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Conflictos ambientales y Relaciones intergubernamentales. El rol de la Defensora


del Pueblo en el caso de la Cuenca del Sal Dulce.
Lic. Eliana Spadoni, UNSAM, elispadoni@gmail.com
rea: Ambiente y ciencias sociales
Trabajo preparado para su presentacin en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de
septiembre de 2014.
Resumen

Las relaciones intergubernamentales pueden entenderse como un conjunto de interacciones
que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y niveles (Anderson citado en
Wright, 1997). En los conflictos ambientales emergen con fuerza tensiones, colaboraciones
y falta de acciones concretas entre mismos y distintos niveles de gobierno por la
transferencia de recursos econmicos, las regulaciones legales y los marcos decisorios
polticos que afectan el control, uso y manejo de los recursos naturales. El objetivo de este
trabajo es analizar la influencia de las relaciones intergubernamentales y del ciclo del
conflicto ambiental en las estrategias desarrolladas por la DP para canalizar el
conflicto ambiental por el saneamiento de la Cuenca del Sal Dulce.


I. Conflictos ambientales y relaciones intergubernamentales
El uso de los recursos naturales es fuente de tensiones y conflictos ambientales. La
conflictividad social generada por el acceso, uso, y beneficio de los recursos naturales se
presenta como un escenario comn y creciente en Amrica Latina. La inquietud por el
estudio de los conflictos ambientales va de la mano del anlisis de la forma en que stos se
canalizan o procesan, y por ende de aquellas instituciones con la capacidad de cumplir ese
rol. Existen distintos esfuerzos institucionales como el que llevan a cabo las Defensora del
Pueblo (DP) latinoamericanas para canalizar los conflictos ambientales respondiendo a las
diversas aristas sociales, culturales y polticas. Una canalizacin efectiva y productiva
requiere el desarrollo de distintas estrategias y roles. Pero, de qu dependen los roles y las
estrategias que la defensora desarrolla para canalizar los conflictos
ambientales?Porqu en determinadas circunstancias prevalecen unos sobre otros? Es
objeto de est investigacin la participacin de la DP en los conflictos ambientales. El
argumento central es que no se pueden estudiar los conflictos ambientales sin incluir el
anlisis de su ciclo de vida y de las relaciones intergubernamentales. Para responder las
preguntas planteadas la autora dialoga con la literatura de los conflictos ambientales, los
estudios por la paz y la teora de las relaciones intergubernamentales (RIG).

La literatura que estudia a las DP se caracteriza por tener un enfoque netamente jurdico
enmarcado en la filosofa del derecho y en las caractersticas institucionales de las
defensoras de la regin latinoamericana (Constenla, 2010; Maiorano, 2001; Gozaini,
1994; Santiestevan de Noriega, 2004; Comisin Andina de Juristas, 2001). La Defensora
del Pueblo es una institucin estatal autnoma que tiene como misin la proteccin y
defensa de los derechos y la supervisin de la administracin pblica. Las defensoras
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reconocen el derecho ambiental como un derecho humano colectivo. Sin embargo su rol en
los conflictos ambientales es relativamente nuevo y nace de la mano de la agenda de los
derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) en Amrica Latina. La DP es una
institucin con mucha versatilidad y flexibilidad. sta capacidad le permite desarrollar una
mirada sistmica de los conflictos, y asumir distintos roles en cada una de las etapas del
conflicto ambiental. An en un mismo pas, la DP no siempre acta del mismo modo,
inclusive ante conflictos en torno a las mismas cuestiones (como el uso del agua o la
produccin minera). En ese sentido la DP puede convertirse en un litigante estratgico, un
fiscalizador y colaborador crtico, un mediador y hasta un observador del conflicto. Para
cada rol la DP desarrolla una estrategia distinta.

Las estrategias que las defensoras desarrollan se encuentran bajo el marco de la proteccin
de derechos e incluyen: la juridificacin del conflicto y el uso del litigio estratgico en
conflictos que afectan los derechos colectivos; la incidencia para la defensa de derechos
que incluye la iniciativa para la propuesta de leyes, control de entidades estatales e
investigaciones y recomendaciones a entes gubernamentales; la persuasin entendida como
intermediacin e interposicin de buenos oficios y procesos de dilogo; y por ltimo el
monitoreo a partir del seguimiento de la implementacin de leyes y la alerta temprana de
conflictos.

Para entender las estrategias de la defensora en los conflictos resulta fundamental el
anlisis de los tipos de RIG existentes y de las distintas etapas que atraviesa el ciclo de los
conflictos ambientales. Se propone entonces como objetivo general analizar bajo el
marco de las relaciones intergubernamentales los roles y las estrategias de la Defensora
del Pueblo en las distintas etapas que atraviesa el conflicto de la cuenca sal-dulce.

En Amrica Latina los estudios de los conflictos ambientales (Harvey, 1996; Alimonda,
2008; Bebbington, 2011; Leff, 2008; Pengue, 2008; Gudynas et al, 1998; Merlinsky, 2013;
Svampa, 2011; Martinez Allier, 2004) no han prestado suficiente atencin a las relaciones
intergubernamentales. stas son decisivas para comprender una de las principales causas
de los conflictos ambientales, las demandas y cuestionamientos a las autoridades pblicas
por la falta de controles pblicos e ineficacia de las evaluaciones de impacto ambiental. Y
tambin permite tener un mapa de las tensiones, colaboraciones y dinmicas existentes
entre los distintos o mismos niveles de gobierno por el acceso, uso y manejo de los
recursos naturales. Sin embargo las investigaciones de los conflictos ambientales se han
focalizado principalmente en la expansin exportadora de los recursos naturales. Desde el
marco de la ecologa poltica algunos autores han incorporado el debate sobre como
interpretar las industrias extractivas, uniendo la geopoltica y los conflictos ambientales
(Bebbington, 2013; Svampa, 2011). Otros han analizado y discutido las dinmicas sociales,
histricas, territoriales y jurdicas de los conflictos ambientales (Sabatini, 1997; Merlinsky,
2009; Azuela, 2006; Reboratti, 2008, Gutirrez, 2011; Hajer, 2011; Delamata, 2012).

Se entiende el conflicto ambiental como una lucha compleja por la definicin del problema
ambiental que ocurre cuando dos o ms actores no estn de acuerdo sobre la distribucin
del uso, manejo y/o control de los recursos naturales, perciben que satisfacer los intereses
de cada uno implica necesariamente que el otro no lo haga y actan basndose en ests
incompatibilidades percibidas. El conflicto atraviesa distintas etapas que van desde la
latencia y manifestacin hasta la crisis. Mucho se ha escrito sobre la naturaleza del
conflicto ambiental pero muy pocos estudios han incorporado el anlisis del ciclo de vida
del conflicto a esta perspectiva (Caldern et al, 2012). La mayora de las investigaciones
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acadmicas que han hecho hincapi en las etapas y los roles existentes en los conflictos
provienen del campo de estudios por la paz (Lederach, 1999; Lund, 1996; Curle, 1994;
Galtung, 2003; Ury, 2005). sta literatura ha consensuado una serie de categoras o
etapas del ciclo de un conflicto. La primera, conflicto latente ocurre cuando un
problema no ha sido expresado en la arena pblica por ejemplo en los medios de
comunicacin, en general se refiere a que permanece fuera de la agenda gubernamental. La
segunda, conflicto manifiesto alude al momento en que se pueden observar la
concurrencia de factores que pueden entrar en colisin y contradiccin. La manifestacin
del conflicto se entiende como un conjunto de medidas de presin contenciosas y/o no
contenciosas asumidas por alguno de los actores sociales involucrado en el conflicto. Y por
ltimo, conflicto en crisis es un momento especfico del conflicto en el cual la dinmica
de confrontacin se expresa en una escalada de tensiones y violencia expresadas en
represin, protestas o enfrentamientos.

Para operacionalizar esta variable independiente estado del conflicto, se propone el
siguiente esquema.

Cuadro 1. Estado del Conflicto

Estado del Conflicto Indicadores

Latente
-Las demandas sociales no impactan en la
opinin pblica.
-Existen anuncios de medidas de presin
(convocatorias y declaraciones pblicas).

Manifiesto
-Se inician acciones colectivas medidas
contenciosas y/o no contenciosas de
movilizacin (Reuniones, asambleas,
presentaciones judiciales).

Crisis
-Se realizan movilizaciones colectivas:
paros, huelgas, bloqueos de rutas, etc. que
pueden alcanzar altos niveles de violencia
(muertos y/o heridos).
-Muchas veces intervienen las fuerzas del
orden.



II. Una tipologa de las relaciones intergubernamentales ambientales

Retomando la importancia de las RIG para el campo de estudios de los conflictos
ambientales, es necesario resaltar que las investigaciones de las relaciones
intergubernamentales se han llevado a cabo principalmente en Estados Unidos y Canad
(Wright, 1997; Harrison, 1996). En Amrica Latina el estudio de las RIG ha significado
principalmente una emergente literatura sobre las relaciones intergubernamentales y la
descentralizacin. Est se basa en la articulacin entre distintos niveles de gobierno para
resolver problemas de coordinacin o en como los gobiernos subnacionales asumen
distintas responsabilidades y niveles de poder en las negociaciones poltico-territoriales
(Souza, 2002; Arretche, 2002; Jordana, 2001; Escolar, 2009).

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Segn Anderson (citado en Wright, 1997) la definicin de las RIG puede entenderse como
un conjunto de interacciones que suceden entre todo tipo de unidades gubernamentales y
niveles. Los estudios canadienses (Harrison y Fafard, 2000) para el anlisis de las polticas
ambientales han propuesto una tipologa de relaciones intergubernamentales que estn
presentes alrededor de los temas ambientales en pugna. stas pueden ser de conflicto,
competencia, colaboracin o indiferencia. Cada uno de estos tipos de RIG presuponen
algn tipo de equivalencia o incompatibilidad entre las polticas del gobierno federal y de
los gobiernos subnacionales. Las primeras dos categoras, conflicto y competencia suponen
incompatibilidad entre las polticas de los distintos niveles de gobierno. La categora de
colaboracin presupone un grado mnimo de compatibilidad y la ltima denominada
indiferencia supone un patrn de inaccin en el cual los gobiernos se ignoran mutuamente.

Se propone para el estudio de las RIG ambientales hacer foco en 1) las relaciones formales
de los gobiernos y 2) las relaciones en la prctica entre los funcionarios gubernamentales,
profesionales de organizaciones no gubernamentales, tcnicos, burcratas, etc.

En el Cuadro 2 a continuacin se operacionaliza la otra variable independiente Tipos de
RIG Ambientales.

Cuadro 2. Tipos de RIG Ambientales

Tipo de RIG Ambientales
1.Conflicto y/o
Competencia
2. Colaboracin 3. Indiferencia

-Incompatibilidad en los
objetivos de uso y
explotacin del recurso.

-Competencia por
atraccin de inversiones y
maximizacin de
transferencias econmicas.

-Centralizada: no se
reconocen los intereses de
los otros niveles de
gobierno. Monopolio.

-Descentralizada: se
reconocen los intereses de
otros niveles de gobierno.
Responsabilidad
compartida.

-Patrones de inaccin.
Tendencia a pasarse
la pelota.

-No se asume la
responsabilidad del
control y proteccin
del recurso.

-Se ignora a los otros
niveles de gobierno.

1.Conflicto y/o competencia

El conflicto intergubernamental ocurre cuando los gobiernos tienen grandes diferencias en
sus polticas de proteccin del ambiente y desarrollo econmico. Pueden diferir sobre los
objetivos e instrumentos o perseguir el mismo objetivo, por ejemplo, atraer capitales o a un
mayor acceso a transferencias intergubernamentales por la explotacin del recurso.
Muchas veces la competencia puede llevar a los gobiernos subnacionales a bajar los
estndares ambientales para conseguir mayores inversiones. Sin embargo, la proteccin del
ambiente puede tambin beneficiarse del conflicto intergubernamental cuando este
propone un debate que involucra la revisin de ciertos parmetros ambientales o la
incorporacin de distintos intereses en pugna.

2. Colaboracin
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Se refiere principalmente a una grado mnimo de compatibilidad de las polticas de
explotacin y proteccin de los recursos naturales y acciones entre los actores de los
distintos niveles de gobierno y por ende a cierta coordinacin. sta puede ser
centralizada o descentralizada. La primera se refiere a un gobierno nacional o
subnacional que se visualiza a s mismo como el principal responsable en impulsar una
poltica o accin, y no reconoce al otro nivel. Significa que los gobiernos implementan
polticas sin tener en cuenta las preferencias o polticas de los otros gobiernos. Y la
segunda, implica que se reconoce a otro nivel de gobierno como un actor con funciones y
competencias lo que implica el reconocimiento de una responsabilidad compartida
(Escolar, 2009). Sin embargo tambin hay que tener en cuenta el papel que puede jugar en
la coordinacin el poder judicial constriendo a los gobiernos a coordinar mediante
sentencias o fallos de los tribunales o cortes constitucionales.


3. Indiferencia

Hace referencia a un patrn por el cual los actores de los distintos niveles de gobierno se
ignoran mutuamente. Esta indiferencia puede dar lugar a la inaccin. Implica que los
gobiernos se pasen la pelota, y no asuman muchas veces la responsabilidad del control y
proteccin de los recursos naturales (Harrison, 1996). Est inaccin habilita a los gobiernos
a desentenderse de los conflictos y a potenciar una conducta oportunista que evita el
conflicto ambiental.


III. Hiptesis

El argumento principal es que los roles y estrategias de la DP en los conflictos ambientales
dependen tanto del tipo de relaciones intergubernamentales como de la etapa en que se
encuentra el conflicto ambiental en cuestin. Es decir no es lo mismo abordar un conflicto
en crisis que un conflicto que se encuentra latente, para cada caso se necesitan estrategias
distintas. Un mismo conflicto ambiental atraviesa muchas veces ms de una vez las
distintas etapas. En general debido a la naturaleza dinmica y recurrente de los conflictos y
de la realidad social que los circunda. Los contextos polticos importan y las relaciones que
se generan entre los actores gubernamentales, sean de conflicto y/o competencia,
colaboracin o indiferencia, pueden influir el curso de la canalizacin del conflicto. La
hiptesis central es que:

El tipo de relaciones intergubernamentales y la etapa en que se encuentra el conflicto
ambiental inciden en el rol que la DP asume para canalizar el conflicto ambiental.

Cuadro 3 Tipo de RIG y etapas del conflicto ambiental

Etapas Conf.
Ambiental
Tipo de RIG
Conflicto y/o
competencia
Colaboracin Indiferencia
Latente Observador (O)/
Fiscalizador y
Colaborador Crtico
O /FCC O/ FCC/Litigante
estratgico
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(FCC)
Manifiesto O/ FCC/Mediador O/FCC O/FCC
Crisis O/FCC/Mediador O/FCC O/FCC


IV. El conflicto de la Cuenca Sal Dulce

El contexto Federal

El federalismo se entiende como un tipo de arreglo institucional para el manejo de la
poltica e intereses territoriales entendidos estos como los intereses de actores polticos y
sociales que se basan en el nivel de gobierno o en el tipo de unidad geopoltica que ellos
representan (Falleti et al 2012).

El federalismo ambiental argentino en tanto tipo de arreglo institucional ha sido definido
como federalismo concertado (Gutirrez, 2010, 2011; Sabsay et. al 2002). El federalismo
concertado se funda en una primaca normativa de la nacin y una prioridad ejecutiva de
las provincias. En Argentina existe una tensin histrica entre la nacin y las provincias
por las competencias jurisdiccionales en relacin al uso y manejo de los recursos naturales.
Segn un estudio realizado por Ernesto Rezk (2005) la normativa legal que emerge
despus de la reforma de 1994 en la Argentina gener numerosas situaciones de conflicto y
tensin entre las provincias y el gobierno federal por desarrollos que stas denuncian como
avances sobre sus potestades jurisdiccionales.

En este escenario existe cierta incertidumbre que se evidencia en que:

Los lmites y mecanismos de articulacin interjurisdiccional no estn claramente
definidos.
Existe un relativo vaco legal en la gestin de polticas pblicas concurrentes y
debilidad de sancin frente al incumplimiento de los deberes constitucionales
(Alonso y Gutirrez, 2014; Harrison, 1996; Gibson y Falleti, 2007; Escolar, 2011).

Los gobiernos provinciales son responsables del manejo de los recursos hdricos (dominio
originario de los recursos naturales). Existen fuertes fallas de coordinacin en relacin a la
gestin de los recursos hdricos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales
(Rezk, 2005). En noviembre de 2002 se sancion la ley N 25688 Rgimen de gestin
ambiental de las aguas que estableci los presupuestos mnimos para la preservacin del
agua, su aprovechamiento y uso racional (art.1) y defini a las cuencas hdricas como
unidad ambiental de gestin del recurso.

La ley an esta pendiente de reglamentacin. Los conflictos suscitados por la presente ley
se enmarcan en numerosas crticas y hasta presentaciones judiciales de
inconstitucionalidad (Pochat, 2005). Las provincias consideran que la ley avanza sobre sus
competencias provinciales no delegadas a la nacin, ignorando la existencia de tratados
interprovinciales e internacionales (caso provincia de Mendoza, Neuqun y Salta). La
legislacin provincial en relacin a la cuencas hdricas es muy variada y se caracteriza por
una fragmentacin sectorial e institucional. Esto ha provocado la emergencia de una serie
de conflictos no slo entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, sino que
tambin a nivel horizontal, es decir entre gobiernos subnacionales, que manifiestan
tensiones y superposicin de funciones. Pochat (2005), enumera algunas de las causas de
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estos conflictos: cupos de caudales, manejo de volmenes excedentes de aguas e
inundaciones y contaminacin de cursos de agua interprovinciales.

En al ao 2003, la Comisin de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado de la
Nacin realiz una serie de reuniones con referentes de las provincias y encomend a la
Subsecretara de Recursos Hdricos de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable
(SAyDS) la elaboracin del Documento de Principios Rectores de Poltica Hdrica de la
Repblica Argentina. En dicho documento se establece:

El pronunciamiento de estos lineamientos de poltica (Principios Rectores)
por parte de la comunidad hdrica del pas servir para guiar a los
legisladores responsables de traducir nuestra visin del recurso hdrico en
una Ley Marco de Poltica Hdrica que sea coherente, efectiva y que
incorpore las races histricas y los valores de todas las provincias y la
Nacin en su conjunto (2003:3-4).

El espritu de los principios rectores se enmarca en el federalismo concertado, y han sido
aceptados ampliamente por los gobiernos subnacionales. Fundamentalmente aportan a
disminuir los conflictos derivados del uso del recurso hdrico. Sin embargo estos principios
an no han sido formulados en una ley. Tampoco existe un marco normativo especfico de
manejo de cuencas en la argentina.

Existe conflicto en las relaciones formales entre las provincias y, entre los gobiernos
subnacionales y el gobierno nacional en lo referente al marco normativo para el uso y
control de los recursos naturales, la implementacin de los presupuestos mnimos y los
poderes delegados a la nacin. Sin embargo, en la prctica y especficamente en relacin a
los conflictos ambientales, existe una tendencia de los gobiernos subnacionales y nacional
a pasarse la pelota (Harrison, 1996). Esto puede producir que se generen relaciones
intergubernamentales del tipo indiferente y una tendencia a que los gobiernos
subnacionales y nacional no afronten los problemas y costos ambientales en sus
jurisdicciones. sta falta de claridad en los lmites jurisdiccionales, propia de los sistemas
federales, puede incluso favorecer una conducta oportunista de inaccin en donde prime
una visin cortoplacista de los problemas ambientales. Los gobiernos subnacionales y
nacional pueden as evitar el conflicto ambiental y por ende la bsqueda de soluciones a
los problemas ambientales en pugna. Es cierto que, si bien no son las predominantes,
tambin existen relaciones intergubernamentales de colaboracin, sobretodo en la
aplicacin y coordinacin de polticas concurrentes. En el campo ambiental stas RIG han
surgido tambin en el marco de sentencias judiciales de la CSJN
1
que de alguna manera
constrie a los gobiernos a coordinar.

En este escenario federal con RIG predominantes de indiferencia y patrones de inaccin
surge el conflicto por la contaminacin de la Cuenca del Sal Dulce.

Caractersticas de la Cuenca del Sal Dulce

La Cuenca del Sal-Dulce comprende cinco provincias del noroeste argentino: Catamarca,
Salta, Tucumn, Santiago del Estero y Crdoba. El sistema de todo el Sal-Dulce se divide
en dos subcuencas: la del Sal (o superior) desde las cabeceras hasta el embalse de ro

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Causa Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daos y perjuicios.
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Hondo, en un noventa por ciento dentro de la provincia de Tucumn. Y la del ro Dulce (o
inferior) desde el embalse de ro Hondo hasta la laguna de Mar Chiquita (zona de descarga
de la cuenca), atravesando la provincia de Santiago del Estero y el norte de Crdoba.
(Informe Defensora del Pueblo, 2012).

Ilustracin 1. Mapa de la Cuenca del Sal Dulce (Fuente: Comit Interjurisdiccional
de la Cuenca del Sal Dulce. www.cuencasalidulce.gov.ar)



En el rea de influencia del ro Sal, en la provincia de Tucumn, las principales
actividades econmicas son la produccin de ctricos y caa de azcar a lo que se suma un
importante desarrollo industrial, en especial de ingenios azucareros, destileras de alcohol y
frigorficos. En el ao 2006 se relevaron en la zona, entre otras, 15 ingenios azucareros, 14
frigorficos y mataderos, 7 plantas textiles, 8 citrcolas, 3 embotelladoras, 3 industrias de
papel y celulosa, 8 fbricas de alimentos y 2 de plsticos que arrojan desechos en el ro Sal
o en sus afluentes (Informe DP, 2013). A diferencia, el rea de influencia del ro Dulce se
encuentra en una situacin diferente. Santiago del Estero es una de las provincias ms
pobres del pas y con una estructura productiva agrcola ganadera que depende fuertemente
del riego artificial usando las aguas tanto de los ros como del embalse de Ro Hondo.

Las principales fuentes de contaminacin de la cuenca se enumeran a continuacin:

Los ingenios azucareros que arrojan melaza, vinaza y cachaza a la cuenca. La
melaza de caa de azucar se utiliza para la fabricacin y fermentacin de alcohol.
La misma es acumulada en piletones y luego en tanques internos. Una vez utilizada
la melaza contiene un segundo proceso residual que es la vinaza. sta se acumula
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en piletones a cielo abierto produciendo una evaporacin de los elementos voltiles
y decantacin de slidos. La vinaza es el desecho que se produce durante la
elaboracin de etanol. Los ingenios que vierten desechos en la cuenca son los
mayores productores de bioetanol. La cachaza es el residual del filtrado de jugo de
caa con el agua que se us en la indivisin del proceso y donde se le extrae el
porcentaje final de sacarosa que contiene. En epoca de zafra se intensifica la
emisin estos agentes lquidos y emana un fuerte holln. En cuanto a la
contaminacin del aire se ha identificado a las emisiones de calderas de los
ingenios como la principal fuente en cuanto al particulado de cenizas en el aire.
Las empresas citrcolas vuelcan efluentes crudos. Especialmente las que hacen
jugos concentrados producen desechos similares a la vinaza (la produccin de
alchohol con la melaza de caa). En Tucumn la industria del limn es la segunda
ms importante, se genera una fuerte carga orgnica de restos de cscara, semillas
y hollejos. El principal efluente contaminante es lquido y esta compuesto de
azucares y cidos ctricos.
Los frigorficos depositan residuos producidos de la faena de animales sin ningn
tipo de tratamiento. Restos de sangre, grasas, huesos, deteregentes, etc.
Papelera Tucumn, la industria del papel y celulosa. Los efluentes de esta fbrica
contienen compuestos orgnicos de azufre, resinas cidas y otros desechos de la
madera.
Minera La Alumbrera ubicada en la provincia de Catamarca provoca un gran
impacto social y ambiental a causa de la explotacin de oro y cobre.
La disposicin de residuos slidos urbanos (RSU). Los RSU de las ciudades de San
Miguel de Tucumn, Yerba Buena, La Banda del Ro Sal, Taf Viejo y Las Talitas
fueron depositados durante aos en el vertedero Pacar Pintado, ubicado en a
orillas del ro Sal. Actualmente a partir del reclamo de la Federacin de
organizaciones ambientalistas de Tucumn, los desechos son trasladados a la planta
de Overa Pozo.
El depsito de desechos cloacales. San Miguel de Tucumn se encuentra en
emergencia sanitaria debido al permanente aumento poblacional y a la expansin
de los sectores urbanos. El histrico volcamiento de lquidos cloacales ha
provocado en el agua una alta concentracin de bacterias. Actualmente se ha
inaugurado una planta de tratamiento de efluentes cloacales en San Felipe.


El 19 de Octubre de 2006, la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin
y los gobiernos de Santiago del Estero y Tucumn formularon un Plan de Gestin de la
Cuenca. Esta iniciativa fue informada y aprobada en el Comit Tcnico de Cuenca. En
dicho Comit, integrado por representantes de organismos de las reas hdricas y
ambientales de las provincias y de la Nacin se consensu tambin la creacin formal del
Comit de Cuenca Interjurisdiccional del Ro Sal (Documento Plan de Gestin, 2006). Sin
embargo el Comit no ha tenido una participacin activa en el conflicto en cuestin.

La falta de accionar del Comit Interjurisdiccional puede entenderse debido a la falta de
capacidades instaladas pero tambin por la resistencia de las provincias a participar
activamente. sta falta de control ha producido afectaciones ambientales y sociales sobre
todo para la comunidad de la ciudad turstica Termas de Ro Hondo en Santiago del
Estero. En 2005 a causa de estos impactos ambientales el gobierno de Santiago del Estero
present la primer causa judicial ante el Juzgado Federal N2 de Tucumn. En 2006 se
produjo la primer gran muerte de peces por falta de oxgeno en el dique frontal del embalse
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de Ro Hondo, provocando as la movilizacin de la poblacin local. Sin embargo, la
protesta no se sostuvo en el tiempo y ante la falta de respuesta e indiferencia del gobierno
de Tucumn y del gobierno nacional el conflicto volvi a su latencia. Es recin a partir de
una serie de conversaciones sostenidas durante ese ao entre la DP de Nacin, la SAyDS y
la DP de Santiago del Estero que en 2008 que se inicia la intervencin de la DP (tanto la
nacional como provincial) en el conflicto ambiental.

A continuacin se presenta un mapa de actores (cuadro 4) de la Cuenca del Sal Dulce en
funcin de la siguiente tipologa:

Los actores primarios responden a aquellos grupos que responden a sectores
privado o pblico, actores sociales e instituciones que ven sus intereses
directamente afectados por el conflicto.

Los actores secundarios son aquellos que tienen un inters indirecto o se sienten
afectados indirectamente por el conflicto, pueden ser: activistas, abogados,
cientficos, universidades, organizaciones de la sociedad civil, etc.

Y por ltimo los actores terciarios representados por personas o instituciones
involucradas en la relacin y el conflicto a pedido de uno de los actores.

Cuadro 4. Mapa de actores


Actores Primarios

Actores
Secundarios
Actores
Terciarios

Gobierno de Tucumn /Secretara de Medio
Ambiente
Fiscalas
provinciales
(Tucumn y
Santiago del
Estero)
Defensora del
Pueblo de la
Nacin
Gobierno de Santiago del Estero ONGs CSJN, Juzgado
Federal N1 y
N2
SAyDS /Gobierno Nacional Vecinos
autoconvocados
Defensora del
Pueblo de
Santiago del
Estero
Ingenios
Azucareros/Citrcolas/Frigorficos/Papelera/Minera
Fiscala Federal de
Tucumn
Defensora del
Pueblo de
Tucumn


V. Roles y Estrategias de la DP

En la introduccin se establecieron una serie de roles que las DP pueden jugar en los
conflictos ambientales. A continuacin se describen los roles y estrategias que han
desarrollado las DP en el conflicto en cuestin (Cuadro 5). Luego se cruzan las tres
variables: el tipo de RIG, las principales etapas que atraviesa el conflicto de la Cuenca del
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Sal Dulce junto con los diversos roles que desarrolla la DP (Ilustracin 2).


Cuadro 5. Roles y Estrategias de la Defensora del Pueblo.











Ilustracin 2. Etapas del conflicto, rol de la DP y tipos de RIG





















Primera etapa: El Consejo de Defensores de la Cuenca del Sal Dulce

En abril de 2008, ante la falta de acciones concretas de saneamiento en la cuenca se acord
la creacin del Consejo de Defensores del Pueblo de la Cuenca de los Ros Sal Dulce
integrado por los defensores de las provincias de Tucumn, Crdoba, Santiago del Estero y
Salta y por el Defensor del Pueblo de la Nacin. El objetivo del mismo fue realizar el
seguimiento permanente y la evaluacin de las polticas pblicas implementadas por los
Estrategias

Roles
Litigio estratgico, legitimacin
procesal
Litigante estratgico

Incidencia para la defensa de
derechos (Consejo de Defensores)
Fiscalizador y Colaborador Crtico

Monitoreo Observador

2004 2006 2008 2010 2011 2012 Aos

Latente

laLatente


Crisis
Manifiesto
C o l a b o r a d o r
C r t i c o : C o n s e j o d e
D e f e n s o r e s
Litigio
Rol DP

Observador
L a t e n t e
Manifiesto
12
gobiernos nacional, provincial y municipales respecto del ambiente en la cuenca de los
Ros Sal y Dulce. Como seala un funcionario de la DP sobre el rol de la defensora en los
conflictos Una vez que uno inicia una investigacin est interviniendo de algn modo en
el curso del conflicto, porque hay una mirada externa, porque le da visibilidad a un tema.
Y la sola publicidad de que hay una situacin conflictiva en la que la defensora est
interviniendo, suele ocasionar que algunos empiecen a ajustar su conducta; a
mejorarla(Entrevista N1 a funcionario de la DP, 2013).

Entre 2008 y 2010 se solicitaron informes a las autoridades nacionales y provinciales para
conocer los avances del Plan de Gestin Integral de la Cuenca, en particular respecto de los
monitoreos de la calidad de las aguas, los Planes de Reconversin Industrial (PRI), los
controles realizados a las empresas, y las mortandades de peces registradas en el embalse
de Ro Hondo. En conjunto el Consejo emiti en 2010 la una declaracin donde se
manifiestaron las siguientes necesidades para la cuenca:
1. Un mayor compromiso de los organismos nacionales en la gestin de recuperacin
de la cuenca Sal-Dulce.
2. Se reitera la necesidad de que se reglamente la Ley 25.688 de Presupuestos
Mnimos de Gestin Ambiental de las Aguas,
3. Segn lo anterior, la necesidad de elaborar un Plan Integral de Recuperacin de la
Cuenca Sal-Dulce, en el marco del Comit de Cuenca, con plazos razonables y
especficos, y con acciones concretas y progresivas.
En un momento en que el conflicto ambiental estaba latente y fuera de la agenda de los
medios de comunicacin el Consejo de Defensores actu como un fiscalizador y
colaborador crtico del estado a partir de la incidencia para la defensa de los derechos que
ataen a un ambiente sano, alertando tanto a las autoridades ambientales nacionales como
provinciales. stas presentaban indiferencia y casi nula articulacin entre ellas para
abordar el conflicto. Como explica un representante de la DP en relacin al rol,Es que el
defensor del pueblo es un colaborador crtico, o sea vos tens que estar. El defensor est
all donde hay problemas y entonces colabora con el funcionario diciendo, mir ac se
est vulnerando este derecho, este otro derecho, por esta y por esta razn; deberas elegir
tal camino(Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013).
La provincia de Tucumn vena desarrollando desde el 2000 un programa de produccin
ms limpia (PML) con los ingenios y citrcolas de la provincia. A pesar que el programa
avanz en fortalecer la capacidad de control local los resultados no fueron suficiente para
frenar los efectos contaminantes de la produccin azucarera y ctrica.
En 2006 se firm un convenio entre la provincia de Tucumn y la SAyDS para
implementar los PRI. Segn un informe de la Auditora General de la Nacin (AGN) sobre
la actuacin de la SAyDS en los PRI durante el periodo de 2007 a 2010, no se haban
verificado que las empresas contarn con certificados de aptitud ambiental, ni constancias
de no inundabilidad o evaluaciones de estudios de impacto ambiental. Adems sostena
que los impedimentos administrativos ponen en evidencia a que a dos aos de la sancin
de esta norma, las empresas no se ajustan an a los requerimientos iniciales para esta
nueva etapa.(Informe AGN, 2010:4-6).

Tal como menciona un funcionario de la DP:

Y convengamos que en este pas, la historia indica que la contaminacin es
una externalidad de t proceso productivo, se externaliza el problema, bueno
ms barato es mandar las cosas al ro que hacer un tratamiento. Y esto era
13
venir a poner leyes, a poner normas, indicar cmo tendran que ser las
cuestiones; con lo cual tambin generaba un conflicto entre la Nacin que
estaba tratando de llevarlo, y la Provincia digamos que de alguna manera
tena que ser el nexo para controlar a la industria(Entrevista N 3 a
funcionario de la DP, 2013).

Segunda etapa: La crisis del conflicto

En las termas de Ro Hondo es donde es ms visible el impacto ambiental de la
contaminacin de la cuenca. Es all donde se emplaza el Dique Frontal que es una obra de
gran importancia para la atenuacin de crecidas, el suministro de riego y agua potable, y la
generacin de hidroelectricidad. El embalse se encuentra altamente contaminado ya que
recibe la totalidad de los caudales de agua dulce provenientes de la provincia de Tucumn.

Entre 2010 y 2011 se potenci la actividad alcoholera en la provincia de Tucumn por la
Ley de Biocombustibles (N 26.093). A partir de la entrada en vigencia de la ley aument
la demanda de los biocombustibles para la incorporacin de bioetanol a la naftas y
biodiesel al gasoil. La ley prevea que a partir del ao 2010 las naftas deberan haberse
mezclado en un 5% con bioetanol. El bioetanol se obtiene principalmente del jugo y las
melazas provenientes de la molienda de caa de azcar. Segn datos del Centro Azucarero
Argentino (CAA), en la zafra 2010 la produccin argentina de azcar fue de 1.894.068
toneladas y Tucumn, la principal provincia productora elabor el 62,6% del azcar
argentino (Reporte Agroindustrial, 2011).

En 2010 el conflicto ambiental escal cuando se produjo una masiva mortandad de peces
principalmente por la presencia excesiva de vinaza en las aguas. Se encontraron alrededor
de cinco toneladas de peces muertos atascados en el dique. Ese da numerosas personas se
movilizaron y formaron la palabra S.O.S. El encuentro sirvi para que muchos vecinos
comenzaran a reunirse y discutir sobre la situacin. Al ao siguiente en el 2011 cuando la
situacin volvi a repetirse se form una caravana organizada por escuelas y vecinos desde
Las Termas hasta la Casa de Gobierno de la provincia de Tucumn. Reclamaban por
acciones de mayor control del gobierno tucumano sobre las empresas
contaminantes. Paralelamente se conformaron grupos ambientales, tales como Vecinos
Ambientalistas Autoconvocados, Movida Ambiental y se realizaron cortes en la Ruta
Nacional N 9 para dar a conocer la problemtica de la cuenca.

Luego de la mortandad de peces de 2010 y 2011 la cobertura de los medios de
comunicacin era casi nula y el conflicto ambiental haba entrado nuevamente en una etapa
de latencia. Ante esta situacin y la continua indiferencia de las autoridades tucumanas se
sucedieron una serie de presentaciones judiciales contra los ingenios tucumanos Algunas
organizaciones no gubernamentales, las fiscalas provinciales de Tucumn y Santiago del
Estero presentaron amparos y denuncias en los tribunales federales asumiendo el rol de
querellantes con el obejtivo de reavivar la atencin en el conflicto.
Se ha mencionado que la intervencin de la Justicia Federal en el conflicto de la cuenca
Sal-Dulce comenz en 2005 a partir de la denuncia que present el Gobierno de Santiago
del Estero. Paralelamente el fiscal federal de Tucumn, Antonio Gustavo Gomez, comenz
una campaa contra los ingenios y las citrcolas llevando ms de veinte casos a los
tribunales federales. Al menos veintitrs empresas tienen procesos judiciales en trmite en
14
la Justicia Federal por presunta violacin a la Ley de Desechos Peligrosos N 24.051. Los
procesos alcanzan a catorce ingenios, dos empresas concesionarias de servicios pblicos,
tres frigorficos, dos citrcolas, una fbrica de papel y una minera. En 2011 dos de estos
procesos fueron elevados a juicio oral.
sta juridificacin del conflicto, entendida como la capacidad de los actores sociales de
utilizar las herramientas jurdicas y el proceso social mediante el cual los conflictos son re-
significados cuando son llevados a la esfera del derecho (Azuela, 2006), tuvo tambin su
correlato en el accionar de la Defensora de Santiago del Estero.

La Fiscala provincial y la Defensora de Santiago del Estero delinearon una estrategia
legal contra los ingenios tucumanos para involucrar a las autoridades tucumanas y a las
autoridades ambientales nacionales. La Defensora del Pueblo de Nacin no fue ajena a
esta decisin si bien no particip formalmente sigui monitoreando las acciones en la
cuenca y estuvo de acuerdo con la estrategia de la DP de Santiago del Estero
2
.

Tercera etapa: Litigio estratgico

El litigio estratgico es una herramienta jurdica que la DP desarrolla a partir del uso de la
legitimacin procesal cuando se afectan derechos colectivos. Involucra la seleccin y
presentacin de un caso ante los tribunales con el objetivo de alcanzar cambios
estructurales en la sociedad.

En abril de 2011, la Defensora de Santiago del Estero haciendo uso de la legitimacin
procesal
3
, present 4 amparos ambientales
4
contra los ingenios tucumanos junto a la

2
La DP de Nacin se haba presentado haciendo uso de la legitimacin procesal como tercero
(amicus curiae) en la causa Mendoza por el saneamiento de la Cuenca Matanza Riachuelo. La
Corte en 2008 hizo lugar a la demanda originaria y le otorgo a la DP la coordinacin del Cuerpo
Colegiado para el seguimiento participativo de la causa. Si bien funcionaros de la DP entrevistados
reconocen que no queran un nuevo caso Mendoza para el Sal Dulce, si hacen referencia a que el
caso de la Cuenca Matanza Riachuelo sirvi como un antecedente para los gobiernos subnacionales
y nacionales de lo que podra ocurrir con la Cuenca del Sal Dulce.
3
Con la reforma de 1994 se le reconoci al defensor del pueblo la legitimacin procesal (artculo
86 y 43 de la Constitucin Nacional). As, el artculo 43 legitima al Defensor del Pueblo a
interponer accin de amparo contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los
derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los
derechos de incidencia colectiva en general. Por su parte, el artculo 86 de la Constitucin Nacional
prescribe que: El defensor del pueblo es un rgano independiente instituido en el mbito del
Congreso de la Nacin, que actuar con plena autonoma funcional, sin recibir instrucciones de
ninguna autoridad. Su misin es la defensa y proteccin de los derechos humanos y dems
derechos, garantas e intereses tutelados en esta Constitucin y las leyes, ante hechos, actos u
omisiones de la Administracin; y el control del ejercicio de las funciones administrativas
pblicas. Seguidamente el texto constitucional establece que El defensor del pueblo tiene
legitimacin procesal. La organizacin y el funcionamiento de esta institucin sern regulados por
una ley especial.
4
Expte. 58/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/ MOONMATE S.A. Y
OTRO, Expte. 59/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/AZUCARERA JUAN
M. TERAN S.A. Y OTRO , Expte. 60/2011 SANTIAGO DEL ESTERO, PROVINCIA DE c/
JOSE MINETTI Y CIA. LTDA. S.A.C.I. Y OTROS, Expte 61/2011 SANTIAGO DEL
ESTERO, PROVINCIA DE c/ CIA. AZUCARERA CONCEPCION S.A. Y OTRO
15
Fiscala del Estado ante el Juzgado Federal de Santiago del Estero. La legitimacin
procesal es una herramienta jurdica muy poderosa. Segn explica un representante de la
DP La legitimacin significa que cuando hay derechos colectivos y difusos, que el
Defensor del Pueblo consideran que estn siendo vulnerados, puede recurrir ante los
tribunales en representacin del colectivo (Entrevista N2 a funcionario de la DP, 2013).

El Juzgado se declar incompetente en las causas contra las compaas azucareras
Concepcin SA y Los Balcanes SA y a favor de la jurisdiccin originaria de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin (CSJN). Las causas fueron elevadas ante la Corte por los
efluentes de los ingenios tucumanos los cuales eran sospechados de causar la
contaminacin del Embalse de Ro Hondo y las mortandades de peces antes mencionadas.
Adems se solicit el dictado de una medida cautelar consistente en la suspensin de la
produccin de bioetanol y cualquier otro tipo de alcohol que tenga como subproducto la
vinaza, por parte de cada una de las fbricas demandadas, hasta tanto garanticen un sistema
de tratamiento para cumplir con los parmetros legales.

El alto tribunal rechaz la medida cautelar pero si hizo extensiva la resolucin a los otros
amparos ambientales por haber realizado la demandante igual peticin en idntico
proceso: Concepcin, San Juan, Florida, Santa Brbara, La Corona, Santa Rosa,
Marapa, Leales y Fronterita. sta presentacin judicial marco un antes y un despus en
el conflicto del sal dulce.
La Corte resolvi el 20 de diciembre de 2011 que la SAyDS deba informar en el plazo de
10 das hbiles el estado de avance de las acciones impulsadas para la proteccin del
ecosistema acutico de la cuenca del Sal-Dulce con especial atencin a la situacin del
Embalse de Ro Hondo.
A partir de la intervencin de la CSJN los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional
fueron constreidos a colaborar. El tipo de colaboracin que se gener fue
descentralizada ya que involucr a distintas unidades nacionales y subnacionales en la
ejecucin de polticas ambientales concurrentes. Un funcionario de la DP explica como
cambi el proceso a partir de la intervencin de la CSJN.

Y a partir de ah empieza otra etapa, que es la etapa nueva. A partir de esa
instancia, que ya no est necesariamente dentro del consejo de defensores. El
consejo de defensores en el momento en que se presenta a la Corte, no se
desactiva formalmente. Lo que tiene es que deja de funcionar activamente
porque aparecen nuevas instancias de participacin, entonces ya no tena
demasiado sentido.. Pero adems de eso, con esta misma decisin que toma
la corte, se ve justamente por el trabajo que habamos hecho, que faltaba
como una cuestin ms de participacin social. Y bueno, en ese momento la
corte le pide a la defensora de Santiago del Estero que busque la manera de
introducir una participacin social en los controles. La defensora le pide a
Tucumn y a Nacin, que eran los otros dos actores que estaban en juego... Y
despus cada provincia, con esta idea, convoc a su grupos de ongs para
trabajar en distintos temas, la verdad es que fue una experiencia muy linda,
sobre todo para Tucumn donde est la fuente de estos problemas si lo
quers. Que logr un proceso muy, muy interesante ellos convocaron desde
la defensora a cada uno de los ingenios, a que presentaran el plan de
reconversin industrial que ellos tenan en mente. Y a todas las ongs e
intendentes, porque tambin a las autoridades locales-, cuando haba algn
16
referente local, tambin se lo invitaba a escuchar esa
presentacin(Entrevista a funcionario N 3 de la DP, 2013).

En enero de 2011 se firm un acuerdo entre la SAyDS, las provincias de Tucumn y de
Santiago del Estero, y la DP de Santiago del Estero para impulsar acciones para evitar la
contaminacin de las aguas y el aire por parte de los ingenios tucumanos
5
.

En el mismo se estableci:

Las metas y plazos previstos en los Convenios de Reconversin Industrial (CRI)
quedan sujetos a mecanismos de control y fiscalizacin.
Declarar prioritarias las acciones para la prevencin de la contaminacin industrial
en la represa de Ro Hondo.
Desarrollar las metas y plazos para implementar un programa de vinaza y ceniza
cero para la zafra del 2012 y la recuperacin total de agua residual del lavado de
caa de azcar para diciembre de 2013.
Encomendar a la DP de Santiago del Estero a instrumentar un proceso de
participacin ciudadana en conjunto con el DP de la Nacin y la DP de Tucumn.
Promover el monitoreo continuo, el control y la fiscalizacin.
Fortalecer el Comit Interjurisdiccional de la Cuenca del Sal Dulce.
La SAyDS ejecutar su poder de polica y podr realizar inspecciones a los
ingenios objeto de la causa judicial.
La provincia de Santiago del Estero y la DP de Santiago del Estero se comprometen
a suspender de comn acuerdo a impulsar las causas judiciales promovidas ante la
CSJN, sin que ello implique una renuncia a las pretensiones introducidas en el
proceso judicial iniciado con competencia originaria en el tribunal supremo de
justicia.
Enviar un informe trimestral a la CSJN.

En diciembre de 2011 el gobierno de Tucumn firm un acta acuerdo con las empresas
demandas ante la CSJN. Se establecieron medidas de prevencin para evitar la
contaminacin del embalse de Ro Hondo a partir de metas y plazos, junto con la
elaboracin de Convenios individuales de Recuperacin Industrial con cada uno de los
ingenios.

El 24 de abril de 2012 se conoci un fallo de la Corte Suprema de Justicia haciendo
referencia al acuerdo mencionado en donde resolvi suspender los plazos procesales con el
compromiso de presentarse un informe sobre el estado de avance de lo acordado. El DP de
Santiago del Estero, exigi adems que la Secretara de Ambiente de la Nacin garantice
la intervencin de la provincia de Santiago del Estero y de la Defensora del Pueblo de la
provincia en el contralor integral de la cuenca (Noticias Ambientales, 2012).

Cuarta Etapa. Monitoreo


5
Ingenio Bella Vista, Ingenio La Fronterita, Ingenio La Corona, Ingenio Leales, Ingenio Santa
Brbara, Ingenio Santa Rosa, Ingenio Concepcin, Ingenio Marapa (Atanor SCA), Ingenio San
Juan e Ingenio La Florida.
17
La Secretara de Ambiente de Tucumn present a fines de 2012 un informe al Ministerio
de Desarrollo Productivo de la provincia en el que explica que se realizaron 127
inspecciones y auditorias a 21 citrcolas, 100 ingenios y 6 empresas relacionadas con
alimentos, papel y tratamiento de lquidos cloacales, en la mayora de los casos, en forma
conjunta con la Defensora del Pueblo de Santiago del Estero y la SAyDS (La Gaceta,
2012). Parelelamente se realizaron controles y hubo clausuras preventivas y multas a ocho
ingenios tucumanos. Como relata un funcionario de la DP:

Lo que estamos viendo es que el hecho de que los tcnicos de la secretara
de medio ambiente con el secretario de medio ambiente, se acerque al
terreno cambia radicalmente la ecuacin. Antes de hacer un informe, se
acerca personalmente a ver los avances, y digamos que se nota mucho la
diferencia entre la autoridad provincial sola controlando, y la autoridad
provincial con el apoyo de la Nacin, con la idea de transmitir no avasallar
sino para acompaar tu gestin(Entrevista a funcionario N3 de la DP,
2013).
En 2012 La Fundacin Centro de Derechos Humanos y Ambiente (CEDHA) de Crdoba, y
la Fundacin Ambiente y Desarrollo (FUNDAYD) de La Rioja presentaron a la CSJN una
demanda por dao y recomposicin ambiental al estado nacional, las provincias de
Tucumn y de Santiago del Estero y 33 empresas por la contaminacin de la Cuenca Sal
Dulce. La CSJN no hizo lugar a la presentacin judicial aduciendo que el seor Defensor
del Pueblo provincial afirm que en el marco del convenio suscripto se est realizando un
control real y constante sobre los afluentes del Embalse de las Termas de Ro Hondo y
sobre las industrias demandadashan permitido lograr un promisorio avance en cuanto a
los objetivos perseguidos. Adems destaco que ..no se han detectado mortandades
masivas de peces ni manchas de ningn tipo (CSJN, 2013).
Segn un informe de la DP de la Nacin,
Se observ un avance importante de las obras previstas en la mayora de los
ingenios. Sin embargo, son pocos los casos en que se ha cumplido en tiempo
y forma el cronograma indicado en los planes de reconversin industrial. A
pesar de que no estar resuelta la situacin de fondo para la correcta
disposicin de los residuos de la produccin, el objetivo general de vertido
cero de vinaza y cenizas a los cursos de agua (y al aire) en lneas generales
se est cumpliendo(Informe DP, 2013:11).

El avance de las obras incluyen: decantadores de cenizas, vinazoductos, ductos y filtros
para la recuperacin del agua de lavado y de los decantadores para su uso en la produccin,
piletas transitorias de disposicin de cenizas y plantas generadoras de energa.
En enero de 2012 se firm un Convenio Marco entre las Defensoras del Pueblo de la
Nacin, de Tucumn y de Santiago del Estero en el que se estableca el compromiso de
realizar un control participativo del plan para la prevencin de la contaminacin de la
cuenca Sal-Dulce, en particular en lo relacionado con los planes de reconversin industrial
de los ingenios tucumanos. Esta es la primera instancia de participacin pblica que se
abrio en la cuenca.

Quinta Etapa. Acuerdos Interprovinciales. Regalas y transferencias
interprovinciales.
18
A pesar que existe el comit interjurisdiccional de la Cuenca del Sal Dulce, un espacio de
coordinacin entre los actores subnacionales y nacionales, ste no cumple con su funcin.
Se ha mencionado anteriormente la falta de capacidades, la resistencia de las provincias y
los conflictos existentes alrededor de la reglamentacin de la ley de aguas. Todos estos
factores influyeron para dejar vaco de funciones al comit. En la prctica las relaciones
intergubernamentales que se establecieron han sido de gran indiferencia y por lo tanto de
falta de acciones concretas para el saneamiento de la Cuenca. A partir de los roles y
estrategias desarrollados por las DP, la evolucin del conflicto ambiental y
fundamentalmente la intervencin de la Corte, se impuls la coordinacin descentralizada
entre los gobiernos subnacionales y nacional.
Recientemente los gobiernos de Tucumn y Santiago del Estero acordaron la creacin de
un nuevo ente de coordinacin descentralizada inter provincial. La provincia de Santiago
del Estero le adeuda a la provincia de Tucumn un porcentaje del ingreso por regalas por
la explotacin del embalse de Ro Hondo desde hace quince aos (se calcula alrededor de
15 millones de pesos). La propuesta generada por los gobiernos de Santiago del Estero y
Tucumn en un acuerdo binacional, an pendiente de firmar, es utilizar las regalas
adeudadas para conformar un nuevo ente biprovincial para el saneamiento de la Cuenca
Sal Dulce.


VI. Conclusiones

Las DP (tanto la nacional como la provincial) han cumplido un papel esencial en la
canalizacin del conflicto de la Cuenca del Sal Dulce. La flexibilidad para cumplir
diversos roles les ha permitido ser desde un fiscalizador y colaborador crtico hasta un
litigante estratgico.

En los conflictos ambientales, en general, se ponen en juego no slo problemticas e
impactos que afectan el ambiente sino tambin roles diversos que asumen distintos actores.
stos pueden ir desde ser un contendiente y manifestar una posicin a favor o en contra del
tema en cuestin. Ser un aliado y apoyar las acciones de uno de los actores en conflicto a
travs de patrocinio legal, ayuda tcnica, etc. O convertirse en un tercer lado, un mediador
del conflicto en cuestin. La DP cumple un rol sistmico en los conflictos ambientales ya
que puede desarrollar cualquiera de estos roles siempre bajo el marco de la proteccin de
los derechos de los ms vulnerables.

Los conflictos ambientales poseen algunas caractersticas comunes, stas tambin se
pueden encontrar en el conflicto de la Cuenca del Sal Dulce. A continuacin se enumeran
las ms importantes. Los conflictos son motivados por la percepcin de incertidumbre y
riesgo, sus externalidades negativas son distribuidas injustamente, atraviesan distintas
etapas: latencia, manifestacin y crisis, pueden ser canalizados institucionalmente, son
regulados a partir de polticas pblicas, se definen en el campo argumentativo y en la lucha
por la formulacin del problema ambiental, se dirimen en diversas arenas pblicas de
deliberacin (local, nacional, regional), son productivos, dinmicos, recurrentes y se
vinculan entre s (por ejemplo: caso Cuenca Matanza Riachuelo). Y por ltimo, los
conflictos ambientales ponen en evidencia las tensiones, colaboraciones y la inaccin
existente en las relaciones intergubernamentales por el acceso, uso y manejo de los
recursos naturales

19
Aparece aqu una cuestin clave, y que explica en parte porque para el estudio de los
conflictos ambientales el anlisis las relaciones intergubernamentales reviste de
importancia. Como se mencion en la introduccin, el estudio de las RIG ayuda a
comprender una de las principales causas que originan los conflictos ambientales: las
demandas y cuestionamientos de los actores sociales al mbito gubernamental. Las
principales demandas que desencadenan los conflictos ambientales hoy en da estn
dirigidas tanto a los gobiernos subnacionales como al gobierno central cuestionando la
ineficacia de los controles ambientales. Porqu hay respuestas y discursos contrapuestos y
muchas veces en conflicto entre los funcionarios pblicos? Por ejemplo, ante el
cuestionamiento de un actor sobre el avance de los PRI en la provincia de Tucumn la
respuesta del gobierno subnacional puede diferir ampliamente de la respuesta de las
autoridades nacionales. El gobierno nacional podra argumentar que es potestad de las
provincias los recursos naturales y que entonces es responsabilidad de la provincia de
Tucumn implementar los mecanismos de control que considere adecuados. Mientras que
la provincia de Tucumn podra responder que esta llevando a cabo los controles en
funcin de sus capacidades. Y que si el gobierno nacional se comprometiera con el
saneamiento de la cuenca que es interjurisdiccional debera transferir recursos tanto
econmicos como tcnicos. La respuesta se construye en funcin del tipo de RIG que
prevalezca.

En un escenario federal como tambin se ha mencionado, las RIG ambientales tienden a
ser en la prctica de indiferencia donde predomina una lgica que busca evitar el
conflicto ambiental. En algunos casos a medida que el conflicto ambiental se construye y
evoluciona, como en el Conflicto de la Cuenca del Sal Dulce, existe una colaboracin
descentralizada producto de un constreimiento del poder judicial o de la
implementacin de polticas concurrentes en el marco de acuerdos federales. Aunque es
necesario aclarar, que tambin existen RIG conflictivas, pero stas se evidencian
principalmente en el marco legal y formal (por ejemplo: reglamentacin ley de gestin de
aguas).

La DP no es ajena a este contexto. Y para cumplir con los distintos roles toma en cuenta el
estado en que se encuentra el conflicto ambiental y el tipo de RIG en juego. A lo largo del
anlisis del conflicto de la Cuenca del Sal Dulce se han puesto sobre el tapete las
tensiones, colaboraciones y falta de accionar existente entre los funcionarios de todos los
niveles. Un conflicto histricamente dejado de lado a partir de la intervencin estratgica
del Consejo de Defensores del Sal Dulce pudo canalizarse constructivamente en polticas
concretas de coordinacin intergubernamental.

An queda mucho por hacer, desde los roles y estrategias descriptos las DP seguirn
monitoreando los avances y alertando ante los retrocesos de las polticas. El conflicto
ambiental seguir su curso, y probablemente surjan nuevas crisis. Sin embargo an as las
DP habrn logrado que, una buena parte de los efectos productivos del conflicto de la
Cuenca del Sal Dulce sean canalizados por las vas institucionales.


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