Ermnia Maricato

Poltica Habitacional
no Regime Militar
Do milagre brasileiro crise econmica
Petr6polis
1987
1987, Editora Vozes Ltda.
Rua Frei Lus, 100
25689 Petrpolis, RJ
Brasil
Diagramao
Valderes Barboza
Este livro foi composto e impresso em junho de 1987
nas oficinas da: Editora Vozes Limitada
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Dedico este livro memria de:
Antonio Benetazzo
Rodrigo Lefbre
Flvio Imprio
(inesquecveis companheiros de luta)
e a meu pai
Alfredo Maricato
Sumrio

LISTA DE ABREVIAOES, 9
LISTA DE TABELAS, 11
LISTA DE GRAFICOS, 12
1 - Apresentao, 13
2 - Habitao, uma mercadoria especial, 19
3 - A apropriao privada da casa, o consumo coletivo
dos equipamentos urbanos e a luta que se trava em torno
do ambiente construdo, 25
4 - A poltica habitacional no Brasil - O espao da acumulao
e o espao da misria, 29
5 - O Sistema Financeiro da Habitao - SFH - 1970/80, 33
5.1 - BNH aps 1970: rumo ao financiamento de obras
urbanas e grandes projetos nacionais, 33
5.2 - As causas da orientao dos investimentos do BNH
em desenvolvimento urbano 1970/76, 38
5.3 - A queda e a tentativa de recuperao dos
investimentos do BNH em habitao popular, 42
5.4 - ,PLANHAP - novamente a habitao popular nos
programas e pronunciamentos. O BNH descobre
a classe mdia baixa, 48
5.5 - A populao de renda entre O a 3 SM, um desafio
que persiste, 54
5.6 - Causas da tentativa de mudana da poltica
habitacional - O papel dos movimentos
populares, 56
6 - A proviso "informal" de habitaes - Espao da
misria, 59
6. 1 - O peso da !habitao no custo de reproduo da
fora de trabalho, 59
6.2 - O agravamento das condies de habitao no
Brasil de 1970/80, 63
7 - Terra urbana, habitao e o Estado - Apenas alguns
aspectos, 69
7.1 - A lei federal 6.766/79 - Contra os loteamentos
clandestinos, 73
7.2 - O projeto de lei de desenvolvimento urbano, 74
8 - O SFH diante da crise econmica, 81
9 -Concluses, 87
10 - Bibliografia, 92
Lista de abreviaes

MPC
BNH
SFH
SBPE
FGTS
upe
ORTN
FCVS
CES
COS
CPH
PLANHAP
SIFHAP
PLANASA
SFS
CURA
PRODEPO
PROFILURB
PROSINDI
RECON
Modo de Produo Capitalista
Banco Nacional da Habitao
Sistema Financeiro da Habitao
Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
Fundo de Garantia por Tempo de Servio
Unidade Padro de Capital
Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
Fundo de Compensao de Variaes Salariais
Coeficiente de Equivalncia Salarial
Carteira de Operaes de Natureza Social
Carteira de Programas Habitaconais
Plano Nacional de Habitao Popular
Sistema Financeiro da Habitao Popular
Plano Nacional de Saneamento
Sistema Financeiro de Saneamento
Comunidade Urbana para Recuperao Acelerada
Apoio ao Desenvolvimento de Plos Econmicos
Financiamento de Lotes Urbanizados
Programa Nacional de Habitao para o Trabalhador
Sindicalizado
Financiamento do Consumidor de Materiais de
Construo
9
PROMORAR
SABESP
SANEGRAN
IBGE
FIBGE
CNBB
CNDU
DIEESE
IPEA
INPES
lAPAS
PMSP
FABES
COGEP
PLAMBEL
FAU
USP
UFBA
'PUC
IPT
ADEMI
SECOVI
AELO
INPC
CLT
J T
OESP
FSP
Programa de Erradicao da Sub-Habitao
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de
So Paulo
Saneamento da Grande So Paulo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica
Conferncia Nacional dos Bispos -do Brasil
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Scio-Econmicos
Instituto de Planejamento Econmico e Social
Instituto de Pesquisas
Instituto de Administrao Financeira da
Previdncia e Assistncia Social
Prefeitura Municipal de So Paulo
Secretaria da Famlia e do Bem-Estar Social
Coordenadoria Geral do Planejamento
Planejamento Metropolitano de Belo Horizonte
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
Universidade de So Paulo
Universidade Federal da Bahia
Pontifcia Universidade Catlica
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas
Associao das Empresas do Mercado Imobilirio
Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao
e Administrao de Imveis de So Paulo
Associao dos Empresrios de Loteamentos
lndice Nacional de Preos ao Consumidor
Consolidao das Leis do Trabalho
Jornal da Tarde
O Estado de So Paulo (jornal)
Folha de So Paulo (jornal)
10
Lista de tabelas

TABELA 1 - Aplicaes do BNH por grupos e programas

- Brasil, 43
TABELA 2 - Evoluo dos dados sobre inadimplncia das
COHABs - Brasil - 1971/74, 45
TABELA 3 - Participao percentual dos financiamentos
habitacionais concedidos pelo SFH atravs de
contratos - Brasil -'- 1964/75, 47
TABELA 4 - Nmero de financiamentos habitacionais
concedidos - Contratos vassinados - SFH
Brasil - 1976/maio 81, 49
TABELA 5 - Nmero de domiclios construdos pela
COHAB-SP - 1975/82, 50
TABELA 6 - Estrutura de custos de apartamentos -
COHAB;SP 1983, 53
TABELA 7 - Salrios mnimos reais (emCr$) de maro de 1983
- lndice de salrios mnimos reais
(julho de 1960 =100), 60
TABELA 8 - Distribuio da populao por faixas de renda -
Estado de So Paulo e Brasil - 1980, 64
Lista de grficos
GRFICO 1 - Distribuio das aplicaes anuais do BNH
programas de habitao e desenvolvimento
urbano - Brasil - 1969/78, 37
GRFICO 2 - Salrio mnimo e rao essencial mnima
Tempo necessrio para aquisio, mdia anual
- Brasil - 1963/82, 62
nos
1
Apresentao

Minha experincia anterior a este trabalho, particularmente

a militncia de 8 anos junto ao Movimento pela Regularizao dos
Loteamentos Clandestinos da Zona Sul de So Paulo, levou ao con-
tato cotidiano com a produo domstica de habitaes, tambm
dharnada de autoconstruo ou autoproduo. No me refiro tanto
favela, mas exatamente casa precria, unifamiliar, casa prpria
em sua grande maioria, freqentemente ilegal em relao aos c-
digos e posturas reltivas construo e uso do solo, que de forma
rarefeita ou no ocupa a periferia desurbanizada das nossas cida-
des grandes e mdias, cujo territrio retalhado em pequenos lotes.
O contato com essa realidade, por um lado, e minhas ati-
vidades, acadmica e poltica, impuseram que eu dirigisse meus es-
tudos para a outra face da moeda, aquela que seria o reverso da
produo domstica: o capital imobilirio.
J que o Estado no Brasil praticamente ignorou o assenta-
mento residencial da massa de trabalhadores, migrante ou no, que
serviu de mo-de-obra farta e barata para o processo de industria-
lizao/urbanizao, a partir da dcada de 40, interessava conhecer
ento qual era a poltica institucional de habitaes. As cidades
brasileiras passaram por profundas transformaes nesse perodo, o
pas se urbanizou. Um forte mercado imobilirio se estruturou de-
13
vidamente alimentado pelos recursos do Sistema Financeiro da Ha-
bitao aps 1968.
Infelizmente no foi possvel ainda elaborar um. trabalho
histrico sobre a proviso de habitaes nesse perodo, abrangendo
a mudana no mercado de terras urbanas, o fortalecimento da pro-
moo imobiliria, do capital financeiro e do capital ligado cons-
truo. O parco conhecimento histrico que temos do espao cons-
trudo nos ltimos 40 anos em nosso pas (ou qualquer pas do
Terceiro Mundo) comea a ser enriquecido muito recentemente com
as dissertaes e teses acadmicas que tm sido defendidas nas uni-
versidades. (Talvez fosse o caso de debatermos o quanto parte da
literatura estrangeira ligada Teoria e Planejamento Urbanos atra-
sou esforo nesse sentido).
Infelizmente ainda, e pelo mesmo motivo, no fugimos de
uma abordagem esquemtica e dual - o espao de acumulao e
o espao da misria - porque h muito pouco conhecimento
aoumulado sobre as diversas formas de produo de habitao no
Brasil. Entre a produo domstica familiar e a produo tipica-
mente capitalista, na qual participam a grande empresa de edifi-
cao, o capital financeiro, o promotor, o vendedor, etc., h uma
gama de formas de produo que envolve milhares de trabalhado-
res autnomos ou centenas de pequenas firmas sem qualquer em-
pregado ou sem empregados regulares, que produzem por enco-
menda ou para o mercado.
A abordagem esquemtica - espao de acumulao e es-
pao de mi:sria - nos ajuda a captar rapidamemte a noo do
conjunto e, principalmente, do papel do Estado na organizao e
realizao do vigoroso capital imobilirio brasileiro.
Do universo do capital imobilirio, privilegiei dois aspec-
tos: a indstria da construo e o capital financeiro representado
pelo BNH. Localizei o estudo na dcada 70/80, quando foi pos-
svel acompanhar o auge e a decadncia do regime militar que foi
imposto ao pas a partir de 1964. Poderamos tambm ohamar o
perodo abordado - do milagre crise econmica - pois nesse
mesmo perodo o pas apresentou ndices de crescimento intenso (o
PIB cresce 11,5% entre 68 e 73) e incio de forte recesso eco-
nmica (em meados de 1983 o desemprego industrial atinge a
faixa dos 20% em So Paulo segundo a FIESP - Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo),
14
Este livro parte (revisada) da tese de doutoramento In-
dstria da Construo e Poltica Habitacional, defendida na
FAUUSP em abril de 1984. A pouca importncia que dada, nas
pesquisas existentes sobre o ambiente construdo, contrasta com a
enorme importncia que tem a indstria da construo, no capita-
lismo brasileiro. Alm de ocupar at 7,2% da populao econo-
micamente ativa (em 1980), atravs de empregos formais ou no,
a indstria da construo tem presena destacada no intenso pro-
cesso de industrializao e urbanizao do pas.

A populao urbana brasileira passou de 52,1 milhes em

1970 para 79,8 milhes em 1980. Aproximadamente 6 milhes de
domiclios, desde barracos em favelas, at apartamentos de luxo,
foram criados em 10 anos nas cidades. (O SFH financiou aproxi-
madamente 3,5 milhes em 17 anos de existncia). E o subsetor
de edificaes no o mais dinmico do setor de construo, mas
sim o da construo pesada responsvel pelas inmeras hidreltri-
cas, portos, pontes, rodovias, ferrovias, etc., que marcaram a pol-
tica de grandes obras no pas.
Nosso trabalho est ao lado de outros, cuja orientao te-
rica a de ver a cidade, no apenas como local, mas tambm
como objeto da reproduo de setores do capital. A reproduo da
fora de trabalho tem a ver com o movimento geral de acumula-
o, mas ao nvel da habitao, tem a ver tambm com a luta que
travada em torno do ambiente construido: que fonte de lucro
para o capital imobilirio, e condio necessria vida para a
fora de trabalho (num primeiro 'instante).
Desvendar os interesses que interferem na produo do am-
biente construdo, e particularmente na proviso de habitaes,
instrumentar os movimentos populares para uma luta que visa a
justa distribuio dos benefcios urbanos, ou que visa garantir a
todos o "direito cidade", mais do que o direito moradia ou
o acesso terra. B oontribuir ainda para a transformao da forma
cruel que temcaracterizado o crescimento urbano no Brasil (o que
no dizer do campo?), que condena a maior parte dos trabalhado-
res a uma vida que no nem urbana nem rural, a julgar as con-
dies de moradia nas periferias e a julgar ainda a predao do
meio ambiente.
Ainda que, referente a um perodo especfico da histria
do Brasil, a anlise que se faz da poltica habitacional atravs dos
15
Agradeo a trs pesquisadores pela inspirao e pela ajuda:
Celso Monteiro Lamparelli, J orge Oseki, Antnio Carlos M. Kfouri.
J aneiro de 1987.
diversos interesses que a engendram, permite a prospeco. A di-
nmica que caracterizou a atuao dos diversos capitais do setor
imobilirio do Estado, e em menor parte, porm teimosamente pre-
sente, dos movimentos populares, durante os anos de auge e deca-
dncia do regime militar, de modo algumest rompida emmeados
da dcada de 80, na Nova Repblica. Condies especficas do
processo de acumulao de capital, ou seja, a recesso econmica
do incio dos anos 80, que mais influram nos rumos tomados
pela produo imobiliria. A tentativa de ampliao de mercado
habitacional, com a produo em massa de habitaes (caracteri-
zando inclusive um novo patamar produtivo), com a promoo p-
blica, privilegiando o capital da construo (construtoras, materiais
e equipamentos) na segunda metade dos anos 70, interrompida
pela crise econmica.
Diante da recesso, cada componente do capital imobili-
rio (construo, financiamento, promoo, incluindo aqui a terra)
procura um novo rumo para sua realizao. O enfrentarnento da
crise e as tendncias rearticulao do processo produtivo, entre-
tanto, tema para um novo estudo. O que interessa reter que a
"Nova Repblica", em seus primeiros anos, no promove qualquer
rompimento decisivo com a dinmica de influncias dos lobbies
existentes durante o regime militar no setor imobilirio. Nem mes-
mo o elo mais frgil (mais frgil?) dessa articulao que o solo
urbano, objeto de acentuada especulao e centro das lutas popula-
res por moradia, mereceu medidas reformistas.
Duas vias funcionam como escoadouro do debate e das
lutas polticas em tomo da questo urbana no final dos anos 80:
a Assemblia Nacional Constituinte e a proposta de Reforma Ur-
bana.
A primeira, formalmente traada pelas alianas polticas
que compem a chamada "Nova Repblica", uma assemblia
congressual de carter inicialmente conservador, a segunda, nas-
cida ou revivida (j que em 1964 foi sufocada) pelos partidos
polticos, PT, PC, PC do B, ou setores de partidos, PMDB, PDT,
associaes de profissionais, advogados, arquitetos e entidades sin-
dicais e populares.
Acreditamos que este livro possa auxiliar aqueles que pre-
tendem distinguir alguns poderosos grupos de presso que podero
se opor a uma real Reforma Urbana (ainda que entre os limites
da propriedade privada).
16
Erminia Maricato

17
2
Habitao, uma mercadoria especial
Uma necessidade central do modo de produo capitalista
diminuir o custo de reproduo da fora de trabalho diminuindo
o custo da cesta de consumo dos trabalhadores. O aumento da
produtividade tem permitido, de um modo geral, o barateamento
dessas mercadorias e a ampliao do seu consumo. Cada vez mais,
ao caminhar para o alargamento do mercado consumidor, capi-
tal intervm no padro de vida do trabalhador de forma 'a definir
seu consumo.
As mercadorias produzidas e distribudas sob o capital re-
sultam mais baratas e mais eficazes do que aquelas que eram pro-
duzidas sob esquema familiar domstico. O modo de produo ca-
pitalista tende a elevar o padro de consumo dos trabalhadores,
mas para tanto necessita domin-Io no apenas no local de tra-
balho, mas tambm no local de moradia. Isto quer dizer que ele
tem necessidade de determinar o modo de vida da fora de traba-
lho, o que inclui tambm o ambiente construdo, as habitaes, os
meios coletivos de consumo.
"Aos poucos, atividades tradicionalmente associadas ao tra-
balho domstico so trazidas para dentro da economia de mercado
capitalista - panificao, fermentao, coco, preparao de ali-
mentos, lavagem, limpeza e at mesmo a criao e socializao das
19
crianas. Com respeito ao ambiente construido, a construo e con-
servao da casa integram-se economia de mercado" (Harvey,
1982, p. 17).
A habitao entretanto uma mercadoria especial no MPC.
Segundo Ba11, seu preo no cai na mesma medida que as outras
mercadorias da cesta de consumo do trabalhador. Para demonstrar
isso, o autor lana mo de dados sobre o oramento domstico de
trabalhadores na Inglaterra. E para explicar a especificidade da
mercadoria habitao, Ball lembra a baixa produtividade da inds-
tria da construo, produtividade que menor at mesmo se com-
parada aos outros setores manufatureiros da indstria. A habitao
representaria um problema crucial para o capitalismo na medida
em que contraria a tendncia queda geral do valor da fora de
trabalho principalmente se considerarmos o alto peso da mesma na
cesta de consumo (Ba11, 1978).1
Uma significativa diferena marca a situao da fora de
trabalho nos pases capitalistas avanados, para os quais essas afir-
maes genricas so vlidas, em relao fora de trabalho em
pases de industrializao tardia, como o Brasil. Embora grande
parte dela esteja incorporada ao mercado de consumo de bens in-
dustriais, a habitao, para sua grande maioria, no produzida
ou comercializada atravs de relaes tipicamente capitalistas. No
estamos nos referindo s reas rurais ainda vinculadas a uma eco-
nomia de subsistncia. Estamos nos referindo fora de trabalho
urbana. Operrios da indstria automobilstica Volkswagen, perten-
cente a um setor produtivo avanado, so encontrados residindo
em favelas dos municpios de So Bernardo e Diadema. Os mora-
dores de favelas no so predominantemente desocupados ou sub-
empregados como se pensou durante muito tempo, mas sim fora
de trabalho ativa como mostram pesquisas efetuadas em So Paulo
e Rio de J aneiro (Kowarick, 1979).
Alm da favela e do cmodo de aluguel nos cortios, a classe
trabalhadora tem a possibilidade de alcanar a casa prpria atravs
da seguinte via: compra de lote na periferia desurbanizada (cuja
situao em relao legislao de parcelamento do solo e do-
cumentao de propriedade raramente regular) e construo da
I. Ball no desconhece a argumentao de diversos tericos franceses, particular-
mente Topalov de localizar na base fundiria da produo e no longo tempo de glro
do capital os obstculos fundamentais ao progresso na Indstria de construo. Tanto
ele quanto outros pesquisadores brasileiros, entretanto, destacam o processo de trabalho
como um campo privilegiado para o estudo da questo. (Ver Ferro 1979, Vargas 1980
e Maricato 1984).
20
casa nos fins de semana, empenhando sua prpria fora de traba-
lho, ou sendo auxiliada por amigos e familiares, e eventualmente
por profissional especializado (encanador, eletricista, etc.).
B fato conhecido que os bens durveis de consumo entra-
ram no universo do precrio ambiente domstico das habitaes
populares urbanas. O padro moderno de consumo, caracterizado
pela produo de grandes empresas internacionais que se instala-
ram no Brasil nas dcadas de 50, 60 e 70 (automveis, eletrodo-
msticos, eletroeletrnicoss etc.) incorporou O'Strabalhadores urba-
nos, de maneira geral. 2 Entretanto, a produo capitalista de bens
de consumo no preenche todas as necessidades de reproduo da
fora de trabalho. (Estamos nos referindo fora de trabalho re-
gularmente empregada, se que se pode chamar de regulares os
empregos submetidos aos altos ndices de rotatividade como se do
1110 Brasil). E a habitao o componente mais importante da cesta
de consumo que no suprida atravs de formas capitalistas de
produo e comercializao, para a grande maioria dos trabalha-
dores.
Isso implica em sacrifcios e predao dessa fora de tra-
balho, seja pela construo da casa nO'Shorrios de descanso (so-
bretrabalho), seja pela baixa qualidade da moradia resultante desse
processo. Esta baixa qualidade da moradia no diz respeito apenas
ao congestionamento habitacional, salubridade, ao conforto am-
biental enfim, mas tambm aos fatores de localizao, ausncia
de saneamento, dificuldade de transportes, dificuldade de abas-
tecimento, do atendimento de sade, etc.
A verdadeira luta que marca a trajetria da classe traba-
lhadora na conquista de sua moradia na cidade certamente con-
tribui para seu desgaste fsico mas no parece afetar o processo
de acumulao de capital. 3 Ou melhor, seguramente a produtivi-
dade do trabalho afetada, mas o processo como um todo no ,
a julgar o desinteresse da burguesia industrial como classe, nas
questes urbanas no Brasil. Em momento nenhum at o presente
pudemos constatar a emergncia" de contradies apontadas por
2. Ver a respeito Marlcato e Pamplona. A penetrao dos bens modernos na habi-
tao protetria (FAUUSP, Depto. de Publicaes, 1977). Ver ainda de J . R. Wells. Sub-
consumo, tamanho de mercado e padres de gastos familiares no Brasil, Estudos Cebrap.
So Paulo, Editora Brasileira de Cincias Ltda., 17:5-60, jul.-ago.-set. 1976).
3. Ver, a respeito de condies de moradia e predao da fora de trabalho, a
dissertao de mestrado de J os Antnio Gomes de Pinho. Lonon School 01 Economics
and Political Science, Department of Regional Planning, em elaborao.
21
~I
1' , ' " 1
I:
1,
i
Harvey (Harvey, 1982) entre o capital em geral e o capital imo-
bilirio. Este freqentemente d ao crescimento urbano um sentido
que pode ferir os interesses do primeiro.
As grandes empresas multinacionais podem oferecer con-
dies especiais ao operariado atravs de transportes particulares,
melhores salrios, melhores condies de trabalho, refeies de boa
qualidade, etc. Dessa forma elas podem contar com uma fora de
trabalho qualitativamente melhor. As demais usufruem de uma con-
dio essencial, que marca a luta de classes no Brasil: oferta abun-
dante e barata de "mo-de-obra", que pode ser renovada constan-
temente. O ingresso na fora de trabalho urbana da grande massa
de trabalhadores que migram do campo para a cidade, alm da
incorporao a esse contingente dos trabalhadores jovens, consti-
tuem presso sobre os nveis salariais, condies de trabalho, poder
de barganha, etc., bem como permitem a substituio fcil de tra-
balhadores menos produtivos.
De fato, um denso movimento migratrio, sentido campo-
cidade, transformou o Brasil, em pouco tempo, de pas com popu-
lao predominantemente rural, em pas com populao predomi-
nantemente urbana, comtodas as conseqncias sociais j estudadas
por numerosos pesquisadores,
Apenas para relembrar alguns nmeros, em 1940 a popu-
lao urbana era de 31%, enquanto em 1980 era de 67%. Na
dcada 50/60, enquanto a populao total do pas cresceu 35%, a
populao urbana cresceu 68%. Esses ndces se tomam mais ex-
pressivos se lembrarmos que so porcentagens referentes a um dos
maiores contingentes populacionais do mundo: em 1940 a popula-
o urbana era de 12,8 milhes de habitantes e em 1980 era de
79,8 milhes.
No vamos repetir aqui abordagens conhecidas sobre a di-
menso dos males urbanos em pases como o Brasil. 4 Queremos
resgatar duas hipteses centrais para nosso raciocnio: 1) De um
lado est a oferta abundante da fora de trabalho que mal paga
(e desassistida pelo Estado), e que por isso mesmo se envolve
numa rdua luta pela moradia urbana, que s pode ser conseguida
fora do mercado imobilirio de caractersticas estritamente capita-
4. Talvez o trabalho mais conhecido nesse sentido seja o livro So Paulo cresci-
mento e pobreza, de Lcio Kowarick e outros, Edies Loyola, 1975. Ver tambm O
Estado e o urbano no Brasil, de Francisco de Oliveira, revista Espao e Debates, n. 6,
So Paulo, Cortez, jun.vset. 1982.
22
listas, atravs de orn processo (sobretrabalho) bastante predatrio;
2) De outro lado a produo do ambiente urbano orientada, em
grande parte, pelos setores rentistas do capital imobilirio no en-
contra obstculos sua realizao especulativa, nos interesses do
capital emgeral (e mesmo nos interesses dos setores produtivos do
prprio capital imobilirio).
A classe trabalhadora urbana no Brasil est, portanto, sub-
metida intensa explorao no trabalho e tambm intensa ex-
poliao no local de motadia.
5
A anlise dos levantamentos de dados referentes ao peso
da habitao no oramento domstico familiar no Brasil poderia
nos levar auma leitura oposta quela que Ball faz para a Inglaterra,
pois no Brasil a moradia pode apresentar uma tendncia dimi-
nuio do seu peso na cesta de consumo dos trabalhadores. 6 E
isso de forma alguma significa mais facilidade de obteno da mo-
radia, mas sim que o trabalhador procura eliminar de suas des-
pesas gastos com a mesma (tal como o aluguel) ,apelando para
expedientes que caracterizam um "submercado" ou mercado infor-
mal. Da o crescimento exagerado das favelas, loteamentos clan-
destinos ou cortios, nos ltimos anos, nas reas urbanas no
Brasil. 7
Podemos dizer, exagerando, que o custo da habitao tende
a ser excludo do oramento domstico da fora de trabalho, sem
que o Estado arque com essa despesa atravs de subsdio ou atra-
vs da poltica habitacional institucional. Esta por sua vez est
perfeitamente integrada, alimentando e mesmo organizando a pro-
duo capitalista de moradias.
Antes de desenvolver precisamente esta questo, que tema
deste livro, de como a poltica oficial engendra o espao da acumu-
lao e o espao da misria, vamos num parntese abordar um
tema muito discutido: a cooptao dos trabalhadores pela casa
prpria.
5, Ver a respeito A espoliao urbana,. de Lcio Kowarick, Rio de J aneiro, Paz
e Terra, 1979,
6. Ver adiante dados do DIEESE no item O peso da habitao no custo de re-
produo da fora de trabalho.
7. Ver adiante item O agravamento das condies de habitao no Brasil, 1970/80,
23
I
\ \
3
A apropriao privada da casa,
o consumo coletivo dos equipamentos urbanos
e a luta que se trava
em torno do ambiente construdo
!
Apesar da importncia quantitativa das favelas nas reas
urbanas no Brasil, o ndice de casas prprias na fora de trabalho
bastante alto.
8
Atravs do pequeno lote situado em terras total-
mente desurbanizadas e atravs da construo lenta da pequena
casa, foi possvel para grande parcela da fora de trabalho obter
sua habitao, que num primeiro instante essencialmente valor de
uso (Ferro, 1969), mas que pode tambm tornar-se elemento de
extrao de renda (Rolnik e Bonduki, 1979).
A ideologia conservadora ligada casa prpria apontada
por Harvey (1982) para os pases centrais no deixa de se veri-
ficar nos pases perifricos.
9
Alm da propriedade privada da casa
justificar a idia geral de propriedade privada e assegurar a defesa
da propriedade privada em outras esferas (inclusive dos meios de
produo, ela constitui, sem dvida, um elemento de fragmentao
da classe trabalhadora. Dificilmente: moradores de favela, em sua
luta pela posse da terra, tm apoio espontneo de seus vizinhos
proprietrios de casas, mesmo quando ambos pertencem a faixas
de rendas semelhantes e s mesmas categorias de trabalhadores,
8. Ver a respeito o Censo IBGE1980.
9. Apesar de no influir de maneira significativa na oferta de casas prprias no
Brasil para populao de baIxa renda, a poltIca oficial de habitao propagandeou bas-
tante essa salda, reconhecendo claramente e utilizando o papel conservador desempenhado
pela propriedade privada da casa. Ver: Veras, 1980, p. 16; Bolam, 1979.
25
como pudemos verificar, acompanhando casos,. ?~regia':, de So
Mateus ou na regio de Graja, ambas no murncrpio de .S.ao Paulo.
Aps a interveno pastoral .da. Igr:ja .C~t?lica ou de militantes de
partidos polticos, essa discriminao ~~lclal, acent~a.da, c_ontra o.s
favelados, tende a desaparecer. :E : frequente a administrao m~m-
cipal buscar e receber apoio dos proprietrios de casas da ~rlfe-
ria urbana para expulsar os favelados de seu local de moradia.
A possibilidade de extrair alguma renda de sua (muitas
vezes miservel) propriedade, atravs do aluguel ou da sua valo-
rizao pelo efeito das obras pblicas feitas em seu en:.orno, con-
corre, sem dvida, para diminuir o poder de .contestao da, p~r-
cela da clas-se trabalhadora que proprietria. A casa p.ropna,
mesmo quando se trata de um simples embrio de al~enana sem
revestimento, motivo de grande segurana e ~ensa~o de pro-
zresso pessoal para o trabalhador. 10 Entretanto, e preciso chamar
ateno para o fato de que outros fatore~ objetivos tornam a casa
prpria a principal .sada para a populaao tra.balhadora que q~e:
evitar a favela e a insegurana contra o despeJ o., D~ um la.do,. ha
ausncia de ofertas de habitaes de aluguis a mveis quantitativos
razoveis. De outro lado, a grande rotatividade no emprego e os
baixos salrios dificultam o pagamento do aluguel, influindo na
restrico da oferta. A casa prpria surge a como um elemento de
segurana objetiva contra a rotatividade n? ~mpr~~o (ou o de~e.m-
prego aberto) e contra o baixo poder a~UlSltIVO~ja q~e 00 salrios
mal chegam a cobrir as despesas de alimentao, saude, transpor-
te, etc.
Se, de fato, a propriedade privada da casa divide os tra-
balhadores nos locais de moradia, a' crescente so~i~liz~~o ~a~ co~-
di - urbanas de vida leva ao movimento contrano a individuali-
ICceS . _ 1" -
da'de do domiclio familiar, quando contrape a co etvzao cres-
cente do consumo da cidade.
A distribuico desigual dos equipamentos de servios ur-
banos pelo territri~ gera os chamados efeitos. ru: ~'vizin~ana" ou
"externalidades", conferindo renda aos propnetar~os p~vados de
imveis beneficiados direta ou indiretamente pelos mvestlI~entos. A
luta pela disputa dos investimentos em obr.as ou eqmpame~tos
urbanos ope trabalhadores, que deles necessitam para sobreviver
26
Ou para melhorar as condies de 'vida, e apropriadores da renda
da terra urbana. O carter coletivo do consumo desses equipamen-
tos e servios conduz a uma luta coletiva. 11
"A necessidade desses elementos coloca o trabalho em po-
siao antagnica da propriedade fundiria e da apropriao da
renda, assim como dos interesses da construo que procuram
lucrar com a produo dessas mercadorias" (Harvey, 1982, p. 9).
Queremos dizer eom isso que a cidade palco de uma
luta especfica que tem a luta maior, entre o capital e o trabalho,
como pano de fundo. Essa luta especfica a que se d em tonno
do ambiente construdo. Em relao a ele, o capital em geral tem
certos interesses (infra-estrutura econmica), o capital imobilirio,
os proprietrios da terra e a indstria da construo, outros (o
ambiente construdo mercadoria ou objeto de extrao de renda),
e a fora de trabalho, outros (predominantemente o valor de uso)
(Harvey, 1982).
Apesar da casa prpria se 'constituir em elemento de divi-
so da classe trabalhadora, apesar de propiciar que trebalhadores,
individualmente, se envolvam na apropriao de valores s oustas
de outros trabalhadores (Harvey, 1982, p. 14), ela no obst-
culo detenninante que impea a organizao dos trabalhadores j
que interes-ses comuns no Iocal de trabalho ou de moradia superam
essa fragmentao.
Os inimigos especficos que' a classe trabalhadora encontra
na cidade e que so a causa principal de suas pssimas condies
de moradia (e de vida urbana) , a saber, os proprietrios de terra,
a indstria da construo e o capital imobilirio (capital finan-
ceiro, capital de promoo e capital comercial) no so percebidos
diretamente, seno atravs de seu representante, o Estado que ter-
mina por ser o alvo das lutas reivindicatrias urbanas.
:E : importante oharnar ateno aqui para o carter ideol-
gico da luta que se trava em torno do ambiente construdo, seja
pela cooptao exercida com a propriedade privada da casa, seja
11. Lojikine chama a ateno, em meio s contradies do processo capitalista de
urbanizao, para os aspectos "progressistas" da socializao dos meios de consumo e
da aglomerao espacial. Aponta os limites capitalistas do financiamento desses meios de
consumo coletivo na medida em que so despesas sem retorno do ponto de vista do ca-
pital. Seu valor de uso especfico (coletivo, indivisvel, imvel, durvel) onera sua ren-
tabilidade, imobiliza o capital e inadaptvel aos critrios mercantis (no permitem
separaao entre o servio e o suporte) (Lojikine, 1981, capo 11). Pothier, outro autor
francs, aborda a ligao indissolvel entre os financiamentos pblicos da habitao. dos
equrpamenms urbanos e da renda da terra (Pothier, 1975, capo 111).
27
pelo mascaramento do controle exercido sobre a cidade por parte
do capital imobilirio (e seus congneres). O papel de mscara
preenchido principalmente pelo estado, atravs de inmeros orga-
nismos legislativos e executivos. Mas importante tambm reco-
nhecer que essa atuao do Estado no se d sem contradies e
conflitos, principalmente nas sociedades mais democrticas.
O campo das lutas em torno da habitao e das condies
de vida urbana em geral, ao mesmo tempo que um espao da
luta de classes, tambm espao privilegiado da cooptao e do
exerccio da hegemonia burguesa.
28
A poltica habitacional no Brasil
,
- o espao da acumulao
e o espao da misria
"No sei, esse negcio a eu no tenho muita certeza sobre
isso a, sabe? '" Ouvi falar nesse BNH. Mas eu vou pedir infor-
mao pra me aprofundar nisso a ... " Entrevista com moradores
de V. Brasilndia, municpio de So Paulo (Taschner e Mautner,
1982) .
A interveno do Estado na poltica habitacional brasileira
ocupou os espaos existentes, de modo a definir no apenas a po-
ltica institucional dos setores ligados diretamente ao Sistema Fi-
nanceiro da Habitao (SFH) , mas tambm parte do que podemos
chamar de proviso informal de habitaes, onde situamos a auto-
construo, a favela, o loteamento clandestino, etc.
No h praticamente subsdio habitao proletria, e a
forma dominante (oficial) de proviso de habitao no Brasil a
casa prpria.
De fato, as experincias pontuais de habitaes subsidia-
das entre 1965 e 1968 e, mais recentemente, a partir de 1976,
redundaram em constantes fracassos alm de representarem muito
pouco quantitativamente diante das necessidades sociais.
O sucesso do Sistema Financeiro da Habitao no Brasil
desde sua estruturao em bases mais exeqveis, em 1968, at
29
I

~
I
t
I
1980, quando entra em profunda crise em consonncia com toda
a economia do pas, se deveu exatamente ao fato de ignorar os
setores de menores rendimentos da populao e tratar a habitao
como uma mercadoria a ser produzida e comercializada em moldes
estritamente capitalistas.
Nesse sentido, o SFH foi uma forma eficaz de ampliar a
proviso de habitaes no Brasil, seja atravs da criao e do for-
talecimento de empresas capitalistas ligadas ao financiamento,
produo e venda de moradias, seja quando disciplinou a drena-
gem de recursos de poupana voluntria (principalmente caderne-
tas de poupana) pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprs-
timo (SBPE) e de recursos compulsrios, o Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS), uma espcie de fundo-desemprego cons-
titudo de 8% das folhas salari.ais dos trabalhadores regidos pela
CLT.
o SFH possibilitou a capitalizao das empresas ligadas
proviso de habitaes, permitiu a estruturao de uma rede de
agentes financeiros privados, permitiu a realizao do financiamen-
to produo e tambm o financiamento do consumo. O longo
tempo de giro do capital na produo e o longo tempo de circula-
o da mercadoria habitao foram aliviados por meio da entrada
desses reoursos. A poltica de concentrao da renda levada a efeito
durante o perodo assinalado viabilizou a ampliao de um mer-
cado imobilirio para a proviso de residncias de tipo capitalista. 12
O mercado de terras urbanas tambm se modificou com o funcio-
namento do SFH, principalmente porque a hipoteca para o finan-
ciamento passou a ser o futuro edifcio e no o terreno, como era
prtica anterior. Dessa forma o mercado de terras fica mais atre-
lado ao setor produtivo imobilirio. A orientao de forma predo-
minante dessa mercadoria s poderia ser a da casa prpria, que
alm de seus aspectos econmicos tem a vantagem de cumprir um
importante papel ideolgico. Os setores da populao beneficiados
por essa poltica constituram, sem dvida, um sustentculopoHtico
ao governo ditatorial. E no apenas nas faixas dos privilegiados
que a propriedade privada da casa exerce seu papel conservador.
Tambm os deserdados por essa poltica haoitacional so envolvi-
dos pelas promessas da casa prpria: ao organizar a proviso de
residncias em moldes capitalistas, centralizada fortemente por or-
12. Segundo empresrios imobilirios. de 90 a 95% dos edifcios de apartamentos
lanados nas cidades brasileiras tm financiamento atravs do SFH (J T 7/5/82 e OESP,
19/2/82). '
30
ganismos federais, de forma autoritria, o Estado exclui desse mer-
cado a maior parte da populao submetida ao arrocho salarial.
Isso representa aproximadamente 77% da populao que ganha de
cinco salrios mnimos para baixo.
A ilegalidade das ocupaes de terra, a irregularidade de
loteamentos e construes chegaram a ndices to altos nas cidades
brasileiras ( exceo de Braslia) que superam na maior parte dos
casos, em muito, as ocupaes regulares. Se o Estado faz "vistas
grossas" a esse universo de clandestinidade, porque a forma
que encontra de oferecer uma vlvula de escape para as necessi-
dades objetivas e concretas que a massa de trabalhadores urbanos,
e a massa pobre, desempregada, recm-chegada do campo, tem de
habitao. E uma forma ainda de viabilizar o corte entre a provi-
so capitalista de habitaes e a no capitalista, assegurando para
a primeira os recursos financeiros disponveis. E uma forma' ainda,
tambm, de viabilizar a reproduo barata, da fora de trabalho.
Raras foram as realizaes de governos municipais ou es-
taduais na rea de habitao, independentes do BNH, tal o acen-
tuamento da centralizao de recursos e decises nas mos do go-
verno federal, durante o perodo que vai do incio do regime militar,
1964, at seus ltimos anos, 1982 a 85 (quando novas experimen-
taes so tentadas, principalmente atravs da institucionalizao de
construo com mutires).
31
5
oSistema Financeiro da Habitao - SFH
- 1970/80
5.1 - BNH aps 1970: rumo ao financiamento de obras
urbanas e grandes projetos nacionais
Desde o incio da dcada de 70, o BNH passou sistema-
ticamente a orientar seus recursos para o financiamento de gover-
nos estaduais e municipais na produo de obras de infra-estrutura
urbana, tais como implantao ou melhoria do sistema de abaste-
cimento de gua e esgoto sanitrio do sistema virio e pavimenta-
o, da rede de distribuio de energia eltrica, de transporte, de
comunicao, de educao e cultura, de servios pblicos, de es-
goto de guas pluviais e outr.as. Almdas obras, o BNH se prope
a financiar planos, estudos para elaborao de legislao e projetos.
Essa tendncia crescente, do financiamento ao desenvolvi-
mento urbano, que atingiu seu .augeem 1976, foi preparada paula-
tinamente atravs de resoluo e decretos que adaptaram a estru-
tura do BNH para esse fim. .
Originalmente, pela sua lei de criao o BNH j se pro-
punha a investir no saneamento bsico, alm de investir em habi-
taes (Azevedo e Andrade, 1982).
O saneamento bsico foi a porta pela qual o BNH comeou
a aplicar no desenvolvimento urbano.
33
A falta de infra-estrutura nos conjuntos habitacionais, mo-
tivo de muitas crticas e fracassos dos empreendimentos populares
do BNH, tambm serviu para justificar sua investida no financia-
mento a obras urbanas (Azevedo e Andrade, 1982). Dizemos serviu
'Para justificar porque, opor trs de todas as bem-intencionadas ex-
plicaes, iremos encontrar outra lgica, aquela que caracteriza a
prtica do BNH. Semdvida, a habitao no meio urbano implica
em diversas e complexas obras complementares, e no apenas o
edifcio residencial, B verdade tambm que para viabilizar comer-
cialmente os conjuntos habitacionais, construidos sempre a longas
distncias dos lugares urbanizados (devido busca de terras "ba-
ratas"), era necessrio criar as condies de moradia com a im-
plantao de infra-estrutura, mas a orientao que levou o BNH a
investir em obras urbanas e mais tarde em grandes projetos na-
cionais de energia, transporte, explorao mineral, etc., no pode
ser fundamentada na frgil argumentao acerca do conceito cole-
tivo e no individual da habitao ou na condio deplorvel do
saneamento bsico em nossas cidades.
Antes de apontarmos os provveis interesses que predo-
minam nessa orientao do BNH para seus investimentos, vamos
destacar algumas medidas que permitiram a estrutura do Banco
adequar-se s novas funes.
Em 1968 foi criado o Sistema Financeiro de Saneamento
- SFS - que tem o BNH como rgo central e foi institudo o
Financiamento de Saneamento (FINANSA) com subprogramas vol-
tados para implantao ou melhoria de sistemas de abastecimento
de gua, de esgotos ou de drenagem e poluio hdrica. 13Em 1969
o BNH autorizado a aplicar recursos do FGTS nas sistemas de
abastecimento de gua e esgotos 14, e em 1971 criado o Plano
Nacional de Saneamento (PLANASA) elaborado para regular e
propiciar maior dinamismo aos planos e obras.
Tambm em 1971 o BNH passa a funcionar como banco
de segunda linha e transformado em empresa pblica.
Como banco de segunda linha, isto , transferindo aos seus
azentes os recursos financeiros e a responsabilidade pelas suas c0-
a
branas, O BNH procura se eximir das crticas que lhe eram feitas
13. Ver a respeite Linhas de ~nanclamente de BNH, Assessorta de Planejamento
e Coordenao , Secretaria de Divulgaae, BNH, 1979.
14. BNH em resume, n. 15, p. 11.
34
pelos muturios insatisfeitos coma qualidade das habitaes, alm
de procurar tambm eficcia no retorno dos investimentos que es-
tavam bastante abalados como alto grau de inadimplncia atingido
em 1969/70 (Andrade, 1976).
Como empresa pblica (e seu vinculamento ao Ministrio
do Interior, cf. lei 5.672/71), o BNH tem mais condies de
desenvolver uma poltica voltada para obras urbanas (Veras, 1980,
p. 69).

Em 1972 criado o Projeto CURA - Comunidade Urba-

na para Recuperao Acelerada - que em suas justificativas ple-
nas de boas intenes traz o estmulo ao adensamento da popula-
o urbana at nveis tecnicamente satisfatrios, assim como elimi-
nar a capacidade ociosa dos investimentos urbanos e reduzir os
efeitos negativos da especulao imobiliria, atravs da execuo
de obras de infra-estrutura, Este programa abre definitivamente a
possibilidade de o BNH entrar no mago do jogo imobilirio ur-
bano capitalista, ou seja, a gerao da renda imobiliria devido
localizao de imvel em rea beneficiada por investimentos p-
blicos. Nem sempre (ou quase nunca) o efeito conseguido o que
preconizam as "boas intenes" dos tcnicos, mas nesse caso, por
exemplo, pode-se obter o efeito contrrio, ou seja, de alimentar a
especulao imobiliria. 15
A partir da, o BNH diversifica seus programas para fi-
nanciar obras urbanas. Em 1973 criado o programa Fundos Re-
gionais de Desenvolvimento Urbano. Em 1974 so criados o Fi-
nanciamento para Urbanizao (FIMURB), Financiamento para Sis-
temas Ferrovirios de Transporte Urbano de Passageiros (FETREN)
e o Financiamento para o Planejamento Urbano (FIPLAN). Em
1975 criado o Apoio ao Desenvolvimento de Plos Econmicos
(PRODEPO) .
B preciso 1110tara diferena entre esses programas e os
demais criadas por volta de 1975, que dizem respeito operaes
complementares nos conjuntos habitacionais, tais como: Financia-
mento para Urbanizao de Conjuntos Habitacionais (FINC); Finan-
ciamento de Equipamento Comunitrio de Conjuntos Habitacionais
(FINEC) e Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB).
15. Na cidade de Londrina a apllcao de CURA constitu um exemplo de ncen-
-tvo especulao imobiliria. O projeto . favoreceu aos proprletros privados que j
moravam na rea eu aos que adquiriram terreno nela durante e perodc de elaborao
de plane.
35
Aqui ainda estamos na esfera da complementao dos con-
juntos financiados pelo BNH, nos anteriores j estamos em esfera
eminentemente urbana. O PRODEPO vai mais longe, constituindo-
se emapoio (urbano) a projetos chamados de "Plos Econmicos"
tais como: Complexo Carboqumico de Imbituba S.C., onde foram
investidos 529.839 UPCs, com a finalidade de "remodelar a estru-
tura urbana da cidade, adequando-a aos empreendimentos que visam
polarizao regional" 16; Usina Hidreltrica de Tucuru, onde o
B H investiu 2.812.816 UPCs para a construo de apoio urbano
ao projeto, dentro do qual se inclui um aeroporto para aeronaves
de categoria do Boeing 727. 17
Trata-se, portanto, de trs tipos' de investimentos: apoio
aos conjuntos habitacionais (infra-estrutura e equipamento comple-
mentar); obras urbanas propriamente desligadas de conjuntos re-
sidenciais financiados pelo BNH e por vezes desligadas at mesmo
do uso residencial; obras de apoio a grandes projetos de abran-
gncia inter-regional ou nacional.
Azevedo e Andrade (1982, tabela 5) mostram que en-
quanto o grupo de programas de habitao (produo e comer-
cializao de habitao por Cooperativas ou atravs da SBPE, com-
plementos aos conjuntos habitacionais, lotes urbanizados e materiais
de construo ao consumidor) tem sua participao diminuda su-
cessivamente nos oramentos anuais de 1969 a 1976, o grupo de
programas de desenvolvimento urbano (saneamento, transportes, ur-
banizao, equipamentos comunitrios, fundos regionais de desen-
volvimento urbano e plos econmicos) tem sua participao cres-
cente, chegando a atingir um pico em 1976, exatamente no menor
ndice relativo aos programas de habitao (ver grfico 1).
Se neste momento no nos interessa fazer distino entre
as residncias financiadas atravs de cooperativas ou SBPE, por-
que a distino principal aqui se d entre edificao versus desen-
volvimento urbano e plos econmicos, ou seja, entre diferentes
setores da indstria da construo. De um lado, temos os interesses
das empresas de edificao e, de outro, interesses da empresa de
construo pesada, que nem sempre so coincidentes. Esta uma
das razes que nos levam a entender a nova orientao do BNH
financiando obras de grande porte. 18
16. BNH em resumo, n. 16, 1978, p. 23.
17. Id., n. 17, 1979, p. 10.
18. As empresas de construo pesada so oligopolizadas e de maior porte do que
as empresas de ediflcao. A composio orgnica do capital maior e atuam em pro-
funda mbrcao COmo Estado, seu principal e s vezes nico cliente. Tiveram nflu-
36
GRAFICO
DISTRIBUIO DAS APLlCA()ES ANUAIS DO BNH
NOS PROGRAMAS DE HABITAO E DESENVOLVIMENTO
URBANO - BRASIL 1969/78
x
1001 _
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1969 70 71 72 73 7~ 75 76
77 78ANO'
1. HABITAO.
2. DESENVOLVIMENTO URBANO.
FONTES: PARA OS ANOS DE 1969 a 1973:
ALMEIDA, W. J . M. de &CHAUTARD, J . L. FGTS: UMA PO-
LlTICA DE BEM-ESTAR SOCIAL. RIO, IPEA/INPES, 1976,
p. 110.
PARA OS ANOS DE 1974 a 1978:
BANCO NACIONAL DA HABITAO. RELATCJRlO DE ATI-
VIDADES, 1978, p. 22.
37
5.2 - As causas da orientao dos investimentos do BNH
em desenvolvimento urbano 1970/76
Antes de buscar os fatos externos que influram no novo
direcionamento para as aplicaes do BNH, convm lembrar um
dado relativo sua prpria natureza de Banco. A necessidade de
investir de forma rentvel forou o BNH a buscar clientes com
capacidade para fazer frente s dvidas corrigidas com juros e
correo monetria fixados pelo banco. Em 1969, .apoltica de ha-
bitao popular tinha se revelado o mais completo fracasso, devido
ao total descompasso entre os rendimentos da clientela popular (e
sua lenta velocidade de correo) e as dvidas relativas ao finan-
ciamento da casa prpria (e sua acelerada velocidade de correo).
A inadimplncia (trs meses de atraso nas prestaes)
atinge por volta de 30% do total dos muturios entre 1971 e 1974
como veremos mais adiante.
Os setores de rendas mais elevadas sustentaram uma efer-
ves-cente produo imobiliria residencial durante os anos 1969,
1970, 1971 e 1972, mas o filo era estreito, apesar de bastante
rentvel, e sua explorao foi reclamada com exclusividade pelos
setores privados do SFH, ou seja, o SBPE.
Recursos no faltavam ao BNH. Faltavam clientes comes-
tatura financeira para responder s regras do jogo, da a investida
rumo s prefeituras municipais e governos estaduais.
O empobrecimento das prefeituras municipais veio forta-
lecer o esquema: os executivos municipais, necessitados de recur-
sos para suas obras urbanas, so obrigados a solicitar ajuda aos
governos estaduais e federal. 19 Este por sua vez comea a oferecer,
entre outros, os emprstimos do BNH. A perda da autonomia po-
ltica municipal devido sua dependncia econmica um lado
dos mais importantes dessa estratgia de centralizao de recursos
e, portanto, de poder nas mos do governo federal.
Do incio aos meados da dcada, o BNH se consolida como
o mais forte agente nacional de poltica urbana. Uma poltica cuja
ncia na composio dos oramentos pblicos das reas de transporte e energia, alm
da habitao, no Brasil da dcada de 70/80. Ver a respeito a primeira parte da tese de
doutoramento Indstria da Construo e Polftica Habitacionat, de Errnna Maricato,
FAUUSP, 1984.
19. Ver a respeito O empobrecimento dos municpios face ao Sistema Tributrio
Nacional, de Ana Maria Brasileiro, in Revista Brasileira de Es/udos PolI/icos, n. 52,
jan. 81.
38
anlise ainda est por ser detalhada mas que foi traada, semd-
vida, pelo interesse das empresas de construo pesada e de algu-
mas empresas internacionais fornecedoras de equipamentos para
transportes, energia, saneamento, entre outros agentes.
O Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) o exem-
plo mais claro de uma poltica urbana orientada e conduzida. Em
apenas trs anos, 1975 a 1978, o PLANASA atingiu mil munic-
pios, totalizando, no seu campo de ao, at esta data, 2.000 mu-
nicpios ou 50% dos rnunipios brasileiros, aproximadamente. A
ofensiva de implantao do PLANASA incluiu tambm coao s
prefeituras municipais, tais como condicionar emprstimos do Pro-
grama CURA adeso do municpio ao PLANASA.
No podemos ignorar que essa expanso dos servios ur-
banos de saneamento significou uma relativa queda no ndice de
mortalidade infantil. 20 Mas o que importa levantar que a efi-
ccia do sistema deixa muito a desejar tendo em vista seu custo.
A taxa de pagamento da gua da SABESP, Empresa de Saneamen-
to do, ~stado de So Paulo agente do PLANASA, , por exemplo,
no mmimo 139% mais cara (no municpio de So Paulo) que a
taxa da empresa municipal de saneamento de So Bernardo do
Campo. Muitos municpios paulistas contavam com condies re-
lativamente boas de saneamento bsico quando se inicia .atendn-
cia ofensiva de centralizao dos servios de gua e esgotos na
SABESP. Os municpios que se recusaram a transferir seus siste-
mas empresa estadual foram marginalizados do emprstimo fe-
deral para ampliao e melhoria de seus sistemas autnomos.J ! E,
no entanto, os dados no evidenciam as vantagens dos municpios
ligados SABESP. Ao contrrio. 22
A SABESP paga a taxa de juros mais cara de todo o
Brasil: 10,5%. Sua dvida era de 12,9 milhes de UPCs em' 1982
30% dos quais foram investidos em um nico projeto, um autn-
tico "elefante branco", o Sistema de. Coleta e Tratamento de Es-
gotos da Grande So Paulo (SANEGRAN), cujo oramento equi-
vale metade do custo da Usina Hidreltrica de Itaipu, a maior
do gnero, no mundo.
20. [ornal da Tarde, 21/10/82, resposta da SABESP ao [orna! a Tarde.
21. lornai c/a Tarde, 13/8/82.
22. [ornal da Tarde, 18/8/82.
39
oPLANASA agente de apoio e disseminao da empresa
pblica estadual em todo o territrio nacional, fortalecendo o ca-
rter de mercadoria do servio pblico.
O servio de gua e esgoto nessas condies custa mu
mais ao trabalhador porque: 1) os reoursos do FGTS so empres-
tados pelo BNH para financiar parte dessas obras, semque o tra-
balhador participe minimamente das decises de investimento (o
FGTS remunerado a uma taxa de 3%, enquanto os juros cor-
respondentes aos emprstimos do BNH s prefeituras e governos
de Estado so bem maiores); 2) a taxa do servio pblico inclui
a amortizao do custo das instalaes das redes ou das centrais
de captao e tratamento de gua e esgotos; 3) a necessidade de
pagamento da dvida pode levar tambm as administraes muni-
cipais e governos de Estado a elevarem o montante arrecadado
atravs de impostos para cumprirem os compromissos de prazos
com juros e correo monetria.
No se trata da explorao que se d com o trabalho di-
ante do capital no local de produo, mas se trata de expropriao
de sobre1ucros por parte de setores oligopolizados, que se faz em
prejuzo da fora de trabalho atravs de taxas de servios pblicos.
As grandes obras financiadas pelo BNH no se restringem
ao saneamento. Como j registramos anteriormente, h os chama-
dos plos econmicos, e h obras nas reas de transporte como o
carssimo metr de So Paulo 23, o metr do Rio de J aneiro, a
monumental Ponte Rio-Niteri, alm de vias expressas, viadutos e
outras mais.
Na histria economica recente do Brasil, as grandes obras
ocupam um papel de destaque, revelando uma escala crescente de
dimenses e custos.
Essa anlise extravasa a anlise dos investimentos do BNH.
Se este enveredou pela trilha das grandes obras, foi coerente com
as orientaes mais amplas da poltica econmica para o perodo
e coerente, em particular, com os interesses das grandes empresas
nacionais de construo pesada.
23. Para efeito de comparao apresentam9s os custos de obras d~ metrs por qui-
lmetro em vrias cidades: Osaka: US$ 91 milhes: Toronto: US$ 52 milhes: Hamburgo:
US$ 56 milhes; Hong-Kong: US$ 39 milhes; So Paulo v=- Linha NS: US$ 88 milhes;
Linha LO: US$ 97 milhes (Fonte: Cia. do Metr de SP).
40
. O subsetor "edificaes da construo civil" formado de
empresas menores, mais atrasadas, enquanto o segundo oligopo-
lizado, formado por empresas nacionais poderosas, bastante influ-
entes junto ao aparelho de Estado. J unte-se a isso a fragilidade do
mercado popular 'devido alta concentrao nacional da renda, o
que dificulta a produo de residncias emmassa, comlarga mar-
gem de lucro, e teremos ento alguns dos motivos da orientao
tomada pelo BNH.
As obras do SANEbRAN custaram at agora 3,5 milhes
de UPCs e, o que pior, encontram-se inacabadas e abandonadas.
Motivo de muito debate tcnico restrito (num momento
de muita censura poltica e ideolgica no pas) e at mesmo da
tentativa de sua inviabilizao atravs de disputa jurdica, o
.SANEGRAN no logrou ainda melhorar de forma significativa as
condies do esgoto da regio metropolitana qual se destina. 24
Alm das aventuras irresponsveis, e s possveis em si-
tuao dominada pelo autoritarismopoltico, a centralizao do
saneamento bsico, em mos de uma companhia ligada ao Siste-
ma Financeiro da Habitao, preparou as condies para uma ex-
panso dos setores oligoplicos apontados: empres.as nacionais da
rea de construo pesada e empresas internacionais fornecedoras
de know-how e equipamentos.
Com a entrada da SABESP emcena, "as grandes empresas
da capital se dirigiram at as pequenas e mdias cidades para ela-
borar projetos e executar obras verdadeiramente faranicas. Hoje
nessas cidades simples caixas d'gua com sistema de bombeamento
foram .transformadas em verdadeiros monumentos com magnficos
jardins e exuberante iluminao externa atravs de holofotes", de-
clara ao J ornal da Tarde (21/8/82)' Waldemar Sandoli Cas.adei,
prefeito do municpio de Lins e professor da Escola de Engenharia
de Lins. Casadei reclama contra o fato de que "seu municpio no
tem mais autonomia para fixar a tarifa de gua e esgotos nem
para decidir em que bairros a rede deve ser ampliada".
Vamos ver, em seguida, como o BNH tenta retomar os
programas voltados habitao popular.
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24. A coleta de esgotos apresenta os seguintes dados para 1982: na regio. rnetro-
pltan, 44% da populao so atingidos pela rede de esgotos, sendo 47% na capital e
apenas 12% nos demais municpios da regio metropolitana (Jornal da Tarde, 13/8/82).
41
5.3 - A queda e a tentativa de recuperao dos investimentos
do BNH em habitao popular
No lanamento do Plano Nacional de Habitao Popular
(PLANHAP) e do correspondente Sistema Financeiro da Habita-
o Popular (SIFHAP), em 1973, os discursos e pronunciamentos
oficiais iriam repetir, ironicamente, os mesmos objetivos e inten-
es que fundamentaram a criao do BNH e do SFH.
A criao do PLANHAP revela a atitude oficial de reco-
nhecimento do carter elitista do BNH.
A habitao popular e a erradicao do dficit habitacio-
nal brasileiro esto no centro das justificativas para criao do
Plano Nacional de Habitao em 1964 e do Plano Nacional de
Habitao Popular em 1973. Novamente so lembrados os bene-
fcios que o BNH trar ao desenvolvimento do pas atravs do
estmulo indstria da construo e atravs da gerao de milha-
res de empregos diretos e indiretos (BNH, PLANHAP, 1973).
O PLANHAP marca o incio da tendncia de correo das
experincias frustradas do BNH emrelao habitao popular.
A tabela 1 mostra que os financiamentos destinados ao
"Desenvolvimento Urbano", cuja participao cresceu bastante at
1976, como j dissemos anteriormente, se estabiliza ao redor de
30%, enquanto a porcentagem do montante aplicado em "Habita-
o" tem uma relativa recuperao.
Durante a dcada de 70, portanto, o BNH enfatiza o in-
vestimento de seus recursos em obras urbanas, do incio at mea-
dos da mesma. Aps 1976 h uma tentativa de correo dessa rota,
favorecendo investimento em habitao propriamente dita.
Essa tentativa de correo (relativa) da rota do BNH foi
lenta. A partir do lanamento do PLANHAP, seguiram-se outras
medidas no sentido de ajustar o financiamento s condies do
mercado popular.
Apenas a partir de 1976 que comeam a surgir resul-
tados palpveis com o revigoramento das COHABs (como deno-
minado pelo BNH). At ento parte dos empreendimentos voltados
populao de baixa renda se constituiu em estrondosos fracassos,
cujas dimenses no foram nem so muito conhecidas devido
atuao da censura poltica e ideolgica que marcou o perodo que
vai de 1969 a 1975, no pas.
42
TABELA 1
APLlCAOES DO BNH POR GRUPOS E PROGRAMAS - BRASIL
(% EM RECURSOS FINANCEIROS)
at
1975 1976 1977 1978 1979 1980
HABITAO 1 75,07 53,70 63,03 67,64 66,36 68,09
DESENVOLVIMENTO
URBANO 2 17,26 37,30 30,93 28,33 29,77 29,12
APOIO TF.CNICO
FINANCEIRO 3 7,67 9,37 6,63 4,03 3,87 2,79
TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 ',100,00
1. Produo e comercializao, habitao, interesse social, inclusive lotes ur-
banizados, complementos da habitao (SBPE).
2. Urbanizao, saneamento, transporte, plos econmicos, equipamento co-
munitrio e Fundos Regionais de Desenvolvimento Urbano.
3. Materiais de construo-produtor, pesquisas e planos, treinamento, assis-
tncia tcnica e apoio do SIPHAP ISBPE/SFS.
FONTE: BNH Notcias, n. 16, ago./8!.
A COHAB-SP, por exemplo, havia construido 9.000 uni-
dades Ihabitacionais at 1974 e entregado 3.459, "sendo quase
todo o restante constitudo de casas e apartamentos com obras pa-
ralisadas h muito tempo e avanado processo de deteriorao". 25
O ndice de inadimplncia andava por volta de' 90%.
Muitos moradores provindos de favelas e cortios nunca pagaram
qualquer prestao. E, o que mais grave, alm do desperdcio
de recursos e da desorganizao ou, como querem alguns, da irres-
ponsabilidade administrativa, a prefeitura de So Paulo foi obri-
gada a jogar recursos nessa grande fogueira, que foram as expe-
rincias dos primeiros anos do BNH comhabitao popular. Ainda
de acordo coma revista A Construo So Paulo: "O dbito de en-
25. "O pssimo estado em que elas (as habitaes) se encontram decorre. no s6
do abandono, mas tambm de falhas de construo, caractersticas dos demais conjuntos
construidos. Por isso uma tempestade de vulto oferece quase sempre o perigo de deste-
Ihamento das casas da COHAB como ocorreu no incio de 1971, quando cerca de duas
mil pessoas residentes no conjunto Brigadeiro Haroldo, de Cumbica, tiveram que ser eva-
didas porque a chuva danificou e destelhou inteiramente suas casas" (A Construo So
Paulo, So Paulo, Ed. Pini, 6/5/14, p. 22 e 25).
43
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I
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tidade com o BNH j se aproxima dos 190 milhes de cruzeiros
crescendo cerca de 3 milhes por ms (a preos de 4/74) e a
prefeitura tem coberto os prejuzos normais com sucessivos finan-
ciamentos de suas atividades atravs de aumentos do seu capital".
Na verdade, a COHAB--SP estava paralisada h mais de
trs anos (1971 a 1974), impossibilitada de se recuperar no
apenas pela dvida que carregava, mas tambm porque era im-
possvel atender s regras do jogo do BNH, segundo alguns de
seus funcionrios tcnicos. A COHAB-SP .poderia ser considerada
um caso muito grave, mas a dificuldade de atuao das COHABs
era generalizada, j que elas deveriam atingir a populao de renda
familiar entre 1 e 3 SM, com os limites de 160 a 320 UPCs para
o preo de venda das unidades habitacionais,
O presidente da COHAB-SP no ano de 1974, Francisco
Oueluz, refere-se dificuldade de construir dentro desses limites:
"Os terrenos valorizam-se incessantemente nos ltimos anos, a
COHAB no pode adquirir praticamente mais nenhum, com um
mnimo de condies de aproveitamento, a menos de 20.000 cru-
zeiros o m-, e a construo mais simples e barata possvel, com
o mnimo de terraplenagem, custa pelo menos 600.000 cruzeiros o
nr' , E a esses custos devem ser agregados 4% para obras comple-
mentares indispensveis, mais juros e taxas a serem pagos ao SFH
que vo at 6% dos financiamentos contrados e a taxa de 7% da
prpria COHAB. Por outro lado, preciso considerar uma perda
mnima de 40% do terreno de um conjunto com os arruamentos
necessrios ( ... )". 26
O custo do terreno e sua preparao, os juros e taxas a
serem pagos ao BNH (que iam at 6%), a taxa administrativa da
COHAB (7%), o custo de construo de reas livres de circula-
o e infra-estrutura que deveria ~r garantida pelas prefeituras e
empresas estaduais de servios pblicos deveriam ser somados ao
custo de construo das unidades habitacionais para resultar num
produto (mercadoria) acessvel populao de baixa renda, man-
tendo em todo o processo uma regra geral da produo capitalista:
capital financeiro deve ser (muito bem) remunerado, a empresa
construtora mantm altas taxas de lucro, as empresas de servios
pblicas devem ter lucro, alm de ter seus investimentos amorti-
zados. O custo administrativo do promotor (COHAB) tambm
26. A Construo So Paulo. So Paulo, Ed. Pini, 6/5/74, p. 23.
44
lanado no preo de venda da mercadoria. Nada de subsdio ao
consumidor.
O primeiro grande engano contido na proposta dos tecno-
cratas que formularam essa poltica habitacional estava emno re-
conhecer a fragilidade, enquanto mercado, da populao qual as
COHABs se dirigiam inicialmente. Esse "engano" seria corrigido
mais tarde, como veremos adiante.
O isolamento dos conjuntos habitacionais, construdos sem-
pre a longa distncia dos J ocais de trabalho e locais de abasteci-
cimento e servios, a falta de recursos das prefeituras paraa pro-
duo dos complementos habitao, a falta de recursos ou de
interesses das empresas pblicas em relao implantao de redes
de servios, a falta de fiscalizao da construo so alguns dos
outros "enganos" cometidos. E surpreendente que experincias te-
nham sido levadas a cabo de Norte a Sul do Brasil e s depois de
muitos fracassos, que resultaram em custos sociais muito altos, as
autoridades responsveis comearam a reconhecer a inviabilidade
do BNH em servir a populao de rendas mais baixas, mantendo
as regras do jogo.
Os dramas sociais que resultaram desse descompasso entre
o preo da mercadoria habitao com suas condies de pagamento,
e o poder aquisitivo das famlias s quais ela se destinava foi
abjeto de inmeros trabalhos, entre os quais citamos ode Lcia Val-
ladares, Passa-se uma casa (Valladares, 1980).
TABELA 2
EVOLUO DOS DADOS SOBRE INADIMPLENCIA DAS
COHABs - BRASIL - 1971/74
ANO
(POSIO DO
4
9
TRIMESTRE)
% DE HABIT AOES
COM ATRASO
% DE HABlT AOES
COM MAIS DE
3 MESES DE ATRASO
1971
1972
1973
1974
50
54
54
67
30
25
28
30
FONTE: Banco Nacional da Habitao (BNH).
Carteira de Operaes de Natureza Social, Servio de Estatstica e
Informaes. I
45
A podemos perceber o ponto de vista dos usuanos, seus
problemas sociais e econmicos, alm do processo todo de deslo-
camento de um grande nmero de pessoas tomadas como objetos
passivos de ao paternalista do BNH.
A tabela 2, extrada de Azevedo e Andrade (1982), mostra
a generalizao sobre a inadimplncia das COHABs.
Coma passagem do BNH de banco de primeira linha para
empresa pblica ou banco de segunda linha, os agentes, e no
mais o prprio banco, se responsabilizariam pelo recebimento das
prestaes.
ofracasso das COHABs levou a direo do BNH a tomar
uma medida, ou seja, entregar as dvidas para os agentes privados
da SBPE. E nem assim a questo se resolveu, chegando esses agen-
tes situao tal que o nico caminho (no trilhado) seria a
execuo de 8 mil devedores. Em relatrio datado de 12/5/75
enviado ao Dr. Antnio Lus C. Fonseca, gerente da Superinten-
dncia de Agentes Financeiros, por alguns agentes do SBPE, estes
afirmam no ser possvel resolver o problema habitacional para
essa faixa de renda da populao sem subsdios governamentais
(Azevedo e Andrade, 1982).
Diante de tantos fracassos, entre 1969 e 1974, o BNH
cuidou de afastar-se do financiamento ao mercado popular. Como
mostra a tabela 3, a participao percentual dos financiamentos ha-
bitacionais concedidos pelo SFH Carteira de Operao de Natu-
reza Social diminuda de 88% em 1965 para 8,21% em 1974.
Em contraposio o mercado de nveis mais elevados de renda foi
beneficiado.
O carter elitista e concentrador de renda do BNH se acen-
tuou nesse perodo com o aumento significativo da participao
dos financiamentos SBPE.
Em 1974, justamente quando a COS atinge seu menor
nvel de participao percentual nos financiamentos concebidos
pelos SFH 8,22%, a SBPE atinge seu auge com 60, 62%. Se-
gundo Bolaffi (Valladares, 1981, p. 168), at 1975 o total de in-
vestimentos do BNH com as famlias cujas rendas situavam-se nas
faixas entre 1 e 5 SM no passou de 9%.
46
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As obras urbanas e a produo de edi.fcios de aparta-
mentos para faixas de renda mdia alta foram privilegiados pelos
financiamentos do SFH, que dessa forma participou da promoo
de grandes transformaes nas cidades brasileiras. O boom imobi-
lirio modificou a maior parte das paisagens urbanas seja atravs
da verticalizao que se deu na ocupao de reas mais centrais,
seja na abertura de vias expressas que tornaram possvel o lotea-
mento de novas reas destinadas a um padro residencial de alto
nvel. 27
5.4 - PLANHAP - novamente a habitao popular
nos programas e pronunciamentos. O BNH descobre
a classe mdia baixa
O PLANHAP, lanado em 1973, no concretizou suas pro-
messas a curto prazo. A direo do BNH continuaria a implemen-
tar medidas tpicas que viabilizassem sua aproximao em relao
ao mercado popular, tentando corrigir os problemas surgidos nos
empreendimentos anteriores. Em 1974 foi institudo um subsdio
aos muturios do SFH, um benefcio fiscal correspondente a 12%
das prestaes no ano base, com Recursos do Tesouro Nacional. 28
Em 1975, a utilizao do FGTS para poupana e/ou amortizao
extraordinria da dvida da casa prpria foi regulamentada. Essas
medidas, destinadas a fortalecer o muturio, combinaram-se a outras
medidas integrantes do PLANHAP que se destinavam ao fortale-
cimento das COHABs e diversificao dos programas chamados
no jargo do BNH de programas de natureza social. As faixas de
atendimento do PLANHAP foram ampliadas de modo a incluir
a populao cujas rendas familiares estivessem entre 3 e 5 SM. O
limite de financiamento individual tambm foi ampliado de 320
para 500 UPCs. As taxas de juros dos emprstimos do BNH s
COHABs foram reduzidas, variando entre 1 e 6% ao ano, com
juros nulos para financiamentos at 200 UPCs e 3% anuais para
financiamentos at 500 UPCs e outras medidas ligadas infra-es-
trutura, lotes e equipamentos comunitrios.
27. Ver a respeito estudos sobre Salvador, onde o fato mais exacerbado, sem
deixar de ser notvel em outras cidades grandes e mdias: M. A. Brando. O ltimo
dia da criao: mercado, propriedade da terra e uso do solo em Salvador, in Valladares,
1981 (org.); Angela Maria Carvalho Borges. Expanso capitalista e habitao popular em
Salvador. Dissertao de mestrado, UFBA Mestrado Cincias Sociais, fev., 1982.
28. O decreto-lei 1358/74 que Implantou a devoluo da prestao a ttulo de be-
nefcio fiscal se aplicava apenas ao muturio que estivesse em dia com a prestao.
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Em 1978 o BNH anunciava que "dos 2 milhes de mora-
dias financiadas at 1978, 1.145.745 foram [Ia rea de interesse
social, sendo que 620.091 no perodo 74/78".29 Atravs da ta-
bela 4 pode-se constatar a participao crescente dos investimentos,
at 1980, na rea de interesse social, particularmente nas compa-
nhias habitacionais e cooperativas.
E verdade tambm que os diferentes nomes que o BNH
encontra para seus programas nem sempre esclarecem a finalidade
do financiamento. Mas inegvel que h uma ao real no sentido
de investir na construo residencial de um padro inferior ao do
SBPE, particularmente ao nvel das Companhias Habitacionais.
A OOHAB~SP construiu at 1983 um total de 94.425 uni-
dades, das quais 84.000 tiveram financiamento entre 1975 e 1978.30
A mesma companhia que apresentou dados, como vimos anterior-
mente, de total incapacidade de levar frente os programas habi-
tacionais, a partir de 76, mostra uma grande efervescncia contida
apenas pela reteno de recursos por parte do BNH como acon-
teceu em 1981. O porte e a escala do que foi e construdo pela
TABELA 5
NOMERO DE DOMICILIOS CONSTRUIDOS PELA COHAB-SP
1975 a 1982 (N9' ACUMULADOS)
At 1975
At 1976
At 1977
At 1978
At 1979
At 1980
At 1982
At 1981
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.597
5.976
9.374
12.368
19.985
28.485
64.494
46.027
0'0
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29. BNH em resumo, n. 17, p. 7.
30. Apenas 10.000 habitaes foram financiadas pelo BNH a partir de 1978 pela
COHAB-SP, segundo o diretor de planejamento da empresa, Henry Cherkezlan. A' partir
de 78/79 a cnse econmica atinge a poltica de financiamento habitacional do BNH (FSP
5/3/83). Entendemos por esta Informao que as unidades construfdas aps esta data J
estavam com seu financiamento comprometido anteriormente.
50
COHAB-SP constituem novidade absoluta em nosso pas. Trata-se
de conjuntos cuja dimenso equivale ao de uma cidade de 'Porte
mdio, pois atingem aproximadamente 150.000 habitantes, comtoda
a infra-estrutura correspondente (Itaquera I, 11 e Il l) . A tabela, 5
nos d uma idia da velocidade de construo dos conjuntos habi-
tacionais que exigiu da COHAB~P o desenvolvimento rpido de
sua capacidade gerencial.
Esto em construo 29.931 habitaes (COHAB~P, mar-
o de 1983).
O ndice de inadimplncia, sensivelmente inferior aos que
apresentamos anteriormente, comprova o relativo sucesso da fr-
mula encontrada. Enquanto o BNH assume oficialmente como n-
dice de inadimplncia 7 a 8% nas faixas mdia e alta e 5% nas
faixas de interesse social, o presidente da Associao Brasileira das
Empresas de Crdito Imobilirio e Poupana (ABECIP) d 18%
para classes mdia e alta e 10% para a classe baixa em 1982. 31
Mesmo considerando a segunda verso a inadimplncia bai-
xou sensivelmente. Os atrasos com mais de trs meses alcanam
em mdia 3% dos muturios 32 com a grande novidade que agora
o ndice mais baixo nas faixas de menor renda. 33
O que levou o BNH a buscar essa sada? Quais as causas
do "sucesso" da frmula encontr.ada?
Em primeiro lugar preciso destacar que nessa busca em
direo ao mercado popular o BNH se concentrou nas faixas mais
altas dos limites para os quais as COHABs se dirigem. Alm de
eliminar a possibilidade de inscrio, na sua fila de espera, de
trabalhadores no empregados (ou estabelecidos) regularmente e
de selecionar os que se apresentam na franja do limite (4 a 5 SM),
verificamos que uma grande parte dos muturios extravasam os 5
SM de renda familiar. Isso no acontece apenas em conjuntos' mais
antigos como o Boror emSo Paulo, onde as casas podem ter sido
passadas para frente e onde constatamos proprietrios com forma-
o educacional superior ou at a existncia de duas unidades ha-
bitacionais pertencentes a um mesmo proprietrio. Mesmo nos con-
juntos mais novos como Itaquera (So Paulo) esse abuso pode ser
verificado.
31. Folha de S. Paulo, 4/4/82,
32. Ibid.
33. O Estado de So Paulo, 13/3/82 e Folha de So Paulo, 4/4/82.
51
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Os funcionrios da COHAB-SP dizem que praticamen-
te impossvel evitar isso, pois uma famlia onde vrios membros
trabalham fora de casa pode apresentar comprovantes de renda
de apenas um deles. As vantagens apresentadas pelos conjuntos
COHABs, ao lado do seu custo acessvel, tm atrado setores de
classe mdia na disputa das unidades residenciaia"
Os critrios de apadrinhamento poltico tambm tm sido
largamente utilizados para a distribuio das unidades, como pude-
mos constatar pessoalmente junto aos conjuntos Boror, Parque Yp
e Itaquera 1I1, em So Paulo.
A existncia de toda infra-estrutura e equipamentos, tais
como gua, esgoto, asfalto, iluminao pblica, escolas, telefone,
transporte, centro comunitrio, comrcio, arborizao e outros, ao
lado do relativamente baixo preo das prestaes, tem tornado as
atuais unidades habitacionais de conjuntos de COHABs bastante
desejadas.
Apesar da m qualidade das construes que ainda se ve-
rifica na maior parte dos novos conjuntos, justificando dvidas
acerca da durabilidade da habitao durante o tempo de durao
da dvida (25 anos), o fato da prestao mensal ser, pelo menos
at agora, equivalente ou at menor do que o aluguel de um bar-
raco em algumas favelas que conhecemos e de a residncia vir
acompanhada de toda a infra-estrutura faz comque a obteno de
uma unidade residencial tipo COHAB constitua um grande privi-
lgio.
Na fila de inscries, fechada no ano de 83, da COHAB-
SP havia mais de 300.000 inscritos.
Na periferia da cidade praticamente impossvel encontrar
um bairro ou loteamento que conte com todos os benefcios e
oomplementos com que conta qualquer um desses conjuntos. Aos
olhos dos arquitetos eles so muito pouco interessantes, com suas
malhas ortogonais, com suas formas repetitivas e montonas, mas
aos olhos da populao, acostumada disputa pela habitao no
verdadeiro [ar west que caracteriza a comercializao de terras e
imveis em nossas cidades, eles esto no centro de um sonho a
34. A COHAB-SP manifestou inteno de fazer uma pesquisa sobre a "renda ocul-
ta" de seus muturios, pois tem estranhado muito que famlias com renda declarada de
3,07 SM realize reformas nas casas depois de ocup-Ias, como est ocorrendo Folha de
So Paulo, 5/3/83. . '
52
ser atingido. O alto nvel de carncia habitacional praticamente
joga por terra os critrios arquitetnicos de qualidade dos espaos
habitados, e muitas vezes, at mesmo os critrios para um nvel
mnimo de conforto ambiental como mostram os trabalhos de Caio
Attadia da Motta (coord.): "Nvel de satisfao em conjuntos ha-
bitacionais da Grande So Paulo", IPT, 1975, e Maura Pardini
Bicudo Veras, "A vida em conjunto", dissertao de mestrado,
PUC-SP, 1980.
o "barateamento" das unidades residenciais produzidas
pelas COHABs foi possvel graas, principalmente, a: a) diminui-
o do peso da terra na estrutura de custos das habitaes cons-
trudas (estoque de terras feito pelas COHABs); b) aumento da
produtividade na construo atravs da incorporao de novas tc-
TABELA 6
ESTRUTURA DE CUSTOS DE APARTAMENTOS - %
COHAB-SP 1983
Terreno 5,0
Terraplenagem 7,0
Construo edifcio 73,0
Infra-estrutura 1,0
Urbanizao 2,5
Planejamento, administrao e fiscalizao de obras 4,0
Taxa de administrao BNH 2,0
FCVS 0,3
J uros na carncia 5,1
TOTAL 99,9
FONTE: COHAB-SPj1983.
OBS.: 1 - o item "urbanizao" se refere a caminhos de pedestres, escada-
rias, paisagisrno, complernentaes, etc.
2 - o item infra-estrutura raramente inclui gua e esgotos (depen-
dendo do conjunto), pois se atribui essa responsabilidade em-
presa estadual de saneamento, que cobra, na taxa regular de
servio, seus investimentos iniciais.
53
!!;"
I'
;;1
: I
nicas (novos materiais como painis de gesso ou ferro cimento,
etc., e novos equipamentos como formas metlicas, guindastes e.
gruas), em grande parte importadas, em menor parte apenas copia-
das 35; c) entrosamento entre os diversos rgos pblicos munici-
pais e estaduais para garantir a urbanizao das terras estocadas
desprovidas da infra-estrutura necessria.
A tabela 6 mostra a estrutura de custos de apartamentos
de 50m
2
da COHAB-SP em 1983.
Como se v pela tabela, o custo da terra est longe de
pesar 30%, como acontece em edificaes no bairro de Ipanema
no Rio de J aneiro, ou 13,8% como acontece na Barra, na mesma
cidade, ou at mesmo por volta de 10%, como o caso de edif-
cios voltados para classes mdias nas cidades de So Paulo, Porto
Alegre e Belo Horizonte (Anbal Villela, 1981). Em compensao,
o alto peso da atividade de construo motivou a curta, porm
decidida corrida em busca de tcnicas construtivas mais produtivas
que se afirmou por volta de 1978 com o faranico Simpsio sobre
Barateamento da Construo Habitacional, promovido pelo BNH na
cidade de Salvador em 1978.
5. 5 - A populao de renda entre O e 3 SM,
um desafio que persiste
A partir de 1977, reconhecendo que as COHABs no esta-
vam atingindo plenamente a populao cujos rendimentos estavam
na faixa de O a 3 SM, o BNH aprofunda sua tentativa de atingir
essa parcela majoritria da populao do pas. So implantados pro-
gramas como o Programa de Financiamento da Construo ou Me-
lhoria da Habitao de Interesse Social (FICAM) em 1977, re-
formulado o Programa de Lotes Urbanizados (PROFILURB) em
1978, volta a tabela price para a correo da dvida do muturio
em 1979, nesse ano ainda criado o PROMORAR, e em 1980 o
Programa Nacional de Habitao para o Trabalhador Sindicalizado
(PROSINDI) .
35. Para informaes mais detalhadas acerca das caractersticas tcnicas dos novos
processos construtivos que esto sendo utilizados recentemente no Brasil consultar a tese
de livre-decncia de Marlene Picarelli e as dissertaes de mestrado de Nlcolau A. Guida
Neto e Cibele Haddad Taralt , do curso de ps-graduao da FAUUSP. Consultar tambm
a dissertao de mestra do de Carolina Maria Pozzi de Castro e Maria Tavares, no curso
de ps-graduao do Departamento de Arquitetura da Escola de Engenharia de So Caro
los, da USP.
54
o.Programa de Erradicao da Sub-Habit, (PROMORAR)
o carro-chefe dessa orientao. o mais propagandeado e o que
apresenta nmeros maiores de realizao junto populao de
baixa renda.
Segundo Gustavo A. T. Heck, em Manaus, o projeto C0-
roado trata da urbanizao de uma rea insalubre ocupada por 5.000
famlias. Na Bahia, em Alagoas, o projeto beneficia 11.444 fam-
lias, e em Nagamar, Fortaleza, 1.921 famlias (Heck, 1982) .

Na regio Sudeste, entre recuperao de reas faveladas e

construes de 15.479 habitaes, o PROMORAR atinge 80 mil
pessoas, e no Rio de J aneiro, como o Grande Projeto Rio, ir be-
neficiar 250.000 pessoas com a urbanizao de uma rea de 3.359
hectares situada entre os municpios do Rio de J aneiro e Duque
de Caxias. 36
A falta de um contato direto com todos esses empreendi-
mentos no nos permite fazer uma anse mais detalhada dos fatos
enunciados ou de sua repercusso, mas a pouca vivncia que tive-
mos com duas realizaes do PROMORAR nos permite desconfiar
de nmeros to efusivos.
Em So Paulo, das 5.300 unidades habitacionais previstas
e prometidas pelo ento prefeito Reynaldo de Barros (1979j1980)
foram entregues 2.740 at novembro de 1983.
Das primeiras unidades construdas, grande parte est em
processo de deteriorao, prncpalmente aquelas edificadas com
placas de gesso em 1981 (as placas esto se desfazendo) no; con-
junto Ferno Dias. Em unidades construdas posteriormente no-
tvel a grande insalubridade .(Conjunto Vila Mariana I).
Mas o mais grave a ser observado, entretanto, que apesar
do esforo de chegar s camadas mais pobres da populao, bas-
tante propagandeado pelo BNH, ele no logrou sequer atenuar o
intenso processo de favelizao e de queda na qualidade habita-
36. Em Londrina, PR. o nico conjunto elaborado dentro do programa PROMORAR,
com 320 unidades construdas em local distante das reas urbanlzadas, no tem, acesso
regular cidade (sic) _ Particularmente nos dias de chuva e tambm noite no h
transporte coletivo. o que toma praticamente impossvel o acesso e. portanto, as opor-
tunidades de trabalho para os moradores do conjunto. As caractersticas de marglnalidade
e violncia dos moradores retirados de uma 'favela que se encontra sobre uma rea onde
hoje passa uma linha frrea, se acentuaram bastante devido extrema estratificao es-
pacial, A grande maioria dos moradores no tm condies financeiras de responder s
prestaes exlgdas e no foram Informados anteriormente sobre quanto deveriam pagar
nem como deveriam Iaz-lo (situao em 1982),
55
cional que foi flagrante nas grandes cidades brasileiras. Os nme-
ros e empreendimentos apresentados podem ser considerados posi-
tivos .em si mesmos, mas nunca se relacionados ao oceano da de-
manda habitacional popular no Brasil. 37 A forma paternalista e
pontual, atravs da qual o BNH atua, no conduzir nunca so-
luo de um problema que requer a adoo de outra postura pol-
tica e econmica diante da populao usuria. Essas propostas no
servem nem mesmo ao processo de acumulao de experincias,
como querem alguns tcnicos, na medida em que s reconhecem a
organizao institucional e burocrtica e nunca a organizao po-
pular (independente da "proteo" do Estado).
5. 6 - Causas da tentativa de mudana da poltica habitacional
- o papel dos movimentos populares
Um aumento real da produtividade na indstria de cons-
truo, a adequao dos financiamentos (com incentivos) s faixas
de renda mdia (ou mdia baixa) e o esforo de cooperao entre
organismos federais, estaduais e municipais permitiram ao BNH um
relativo sucesso na tendncia '"popularizao" dos seus investi-
mentos em habitao.
Se o BNH enveredou por esse caminJ ho, entretanto, por-
que ele foi compelido em parte porque o mercado residencial imo-
bilirio esgotou-se aps o boom imobilirio que atingiu vrias ci-
dades do pas, sucessivamente, durante os anos de 1969 a 1974.
A extrema concentrao de renda social no pas, que se
acentuou entre meados da dcada de 60 at meados da dcada de
70, ao mesmo tempo em que propiciou o extremo vigor na pro-
duo imobiliria propiciou tambm seu esgotamento devido res-
trio do mercado composto por uma pequena porcentagem da
populao.
As empresas de edificaes e, mais poderosas do que elas,
as empresas produtoras de material e equipamentos para constru-
o comearam a pressionar o BNH para a produo em massa de
habitaes. A presena do capital estrangeiro nessa investida n~
37. o PROMORAR, o PROFAVELA e o PROFILURB somados no atendiam 6.000
famlias existentes no municpio de So Paulo em 1983 (cf'. dados FABES-PMSP). Quanto
ao PROFILURB, at junho de 1981 haviam sido financiados 4.771 lotes urbanizados em
todo o Brasil em 5 anos de existncia (cf , BNH em resumo, n. 16).
56
nada desprezvel (Picarelli, 1981). Ela bem marcante na rea,
com novos materiais e equipamentos para construo, revelando
uma tendncia expanso desses setores rumo ao mercado interno
brasileiro.
Com o fim do ohamado "milagre brasileiro" e incio da
crise econmica internacional, emergem os movimentos populares,
movimentos reivindicatrios urbanos, movimentos camponeses pela
posse da terra, movimentos operrios por melhores salrios, esta-
bilidade no emprego e liberdade sindical.
A luta democrtica e popular combinada conjuntura de
crise econmica e perda de sustentao do regime autoritrio por
parte de certas camadas sociais so fatores que, em conjunto, iro
propiciar uma relativa "abertura poltica" ouja paternidade assu-
mida pelo regime militar.
No iremos analisar aqui o quanto foi dado (leia-se tro-
cado) e o quanto foi conquistado nesse processo. H uma biblio-
grafia que trata especificamente do assunto, portanto, com mais
propriedade.P No concordamos, porm, com as anlises que su-
bestimam totalmente a influncia das mobilizaes populares. Par-
ticularmente no caso da poltica habitacional ela bastante clara,
pois os movimentos ligados habitao so os mais constantes e
freqentes dos muitos que eclodiram em nossas grandes cidades.
Organizaes ou associaes de favelados reivindicam a
posse da terra e infra-estrutura urbana com rede de gua e de
energia eltrica, iluminao pblica, transportes, etc. Se no incio
da dcada de 70 a palavra de ordem de remoo dos favelados,
no fim da dcada j no se fala mais nisso. O discurso oficial
de recuperao e urbanizao de favelas. As invases organizadas
so toleradas e at auxiliadas, por vezes, pelas Secretarias de Pro-
moo Social.
Moradores de loteamentos clandestinos lutam pela regula-
rizao de seus lotes vendidos em situao totalmente ilegal sob a
conivente ineficcia da fiscalizao municipal. As lutas que se tra-
vam por melhores transportes, pela melhoria da rede pblica de
gua, pela construo de creches, ou contra as enchentes, de algu-
38. Sobre a emergncia dos movimentos sociais no Brasil, na dcada de 70, ve.r:
P. Singer e Vnicius C. Brandt (orgs.). So Paulo: o povo em movimento. Petrp.ohs,
Editora Vozes, 1982; Lus Flvio Rainho. Os pees do grande ABC. Petrpolis,. Edlto~a
Vozes, 1980; Carlos Nelson F. dos Santos. MOVImentos urbanos no Rio de Janeiro. RIO
de J aneiro, Zahar, 1981.
57
ma forma, esto todas ligadas habitao e ao processo que ca-
racteriza o crescimento urbano e elas atestam a falncia daquela
poltica habitacional.
Como se comportaram as empresas de construo pesada
diante do que estamos ohamando de tentativa de ativao da pro-
duo em massa de habitao popular por parte do BNH?
No temos muita clareza sobre sua interveno a esse res-
peito. Foi possvel perceber alguns casos de empreiteiras que se
propuseram a atuar tambm a. A produo em massa de habita-
es que tem o Estado como promotor (eliminando obstculos re-
presentados pelo promotor privado, proprietrio da terra e vende-
dor) repete a situao das grandes obras de construo pesada
quando as empreiteiras firmam contrato com rgos de governo
para a construo apenas. O cliente o Estado. O financiamento
ou a venda .no dizem respeito s empresas.
Nossa hiptese mais provvel, entretanto, que as maiores
empresas brasileiras de construo pesada j estavam construindo
todos os faranicos projetos que permitia a sua capacidade (usinas
hidreltricas, ferrovias, usinas atmicas, portos, etc.). Alguns desses
projetos continuaram contando com o financiamento do BNH mes-
mo com a "correo" da rota que aqui apontamos.
58
6
A provisao " injrmal" de habitaes
- espao da misria
"Ento a favela acabou sendo a soluo para o trabalha-
dor morar semmorrer de fome. Mais da metade dos favelados so
operrios, alguns at considerados como bem empregados" (presi-
dente da Associao dos Favelados de So Bernardo do Campo,
Folha de So Paulo, 20/12/83).
6. 1 - O peso da habitao no custo de reproduo
da fora de trabalho
A evoluo do salrio rrummo real, a partir do incio da
dcada de 60, at maro de 1983, revela a tendncia, quase que
ininterrupta, de sua crescente desvalorizao como mostra a ta-
bela 7.
Essa desvalorizao do salrio mnimo iatinge uma grande
massa de trabalhadores no Brasil j que 38,60% da fora de tra-
balho ativa no pas ganham at dois salrios mnimos. No Estado
de So Paulo 20,90% da fora de trabalho esto situados nessa
faixa de renda.
59
I
:,
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li'
' I
I, I
[:
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TABELA 7
SALA RIOS M!NIMOS REAIS (EM Cr$) DE MARO DE 1983
lNDICE DE SALARIOS M!NIMOS REAIS (JULHO DE 1960 =to
tNDICE DE
SALARIO MtNINO
SALARIO MtNINO
ANOS
REAL
REAL
1960
45.695,97
100
1961
50.809,35
111
1962
46.390,55
102
\
89
,
1963
40.779,08
\
1964
42.136,25
92
1965
40.632,86
89
1966
34.637,55
76
1967
32.768,58
72
1968
32.069,43
70
1969
30.858,49
68
1970
31.406,84
69
1971
30.054,24
66
1972
29.515,03
65
1973
27.047,44
59
1974
24.730,66
54
1975
25.927,89
57
1976
25.758,82
56
1977
26.841,81
59
1978
27.655,20
61
1979
27.920,24
61
1980
28.144,15
62
1981
28.861,57
63
1982
25.215,04
55
1983 (at maro)
23.568,00
52
FONTE: DIEESE.
As vantagens obtidas com a lei 6.708, de 30!~0/~8, que
restringia os ganhos nas faixas acima de 10 SM e privilegiava os
que ganhavam at 3 SM, no s foram suspensas em 1983, com~,
por imposio do Fundo Monetrio Internacional, o governo. brasi-
leiro ps em prtica o decreto-lei 2.065 (~evidament~ ~anclOnado
pelo Congresso Nacional) que reduz os reajustes salariais ~mcon-
junto a 80% do lndice Nacional de Preos ~~, Consumld~r
INPC. 39 H ainda o agravante de que o INPC e expurgado.
39 o decreto-lei 2.065 estabelece os seguintes reajustes: at 3 SM - I ~sd IrJ p
c
6
d 3 a :, SM O8 do INPC (ao que exceder 3 SM); de 7 a 15 SM - , o
(:0 que exced;- 7 SM); acima de 15 SM - 0,5 do INPC (ao que exceder 15 SM).
60
o decreto-lei 2.065 parte de uma poltica recessiva de
enfrentamento da crise econmica que se inicia na dcada de 70,
como j mostramos anteriormente, porm o barateamento da fora
de trabalho que se d com o barateamento do custo da habitao
(entre outras tantas necessidades que ela tem para sua sobrevi-
vncia) no obedece a uma estratgia recente. Ela se d, com as
caractersticas que tem hoje, combinando autoconstruo/loteamen-
tos de periferia com a mo-de-obra migrante, grosso modo, a partir
dos anos 40. .'
No tarefa: simples medir o custo da habitao na re-
produo da fora de trabalho no Brasil basicamente porque, para
fugir ao aluguel mensal, os trabalhadores lanam mo de diversos
expedientes que so de difcil mensurao por parte dos organis-
mos de levantamento de dados (INPC, DJ EESE e IBGE). A pres-
tao de terreno" casa ou apartamento contabilizada como inves-
timento (no despesa corrente) e no como gasto comhabitao,
enquanto que nos gastos comhabitao entram despesas como com-
bustvel, limpeza domstica, decorao, manuteno do imvel, etc.
No o caso de .aprofundarmos essa questo metodolgica aqui,
mas, apenas para exemplificar, lembramos que na ,casa autocons-
truda, sua ampliao, que se estende por muitos anos (como j
mostraram diversos estudos), se confunde com a manuteno. A
casa comea a se deteriorar, pois freqenternente no recebe aca-
bamento, antes mesmo de ser considerada terminada enquanto cons-
truo. Os organismos de levantamento de dados perguntam sobre
as despesas mensais com encanadores, pintores, eletricistas, etc., e
localizam essas despesas como despesas correntes. A autoconstruo
com a casa sendo construda "um pouco por ms" leva a uma
confuso entre o ,que so "despesas correntes" e o que "inves-
timento" (de acordo com a concepo econmica usada em todos
os levantamentos e que se baseia no fato de que o proprietrio de
um imvel adquire um patrimnio).
Apesar dos problemas de medidas, que vo bem alm do
que mencionamos rapidamente aqui, importante registrar algumas
informaes provindas de levantamentos. :f,
No Estudo Nacional de Despesa Familiar v. 1, efetuado
pelo IBGE (1974/75), possvel constatar que os setores que po-
deramos ohamar de "classe mdia" despendem maior parcela de
seu oramento com gastos de habitao (aluguel e taxas) do que
61
' I
"
, "
I,
!I
"
,
GRAFICO 2
SALARIO M/NIMO E RAO ESSENCIAL M/NIMA
TEMPO NECESSARIO PARA AQUISIO, MEDIA ANUAL
- BRASIL 1963/82
250t - - - - - - , , ;- - _
200r - - - - - - - - - - __ - + ~
450k- __ +- _
,
,
",
~~~4)~6~.-"611,----;;"~-;67;--6:;;&:--;.~9--;70;;--~71--:72.;:;-yT.-,7:;:;'4~7~t;~7 ~7;-;7---:;7"'8----;;;79;---;SO;;;:-S:;-4 ~82
ANO S
FONTE: DIEESE - BOLETIM ABRIL DE 1983.
1959 =100.
62
os setores de menor renda. Sabemos, entretanto, que a habitao
no mais barata para quem ganha menos, seno porque nesse
caso ela produzida no setor ohamado "informal". Sabemos tam-
bm que a alimentao e o transporte tendem a absorver maior
porcentagem do oramento domstico nos ltimos anos ao lado da
queda do poder aquisitivo do salrio mnimo. Ou seja, quando. o
valor do salrio tende a decrescer, quando as despesas com ali-
mentao e transporte tendem a pesar mais, os gastos com habi-
tao so sacrificados. Essa a nossa hiptese que se baseia nos
dados levantados e tambm em=nossa vivncia emprica na perife-
ria da cidade de So Paulo.
O grfico 2 mostra que os gastos comhabitao no obe-
decem a uma regra, como aponta Ball para a Inglaterra, onde a
moradia pesa crescentemente na reproduo da fora de trabalho
(Ball, 1978). (Para interpretar a evoluo que o grfico mostra
precisaramos detalhar a evoluo do preo dos materiais de cons-
truo, tarefa que fugiria aos nossos objetivos aqui). O baratea-
mento da habitao muito importante no barateamento da fora
de trabalho (e tambm na manuteno das regras da poltica ha-
bitacional institucional, que no atende grande maioria da popu-
lao). Podemos verificar em seguida como a classe trabalhadora
barateia os custos da habitao e verificar tambm as pssimas
condies habitacionais resultantes dessas prticas.
6.2 - O agravamento das condies de. habitao
no Brasil de 1970/80
A pobreza das condies de habitao no Brasil, que con-
figura um quadro dramtico e tende a um agravamento, reflexo
dos disparates que podem ser observados na distribuio de rendas
no ,pas.
A tabela 8 nos d uma idia ,da distribuio de rendas
entre a populao com mais de 10 anos, que conta comrendimen-
to mensal. Podemos verificar que 78,58% da populao brasileira
que esto nas condies referidas (tmmais de 10 anos e recebem
algum rendimento) ganham at trs salrios mnimos. Para o Es-
tado de So Paulo, o mais rico do pas, a porcentagem desce para
67,36%.
Essa populao (mesmo se considerarmos a renda fami-
liar) foi praticamente excluda dos financiamentos concedidos. pela
poltica habitacional institucional, como j vimos.
63
I
, I
I
11
TABELA 8
DISTRIBUIO DA POPULAO POR FAIXAS DE RENDA
- ESTADO DE SO PAULO E BRASIL - 1980
(PESSOAS COM MAIS DE 10 ANOS COM RENDIMENTO MENSAL)
RENDIMENTO
EST. SO PAULO BRASIL
MENSAL MDIO
(SALARIO MfNIMO) NQ PESSOAS % NQ PESSOAS %
At 1 2.424.606 20,90 17.859.465 38,60
Mais de 1 a 2 3.544.314 30,55 13.039.599 28,18
Mais de 2 a 3 1.846.361 15,91 5.457.844 11,80
Mais de 3 a 5 1.827.884 15,75 4.787.046 10,35
Mais de 5 a 10 1.216.976 10,49 3.119.227 6,74
Mais de 10 a 20 501.939 4,33 1.359.066 2,94
Mais de 20 240.050 2,07 646.203 1,40
TOTAL 11.602.130 100,00 46.268.450 100,10
FONTE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.
Recenseamen to Geral - 1980.
A escala da demanda de habitaes populares, dado o
grande nmero da populao do pas (119.070.865 hab, em 1980),
a grande concentrao da renda e o intenso fluxo migratrio in-
terno deixam bastante claro que no ser uma pequena reforma
na poltica habitacional que ir levar a solues ou, pelo menos,
minorar o problema. Muito menos quando os programas oficiais
acenam com medidas paliativas ou demaggicas para as faixas que
esto na base da pirmide.
Apenas no municpio de So Paulo o incremento popula-
cional implicou em um aumento relativo de 57.971 domiclios por
ano ou 579.708 domiclios em 10 anos (70/80), mantida a taxa
mdia de 4,5 hab. por domiclio. O mesmo clculo para o territ-
rio nacional resulta em um crescimento necessrio de 5.762.630
domiclios em 10 anos ou 576.236 domiclios ao ano. 40
Apesar do esquematsmo desses clculos, possvel ver a
ordem de grandeza do que seria necessrio, apenas para acompa-
nhar o crescimento vegetativo. 41
40. Fonte dos dados demogrfcos: IX Recenseamento Ge~al do Brasil 1980 Si-
nopse Preliminar do Censo Demogrfico. IBGE. ' ,
41. A FlBGE estima em 6.041.616 unidades fam!l!ares que deveriam ser constru.
das em 1980/85 para a populao de rendas situadas entre O e 5 SM para substituir
habitaes atuais e suprir a necessidade de novas residncias (in Relatri BNH, 1980).
64
E evidente que de alguma forma esses domiclios so obti-
dos, seja nas favelas, na periferia, nos apartamentos da classe m-
dia ou debaixo de viadutos. As pessoas moram independentemente
da poltica habitacional institucional. E o que queremos reafirmar
O seguinte: a poltica habitacional no tem provido habitaes
para a esmagadora maioria da populao para a qual o BNH no
existe. As tentativas PROMORAR e PROFILURB tmapelo essen-
cialmente demaggico e propagandstico, pois no levam em cnta
em. hora nenhuma aescala ou os nmeros relativos s necessidades.

No Nordeste do Brasil 38,2% das casas eram de taipa em

1970, 54,6% tinham piso de terra. Pelo Censo Demogrfico -
IBGE, 1980, 85,0% da populao ativa recebiam menos de 2 sal-
rios mnimos, portanto, semcondies de endividamento.V
O crescimento da populao favelada no Municpio de So
Paulo foi da ordem de 446%, enquanto a populao total cresceu
44%, de acordo comdados do Censo do IBGE - 1980.
43
No Rio de J aneiro a populao total da cidade cresceu
duas vezes durante o perodo 1950-1980, enquanto a populao fa-
velada cresceu quase dez vezes no mesmo perodo, perfazendo. um
total de dois milhes de pessoas, ou seja, um favelado para cada
trs habitantes (em 1980).44
EmBelo Horizonte o nmero de favelados dobrou de 1970
a 1979. De acordo com dados do PLAMBEL (rgo de planeja-
mento metropolitano da Regio de Belo Horizonte), havia 400.000
favelados em Belo Horizonte em 1979.
O agravamento das condies de habitao no expresso
apenas pelo nmero de favelados. Em So Paulo, por exemplo, o
nmero de habitantes de cortios maior do que o nmero de
habitantes de favelas. Em 1975 estimava-se que 7,1% da popula-
o do municpio residiam em cortios. Estes, embora estejam me-
lhor localizados do que a maior parte das favelas paulistas, apre-
sentam, no raras vezes, piores condies de higiene e conforto
ambiental. 45 Nossas observaes empricas para as reas de Santa
42. Citado por Dionsio Carib no debate sobre Arquitetura da Terra. Museu de
Cincia e Tecnoiogia da Bahia, 21/10/82.
43. Alguns elementos da metodologia utilizada pelo IBGE para a contagem da po-
pulao favelada nos permitem considerar esse nmero subestimado. O IBGE contou
apenas grupos de barracos com nmero acima de 50 unidades em terrenos invadidos.
44. Extrado de Favelas do Rio de J aneiro 1950/80, IBGE, 1981, mimeo.
45. Dados extrados de Diagnstico de habitao e [enmeno cor/io no municpio
de So Paulo. PMSP,Sebes-Hal;>!-Coped., 1975.
65
:11
11
I
Ceclia, Liberdade, Barra Funda, Mooca, levam a crer em vigoroso
aumento do nmero de moradores em cortios. E particularmente
notvel o novo tipo de cortio que ocorre na periferia da cidade
sob a forma de uma fileira de cmodos de aluguel ao longo do
terreno. 46
Esse agravamento das condies de moradia, como vimos
para o caso das favelas cariocas e paulistas, no se deve apenas
ao crescimento migratrio. Constata-se efetivamente uma piora do
nvel de vida atravs da habitao, pois 50% dos favelados de So
Paulo moraram em casas de alvenaria nos ltimos 2 ans e mu-
daram-se para favelas por no poder arcar com os gastos relativos
a aluguis ou pagamento de terreno ou casa prpria. 47
Alm do grande aumento das favelas, um dado acirra a
gravidade da situao: houve tambm nos ltimos anos um incre-
mento no congestionamento habitacional dos barracos. Em 1975
havia nas favelas de So Paulo 21.512 domiclios. Em 1978 esse
nmero sabe para 89.042, resultando em <umaumento de 414%
nesses trs anos. Acontece que o nmero de pessoas residentes
nesses domiclios aumentou 457% (Veras, 1980, p. 138). Mais
pessoas se amontoaram no pouco espao disponvel.
Em Belo Horizonte, em 1979, 450.000 pessoas dormiam
em mais de quatro em um s cmodo. O congestionamento habita-
cional no atinge apenas as favelas. E a cruel realidade que marca
o cotidiano de grande parte da populao em todo o pas.
O rosrio de males que atingem a populao trabalhadora
no se restringe ao congestionamento habitacional nas favelas e
nos cortios.
Enquanto a especulao imobiliria leva a uma grande ver-
ticalizao na ocupao das reas mais centrais urbanizadas, o
mesmo motivo, ou seja, o preo da terra que est relacionado
sua localizao em relao a equipamentos, servios e infra-estru-
tura, expulsa uma grande parte da populao para lugares distantes
dos locais de trabalho e de reas urbanizadas e freqentemente
em loteamentos clandestinos ou irregulares. Estima-se que na peri-
feria da cidade de So Paulo moram 4 milhes de pessoas ou
quase metade da populao do municpio. 48
46, Ver dados a respeito da Pesquisa Domiciliar - PDIM, So Bemardo do Cam-
po, 1974. Ver ainda Rolnik e Bonduki. Periferias. FAUUSP, 1978.
47, Ver a respeito Pastemak, In Blay, 1978, e Kowarick, 1979~' ,
48, Cf , Azis Ab'Saber em entrevista ao jornal O Estado de S. Paulo, 19/6/82. "
66
Em nossos trabalhos anteriores, chamamos ateno para o
fato de autoconstruo da casa ou sua construo atravs do mu-
tiro representar um sobretrabalho que se combina perfeitamente
ao rebaixamento salarial generalizado. O gasto com habitao no
faz parte do salrio mdio do trabalhador. A compra dos lotes.
(bastante facilitada e de custo bastante baixo j que se situa em
lugares completamente desocupados) e a compra dos materiais de
construo (o mnimo indispensvel para o primeiro ou para os
primeiros cmodos) feita comrecursos do 13% salrio, do FGTS

(que na verdade deveria funcionar como um fundo desemprego),

das frias, das horas extras e da economia na alimentao.
A obteno da casa prpria s possvel em regime de
muito sacrifcio: trabalho intenso nas horas de descanso. k cons-
truo se arrasta por muitos anos e freqentemente comea' a de-
teriorar-se antes de receber o acabamento. 49
1
t
I
Os demais sacrifcios que a poltica habitacional extra-ofi-
cial impe ao trabalhador se do por conta da localizao da ha-
bitao, do transporte que a serve, da distncia s fontes de abas-
tecimento, da distncia aos servios de sade, de educao, etc.
49. Ver a respeito do filme document rio Fim de Semana. Federao de,>Clneclu-
bes. Ver ainda Taschner e Mautner, 1981 e Mautner, 1981.
67
7
Terra urbana, habitao e o Estado
- apenas algns aspectos
Dos numerosos estudos tericos que se ocupam da questo
fundiria queremos reter aqui apenas duas idias principais 50: a)
que a propriedade privada da terra condio fundamental (e no
obstculo como pensam alguns) para o desenvolvimento do capital
imobilirio 51; b) que de algum modo a terra urbana passe por
um "processo de produo" que modifica seu valor de uso, ou
seja, que atribui a ela certas qualidades relativas ao entorno, acesso,
etc., alm de suas caractersticas especficas: construtibilidade, mor-
fologia, etc. (Lefvre, 1979).
Sem ser uma mercadoria reproduzvel a terra est sujeita
a um processo de valorizao relacionado intimamente com os in-
vestimentos pblicos em equipamentos e servios com a legislao
de uso do solo, e mesmo com a forma como se d o crescimento
da cidade, que fruto das decises dos proprietrios de imveis.
Embora o mercado de terras no Brasil esteja passando por
transformaes de modo a vincul-Io mais estreitamente ao capital
produtivo, as conquistas tm sido pequenas e a resistncia muito
grande. A reteno de reas vazias, reserva de valor ou objeto de
50. Ver a respeito as discusses atuais sobre a renda da terra em Ball, 1984.
51. Ver a respeito o raciocnio desenvolvido por Martins para a terra agrcola
(Martins, 1981).
69
espeoulao, tem sido marca muito forte nas grandes e mdias
cidades no Brasil, impondo um crescimento horizontalizado e peri-
frico. Alis, na periferia urbana, onde a construo de imveis
no se d atravs de formas estritamente capitalistas, O loteador
de terras tem sido absolutamente hegemnico.
J ulgamos fundamental a referncia esfera do consumo
sempre (desde que de forma imbricada produo e distribui-
o) e no que se refere urbanizao perifrica, a reteno de
terras vazias impe um sacrifcio exagerado populao trabalha-
dora. No cotidiano dessa populao no faltam as histrias fre-
qentes sobre crianas nascidas em txis, dada a imensa distncia
(10 a 20 quilmetros) que separa o local de habitao dos hospi-
tais e a falta de ambulncias para o transporte. O abastecimento
alimentar do domiclio tambm se transforma em aventura, pois o
morador submetido, em geral, a uma situao de monoplio nas
compras dirias que devem ser feitas nos nicos (quando existen-
tes) estabelecimentos comerciais situados na vila ou no loteamento.
Ele compra o que tem a preos fixados pelo comerciante ou ento
obrigado a usar transporte pblico especialmente para fazer suas
compras em feiras-livres ou supermercados situados a longas dis-
tncias.
parcelamento e uso do solo. A fiscalizao inexiste para o loteador
mas existe para o morador. 53 O loteamento clandestino tornou-se
um negcio promissor, luz do dia, para quem quisesse ver e
constatar facilmente, ao longo da dcada de 70.
Em 1980, a Empresa Municipal de Urbanizao do Muni-
crpio de So Paulo (EMURB) estima em 4.000 o nmero de 10-
teamentos clandestinos no municpio. Entre 1972 e 1980 apenas 7
loteamentos foram abertos e vendidos de forma totalmente regular
em So Paulo, conforme Cndido Malta Campos Filho, ento pre-
sidente da Coordenadoria Geral do Planejamento - COGEP (O
Estado de S. Paulo, 1/3/80).54
O loteamento irregular presena constante em todas as
grandes cidades brasileiras, resultado inequvoco de uma poltica
habitacional que desconhece as necessidades habitacionais da maior
parte da populao e de um processo de crescimento urbano onde
os grandes e pequenos especuladores imobilirios gozam de ampla
liberdade.
Os grandes especula dores mantm verdadeiros "latifndios"
em reas que contam muitas vezes com toda a infra-estrutura ur-
bana nas cidades de porte mdio e grande.
Segundo a ex-COGEP (Coordenadoria Geral do Planeja-
jamento do Municpio de So Paulo), 40% da rea urbana do mu-
nicpio estavam vazios em 1980, distribudos da seguinte forma:
13% na rea central, 43% na rea intermediria e 76% na peri-
feria (informao BNH-SP - O Estado de S. Paulo, 18/8/82).55
No Rio de J aneiro havia, em 1978, 900.000 lotes vazios
(FUNDREM), em Belo Horizonte 500.000 lotes vagos (PLAMBEL,
1982) sempre em rea urbana. Enquanto essas terras permanecem
O tempo que o trabalhador passa no transporte para ir ao
trabalho tempo que tirado de seu descanso, do seu convvio
com a famlia. Muitos deles saem de casa quando os filhos ainda
no se levantaram e chegam quando os filhos j esto dormindo. 52
As mulheres, quando no trabalham fora de casa e a sade
familiar no exige viagens, ficam presas ao local de moradia por
meses a fio. (Quando trabalham fora de casa, elas tm as madru-
gadas e os fins de semana para pr em dia a lavagem de roupa e
a limpeza da casa. Trabalho dobrado para o homem e para a mu-
lher nos fins de semana).
O Estado praticamente ignora o assentamento residencial
da populao nos loteamentos da periferia. Os investimentos so
raros ( exceo das vsperas de eleies para cargos administra-
tivos), a legislao ignorada: cdigo de obras e leis relativas ao
53. Em junho de 1980 o movimento de loteamentos clandestinos denunciou pre-
feitura de So Paulo, por ocasio de uma ida em massa dos moradores ao prefeito,
nome e nmero de um fiscal corrupto que andava chantageando moradores de lotearnen-
tos clandestinos da regio de Interlagos, com a ameaa de suspender as construes das
casas. O fato no constitui exceo.
54. Entendemos por loteamento clandestino aquele que aberto e vendido de ma-
neira ilegal em relao legislao de uso e parcelamento do solo e em relao s exi-
gncias de aprovao de planta e alvars, concedidos pelo poder municipal ou ainda sem
a documentao regular exigida pelo cartrio de registro de imveis. A conseqncia mais
grave para o comprador que sem a aprovao do poder municipal, o lote; no pode
ser registrado e conseqentemente seu comprador no obtm a escritura. Ver ! respeito
o filme que dirigimos Loteamentos Clandestinos sobre as lutas populares para a regula-
rizao de loteamentos. Ver ainda: Filippina Chinelli, Os loteamentos da periferia, in
Valladares, 1981, e a dissertao de mestrado de Angela Maria de Carvalho Borges, 1982,
referente a Salvador.
55. Apenas na cidade de So Paulo, o Estado possui 2.641 terrenos desocupados,
perfazendo um total de' 17,2 milhes de metros quadrados ou 1,1% da rea do munic-
pio (Folha de So Paulo, 2/5/82).
52. A EMPLASA, empresa ligada regio metropolitana da Grande So Paulo,
constatou, atravs de pesquisas origem-destino realizadas em 1968 e 1978, que no fim
desse espao de tempo o trabalhador era obrigado a levantar 2 horas mais cedo para
chegar a tempo ao trabalho. l? significativo o nmero de trabalhadores que se levantam
s 3 horas da madrugada, segundo Roberto Cerqueira Csar, Secretrio dos Negcios
Metropolitanos, Folha de So Paulo, 10/2/82.
70 71
\

\
na "engorda", ou seja, valorizando mais e mais por efeito dos in-
vestimentos nos seus entornos, verdadeiras "cidades" ou bairros
urbanos isolados so construdos em poucos meses na zona rural,
como acontece na Estrada Parelheiros, em So Paulo.
A especulao feita com a terra urbana joga para o alto
seus custos dificultando o sucesso dos programas habitacionais ofi-
ciais alm de condenar ao exlio da periferia a maior parte da po-
pulao trabalhadora.
Apesar da evidncia dos prejuzos sociais que traz a pr-
tica de reteno de terras vazias para especulao em reas urba-
nas, o Estado, no Brasil, se mostra relutante nos ltimos anos em
aprovar algumas medidas de coibio desse tipo de atividade. 56
A luta pela moradia na cidade, que se configura atravs
da reivindicao de um pedao de terra, est na ordem do dia no
Brasil hoje. A 20~ Assemblia Geral da Conferncia Nacional dos
Bispos do Brasil (CNBB, 1982) aprovou documento sob ttulo "Uso
do Solo e Ao Pastoral", onde a propriedade privada da terra
no aceita como um fato absoluto que est acima dos interesses
sociais.
oBNH juntamente com a Pastoral das Favelas da Arqui-
diocese do Rio de J aneiro se props a estudar a situao fundiria
de algumas favelas no Rio, afastando da soluo "o fantasma da
remoo". 58
Isto no significa um grande avano institucional. Por qu?
Porque nota-se uma resistncia sensvel contra a aprovao de leis
que restrinjam a reteno e a especulao da terra urbana, leis
essas que esto sendo gestadas desde 1969.
Embora o Estado tenha mudado rapidamente sua poltica
para com as favelas e at mesmo para com as invases organizadas
(com a expanso do desemprego no lhe restou alternativa), as
medidas relativas a um maior controle sobre a propriedade privada
da terra urbana permanecem durante vrios anos em discusses in-
terminveis. 59
Apesar de toda essa morosidade, podemos constatar dois
instantes de avano: a aprovao da lei 6.766 em dezembro de
1979 e a apresentao do projeto-de-lei chamado de desenvolvimen-
to reforma urbano no incio de 1982.
o documento declara existir 150 invases de terra (1982)
em Salvador, enquanto que no Recife foram feitas pelo menos 60
invases de 1978 a 1982.
Algumas entidades, como o Sindicato dos Arquitetos do Es-
tado de So Paulo, apoiaram os invasores da Fazenda de Itupu,
propriedade do lAPAS no municpio de So Paulo.
A recesso econmica com desemprego em massa que se
aprofunda em 1983 causou uma acelerao nos processos de in-
vaso. E se at passado bem recente (1981 e comeo de 1982) as
invases eram tratadas como caso de poltica, em seguida, com a
crise econmica, e com alguns Estados governados pela oposio,
a poltica de tolerncia. 57 A orientao oficial de urbanizar fa-
velas substituiu a de remoo.
7.1 - A Lei Federal 6.766 - contra os loteamentos
clandestinos
A lei federal 6.766 dispe sobre o parcelamento do solo
urbano, regulamenta normas administrativas, civis, urbansticas e
penais para loteamentos urbanos.
Em rpidas palavras, se antes da lei os executivos muni-
cipais queixavam-se de no ter instrumentos para a punio dos
loteadores faltosos, depois da lei no permanece a desculpa: ela
atribui ao poder municipal a faculdade de incriminar os loteadores
clandestinos.
Sua aplicao, quatro anos depois, deixa muito a desejar,
seja pelo despreparo das administraes pblicas para seu uso, seja
pela conivncia dos funcionrios municipais em relao aos lotea-
dores, o que nos foi possvel constatar claramente.
56. Para informaes mais desenvolvidas acerca da interveno do Estado em re-
lao ao parcelamento do solo, consultar Eduardo Fagnani e Ricardo V. Meletti. Estado,
solo urbano e loteamentos populares: uma anlise de poltica. FAUUSP, PRODEUR,
1982 (cpia).
57. Em 1982. a poltica retira invasores de duas reas vazias no municpio de So
Paulo: a fazenda Itupu, de propriedade do lAPAS, e de terreno em Ermelino Matarazzo,
de propriedade da Prefeitura Municipal (O Estado de S. Paulo, 4/2/82, e O Estado de
So Paulo, 29/1/82).
58. BNH Noticias, n. 16, ago. de 1981, p. 2.
59. Ver a respeito Fagnan e Meletti, op. cito
72
73
A falta de rigor na aplicao da lei reflete bem seu car-
ter. No se trata de punir os infratores e regularizar os loteamen-
tos, mas se trata de inibir essa prtica, impedindo que reas ur-
banas bastante valorizadas sejamretalhadas empequenos lotes, com-
prometendo regies cuja venda seria mais lucrativa se explorada
por setores modernos do capital imobilirio. 60
A regularizao dos loteamentos tem-se restringido do-
cumentaco e no atinge as obras necessrias aos moradores ou
exigidas >por lei. Interpretamos esta prtica como uma verdadeira
anistia para o loteador, j que o loteamento "regularizado" sem
que ele realize os investimentos em obras exigidas por lei. 61
Pelo que podemos observar, a lei 6.766 teve o efeito de
inibir (e no de erradicar) a abertura de novos loteamentos irre-
gulares ou o desenvolvimento dos existentes. Acreditamos que isso
levou ao crescimento das favelas e ocorrncia. de invases na
medida em que diminuiu a oferta de uma alternativa habitacional
para a populao de baixa renda (baseio-me em observao em-
prica) .
A chamada lei de "Reforma Urbana" do CNDU; cuja
elaborao tem incio em 1976, enviada para debate ao Congresso
Nacional no incio de 1982, retirada no mesmo ano "para estu-
dos", aps ataques acionados contra ela por parte de certos setores
empresariais. Esses ataques partiram principalmente da Associao
dos Empresrios de Loteamentos do Estado de So Paulo (AELO-
SP), Federao do Comrcio de So Paulo, Confederao Nacio-
nal do Comrcio, Confederao das Associaes de Proprietrios de
Imveis no Brasil, Centro dJ ) Comrcio do Estado de So Paulo e
parte dos empresrios da construo civil. As crticas mais fre-
qentes se referem ao "carter estatizante" do projeto e ao fato
de representar uma "ameaa propriedade privada". Mas o tom
dos documentos que essas entidades enviaram ao Governo Federal
nem sempre foi to brando. A AELO-SP declara que o "teor pro-
fundamente socializante" do projeto de reforma urbana poder
gerar uma "convulso urbana" alm de "desanimar a iniciativa
privada" e "impossibilitar o crescimento econmico do pas e a
consolidao do regime democrtico propiciado pelo governo bra-
sileiro" (OESP, 2/2/82).
7.2 - O projeto de lei de desenvolvimento urbano
"A classe empresarial se lanar comtodas as foras contra
o projeto" (empresrios imobilirios em reunio com o Ministro
do Interior - Folha de So Paulo, 12/2/82).
No incio de 1982 dois anteprojetos de lei relativos ao
solo urbano so enviados ao Congresso Nacional. Um atravs do
Ministrio da J ustia, que dispe sobre desapropriaes, e outro
atravs do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano -
CNDU, rgo do Ministrio do Interior.
significativo que no se utilizou a forma de decreto para
essas propostas, procedimento autoritrio do qual o governo tem
lancado mo usualmente. O lanamento dos projetos para o debate
per;nite ao governo perceber os interesses que lhe so favorveis
ou contrrios.
Empresrios da construo civil e empresanos imobilirios
reunidos como ministro Mrio Andreazza declararam que a "classe
empresarial se lanar comtodas as foras contra o projeto" (FSP,
12/2/82).
A Confederao Nacional do' Comrcio pretende, diante da
lei de Desenvolvimento Urbano, "repensar o tema e partir para
uma poltica agressiva" em defesa do direito da propriedade pri-
vada (J T, 17/3/82).
A reao favorvel ao projeto ficou por conta de urba-
nistas conhecidos por atividades desenvolvidas em rgos pblicos.
Para estes (Cndido Malta Campos Filho, Roberto Cerqueira Csar
entre outros) o projeto chegou com dez anos de atraso. O. IBAM
reuniu planejadores e representantes de organismos oficiais de pes-
quisa e planejamento urbano e entrou na luta em defesa do pro-
jeto. O IAB-SP tambm discute e apia o projeto. Todos apontam
correes a serem feitas no texto da lei, mas todos reconhecem
sua necessidade.
60. Os loteamentos clandestinos esto comprometendo a ocupao de reas poten-
cialmente tursticas que beiram diversas represas de Sa,? Paulo com o ~ssentamento de
uma populao de poder aquisitivo bastante baixo. A lei nao mereceu crticas por parte
dos empresrios imobilirios.. .
61. Ver a respeito cartas do MOVimento pela ~egulan.zaao dos Loteamentos Clan-
destinos da Zona Sul de So Paulo levadas ao prefeito Mrlo Covas em 11/10/83.
oque prope, em sntese, esse anteprojeto de lei em sua
primeira redao?
74
75
,
I
I
De acordo com o texto enviado ao Congresso Nacional, o
Estado amplia em muito seus poderes para: 1) desapropriaes de
imveis em rea urbana para fins de renovao urbana, para re-
venda e para estocagem (institui o direito de preempo e facilita
o pagamento); 2) taxao sobre renda imobiliria advinda de fa-
tores ligados localizao do imvel (desligamento do direito de
propriedade do direito de construir, criao de novos impostos como
o de valorizao imobiliria, contribuio de melhoria); 3) forar
o aproveitamento de reas vazias dotadas de melhoramentos pbli-
cos (atravs do imposto progressivo e da edificao compulsria).
Com o argumento que a propriedade privada de um im-
vel urbano faz parte de um conjunto, e que essa propriedade lhe
confere um compromisso social, os tcnicos do CNDU, rgo que
pertence atualmente ao Ministrio do Interior, declaram que: "No
se pode .falar em direito de propriedade abstrato de carter pleno
e absoluto".
"A propriedade imobiliria urbana condicionada pelo
fator social" .,e por isso o poder pblico necessita de instrumentos
jurdicos que lhe permitam maior controle sobre a mesma. Trata-
se de um novo conceito de propriedade urbana para o CNDU (com
um "teor profundamente socializante" para uma parcela do empre-
sariado) .
Apesar de solicitarem algum controle sobre o custo e re-
teno da terra, setores do capital imobilirio que se beneficiariam
com essa lei no saem abertamente a campo para defend-Ia. 'Par-
celas do empresariado da construo e do capital financeiro no
transformam sua contrariedade, j expressa publicamente, em re-
lao aos especuladores com a terra urbana 62, em apoio concreto
lei de desenvolvimento urbano.
Em maio de 1983, o Ministrio do Interior reenvia ao
Congresso Nacional a proposta de lei que foi refeita. De um lado
abranda e omite a restrio do Estado ao lucro imobilirio que
se configurava na cobrana valorizao da terra resultante de
mudana de legislao.
O novo projeto de lei ignora ainda a questo levantada
pelo anterior de conceder a posse da terra aos moradores urba-
nos que apresentam condies ilegais de ocupao. Este foi, sem
dvida, um golpe dado nas pretenses populares se considerarmos
que a regularizao de posse de terra anseio dos milhes e mi-
lhes de favelados brasileiros.
Como se no bastasse isso, o projeto passou por trmites
que o transformaram profundamente na Cmara Federal: de con-
trrio aos interesses imobilirios rentistas ele se tornou favorvel. 63
Suas determinaes contrariam sua fundamentao.
Apesar do recrudescimento da questo da terra urbana
com a multiplicao de in~ases, o projeto de lei permanece em
tranqila tramitao, agora em nova verso, seguramente orques-
trada por assessoria dos promotores imobilirios.
O que nos importa entender rapidamente aqui : quais
so os interesses que motivaram a subida tona do projeto de lei
de desenvolvimento urbano? Quais so as resistncias encontradas
para sua aprovao? A resposta a essas perguntas pode nos dar
um quadro sobre as posies dos diversos agentes envolvidos com
a produo e comercializao de imveis, um quadro que, dada a
atualidade .do assunto, s pode ser difuso e especulativo.
Emprimeiro lugar os fatos levam a crer que as iniciativas
do governo federal de ensaiar um controle da especulao fundi-
ria vo ao encontro de interesses de certos setores do capital Imo-
bilirio, particularmente dos empresrios de construo e da inds-
tria de materiais e equipamentos ligados construo. C~mo j
registramos, nota-se urna investida do capital estrangeiro para pe-
netrar na construo atravs de materiais e equipamentos na se-
gunda metade da dcada de 70. O BNH tambm ensaiou, como
observamos anteriormente, uma poltica de produo em massa de
habitaes com novas .tcnicas construtivas. O Estado tinha como
obstculo ao desenvolvimento dessa linha poltica o alto preo da
terra e sua reteno pelos proprietrios. (Essa linha foi interrom-
pida pela crise econmica que atingiu plenamente o SFH no co-
meo dos anos 80).
A interveno do BNH na poltica urbana no Brasil
acempanhada de um esforo no sentido de disciplinar o uso e
ocupao do solo urbano por parte do Estado. A tendncia a dis-
ciplinar (relativamente) o crescimento urbano ao mesmo .tempo
62. Ver a respeito Fagnani e Meletti, 1982.
63. Ver a respeito anlise elaborada pela assessoria da Articulao dos" Movimen-
tos de Solo Urbano, entidade civil, com carter nacional, com sede Rua Olavo Eg!dio,
185, .em s~Q Paulo. ..
76
71 I
uma tendncia de modernizar o processo de produo e comercia-
lizao do espao fsico.
As fracassadas tentativas dos "Planos Diretores Munici-
pais" condicionavam o recebimento de verbas do governo federal
aos municpios existncia de um plano diretor (no Estado de
So Paulo) 64; seguem-se a criao de vrios rgos federais vol-
tados para o planejamento urbano e metropolitano, bem como ini-
ciativas municipais referentes ao zoneamento e parcelamento do
solo, modernizao de cadastros de contribuintes, visando um maior
controle do uso e ocupao do solo. 65
A disciplina que se pretende dar ao crescimento urbano
implica (e vice-versa) em modernizao de processos relativos ao
mercado imobilirio. A pequena especulao imobiliria e o lotea-
dor clandestino tenderiam a desaparecer paca dar lugar a empresas
mais organizadas, para responder s exigncias tcnicas e buro-
crticas, a projetos de maior escala, mais capitalizados.
Dessa forma poderamos explicar a aprovao da lei 6.766,
que pretende contrariar a prtica do loteamento clandestino e con-
tou com apoio de entidades como a ANEL - Associao Nacional
dos Empresrios de Loteamentos. 66
Essa seria uma das vertentes para explicar tambm a ini-
ciativa do Ministrio do Interior de enviar ao Congresso o projeto
de lei de Desenvolvimento Urbano.
ticas do espao de misena urbana. Esses tecnocratas representariam
os interesses do capital internacional quando expem suas propos-
tas de modernizao do processo urbano.
Talvez .pelo desconhecimento dos agentes que realmente co-
mandam o atual estgio do desenvolvimento urbano, talvez pelo
grande poder poltico dos setores imobilirios, talvez ainda porque
o capital internacional como um todo no se tenha preocupado com
essa questo no Brasil, o fato que parte dos 'projetos desses tec-
nocratas ou foram inadequpdos (como ,a "febre" dos Planos Di-
retores, muitos dos quais foram engavetados) ou foram fraudados,
como aconteceu com a lei de Desenvolvimento Urbano. (O que
no quer dizer que essa tendncia e seus representantes no es-
tejam presentes e influindo ,na ideologia do planejamento urbano.
Talvez seria melhor falar em descompasso entre a ideologia dos
tecnocratas e as foras polticas presentes no processo urbano, hoje,
no Brasil).
Faltaria apenas mencionar um fato ocasional que levou,
em 82, ao parto do projeto de lei que estava em gestao desde
1976: a candidatura indireta presidncia da Repblica do ento
ministro do Interior, Mrio Andreazza, que queria ganhar algum
apoio popular atravs da CNBB - Conferncia Nacional dos Bis-
pos do Brasil. No ano de 82 a XX CNBB tratou da questo da
terra urbana no dooumento "Uso do Solo e Ao Pastoral", onde
propunha um maior controle da especulao fundiria urbana.
(Como se sabe o ento ministro foi derrotado em suas pretenses
at mesmo dentro do prprio partido). 67
Acontece que esse esforo modernizador, que teve grande
sucesso nas reas de energia e transporte no Brasil, no tem sido
bem sucedido quando se refere ao planejamento urbano deu,m
modo geral.
Identificamos' como' agentes modernizadores uma- camada
de tcnicos de alto' nvel' (chamados' de tecnocratas durante o re-
gime militar), grande parte com formao de ps-graduao no
exterior e carentes de um contato maior com a dimenso e as pr-
64, Sobre o Servio Fed~ral de Habitao e' rb~nismo (SERPHAU) e atentatlvs',
de definir uma poltica urbana gtobal no Brasil, ,ver Aspectos poltlco-Insttuconas . do
uso do solo urbano, de Iosef Barat (Barat, 1982),
65, Sobre a criao da Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropo-
litanas (CNPU), em 1974, do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU) . em
1975, da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU). ainda em 1975, e trans-
formao da CNPU em Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), em
1979, ver Iosef Barat, op. ct, '
66, Cf, pronunciamento do ento presidente da ANEL no debate promovido pelo
Sindicato de Arquitetos de So Paulo em 8/6/81 com o tema Loteamentos clandestinos.
67, Durante o regime militar o proleto-de-le 775/83 mereceu ainda substi!utivp
emendado do deputado Bonlfcio de Andrada (PDS) que limita acentuadamente a aao do
executivo para desapropriaes e urbanizao compulsrias, J na vigncia da Nova Re-
pblica foi apresentado um substitutivo ao proieto-de-Iel pelo deputado Raul Ferraz
(PMDB) que ao lado de instrumentos mais eficazes e democrticos para o Estado in-
tervir sobre o uso e parcelamento do solo apresenta a tendncia a fortalecer a centra-
lizao de poder ao nvel federal. At ~ formaro ,da Assemblia Nacional Constituinte
o projeto no logrou obter maior ateno no Interior do partido atravs do qual foi
apresentado,
78
79
8
o S F H diante .da crtse econmica
"So J os do Rio Preto - Preocupados com o aumento
de 130% anunciado pelo governo para os muturios do BNH,
muitos moradores do Conjunto Habitacional do Castelinho, em So
J os do Rio Preto, esto abandonando suas casas ou pensando em
parar de pagar as prestaes ( ... ). Segundo Francisco da Silva,
o conjunto no tem estabelecimentos comerciais, farmcias nem es-
colas, e os nibus passam no local somente quatro vezes por dia,
o que j vinha desanimando os moradores. 'Agora ento, comeste
reajuste, ningum vai querer ficar' (FSP, 15 de junho de 1983).
Vamos fazer um resumo de alguns fatos j mencionados
para traara .trajetria do SFH, do incio ,da dcada de 70 at a
crise que praticamente o paralisa, em 1983.
Durante a dcada de 70 o BNH se afirmou como o grande
agente nacional da poltica urbana ao criar programas e dirigir
uma parcela cada vez maior de seu oramento para obras urbanas
nas reas de saneamento, transporte, calamento e demais compo-
nentes da ahamada infra-estrutura urbana.
Mas a atuao do BNH ao privilegiar grandes obras em
detrimento do subsetor edificao (particularmente a habitao po-
pular) no se restringiu aos empreendimentos urbanos. Coerente
81
com a orientao da poltica economica investiu tambm em gran-
des projetos nacionais de minerao e gerao de energia e trans-
portes. Em 1983, em um instante em que a crise econmica
clara e indisfarvel, o presidente da Cmara Brasileira. da Inds-
tria da Construo (CBIC), J oo Fortes, declara, traduzindo a
insatisfao dos construtores da rea de edificaes, que 12 grandes
obras pblicas consomem 67% dos recursos oficiais para o setor
(FSP, 14/6/82).
Os fracassos sucessivos dos investimentos do BNH em ha-
bitao popular, o baixo poder aquisitivo da maior parte da popu-
lao em contra posio formao de uma classe mdia mais aflu-
ente, beneficiada pela concentrao da renda nos estratos mais
privilegiados da sociedade (15 %), a necessidade de buscar clien-
tes em condies de responder aos juros e correo monetria dos
financiamentos do BNH, o interesse da indstria da construo
(subsetor edificaes e subsetor construo pesada), a poltica fi-
nanceira e .a poltica nacional de grandes projetos levam o BNH
a se afastar dos investimentos destinados habitao popular. A
poltica habitacional foi orientada de forma bastante pragmtica
atendendo aos interesses da indstria da construo, dos promoto-
res imobilirios e agentes financeiros. Na rea de habitao os fi-
nanciamentos voltam-se para o mercado de alto poder aquisitivo,
e, ao mesmo tempo, mais e mais recursos voltam-se para obras
urbanas e grandes projetos nacionais (empresas de construo pe-
sada) .
Essa tendncia comea a apresentar algumas mudanas reais
a partir de 1976 seguindo a crise econmica nacional e internacional
que se inicia em 1973.
As COHABs - agentes municipais do BNH que antes se
dirigiam populao de renda familiar situada entre O e 3 SM -
tm essa faixa ampliada para atingir at 5 SM. O que acontece na
realidade que inclusive esse limite de 5 SM extravasado nos
financiamentos das COHABs, como at mesmo elas j reconhece-
ram (FSP, 5/3/83).
O fato que o BNH encontra nas faixas de classe mdia
ou mdia baixa situadas aproximadamente entre 4 e 7 SM um
mercado que permite viabilizar uma produo habitacional com
nmeros at ento inditos na histria do BNH. Em Itaquera mo-
ram 20.000 famlias que para l mudaram entre 197~ e 1982.
82
Os empresrios ohamados a contribuir se "sensibilizaram"
com essa orientao da poltica habitacional. Romeu Chap Chap,
presidente do SECOVI, declara que "o grande mercado sempre foi
a populao de baixa renda" (FSP, 21/1/82). J oo Fortes, pre-
sidente da CBIC, declara que "os empresrios se convenceram que
nestes tempos de abertura o objetivo empresarial ser melhor ser-
vido se atrelado aos programas sociais" (FSP, 14/6/82).
Essa tentativa de adaptao no se faz sem conflito no
interior dos mesmos setore O presidente da Associao das Em-
presas do Mercado Imobilirio (ADEMI), Mauro Magalhes, de-
clara sua insatisfao com a destinao de parcelas de recursos,
cada vez maiores, para os programas habitacionais de baixa renda
(OESP, 21/1/82) 68 e o mesmo presidente do Sindicato das Em-
presas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis
de So Paulo (SECOVI) manifesta sua preocupao para com a
classe mdia, "sufocada ano a ano por uma poltica habitacional
voltada para as classes populares". O SECOVI lidera as reivindi-
caes dos empresrios do setor junto ao BNH: reduo dos juros,
aumento do prazo de financiamento para as faixas mdias, apli-
cao da tabela price tambm para essas faixas e a disponibilidade
do FGTS para que o muturio possa cobrir a entrada do financia-
mento (ver boletins semanais do SECOVI, em OESP, 1982 e 1983).
A tendncia do BNH em investir, mesmo que modestarnen-
~e, em habitao popular encontra obstculo, como vimos, nos
interesses dos empresrios imobilirios ao mesmo tempo em que
estes procuram se ajustar situao.
Nessa poca comeam a surgir no BNH documentos em
seg~i~a progra~as ,que abordam a necessidade de aumentar a' pro-
dutividade da indstria da construo. Empresas construtoras ou
produtoras de materiais de construo so incentivadas atravs de
financiamentos a buscar acelerar e baratear o processo construtivo
e o produto respectivamente. .
A crise econmica que atinge a indstria de tran~forma-
o em 1973 mas que vai atingir a construo civil apenas em
1977 (e o subsetor edificaes, mais tarde ainda em 1981/82,
conforme j vimos) provoca a interrupo dessa mudana lenta e
.. 68, Nessa mesma reportagem do jornal O Estado de So Paulo, o ento presidente
do BNH, Lopes de Oliv~lra, respond~ que a maior parte dos recursos, incluindo as ca-
dernetas de poupana, ainda se destinam classe mdia. Esse dado espelha .a timidez
com que o BNH parte para o financiamento da habitao popular.
83
moderada da poltica habitacional. O Sistema Financeiro de Habi-
tao, que havia funcionado razoavelmente bem enquanto a infla-
o se manteve baixa (entre 10 e 20%), entra em colapso quando
esta supera os 200% durante o ano de 1983.
O saldo devedor da casa prpria corrigido trimestral-
mente de acordo com as ORTNs - Obrigaes Reajustveis do
Tesouro Nacional. As prestaes entretanto so corrigidas anual-
mente, e, mais recentemente, com a opo da semestralidade. O
saldo devedor resultante no fim do contrato (o contrato estipula
um prazo mximo para o pagamento) era pago atravs de dois
mecanismos de arrecadao: CES - Coeficiente de Equiparao
Salarial, incorporado na prestao, e FCVS - Fundo de Compen-
sao de Variaes Salariais, pago na compra do imvel.
Com o grande aumento da inflao, o saldo devedor e In-
flado pela correo monetria e juros correspondentes, tornando-se
gigantesco. A poltica' salarial de arrooho contribui para isso na
medida em que as prestaes so reajustadas por outros ndices
sempre abaixo da inflao, porm a principal causa do colapso do
sistema se deve sua incompatibilidade em relao s inflaes
altas que incidem fortemente no saldo devedor restante ao final
do contrato.
A conseqncia mais sena deste fato que o BNH se res-
ponsabiliza pelo pagamento do saldo devedor final, ou seja, o
Banco assume enormes dvidas comos agentes financeiros privados
do SFH que os recursos provenientes do CES e FCVS esto longe
de cobrir. o momento em que escrevemos estas .palavras todas as
energias das autoridades do SFH se dirigem para compatibilizar o
reajuste das prestaes - com o poder aquisitivo dos muturios
revoltados e atingidos pelo arrocho salarial e pelo desemprego.
Mas o colapso do SFH no se liga apenas ao pagamento
e dvida da casa prpria. Cria destacada do modelo econmico
brasileiro que caracterizou o regime militar, ele padece de todos
os males da crise que atinge a economia. A partir de 1982 o SFH
enfrenta queda de arrecadao em suas trs fontes: 1) As demis-
ses e desemprego em massa atingem a arrecadao do FGTS,
seja pelo nmero de saques causado pelas demisses, seja pela di-
minuio das contribuies motivada pelo desemprego. At 1980
a proporo entre saques sobre depsitos dificilmente passava de
50%. Em 1982 ela cresce para 60,3%, em janeiro de 1983 para
84
95% e emabril os saques so maiores que os depsitos em 11,6%,
pela primeira vez desde a criao do fundo em 17 anos. 2) As
retiradas das cadernetas de poupana superaram os depsitos nos
primeiros quatro meses de 1983. Outras opes de investimento
afastaram os depositantes de cadernetas de poupana durante os
anos de 1982 e 1983. 3) O retorno dos investimentos j concedi-
dos declina. Em maio de 83 a inadimplncia (atraso de mais de
trs meses no pagamento das prestaes) era de 18%, o que re-
presentava 720 mil muturios. 69
"
A recesso econmica atingiu plenamente a indstria da
construo e o mercado imobilirio no incio dos anos 80.
69. o aumento oficial das prestaes relativas casa prpria pelo SFH em julho
de 1983 foi de 130%, o que provocou multo descontentamento dada a impossibilidade de
grande parte dos muturios responderem ao aumento anunciado. Em curto espao de
tempo foi formada uma entidade, a Federao Nacional de Associaes de Muturios do
BNH, que unificou a luta dos muturios em nvel nacional. As informaes sobre o SFH
aqui transcritas foram extradas da revista Dirigente Construtor n. 7, Viso S.A. Edito-
rial, julho, 1983.
85
9
Concluses
"Numa formao social especfica, as verdadeiras relaes
da produo de habitao e as formas pelasquais a habitao
consumida dependem do estado da luta de classes e do desenvol-
vimento histrico do capitalismo" (Ball, M. Brtish Housing Policy
and the House-building Industry).
a) A poltica habitacional no Brasil definida pela forte presena
do Estado, atravs do Sistema Financeiro da Habitao e do rgo
central, Banco Nacional da Habitao, criados em 1965, que es-
truturou uma rede de agentes financeiros privados, fortaleceu o
mercado imobilirio e a indstria da construo, viabilizando um
movimento vigoroso em todo o pas de proviso de habitaes para
as classes mdias e altas, fundamentalmente. A ausncia do Estado
junto grande maioria da populao, a de renda mais baixa, de-
fine outro lado da poltica habitacional: o da ilegalidade, dos
loteamentos clandestinos, da irregularidade das construes, das in-
vases de terra, das favelas, dos cortios, do sobretrabalho na auto-
construo, do congestionamento habitacional, da promiscuidade, da
insalubridade, etc. ES5a diviso, embora esquemtica (dual) , es-
pelha bastante a realidade: uma produo de residncias tipicamen-
te capitalista e outra que apela para expedientes de subexistncia.
Numa, o espao da acumulao, noutra o espao da misria. Em-
87
bora este espao da misria seja, em grande parte, mercado para
as empresas capitalistas de materiais de construo e em parte tam-
bm para as imobilirias da periferia urbana, a proviso da casa
no "totalmente" capitalista. 70
b) A trajetria dos investimentos do BNH no incio da dcada de
70 revela, entre outras coisas, a influncia que as grandes empre-
sas de construo pesada tiveram na conduo da poltica habita-
cional (e isso acontece tambm nas reas de energia e transporte)
a ponto de transformar o Banco no maior agente nacional de p0-
ltica urbana.
Fracassadas as tentativas de financiamento de habitao
para a populao de baixa renda, enquanto que a demanda solv-
vel foi atendida pelo financiamento privado (SBPE), o BNH co-
mea no incio dos anos 70 a investir progressivamente em obras
de infra-estrutura urbana ou mesmo em obras de importncia na-
cional. As prefeituras (empobrecidas pela reforma tributria), as
empresas estatais, federais ou estaduais foram seus principais cli-
entes. Atravs da centralizao exercida pelo BNH, as grandes cons-
trutoras subjugaram um mercado antes pulverizado e parcelado.
Muitos pequenos projetos ganharam dimenses faranicas. A tec-
nologia e a ideologia dos projetos acompanharam a marca do auto-
ritarismo que possibilitou a realizao do capital das grandes em-
presas construtoras.
c) Aps meados da dcada de 70, o BNH tenta nova mudana no
rumo dos seus investimentos de forma a "recuperar" o financia-
mento de habitaes. Pela primeira vez em sua histria, investe-se
na construo massiva de residncias com a utilizao de novas
tcnicas construtivas que permitem um aumento de produtividade.
No se trata de mudanas to profundas a ponto de alterar
sequer o aumento do dficit habitacional, porm, as realizaes
localizadas em So Paulo e Recife caracterizam um caminho, sem
dvida: a utilizao de materiais pr-fabricados, a utilizao de
equipamentos semipesados, ou simplesmente racionalizao da cons-
truo tradicional nas experincias de promotores pblicos, mos-
traram que era possvel ampliar o mercado de forma a atingir a
classe mdia baixa (3 a 7 salrios mnimos).
70. ~ tarefa difcil estabelecer os limites da produo capitalista da habitao. De
certo modo toda a produo capitalista, ou seja, parte integrante do MPC, que
dominante, embora a abordagem especfica do processo de trabalho possa revelar relaes
de trabalho no capitalistas.
88
o colapso que atingiu o Sistema Financeiro da Habitao
com o aumento da inflao a nveis superiores a 100%, no fim
da dcada de 70 e incio dos anos 80, praticamente paralisou os
investimentos do BNH que alvo da presso dos muturios do
sistema que no tem como acompanhar o aumento das prestaes.
A queda da arrecadao do FGTS, motivada pelo desem-
prego, e ainda a queda da arrecadao das cadernetas de poupana
que alimentam os agentes financeiros privados (SBPE) so os de-
mais furos pelos quais entr a gua no barco do SFH/BNH.
Das razes que levaram o BNH a reinvestir em edifica-
es habitacionais destacamos: a presso popular que se fez sentir
no resultado das eleies (ainda que controladas) de 1974, bem
como os nascentes movimentos urbanos: custo de vida, Iotearnen-
tos clandestinos, etc.; a crise econmica que tem incio em 1973
certamente tambm contribui para uma mudana de atitude; a
presso crescente exercida pela indstria de materiais de constru-
o e de equipamentos (formas metlicas, gruas, guindastes, etc.)
cada vez mais controlada pelo capital estrangeiro; e, finalmente, o
estreitamente do mercado de alto poder aquisitivo.
Algumas tentativas de controle do parcelamento, do uso e
da ocupao do solo urbano, expressas na lei federal de 1979,
6.766 ou no anteprojeto de lei de Desenvolvimento Urbano de
1982, so, a nosso ver, medidas que caminham no sentido de eli-
minar um grande obstculo viabilizao da produo em' massa
de habitaes "populares": o ousto e a disponibilidade da terra
tambm atuam no sentido de modernizar e disciplinar (com re-
sistncias) o crescimento urbano.
d) O ingresso crescente do capital estrangeiro no subsetor de edi-
ficaes se combina a essa procura de aumento da produtividade
e produo em massa. Ele se d atravs de novos materiais de
construo, nos equipamentos vendidos ou alugados ou tambm
nos processos construtivos.
e) Excluda do mercado imobilirio, organizado em moldes essen-
cialmente capitalistas, a grande maioria da populao brasileira
lana mo de expedientes variados para se prover de habitao,
que vo desde a invaso de terras e' construo de barracos com
reaproveitarnento de materiais usados at autoconstruo no lotea-
mento irregular ou o aluguel do cmodo no cortio. E a espolia-
89
o urbana (no dizer de Kowarick) contraponto da explorao sa-
larial: o trabalho nos fins de semana, pssimas condies de habi-
tabilidade, moradia em local desurbanizado e distante dos locais
de emprego. A proviso de habitaes a se d num "submercado ".
Barateia o valor da fora de trabalho barateando o custo da ha-
bitao.
A ilegalidade, a irregularidade ou a clandestinidade, que
marca o ambiente de residncia da classe trabalhadora, tem a co-
nivncia do Estado. Afinal essa a nica forma de viabilizar tam-
bm a poltica habitacional oficial: a do SFH, de corte essencial-
mente capitalista, onde so concentrados os recursos do sistema e
onde se d a reproduo dos capitais da indstria da construo,
do financiamento imobilirio, da promoo imobiliria e onde se
realizam parte da renda da terra e grande parte dos lucros comer-
ciais imobilirios.
ocusto da habitao tende a ser eliminado do oramento
do proletariado urbano, conforme os gastos com alimentao con-
somem parcelas cada vez maiores dos rendimentos familiares. Essa
populao no constitui mercado para a produo de habitaes
que se faz atravs de relaes essencialmente capitalistas. As ps-
simas condies de habitao (e tambm de sade, transportes, sa-
neamento, etc., que so conseqncia das condies de habitao)
certamente influem na queda da produtividade do trabalho, mas
aparentemente o fato no est afetando o processo de acumulao
de capital no Brasil: a abundante oferta de mo-de-obra permite
sua constante renovao, e fora para baixo os nveis salariais.
f) A recuperao do processo de acumulao capitalista no Brasil
dever, provavelmente, ser acompanhada de uma nova investida
do capital produtivo (ligado construo) de ampliao do mer-
cado habitacional, para a produo em massa -de habitaes des-
tinada ao que nos referimos no estudo, como classe mdia baixa.
Isso se dar, sem dvida, com o aumento da produtividade no
canteiro e com o concurso do setor de construo pesada e do
capital estrangeiro atravs dos equipamentos, mquinas e materiais
de construo. Uma legislao coibidora da especulao fundiria
ser indispensvel para preparar as condies para esse salto pro-
dutivo. I
Para as populaes de rendas mais baixas restar a opo
de constituir fora de trabalho nos mutires financiados e organi-
90'
zados oficialmente para a construo de residncias e equipamn-
tos coletivos, em reas desurbanizadas, obviamente (Maricato e
Moraes, 85; IPT, 84).
Essas tendncias servem aos interesses contraditrios do
"pacto social" que compem a aliana de foras (de setores de
esquerda a remanescentes do perodo ditatorial) sob a qual se fez
a transio pacfica entre o regime militar e a chamada "Nova
Repblica", em 1985.
91
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