PROYECTO CALI VISIÓN 2036

EJE TEMÁTICO DESARROLLO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE

“ESPACIO PÚBLICO, MOVILIDAD Y RENOVACIÓN URBANA”

POR: CARLOS BOTERO

Profesor Universidad del Valle

DOCUMENTO PRELIMINAR
PRIMERA VERSIÓN

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 2
1. ESPACIO PÚBLICO, MOVILIDAD Y RENOVACIÓN URBANA ....................... 4
2. MOVILIDAD: UN PROBLEMA DE ESPACIO PÚBLICO................................... 4
3. LA INTEGRACIÓN DE PLANES ...................................................................... 7
3.1 PLANES APLAZADOS .................................................................................. 8

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 ESPACIO PÚBLICO, MOVILIDAD Y RENOVACIÓN URBANA

INTRODUCCIÓN

El espacio público, en particular en el área urbana de Cali, ha llegado a un punto

cada vez más crítico, si tomamos como referencia más cercana la medición que
de él hizo el Plan Especial del Espacio Público y los Equipamientos Colectivos
(PEEPEC) elaborado en 2003 por la SCA del Valle para Planeación Municipal. Se
cuantifica ahí un deficitario índice de 3.8 metros cuadrados por habitante, muy
distante de los 15 mt2 que exige la Ley 388 de 1997 y señala el Plan de
Ordenamiento Territorial de 2000, sobre lo cual nada puede demostrar que tras
nueve años de vigencia de la carta local, se haya mejorado ni en calidad ni en
cantidad. Incluso, asumiendo los cerca de 20.000 metros cuadrados de espacio
público nuevo, sin discriminar, que reclama Metrocali haber construido entre2004 y
2009, haciendo parte de sus obras para el MIO, la situación no mejora. Esto
plantea un cuadro dramático de carácter no sólo físico, espacial, sino también
social, considerada la función básica que el espacio público cumple dentro de la
vida ciudadana y su peso específico en cualquier valoración de la calidad de vida
de sus habitantes.

Pese a que se han emprendido obras públicas de gran envergadura como el MIO
y aún se plantean otras nuevas como las denominadas Megaobras, no se ha
producido ni se podrá producir un cambio sensible en la situación planteada, si
nos atenemos a lo que se está haciendo con el primero y lo que se puede esperar
de las segundas. Todo lo que se está ejecutando, más lo que se plantea a partir
de 2010, está orientado a un mejoramiento parcial de la movilidad, por cuanto está
dirigido en lo esencial a vías vehiculares. En realidad la ejecutoria desde que se
formuló por última vez un plan vial (1993) es muy baja y a lo largo de todos estos
años se ha hecho énfasis en la falta de vías suficientes para alojar sin “trancones”
la creciente demanda producida por el aumento rápido de automóviles particulares
y motocicletas rodando por todo el municipio.

Para cerrar el cuadro crítico que presenta el estado general del espacio público en
Cali, el llamado “espacio público efectivo”, esto es plazas, parques y zonas verdes
a que hace referencia el Decreto 1508 de 1998, es el menos atendido y de menor
crecimiento en los últimos años. En una revisión de los espacios nuevos de esta
categoría, casi en su totalidad corresponden a las áreas de cesión obligatorias
entregadas por los urbanizadores como parte de sus compromisos para la
aprobación de nuevos proyectos. Es decir, todo nuevo barrio o conjunto
habitacional que se ha construido a partir de la aprobación del POT, ha entregado
con un mínimo acondicionamiento un 18% del área bruta total urbanizada, con lo
cual se suplen de manera proporcional las demandas de los nuevos desarrollos,
sin que con ello se contrarreste de manera sensible el déficit mencionado. Hay

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que agregar también que muchas de las áreas de cesión en parques y zonas
verdes que hacen parte de los nuevos desarrollos quedan negadas al uso público
cuando son incluidas en el interior de conjuntos cerrados de vivienda o son
sencillamente “enmallados” para impedir el libre acceso, siendo en consecuencia
excluidos de la estructura continua del espacio público.

Lo anterior para mencionar sólo el aspecto cuantitativo, pues las condiciones

físicas de la mayor parte de espacios disponibles muestran una baja calidad, por
sobre todo, debido al escaso mantenimiento, atención y control de uso que se
presenta de manera casi generalizada. Por esta misma razón, ha causado alarma
la invasión y apropiación ilícita por particulares, de áreas verdes cedidas al
municipio y de las que éste pierde seguimiento. Se ha insistido desde algunos
sectores de la ciudadanía en que tal situación se presenta, entre otras razones,
porque el municipio no tiene un inventario completo de sus bienes, ni cuenta con
un mecanismo permanente para vigilarlo y mantenerlo actualizado. También incide
en todo este asunto el hecho de que la administración municipal no realiza ningún
seguimiento a los proyectos amparados por licencias de construcción, dejando a
discreción de los constructores el tratamiento y manejo de tales áreas. También se
derivan problemas de calidad del espacio público efectivo por diseños
inadecuados, mala construcción, materiales inapropiados, mezcla de usos
incompatibles u ocupación parcial o total con equipamientos y aún, por utilización
de terrenos impropios para sus efectos.

Por su parte, el tema de la movilidad viene siendo tratado casi de manera

exclusiva como un tema de eficiencia en el tráfico vehicular, interpretando como
aleatorios a los medios de transporte no contaminantes y al espacio público vital
para el peatón de cualquier condición. Llama la atención que si bien el municipio
inventarió la disponibilidad de espacio público efectivo a través del PEEEPEC, el
cual todavía no ha sido ni revisado ni aprobado por el Concejo Municipal, el que
podríamos llamar espacio público básico, los andenes, no han merecido un
estudio que ponga en términos precisos su cantidad y su calidad. Parecería en
muchos casos que el sólo respeto de lo existente, para el uso exclusivo de los
peatones, sería suficiente para resolver la crisis que se presenta con este
componente vital del espacio público, pero un muestreo elemental en barrios de
diferentes estratos socioeconómicos demuestra una alta insuficiencia y una baja
calidad de oferta.

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1. ESPACIO PÚBLICO, MOVILIDAD Y RENOVACIÓN URBANA

Vistos en relación, espacio público y movilidad son inseparables pues la calidad de

la segunda depende de la del primero, así como también en términos de oferta en
la proporción por habitante que se debería tener.

La renovación urbana a su vez, como tratamiento de intervención de sectores de

la ciudad con severo deterioro, no sólo se aplica para frenar este proceso sino
para incorporarlos de manera impactante al desarrollo urbano, con una condición
ineludible de densificación sobre su condición original y sobre su condición actual.
El espacio público en las áreas definidas para implementar el tratamiento de
renovación presenta, por lo general, una situación peor que la de sus mismos
edificios y su función dentro de la movilidad urbana actual se reduce al mínimo
papel de vías secundarias dentro de la estructura de la ciudad, pese a su
localización estratégica con respecto al centro tradicional, del cual hace parte en
Cali la mayor parte de las áreas asignadas para este tratamiento.

Para lograr ser un instrumento de recuperación de sectores completos

deteriorados exige, además de una contundente densificación, que se optimice el
uso de la ciudad construida con todos sus servicios, sobre una estructura de
espacio público impactante y atractivo, de fácil acceso, articulada a todo el sistema
urbano de movilidad, al que sirva además para impulsar su actualización y
desarrollo.

La experiencia local en programas de renovación urbana es muy baja y las

formulaciones que al respecto se han presentado en los últimos años, obedecen a
concepciones demasiado rígidas que han probado obsolescencia en países y
ciudades donde ella es una política y una práctica permanentes. Hace falta
implementar una metodología más flexible que permita interpretar los valores
potenciales presentes en las áreas seleccionadas, así como las dificultades para
la promoción, la gestión y el desarrollo del tratamiento.

2. MOVILIDAD: UN PROBLEMA DE ESPACIO PÚBLICO

En términos del Plan de Ordenamiento Territorial de Cali (Acuerdo 069 de 2000),

implementación parcial y local de la Ley 388 de 1997, el espacio público es el
sistema estructurante articulador del territorio municipal, función que cumple
porque soporta todos los otros cinco sistemas en mutua relación.

En efecto, el sistema ambiental está constituido en su mayor parte por espacio

público (parques, bosques, cursos de ríos, quebradas, acequias, humedales) y en
muy pequeña proporción por áreas de propiedad privada que cumplen alguna
función dentro del sistema. El sistema de servicios domiciliarios se distribuye a

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través del espacio público; el sistema vial y de transportes se implementa en el
espacio público, dejando apenas unos componentes técnicos e inmobiliarios por
cuenta del sector privado operador del transporte. El sistema estructurante de
patrimonio urbano y arquitectónico está de manera dominante compuesto por
espacio público y edificaciones de interés público a las cuales también se accede
desde el espacio público. Finalmente, lo mismo sucede con el equipamiento
urbano que, además de tener carácter público por su uso –independiente de su
propiedad- se apoya en el espacio público para cumplir sus funciones.

Pese a la creciente mención que se hace del espacio público desde cualquier
sector de la ciudadanía, instituciones, gremios y asociaciones de todo orden, las
referencias son por lo regular parciales y puntuales, y poco contribuyen a elaborar
una visión y un tratamiento integral del tema como sistema estructurante
articulador del territorio.

Esta condición estructurante y articuladora exige jerarquizar la definición e

implementación de los denominados planes especiales y planes maestros
sectoriales que preveía el acuerdo Municipal 069 de 2000, cosa que hasta
terminar la vigencia de diez años aprobada para el POT nunca se adelantó o se
hizo de manera muy parcial con una mínima implementación. El hecho de que
tras seis años de elaborado el Plan Especial del Espacio Público y los
Equipamientos Colectivos (PEEPEC, 2003), no haya sido ni revisado, ni mucho
menos aprobado y todavía menos, implementado, expresa que ninguna de las
administraciones municipales desde el año 2000 ha asumido el plan de
ordenamiento como una carta de navegación para orientar el desarrollo urbano
territorial. En resumen, la ciudad nunca se apropió de tal instrumento para
implementarlo, revisarlo y reformarlo sobre el ejercicio mismo de la administración
pública, como lo exigía el mismo POT y lo viabilizaba de acuerdo a la Ley
388/1997. Ni siquiera existe un verdadero Expediente Urbano que contenga
información detallada registrando los avances y problemas detectados, para con
ellos sustentar los ajustes pertinentes.

Hoy, interpretar los alcances y las funciones del sistema de espacio público
permitiría poner en relación los planes de movilidad y los que de él se derivan,
como el plan vial, el plan de ciclo-rutas y el proyecto de SITM, más los planes
parciales de renovación urbana y, aún, el PGIRS y el plan de desarrollo ambiental
y paisajístico para lograr un territorio de calidad tal que, incluso, pueda permitir
dejar en un segundo plano el tema de la cantidad de espacio público efectivo
disponible por habitante.

Aunque parezca una visión apocalíptica, se puede afirmar que, de no abordarse

socialmente la problemática que plantea la crisis del espacio público, éste será,
cada vez más, escenario de una violencia creciente, derivada de las luchas que
por su apropiación se expresan cada día con mayor evidencia. Es tal la

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importancia del espacio público que, dadas las condiciones de clima de nuestra
ciudad, algunos habitante de la calle nos demuestran que se puede sobrevivir sin
espacio privado, sin casa, apropiándose de espacio público.

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3. LA INTEGRACIÓN DE PLANES

Queda implícita la crisis del manejo del planeamiento urbano como instrumento
director del desarrollo de la ciudad y sus corregimientos por muchos años, pero en
particular a partir de 2000 cuando el Concejo Municipal aprobó el Plan de
Ordenamiento Territorial. Cabe interpretar con esto que, para entonces, Santiago
de Cali cumplió con el requisito formal de formular y aprobar el POT en
cumplimiento de la Ley 388 de 1997, pero tras este acto inició su desmonte
paulatino por simple abandono de las tareas a que estaba obligado para
estructurar un instrumento definitivo de manejo territorial. Esto explica que de
todos los planes especiales previstos en el Acuerdo, hacia finales de 2009 quedan
por elaborar muchos de ellos y de los únicos elaborados, pocos han sido
aprobados y casi nada de estos implementado.

Con los términos introducidos por la Ley 388 de 1997, el discurso de la Planeación
Territorial ha cambiado de alguna manera la concepción que guía la elaboración
de planes a escalas urbana y regional. En Cali, sin embargo, su práctica parece
que no sólo no ha cambiado sino que ha decaído en relación con el ejercicio
adelantado hasta finales de la década de los años ochenta del siglo pasado.

Una manifestación clara de esta situación es la falta de coordinación y

correspondencia entre entidades e instancias administrativas que tienen, o deben
tener, incidencia en el manejo del espacio público. Esto, que parecía un mal
endémico, se agudizó desde los primeros años de la puesta en marcha del
proyecto de transporte masivo cuya dirección se asignó a Metrocali.

Dado que el monto de las inversiones para la construcción del primer componente
del Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM), buses articulados con carriles
exclusivos, más buses padrones y alimentadores, llamado MIO, supera lejos
cualquier otro presupuesto para obras en la ciudad, y por mucho tiempo, antes y
después de la puesta en vigencia del POT, se generalizó una actitud no declarada
por parte de funcionarios de las administraciones municipales coetáneas con el
proceso, de esperar que Metrocali se hiciera cargo de todas las obras que la
ciudad debería esperar y que en realidad correspondería adelantar a diferentes
organismos, departamentos y secretarías.

Se explicaba esta situación en gran parte por la crisis fiscal del municipio que se
agudizó hacia finales de la última década del siglo pasado y que cobró con su
consecuente reforma administrativa, gran parte del personal técnico y profesional
que estaba asignado a sus dependencias, los mismos que constituían la
capacidad real de pensar e impulsar el desarrollo del territorio más allá de
intereses particulares. Como resultado, la administración municipal no cuenta con
la estructura técnica y profesional suficiente que de manera continua atienda los

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procesos, dirija los proyectos e interprete institucionalmente los problemas
urbanos.

La discontinuidad de políticas y planes entre las diferentes administraciones

siempre fueron en Cali otro motivo de descoordinación entre las diferentes
dependencias municipales con respecto a un programa o frente a cualquier
proyecto. Es muy difícil encontrar un solo caso donde coincidan las acciones de
diferentes organismos cuando se plantean temas de espacio público.

En un ejercicio hipotético, para la estructuración de cualquier plan o proyecto

relativo a este sistema estructurante, deberían confluir Planeación Municipal como
coordinador e impulsor del proceso; Secretaría de Infraestructura y Valorización
como ejecutor o contratante de las obras del caso; Secretaría de Tránsito
Municipal implementando las directrices para el control de la movilidad bajo
diferentes modalidades de transporte, incluyendo peatones, patinadores y
ciclistas; DAGMA, vigilando y presentando alternativas de actuación sobre los
impactos ambientales que puedan generarse por el proyecto y por las obras;
Secretaría de Gobierno, estableciendo planes de vigilancia y control de uso del
espacio público intervenido o generado; Catastro Municipal, proveyendo
información actualizada sobre los predios afectados; EMCALI, estableciendo las
posibilidades y exigencias técnicas en cuanto a infraestructura de servicios
requeridos y disponibles. Finalmente, aún, la Secretaría de Cultura, estructurando
planes de socialización y divulgación de los proyectos de manera que induzcan a
la población a la apropiación efectiva de los planes y proyectos. Incluso el Concejo
Municipal que debe actuar con diligencia en la revisión y tramitación de los
acuerdos que viabilicen los respectivos planes y proyectos.

3.1 PLANES APLAZADOS

El POT, aprobado a finales del año 2000, preveía la elaboración de diversos

planes que encauzaran de manera coherente y articulada, diferentes proyectos a
realizarse de forma simultánea o diferida. De su elaboración e implementación
dependerían en gran parte los ajustes que al finalizar su período de vigencia de
10 años deberían introducirse para hacerlo más compatible con la dinámica
urbana.

En la metodología asumida para la formulación del POT hacia el año 2000, se

partía de un modelo de representación físico espacial de la ciudad futura cuyo
proceso de construcción se iniciaría una vez sancionado el Acuerdo respectivo en
el mes de octubre. Esa imagen se fundamentaba en la conjunción de tres
componentes: los elementos ambientales determinantes (el suelo, la topografía y
cauces de ríos, las rondas de los ríos, las montañas, los cerros tutelares, lomas y
colinas); las partes (piezas urbanas, centralidades, áreas de actividad y
tratamientos) y los sistemas estructurantes, ya mencionados.

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Las posibilidades del modelo no han desaparecido pues sus elementos son
permanentes. Se han perdido en gran medida las oportunidades de iniciar su
construcción en firme, por una parte porque al proceso de implantación del MIO
no se articularon planes que resultan claves para la recuperación y desarrollo de
Cali y, más bien, se le trataron de asignar obras que no corresponde a Metrocali
adelantar (ejemplos, carreras 70 y 80, calzadas de servicio de la Autopista Sur,
sector oriental).

Por otra parte, es evidente que a las administraciones que siguieron a aquella en
la cual el POT fue aprobado (año 2000), no se sintieron comprometidas con su
implementación, bien sea porque eligieron el camino de adelantar proyectos
puntuales que no respondían a un plan superior o porque consideraban que con el
volumen de obras del MIO era suficiente para salvar su propia ejecutoria, en la
cual se jugaban la posibilidad de inaugurar el primer bus articulado rodando por la
troncal de la carrera 1ª. O por ambas razones.

Aquí se plantea un problema cultural con respecto a la gestión del territorio por
parte del gobierno municipal, expresado en la falta de apropiación de los
instrumentos de planeación suministrados por las leyes respectivas y de respeto
por aquellos planes que, producto de su aplicación, intentan impulsar una
estructura urbana coherente y justa. Puede explicarse como una característica
idiosincrásica de la cultura política local que, en contraste con la experiencia de
otras ciudades en situaciones comparables, incluso en Colombia, en las cuales se
logran conciliar los programas políticos electorales e individuales, con un proyecto
general continuo de construcción de ciudad a largo plazo.