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Las Polticas Pblicas


Eduardo Jorge Arnoletto




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2





LAS
POLITICAS
PUBLICAS

EDUARDO JORGE ARNOLETTO

GESTACION
FORMULACION
IMPLEMENTACION
EVALUACION
PARTICIPACION CIUDADANA
COMUNICACIN




CORDOBA
ARGENTINA
2014 EUMED.NET
3


INDICE

INTRODUCCION GENERAL.. 4

CAPITULO 1: LAS POLITICAS PUBLICAS.
CONCEPTO Y UTILIDAD. 6

CAPITULO 2: ANALISIS DE LAS POLITICAS
PUBLICAS SEGN EL MODELO BARDACH. 17

CAPITULO 3: LA PROPUESTA DE AGUILAR
ASTORGA Y LIMA FACIO.. 26

CAPITULO 4: LAS POLITICAS PUBLICAS:
EL SISTEMA POLITICO EN ACCION 35

CAPITULO 5: ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS
Y EFICACIA DE LA ADMINISTRACION 40

CAPITULO 6: EL CICLO DE LAS POLITICAS
PUBLICAS.. 45

CAPITULO 7: LA IMPLEMENTACION DE LAS
POLITICAS PUBLICAS.................................................. 52

CAPITULO 8: LA EVALUACION DE POLITICAS
PUBLICAS.. 58


CAPITULO 9: IMPLEMENTACION PARTICIPATIVA
DE LAS POLITICAS PUBLICAS 66
4

CAPITULO 10: NUEVOS TEMAS EN EL ANALISIS
DE POLITICAS PUBLICAS. 77

CAPITULO 11: CONCLUSIONES GENERALES 80

BIBLIOGRAFIA... 86


PALABRAS CLAVE:

SISTEMA POLITICO GOBIERNO ADMINISTRACION
PUBLICA AGENDA PUBLICA POLITICAS PUBLICAS
ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS - CICLO DE LAS
POLITICAS PUBLICAS DISEO DE POLITICAS
PUBLICAS TOMA DE DECISION IMPLEMENTACION
DE POLITICAS PUBLICAS IMPLEMENTACION
PARTICIPATIVA COMUNICACIN - EVALUACION DE
POLITICAS PUBLICAS
















5

LAS POLITICAS PUBLICAS

INTRODUCCION GENERAL

Este libro ha nacido con la intencin de facilitar la tarea a
quienes quieran capacitarse para participar en la
generacin, formulacin, implantacin, ejecucin y
evaluacin de polticas pblicas, y de sus habituales
componentes: los programas y proyectos puntuales, ya
sea desde el ejercicio de cargos pblicos de gobierno, o
desde roles profesionales, o desde el ejercicio de una
ciudadana activa.

Esa intencin nace, desde luego, de una valoracin
altamente positiva de ese particular modo de gobernar en
democracia que procura optimizar resultados positivos
para el inters general de la sociedad mediante la puesta
en marcha de polticas pblicas elegidas con adecuados
criterios de valoracin y priorizacin, con planteos de
alta idoneidad tcnica y slido consenso pblico.

Para tal fin he buscado la mejor bibliografa que pude
conseguir sobre los diversos aspectos de este tema,
especialmente bibliografa de fcil y econmico acceso
(por Internet), la he integrado con las conclusiones de mi
propia formacin y experiencia y la he sintetizado en un
texto relativamente breve, que contenga orientaciones
precisas para proceder en la prctica.

A lo largo de once captulos iremos viendo qu son y
para qu sirven las polticas pblicas; su condicin de
manifestaciones del sistema poltico (no solo del
Gobierno) en accin; las condiciones de una eficaz
6
intervencin de los poderes pblicos; el ciclo que las
polticas pblicas recorren en el tiempo; qu hay que
hacer para implementarlas en la prctica; cmo proceder
para evaluarlas en diversas instancias de su vida; y
finalmente como lograr en su desarrollo una genuina
participacin ciudadana, especialmente frente a los
nuevos temas y cuestiones que nos plantean los tiempos
actuales, de profundos cambios cientfico-tecnolgicos y
sociales.

Albergo la esperanza de que este texto haga una
contribucin modesta pero til a una mayor conciencia
de la importancia del tema de las polticas pblicas y al
logro de niveles mejores de democracia participativa en
nuestras sociedades.

EL AUTOR


















7

CAPITULO 1:
LAS POLITICAS PUBLICAS. CONCEPTO
Y UTILIDAD.

INTRODUCCION

Los desarrollos contenidos en este captulo reconocen
como principal fuente bibliogrfica el trabajo de Carlos
Ricardo Aguilar Astorga y Mario Antonio Lima Facio
titulado Qu son y para que sirven las polticas
pblicas? publicado en septiembre del 2009 en la revista
Contribuciones a las Ciencias Sociales.
(www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm)

Sobre el tema de las polticas pblicas en general,
probablemente el trabajo ms completo sea el de Carlos
Salazar Vargas, POLITICAS PUBLICAS, ISBN 978-607-
95589-0-1, publicado por el Instituto de Ciencias Jurdicas
de Puebla y editado por Grupo Editorial Mariel S.C en
2011.

Pese a muchos enunciados ideales, con frecuencia en la
prctica la poltica es vivida con criterios de corto plazo,
orientados a resolver como sea los problemas
inmediatos, en relaciones de mando-obediencia basadas
en prestaciones y contraprestaciones de ndole clientelar,
en las que algunos pocos mandan, otros obedecen y son
muchos los que padecen las consecuencias de
imprevisiones, improvisaciones, y falta de soluciones de
fondo a los problemas y requerimientos que plantea la
convivencia social.

8
Con frecuencia personas no adecuadamente preparadas
acceden a cargos de poder, electos por mayoras tras
intensas campaas electorales, para las que se dispone
de abundantes recursos econmicos, personas de perfil
atractivo, encendida oratoria y enunciados rutilantes,
pero que carecen de formacin para afrontar la gestin
concreta de esas promesas electorales, y que no pocas
veces acompaan esa falta de idoneidad con rasgos de
corrupcin, para aprovechar las posiciones de poder en
beneficio de intereses privados.

Gestionar lo pblico en real beneficio de los pueblos es
indudablemente una tarea compleja y difcil, en la que,
aparte de convicciones ideolgicas, integridad moral y
sentido de servicio social, es necesaria una formacin
seria en mtodos y tcnicas de gestin, para una
adecuada conduccin de los asuntos pblicos, sobre
todo de las polticas, programas y proyectos destinados a
satisfacer necesidades y requerimientos sociales.

Es un gran dficit de los partidos polticos el hecho de
que, en general, no se ocupan de promover la
capacitacin en gestin de sus militantes, pese a que ello
est expresado en los mandatos constitucionales que
regulan su existencia, con lo cual suelen llegar a ser
candidatos a importantes cargos de gobierno personas
que carecen de idoneidad fctica para administrar las
estructuras y recursos del Estado.

No deja de ser una cruel irona que, mientras para cargos
inferiores privados o pblicos se exigen severas pruebas
de idoneidad curricular y concursos previos, para los
cargos de primera lnea solo se requiera cierta edad,
cierta residencia y ser electo por la ciudadana tras
campaas donde se promete mucho, se polemiza con
9
otros candidatos y muy poco se dice sobre el cmo se
concretarn en la prctica esos buenos deseos.

Evidentemente es deseable que haya una maduracin
ciudadana en las demandas de idoneidad para la gestin
de los candidatos, empezando por la difusin pblica de
sus currculum vitae como parte de la campaa.

Los contenidos de este libro se centran en la propuesta
de gobernar mediante la elaboracin de polticas
pblicas, que son cursos de accin, generalmente
integrados por programas y proyectos especficos,
elaborados preferiblemente en forma participativa y
consensuada, con objetivos claros de bien pblico y
satisfaccin de requerimientos sociales, que pueden
estar o no expresados en leyes dotadas de poder
coactivo pero que aseguren la continuidad del aporte del
Estado a la construccin colectiva de una vida mejor para
todos los integrantes de la comunidad nacional,
provincial o municipal. En este primer captulo se tratar
de explicar qu son las polticas pblicas, para qu
sirven y como se las disea, implanta y evala.

Debe quedar bien en claro que, si bien las polticas
pblicas son acciones gubernamentales, en nuestro
planteo los gobiernos no son los nicos actores en las
sucesivas fases de su realizacin, sino que tambin
tienen all su lugar las instituciones educativas y de
investigacin, los diversos grupos componentes de la
comunidad social y los ciudadanos en s mismos..

UN ESBOZO TEORICO INICIAL

En nuestro idioma se utiliza la misma palabra poltica-
para referirse a conceptos diversos, si bien relacionados.
10
En esto el ingls es ms preciso, y usa expresiones tales
como politics y policies.

Politics es entendido como referencia a las relaciones
de poder, los procesos electorales, las confrontaciones
entre partidos y entre las organizaciones sociales y los
gobiernos.

Policies se refiere a las acciones, las decisiones y las
omisiones que ejecutan los diversos actores que se
involucran en asuntos pblicos. Ese concepto es ms
cercano al que aqu quiero evocar con la expresin
polticas pblicas, que son producto de acciones
colectivas intencionales, y se refieren al curso u
orientacin que toman las acciones pblicas como
resultado de interacciones y decisiones de los actores
involucrados en la intervencin sobre un determinado
tema o problema. En sntesis, las polticas pblicas son
el curso de accin que sigue un actor o un conjunto de
actores al tratar un problema o asunto de inters, como
dicen los autores mencionados como bibliografa bsica
de este texto.

El concepto de polticas se refiere ms a lo que de
hecho se realiza y lleva a cabo que a lo que se formula
como propuesta y se aspira a lograr. Un autor (Aguilar,
2003:25) sostiene que las polticas se conforman
mediante un conjunto de decisiones y la eleccin entre
alternativas viables.

Tambin configuran polticas las actitudes pasivas. Hay
autores, como Rose (1967) o Pressman y Wildavsky
(1973) que sostienen que las polticas son cursos de
accin destinados a la solucin de problemas, donde
11
inclusive el no hacer nada es tambin una va de
actuacin que debe ser tenida en cuenta.

Las polticas pblicas, antes de que se manifiesten sus
resultados, hacen notorias las intenciones de los actores
polticos, en especial de los gobernantes, por los temas
que eligen y por las prioridades que asignan, antes que
por las consecuencias de sus acciones.

Otro aspecto importante a tener en cuenta es que las
polticas pblicas, en su realidad fctica, emergen como
resultado de muchas decisiones y acciones de
numerosos actores, no de un actor individual, aunque a
veces se tiende a personalizar la autora de una
determinada poltica en quien aparece como su
inspirador, o su comunicador social dominante.

ORIGENES DEL CONCEPTO DE POLITICAS PUBLICAS

En el campo de las ciencias de las polticas
probablemente la figura que puede invocarse como
principal referente individual sea Harold Laswell, quien ya
en los aos 50 se refera a ellas como disciplinas que
se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y
ejecucin de las polticas pblicascon base cientfica,
interdisciplinaria y al servicio de gobiernos
democrticos.

De paso, marcaba all, sin duda por la naturaleza
compleja del tema, la necesidad de estudios
interdisciplinarios, en una poca en la que todava
primaba la especializacin y cuidadosa demarcacin de
los campos de investigacin de las ciencias sociales.

12
Aos despus, a principios de los 70, el mismo autor
agregara un tema crucial a esa definicin al hablar de el
conocimiento del proceso de decisin y el conocimiento
en el proceso de decisin, con lo que aluda, por una
parte, a como se llegaba a una decisin (en forma
individual y personalista, o de pequeo grupo selecto, o
en forma participativa) y, por otra parte, a la importancia
del fundamento cientfico-tcnico y de razonabilidad
fctica en esas decisiones.

Es muy importante tener en cuenta que cuando se
considera a las polticas pblicas como emergentes de
procesos de elaboracin, decisiones y obtencin de
resultados, ello no excluye la existencia de conflictos de
intereses, de tensiones entre grupos o sectores, de
diversas visiones sobre la naturaleza y causas de los
problemas a resolver, o sobre diversas estrategias para
su enfrentamiento, o sobre los criterios para su
evaluacin.

Frente a ese panorama de poderes que se enfrentan y al
mismo tiempo colaboran en estos cursos de accin
que son las polticas pblicas, cabe destacar la enorme
importancia que tiene en la elaboracin de polticas
pblicas la construccin de consensos, sobre la base de
considerar los intereses que tienen en comn las partes
que intervienen, ms all de sus divergencias.

En el perodo de los aos 50 y 60, la Ciencia Poltica
tradicional tena un concepto bastante limitado de las
polticas pblicas (policies), al considerarlas como
variables dependientes de la actividad poltica (politics)
con lo que, en realidad, se presupona que las polticas
pblicas eran solo un resultado, un producto, una
consecuencia de la accin de los gobernantes y de
13
quienes estaban representados en el sistema poltico
mediante la accin electoral de los partidos polticos.

En esta visin, las polticas pblicas eran, en definitiva,
solo decisiones gubernamentales para solucionar
problemas y legitimar el ejercicio del poder ante los
gobernados.

Se dejaba as de considerar que no cualquier accin
gubernamental es una poltica pblica. Hay muchas
decisiones de gobierno que son singulares, pasajeras
respuestas a circunstancias polticas o demandas
ocasionales, en un marco de corto plazo.

Lo realmente caracterstico de una poltica pblica es que
ha sido pensada y ejecutada como un conjunto de
acciones intencionales y causales, orientadas a realizar
un objetivo de inters y de beneficio pblico, en un marco
de mediano o largo plazo.

Sus pautas y orientaciones de accin, sus agentes
ejecutores, sus instrumentos, procedimientos y recursos
se sostienen en el tiempo de manera constante, y aunque
reciban cada tanto tiempo, como es lgico, correcciones
y ajustes, se mantienen siempre en relacin con
funciones pblicas de carcter permanente, resolviendo
problemas mediante acciones sostenidas, que pueden
perfeccionarse o modificarse en funcin de innovaciones
tcnicas o de cambios en las valoraciones sociales, pero
no discontinuarse, so pena de provocar fuertes
perturbaciones en la convivencia social.

EL CARCTER PUBLICO DE LA POLITICA

14
En realidad, hablar de polticas pblicas es una
redundancia, porque la poltica es una actividad que, en
cualquiera de sus manifestaciones, es pblica, como lo
ha sido siempre, al menos desde el gora de las polis
griegas.

Lo importante es tener bien clara la diferencia y el lmite
entre lo pblico y lo privado (las reas privativas de los
individuos y las familias y organizaciones privadas) y no
creer que los gobiernos tienen el monopolio de lo
pblico, lo cual no solo es conceptualmente incorrecto
sino adems indeseable, porque el secretismo
gubernamental, que evoca la idea de los arcana imperii
de los romanos, impide una correcta transparencia de la
gestin pblica y es campo propicio para la corrupcin.

Un valor importante del tema que nos ocupa es,
justamente, destacar el carcter pblico de las
polticas, lo que implica la participacin en ellas de
actores que no son gubernamentales, tales como las
instituciones de investigacin y enseanza, las
asociaciones profesionales, los sindicatos, las
organizaciones de la sociedad civil, las empresas, las
iglesias, las asambleas de vecinos, etc.

Ese mbito pblico es el campo donde los ciudadanos
individuales, por si mismos o mediante los voceros de
sus organizaciones, hacen poltica, y colaboran para
hacer las polticas pblicas y para realizarlas en los
hechos.

Aqu aparece un concepto que tiene muchsima
importancia: la gobernanza o gobernabilidad, como
proceso participativo por medio del cual la sociedad y su
gobierno definen los valores y objetivos que es
15
importante y prioritario realizar, la direccin o tendencia
que seguirn, como se organizar el trabajo social y se
descentralizar el poder para una mayor transparencia de
la gestin pblica y un logro ms eficiente de las metas
sociales deseadas.

CONCEPTO DE POLITICA PUBLICA

En este apartado vamos a dar, como hacen los autores ya
mencionados como bibliografa bsica, una serie de
definiciones, con la intencin de esclarecer el concepto
de poltica pblica.

Fenmeno social, administrativo y poltico especfico,
resultado de un proceso de sucesivas tomas de posicin,
que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones
u omisiones, asumidas fundamentalmente por los
gobiernos, las mismas que traducen, en un lugar y
periodo determinado, la respuesta preponderantemente
del mismo frente a los problemas pblicos vividos por la
sociedad civil.

Cursos de accin tendientes a la solucin de problemas
pblicos, definidos a partir de la interaccin de diversos
sujetos sociales, en medio de una situacin de
complejidad social y de relaciones de poder, que
pretenden utilizar de manera ms eficiente los recursos
pblicos y tomar decisiones a travs de mecanismos
democrticos, con la participacin de la sociedad.

Cursos de accin y flujos de informacin relacionados
con un objetivo pblico definido en forma democrtica;
los que son desarrollados por el sector pblico y,
frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el
sector privado () incluir orientaciones o contenidos,
16
instrumentos o mecanismos, definiciones o
modificaciones institucionales, y la previsin de sus
resultados.

Decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la
participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los
privados, en su calidad de ciudadanos electores y
contribuyentes.

Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que
lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas
que en un momento determinado los ciudadanos y el
propio gobierno consideran prioritarios.

Es la norma o conjunto de normas que existen sobre
una determinada problemtica as como el conjunto de
programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo
concreto.

Conjunto de decisiones que se traducen en acciones,
estratgicamente seleccionadas (dentro de un conjunto
de alternativas, conforme a una jerarqua de valores y
preferencia de los interesados). Su dimensin es pblica
por el tamao del agregado social sobre el cual
coinciden, pero sobre todo por su carcter imperativo,
siendo este revestido de la autoridad legtima y soberana
del poder pblico.

Pese a algunas diferencias conceptuales en estas
definiciones, tambin pueden hallarse muchas
coincidencias en aspectos esenciales, entre los cuales
pueden mencionarse sobre todo los siguientes:

1. El objetivo de las polticas pblicas siempre se
refiere a problemas pblicos acotados.
17
2. En el proceso de su elaboracin, las decisiones
implican siempre conflictos.
3. Se discute siempre el problema a resolver, pero ms
que nada la forma de abordarlo.
4. Una poltica pblica supone siempre la participacin
de muchos actores.
5. La formulacin e implantacin de una poltica
pblica es un proceso, con una secuencia de fases
ms o menos regulares.
6. La participacin de actores no gubernamentales no
desplaza sino que legitima al gobierno.
7. La poblacin destinataria necesariamente se
involucra en la solucin buscada.
8. La poltica pblica recorre un ciclo y no una
secuencia lineal.

Estos puntos en comn implican cuatro grandes desafos
para los actores hacedores de polticas pblicas:

1. Deben tener flexibilidad para adoptar cambios
necesarios para alcanzar los objetivos propuestos.
2. Deben lograr niveles altos de participacin en
todas las fases de la poltica pblica.
3. Deben lograr que el diseo de la poltica permita
alcanzar una realidad aplicable, razonable,
evaluable y consensuada social y polticamente.
4. El objetivo debe ser revertir el problema, no
administrarlo.







18


CAPITULO 2:
EL ANALISIS DE LAS POLITICAS
PUBLICAS. EL MODELO BARDACH

La bibliografa bsica de este captulo sigue siendo:
AGUILAR ASTORGA, Carlos Ricardo y LIMA FACIO,
Marco Antonio: QUE SON Y PARA QUE SIRVEN LAS
POLITICAS PUBLICAS? En Contribuciones a las Ciencias
Sociales, set. 2009,www.eumed.net/rev/ccc.ss/05/aalf.htm

El anlisis de las polticas pblicas se realiza en funcin
de las fases que recorre su ciclo existencial, cuya
denominacin vara segn diversos autores. Esas fases
se refieren a los distintos estados sucesivos del proceso
que siguen las polticas pblicas, en una secuencia
lgica, con diversas duraciones y niveles de intervencin
jerrquica.

Siguiendo a los autores mencionados como bibliografa
bsica de este captulo, planteo aqu el llamado modelo
de Bardach, conveniente para comprender bien el tema,
por su sencillez y valor pedaggico. Luego veremos
algunas otras variantes y aportes ms recientes.
El modelo de Bardach propone considerar la existencia
de ocho fases o pasos en el anlisis de las polticas
pblicas. Resumo sus contenidos de la siguiente manera:

Como bibliografa adicional para ampliar conceptos y
procedimientos sobre anlisis de polticas pblicas y
metodologas para evaluar programas de accin, puede
consultarse mi libro TECNICAS POLITOLOGICAS PARA
19
LA GESTION DE PROYECTOS SOCIALES, que puede
bajarse gratis de la pgina www.eumed.net/libros/

Tambin hay amplias referencias al tema del anlisis de
las polticas pblicas en mi libro APROXIMACIONES A
LA CIENCIA POLITICA editado en 2012 por la Editorial
Acadmica Espaola (ISBN 978-3-8465-6648-0)

1. Definicin del problema pblico.

El punto de partida esencial para el adecuado diseo de
una poltica pblica es definir bien, con toda claridad y
precisin cul es el problema del que nos vamos a
ocupar, que necesariamente tiene que ser pblico. Cabe
preguntarse en primer lugar:
Qu es un problema?Cual puede ser considerado
problema pblico?

Problemas hay de muchas clases y tipos, y en general
indican situaciones de carencia, ya sea en lo personal o
existencial (problemas econmicos, familiares,
religiosos, culturales, sentimentales) o en lo social, que
en general afectan a intereses o bienes comunes, ya sean
de la ciudadana en su totalidad, o de amplios sectores de
la misma, como es el caso de problemas de desempleo,
migracin, violencia, narcotrfico, salud pblica,
educacin, inflacin o recesin, desnutricin, etc. Estos
ltimos son los que en general motivan la elaboracin de
polticas pblicas.

2. La consideracin de factores cuantitativos

Segn los criterios de Bardach, el analista de polticas
pblicas debe tener en cuenta la dimensin cuantitativa
del problema a tratar, para facilitar el diseo de la
20
solucin, para lo cual propone formular y responder
preguntas tales como:
En que consiste el problema y cual es su
dimensin?
Contamos con los elementos necesarios para
resolverlo?Cuales son?
Quines est involucrados en dicho problema?
Cmo podramos resolverlo?
Es suficiente el presupuesto con el que
contamos?
Qu podemos proponer que no se haya
propuesto ya?
Cul es la cobertura que podemos atender?
Cules son las metas esperadas?

3. La construccin del problema pblico.

En esta fase, la definicin del problema no debe incluir
una solucin implcita, que condicione la bsqueda de
alternativas, sino limitarse a una buena descripcin de
los factores que lo integran y de las causas que lo
originan, dejando abierta la posibilidad de varias
soluciones posibles.

En esta fase es muy importante la obtencin de la mayor
cantidad de informacin posible sobre la situacin, y que
dicha informacin sea de la mejor calidad y objetividad
posible. Esa informacin es necesaria para tres
propsitos principales:

Poder evaluar la naturaleza, tipo y extensin del
problema que se est analizando.
21
Conocer las caractersticas particulares de las
situaciones concretas en las que se aplicar la
poltica en estudio.
Conocer soluciones que fueron aplicadas o
propuestas en casos similares, en otros
momentos o jurisdicciones.

Una vez planteado el problema en trminos de
descripcin-explicacin, corresponde pasar a la
construccin de alternativas de solucin, o sea al anlisis
de aquellas orientaciones de accin que los diseadores
de polticas pblicas pueden considerar como base para
decidir luego la que se adoptar para el diseo de la
poltica pblica que se intentar llevar a la prctica, que
siempre ser una que busque una solucin de fondo para
el problema (no un paliativo) y que cuente con el
consenso de los actores involucrados en esa accin o
conjunto de acciones.

En esta etapa del trabajo se recomienda hacer un listado
de todas las alternativas posibles, incluyendo variantes a
partir de una alternativa bsica, e incluso la posibilidad
de no actuar, que es tambin una alternativa.

En general, elegir una alternativa implica descartar otras,
a menos que se opte por alguna conjuncin entre
alternativas previamente consideradas por separado.

4. Seleccin y ejercicio de herramientas, enfoques y
criterios.

Una vez planteadas las alternativas viene una etapa ms
complicada y comprometida, que es la seleccin de la
alternativa que resulte ms adecuada. Es complicada
porque, por una parte, hay que tener en cuenta anlisis
22
del tipo costo-beneficio, buscando gastar menos y
obtener ms resultados, pero por otra parte tambin hay
que tener en cuenta, especialmente para polticas
pblicas sociales, factores de ndole humanista, como la
justicia, la equidad y la bondad como compensatoria de
asimetras en el acceso a oportunidades existenciales.

Para este fin, Bardach propone usar en la evaluacin de
alternativas, algunas herramientas, enfoques y criterios
como los siguientes:

Entre las herramientas cabe mencionar:
Los anlisis costo-eficacia, que analizan los
recursos disponibles y tratan de encontrar la
mejor forma de utilizarlos, buscando la
optimizacin de los resultados y la
minimizacin de los costos.
Los anlisis costo-beneficio, que procuran
mantener una proporcionalidad razonable entre
los recursos y los resultados esperados.

Entre los enfoques cabe mencionar, como extremos:
Dejar que la ponderacin sea efectuada
posteriormente por los procesos y organismos
gubernamentales y polticos existentes.
Imponer una solucin en funcin de una
determinada concepcin filosfica o poltica,
una ideologa, etc.

Entre los criterios cabe mencionar los siguientes:

Legalidad: Una poltica viable no debe violar los derechos
constitucionales, estatuarios o de la ley comn.

23
Aceptabilidad poltica: Una poltica viable debe ser una
poltica aceptable. En este punto es cuando se valoran
las fuerzas de cada uno de los actores involucrados, ya
que mientras para unos puede ser una buena alternativa,
para otros no, y ello determinar las acciones a seguir,
segn sea el peso de las alianzas.

Solidez: Una opcin de poltica, debe ser lo
suficientemente slida para que, aunque el proceso de
implementacin no sea fcil, los resultados de la poltica
sean satisfactorios.

Perfectibilidad: La mayora de las polticas fracasan en el
momento de ser implementadas, ya que durante su
diseo se pudieron omitir algunas cosas, sin embargo, la
mejor de las polticas es aquella que se adapta ms
rpido al entorno en el que se ejecuta y que adems
pueda dar el mximo beneficio social.

Programacin lineal: Es una tcnica matemtica que
sirve para optimizar la eleccin cuando se tiene un
objetivo principal o una funcin objetivo y pocos
recursos que maximizar. Es decir, se busca maximizar
los objetivos con recursos limitados.

5. Proyeccin de los resultados esperados.

Elaborar una proyeccin de los resultados esperados
tras la aplicacin de una poltica es una etapa muy difcil:
generalmente se apela a datos provenientes de la
aplicacin de polticas similares en otros lugares o
momentos, pero con la salvedad de que muy rara vez se
dan condiciones realmente comparables.

24
En esa proyeccin lo mejor es ser prudente y cauto en
las previsiones, tratando adems de prever todas las
contrariedades e inconvenientes que puedan presentarse
en la implementacin de la poltica (y que probablemente
se presentarn) como ser ms gente que necesita de
esas acciones, menos presupuesto, conflictos polticos,
sociales, econmicos o culturales, problemas de gnero,
etc.

En planificacin hay una regla de oro que es vlida
tambin en este caso: Todo proyecto, al ser realizado,
demanda ms tiempo, ms esfuerzos y ms recursos de
los que se estim al planificarlo.

6. Confrontacin de costos con resultados.

En el caso de polticas pblicas de carcter netamente
econmico rigen los principios del anlisis de costos que
busca el mnimo costo, la mayor eficiencia y el mejor
resultado, pero estos casos son los menos: por lo
general, aunque tenga componentes econmicos, las
polticas pblicas tienen implicancias sociales, lo que
lleva, sin descuidar lo econmico, a considerar otros
factores, que derivan de un criterio bsico referido a lo
pblico: como lo dice muy claramente Mark H. Moore, la
rentabilidad es el objetivo y la prueba de viabilidad de la
actividad privada, pero en el sector pblico el objetivo es
la creacin de valor pblico, lo que no implica
desperdiciar recursos pero s tener en cuenta otros
criterios, que muchas veces deben aplicarse para
corregir las fallas del mercado y mejorar la calidad de
vida de las poblaciones.

7. Decisin.

25
El momento culminante del proceso que se est
describiendo es, justamente, el momento de la decisin,
cuando hay que resolver, en primer lugar, si se lleva
adelante o no la poltica que se ha estado analizando; y
luego cul alternativa (o combinacin de ellas) se elegir
para llevar adelante, por considerarla la ms adecuada
para resolver el problema ya inscripto en la agenda
pblica.

8. La comunicacin de la poltica pblica.

Este punto es sumamente delicado, ya que del acierto o
desacierto con que sea comunicada una poltica pblica
depende en buena medida su aceptacin o rechazo, y por
lo tanto, el apoyo y participacin que le preste o no la
poblacin.

Es muy importante que la comunicacin muestre que la
poltica propuesta cubre los objetivos y metas percibidas
como satisfaccin de los requerimientos sociales; que
los estudios sociales y econmicos son acordes con las
necesidades sentidas por la poblacin; que las
relaciones entre los sectores involucrados son
aceptables y que los efectos esperados son los que
verdaderamente se desean.

El comunicador de una poltica pblica debe estar seguro
de poder responder sin circunloquios a las preguntas que
le formulen y de rebatir las objeciones que le planteen.

La comunicacin debe ser clara y sencilla, basada en la
proyeccin de los resultados esperados y en la
comparacin de costos y beneficios, para mostrar porqu
esa poltica pblica debe ser implementada y que esa
alternativa adoptada es la ms conveniente para el caso.
26

El estilo narrativo debe ser fluido, teniendo en cuenta los
intereses y valores de los oyentes, con palabras del
lxico corriente y sin olvidar la necesidad pedaggica de
reiterar los contenidos pero variando la forma, para
respetar las diversas mentalidades bsicas de la gente:
por ejemplo, presentando un mismo tema con un
enunciado conceptual, luego con un ejemplo prctico y
en otro momento con una imagen analgica.


























27





CAPITULO 3:
LA PROPUESTA DE AGUILAR ASTORGA
Y LIMA FACIO.

La bibliografa bsica de este captulo sigue siendo:
AGUILAR ASTORGA, Carlos Ricardo y LIMA FACIO,
Marco Antonio: QUE SON Y PARA QUE SIRVEN LAS
POLITICAS PUBLICAS? En Contribuciones a las Ciencias
Sociales, set. 2009,www.eumed.net/rev/ccc.ss/05/aalf.htm

Los autores citados proponen, para el ciclo completo de
las polticas pblicas, un modelo simbitico que integra
los aportes de varios autores.

Plantean la existencia de cuatro grandes fases en la vida
de una poltica pblica: la Gestacin, la Formulacin, la
Implementacin y la Evaluacin.

A continuacin, en este captulo, veremos algunas
consideraciones sobre cada una de esas fases.

GESTACIN:

Como se habr podido advertir, la deteccin de un
problema pblico digno de que se instrumente una
poltica pblica siempre tiene que ver con varios (o
muchos) problemas privados, no aislados sino
relacionados de diversos modos, por lo que cabe
28
considerar que su magnitud o difusin justifica la
intervencin gubernamental.

En general, los gobiernos cuentan con recursos escasos,
no solo en lo referente al dinero sino tambin a recursos
humanos, materiales, de infraestructura, etc., que nunca
son suficientes para encarar la resolucin de todos los
problemas a la vez, por lo que es necesario definir bien
de cuales se va a ocupar y con qu prioridades, lo que
siempre implica dejar algunos fuera de la agenda, o por lo
menos postergarlos para ms adelante.

Muchas veces los gobernantes deben preguntarse cual
de los problemas que enfrentan es el ms importante; o
cual es el camino para que la resolucin de algunos
problemas urgentes mejoren las condiciones para el
encauzamiento de otros problemas; o qu situaciones
son impostergables y cuales pueden esperar un poco
ms o encararse mediante paliativos hasta que les llegue
el turno de una solucin de fondo.

La etapa de gestacin culmina con el armado de la
agenda de gobierno, integrada por todos los problemas y
esbozos de polticas pblicas que finalmente resultan
elegidas en esos anlisis preliminares.

FORMULACIN:

Esa agenda de gobierno es el elemento que une la etapa
de gestacin con la etapa de la formulacin de las
polticas pblicas, siempre acotadas por las capacidades
tcnicas, econmicas, temporales y humanas de los
actores que intervienen en ellas.

29
Los autores que venimos comentando sostienen que "se
puede llamar propiamente formacin de la agenda
gubernativa al proceso mediante el cual las demandas de
varios grupos de la poblacin y el gobierno, se
transforman en asuntos que compiten por alcanzar la
atencin seria de las autoridades pblicas.

En la etapa de formulacin cobran una gran importancia
los diagnsticos de situacin que se elaboren, porque de
acuerdo a ellos tomarn forma las polticas pblicas, que
son consideradas algo as como tratamientos que
responden al diagnstico.

La capacidad de armar y presentar buenos diagnsticos
otorga a sus autores un poder de influir sobre la agenda
gubernamental, especialmente si de ellos resulta
claramente una solucin viable que facilita la formulacin
de una poltica

La formulacin de las polticas pblicas generalmente
requiere numerosos intercambios, formales e informales,
entre los actores involucrados en el tema, para conciliar
intereses y lograr consensos.

Finalmente, la poltica formulada queda en condiciones
de pasar a la etapa siguiente, que es la de
implementacin.

IMPLEMENTACIN:

La implementacin de una poltica pblica consiste en
poner en prctica el diseo elaborado para abordar el
problema social planteado. Aqu suele aparecer una
situacin algo paradojal, ya que un diseo bien hecho de
30
una poltica no necesariamente desemboca en una
aplicacin prctica sin problemas.

Cabe preguntarse porqu se presentan fallas en la
implementacin de una poltica bien diseada. Una buena
parte de la respuesta probablemente est en el carcter
dinmico y cambiante de los procesos polticos, con sus
escenarios, actores e intereses diversos, y ms en
nuestra poca, en la que la aceleracin del tiempo
histrico y la revolucin cientfico-tecnolgica han
incrementado notablemente el margen de incertidumbre
en el que se desenvuelve nuestra existencia.

De all que, en la fase de implantacin, para evitar
desajustes en la aplicacin de las polticas, es necesario
un seguimiento permanente de las acciones, general-
mente por medio de indicadores que permitan ajustes
sobre la marcha.

Esas dificultades a veces se acrecientan por motivos no
tcnicos sino polticos, por ejemplo, por parte de actores
que no tuvieron gran influencia en la etapa de
formulacin y tratan de recuperar poder en la etapa de
implementacin.

Pressman y Wildavsky han sealado que el punto clave
de la implantacin es la complejidad de la accin
conjunta, en la que se dan condiciones para un juego
poltico (al decir de Bardach) en el que se manifiestan
intereses que se sienten incmodos o amenazados por
los objetivos que se plantean en el diseo de la poltica
pblica.

El implementador de una poltica pblica (generalmente
un funcionario o equipo de funcionarios guberna-
31
mentales) tiene que ser un buen poltico con capacidad
para persuadir, para intercambiar y para negociar. De
otro modo no conseguir consenso, ni colaboracin, ni
esa motivacin que origina la obediencia espontnea
que permite los mejores resultados.

La implementacin es, pues, un proceso complejo, que
implica juegos de poder, y que, aparte de las acciones
puramente tcnicas o econmicas, implica tambin
estrategias y tcnicas polticas, entre la multiplicidad de
actores autnomos y semi-autnomos que participan y
que aspiran a lograr cierto grado de control del proceso
en curso.

En esta fase de implementacin pueden encontrarse
prcticas indeseables, como desvos de dinero u otros
recursos, distorsin de los objetivos fijados, resistencias
al control administrativo y a la necesaria transparencia en
la rendicin de cuentas. Aunque no se den estas
circunstancias que lesionan la tica de la gestin,
tambin pueden darse problemas por el enfrentamiento a
la incertidumbre y la disipacin de energas y recursos en
los llamados costos de no-calidad, que en general
consisten en recursos que se gastan sin que agreguen
valor.

EVALUACIN:

Los autores que venimos comentando como bibliografa
bsica de este captulo, conceptualizan a la evaluacin
del siguiente modo:

La evaluacin consiste en la realizacin de una
investigacin, de tendencia interdisciplinaria, cuyo
objetivo es conocer, explicar y valorar, mediante la
32
aplicacin de un mtodo sistemtico, el nivel de logros
alcanzado (resultados e impactos) por las polticas y
programas pblicos, as como aportar elementos al
proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos
de la actividad evaluada.

Esta es la fase menos desarrollada, metodolgicamente,
del proceso de las polticas pblicas. Analizar ms
adelante, en detalle, temas importantes de la evaluacin
(cap. 8). Aqu solamente sealar que la evaluacin tiene
una enorme importancia para la implantacin de polticas
pblicas: para continuarla o discontinuarla, para realizar
ajustes o correcciones, para valorar su impacto y para
aprender a realizar mejor otras polticas pblicas.

Hay evaluaciones de muy diversos tipos. Aqu adoptar
el planteo de la Gua para la Evaluacin de Polticas
Pblicas (Jos Luis Osuna et al.), que menciona los
siguientes:

Segn quien evala: Interna
Externa

Segn su funcin: Sumativa (para continuar o suspender)
Formativa (para mejorar el objetivo)

Segn su contenido: Conceptual o de diseo
De aplicacin y gestin
De resultados e impacto

Segn el horizonte temporal: Ex ante
Intermedia
Ex post

33
LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO DE
LAS POLTICAS.

La participacin ciudadana depende del nivel evolutivo
del sistema democrtico imperante. Segn la teora del
proceso de democratizacin las democracias recorren
a lo largo del tiempo un proceso evolutivo que en rasgos
generales reconoce una secuencia de pasos, que suelen
denominarse como sigue:
Etapa formativa
Democracia de notables
Democracia de clase media
Democracia de masas

No todos los pases recorren esas etapas de la misma
manera: hay quienes lo hacen de forma gradual y
continua, sin mayores violencias (como los pases
escandinavos) hay quienes lo hacen de forma dialctica
(dos pasos para adelante y uno para atrs, como
Francia); hay quienes lo hace en forma demorada o tarda
(como Espaa) y quienes combinan estas dos ltimas
formas (como los pases latinoamericanos).

La democracia de masas no es tampoco el fin del camino,
ya que hasta all el rgimen democrtico es puramente
representativo, y llega un momento en que se plantea una
crisis de la representatividad poltica cuya salida
deseable es una ampliacin de la participacin
ciudadana, ya sea mediante instituciones legales de
democracia semi-directa (como la consulta popular, el
referndum o la abrogacin del mandato) o mediante
prcticas de gestin asociada (como las asambleas
distritales, la elaboracin de presupuestos participativos,
etc.) que no eliminan la representacin poltica (en
34
realidad, la refuerzan) pero abren nuevas vas a la
expresin de la voluntad popular y los consensos.

Tenemos entonces que en una democracia ms avanzada
habr mayor participacin popular, entre otras cosas, en
la elaboracin de polticas pblicas. Esa participacin
refuerza el protagonismo de la poblacin en su propio
gobierno, y mejora el desempeo de los funcionarios
pblicos y los resultados de las polticas pblicas.

CONCLUSIONES

Los actores gubernamentales no son los nicos que
intervienen en las diversas fases de las polticas
pblicas. Hay que considerar tambin las posibles
intervenciones de instituciones de investigacin y
enseanza, los colegios profesionales, los sindicatos, las
organizaciones sociales no gubernamentales, las
asambleas populares, e incluso grupos espontneos de
vecinos.

Tiene mucha importancia la construccin de consensos
para promover el apoyo y la colaboracin social, y en
esto es fundamental la realizacin de una adecuada y
convincente comunicacin al conjunto de la poblacin y
especialmente a los sectores destinatarios de la accin.

En general, una poltica pblica es una decisin sub-
ptima, que busca satisfacer un inters general y
beneficiar a la mayora con el menor dao posible, pero
es muy probable que intereses particulares puedan
sentirse afectados y traten de trabar el cambio.

Ningn Estado, por prspero y desarrollado que sea tiene
los recursos suficientes para resolver todos los
35
problemas y satisfacer todas las demandas a la vez, de
modo que necesariamente deber establecer un orden de
prioridades en las cuestiones a atender, con criterios
razonables y explicables, aunque es muy probable que
no a todos van a gustarles las opciones elegidas en
primer trmino.

Queda claro, entonces, que una poltica pblica es una
herramienta poderosa pero no omnipotente, que busca
arreglar gradualmente los problemas y demandas
sociales en reas especficas pero interrelacionadas.

Con frecuencia se ha dicho que una poltica pblica es
una ambulancia que va recogiendo a los heridos de una
guerra. Es un comentario excesivamente negativo, quizs
originado en un abuso del uso del trmino y una escasa
comprensin de su significado, al confundirlo con
medidas de emergencia adoptadas frente a emergencias
coyunturales no adecuadamente previstas.

Una poltica pblica busca dar a la accin de gobierno,
con el consenso y la colaboracin de la sociedad, un
marco de anlisis y accin que permite revertir
gradualmente situaciones indeseables de una manera
organizada y previsible, con fundamento cientfico y
tcnico idneo.

En el fondo de esta cuestin est un interrogante muy de
fondo, referido al tipo de Estado que queremos para
nuestras comunidades. Pienso que la gran leccin
histrica del siglo XX es que los modelos extremos, de
puro Estado y de puro Mercado, no sirven para construir
sociedades integradas, con buena calidad de vida para
todos; y que hay que buscar sistemas que permitan la
existencia de Mercados dinmicos pero competitivos (no
36
monoplicos ni oligoplicos, ni predominantemente
financieros) y de Estados que puedan garantizar
derechos humanos, no solo polticos y civiles, sino
tambin econmicos, sociales, culturales y ambientales,
asegurando condiciones de sostenibilidad para los
recursos del planeta. En el camino hacia la construccin
de ese orden sensato y humano, del cual estamos
evidentemente bastante lejos an, las polticas pblicas
tienen un importante rol que cumplir.
CAPITULO 4:
LAS POLITICAS PUBLICAS:
EL SISTEMA POLITICO EN ACCION

La bibliografa bsica de este captulo es:
PALLARES, Francesc: LAS POLITICAS PUBLICAS: EL
SISTEMA POLITICO EN ACCION
Revista de Estudios Polticos n 62 pg. 141 1988

LOS INSTRUMENTOS DE LAS POLTICAS PUBLICAS

Un enfoque muy interesante, que destacan el autor que
tomo como bibliografa bsica para este captulo, es ver a
las polticas pblicas como manifestaciones del sistema
poltico en accin. Para comenzar hay que tener en
cuenta que el concepto de sistema poltico es ms amplio
que el concepto de Estado, Gobierno o Administracin
Pblica. Transcribir a continuacin algunos prrafos de
otro libro mo (Aproximacin a la Ciencia Poltica) para
entender mejor el alcance de este enfoque.

Hay dos caractersticas que diferencian claramente al
sistema poltico de todo otro sistema social: su
universalidad (abarca a todos los individuos que forman
la sociedad) y su condicin de rbitro final de las
37
situaciones sociales, con posibilidad de apelar a la fuerza
en ltima instancia.

Segn Easton, la funcin del sistema poltico es la
asignacin autorizada y autoritaria de valores a toda la
sociedad. El sistema poltico est inmerso en un medio
social: intrasocietal y extrasocietal, con el que mantiene
intercambios muy densos: recibe insumos (demandas y
apoyos) y entrega exumos (decisiones polticas, etc.) que
tienden a transformar las demandas en apoyos para
superar su desequilibrio interno (stress).

Dos rasgos caracterizan al concepto de sistema: la
interdependencia de las partes del sistema y los lmites
del mismo, que lo distinguen de su entorno.

Von Beyme hace una advertencia interesante: "el peligro
del enfoque sistmico radica... en que se introduzcan
forzadamente los fenmenos en un contexto, y que el
mpetu ordenador de los tericos del sistema difcilmente
les permita convencerse de que en la realidad social
existen tambin abundantes fenmenos desconectados,
opuestos y contradictorios, en los cuales slo con gran
arbitrariedad se puede construir un conjunto
sistemtico".

Pero tambin Von Beyme explicita una peculiaridad de la
Ciencia Poltica, que de paso descubre lo que hay detrs
del concepto de sistema poltico, al menos en la mayora
de los casos: "menor dificultad... parece revestir la
cuestin de la delimitacin del sistema... poltico... a
causa... de que el sistema poltico se ha estimado... como
coincidente con los lmites del concepto tradicional de
Estado".

38
Cul es, entonces, la ventaja o novedad del enfoque
sistmico? A nuestro criterio son dos. La primera, es que
el concepto de sistema poltico es ms amplio y flexible:
cubre la realidad estatal pero tambin muchas otras
realidades pre, intra y trans-estatales. La segunda, es que
la novedad del concepto de "sistema poltico", en
comparacin con las doctrinas sobre los fines estatales
de las antiguas teoras del Estado consiste -para decirlo
con palabras de Von Beyme- en que "el sistema poltico
de una sociedad diferenciada no puede ya calificarse
como medio para un fin ni tampoco dirigirse por una
rgida conduccin externa. La estabilidad no se basa en
unos fundamentos, integridad o valores establecidos
sino que la determinan las expectativas de cambio".

La teora sistmica originaria tiene un sesgo esttico que
no se adapta bien a los estudios polticos. Se lo ha
intentado superar de dos maneras:

- Por una variante ciberntica, que presupone la instancia
de un mando central, y de circuitos de retroalimentacin.
El modelo es ms dinmico, al incrementarse la
capacidad del sistema para responder a innovaciones y
cambios. Esa dinamizacin, sin embargo, queda frustrada
si se sobreestiman los procesos centrales de direccin y
se menosprecia la capacidad de autogobierno de los
subsistemas, reducindolos a la condicin de meros
efectores con funciones de "feed-back" (Deutsch).

- Por la teora de la sociedad activa (Etzioni), basada en
una nocin sustancial del poder con dos variables
directamente proporcionales: la eficiencia y la
participacin. En ella se destaca la actividad de los
subsistemas con capacidad de autotransformacin. Hay
39
dos factores orientadores de la dinmica social: el
control y el consenso.

Las sociedades activas presentan un alto nivel de ambos;
las sociedades hiperdirigidas (como las socialistas), un
alto control y un bajo consenso; y las sociedades
hipodirigidas (capitalistas) un bajo nivel de ambos.

En ese marco sistmico, las instituciones de gobierno
disponen de un conjunto de instrumentos mediante los
cuales obtener estos productos y resultados, es decir,
para producir determinados cambios valiosos en las
vidas de los ciudadanos.

Los instrumentos de accin de las polticas pblicas son
las normas jurdicas, los servicios, los recursos
econmico-financieros y la persuasin.

1) La normas jurdicas. Constituyen el nico recurso
propio y exclusiva del Estado, y su establecimiento no
est al alcance de los actores privados.

2) Servicios de personal. La elaboracin y aplicacin de
las polticas, necesita unos servicios de personal as
como una infraestructura humana, organizativa y de
material, sobre la que apoyarse.

3) Recursos materiales, fundamentalmente econmico-
financieros. La implementacin de las polticas definidas
en las normas y la disposicin de unos servicios para
llevarlas a cabo necesita unos medios de financiacin.

4) La persuasin. Es un instrumento efectivo en tanto en
cuanto los ciudadanos consideren al gobierno como
40
legtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los
intereses generales de la sociedad.

LA EVALUACIN Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO

La evaluacin de las polticas debe hacerse con
referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la
base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en
los aspectos previstos como en los no previstos.

En su forma ms simple y esquemtica, la evaluacin
consistira, pues, en el proceso necesario para medir el
grado en el que se estn alcanzando las finalidades
deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las
realizaciones de la poltica ms en la lnea esperada.

Tarea que plantea problemas de compleja solucin, pese
a su aparente sencillez:

Problemas en relacin a la identificacin de los
fines.
Problemas en relacin a los instrumentos de
medida del rendimiento de la poltica.
Problemas en relacin a la eficacia y la
efectividad.

No hay que olvidar, adems, que, atravesando todos
estos problemas, est la cuestin de los valores, punto
central de diferencias entre ideologas e intereses, y que
estn incorporados, como hemos visto, en los diferentes
aspectos del proceso: en el propio diseo de la poltica,
en su implementacin, en el anlisis evaluativo y, en
definitiva, en la percepcin de las polticas por los
ciudadanos.

41
Como consecuencia de la evaluacin, se plantean tres
posibles alternativas en relacin a las polticas: su
continuidad o mantenimiento, su modificacin o sucesin
y su finalizacin. Decisin que significa el reinicio de los
procesos, tanto el interno de las polticas como el
genrico del sistema.




CAPITULO 5:
ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS
Y EFICACIA DE LA ADMINISTRACION

La bibliografa bsica de este captulo es:
SUBIRATS, Joan: ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS Y
EFICACIA DE LA ADMINISTRACION, Ministerio de
Administraciones Pblicas, Madrid, 1994
www.academia.edu/.../analisis_de_politicas_publicas

Para ampliar el tratamiento del tema de la gestin
pblica, especialmente en relacin con los gobiernos
locales, puede consultarse mi libro LA GESTION
ORGANIZACIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES que
puede bajarse gratis de Internet en la pgina
www.eumed.net/libros/2010d/777/

Con respecto a los nuevos enfoques tericos y
metodolgicos en las funciones ejecutivas
gubernamentales, especialmente en lo referente a
planificacin participativa y procesos de anlisis-
aprendizaje, puede consultarse mi libro TEORIA DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA , publicado en 2012 por la
Editorial Acadmica Espaola (ISBN 978-3-659-01324-9)
42

RELEVANCIA PUBLICA DE LOS PROBLEMAS

Una vez que los problemas sociales son identificados y
evaluados pueden ser objetos de la accin de los
poderes pblicos. Hay, pues, una diferencia entre los
problemas simples y lo que ms bien podran ser
definidos como temas o cuestiones sociales, a
semejanza de la diferencia en ingls entre problems e
issues, o sea esos temas que son considerados lo
suficientemente relevantes como para ser inscriptos en la
agenda de los poderes pblicos,

Cabe preguntarse en qu casos esas cuestiones
sociales se convierten en cuestiones de Estado y
pasan a formar parte de su programa de actuaciones
previstas. Un anlisis de casos indica las diversas
caractersticas de esas situaciones:

a) La cuestin ha alcanzado proporciones de
crisis y no puede ser ignorada por ms
tiempo.
b) La cuestin ha adquirido caractersticas muy
peculiares y significativas, que la diferencian de
problemas ms comunes.
c) La cuestin tiene un alto y generalizado impacto
emotivo y atrae la atencin de los medios
pblicos de comunicacin.
d) La cuestin, a partir de dimensiones y efectos
iniciales muy limitados, va adquiriendo
importancia global.
e) La cuestin desencadena serias objeciones
relacionadas con la legitimidad y el ejercicio
del poder pblico, de modo que lo afecta
sensiblemente.
43
f) La cuestin forma parte de temas que cobran
mucha notoriedad pblica por estar relacionada
con tendencias culturales o valores muy
difundidos y aceptados por las poblaciones.

FORMACION DE LA AGENDA DE ACTUACION

Para que una cuestin pblica ingrese al programa o
agenda de los poderes pblicos se necesita de la
intervencin de aquellos actores, gubernamentales o no,
que tienen influencia en su formacin.

Esa intervencin, y su eficacia, dependen en buena
medida del nmero de personas afectadas por el
problema, del nivel de agregacin de los intereses
afectados y del tipo de organizacin con que operan.

La dinmica de la formacin de esa agenda de actuacin
pblica depende de tres condiciones generales:

a) La valoracin del grado de apoyo que el tema en
cuestin puede recibir, o sea el nivel de
reconocimiento de la importancia de su atencin.
b) La estimacin de su impacto sobre la realidad
social.
c) La viabilidad estimada de la solucin, el tiempo y
los recursos requeridos para alcanzarla.

Hay varios aspectos que necesariamente tienen que ser
considerados en ese proceso de formacin de la agenda
pblica:

a) Los hechos constitutivos de la situacin.
b) La organizacin de los grupos intervinientes.
c) La legitimidad de la representacin de los mismos.
44
d) La estructura decisoria.
e) La capacidad de respuesta del sistema pblico y su
tradicin.
f) El nivel de liderazgo de su conduccin.

ANALISIS DE LA CUESTION, PREVIO A LA DECISION

Hay un conjunto de aspectos a considerar y de preguntas
a intentar responder en cada uno de ellos, que pueden
facilitar dicho anlisis previo:

EL CONTEXTO DE LA CUESTIN PLANTEADA

Hay tiempo para hacer el anlisis?
Hasta que punto l tema tiene implicaciones polticas?
Existen ya posiciones fijas sobre el tema?
Resulta el tema muy central para la organizacin de
que se trate?

CARACTERSTICAS INTERNAS DEL TEMA

El tema permite plantearse alternativas?
Qu grado de consenso existe sobre el tema y su
solucin?
Cul es el grado de complejidad del tema?
Cul es el grado de Incertidumbre en torno al tema y a
sus posibles consecuencias?
Se trata de un tema fcilmente objetivable o, por el
contrario, resulta muy cargado de valores?

REPERCUSIONES DEL TEMA

Qu alcance tienen las repercusiones que la solucin
del tema puede desencadenar?
Cunta gente puede resultar afectada?
45
Cul es la significacin de los grupos afectados?
Puede el tema tener ramificaciones o afectar a otros
temas?
Puede ser que la actividad que desencadene la
resolucin del tema afecte en el futuro a la flexibilidad de
actuacin del mismo servicio?

COSTOS DE LA ACCIN Y DEL ANLISIS

Es muy importante el coste de la accin que plantea el
tema?
El tema plantea un simple incremento de costos o es
realmente un salto Cmo proporciones notables?
Por cunto tiempo quedan comprometidos los
recursos?
Cul ser coste del anlisis en s mismo? Vale la pena
hacerlo?

Las respuestas a esas preguntas, que son simplemente
indicativas y de carcter genera, ya que cada caso
requerir respuestas ms especficas, ayudarn a una
toma de decisin razonable y proveer adems
elementos para la comunicacin de la poltica.












46







CAPITULO 6:
EL CICLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS

La bibliografa bsica de este captulo es:
DIAZ, Cristina: EL CICLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS
LOCALES NOTAS PARA SU ABORDAJE Y
RECONSTRUCCION, IDR, Rosario, 1998.

EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Como hemos visto, el ciclo de las polticas pblicas
abarca una serie de etapas que, con ligeras variantes
abarcan los siguientes temas:

La construccin de la agenda (que supone la
emergencia del problema, su definicin su
insercin en el conjunto de cuestiones
priorizadas en el programa de decisin y la
actuacin del poder pblico),
La formulacin de la poltica (es decir la fase en
que una vez consideradas alternativas de
intervencin se adopta una decisin sobre la
estrategia fundamental a concretar).
La implementacin del programa o programas
establecidos.
Su evaluacin y eventualmente la finalizacin o
extincin de la poltica misma.
47

En este captulo se van a plantear con mayor detalle los
aspectos componentes de ese ciclo de las polticas
pblicas.

INICIACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS

Cuando se define una cuestin que ser objeto de una
poltica pblica, se ponen de manifiesto cules son los
aspectos de la situacin existente que se consideran
insatisfactorios, y en alguna medida aparece ya
configurada o al menos esbozada, cul es la solucin
deseable, o al menos cul es la perspectiva desde la que
se buscar modificar o resolver esa situacin
insatisfactoria. Ese es el motivo por el cual la descripcin
y explicacin de los problemas no es neutral sino
tendenciada, por lo general, desde representaciones del
orden social deseable que se intenta alcanzar.

En estudios posteriores de casos, a veces es posible
reconstruir, a partir de las temticos y objetivos
priorizados, las escalas de valores o preferencias
sociales de los autores o realizadores de las polticas.

En otros casos se considera que esas prioridades no
obedecen a criterios derivados de preferencias
individuales, sino a imposiciones fcticas, clculos
racionales de conveniencia, especulaciones polticas o
econmicas, o mandatos de instancias que escapan al
control de los realizadores de las polticas, como los que
con frecuencia provienen de organismos internacionales
de financiamiento.

ELABORACION DE POLITICAS PUBLICAS

48
La elaboracin de las polticas pblicas es el proceso que
abarca desde la identificacin y delimitacin de un
problema o necesidad actual o potencial de la comunidad
(o sea, una cuestin pblica), el anlisis y
determinacin de las posibles alternativas para su
solucin o satisfaccin, incluyendo la evaluacin de los
costos y de los posibles efectos positivos y negativos de
cada una de ellas y el establecimiento de prioridades
para los pasos de su futura ejecucin.

No se trata, pues, simplemente de identificar
cuestiones sino de construirlas, determinando sus
alcances y lmites, su relevancia social y su posible
impacto poltico y econmico.

FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS

La formulacin de las polticas pblicas consiste, en
primer lugar, en la seleccin y especificacin de la
alternativa que es considerada ms viable, y que es
acompaada generalmente por un proceso de
comunicacin, con una o varias declaraciones que dan a
conocer y explicitan la decisin adoptada, sus objetivos y
su marco jurdico, administrativo y financiero.

Tambin existen casos en que las polticas no son
formuladas ni comunicadas pblicamente: en general son
las polticas de no innovar o de omisin.

Frecuentemente la eleccin de la alternativa adoptada se
hace segn criterios de conveniencia poltica y de
oportunidad, y muy influida por la disponibilidad de
recursos fsicos, humanos, tecnolgicos y econmico-
financieros.

49
IMPLEMENTACION DE POLITICAS PUBLICAS

Para implementar una poltica pblica hay que planificar
y organizar el aparato administrativo del Estado y de
otros actores intervinientes, y asegurar la disponibilidad
de los recursos materiales, humanos, econmico-
financieros y tecnolgicos necesarios para iniciar su
ejecucin.

Esta es una fase bastante compleja, que requiere la
articulacin de:

El detalle de los objetivos generales y
especficos segn los diferentes actores;
La seleccin del nivel de ejecucin de cada
programa y proyecto;
El diseo organizacional para la ejecucin,
seguimiento y evaluacin;
El diseo de mecanismos de coordinacin y
comunicacin;
La elaboracin de programas y proyectos con
indicacin de unidades ejecutoras y
responsables y clculo de los cronogramas
fsicos y financieros;
La asignacin de los recursos necesarios:
humanos, financieros, tecnolgicos, etc.;
El diseo del sistema de informaciones;
La programacin de la capacitacin y
concientizacin;
El establecimiento de las formas de difusin y
publicidad que asuman la doble dimensin
problemtica de la comunicacin:

50
La comunicacin bajo todas sus formas, institucional o
masiva, es una importante herramienta en el proceso
general de toda poltica:

Cada vez ms, las perspectivas centradas en la
dimensin comunicacional influyen en el diseo
de las polticas.

Suele tambin incluirse en esta etapa la llamada
evaluacin ex ante que es un pronstico sobre los
resultados esperados que sirve luego para comparar con
los resultados de la evaluacin ex post.

EJECUCION DE POLITICAS PUBLICAS

La ejecucin de polticas pblicas es el conjunto de
acciones que estn destinadas a alcanzar los objetivos
propuestos por la poltica. En sntesis, es la puesta en
prctica, la realizacin concreta de la poltica.

Hay autores que la consideran como parte de la
implantacin, que tendra as una primera fase de
programacin y una segunda fase de ejecucin.

He preferido tomarlas por separado porque en esta fase,
de ejecucin, es donde se manifiestan las discordancias
entre lo planificado y el comportamiento real de los
hechos, que obliga muy frecuentemente a ejecutar
ajustes o cambios en los planes previstos, segn la
informacin que genera la fase siguiente, de seguimiento,
que en realidad no es sucesiva sino paralela a la de
ejecucin.

SEGUIMIENTO DE LAS POLITICAS PUBLICAS

51
El seguimiento de las polticas pblicas consiste en un
proceso sistemtico de supervisin de la ejecucin de
actividades, en sus diversas dimensiones, con el objeto
de suministrar a los ejecutores responsables de la
poltica informacin sobre la marcha de las actividades
con miras a introducir ajustes y correcciones que
aseguren el logro de los objetivos.

Esta etapa tambin suele ser denominada evaluacin
intermedia, ubicada en diversos momentos de la
ejecucin entre la evaluacin ex ante y la ex post.

El seguimiento incluye tareas de relevamiento y registro
de la informacin, el control de su calidad, su
procesamiento (con frecuencia, para la elaboracin de
indicadores) y la puesta a disposicin de los decisores.


EVALUACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS

Como se ha visto, desde el punto de vista de su
ubicacin en el tiempo, hay tres tipos de evaluacin: ex
ante, intermedia y ex post. Esta ltima es la que vamos a
mencionar aqu, y que tiene lugar o cuando se considera
que la poltica pblica ya ha cumplido su meta, o cuando
se est considerando la posibilidad de cancelarla y
reemplazarla, o en momentos de rendicin de cuentas
por perodos anuales o de otra duracin, en general ms
o menos prolongada.

En este caso, la evaluacin consiste en la medicin y
anlisis de los efectos sociales producidos por la poltica
en cuestin, los resultados que se han obtenido y las
consecuencias, previstas y no previstas, que hayan
tenido lugar.
52

Este ltimo punto tiene una gran importancia, porque es
frecuente que la realizacin de los objetivos de una
poltica no solo genere satisfaccin sino que tambin da
lugar a la emergencia de nuevos requerimientos que
antes no se manifestaban y que muchas veces no son
previstos en el diseo de la poltica originaria.

La puesta en marcha de un proceso de evaluacin de
este tipo exige definir y delimitar el objeto de dicha
evaluacin, la identificacin de sus destinatarios y de
quienes sern encargados de llevarla adelante (internos o
externos, polticos o tcnicos, etc.), as como el alcance y
tipo de evaluacin a realizar, el momento para realizarla y
las tcnicas que se utilizarn.




















53







CAPITULO 7:
LA IMPLEMENTACION DE LAS
POLITICAS PUBLICAS

La bibliografa bsica de este captulo es:
LAHERA, Eugenio: DEL DICHO AL HECHO: COMO
IMPLEMENTAR LAS POLITICAS?
Ponencia en el X Congreso CLAD Santiago Oct. 2005
siare.clad.org/revistas/0052643.pdf

DEBILIDAD EN LA IMPLEMENTACIN

Como hemos visto, la implementacin de las polticas
pblicas es el conjunto deliberado y secuencial de
actividades de gobierno, con apoyo social, orientadas al
logro de los propsitos y objetivos de la poltica, tal como
aparecen expresados en las declaraciones oficiales.

En palabras ms simples, es el proceso de transformar
en resultados concretos los objetivos de una poltica.

Es un proceso continuo, no lineal, flexible y adaptable,
que debe ser administrado, evaluado y ajustado. Un
dficit de implantacin es una diferencia entre lo
propuesto y lo logrado, a lo cual hay que agregar los
factores sobrevivientes de la situacin anterior y los
efectos inesperados que pueden generar los cambios.
54

En nuestra regin existe un amplio consenso de que la
excesiva confianza en la efectividad automtica (la mano
invisible) de las medidas macroeconmicas ha
contribudo mucho para que no se tenga suficientemente
en cuenta los efectos negativos para la implementacin
efectiva de polticas de la debilidad institucional, las
fallas de mercado (frecuentemente imperfectos,
segmentados o incompletos) y la gravitacin de las
externalidades.

Esa visin errnea ha llevado a una dependencia
excesiva de la supuesta capacidad de las polticas
macroeconmicas para producir la dinmica del
desarrollo, con el agregado de suponer que la equidad
seguira al desarrollo (la famosa teora del derrame)
que nunca se cumpli.

Esta situacin incide directamente en la capacidad de
implementacin de las polticas pblicas, y no queda qu
conviene hacer para pasar con firmeza de qu hacer al
cmo hacerlo.

MEJORAR LA CAPACIDAD DE IMPLEMENTACION

En nuestra regin es, pues, una necesidad urgente de
nuestro tiempo mejorar la capacidad de implantacin, lo
cual es un proceso gradual y que lleva tiempo y exige
paciencia, y no un cambio abrupto que pueda lograrse de
un momento para otro.

Las posibilidades de reformar la situacin estn
restringidas por variables del contexto, por las
caractersticas del sistema vigente y por las necesidades
especficas de las mismas polticas a implementar.
55

El xito de un proceso de implementacin est
condicionado por mltiples variables: por citar algunas,
el contexto en que se implantan las polticas, sus
caractersticas especficas, los agentes y las agencias
que estn a cargo de su implantacin y las estrategias
que utilizarn.

El incremento de la capacidad de implementacin debe
ser un proceso selectivo, centrado en los temas de
gestin que necesitan ser mejorados, y no en las
extensas reas de gobierno que funcionan y que, por lo
tanto no requieren arreglos. Aqu se aplica una de las
reglas de oro del manejo de sistemas: Si algo funciona
bien, no lo toque!

An dentro de las reas que necesitan cambios, conviene
comenzar por las que se consideren prioritarias, de
acuerdo a la ndole de las polticas a encarar, que
debern ser presentadas con el formato habitual de las
polticas pblicas, para que quienes intervienen en el
proceso se manejen con el mismo lenguaje y las mismas
opciones operativas..

FACTORES CLAVE PARA MEJORAR IMPLEMENTACION

Para lograr el incremento de la capacidad de
implementacin es fundamental definir en cada caso
como se presentan las dos caractersticas centrales de
las polticas y luego determinar los pasos a seguir en
cada una de ellas.

Dichas caractersticas fundamentales son:

56
Toda poltica tiene tres partes principales: una
interna al gobierno; otra comunicacional
participativa; y otra, poltico legislativa.
Las polticas en curso estn siempre en alguna
etapa, no siempre en orden consecutivo, que
corresponden a su origen, diseo, gestin y
evaluacin.

Las mejoras de implementacin, bsicas y necesarias, se
refieren a:

Mejoras en la comunicacin y la participacin.
Cambios agilizadotes en la interaccin con el
sistema poltico.
Aumentos en la eficacia del ncleo estratgico
del gobierno.

EFICACIA DEL NCLEO ESTRATGICO DEL GOBIERNO.

En nuestros sistemas presidencialistas, la Presidencia es
el centro del ncleo estratgico del gobierno, y, por
consiguiente, el centro de irradiacin de las decisiones
de reforma. Es quien debe decidir lo esencial de los
cursos de accin, a partir de la consideracin del
conjunto de requerimientos y de procesos,
especialmente en el campo de las polticas de desarrollo
social.

All est el ncleo del poder, sin bien es frecuente que
falte contacto con la realidad externa y a veces falte
tambin capacidad de decisin, o ella est condicionada
por las externalidades del sistema poltico, y se requiera
transformar modalidades operatorias y profesional los
equipos que lo asesoran.

57
El aumento de la eficacia del ncleo estratgico del
gobierno requiere concentrar esfuerzos para elevar el
nivel de informacin, anlisis y decisin operativa en la
Presidencia y en los Ministerios y Agencias que se
relacionan directamente con las polticas en curso.
Tambin deben partir seales muy claras hacia las reas
de administracin de los presupuestos sobre las
prioridades establecidas en las polticas pblicas.

Hay que priorizar los procesos de reforma con miras a
aumentar la eficacia del sistema. El gobierno debe llevar
adelante un conjunto seleccionado y limitado de reformas
buscando maximizar la efectividad en el logro de calidad
y coherencia en las acciones pblicas, comenzando por
aquellas acciones en que la mejora de la calidad es
claramente perceptible para la poblacin, a fin de
promover fuertes apoyos de su parte.

LA ASESORA EN POLTICAS PBLICAS

Es muy aconsejable, para mejorar la capacidad de
implantacin de polticas pblicas, la instalacin de una
Asesora en Polticas Pblicas, en condicin de
organizacin staff, con relacin directa, frecuente y fluida
con la Presidencia, de la cual emana la legitimacin de
los profesionales que integran dicha Asesora, ms que
de su institucionalizacin, porque debe conservar un alto
grado de rapidez y eficiencia, flexibilidad procedimental
y muy escasa burocratizacin, para poder ejercer un rol
de bisagra o articulacin entre los Ministerios y la
Presidencia, recoger opiniones divergentes de todos los
niveles y tener la mejor informacin sobre los procesos
en marcha en las polticas pblicas y sus actores.

58
Esta Asesora debe desempear tareas relacionadas con
los siguientes temas:

Preparacin, asistencia y seguimiento de las
reuniones del Presidente con Ministros y otras
autoridades de gobierno, as como con otras
personas a quienes se les otorgue audiencia.

Seguimiento de polticas pblicas por cada
encargado en un rea determinada a distintos
niveles segn la decisin del Presidente. Este
trabajo se realiza en contacto con las diversas
reparticiones del gobierno, en particular la
Secretara General de la Presidencia y la
Direccin de Presupuestos.

Redaccin de intervenciones y textos para el
Presidente. La Secretara General de Gobierno y
la Direccin de Prensa de la Presidencia
trabajan en conjunto con la Asesora de
Polticas Pblicas en la comunicacin de las
polticas pblicas del Gobierno.

Informacin de la prensa internacional sobre
temas de actualidad nacional e internacional
especialmente aquellos de inters o polmica.
Se hace el seguimiento del anlisis y debate
sobre temas de polticas pblicas.







59








CAPITULO 8:
LA EVALUACION DE LAS POLITICAS
PUBLICAS

Las bibliografas bsicas de este captulo son:
WINCHESTER, Lucy:
POLITICAS PUBLICAS: FORMULACION Y EVALUACION
www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/3/43323/LW_Polpub
_antigua.pdf

FEINSTEIN, Osvaldo:
EVALUACION PRAGMATICA DE POLITICAS PUBLICAS,
en Evaluacin de Polticas Pblicas ICE, 2007
preval/org/es/content/evaluacin-pragmtica-de-polticas-
pblicas

Un trabajo muy valioso y completo sobre evaluacin de
polticas pblicas es la GUIA PARA LA EVALUACION DE
POLITICAS PUBLICAS escrito por Ana Cirera y Carmen
Velez, que puede encontrarse en Internet:
siare.clad.org/siare/innotend/evaluacin/manualeval.pdf

Para una visin regional y muy actualizada del tema pude
consultarse el trabajo coordinado por Vazquez Muoz y
otros, titulado EVALUANDO LAS POLITICAS
PUBLICAS, que es producto del Segundo Congreso
60
Internacional de Evaluacin de Polticas Pblicas,
realizado en Veracruz Mxico- a principios de 2014.

EL CONCEPTO DE EVALUACIN DE POLITICAS
PUBLICAS

La evaluacin de las polticas pblicas es la medicin
sistemtica de la operacin o impacto de un programa o
poltica pblica, comparada con estndares implcitos o
explcitos en orden a contribuir a su mejoramiento
(Weiss, 1998).

Hay diversos tipos de evaluaciones, segn el objeto que
persiguen:

La evaluacin de polticas pblicas propiamente
dicha, busca valorar los resultados del
cumplimiento de polticas pblicas generales o
sectoriales, para tomar decisiones sobre su
marcha futura.
La evaluacin de programas y proyectos
puntuales, que busca valorar el impacto o
resultado de una intervencin pblica directa
puntual sobre una realidad social, con miras a
mejorar el funcionamiento del programa o
proyecto para la poblacin beneficiaria.
Evaluacin de la gestin de entidades pblicas,
para medir los resultados obtenidos y
compararlos con los objetivos planificados,
para mejorar el desempeo de esas
instituciones.
Evaluacin del desempeo individual de
funcionarios especficos.

ETAPAS DE LA EVALUACION
61

La evaluacin puede realizarse en diferentes etapas,
siempre en relacin con los ciclos de las polticas
pblicas. Esas etapas pueden ser:

Ex ante: O sea previa a la puesta en marcha de
una poltica pblica. En general consiste en el
anlisis del diseo de las polticas o programas,
especialmente de su concordancia con la
realidad que enfrentarn, los estudios de pre-
inversin, etc.
Intermedia: Se realiza en diversos momentos
durante el ejercicio de la accin gubernamental,
para examinar el uso de los recursos para el
cumplimiento de los objetivos, y realizar ajustes
sobre la marcha de la programacin de las
acciones.
Ex post: Se realiza una vez finalizada la
intervencin estatal, o un ciclo importante de su
realizacin, e involucra el anlisis y valoracin
de los resultados obtenidos, el impacto social
alcanzado, y el estudio de la experiencia vivida
para aplicar luego en otros casos.

EVALUACION PRAGMATICA DE LAS POLITICAS
PUBLICAS

Funciones y tipos de evaluaciones

Desde un punto de vista pragmtico, las evaluaciones se
llevan a cabo con dos propsitos principales:

Un propsito es para aprender de la
experiencia, extrayendo lecciones que puedan
62
luego aplicarse para mejorar el diseo y la
implementacin de otras polticas pblicas, o
programas, o proyectos.
Otro propsito es para poder hacer una
adecuada rendicin de cuentas al pblico en
general y a quienes han aportado los recursos
utilizados o a instituciones encargadas del
control de gestin, como el Parlamento, por
ejemplo.

El primer propsito se cumple mediante las
evaluaciones formativas, cuya finalidad es la
elaboracin de la experiencia vivida con fines de
aprendizaje y aplicacin en casos futuros; y el segundo
propsito se logra mediante las evaluaciones
sumativas, que desembocan en un juicio fundado en
datos sobre el valor de lo logrado.

La evaluacin se considera como fuente de evidencias,
elemento que se busca usar en el diseo de polticas
desde fines de los 90 (las llamadas evidence-based
policies). Cabe aclarar que las evaluaciones no son la
nica ni la mejor fuente de evidencias, ya que muchas
veces se evala mediante una mera descripcin de los
pasos de la implementacin, sin mayores precisiones
cuantitativas, como las que a veces pueden obtenerse de
investigaciones de mayor rigor cientfico.

EVALUACION: APRENDER DE LA EXPERIENCIA

Las evaluaciones de tipo formativo permiten aprender de
la experiencia extrayendo lecciones sobre lo que ha
funcionado bien y lo que ha fallado, y las razones de
xitos y fracasos, propios y ajenos.

63
Hay que tener en cuenta que, en el mundo real, las
polticas no siempre pueden implementarse conforme a
las intenciones predeterminadas; que los planes no
siempre se cumplen, o se cumplen slo parcialmente, y
que, adems, frecuentemente se presentan efectos no
buscados, positivos y/o negativos.

Dentro de las llamadas evaluaciones formativas, las
hay de diferentes tipos que pueden utilizarse para
aprender de la experiencia.

Entre ellas cabe destacar las evaluaciones de procesos
(que focalizan la atencin en los mecanismos e
instrumentos a travs de los cuales se ha intentado
alcanzar determinados objetivos) y las evaluaciones de
impacto (que se centran en los resultados ltimos de las
polticas pblicas, esto es, en las modificaciones
logradas en un conjunto de variables- objetivo.

En este tipo de evaluaciones es muy importante tomar en
cuenta los factores contextuales y realizar un anlisis y
sntesis de los mismos, que permita identificar las causas
que han operado para alcanzar o no los resultados
esperados, as como otros posibles efectos atribuibles a
las intervenciones que tuvieron lugar. De este modo ser
posible extraer lecciones de la experiencia que puedan,
en principio, aplicarse en contextos similares.

CRITERIOS DE EVALUACIN

Los principios o criterios ms importantes para realizar
una evaluacin son:

La relevancia o pertinencia del aspecto que se
evala.
64
La eficiencia y la efectividad, o sea el grado en
que se han logrado los objetivos.
La eficiencia, en el uso de los medios o
recursos empleados para alcanzar los objetivos.
La sustentabilidad de los resultados en el
tiempo y en relacin con requerimientos
futuros.
La incidencia de la poltica evaluada en el
desarrollo institucional
La coherencia de esta poltica, programa o
proyecto, con otras polticas.

EL PROBLEMA DE LA ATRIBUCIN CAUSAL

Un tema muy importante y nada fcil de resolver en las
evaluaciones es el de la atribucin causal, ya que la
realidad social que intentamos evaluar es muy compleja,
y por lo tanto operan simultnea y sucesivamente en ella
un conjunto de factores que adems interactan entre s,
de modo que, en general, debemos esperar un panorama
de multicausalidad y no de causas nicas.

Por lo general, en este campo, atribuir un efecto a una
causa nica es una actitud que indica debilidad o
superficialidad en el anlisis, salvo los casos en que se
ha logrado ubicar una de las llamadas causas de fondo.

En este problema puede ser til plantearse las siguientes
cuatro preguntas, interrelacionadas:

Cmo identificar el efecto de la intervencin X
en las variables clave?
Cmo aislar o separar dicho efecto del
correspondiente a otros factores?
65
Qu hubiera sucedido en ausencia de la
intervencin X?
Qu se supona que hubiera sucedido si no se
realizaba la intervencin X?

ENFOQUES PARA LA EVALUACIN DE POLTICAS
PBLICAS

Para evaluar las polticas pblicas es importante primero
aclarar su marco ideolgico o normativo, tratando de
identificar los objetivos planteados explcitamente, y
dentro de qu visin del orden social deseable se
encuadran sus objetivos, prioridades y recursos
asignados.

INSTITUCIONALIZACIN DE LA EVALUACIN

En el caso de los pases europeos, la disciplina de la
evaluacin de polticas pblicas y su prctica como parte
integrante del ciclo de las mismas, se ha consolidado
mucho, incluso como exigencia normativa para la gestin
pblica, a partir de la creacin, en 1995, de la Sociedad
Europea de Evaluacin (EES) y de su influencia en la
creacin de asociaciones nacionales de evaluacin en
diversos pases europeos, incluso en Espaa, donde en
el 2001 se cre la Sociedad Espaola de Evaluacin de
Polticas Pblicas.

En el caso de los pases latinoamericanos tambin se han
producido avances destacables en la materia, en especial
en Chile y Mxico. En Chile se ha constituido un sistema
oficial de evaluacin con orientacin a resultados. En
Mxico, como demostracin de sus avances en la materia
se ha realizado en este ao 2014 el Segundo Congreso
Internacional de Evaluacin de Polticas Pblicas, del
66
cual se ha publicado muy recientemente un texto titulado
Evaluando las polticas Pblicas que es un valioso
aporte, tanto al anlisis general del tema como a las
especificidades metodolgicas de las polticas
educativas, econmicas, sociales, ambientales y de
rendicin de cuentas.

DIFICULTADES Y SOLUCIONES

Los problemas o dificultades ms frecuentes para la
realizacin correcta de evaluaciones se refieren a:

La falta de fondos. Se puede solucionar
asignando un pequeo porcentaje (por ejemplo,
un 2%) de la inversin total estimada para
evaluaciones, y no reasignar luego ese % a
otras finalidades.
Las capacidades limitadas de los evaluadores.
Se puede solucionar motivando a instituciones
de educacin superior y a centros de
investigacin y profesionales para que
desarrollen sus aptitudes en este campo y
ofrecer un programa de becas para tesis sobre
evaluacin.
Las cuestiones metodolgicas. Se puede
solucionar desarrollando enfoques pragmticos
y multi-metodolgicos, y recurriendo a expertos
en comunicacin que hagan ms amigable el
proceso de su difusin. Tambin se debe
incentivar el uso de las evaluaciones en
procesos de anlisis-aprendizaje para futuras
aplicaciones.
La falta de incentivos. La solucin de fondo es
desarrollar una cultura de la evaluacin en la
cual los errores sean percibidos como
67
oportunidades de aprendizaje, y el aprendizaje
como fuente de crecimiento y desarrollo.





CAPITULO 9:
IMPLEMENTACION PARTICIPATIVA DE
POLITICAS PUBLICAS

La bibliografa bsica de este captulo es:
OSLAK, Oscar: IMPLANTACION PARTICIPATIVA DE
POLITICAS PUBLICAS, en Construyendo confianza vol II,
Fundacin CIPEC, Artes Grficas Integradas S.A.
www.oscaroslak.org.ar/articulos-esp.php

El desarrollo del tema puede ampliarse y relacionarse
con realidades locales en mi libro LA CIENCIA POLITICA
EN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO Y LA PRACTICA DEL
PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y DE LA GESTION
ASOCIADA. ANALISIS DE ALGUNOS CASOS EN
ARGENTINA, que puede bajarse gratis de la pgina
www.eumed.net/libros/2009b/540

El tema de los mecanismos de la gestin participativa
puede tambin hallarse en mi libro CONDUCCION DE
ACTIVIDADES ORGANIZACIONALES PUBLICAS editado
por la Editorial Acadmica Espaola en 2012 (ISBN 978-3-
659-02259-3)

LA INTERACCIN ESTADOSOCIEDAD

68
La interaccin que tiene lugar entre el Estado y la
Sociedad se pueden analizar en trminos de una triple
relacin, o tres tipos de vnculos, en los cuales se
dirimen los contenidos de la agenda social y los modos
de resolucin de las cuestiones que se plantean. Esos
vnculos se refieren a:

Las relaciones funcionales.
El plano fiscal y redistributivo.
Las relaciones de dominacin.

Esos vnculos marcan las tendencias para decisiones
sobre distribucin de la gestin pblica, los recursos del
poder y el excedente econmico.

En el caso de las relaciones funcionales, ambas esferas
tienen responsabilidades exclusivas pero tambin
comparten mbitos de intervencin comn (por ejemplo,
prestacin de servicios educativos, de transporte, de
investigacin y desarrollo, de defensa de derechos
humanos) que exigen, por parte del Estado, no slo la
prestacin de los servicios a su cargo sino tambin
segn los casos diversas formas de regulacin y
promocin de la actividad no estatal. En este plano se
dirime la cuestin relativa a de qu debe ocuparse el
Estado.

En el plano fiscal y redistributivo ambas partes participan
en la distribucin de los recursos y excedentes, pero
queda entendido el rol protagnico del Estado en la
devolucin a la sociedad mediante gastos, inversiones y
transferencias de recursos, por lo general favoreciendo a
los sectores menos favorecidos y ejerciendo as su rol
redistributivo. En este plano, las interacciones Estado-
69
Sociedad tienen por objeto definir la distribucin de los
gastos y los criterios de equidad y justicia distributiva.

Por su parte, en las relaciones de dominacin se produce
un intercambio y asignacin de los recursos de poder, de
naturaleza material, o simblica, de coercin o de
informacin, para la movilizacin del Estado y de la
Sociedad a fin de lograr la satisfaccin de sus intereses y
la realizacin de sus valores.

LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y SUS ACTORES

La participacin ciudadana y de sus organizaciones
puede tener lugar en mbitos y mediante modalidades
muy diversos, y ubicarse tanto en la esfera del Estado
como de la Sociedad.

La distincin entre estas dos esferas presupone
manifestaciones diferenciadas del ejercicio del poder y
de la divisin del trabajo.

El Estado articula las relaciones sociales, mediante el
ejercicio de la dominacin poltica requerida para la
convivencia civilizada, y extrae recursos de sus
habitantes para brindarles bienes y servicios cuya
prestacin es considerada propia de su rol frente a la
sociedad.

La Sociedad es una esfera de categora ms heterognea,
en la que al menos se distinguen tres sectores:
El mercado o sector lucrativo;
La familia, el vecindario y las redes sociales
solidarias;
70
La sociedad civil propiamente dicha que, de
hecho, coincide con las organizaciones que
existen en su mbito

La expresin sociedad civil alude a las asociaciones en
las cuales conducimos nuestras vidas cotidianas, que
deben su existencia a nuestras necesidades e iniciativas,
ms que a la accin del Estado.

La sociedad civil es, pues, un conjunto muy variado de
organizaciones no gubernamentales, que poseen fuerza
suficiente como para contrabalancear la fuerza del
Estado; y que, aunque no le impiden cumplir su rol
fundamental de garantizar la convivencia pacfica y el
imperio de la ley entre intereses sectoriales y agregados,
puede hacer escuchar su voz e impedir una dominacin
estatal absoluta sobre la sociedad.

En alguna medida, esa red de asociaciones voluntarias
que constituyen la sociedad civil permite superar en
alguna medida las divisiones intra-societales y amortigua
el impacto del poder estatal sobre la sociedad,
preservando ese margen de libertad individual y grupal,
tan necesario como el orden estatal, para una
convivencia armnica y fructfera en la comunidad, la
realizacin de sus propsitos y la satisfaccin de sus
necesidades y requerimientos.

LAS MODALIDADES Y LOS TIEMPOS DE LA PARTICIPA-
CION CIUDADANA

En la vida de las sociedades, la participacin ciudadana
se manifiesta en tres actividades bsicas:

71
En los procesos de formacin de las polticas
pblicas.
En la ejecucin de las correspondientes
decisiones.
En la evaluacin y control de la gestin pblica.

Vale decir, se manifiesta en los tres tiempos -futuro,
presente y pasado- en los que se elabora, desarrolla y
evala toda actividad pblica, incluyendo las polticas
pblicas.

Un gran desafo que enfrentan hoy los gobiernos de
nuestros Estado latinoamericanos es lograr que la
gestin pblica articule bien esos tres tiempos. Hasta
ahora, el estilo latinoamericano de formular e
implementar polticas pblicas se caracteriza por la
urgencia de actuar ante situaciones atrasadas en su
atencin, aunque sea con poco conocimiento y pocas
consultas a lo sectores involucrados. En muchos casos,
nuestras gestiones pblicas parecen moverse en un
eterno presente, de urgencias y medidas impulsivas, sin
considerar el futuro y el pasado.

Cuando un organismo gubernamental convoca a la
participacin ciudadana para elaborar una poltica
pblica, los grupos que se movilicen para ello debern
esclarecer muy bien cuales son sus necesidades,
requerimientos y objetivos, para plantearlos y coordinar
su ejecucin, y evitar as que la bsqueda de
participacin sea simplemente para lograr una aparente
legitimacin social de objetivos previamente definidos
por grupos de poder; y tambin para ampliar el horizonte
de las polticas pblicas, en su diseo y en su trayectoria,
para finalmente poder evaluar si se lleg a donde
72
realmente se quera llegaro si hubo algn cambio de
rumbo.

OPORTUNIDADES, INTERESES Y NECESIDADES

La participacin ciudadana en el diseo e
implementacin de polticas pblicas debe ajustarse a
una secuencia virtuosa, en la cual:

Surge una oportunidad para satisfacer
necesidades o requerimientos sociales
mediante acciones de colaboracin.
Se genera un inters y motivacin de ambas
partes - Estado y Sociedad para aprovechar
esa oportunidad.
Se atienden las necesidades y se superan los
impedimentos que se interpongan para el logro
de los objetivos propuestos.

LA ORGANIZACIN PARA LA PARTICIPACIN CIUDA-
DANA

Lograr una adecuada participacin ciudadana requiere
organizacin y motivacin, especialmente si se quiere
que sus acciones se inscriban en procesos relacionados
con el curso de polticas pblicas. Esto es necesario no
solo en el caso de movilizacin de organizaciones
sociales sino tambin en las llamadas modalidades
espontneas de accin ciudadana.

Es frecuente que la promocin y la puesta en marcha de
mecanismos de participacin ciudadana requieran un
considerable esfuerzo. Muchas veces, grupos de
ciudadanos se agrupan en organizaciones en las cuales
la asociacin es voluntaria; el compromiso de
73
colaboracin de los miembros es muy variable; los
dirigentes suelen ser mal o nada remunerados; con todo
lo cual los incentivos para participar decrecen y se
incrementa la dificultad para atraer integrantes activos y
comprometidos, en especial si esa actuacin puede
acarrear algn tipo de dificultades en su vida privada

EL PAPEL DE LA INFORMACIN Y SU COMUNICACION

En la implementacin participativa de polticas pblicas,
la informacin y su comunicacin es un insumo crtico,
fundamental. En este campo, una experiencia exitosa
depende mucho de la informacin disponible sobre la
relacin entre los objetivos propuestos y los
requerimientos sociales, y sobre la relacin causa-efecto
entre los recursos a usar y las acciones a emprender
(que es lo que supone gasto y esfuerzo) y los
gratificantes resultados esperados y su percepcin social
(que es lo que motiva la participacin y el compromiso).

Cuando se habla de informacin, conviene distinguir
claramente entre los datos, la informacin y el
conocimiento: hace falta un proceso de conversin de
datos (que son referencias aisladas) en informacin (que
son conjuntos de datos estructurados en una descripcin
de situacin) y de la informacin en conocimiento (que es
una explicacin causal de esa situacin), lo cual otorga
fundamentos tcnicos y polticos para elegir cursos de
accin.

En el caso de las polticas pblicas, es la sociedad misma
la que genera la informacin, pero no siempre resulta
claro dnde est la fuente de dicha informacin y quien
es su destinatario.

74
Supongamos, por ejemplo, el caso de una base de datos
que registra las quejas de los ciudadanos sobre la
prestacin de un servicio pblico. Esa base podra ser
usada simplemente para que el organismo responsable
de la prestacin del servicio diera respuesta a cada
queja, solucionando problemas puntuales, sin modificar
los sistemas.

Pero tambin podra ser usada, mediante un
procesamiento de datos, para obtener informacin sobre
tipos de usuarios, motivos de las quejas y respuestas
gubernamentales, con el objeto de redisear o
perfeccionar los sistemas y dar una respuesta ms
integral y de fondo a la situacin problemtica, lo cual
idealmente se reflejara en una disminucin del ndice de
quejas.

Con respecto a la comunicacin, hay que destacar que no
basta con que los responsables del gobierno y los
equipos tcnicos tengan informacin sobre la situacin
que se intenta resolver, sino que esa informacin debe
ser comunicada adecuadamente al conjunto de la
poblacin y en especial a los grupos sociales
destinatarios, en forma clara y entendible, si se quiere
motivas el consenso y la participacin social.

En un libro mo reciente (LIDERAZGO POLITICO Y
DESTREZAS DE GESTIN PBLICA, que puede bajarse
de Internet en la direccin: http://www.eumed.net/libros-
gratis/2014/1379/index.htm , se hace especial referencia
al problema que la comunicacin plantea a gobernantes y
funcionarios, en los siguientes trminos:

Dado el creciente protagonismo de los medios de
comunicacin en la vida poltica, quienes participan de
75
ella en cualquiera de sus manifestaciones deben procurar
tener una formacin que les permita entender la
naturaleza y exigencias operativas de cada uno de esos
medios:

Medios electrnicos, como la televisin, que es ante
todo imagen, y la radio, que es voz, msica, efectos
y silencios.
Los anuncios exteriores, carteles, etc.
Los medios impresos: folletos, tarjetas, cartas por
correo, notas de agradecimiento, reproducciones de
recortes periodsticos.
Los diarios y revistas
Es muy importante la evaluacin del impacto de los
medios de comunicacin.

El media training: Es llegar a conocer el lenguaje de los
medios, para saber actuar adecuadamente en ellos,
segn aspectos tales como:

Coherencia entre sonido e imagen
Respirar bien para hablar bien
Manejo adecuado de los movimientos del cuerpo
Usar la mirada como punto de apoyo
Encontrar el timbre de voz acorde con la
personalidad
Articulacin, entonacin, silencios, intencin
76
Queda entonces bien en claro la importancia de la
informacin y la adecuada comunicacin en el xito de
las polticas pblicas.


LOS MECANISMOS DE RENDICIN DE CUENTAS

La gestin pblica, muy sujeta durante mucho tiempo al
cumplimiento burocrtico de los procedimientos formales
establecidos, ms que a la obtencin eficiente de
resultados concretos, viene evolucionando lentamente en
este ltimo sentido, pero todava se mantiene en general
ms sujeta al control formal de los procesos que a una
real evaluacin del desempeo.

Una de las consecuencias de esta situacin es el dbil
funcionamiento de los mecanismos de rendicin de
cuentas. Los aspectos ms dbiles suelen estar ubicados
en los sistemas de procesamiento de la informacin.

Hay que disponer de la informacin necesaria para
establecer con claridad la distancia entre las metas a
cumplir y los efectos realmente conseguidos. De otro
modo no podr funcionar un proceso transparente y
objetivo de rendicin de cuentas, ms all de la
certificacin del cumplimiento de los procedimientos
formales.

La dificultad no es tanto de naturaleza tecnolgica sino
ms bien cultural. No es la complejidad de la tecnologa
que se requiere para los mecanismos de rendicin de
cuentas sino ms bien la escasa disposicin cultural de
los gobernantes y funcionarios a someterse a la lgica de
un sistema que usa indicadores ms o menos precisos
para registrar los objetivos y resultados buscados; luego
77
realiza un monitoreo de los pasos para cumplir esas
metas en tiempos establecidos y, finalmente deja en claro
si se lograron o no los resultados finales previstos.

Asumir la responsabilidad por la gestin implica la
existencia de una disposicin anmica previa (que
algunos autores llaman respondibilidad) proclive a la
rendicin de cuentas de la propia gestin, an antes de
que se ponga en marcha algn mecanismo o norma
externa que la exija. Esa predisposicin positiva hacia la
rendicin de cuentas tiene que ver con la conciencia y
respeto a la madurez del electorado ciudadano y tambin
con el deseo del poltico de fortalecer su imagen pblica
y su legitimidad, con miras a su futura carrera.

Como se dice en la bibliografa bsica mencionada para
este captulo, este proceso implica una consciente
asuncin de compromisos u obligaciones por la
produccin de resultados, en funcin de algn tipo de
contrato tcito o formal, que por lo general reconoce una
contraprestacin pecuniaria o un reconocimiento
valorado por el sujeto responsable.













78












CAPITULO 10:
NUEVOS TEMAS EN EL ANALISIS DE
POLITICAS PUBLICAS

La bibliografa bsica de este captulo es:
DIAZ MOURE, Leopoldo: NUEVOS TEMAS EN EL
ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS
Campus.usal.es/-dpublico/areacp/materiales/6.3.nuevas
perspectivas.pdf

CAMBIOS EN EL CONTEXTO DE LAS INSTITUCIONES

Los profundos cambios ya producidos y en curso en el
contexto de las instituciones pblicas viene forzando la
realizacin de cambios en los procesos de elaboracin,
implantacin y evaluacin de las polticas pblicas.

En esta sociedad actual, que suele llamarse la sociedad
de la informacin o del conocimiento encontramos
rasgos como los siguientes:

Economa y cultura globalizadas
79
Incremento del poder de los gobiernos sub-
nacionales y supra-nacionales
Crisis de los modelos neoliberales privatistas
Necesidad de mayor idoneidad tcnica en la
administracin pblica
Mayor transparencia en los procesos de
elaboracin de polticas pblicas
Cambios en los lmites entre lo pblico y lo
privado

Todos estos rasgos producen cambios en la definicin de
metas y objetivos de las polticas pblicas, de las
prioridades y sobre todo, un reconocimiento explcito del
carcter complejo (econmico, poltico, social y cultural)
de las polticas pblicas.

CAMBIOS EN EL ANALISIS DE LAS POLITICAS
PUBLICAS

El objetivo de todo gobierno es elaborar polticas
pblicas legtimas, entendiendo por tales las que
responden a reales requerimientos sociales y se adecuan
a los actuales rasgos del contexto jurdico, social,
poltico y econmico.

En la Administracin Pblica hay una crtica a los viejos
valores y prcticas: autosuficiencia estatal, jerarqua,
uniformidad, estandarizacin de procedimientos,
neutralidad poltica, y una demanda de cambios en los
procesos y en la articulacin con la sociedad civil

Los cambios se expresan en la Nueva Gestin Pblica
y en la Gestin de Calidad Total, basadas ambas en la
idea de un Buen Gobierno.

80
Nueva Gestin Pblica:

Economa, Eficacia, Eficiencia
Legitimidad segn la percepcin ciudadana,
relacionada con pautas culturales dominantes.

Gestin de Calidad Total:

Capacitacin y empoderamiento
Mejora continua de los procesos
Comunicacin Resultados
Capital humano como recurso bsico
Transparencia y rendicin de cuentas.

Como dice Leopoldo Daz Moure, El Policy Network
define nuevos modos de ejercicio del poder, de la toma
de decisiones y de la rendicin de cuentas, con un nuevo
enfoque de la legitimidad institucional, dentro del
contexto globalizado e interconectado.

Invoca principios de legitimidad, direccin estratgica,
economa, eficacia, eficiencia, rendicin de cuentas y
estado de derecho.

En este enfoque, el resultado de una poltica se explica
por las interrelaciones entre los actores, con su
distribucin de poder y de recursos.

El Gobierno ya no es excluyente, pero sigue ocupando un
lugar central porque crea y fomenta las condiciones para
las alianzas y puede resolver conflictos mediante
medidas coercitivas.

ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS EN REDES
81

Se basa en la institucionalizacin estructural de
diversos actores pblicos y privados, que interactan
para lograr objetivos y satisfacer intereses compartidos.
Es una forma especfica de interaccin entre el Estado, el
Mercado y la Sociedad.

Se basa en la institucionalizacin estructural de diversos
actores pblicos y privados, que interactan para lograr
objetivos y satisfacer intereses compartidos.


CAPITULO 11:
CONCLUSIONES GENERALES

Ofrezco aqu, en estas Conclusiones Generales, un
resumen de algunos de los temas que, en mi opinin, son
especialmente significativos dentro de los muchos temas
tratados en los captulos de esta obra. En general, puedo
decir que los contenidos del libro se han centrado en el
propsito de acercar a los lectores conocimientos que
les faciliten el acceso al tema de las polticas pblicas:
qu son, para qu sirven, cmo se las disea, implanta y
evala, para poder participar en esos procesos, ya sea
como gobernantes, funcionarios pblicos, dirigentes de
organizaciones sociales o simples ciudadanos, por
considerar que gobernar mediante la elaboracin e
implantacin de polticas pblicas, especialmente en
formas de gestin participativa es el modo de satisfacer
requerimientos pblicos y construir una vida mejor para
todos los integrantes de la comunidad, nacional,
provincial o municipal.

82
Un momento culminante de ese proceso es la toma de
decisin si se llevar o no adelante la poltica que se ha
estado elaborando, lo cual implica la eleccin de la
alternativa o propuesta que se considere ms adecuada
para empezar a resolver la situacin problemtica
inscripta en la agenda pblica.

En el fondo de esta cuestin est un interrogante muy de
fondo, referido al tipo de Estado que queremos para
nuestras comunidades. Pienso que la gran leccin
histrica del siglo XX es que los modelos extremos, de
puro Estado y de puro Mercado, no sirven para construir
sociedades integradas, con buena calidad de vida para
todos; y que hay que buscar sistemas que permitan la
existencia de Mercados dinmicos pero competitivos (no
monoplicos ni oligoplicos, ni predominantemente
financieros) y de Estados que puedan garantizar
derechos humanos, no solo polticos y civiles, sino
tambin econmicos, sociales, culturales y ambientales,
asegurando condiciones de sostenibilidad para los
recursos del planeta. En el camino hacia la construccin
de ese orden sensato y humano, del cual estamos
evidentemente bastante lejos an, las polticas pblicas
tienen un importante rol que cumplir.

Hemos visto luego los instrumentos de accin de las
polticas pblicas, que son las normas jurdicas, los
servicios, los recursos econmico-financieros y la
persuasin:

Las normas jurdicas, como recurso propio y
exclusiva del Estado.
Servicios de personal, as como de una
infraestructura organizativa sobre la que
apoyarse.
83
Recursos materiales, fundamentalmente
econmico- financieros.
La persuasin, para que los ciudadanos
consideren al gobierno no solo como legal sino
tambin como legtimo.

Sobre la formacin de la agenda pblica, vimos luego que
depende de tres condiciones generales:

La valoracin del grado de apoyo que el tema en
cuestin puede recibir, o sea el nivel de
reconocimiento de la importancia de su
atencin.
La estimacin de su impacto sobre la realidad
social.
La viabilidad estimada de la solucin, el tiempo
y los recursos requeridos para alcanzarla.

En el transcurso de su existencia las polticas pblicas
recorren una serie de etapas que, con ligeras variantes
abarcan los siguientes temas:

La construccin de la agenda.
La formulacin de la poltica,
La implementacin de la poltica.
Su evaluacin y eventualmente, su finalizacin.

Luego vimos la gran importancia que tiene procurar el
incremento de la capacidad de implementacin, para que
las polticas pblicas pasen de ser un ejercicio intelectual
a ser una orientacin concreta para la accin poltica; y la
importancia de definir en cada caso las dos
caractersticas centrales de las polticas, para luego
poder determinar los pasos a seguir en cada una de ellas.
84

Dichas caractersticas fundamentales son:

Toda poltica tiene tres partes principales: una
interna al gobierno; otra comunicacional
participativa; y otra, poltico legislativa.
Las polticas en curso estn siempre en alguna
etapa, no siempre en orden consecutivo, que
corresponden a su origen, diseo, gestin y
evaluacin.

Las mejoras de implementacin, bsicas y necesarias, se
refieren a:

Mejoras en la comunicacin y la participacin.
Cambios agilizadotes en la interaccin con el
sistema poltico.
Aumentos en la eficacia del ncleo estratgico
del gobierno.

Dentro del extenso campo de la evaluacin de las
polticas pblicas, fundamental para tomar la decisin de
llevarla adelante, para hacer el seguimiento de su
desarrollo y para decidir su continuidad o finalizacin,
cabe destacar que para evaluar las polticas pblicas es
importante primero aclarar su marco ideolgico o
normativo, tratando de identificar los objetivos
planteados explcitamente, y dentro de qu visin del
orden social deseable se encuadran sus objetivos,
prioridades y recursos asignados.

Con respecto al importantsimo tema de la participacin
ciudadana en el gobierno mediante polticas pblicas, se
destaca el hecho de que dicha participacin se manifiesta
en tres actividades bsicas:
85

En los procesos de formacin de las polticas
pblicas.
En la ejecucin de las correspondientes
decisiones.
En la evaluacin y control de la gestin pblica.

O sea que se manifiesta en los tres tiempos -futuro,
presente y pasado- en los que se elabora, desarrolla y
evala toda actividad pblica, incluyendo las polticas
pblicas.

Un gran desafo que enfrentan hoy los gobiernos de
nuestros Estado latinoamericanos es lograr que la
gestin pblica articule bien esos tres tiempos. Hasta
ahora, el estilo latinoamericano de formular e
implementar polticas pblicas se caracteriza por la
urgencia de actuar ante situaciones atrasadas en su
atencin, aunque sea con poco conocimiento y pocas
consultas a lo sectores involucrados. En muchos casos,
nuestras gestiones pblicas parecen moverse en un
eterno presente, de urgencias y medidas impulsivas, sin
considerar el futuro y el pasado.

Por ltimo, con respecto a los nuevos temas aparecidos
en el anlisis de las polticas pblicas, como
consecuencia de los grandes cambios tecnolgicos,
culturales, sociales y econmicos que vienen ocurriendo
en nuestra poca, conviene recordar que, como dice
Leopoldo Daz Moure, El Policy Network define nuevos
modos de ejercicio del poder, de la toma de decisiones y
de la rendicin de cuentas, con un nuevo enfoque de la
legitimidad institucional, dentro del contexto globalizado
e interconectado.

86
Invoca principios de legitimidad, direccin estratgica,
economa, eficacia, eficiencia, rendicin de cuentas y
estado de derecho.

En este enfoque, el resultado de una poltica se explica
por las interrelaciones entre los actores, con su
distribucin de poder y de recursos.

El Gobierno ya no es excluyente, pero sigue ocupando un
lugar central porque crea y fomenta las condiciones para
las alianzas y puede resolver conflictos mediante
medidas coercitivas.
Espero sinceramente que el transito por la lectura
reflexiva de esta obra haya facilitado a los lectores el
armado de un panorama general del tema de las polticas
pblicas, haya facilitado su contacto con obras valiosas y
ms detalladas sobre este asunto, accesibles en muchos
casos en forma fcil y gratuita gracias a Internet y los
predisponga a participar en sus comunidades del diseo
y ejecucin de nuevas polticas pblicas, orientadas al
bien comn de las sociedades humanas.

EL AUTOR












87











BIBLIOGRAFIA:

DEL MISMO AUTOR:

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pblicas y Metodologas para la evaluacin de programas
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www.eumed.net/libros/.

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CIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES
En www.eumed.net/libros/2010d/777/

ARNOLETTO, Eduardo Jorge: Planeamiento participativo
y gestin asociada, en: LA CIENCIA POLITICA EN
ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO Y LA PRACTICA DEL
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ASOCIADA. ANALISIS DE ALGUNOS CASOS EN
ARGENTINA, en www.eumed.net/libros/2009b/540/

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Editorial Acadmica Espaola, 2012, ISBN 978-3-8465-
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ORGANIZACIONALES PUBLICAS, Editorial Acadmica
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ARNOLETTO, Eduardo Jorge: Nuevos enfoques tericos
y metodolgicos en las funciones ejecutivas
(planificacin participativa y anlisis-aprendizaje) en
TEORIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, Editorial
Acadmica Espaola, 2012, ISBN 978-3-659-01324-9

DE OTROS AUTORES:

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