corrente lquida, a do exerccio anterior
entrada em vigor desta lei complementar, at o trmino do terceiro exerccio seguinte."
Conforme destacou a unidade tcnica, logo em seguida entrada em vigor da lei,
surgiram dvidas sobre quais elementos de despesas deveriam ser considerados como
abrangidos pela limitao imposta pelo referido artigo, tendo sido definido, pela
Coordenao de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional, que deveriam ser
contempladas as seguintes despesas: Servios de Consultoria; Outros Servios de
Terceiros - Pessoa Fsica; Locao de Mo-de-obra; Arrendamento Mercantil e Outros
Servios de Terceiros - Pessoa Fsica.
Cabe observar que, enquanto no implantado o conselho de gesto fiscal previsto no art.
67 da LRF, a Coordenao de Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional possui
competncia legal para editar normas gerais para consolidao das contas pblicas,
conforme dispe o 2 do art. 50 da LRF.
Assim, at o presente momento, a orientao expedida pela Coordenao de
Contabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional de observncia obrigatria por todos
os rgos pblicos.
Isso no oblitera, por certo, a atuao normativa do Tribunal de Contas da Unio, que
ocorrer de forma concorrente, haja vista que esta Corte possui competncia legal para
"decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade competente, a respeito de
dvida suscitada na aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes a
matria de sua competncia", na forma do art. 1, inciso XVII, da Lei 8.443/92.
Ademais, no resta dvida de que a fiscalizao da execuo do oramento pblico e do
cumprimento da LRF est compreendida entre as competncias constitucionais do TCU.
Alis, em seu art. 59, a LRF expressamente refere a competncia do Tribunal para
fiscalizar o cumprimento de suas normas.
Sem embargo, lamento divergir da tese defendida pelo douto Procurador-Geral do
TCDF, Dr. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, no parecer carreado aos autos pela
consulente, s fls. 3/13, porquanto no vislumbro necessidade de alterao do
entendimento firmado pela Coordenao de Contabilidade da STN.
A tese adotada por S. Exa. parte de premissa que, data vnia, parece-me equivocada.
Sustenta que a LRF foi editada com o propsito de regulamentar o art. 169 da
Constituio Federal e, por isso, "s pode tratar de despesas de pessoal" (vide fl. 13,
item "b", in fine). Assim, a partir dessa premissa, construiu arcabouo lgico
conducente concluso de que a nica interpretao possvel para o art. 72 seria a de
que o limite de despesa com servios de terceiros refere-se despesa que o art. 18, 1,
da prpria lei, classificou como outras despesas de pessoal.
No entanto, a Lei Complementar 101/2000 no se limita a regulamentar despesas de
pessoal, conforme se verifica da redao do seu art. 1, in verbis:
"Art. 1. Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da
Constituio."
O escopo da lei , portanto, muito mais amplo do que considerou o sr. Procurador-Geral
do TCDF, alcanando a regulamentao de todas as matrias de Finanas Pblicas, na
forma prevista nos arts. 163, 165, 9, e 169 da Constituio Federal.
Se a lei pode dispor sobre todos os assuntos de finanas pblicas, no vislumbro
absolutamente nenhuma inconstitucionalidade em fixar limite para o total despendido
com servios de terceiros, na forma do art. 72 da LRF.
A nica despesa com servios de terceiros excluda desse montante seria a vinculada
substituio de mo-de-obra, pois os gastos dessa natureza so motivo de especfica
limitao, a teor do art. 18, 1, da LRF.
De acordo com esse dispositivo, a despesa com contratos de terceirizao de mo-de-
obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos ser classificada
como "Outras Despesas de Pessoal" e somada despesa com pessoal propriamente dita,
indicada no caput do art. 18, para fins de submisso aos limites indicados nos arts. 19,
20 e 71 da LRF.
Com essa nica finalidade que a STN criou em 2001, no Plano de Contas da
Administrao Pblica Federal as novas contas 33390.04.12, 33390.35.04, 33390.36.29,
33390.37.07, 33390.39.13, referidas pela consulente em seu expediente.
A propsito, confirmando esse entendimento, verifica-se que as Leis 9.995/2000 e
10.266/2001, que tratam das diretrizes oramentrias para os exerccios de 2001 e 2002,
respectivamente, estabeleceram com idntico texto, em seus arts. 64 e 61,
respectivamente, que "o disposto no 1 do art. 18 da Lei Complementar n 101, de
2000, aplica-se exclusivamente para fins de clculo do limite de despesa com pessoal,
independentemente da legalidade ou validade dos contratos".
Essa interpretao em nada prejudica o regular funcionamento da atividade
administrativa, pois o limite imposto pela norma refere-se a percentual da receita
corrente lquida. Assim, no est vedado o aumento da despesa com servios de
terceiros, mas, apenas, o aumento em proporo superior variao da receita corrente
lquida. Alm disso, essa limitao vigorar somente at o exerccio de 2002.
Dessa forma, acolho os pareceres e VOTO por que o Tribunal de Contas da Unio adote
a DECISO que ora submeto apreciao deste Plenrio.
Sala das Sesses, em 12 de dezembro de 2001.
Walton Alencar Rodrigues
Ministro-Relator
Deciso
Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso do Plenrio, ante as
razes expostas pelo Relator e com fundamento no art. 1, inciso XVII, da Lei 8.443/92,
DECIDEM conhecer da consulta para respond-la nos seguintes termos:
8.1. a limitao imposta pelo art. 72 abrange a totalidade das despesas com servios de
terceiros, deduzidos apenas os gastos com pessoal caracterizados como de substituio
de servidores e empregados pblicos, referidos no art. 18, 1, da LRF;
8.2. as novas contas criadas pela Secretaria do Tesouro Nacional em 2001, no Plano de
Contas da Administrao Pblica Federal (33390.04.12, 33390.35.04, 33390.36.29,
33390.37.07, 33390.39.13), tm como nica finalidade discriminar as despesas com
contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e
empregados pblicos para permitir inclu-las no total gasto com pessoal;
8.3 encaminhar cpia desta Deciso, acompanhada do Relatrio e Voto que a
fundamentam, autoridade consulente e
8.4. arquivar o presente processo.
Quorum
1. Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Valmir Campelo,
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
2. Auditores presentes: Lincoln Magalhes da Rocha e Marcos Bemquerer Costa.
Publicao
Ata 56/2001 - Plenrio
Sesso 12/12/2001
Aprovao 20/12/2001
Dou 24/01/2002


Como citar este contedo na verso digital:
Conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
este texto cientfico publicado em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte
forma:

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Terceirizao: restries e cautelas na aplicao
no servio pblico. Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte,
ano 5, n. 58, out. 2006. Disponvel em:
<http://bid.editoraforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=37804>. Acesso em: 4 ago.
2014.