EL POLICY ANALYSIS

COMO INSTRUMENTO DE VALORACIN

DE LA ACCIN PUBLICA (*)
Por MIGUEL BELTRAN
La lengua inglesa permite distinguir con precisin y sobriedad entre policy
y politics: una policy es un curso definido de accin, deliberadamente adop-
tado y perseguido para conseguir un determinado objetivo, en tanto que por
politics se entiende la prctica de la competencia poltica, especialmente entre
partidos y a travs de las estrategias desenvueltas por los polticos profesio-
nales. Es claro que ambos conceptos no son extraos al castellano, y el tr-
mino poltica tiene prcticamente el mismo significado que politics tiene
en el ingls. Respecto del primero, sin embargo, aun cuando se habla normal-
mente de la poltica de tal o cual cosa (la poltica de exportaciones, o de
alfabetizacin de adultos, o de fomento del lpulo), el uso de tal expresin
tiene algo de cultismo, de lenguaje oficial. El problema es, pues, que en cas-
tellano no disponemos de dos trminos diferentes para expresar una y otra
realidad, sino del mismo para ambas, lo que implica una rigidez y falta de
expresividad slo suavizadas cuando se habla en plural de las polticas (en
el sentido de policies) desenvueltas por algn Ministerio u organismo.
Tal falta de expresividad es manifiesta al tratar de mentar en castellano
lo que los anglosajones denominan policy analysis, que evidentemente no
puede ser traducido por anlisis poltico (ya que ste se refiere a la pol-
tica) y s slo por anlisis de polticas, que resulta expresin rara y en
cierto modo ambigua.
Son muchos los pases en los que no existe tradicin cientfica alguna
comparable al policy analysis anglosajn: tampoco en Espaa, y prueba de
(*) El presente trabajo es parte de otro ms extenso que se llev a cabo en 1986
con la ayuda del Centro de Estudios Constitucionales.
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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 56. Abril-Junio 1987
MIGUEL BELTRAN
ello es que no podemos nombrarlo de manera satisfactoria. Por supuesto que
hay quien lleva a cabo de manera ms o menos habitual tal tipo de anlisis,
normalmente en los propios Ministerios u organismos responsables de la
policy de que se trate (y sobre todo cuando se refiere a cuestiones relativas
a la coyuntura econmica), en la medida en que las autoridades correspon-
dientes estn interesadas en apreciar los resultados de medidas previamente
adoptadas. Pero lo que no hay en Espaa ni en otros pases continentales es
una prctica cientfica, sistemtica, acadmica, del policy analysis, que es
precisamente lo que caracteriza a la tradicin anglosajona al respecto. Al no
estar cientficamente institucionalizado el policy analysis, a la eventual valo-
racin de los resultados de la actividad gubernamental le falta elaboracin
terica, sistematicidad y comparabilidad.
Se ha afirmado que el policy analysis es una rama de las ciencias socia-
les (Rose, 1984b: 3) en la que las preocupaciones intelectuales y prcticas
no pueden mantenerse separadas, tanto si quienes lo llevan a cabo son fun-
cionarios del Gobierno como si son cientficos sociales acadmicos. En todo
caso, la primera cuestin que Rose se plantea respecto de tal anlisis es el
mismo concepto de policy, que en su opinin adolece de cierta polisemia;
piensa, por ello, que el concepto de policy no es suficientemente preciso para
constituir la unidad de anlisis, prefiriendo la nocin de programa, o con-
junto de recursos normativos, financieros y personales movilizados por las
Administraciones pblicas, que producen resultados mensurables destinados
al logro de propsitos polticos identificados con ms o menos claridad.
No me parece que sta sea la ocasin de tomar parte en la discusin
acerca de si la unidad de anlisis en el policy analysis haya de ser una u otra;
pero s creo importante destacar que en tal tipo de anlisis se considera que
la multitud heterognea de las actividades pblicas se ordena en policies,
para cada una de las cuales se destinan determinados recursos o inputs (nor-
mas, dineros pblicos, personas) que son movilizados y organizados para
obtener determinados resultados o outputs. El anlisis de estos procesos tiene
un carcter bsicamente instrumental, en cuanto que versa sobre medios y
fines, concentrndose sobre todo en los resultados conseguidos por las pol-
ticas pblicas, y ello con una orientacin emprica y cuantitativa.
Creo que puede afirmarse que el policy analysis no se hace cuestin de
los objetivos o propsitos establecidos por las instancias polticas (objetivos
que en la prctica de tal anlisis giran casi siempre en torno a la nocin de
bienestar y a las polticas de sanidad, educacin, vivienda, pensiones, etc., que
la articulan), y ello no por aceptar los fines como dados e indiscutibles en
una obsequiosa actitud hacia el poder constituido, sino justamente para exa-
minar en qu medida tales fines u objetivos se cumplen y a qu precio. La
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EL POLICY ANALYSIS COMO INSTRUMENTO DE VALORACIN
perspectiva es la de que en los contemporneos Welfare States, sean cuales
fueren los mecanismos de participacin en la cosa pblica, la principal evi-
dencia que los ciudadanos corrientes reciben del Gobierno consiste en los
resultados de sus programas de actuacin (Rose, 1984b: 6), y son estos re-
sultados el objeto del policy analysis: resultados que son puestos en relacin
con los objetivos propuestos y con los medios o recursos movilizados para
el caso.
Es evidente que el policy analysis recuerda muy directamente lo que Max
Weber llama crtica tcnica de los valores, orientada al estudio de la ade-
cuacin de medios a fines, de la produccin de consecuencias queridas o no,
del costo de determinados fines en trminos de prdidas en otros fines. Se
trata, en ltimo extremo, de ponderar medios, consecuencias y costos respec-
to de fines dados o propuestos, de los que el analista como tal no se hace
cuestin. Dice Weber:
A la consideracin cientfica es asequible ante todo, incondi-
cionalmente, la cuestin de si los medios son apropiados para los
fines dados. En cuanto podemos (dentro de los lmites de nuestro
saber en cada caso) establecer vlidamente cules medios son apro-
piados o ineptos para un fin propuesto, podemos tambin, siguiendo
este camino, ponderar las oportunidades de alcanzar un fin deter-
minado en general con determinados medios disponibles, y, a partir
de ello, criticar indirectamente la propuesta de los fines mismos, so-
bre la base de la situacin histrica correspondiente (...). Podemos
tambin, si la posibilidad de alcanzar un fin propuesto aparece
como dada, comprobar las consecuencias que tendra la aplicacin
del medio requerido, adems del eventual logro del fin que se busca,
a causa de la interdependencia de todo acaecer. Ofrecemos de este
modo a los actores la posibilidad de ponderar estas consecuencias
no queridas con las buscadas, y con ello de responder a la pregunta:
Cunto 'cuesta' el logro del fin deseado en los trminos de la
prdida previsible respecto de otros valores? (1973: 42).
Es claro, en consecuencia, que Weber se plantea aqu, en cierto modo
avant la lettre, la posibilidad de una suerte de policy analysis predictivo,
como asesora cientfica ex ante a los centros de decisin: un anlisis que
responde bsicamente al principio de racionalidad instrumental, sin hacerse
cuestin de la bondad de los fines propuestos ms que por la va indirecta
indicada por Weber que hace relacin a la situacin histrica correspon-
diente. Todo ello no parece permitir afirmar rotundamente, como hace Ha-
bermas, que la racionalidad en la eleccin de los medios viene acompaada
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MIGUEL BELTRAN
de una declarada irracionalidad en la orientacin a valores, objetivos y ne-
cesidades (Habermas, 1970: 63), ya que el policy analysis no pretende
cuestionar los fines, sino slo examinar el grado, y el costo, en que las poli-
cies llevan a su obtencin. Dicho ms claramente: en el caso del policy
analysis la instrumentalidad es deliberada y explcita, y sern otras ramas de
las ciencias sociales las que se pregunten por los fines en trminos de racio-
nalidad objetiva (en el sentido que atribuye Horkheimer a esta expresin,
especialmente en su Crtica de la razn instrumental). En el policy analysis
no se argumenta, pues, sobre valores o fines, sino que se examina la accin
prctica para evaluar su rendimiento en trminos del logro de los fines pro-
puestos; bien es verdad, sin embargo, que la distincin entre fines y medios
nunca es sencilla, ya que muchos fines no son sino medios para otros fines de
orden superior: pero no parece ciertamente el momento de entrar en la discu-
sin de este problema.
Una ltima cosa es preciso decir acerca del contenido del policy analysis.
Se ha indicado ms arriba, de acuerdo con Rose, que para los ciudadanos
la actividad del Gobierno se hace patente en los bienes y servicios que reci-
ben; pues bien, la equidad en la distribucin de tales beneficios es tambin
un elemento esencial en el anlisis de las polticas pblicas. No basta, por
tanto, con que se produzca un determinado output, sino que su distribucin
ha de ser equitativa (lo que no implica que haya de ser igualitaria: en la
medida, por ejemplo, en que la prctica en cuestin pretenda ser redistribui-
dora, las cantidades de bienes y servicios destinadas a los sectores, capas so-
ciales o zonas territoriales desfavorecidos sern proporcionalmente mayores
que las que se atribuyan a los que se encuentren en mejor situacin). En todo
caso, el policy analysis no se limita a la mera cuantificacin de la eficacia
y de la eficiencia logradas en la consecucin de un determinado objetivo,
sino que examina y evala la equidad en la distribucin del bien o servicio
de que se trate, entendiendo en cada caso por equidad el propsito distribu-
tivo o redistributivo que se desprenda del propio objetivo propuesto.
De todas formas, la misma nocin de eficacia en el logro de los objetivos
de un programa o policy no es siempre, ni mucho menos, una nocin clara o
no problemtica. Qu es ms eficaz, una biblioteca en la que no se pierden
libros y estn siempre bien ordenados, aunque ello implique restricciones
para los usuarios, u otra en la que se pierda un cierto porcentaje de libros
y no siempre el orden sea perfecto, y en la que los usuarios tengan todas las
facilidades imaginables? Es evidente que habr bibliotecarios que entiendan
la eficacia en la primera forma, en tanto que otros considerarn ms eficaz
para la lectura la segunda; e incluso no faltarn maximalistas que pretende-
rn conseguirlo todo a la vez. Claro est que si los objetivos y medios de un
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programa pudiesen estar exhaustivamente establecidos, la ambigedad en la
nocin de eficacia desaparecera; sin embargo, o que de hecho sucede es
que tal establecimiento es siempre relativamente impreciso, lo que deja un
margen de iniciativa ms o menos grande a quienes han de llevar a la prc-
tica el programa, as como a los analistas que han de proceder a su evalua-
cin. Las cosas son, pues, bastante ms complicadas de lo que en una pri-
mera aproximacin aparentan, y el policy analysis resulta mucho menos
instrumental, cuantitativista y mecnico. En la medida en que las instancias
decisorias (en el plano poltico) extremen el grado de detalle con que se
exprese lo que ha de ser hecho y cmo ha de hacerse, la discrecionalidad
de las instancias ejecutoras (el plano de la Administracin) tender a ser
mnima, y las ambigedades con que han de enfrentarse los analistas se sim-
plificarn mucho. He aqu, pues, que la relacin entre poltica y Administra-
cin aparece una vez ms de manera inescapable, y es obviamente en ese
marco en el que ha de desenvolverse cualquier anlisis que haya de em-
prenderse.
Como Von Beyme ha puesto de relieve (1985: 3), existe una cierta co-
rriente entre los politlogos, particularmente en los Estados Unidos, que
pretende una mayor relevancia para la ciencia poltica al cambiar sta su
enfoque desde el anlisis de los procesos de adopcin de decisiones (que
sera el mbito de lo poltico, en el sentido de politics) al anlisis de los
resultados y productos de tales decisiones (que sera el mbito de las polticas,
en el sentido de polices). Dejando aparte la imprecisin con que describe
uno y otro enfoque, lleva razn Von Beyme en negar a esta corriente la pre-
tensin de que el policy analysis constituya un nuevo paradigma de la ciencia
poltica, y s solamente una orientacin hacia problemas ms concretos con
un enfoque ms pragmtico. Desde luego, no se trata de reducir la poltica
a las polticas (ni de suponer que las segundas constituyan la variable inde-
pendiente de la primera, como expresa el famoso dictum de Lowi de que
policy determines politics), lo que, por otra parte, no constituira novedad
alguna: como recuerda el autor, la cameralstica alemana ya practic en su
poca tal reduccin, y podra aadirse que es el objetivo bsico de la ideo-
loga tecnocrtica.
El policy analysis tradicional (en los pases en que ha existido tal tradi-
cin, naturalmente) es casi exclusivamente un anlisis ex post, con el que se
trata de apreciar (casi siempre de manera cuantitativa y extremadamente
realista) la eficacia o grado en que se alcanzan los objetivos previstos y la
eficiencia a qu costo se alcanzaron de la correspondiente policy. Es
claro que este modelo de anlisis est vinculado a toda una batera de prc-
ticas difundidas durante cierta poca en determinados pases y Administra-
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MIGUEL BELTRAN
ciones (como el presupuesto por programas, el anlisis coste-beneficio, etc.),
constituyendo una herramienta muy valiosa para evaluar los resultados de
la aplicacin de una ley, una medida gubernamental concreta o un con-
junto de medidas, introduciendo as un principio de realidad indispensable
en la accin pblica, ya que como dice el ttulo de un conocido libro no
se cambia la sociedad por decreto.
Pero este planteamiento del policy analysis como evaluacin bsicamente
instrumental y cuantitativa de los resultados obtenidos y de sus costes no
agota sus dimensiones actuales: de una parte, se est dando cada vez ms
importancia a la prctica ex ante del anlisis, vinculndolo a la propia ges-
tin. De otra, se intenta introducir en lo posible en l un elemento cualita-
tivo, bsicamente poltico (en el sentido de politics, como es obvio). Un exce-
lente ejemplo de esta nueva orientacin del policy analysis lo constituye el
trabajo de Peter J. May (1986) que lleva por ttulo Politics and Policy Ana-
lysis, y que se centra en la discusin de hasta qu punto la ciencia poltica
es relevante para apreciar la viabilidad poltica de los proyectos gubernamen-
tales. Se trata aqu de un anlisis prospectivo que se hace cuestin de la rela-
cin existente entre policy y politics intentando evaluar la posibilidad de
xito de una determinada propuesta gubernamental (en el sentido de que
sea aprobada por el Parlamento y logre ser puesta en marcha o implemen-
tada, si puede usarse tal trmino adecuadamente, identificando y valorando
las dificultades o restricciones polticas del proyecto, as como sus oportu-
nidades de recibir apoyo poltico en el propio Parlamento, en los medios de
comunicacin, en la opinin pblica, en los grupos de inters, etc.). Ello
implica, evidentemente, valorar el precio que el Gobierno ha de pagar
por llevar su proyecto adelante en trminos de posibles concesiones a otros
grupos polticos, o de erosin de su imagen; y tambin evaluar los costes
de oportunidad derivados de intentar la puesta en marcha del proyecto de
que se trate en lugar de otros proyectos alternativos, quiz ms beneficiosos.
Por ltimo, el anlisis ha de tomar en consideracin las consecuencias elec-
torales potenciales, favorables o desfavorables, para el partido o partidos en
el Gobierno, de proponerse unas determinadas medidas o policies.
Salta a la vista que, en trminos generales, los polticos profesionales
practican constantemente el tipo de anlisis prospectivo al que se refiere
May en cada ocasin en que se plantean la conveniencia de propugnar un
determinado proyecto. Es claro que cada proyecto es valorado no slo en sus
propios mritos, sino tambin en trminos de sus consecuencias para la po-
sicin poltica del Gobierno, para la carrera poltica personal de quienes
consideran el proyecto y para los resultados de las siguientes elecciones.
Lo que es nuevo en el planteamiento de May es el intento de trasladar dicho
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EL POLICY ANALYSIS COMO INSTRUMENTO DE VALORACIN
anlisis desde el plano de lo intuitivo y pragmtico en que lo practican los
polticos al plano de lo reflexivo y analtico propio de la investigacin cien-
tfica. Y tambin es nuevo, y ciertamente positivo, el esfuerzo del autor por
poner claramente de manifiesto la relacin que existe entre la poltica (poli-
tics) y los objetivos y medidas concretas (policy), hasta el punto de que ca-
rece de sentido suponer que sea posible un anlisis puramente tcnico (econ-
mico, por ejemplo) de un proyecto determinado. Es, pues, en este contexto en
el que el trabajo de May se pregunta por la relevancia de la ciencia poltica
al respecto, indagando en qu medida se encuentra en condiciones de ir
ms all de lo obvio para decir algo definitivo acerca del policy making, es-
pecialmente en lo que se refiere a la viabilidad poltica de los proyectos.
Pero ms que entrar aqu a discutir en qu medida la ciencia poltica
tenga algo que decir al respecto (que seguramente s que tiene), lo que inte-
resa a los efectos de estas pginas es subrayar el doble enriquecimiento expe-
rimentado por la versin tradicional del policy analysis: de una parte, no se
concibe ya solamente como retrospectivo, sino que intenta ser prospectivo;
de otra, no se contenta con valoraciones cuantitativas de eficacia y eficiencia,
sino que da cabida a apreciaciones cualitativas como las referentes a la viabi-
lidad poltica de los proyectos. En todo caso, lo que se prima es el anlisis
frente a la intuicin, lo concreto frente a la impresin global, lo emprico
(sea cualitativo o cuantitativo) frente a lo especulativo. No cabe duda de que
las ciencias sociales resultan imprescindibles para la formulacin e imple-
mentacin de las polticas pblicas: al menos a alguna de ellas, como la
economa, no se le niega ese estatuto. Pues bien, dirase que la sociologa
y la ciencia poltica hubieran de conquistarlo tambin, incluso en terreno tan
escurridizo como el de la apreciacin de la viabilidad poltica de los proyectos.
Pero volvamos al territorio ms seguro de los resultados de las polticas
pblicas. Como Richard Rose recuerda, de la mano de Weber, el poder se
encuentra en la administracin de las cosas de cada da. Un Gobierno debe
ser juzgado por lo que hace, y lo que hacen los Gobiernos de los pases
avanzados es organizar y ofrecer servicios de bienestar (salud, educacin,
transporte, comunicaciones, pensiones, etc.) a individuos, familias y grupos
donde quiera que se encuentren. Para Rose, un Gobierno no es sino un
conjunto de instituciones que ofrecen bienes y servicios pblicos por todo
el pas (1984a: 3), y no los ministerios y las instituciones polticas locali-
zados en la capital nacional: esto ltimo es para l superestructura, ya
que la base est constituida por multitud de unidades locales (escuelas,
hospitales, oficinas de correos, oficinas de empleo, etc.) que ofrecen servicios
de acuerdo con la distribucin territorial de la poblacin. Y tal es el poder
que cuenta: el poder para ofrecer programas de bienestar.
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MIGUEL BELTRAN
Este planteamiento en favor de una perspectiva analtica que podramos
llamar de consumidor o de usuario final de los bienes y servicios coti-
dianos ofrecidos por el Estado en toda la superficie de su territorio tiene la
virtud de des-centrar la concepcin usual del Gobierno y de la Administra-
cin, descentramiento reforzado por el hecho de que las funciones llevadas
a cabo en la sede de los servicios centrales no suponen ni siquiera un tercio
del gasto pblico, y no ocupan a ms de un 25 por 100 del empleo pblico
por trmino medio. Desde la generalizacin del Welfare State se ha producido
la periferializacin del Gobierno central (Rose, 1984a: 9), merced a la
cual la mayora de los empleados pblicos trabajan hoy da para autori-
dades regionales o locales. Para Rose, el Welfare State ha desplazado el cen-
tro de gravedad desde la alta poltica caracterstica del viejo Estado liberal
(relaciones internacionales, guerra y paz, ley y orden, finanzas pblicas) a la
baja poltica consistente en ofrecer bienes y servicios a los ciudadanos
donde quiera que se encuentren. Las tareas cotidianas del Gobierno tienen
ahora poco que ver con las cuestiones de alta poltica, hasta el punto de
que cuando se renen regularmente los ministros de Asuntos Exteriores de
la Comunidad Europea, de lo que discuten es de subsidios agrcolas.
Pero tales cuestiones de baja poltica ocupan al Gobierno central prin-
cipalmente en trminos estatutarios; de hecho, los Ministerios descargan su
responsabilidad respecto, sobre todo, de los servicios pblicos que son trabajo-
intensivos, desplazndola a otras Administraciones: los Ministerios del Go-
bierno central quieren distanciarse lo ms posible de la prestacin directa de
servicios masivos (como salud o educacin). Pues bien, cuanto mayor es la
distancia organizacional entre el Ministerio y la prestacin del servicio, ma-
yores los lmites impuestos a su antigua posicin hegemnica, lo que se con-
creta en la prctica de un juego cooperativo interinstitucional en el que el
modelo que expresa la relacin entre el Gobierno central y las Administra-
ciones perifricas no es ya el jerrquico, sino el de la negociacin; y tanto
ms cuanto que dichas Administraciones estn constitucionalmente faculta-
das para legislar, as como para controlar sus fuentes de ingresos.
La importancia que estos planteamientos tienen para la prctica del poli-
cy analysis no puede ser mayor. Es claro que el mbito ms caracterstico
del anlisis de polticas es precisamente lo que Rose llama la baja poltica,
la poltica cotidiana. Y es igualmente claro que para los ciudadanos, como
clientes de las prestaciones pblicas de bienes y servicios, la dimensin ms
relevante de la actuacin gubernamental se encuentra en esa frontera final
de la distribucin de dichas prestaciones, no en el gran teatro central de la
confrontacin poltica y de la alta poltica. Pues bien, no parece haber
otro instrumento ms adecuado para apreciar la pertinencia de la accin
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EL POUCY ANALYSIS COMO INSTRUMENTO DE VALORACIN
pblica que un tipo de anlisis que valore la prestacin cotidiana de dichos
servicios.
El anlisis de polticas es, como ya se ha indicado, una rama de las
ciencias sociales que rene perspectivas propias de la ciencia poltica, la so-
ciologa y la economa, aunque no todos los anlisis que puedan llevarse
a cabo han de ser necesariamente interdisciplinares. Tal tipo de anlisis,
orientado a la investigacin emprica del impacto de la realizacin de pol-
cas pblicas sobre determinados problemas sociales, puede o no despertar el
inters, por una parte, de los cientficos sociales y, por otra, del Gobierno
y de las Administraciones pblicas.
Por lo que se refiere a los cientficos sociales, el inters por la ciencia
aplicada dedicada al estudio emprico de problemas sociales concretos no
es algo que deba darse por supuesto, sino que depende de las tradiciones
intelectuales dominantes en cada pas; un fuerte predominio de orientacio-
nes filosficas, tericas, muy marcadas ideolgicamente, o muy generales,
puede dificultar el desarrollo de intereses intelectuales ms pragmticos,
orientados ms bien a la resolucin de problemas y, en concreto, al examen
emprico del impacto de determinadas polticas pblicas sobre el tejido social,
con vistas a evaluar dichas polticas y a mejorar los procedimientos de su
realizacin y consecuentemente su calidad.
Del Gobierno y de las Administraciones pblicas, por su parte, tampoco
cabe presumir un inters incondicionado por la informacin procedente de
las ciencias sociales respecto de sus polticas y de los problemas sociales a los
que intentan afectar, con una excepcin: la economa (a la que me referir
de inmediato). En efecto, las tradiciones gubernamentales y administrativas
pueden estar de tal modo orientadas en una direccin legalista que el hiper-
juridicismo ahogue cualquier planteamiento no formalista. Debe quedar
claro que en un Estado de Derecho la garanta de los derechos y libertades
de los ciudadanos es esencial, y que, por tanto, el que la accin pblica se
lleve a cabo con la mxima pulcritud jurdica constituye una necesidad im-
periosa. Pero evidentemente tal cosa no basta: ms all de ella se encuen-
tran los contenidos sustantivos de las medidas, los programas materiales que
constituyen las polticas emprendidas por el Gobierno. Y, sin embargo, en
determinados pases la cultura de la accin pblica es tan legalista que puede
confinarse en el mbito de la norma ignorando la realidad, de suerte que
interese ms la correccin jurdica de la accin que su eficacia sustantiva.
Es claro que desde esa tradicin hiperjuridicista es muy problemtica la sen-
sibilidad para la informacin y las evaluaciones que puedan proceder de las
ciencias sociales (de una ciencia social aplicada y orientada al estudio de
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MIGUEL BELTRAN
problemas), y consecuentemente no se experimenta la necesidad de utilizarlas
para la preparacin y revisin de la accin pblica.
La aportacin que las ciencias sociales pueden hacer al buen fin de las
actividades pblicas en un contexto en el que el formalismo jurdico sea
predominante puede ser calificada de principio de realidad, toda vez que
dicha aportacin, articulada en forma de policy analysis, parte de un slido
fundamento emprico para apreciar los efectos reales de las acciones em-
prendidas.
Se apuntaba ms arriba que al menos una de las ciencias sociales, la
economa, ha conseguido una slida implantacin en el mbito del asesora-
miento a los centros de direccin y de anlisis de polticas, en particular por
lo que se refiere al anlisis de la coyuntura y de las medidas para influirla.
Tal implantacin fue indscutida en la etapa expansionista de la planifica-
cin y del auge de las polticas socialdemcratas, e incluso hoy da, no
obstante la muerte de Keynes y los embates que sufre por doquiera el
W el jare State, la economa ha conservado su privilegiada posicin. De todas
formas, la institucionalizacin del policy analysis no implica para las otras
ciencias sociales la ambicin de conquistar un estatuto pblico anlogo al
de la economa, por el que se constituiran en rganos o servicios internos
en los distintos Ministerios y organismos pblicos. La institucionalizacin del
anlisis de polticas requiere, ciertamente, que exista por parte del Gobierno
y de la Administracin una demanda ms o menos grande de dicho anlisis,
pero llevado a cabo fuera del Gobierno y de la Administracin. No quiere
esto decir que la Administracin no deba practicar el anlisis de polticas
en su propio seno: debe hacerlo, y vinculndolo al mximo con la direccin
de la gestin de los programas de accin pblica. Pero adems debe practi-
carse el anlisis de polticas al margen de la Administracin, como una acti-
vidad cientfica independiente; no como una tarea burocrticamente incluida
en el organigrama jerrquico y en los procedimientos reglados, sino como
una aportacin cientfica al buen gobierno. A esta prctica externa es a la
que se llama aqu institucionalizacin del anlisis de polticas. Pero tal
institucionalizacin no sera viable gracias a la sola existencia de una cierta
demanda pblica, sino que requiere actitudes mucho ms definidas: bsi-
camente, apoyo poltico y dotacin econmica. Es obvio que tal dotacin
debiera ser tanto privada como, sobre todo, pblica: si el sector privado finan-
cia un instituto de anlisis de polticas pblicas (como sucede en muchos
pases), cabe esperar que su trabajo se oriente de acuerdo con las necesidades
polticas de algunos actores especficos del sistema. La financiacin pblica es
una garanta de neutralidad poltica, siempre, claro est, que el instituto
en cuestin no forme parte del aparato gubernamental, o lo haga de una ma-
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EL POLICY ANALYSIS COMO INSTRUMENTO DE VALORACIN
era muy laxa, como sucedera con un instituto radicado en la Universidad.
Pues bien, una de las reformas ms importantes que puede acometer una
Administracin pblica hoy en da es procurar la institucionalizacin del
anlisis de polticas, incorporando de esta manera a su actuacin el princi-
pio de realidad que pueden aportar las ciencias sociales al logro de los
objetivos polticamente sancionados, tanto ms necesario cuanto mayor sea el
peso del legalismo en la actuacin administrativa. Dicho anlisis de polticas
puede llevarse a cabo tanto en la fase de diseo de las polticas como en la
de ejecucin, aunque es seguramente esta ltima el mbito ms usual del
policy analysis, al menos del llevado a cabo en instancias externas a la Admi-
nistracin, pues con frecuencia polticos y administradores desean preparar
sin injerencias externas sus polticas; en cambio, una vez puestos en prcti-
ca los programas de que se trate, es ms fcil que pueda llevarse a cabo la
evaluacin de los resultados por instituciones independientes de las que han
diseado y aplicado la poltica de que se trate. La receptividad para el an-
lisis de polticas resulta as una caracterstica deseable para una Administra-
cin moderna, que debiera estimular su prctica tanto en su propio seno
como promoviendo y financiando instituciones ad hoc, preferentemente de
carcter acadmico, creando al mismo tiempo las condiciones necesarias para
que los estudios e informes correspondientes sean apreciados por los rganos
que disean, instrumentan y desenvuelven las polticas y programas de accin.
Pues bien, si el anlisis de polticas permite evaluar los resultados de la
accin pblica en trminos tanto de eficacia como de eficiencia, y si lo que
ms importa en dicha accin pblica es la prestacin de bienes y servicios
a los ciudadanos, el anlisis de polticas se revela como un instrumento im-
prescindible para la reforma de la Administracin: no en el sentido de la
Gran Reforma, sino de las reformas cotidianas, del ajuste de la Administra-
cin para tratar de mejorar en cada momento el servicio que presta al ciuda-
dano como usuario final.
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