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CAPITULO 1: LAS POLITICAS PUBLICAS. CONCEPTO Y UTILIDAD. 6
CAPITULO 2: ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS SEGN EL MODELO BARDACH. 17
CAPITULO 3: LA PROPUESTA DE AGUILAR ASTORGA Y LIMA FACIO.. 26
CAPITULO 4: LAS POLITICAS PUBLICAS: EL SISTEMA POLITICO EN ACCION 35
CAPITULO 5: ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS Y EFICACIA DE LA ADMINISTRACION 40
CAPITULO 6: EL CICLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS.. 45
CAPITULO 7: LA IMPLEMENTACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS.................................................. 52
CAPITULO 8: LA EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS.. 58
CAPITULO 9: IMPLEMENTACION PARTICIPATIVA DE LAS POLITICAS PUBLICAS 66 4
CAPITULO 10: NUEVOS TEMAS EN EL ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS. 77
CAPITULO 11: CONCLUSIONES GENERALES 80
BIBLIOGRAFIA... 86
PALABRAS CLAVE:
SISTEMA POLITICO GOBIERNO ADMINISTRACION PUBLICA AGENDA PUBLICA POLITICAS PUBLICAS ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS - CICLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS DISEO DE POLITICAS PUBLICAS TOMA DE DECISION IMPLEMENTACION DE POLITICAS PUBLICAS IMPLEMENTACION PARTICIPATIVA COMUNICACIN - EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS
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LAS POLITICAS PUBLICAS
INTRODUCCION GENERAL
Este libro ha nacido con la intencin de facilitar la tarea a quienes quieran capacitarse para participar en la generacin, formulacin, implantacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, y de sus habituales componentes: los programas y proyectos puntuales, ya sea desde el ejercicio de cargos pblicos de gobierno, o desde roles profesionales, o desde el ejercicio de una ciudadana activa.
Esa intencin nace, desde luego, de una valoracin altamente positiva de ese particular modo de gobernar en democracia que procura optimizar resultados positivos para el inters general de la sociedad mediante la puesta en marcha de polticas pblicas elegidas con adecuados criterios de valoracin y priorizacin, con planteos de alta idoneidad tcnica y slido consenso pblico.
Para tal fin he buscado la mejor bibliografa que pude conseguir sobre los diversos aspectos de este tema, especialmente bibliografa de fcil y econmico acceso (por Internet), la he integrado con las conclusiones de mi propia formacin y experiencia y la he sintetizado en un texto relativamente breve, que contenga orientaciones precisas para proceder en la prctica.
A lo largo de once captulos iremos viendo qu son y para qu sirven las polticas pblicas; su condicin de manifestaciones del sistema poltico (no solo del Gobierno) en accin; las condiciones de una eficaz 6 intervencin de los poderes pblicos; el ciclo que las polticas pblicas recorren en el tiempo; qu hay que hacer para implementarlas en la prctica; cmo proceder para evaluarlas en diversas instancias de su vida; y finalmente como lograr en su desarrollo una genuina participacin ciudadana, especialmente frente a los nuevos temas y cuestiones que nos plantean los tiempos actuales, de profundos cambios cientfico-tecnolgicos y sociales.
Albergo la esperanza de que este texto haga una contribucin modesta pero til a una mayor conciencia de la importancia del tema de las polticas pblicas y al logro de niveles mejores de democracia participativa en nuestras sociedades.
EL AUTOR
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CAPITULO 1: LAS POLITICAS PUBLICAS. CONCEPTO Y UTILIDAD.
INTRODUCCION
Los desarrollos contenidos en este captulo reconocen como principal fuente bibliogrfica el trabajo de Carlos Ricardo Aguilar Astorga y Mario Antonio Lima Facio titulado Qu son y para que sirven las polticas pblicas? publicado en septiembre del 2009 en la revista Contribuciones a las Ciencias Sociales. (www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm)
Sobre el tema de las polticas pblicas en general, probablemente el trabajo ms completo sea el de Carlos Salazar Vargas, POLITICAS PUBLICAS, ISBN 978-607- 95589-0-1, publicado por el Instituto de Ciencias Jurdicas de Puebla y editado por Grupo Editorial Mariel S.C en 2011.
Pese a muchos enunciados ideales, con frecuencia en la prctica la poltica es vivida con criterios de corto plazo, orientados a resolver como sea los problemas inmediatos, en relaciones de mando-obediencia basadas en prestaciones y contraprestaciones de ndole clientelar, en las que algunos pocos mandan, otros obedecen y son muchos los que padecen las consecuencias de imprevisiones, improvisaciones, y falta de soluciones de fondo a los problemas y requerimientos que plantea la convivencia social.
8 Con frecuencia personas no adecuadamente preparadas acceden a cargos de poder, electos por mayoras tras intensas campaas electorales, para las que se dispone de abundantes recursos econmicos, personas de perfil atractivo, encendida oratoria y enunciados rutilantes, pero que carecen de formacin para afrontar la gestin concreta de esas promesas electorales, y que no pocas veces acompaan esa falta de idoneidad con rasgos de corrupcin, para aprovechar las posiciones de poder en beneficio de intereses privados.
Gestionar lo pblico en real beneficio de los pueblos es indudablemente una tarea compleja y difcil, en la que, aparte de convicciones ideolgicas, integridad moral y sentido de servicio social, es necesaria una formacin seria en mtodos y tcnicas de gestin, para una adecuada conduccin de los asuntos pblicos, sobre todo de las polticas, programas y proyectos destinados a satisfacer necesidades y requerimientos sociales.
Es un gran dficit de los partidos polticos el hecho de que, en general, no se ocupan de promover la capacitacin en gestin de sus militantes, pese a que ello est expresado en los mandatos constitucionales que regulan su existencia, con lo cual suelen llegar a ser candidatos a importantes cargos de gobierno personas que carecen de idoneidad fctica para administrar las estructuras y recursos del Estado.
No deja de ser una cruel irona que, mientras para cargos inferiores privados o pblicos se exigen severas pruebas de idoneidad curricular y concursos previos, para los cargos de primera lnea solo se requiera cierta edad, cierta residencia y ser electo por la ciudadana tras campaas donde se promete mucho, se polemiza con 9 otros candidatos y muy poco se dice sobre el cmo se concretarn en la prctica esos buenos deseos.
Evidentemente es deseable que haya una maduracin ciudadana en las demandas de idoneidad para la gestin de los candidatos, empezando por la difusin pblica de sus currculum vitae como parte de la campaa.
Los contenidos de este libro se centran en la propuesta de gobernar mediante la elaboracin de polticas pblicas, que son cursos de accin, generalmente integrados por programas y proyectos especficos, elaborados preferiblemente en forma participativa y consensuada, con objetivos claros de bien pblico y satisfaccin de requerimientos sociales, que pueden estar o no expresados en leyes dotadas de poder coactivo pero que aseguren la continuidad del aporte del Estado a la construccin colectiva de una vida mejor para todos los integrantes de la comunidad nacional, provincial o municipal. En este primer captulo se tratar de explicar qu son las polticas pblicas, para qu sirven y como se las disea, implanta y evala.
Debe quedar bien en claro que, si bien las polticas pblicas son acciones gubernamentales, en nuestro planteo los gobiernos no son los nicos actores en las sucesivas fases de su realizacin, sino que tambin tienen all su lugar las instituciones educativas y de investigacin, los diversos grupos componentes de la comunidad social y los ciudadanos en s mismos..
UN ESBOZO TEORICO INICIAL
En nuestro idioma se utiliza la misma palabra poltica- para referirse a conceptos diversos, si bien relacionados. 10 En esto el ingls es ms preciso, y usa expresiones tales como politics y policies.
Politics es entendido como referencia a las relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones entre partidos y entre las organizaciones sociales y los gobiernos.
Policies se refiere a las acciones, las decisiones y las omisiones que ejecutan los diversos actores que se involucran en asuntos pblicos. Ese concepto es ms cercano al que aqu quiero evocar con la expresin polticas pblicas, que son producto de acciones colectivas intencionales, y se refieren al curso u orientacin que toman las acciones pblicas como resultado de interacciones y decisiones de los actores involucrados en la intervencin sobre un determinado tema o problema. En sntesis, las polticas pblicas son el curso de accin que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de inters, como dicen los autores mencionados como bibliografa bsica de este texto.
El concepto de polticas se refiere ms a lo que de hecho se realiza y lleva a cabo que a lo que se formula como propuesta y se aspira a lograr. Un autor (Aguilar, 2003:25) sostiene que las polticas se conforman mediante un conjunto de decisiones y la eleccin entre alternativas viables.
Tambin configuran polticas las actitudes pasivas. Hay autores, como Rose (1967) o Pressman y Wildavsky (1973) que sostienen que las polticas son cursos de accin destinados a la solucin de problemas, donde 11 inclusive el no hacer nada es tambin una va de actuacin que debe ser tenida en cuenta.
Las polticas pblicas, antes de que se manifiesten sus resultados, hacen notorias las intenciones de los actores polticos, en especial de los gobernantes, por los temas que eligen y por las prioridades que asignan, antes que por las consecuencias de sus acciones.
Otro aspecto importante a tener en cuenta es que las polticas pblicas, en su realidad fctica, emergen como resultado de muchas decisiones y acciones de numerosos actores, no de un actor individual, aunque a veces se tiende a personalizar la autora de una determinada poltica en quien aparece como su inspirador, o su comunicador social dominante.
ORIGENES DEL CONCEPTO DE POLITICAS PUBLICAS
En el campo de las ciencias de las polticas probablemente la figura que puede invocarse como principal referente individual sea Harold Laswell, quien ya en los aos 50 se refera a ellas como disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas pblicascon base cientfica, interdisciplinaria y al servicio de gobiernos democrticos.
De paso, marcaba all, sin duda por la naturaleza compleja del tema, la necesidad de estudios interdisciplinarios, en una poca en la que todava primaba la especializacin y cuidadosa demarcacin de los campos de investigacin de las ciencias sociales.
12 Aos despus, a principios de los 70, el mismo autor agregara un tema crucial a esa definicin al hablar de el conocimiento del proceso de decisin y el conocimiento en el proceso de decisin, con lo que aluda, por una parte, a como se llegaba a una decisin (en forma individual y personalista, o de pequeo grupo selecto, o en forma participativa) y, por otra parte, a la importancia del fundamento cientfico-tcnico y de razonabilidad fctica en esas decisiones.
Es muy importante tener en cuenta que cuando se considera a las polticas pblicas como emergentes de procesos de elaboracin, decisiones y obtencin de resultados, ello no excluye la existencia de conflictos de intereses, de tensiones entre grupos o sectores, de diversas visiones sobre la naturaleza y causas de los problemas a resolver, o sobre diversas estrategias para su enfrentamiento, o sobre los criterios para su evaluacin.
Frente a ese panorama de poderes que se enfrentan y al mismo tiempo colaboran en estos cursos de accin que son las polticas pblicas, cabe destacar la enorme importancia que tiene en la elaboracin de polticas pblicas la construccin de consensos, sobre la base de considerar los intereses que tienen en comn las partes que intervienen, ms all de sus divergencias.
En el perodo de los aos 50 y 60, la Ciencia Poltica tradicional tena un concepto bastante limitado de las polticas pblicas (policies), al considerarlas como variables dependientes de la actividad poltica (politics) con lo que, en realidad, se presupona que las polticas pblicas eran solo un resultado, un producto, una consecuencia de la accin de los gobernantes y de 13 quienes estaban representados en el sistema poltico mediante la accin electoral de los partidos polticos.
En esta visin, las polticas pblicas eran, en definitiva, solo decisiones gubernamentales para solucionar problemas y legitimar el ejercicio del poder ante los gobernados.
Se dejaba as de considerar que no cualquier accin gubernamental es una poltica pblica. Hay muchas decisiones de gobierno que son singulares, pasajeras respuestas a circunstancias polticas o demandas ocasionales, en un marco de corto plazo.
Lo realmente caracterstico de una poltica pblica es que ha sido pensada y ejecutada como un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a realizar un objetivo de inters y de beneficio pblico, en un marco de mediano o largo plazo.
Sus pautas y orientaciones de accin, sus agentes ejecutores, sus instrumentos, procedimientos y recursos se sostienen en el tiempo de manera constante, y aunque reciban cada tanto tiempo, como es lgico, correcciones y ajustes, se mantienen siempre en relacin con funciones pblicas de carcter permanente, resolviendo problemas mediante acciones sostenidas, que pueden perfeccionarse o modificarse en funcin de innovaciones tcnicas o de cambios en las valoraciones sociales, pero no discontinuarse, so pena de provocar fuertes perturbaciones en la convivencia social.
EL CARCTER PUBLICO DE LA POLITICA
14 En realidad, hablar de polticas pblicas es una redundancia, porque la poltica es una actividad que, en cualquiera de sus manifestaciones, es pblica, como lo ha sido siempre, al menos desde el gora de las polis griegas.
Lo importante es tener bien clara la diferencia y el lmite entre lo pblico y lo privado (las reas privativas de los individuos y las familias y organizaciones privadas) y no creer que los gobiernos tienen el monopolio de lo pblico, lo cual no solo es conceptualmente incorrecto sino adems indeseable, porque el secretismo gubernamental, que evoca la idea de los arcana imperii de los romanos, impide una correcta transparencia de la gestin pblica y es campo propicio para la corrupcin.
Un valor importante del tema que nos ocupa es, justamente, destacar el carcter pblico de las polticas, lo que implica la participacin en ellas de actores que no son gubernamentales, tales como las instituciones de investigacin y enseanza, las asociaciones profesionales, los sindicatos, las organizaciones de la sociedad civil, las empresas, las iglesias, las asambleas de vecinos, etc.
Ese mbito pblico es el campo donde los ciudadanos individuales, por si mismos o mediante los voceros de sus organizaciones, hacen poltica, y colaboran para hacer las polticas pblicas y para realizarlas en los hechos.
Aqu aparece un concepto que tiene muchsima importancia: la gobernanza o gobernabilidad, como proceso participativo por medio del cual la sociedad y su gobierno definen los valores y objetivos que es 15 importante y prioritario realizar, la direccin o tendencia que seguirn, como se organizar el trabajo social y se descentralizar el poder para una mayor transparencia de la gestin pblica y un logro ms eficiente de las metas sociales deseadas.
CONCEPTO DE POLITICA PUBLICA
En este apartado vamos a dar, como hacen los autores ya mencionados como bibliografa bsica, una serie de definiciones, con la intencin de esclarecer el concepto de poltica pblica.
Fenmeno social, administrativo y poltico especfico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posicin, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, las mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas pblicos vividos por la sociedad civil.
Cursos de accin tendientes a la solucin de problemas pblicos, definidos a partir de la interaccin de diversos sujetos sociales, en medio de una situacin de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera ms eficiente los recursos pblicos y tomar decisiones a travs de mecanismos democrticos, con la participacin de la sociedad.
Cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado () incluir orientaciones o contenidos, 16 instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados.
Decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes.
Son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.
Es la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemtica as como el conjunto de programas u objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto.
Conjunto de decisiones que se traducen en acciones, estratgicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarqua de valores y preferencia de los interesados). Su dimensin es pblica por el tamao del agregado social sobre el cual coinciden, pero sobre todo por su carcter imperativo, siendo este revestido de la autoridad legtima y soberana del poder pblico.
Pese a algunas diferencias conceptuales en estas definiciones, tambin pueden hallarse muchas coincidencias en aspectos esenciales, entre los cuales pueden mencionarse sobre todo los siguientes:
1. El objetivo de las polticas pblicas siempre se refiere a problemas pblicos acotados. 17 2. En el proceso de su elaboracin, las decisiones implican siempre conflictos. 3. Se discute siempre el problema a resolver, pero ms que nada la forma de abordarlo. 4. Una poltica pblica supone siempre la participacin de muchos actores. 5. La formulacin e implantacin de una poltica pblica es un proceso, con una secuencia de fases ms o menos regulares. 6. La participacin de actores no gubernamentales no desplaza sino que legitima al gobierno. 7. La poblacin destinataria necesariamente se involucra en la solucin buscada. 8. La poltica pblica recorre un ciclo y no una secuencia lineal.
Estos puntos en comn implican cuatro grandes desafos para los actores hacedores de polticas pblicas:
1. Deben tener flexibilidad para adoptar cambios necesarios para alcanzar los objetivos propuestos. 2. Deben lograr niveles altos de participacin en todas las fases de la poltica pblica. 3. Deben lograr que el diseo de la poltica permita alcanzar una realidad aplicable, razonable, evaluable y consensuada social y polticamente. 4. El objetivo debe ser revertir el problema, no administrarlo.
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CAPITULO 2: EL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS. EL MODELO BARDACH
La bibliografa bsica de este captulo sigue siendo: AGUILAR ASTORGA, Carlos Ricardo y LIMA FACIO, Marco Antonio: QUE SON Y PARA QUE SIRVEN LAS POLITICAS PUBLICAS? En Contribuciones a las Ciencias Sociales, set. 2009,www.eumed.net/rev/ccc.ss/05/aalf.htm
El anlisis de las polticas pblicas se realiza en funcin de las fases que recorre su ciclo existencial, cuya denominacin vara segn diversos autores. Esas fases se refieren a los distintos estados sucesivos del proceso que siguen las polticas pblicas, en una secuencia lgica, con diversas duraciones y niveles de intervencin jerrquica.
Siguiendo a los autores mencionados como bibliografa bsica de este captulo, planteo aqu el llamado modelo de Bardach, conveniente para comprender bien el tema, por su sencillez y valor pedaggico. Luego veremos algunas otras variantes y aportes ms recientes. El modelo de Bardach propone considerar la existencia de ocho fases o pasos en el anlisis de las polticas pblicas. Resumo sus contenidos de la siguiente manera:
Como bibliografa adicional para ampliar conceptos y procedimientos sobre anlisis de polticas pblicas y metodologas para evaluar programas de accin, puede consultarse mi libro TECNICAS POLITOLOGICAS PARA 19 LA GESTION DE PROYECTOS SOCIALES, que puede bajarse gratis de la pgina www.eumed.net/libros/
Tambin hay amplias referencias al tema del anlisis de las polticas pblicas en mi libro APROXIMACIONES A LA CIENCIA POLITICA editado en 2012 por la Editorial Acadmica Espaola (ISBN 978-3-8465-6648-0)
1. Definicin del problema pblico.
El punto de partida esencial para el adecuado diseo de una poltica pblica es definir bien, con toda claridad y precisin cul es el problema del que nos vamos a ocupar, que necesariamente tiene que ser pblico. Cabe preguntarse en primer lugar: Qu es un problema?Cual puede ser considerado problema pblico?
Problemas hay de muchas clases y tipos, y en general indican situaciones de carencia, ya sea en lo personal o existencial (problemas econmicos, familiares, religiosos, culturales, sentimentales) o en lo social, que en general afectan a intereses o bienes comunes, ya sean de la ciudadana en su totalidad, o de amplios sectores de la misma, como es el caso de problemas de desempleo, migracin, violencia, narcotrfico, salud pblica, educacin, inflacin o recesin, desnutricin, etc. Estos ltimos son los que en general motivan la elaboracin de polticas pblicas.
2. La consideracin de factores cuantitativos
Segn los criterios de Bardach, el analista de polticas pblicas debe tener en cuenta la dimensin cuantitativa del problema a tratar, para facilitar el diseo de la 20 solucin, para lo cual propone formular y responder preguntas tales como: En que consiste el problema y cual es su dimensin? Contamos con los elementos necesarios para resolverlo?Cuales son? Quines est involucrados en dicho problema? Cmo podramos resolverlo? Es suficiente el presupuesto con el que contamos? Qu podemos proponer que no se haya propuesto ya? Cul es la cobertura que podemos atender? Cules son las metas esperadas?
3. La construccin del problema pblico.
En esta fase, la definicin del problema no debe incluir una solucin implcita, que condicione la bsqueda de alternativas, sino limitarse a una buena descripcin de los factores que lo integran y de las causas que lo originan, dejando abierta la posibilidad de varias soluciones posibles.
En esta fase es muy importante la obtencin de la mayor cantidad de informacin posible sobre la situacin, y que dicha informacin sea de la mejor calidad y objetividad posible. Esa informacin es necesaria para tres propsitos principales:
Poder evaluar la naturaleza, tipo y extensin del problema que se est analizando. 21 Conocer las caractersticas particulares de las situaciones concretas en las que se aplicar la poltica en estudio. Conocer soluciones que fueron aplicadas o propuestas en casos similares, en otros momentos o jurisdicciones.
Una vez planteado el problema en trminos de descripcin-explicacin, corresponde pasar a la construccin de alternativas de solucin, o sea al anlisis de aquellas orientaciones de accin que los diseadores de polticas pblicas pueden considerar como base para decidir luego la que se adoptar para el diseo de la poltica pblica que se intentar llevar a la prctica, que siempre ser una que busque una solucin de fondo para el problema (no un paliativo) y que cuente con el consenso de los actores involucrados en esa accin o conjunto de acciones.
En esta etapa del trabajo se recomienda hacer un listado de todas las alternativas posibles, incluyendo variantes a partir de una alternativa bsica, e incluso la posibilidad de no actuar, que es tambin una alternativa.
En general, elegir una alternativa implica descartar otras, a menos que se opte por alguna conjuncin entre alternativas previamente consideradas por separado.
4. Seleccin y ejercicio de herramientas, enfoques y criterios.
Una vez planteadas las alternativas viene una etapa ms complicada y comprometida, que es la seleccin de la alternativa que resulte ms adecuada. Es complicada porque, por una parte, hay que tener en cuenta anlisis 22 del tipo costo-beneficio, buscando gastar menos y obtener ms resultados, pero por otra parte tambin hay que tener en cuenta, especialmente para polticas pblicas sociales, factores de ndole humanista, como la justicia, la equidad y la bondad como compensatoria de asimetras en el acceso a oportunidades existenciales.
Para este fin, Bardach propone usar en la evaluacin de alternativas, algunas herramientas, enfoques y criterios como los siguientes:
Entre las herramientas cabe mencionar: Los anlisis costo-eficacia, que analizan los recursos disponibles y tratan de encontrar la mejor forma de utilizarlos, buscando la optimizacin de los resultados y la minimizacin de los costos. Los anlisis costo-beneficio, que procuran mantener una proporcionalidad razonable entre los recursos y los resultados esperados.
Entre los enfoques cabe mencionar, como extremos: Dejar que la ponderacin sea efectuada posteriormente por los procesos y organismos gubernamentales y polticos existentes. Imponer una solucin en funcin de una determinada concepcin filosfica o poltica, una ideologa, etc.
Entre los criterios cabe mencionar los siguientes:
Legalidad: Una poltica viable no debe violar los derechos constitucionales, estatuarios o de la ley comn.
23 Aceptabilidad poltica: Una poltica viable debe ser una poltica aceptable. En este punto es cuando se valoran las fuerzas de cada uno de los actores involucrados, ya que mientras para unos puede ser una buena alternativa, para otros no, y ello determinar las acciones a seguir, segn sea el peso de las alianzas.
Solidez: Una opcin de poltica, debe ser lo suficientemente slida para que, aunque el proceso de implementacin no sea fcil, los resultados de la poltica sean satisfactorios.
Perfectibilidad: La mayora de las polticas fracasan en el momento de ser implementadas, ya que durante su diseo se pudieron omitir algunas cosas, sin embargo, la mejor de las polticas es aquella que se adapta ms rpido al entorno en el que se ejecuta y que adems pueda dar el mximo beneficio social.
Programacin lineal: Es una tcnica matemtica que sirve para optimizar la eleccin cuando se tiene un objetivo principal o una funcin objetivo y pocos recursos que maximizar. Es decir, se busca maximizar los objetivos con recursos limitados.
5. Proyeccin de los resultados esperados.
Elaborar una proyeccin de los resultados esperados tras la aplicacin de una poltica es una etapa muy difcil: generalmente se apela a datos provenientes de la aplicacin de polticas similares en otros lugares o momentos, pero con la salvedad de que muy rara vez se dan condiciones realmente comparables.
24 En esa proyeccin lo mejor es ser prudente y cauto en las previsiones, tratando adems de prever todas las contrariedades e inconvenientes que puedan presentarse en la implementacin de la poltica (y que probablemente se presentarn) como ser ms gente que necesita de esas acciones, menos presupuesto, conflictos polticos, sociales, econmicos o culturales, problemas de gnero, etc.
En planificacin hay una regla de oro que es vlida tambin en este caso: Todo proyecto, al ser realizado, demanda ms tiempo, ms esfuerzos y ms recursos de los que se estim al planificarlo.
6. Confrontacin de costos con resultados.
En el caso de polticas pblicas de carcter netamente econmico rigen los principios del anlisis de costos que busca el mnimo costo, la mayor eficiencia y el mejor resultado, pero estos casos son los menos: por lo general, aunque tenga componentes econmicos, las polticas pblicas tienen implicancias sociales, lo que lleva, sin descuidar lo econmico, a considerar otros factores, que derivan de un criterio bsico referido a lo pblico: como lo dice muy claramente Mark H. Moore, la rentabilidad es el objetivo y la prueba de viabilidad de la actividad privada, pero en el sector pblico el objetivo es la creacin de valor pblico, lo que no implica desperdiciar recursos pero s tener en cuenta otros criterios, que muchas veces deben aplicarse para corregir las fallas del mercado y mejorar la calidad de vida de las poblaciones.
7. Decisin.
25 El momento culminante del proceso que se est describiendo es, justamente, el momento de la decisin, cuando hay que resolver, en primer lugar, si se lleva adelante o no la poltica que se ha estado analizando; y luego cul alternativa (o combinacin de ellas) se elegir para llevar adelante, por considerarla la ms adecuada para resolver el problema ya inscripto en la agenda pblica.
8. La comunicacin de la poltica pblica.
Este punto es sumamente delicado, ya que del acierto o desacierto con que sea comunicada una poltica pblica depende en buena medida su aceptacin o rechazo, y por lo tanto, el apoyo y participacin que le preste o no la poblacin.
Es muy importante que la comunicacin muestre que la poltica propuesta cubre los objetivos y metas percibidas como satisfaccin de los requerimientos sociales; que los estudios sociales y econmicos son acordes con las necesidades sentidas por la poblacin; que las relaciones entre los sectores involucrados son aceptables y que los efectos esperados son los que verdaderamente se desean.
El comunicador de una poltica pblica debe estar seguro de poder responder sin circunloquios a las preguntas que le formulen y de rebatir las objeciones que le planteen.
La comunicacin debe ser clara y sencilla, basada en la proyeccin de los resultados esperados y en la comparacin de costos y beneficios, para mostrar porqu esa poltica pblica debe ser implementada y que esa alternativa adoptada es la ms conveniente para el caso. 26
El estilo narrativo debe ser fluido, teniendo en cuenta los intereses y valores de los oyentes, con palabras del lxico corriente y sin olvidar la necesidad pedaggica de reiterar los contenidos pero variando la forma, para respetar las diversas mentalidades bsicas de la gente: por ejemplo, presentando un mismo tema con un enunciado conceptual, luego con un ejemplo prctico y en otro momento con una imagen analgica.
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CAPITULO 3: LA PROPUESTA DE AGUILAR ASTORGA Y LIMA FACIO.
La bibliografa bsica de este captulo sigue siendo: AGUILAR ASTORGA, Carlos Ricardo y LIMA FACIO, Marco Antonio: QUE SON Y PARA QUE SIRVEN LAS POLITICAS PUBLICAS? En Contribuciones a las Ciencias Sociales, set. 2009,www.eumed.net/rev/ccc.ss/05/aalf.htm
Los autores citados proponen, para el ciclo completo de las polticas pblicas, un modelo simbitico que integra los aportes de varios autores.
Plantean la existencia de cuatro grandes fases en la vida de una poltica pblica: la Gestacin, la Formulacin, la Implementacin y la Evaluacin.
A continuacin, en este captulo, veremos algunas consideraciones sobre cada una de esas fases.
GESTACIN:
Como se habr podido advertir, la deteccin de un problema pblico digno de que se instrumente una poltica pblica siempre tiene que ver con varios (o muchos) problemas privados, no aislados sino relacionados de diversos modos, por lo que cabe 28 considerar que su magnitud o difusin justifica la intervencin gubernamental.
En general, los gobiernos cuentan con recursos escasos, no solo en lo referente al dinero sino tambin a recursos humanos, materiales, de infraestructura, etc., que nunca son suficientes para encarar la resolucin de todos los problemas a la vez, por lo que es necesario definir bien de cuales se va a ocupar y con qu prioridades, lo que siempre implica dejar algunos fuera de la agenda, o por lo menos postergarlos para ms adelante.
Muchas veces los gobernantes deben preguntarse cual de los problemas que enfrentan es el ms importante; o cual es el camino para que la resolucin de algunos problemas urgentes mejoren las condiciones para el encauzamiento de otros problemas; o qu situaciones son impostergables y cuales pueden esperar un poco ms o encararse mediante paliativos hasta que les llegue el turno de una solucin de fondo.
La etapa de gestacin culmina con el armado de la agenda de gobierno, integrada por todos los problemas y esbozos de polticas pblicas que finalmente resultan elegidas en esos anlisis preliminares.
FORMULACIN:
Esa agenda de gobierno es el elemento que une la etapa de gestacin con la etapa de la formulacin de las polticas pblicas, siempre acotadas por las capacidades tcnicas, econmicas, temporales y humanas de los actores que intervienen en ellas.
29 Los autores que venimos comentando sostienen que "se puede llamar propiamente formacin de la agenda gubernativa al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin y el gobierno, se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas.
En la etapa de formulacin cobran una gran importancia los diagnsticos de situacin que se elaboren, porque de acuerdo a ellos tomarn forma las polticas pblicas, que son consideradas algo as como tratamientos que responden al diagnstico.
La capacidad de armar y presentar buenos diagnsticos otorga a sus autores un poder de influir sobre la agenda gubernamental, especialmente si de ellos resulta claramente una solucin viable que facilita la formulacin de una poltica
La formulacin de las polticas pblicas generalmente requiere numerosos intercambios, formales e informales, entre los actores involucrados en el tema, para conciliar intereses y lograr consensos.
Finalmente, la poltica formulada queda en condiciones de pasar a la etapa siguiente, que es la de implementacin.
IMPLEMENTACIN:
La implementacin de una poltica pblica consiste en poner en prctica el diseo elaborado para abordar el problema social planteado. Aqu suele aparecer una situacin algo paradojal, ya que un diseo bien hecho de 30 una poltica no necesariamente desemboca en una aplicacin prctica sin problemas.
Cabe preguntarse porqu se presentan fallas en la implementacin de una poltica bien diseada. Una buena parte de la respuesta probablemente est en el carcter dinmico y cambiante de los procesos polticos, con sus escenarios, actores e intereses diversos, y ms en nuestra poca, en la que la aceleracin del tiempo histrico y la revolucin cientfico-tecnolgica han incrementado notablemente el margen de incertidumbre en el que se desenvuelve nuestra existencia.
De all que, en la fase de implantacin, para evitar desajustes en la aplicacin de las polticas, es necesario un seguimiento permanente de las acciones, general- mente por medio de indicadores que permitan ajustes sobre la marcha.
Esas dificultades a veces se acrecientan por motivos no tcnicos sino polticos, por ejemplo, por parte de actores que no tuvieron gran influencia en la etapa de formulacin y tratan de recuperar poder en la etapa de implementacin.
Pressman y Wildavsky han sealado que el punto clave de la implantacin es la complejidad de la accin conjunta, en la que se dan condiciones para un juego poltico (al decir de Bardach) en el que se manifiestan intereses que se sienten incmodos o amenazados por los objetivos que se plantean en el diseo de la poltica pblica.
El implementador de una poltica pblica (generalmente un funcionario o equipo de funcionarios guberna- 31 mentales) tiene que ser un buen poltico con capacidad para persuadir, para intercambiar y para negociar. De otro modo no conseguir consenso, ni colaboracin, ni esa motivacin que origina la obediencia espontnea que permite los mejores resultados.
La implementacin es, pues, un proceso complejo, que implica juegos de poder, y que, aparte de las acciones puramente tcnicas o econmicas, implica tambin estrategias y tcnicas polticas, entre la multiplicidad de actores autnomos y semi-autnomos que participan y que aspiran a lograr cierto grado de control del proceso en curso.
En esta fase de implementacin pueden encontrarse prcticas indeseables, como desvos de dinero u otros recursos, distorsin de los objetivos fijados, resistencias al control administrativo y a la necesaria transparencia en la rendicin de cuentas. Aunque no se den estas circunstancias que lesionan la tica de la gestin, tambin pueden darse problemas por el enfrentamiento a la incertidumbre y la disipacin de energas y recursos en los llamados costos de no-calidad, que en general consisten en recursos que se gastan sin que agreguen valor.
EVALUACIN:
Los autores que venimos comentando como bibliografa bsica de este captulo, conceptualizan a la evaluacin del siguiente modo:
La evaluacin consiste en la realizacin de una investigacin, de tendencia interdisciplinaria, cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar, mediante la 32 aplicacin de un mtodo sistemtico, el nivel de logros alcanzado (resultados e impactos) por las polticas y programas pblicos, as como aportar elementos al proceso de toma de decisiones para mejorar los efectos de la actividad evaluada.
Esta es la fase menos desarrollada, metodolgicamente, del proceso de las polticas pblicas. Analizar ms adelante, en detalle, temas importantes de la evaluacin (cap. 8). Aqu solamente sealar que la evaluacin tiene una enorme importancia para la implantacin de polticas pblicas: para continuarla o discontinuarla, para realizar ajustes o correcciones, para valorar su impacto y para aprender a realizar mejor otras polticas pblicas.
Hay evaluaciones de muy diversos tipos. Aqu adoptar el planteo de la Gua para la Evaluacin de Polticas Pblicas (Jos Luis Osuna et al.), que menciona los siguientes:
Segn quien evala: Interna Externa
Segn su funcin: Sumativa (para continuar o suspender) Formativa (para mejorar el objetivo)
Segn su contenido: Conceptual o de diseo De aplicacin y gestin De resultados e impacto
Segn el horizonte temporal: Ex ante Intermedia Ex post
33 LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PROCESO DE LAS POLTICAS.
La participacin ciudadana depende del nivel evolutivo del sistema democrtico imperante. Segn la teora del proceso de democratizacin las democracias recorren a lo largo del tiempo un proceso evolutivo que en rasgos generales reconoce una secuencia de pasos, que suelen denominarse como sigue: Etapa formativa Democracia de notables Democracia de clase media Democracia de masas
No todos los pases recorren esas etapas de la misma manera: hay quienes lo hacen de forma gradual y continua, sin mayores violencias (como los pases escandinavos) hay quienes lo hacen de forma dialctica (dos pasos para adelante y uno para atrs, como Francia); hay quienes lo hace en forma demorada o tarda (como Espaa) y quienes combinan estas dos ltimas formas (como los pases latinoamericanos).
La democracia de masas no es tampoco el fin del camino, ya que hasta all el rgimen democrtico es puramente representativo, y llega un momento en que se plantea una crisis de la representatividad poltica cuya salida deseable es una ampliacin de la participacin ciudadana, ya sea mediante instituciones legales de democracia semi-directa (como la consulta popular, el referndum o la abrogacin del mandato) o mediante prcticas de gestin asociada (como las asambleas distritales, la elaboracin de presupuestos participativos, etc.) que no eliminan la representacin poltica (en 34 realidad, la refuerzan) pero abren nuevas vas a la expresin de la voluntad popular y los consensos.
Tenemos entonces que en una democracia ms avanzada habr mayor participacin popular, entre otras cosas, en la elaboracin de polticas pblicas. Esa participacin refuerza el protagonismo de la poblacin en su propio gobierno, y mejora el desempeo de los funcionarios pblicos y los resultados de las polticas pblicas.
CONCLUSIONES
Los actores gubernamentales no son los nicos que intervienen en las diversas fases de las polticas pblicas. Hay que considerar tambin las posibles intervenciones de instituciones de investigacin y enseanza, los colegios profesionales, los sindicatos, las organizaciones sociales no gubernamentales, las asambleas populares, e incluso grupos espontneos de vecinos.
Tiene mucha importancia la construccin de consensos para promover el apoyo y la colaboracin social, y en esto es fundamental la realizacin de una adecuada y convincente comunicacin al conjunto de la poblacin y especialmente a los sectores destinatarios de la accin.
En general, una poltica pblica es una decisin sub- ptima, que busca satisfacer un inters general y beneficiar a la mayora con el menor dao posible, pero es muy probable que intereses particulares puedan sentirse afectados y traten de trabar el cambio.
Ningn Estado, por prspero y desarrollado que sea tiene los recursos suficientes para resolver todos los 35 problemas y satisfacer todas las demandas a la vez, de modo que necesariamente deber establecer un orden de prioridades en las cuestiones a atender, con criterios razonables y explicables, aunque es muy probable que no a todos van a gustarles las opciones elegidas en primer trmino.
Queda claro, entonces, que una poltica pblica es una herramienta poderosa pero no omnipotente, que busca arreglar gradualmente los problemas y demandas sociales en reas especficas pero interrelacionadas.
Con frecuencia se ha dicho que una poltica pblica es una ambulancia que va recogiendo a los heridos de una guerra. Es un comentario excesivamente negativo, quizs originado en un abuso del uso del trmino y una escasa comprensin de su significado, al confundirlo con medidas de emergencia adoptadas frente a emergencias coyunturales no adecuadamente previstas.
Una poltica pblica busca dar a la accin de gobierno, con el consenso y la colaboracin de la sociedad, un marco de anlisis y accin que permite revertir gradualmente situaciones indeseables de una manera organizada y previsible, con fundamento cientfico y tcnico idneo.
En el fondo de esta cuestin est un interrogante muy de fondo, referido al tipo de Estado que queremos para nuestras comunidades. Pienso que la gran leccin histrica del siglo XX es que los modelos extremos, de puro Estado y de puro Mercado, no sirven para construir sociedades integradas, con buena calidad de vida para todos; y que hay que buscar sistemas que permitan la existencia de Mercados dinmicos pero competitivos (no 36 monoplicos ni oligoplicos, ni predominantemente financieros) y de Estados que puedan garantizar derechos humanos, no solo polticos y civiles, sino tambin econmicos, sociales, culturales y ambientales, asegurando condiciones de sostenibilidad para los recursos del planeta. En el camino hacia la construccin de ese orden sensato y humano, del cual estamos evidentemente bastante lejos an, las polticas pblicas tienen un importante rol que cumplir. CAPITULO 4: LAS POLITICAS PUBLICAS: EL SISTEMA POLITICO EN ACCION
La bibliografa bsica de este captulo es: PALLARES, Francesc: LAS POLITICAS PUBLICAS: EL SISTEMA POLITICO EN ACCION Revista de Estudios Polticos n 62 pg. 141 1988
LOS INSTRUMENTOS DE LAS POLTICAS PUBLICAS
Un enfoque muy interesante, que destacan el autor que tomo como bibliografa bsica para este captulo, es ver a las polticas pblicas como manifestaciones del sistema poltico en accin. Para comenzar hay que tener en cuenta que el concepto de sistema poltico es ms amplio que el concepto de Estado, Gobierno o Administracin Pblica. Transcribir a continuacin algunos prrafos de otro libro mo (Aproximacin a la Ciencia Poltica) para entender mejor el alcance de este enfoque.
Hay dos caractersticas que diferencian claramente al sistema poltico de todo otro sistema social: su universalidad (abarca a todos los individuos que forman la sociedad) y su condicin de rbitro final de las 37 situaciones sociales, con posibilidad de apelar a la fuerza en ltima instancia.
Segn Easton, la funcin del sistema poltico es la asignacin autorizada y autoritaria de valores a toda la sociedad. El sistema poltico est inmerso en un medio social: intrasocietal y extrasocietal, con el que mantiene intercambios muy densos: recibe insumos (demandas y apoyos) y entrega exumos (decisiones polticas, etc.) que tienden a transformar las demandas en apoyos para superar su desequilibrio interno (stress).
Dos rasgos caracterizan al concepto de sistema: la interdependencia de las partes del sistema y los lmites del mismo, que lo distinguen de su entorno.
Von Beyme hace una advertencia interesante: "el peligro del enfoque sistmico radica... en que se introduzcan forzadamente los fenmenos en un contexto, y que el mpetu ordenador de los tericos del sistema difcilmente les permita convencerse de que en la realidad social existen tambin abundantes fenmenos desconectados, opuestos y contradictorios, en los cuales slo con gran arbitrariedad se puede construir un conjunto sistemtico".
Pero tambin Von Beyme explicita una peculiaridad de la Ciencia Poltica, que de paso descubre lo que hay detrs del concepto de sistema poltico, al menos en la mayora de los casos: "menor dificultad... parece revestir la cuestin de la delimitacin del sistema... poltico... a causa... de que el sistema poltico se ha estimado... como coincidente con los lmites del concepto tradicional de Estado".
38 Cul es, entonces, la ventaja o novedad del enfoque sistmico? A nuestro criterio son dos. La primera, es que el concepto de sistema poltico es ms amplio y flexible: cubre la realidad estatal pero tambin muchas otras realidades pre, intra y trans-estatales. La segunda, es que la novedad del concepto de "sistema poltico", en comparacin con las doctrinas sobre los fines estatales de las antiguas teoras del Estado consiste -para decirlo con palabras de Von Beyme- en que "el sistema poltico de una sociedad diferenciada no puede ya calificarse como medio para un fin ni tampoco dirigirse por una rgida conduccin externa. La estabilidad no se basa en unos fundamentos, integridad o valores establecidos sino que la determinan las expectativas de cambio".
La teora sistmica originaria tiene un sesgo esttico que no se adapta bien a los estudios polticos. Se lo ha intentado superar de dos maneras:
- Por una variante ciberntica, que presupone la instancia de un mando central, y de circuitos de retroalimentacin. El modelo es ms dinmico, al incrementarse la capacidad del sistema para responder a innovaciones y cambios. Esa dinamizacin, sin embargo, queda frustrada si se sobreestiman los procesos centrales de direccin y se menosprecia la capacidad de autogobierno de los subsistemas, reducindolos a la condicin de meros efectores con funciones de "feed-back" (Deutsch).
- Por la teora de la sociedad activa (Etzioni), basada en una nocin sustancial del poder con dos variables directamente proporcionales: la eficiencia y la participacin. En ella se destaca la actividad de los subsistemas con capacidad de autotransformacin. Hay 39 dos factores orientadores de la dinmica social: el control y el consenso.
Las sociedades activas presentan un alto nivel de ambos; las sociedades hiperdirigidas (como las socialistas), un alto control y un bajo consenso; y las sociedades hipodirigidas (capitalistas) un bajo nivel de ambos.
En ese marco sistmico, las instituciones de gobierno disponen de un conjunto de instrumentos mediante los cuales obtener estos productos y resultados, es decir, para producir determinados cambios valiosos en las vidas de los ciudadanos.
Los instrumentos de accin de las polticas pblicas son las normas jurdicas, los servicios, los recursos econmico-financieros y la persuasin.
1) La normas jurdicas. Constituyen el nico recurso propio y exclusiva del Estado, y su establecimiento no est al alcance de los actores privados.
2) Servicios de personal. La elaboracin y aplicacin de las polticas, necesita unos servicios de personal as como una infraestructura humana, organizativa y de material, sobre la que apoyarse.
3) Recursos materiales, fundamentalmente econmico- financieros. La implementacin de las polticas definidas en las normas y la disposicin de unos servicios para llevarlas a cabo necesita unos medios de financiacin.
4) La persuasin. Es un instrumento efectivo en tanto en cuanto los ciudadanos consideren al gobierno como 40 legtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de la sociedad.
LA EVALUACIN Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO
La evaluacin de las polticas debe hacerse con referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos.
En su forma ms simple y esquemtica, la evaluacin consistira, pues, en el proceso necesario para medir el grado en el que se estn alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la poltica ms en la lnea esperada.
Tarea que plantea problemas de compleja solucin, pese a su aparente sencillez:
Problemas en relacin a la identificacin de los fines. Problemas en relacin a los instrumentos de medida del rendimiento de la poltica. Problemas en relacin a la eficacia y la efectividad.
No hay que olvidar, adems, que, atravesando todos estos problemas, est la cuestin de los valores, punto central de diferencias entre ideologas e intereses, y que estn incorporados, como hemos visto, en los diferentes aspectos del proceso: en el propio diseo de la poltica, en su implementacin, en el anlisis evaluativo y, en definitiva, en la percepcin de las polticas por los ciudadanos.
41 Como consecuencia de la evaluacin, se plantean tres posibles alternativas en relacin a las polticas: su continuidad o mantenimiento, su modificacin o sucesin y su finalizacin. Decisin que significa el reinicio de los procesos, tanto el interno de las polticas como el genrico del sistema.
CAPITULO 5: ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS Y EFICACIA DE LA ADMINISTRACION
La bibliografa bsica de este captulo es: SUBIRATS, Joan: ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS Y EFICACIA DE LA ADMINISTRACION, Ministerio de Administraciones Pblicas, Madrid, 1994 www.academia.edu/.../analisis_de_politicas_publicas
Para ampliar el tratamiento del tema de la gestin pblica, especialmente en relacin con los gobiernos locales, puede consultarse mi libro LA GESTION ORGANIZACIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES que puede bajarse gratis de Internet en la pgina www.eumed.net/libros/2010d/777/
Con respecto a los nuevos enfoques tericos y metodolgicos en las funciones ejecutivas gubernamentales, especialmente en lo referente a planificacin participativa y procesos de anlisis- aprendizaje, puede consultarse mi libro TEORIA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA , publicado en 2012 por la Editorial Acadmica Espaola (ISBN 978-3-659-01324-9) 42
RELEVANCIA PUBLICA DE LOS PROBLEMAS
Una vez que los problemas sociales son identificados y evaluados pueden ser objetos de la accin de los poderes pblicos. Hay, pues, una diferencia entre los problemas simples y lo que ms bien podran ser definidos como temas o cuestiones sociales, a semejanza de la diferencia en ingls entre problems e issues, o sea esos temas que son considerados lo suficientemente relevantes como para ser inscriptos en la agenda de los poderes pblicos,
Cabe preguntarse en qu casos esas cuestiones sociales se convierten en cuestiones de Estado y pasan a formar parte de su programa de actuaciones previstas. Un anlisis de casos indica las diversas caractersticas de esas situaciones:
a) La cuestin ha alcanzado proporciones de crisis y no puede ser ignorada por ms tiempo. b) La cuestin ha adquirido caractersticas muy peculiares y significativas, que la diferencian de problemas ms comunes. c) La cuestin tiene un alto y generalizado impacto emotivo y atrae la atencin de los medios pblicos de comunicacin. d) La cuestin, a partir de dimensiones y efectos iniciales muy limitados, va adquiriendo importancia global. e) La cuestin desencadena serias objeciones relacionadas con la legitimidad y el ejercicio del poder pblico, de modo que lo afecta sensiblemente. 43 f) La cuestin forma parte de temas que cobran mucha notoriedad pblica por estar relacionada con tendencias culturales o valores muy difundidos y aceptados por las poblaciones.
FORMACION DE LA AGENDA DE ACTUACION
Para que una cuestin pblica ingrese al programa o agenda de los poderes pblicos se necesita de la intervencin de aquellos actores, gubernamentales o no, que tienen influencia en su formacin.
Esa intervencin, y su eficacia, dependen en buena medida del nmero de personas afectadas por el problema, del nivel de agregacin de los intereses afectados y del tipo de organizacin con que operan.
La dinmica de la formacin de esa agenda de actuacin pblica depende de tres condiciones generales:
a) La valoracin del grado de apoyo que el tema en cuestin puede recibir, o sea el nivel de reconocimiento de la importancia de su atencin. b) La estimacin de su impacto sobre la realidad social. c) La viabilidad estimada de la solucin, el tiempo y los recursos requeridos para alcanzarla.
Hay varios aspectos que necesariamente tienen que ser considerados en ese proceso de formacin de la agenda pblica:
a) Los hechos constitutivos de la situacin. b) La organizacin de los grupos intervinientes. c) La legitimidad de la representacin de los mismos. 44 d) La estructura decisoria. e) La capacidad de respuesta del sistema pblico y su tradicin. f) El nivel de liderazgo de su conduccin.
ANALISIS DE LA CUESTION, PREVIO A LA DECISION
Hay un conjunto de aspectos a considerar y de preguntas a intentar responder en cada uno de ellos, que pueden facilitar dicho anlisis previo:
EL CONTEXTO DE LA CUESTIN PLANTEADA
Hay tiempo para hacer el anlisis? Hasta que punto l tema tiene implicaciones polticas? Existen ya posiciones fijas sobre el tema? Resulta el tema muy central para la organizacin de que se trate?
CARACTERSTICAS INTERNAS DEL TEMA
El tema permite plantearse alternativas? Qu grado de consenso existe sobre el tema y su solucin? Cul es el grado de complejidad del tema? Cul es el grado de Incertidumbre en torno al tema y a sus posibles consecuencias? Se trata de un tema fcilmente objetivable o, por el contrario, resulta muy cargado de valores?
REPERCUSIONES DEL TEMA
Qu alcance tienen las repercusiones que la solucin del tema puede desencadenar? Cunta gente puede resultar afectada? 45 Cul es la significacin de los grupos afectados? Puede el tema tener ramificaciones o afectar a otros temas? Puede ser que la actividad que desencadene la resolucin del tema afecte en el futuro a la flexibilidad de actuacin del mismo servicio?
COSTOS DE LA ACCIN Y DEL ANLISIS
Es muy importante el coste de la accin que plantea el tema? El tema plantea un simple incremento de costos o es realmente un salto Cmo proporciones notables? Por cunto tiempo quedan comprometidos los recursos? Cul ser coste del anlisis en s mismo? Vale la pena hacerlo?
Las respuestas a esas preguntas, que son simplemente indicativas y de carcter genera, ya que cada caso requerir respuestas ms especficas, ayudarn a una toma de decisin razonable y proveer adems elementos para la comunicacin de la poltica.
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CAPITULO 6: EL CICLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS
La bibliografa bsica de este captulo es: DIAZ, Cristina: EL CICLO DE LAS POLITICAS PUBLICAS LOCALES NOTAS PARA SU ABORDAJE Y RECONSTRUCCION, IDR, Rosario, 1998.
EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS
Como hemos visto, el ciclo de las polticas pblicas abarca una serie de etapas que, con ligeras variantes abarcan los siguientes temas:
La construccin de la agenda (que supone la emergencia del problema, su definicin su insercin en el conjunto de cuestiones priorizadas en el programa de decisin y la actuacin del poder pblico), La formulacin de la poltica (es decir la fase en que una vez consideradas alternativas de intervencin se adopta una decisin sobre la estrategia fundamental a concretar). La implementacin del programa o programas establecidos. Su evaluacin y eventualmente la finalizacin o extincin de la poltica misma. 47
En este captulo se van a plantear con mayor detalle los aspectos componentes de ese ciclo de las polticas pblicas.
INICIACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS
Cuando se define una cuestin que ser objeto de una poltica pblica, se ponen de manifiesto cules son los aspectos de la situacin existente que se consideran insatisfactorios, y en alguna medida aparece ya configurada o al menos esbozada, cul es la solucin deseable, o al menos cul es la perspectiva desde la que se buscar modificar o resolver esa situacin insatisfactoria. Ese es el motivo por el cual la descripcin y explicacin de los problemas no es neutral sino tendenciada, por lo general, desde representaciones del orden social deseable que se intenta alcanzar.
En estudios posteriores de casos, a veces es posible reconstruir, a partir de las temticos y objetivos priorizados, las escalas de valores o preferencias sociales de los autores o realizadores de las polticas.
En otros casos se considera que esas prioridades no obedecen a criterios derivados de preferencias individuales, sino a imposiciones fcticas, clculos racionales de conveniencia, especulaciones polticas o econmicas, o mandatos de instancias que escapan al control de los realizadores de las polticas, como los que con frecuencia provienen de organismos internacionales de financiamiento.
ELABORACION DE POLITICAS PUBLICAS
48 La elaboracin de las polticas pblicas es el proceso que abarca desde la identificacin y delimitacin de un problema o necesidad actual o potencial de la comunidad (o sea, una cuestin pblica), el anlisis y determinacin de las posibles alternativas para su solucin o satisfaccin, incluyendo la evaluacin de los costos y de los posibles efectos positivos y negativos de cada una de ellas y el establecimiento de prioridades para los pasos de su futura ejecucin.
No se trata, pues, simplemente de identificar cuestiones sino de construirlas, determinando sus alcances y lmites, su relevancia social y su posible impacto poltico y econmico.
FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS
La formulacin de las polticas pblicas consiste, en primer lugar, en la seleccin y especificacin de la alternativa que es considerada ms viable, y que es acompaada generalmente por un proceso de comunicacin, con una o varias declaraciones que dan a conocer y explicitan la decisin adoptada, sus objetivos y su marco jurdico, administrativo y financiero.
Tambin existen casos en que las polticas no son formuladas ni comunicadas pblicamente: en general son las polticas de no innovar o de omisin.
Frecuentemente la eleccin de la alternativa adoptada se hace segn criterios de conveniencia poltica y de oportunidad, y muy influida por la disponibilidad de recursos fsicos, humanos, tecnolgicos y econmico- financieros.
49 IMPLEMENTACION DE POLITICAS PUBLICAS
Para implementar una poltica pblica hay que planificar y organizar el aparato administrativo del Estado y de otros actores intervinientes, y asegurar la disponibilidad de los recursos materiales, humanos, econmico- financieros y tecnolgicos necesarios para iniciar su ejecucin.
Esta es una fase bastante compleja, que requiere la articulacin de:
El detalle de los objetivos generales y especficos segn los diferentes actores; La seleccin del nivel de ejecucin de cada programa y proyecto; El diseo organizacional para la ejecucin, seguimiento y evaluacin; El diseo de mecanismos de coordinacin y comunicacin; La elaboracin de programas y proyectos con indicacin de unidades ejecutoras y responsables y clculo de los cronogramas fsicos y financieros; La asignacin de los recursos necesarios: humanos, financieros, tecnolgicos, etc.; El diseo del sistema de informaciones; La programacin de la capacitacin y concientizacin; El establecimiento de las formas de difusin y publicidad que asuman la doble dimensin problemtica de la comunicacin:
50 La comunicacin bajo todas sus formas, institucional o masiva, es una importante herramienta en el proceso general de toda poltica:
Cada vez ms, las perspectivas centradas en la dimensin comunicacional influyen en el diseo de las polticas.
Suele tambin incluirse en esta etapa la llamada evaluacin ex ante que es un pronstico sobre los resultados esperados que sirve luego para comparar con los resultados de la evaluacin ex post.
EJECUCION DE POLITICAS PUBLICAS
La ejecucin de polticas pblicas es el conjunto de acciones que estn destinadas a alcanzar los objetivos propuestos por la poltica. En sntesis, es la puesta en prctica, la realizacin concreta de la poltica.
Hay autores que la consideran como parte de la implantacin, que tendra as una primera fase de programacin y una segunda fase de ejecucin.
He preferido tomarlas por separado porque en esta fase, de ejecucin, es donde se manifiestan las discordancias entre lo planificado y el comportamiento real de los hechos, que obliga muy frecuentemente a ejecutar ajustes o cambios en los planes previstos, segn la informacin que genera la fase siguiente, de seguimiento, que en realidad no es sucesiva sino paralela a la de ejecucin.
SEGUIMIENTO DE LAS POLITICAS PUBLICAS
51 El seguimiento de las polticas pblicas consiste en un proceso sistemtico de supervisin de la ejecucin de actividades, en sus diversas dimensiones, con el objeto de suministrar a los ejecutores responsables de la poltica informacin sobre la marcha de las actividades con miras a introducir ajustes y correcciones que aseguren el logro de los objetivos.
Esta etapa tambin suele ser denominada evaluacin intermedia, ubicada en diversos momentos de la ejecucin entre la evaluacin ex ante y la ex post.
El seguimiento incluye tareas de relevamiento y registro de la informacin, el control de su calidad, su procesamiento (con frecuencia, para la elaboracin de indicadores) y la puesta a disposicin de los decisores.
EVALUACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS
Como se ha visto, desde el punto de vista de su ubicacin en el tiempo, hay tres tipos de evaluacin: ex ante, intermedia y ex post. Esta ltima es la que vamos a mencionar aqu, y que tiene lugar o cuando se considera que la poltica pblica ya ha cumplido su meta, o cuando se est considerando la posibilidad de cancelarla y reemplazarla, o en momentos de rendicin de cuentas por perodos anuales o de otra duracin, en general ms o menos prolongada.
En este caso, la evaluacin consiste en la medicin y anlisis de los efectos sociales producidos por la poltica en cuestin, los resultados que se han obtenido y las consecuencias, previstas y no previstas, que hayan tenido lugar. 52
Este ltimo punto tiene una gran importancia, porque es frecuente que la realizacin de los objetivos de una poltica no solo genere satisfaccin sino que tambin da lugar a la emergencia de nuevos requerimientos que antes no se manifestaban y que muchas veces no son previstos en el diseo de la poltica originaria.
La puesta en marcha de un proceso de evaluacin de este tipo exige definir y delimitar el objeto de dicha evaluacin, la identificacin de sus destinatarios y de quienes sern encargados de llevarla adelante (internos o externos, polticos o tcnicos, etc.), as como el alcance y tipo de evaluacin a realizar, el momento para realizarla y las tcnicas que se utilizarn.
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CAPITULO 7: LA IMPLEMENTACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS
La bibliografa bsica de este captulo es: LAHERA, Eugenio: DEL DICHO AL HECHO: COMO IMPLEMENTAR LAS POLITICAS? Ponencia en el X Congreso CLAD Santiago Oct. 2005 siare.clad.org/revistas/0052643.pdf
DEBILIDAD EN LA IMPLEMENTACIN
Como hemos visto, la implementacin de las polticas pblicas es el conjunto deliberado y secuencial de actividades de gobierno, con apoyo social, orientadas al logro de los propsitos y objetivos de la poltica, tal como aparecen expresados en las declaraciones oficiales.
En palabras ms simples, es el proceso de transformar en resultados concretos los objetivos de una poltica.
Es un proceso continuo, no lineal, flexible y adaptable, que debe ser administrado, evaluado y ajustado. Un dficit de implantacin es una diferencia entre lo propuesto y lo logrado, a lo cual hay que agregar los factores sobrevivientes de la situacin anterior y los efectos inesperados que pueden generar los cambios. 54
En nuestra regin existe un amplio consenso de que la excesiva confianza en la efectividad automtica (la mano invisible) de las medidas macroeconmicas ha contribudo mucho para que no se tenga suficientemente en cuenta los efectos negativos para la implementacin efectiva de polticas de la debilidad institucional, las fallas de mercado (frecuentemente imperfectos, segmentados o incompletos) y la gravitacin de las externalidades.
Esa visin errnea ha llevado a una dependencia excesiva de la supuesta capacidad de las polticas macroeconmicas para producir la dinmica del desarrollo, con el agregado de suponer que la equidad seguira al desarrollo (la famosa teora del derrame) que nunca se cumpli.
Esta situacin incide directamente en la capacidad de implementacin de las polticas pblicas, y no queda qu conviene hacer para pasar con firmeza de qu hacer al cmo hacerlo.
MEJORAR LA CAPACIDAD DE IMPLEMENTACION
En nuestra regin es, pues, una necesidad urgente de nuestro tiempo mejorar la capacidad de implantacin, lo cual es un proceso gradual y que lleva tiempo y exige paciencia, y no un cambio abrupto que pueda lograrse de un momento para otro.
Las posibilidades de reformar la situacin estn restringidas por variables del contexto, por las caractersticas del sistema vigente y por las necesidades especficas de las mismas polticas a implementar. 55
El xito de un proceso de implementacin est condicionado por mltiples variables: por citar algunas, el contexto en que se implantan las polticas, sus caractersticas especficas, los agentes y las agencias que estn a cargo de su implantacin y las estrategias que utilizarn.
El incremento de la capacidad de implementacin debe ser un proceso selectivo, centrado en los temas de gestin que necesitan ser mejorados, y no en las extensas reas de gobierno que funcionan y que, por lo tanto no requieren arreglos. Aqu se aplica una de las reglas de oro del manejo de sistemas: Si algo funciona bien, no lo toque!
An dentro de las reas que necesitan cambios, conviene comenzar por las que se consideren prioritarias, de acuerdo a la ndole de las polticas a encarar, que debern ser presentadas con el formato habitual de las polticas pblicas, para que quienes intervienen en el proceso se manejen con el mismo lenguaje y las mismas opciones operativas..
FACTORES CLAVE PARA MEJORAR IMPLEMENTACION
Para lograr el incremento de la capacidad de implementacin es fundamental definir en cada caso como se presentan las dos caractersticas centrales de las polticas y luego determinar los pasos a seguir en cada una de ellas.
Dichas caractersticas fundamentales son:
56 Toda poltica tiene tres partes principales: una interna al gobierno; otra comunicacional participativa; y otra, poltico legislativa. Las polticas en curso estn siempre en alguna etapa, no siempre en orden consecutivo, que corresponden a su origen, diseo, gestin y evaluacin.
Las mejoras de implementacin, bsicas y necesarias, se refieren a:
Mejoras en la comunicacin y la participacin. Cambios agilizadotes en la interaccin con el sistema poltico. Aumentos en la eficacia del ncleo estratgico del gobierno.
EFICACIA DEL NCLEO ESTRATGICO DEL GOBIERNO.
En nuestros sistemas presidencialistas, la Presidencia es el centro del ncleo estratgico del gobierno, y, por consiguiente, el centro de irradiacin de las decisiones de reforma. Es quien debe decidir lo esencial de los cursos de accin, a partir de la consideracin del conjunto de requerimientos y de procesos, especialmente en el campo de las polticas de desarrollo social.
All est el ncleo del poder, sin bien es frecuente que falte contacto con la realidad externa y a veces falte tambin capacidad de decisin, o ella est condicionada por las externalidades del sistema poltico, y se requiera transformar modalidades operatorias y profesional los equipos que lo asesoran.
57 El aumento de la eficacia del ncleo estratgico del gobierno requiere concentrar esfuerzos para elevar el nivel de informacin, anlisis y decisin operativa en la Presidencia y en los Ministerios y Agencias que se relacionan directamente con las polticas en curso. Tambin deben partir seales muy claras hacia las reas de administracin de los presupuestos sobre las prioridades establecidas en las polticas pblicas.
Hay que priorizar los procesos de reforma con miras a aumentar la eficacia del sistema. El gobierno debe llevar adelante un conjunto seleccionado y limitado de reformas buscando maximizar la efectividad en el logro de calidad y coherencia en las acciones pblicas, comenzando por aquellas acciones en que la mejora de la calidad es claramente perceptible para la poblacin, a fin de promover fuertes apoyos de su parte.
LA ASESORA EN POLTICAS PBLICAS
Es muy aconsejable, para mejorar la capacidad de implantacin de polticas pblicas, la instalacin de una Asesora en Polticas Pblicas, en condicin de organizacin staff, con relacin directa, frecuente y fluida con la Presidencia, de la cual emana la legitimacin de los profesionales que integran dicha Asesora, ms que de su institucionalizacin, porque debe conservar un alto grado de rapidez y eficiencia, flexibilidad procedimental y muy escasa burocratizacin, para poder ejercer un rol de bisagra o articulacin entre los Ministerios y la Presidencia, recoger opiniones divergentes de todos los niveles y tener la mejor informacin sobre los procesos en marcha en las polticas pblicas y sus actores.
58 Esta Asesora debe desempear tareas relacionadas con los siguientes temas:
Preparacin, asistencia y seguimiento de las reuniones del Presidente con Ministros y otras autoridades de gobierno, as como con otras personas a quienes se les otorgue audiencia.
Seguimiento de polticas pblicas por cada encargado en un rea determinada a distintos niveles segn la decisin del Presidente. Este trabajo se realiza en contacto con las diversas reparticiones del gobierno, en particular la Secretara General de la Presidencia y la Direccin de Presupuestos.
Redaccin de intervenciones y textos para el Presidente. La Secretara General de Gobierno y la Direccin de Prensa de la Presidencia trabajan en conjunto con la Asesora de Polticas Pblicas en la comunicacin de las polticas pblicas del Gobierno.
Informacin de la prensa internacional sobre temas de actualidad nacional e internacional especialmente aquellos de inters o polmica. Se hace el seguimiento del anlisis y debate sobre temas de polticas pblicas.
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CAPITULO 8: LA EVALUACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS
Las bibliografas bsicas de este captulo son: WINCHESTER, Lucy: POLITICAS PUBLICAS: FORMULACION Y EVALUACION www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/3/43323/LW_Polpub _antigua.pdf
FEINSTEIN, Osvaldo: EVALUACION PRAGMATICA DE POLITICAS PUBLICAS, en Evaluacin de Polticas Pblicas ICE, 2007 preval/org/es/content/evaluacin-pragmtica-de-polticas- pblicas
Un trabajo muy valioso y completo sobre evaluacin de polticas pblicas es la GUIA PARA LA EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS escrito por Ana Cirera y Carmen Velez, que puede encontrarse en Internet: siare.clad.org/siare/innotend/evaluacin/manualeval.pdf
Para una visin regional y muy actualizada del tema pude consultarse el trabajo coordinado por Vazquez Muoz y otros, titulado EVALUANDO LAS POLITICAS PUBLICAS, que es producto del Segundo Congreso 60 Internacional de Evaluacin de Polticas Pblicas, realizado en Veracruz Mxico- a principios de 2014.
EL CONCEPTO DE EVALUACIN DE POLITICAS PUBLICAS
La evaluacin de las polticas pblicas es la medicin sistemtica de la operacin o impacto de un programa o poltica pblica, comparada con estndares implcitos o explcitos en orden a contribuir a su mejoramiento (Weiss, 1998).
Hay diversos tipos de evaluaciones, segn el objeto que persiguen:
La evaluacin de polticas pblicas propiamente dicha, busca valorar los resultados del cumplimiento de polticas pblicas generales o sectoriales, para tomar decisiones sobre su marcha futura. La evaluacin de programas y proyectos puntuales, que busca valorar el impacto o resultado de una intervencin pblica directa puntual sobre una realidad social, con miras a mejorar el funcionamiento del programa o proyecto para la poblacin beneficiaria. Evaluacin de la gestin de entidades pblicas, para medir los resultados obtenidos y compararlos con los objetivos planificados, para mejorar el desempeo de esas instituciones. Evaluacin del desempeo individual de funcionarios especficos.
ETAPAS DE LA EVALUACION 61
La evaluacin puede realizarse en diferentes etapas, siempre en relacin con los ciclos de las polticas pblicas. Esas etapas pueden ser:
Ex ante: O sea previa a la puesta en marcha de una poltica pblica. En general consiste en el anlisis del diseo de las polticas o programas, especialmente de su concordancia con la realidad que enfrentarn, los estudios de pre- inversin, etc. Intermedia: Se realiza en diversos momentos durante el ejercicio de la accin gubernamental, para examinar el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, y realizar ajustes sobre la marcha de la programacin de las acciones. Ex post: Se realiza una vez finalizada la intervencin estatal, o un ciclo importante de su realizacin, e involucra el anlisis y valoracin de los resultados obtenidos, el impacto social alcanzado, y el estudio de la experiencia vivida para aplicar luego en otros casos.
EVALUACION PRAGMATICA DE LAS POLITICAS PUBLICAS
Funciones y tipos de evaluaciones
Desde un punto de vista pragmtico, las evaluaciones se llevan a cabo con dos propsitos principales:
Un propsito es para aprender de la experiencia, extrayendo lecciones que puedan 62 luego aplicarse para mejorar el diseo y la implementacin de otras polticas pblicas, o programas, o proyectos. Otro propsito es para poder hacer una adecuada rendicin de cuentas al pblico en general y a quienes han aportado los recursos utilizados o a instituciones encargadas del control de gestin, como el Parlamento, por ejemplo.
El primer propsito se cumple mediante las evaluaciones formativas, cuya finalidad es la elaboracin de la experiencia vivida con fines de aprendizaje y aplicacin en casos futuros; y el segundo propsito se logra mediante las evaluaciones sumativas, que desembocan en un juicio fundado en datos sobre el valor de lo logrado.
La evaluacin se considera como fuente de evidencias, elemento que se busca usar en el diseo de polticas desde fines de los 90 (las llamadas evidence-based policies). Cabe aclarar que las evaluaciones no son la nica ni la mejor fuente de evidencias, ya que muchas veces se evala mediante una mera descripcin de los pasos de la implementacin, sin mayores precisiones cuantitativas, como las que a veces pueden obtenerse de investigaciones de mayor rigor cientfico.
EVALUACION: APRENDER DE LA EXPERIENCIA
Las evaluaciones de tipo formativo permiten aprender de la experiencia extrayendo lecciones sobre lo que ha funcionado bien y lo que ha fallado, y las razones de xitos y fracasos, propios y ajenos.
63 Hay que tener en cuenta que, en el mundo real, las polticas no siempre pueden implementarse conforme a las intenciones predeterminadas; que los planes no siempre se cumplen, o se cumplen slo parcialmente, y que, adems, frecuentemente se presentan efectos no buscados, positivos y/o negativos.
Dentro de las llamadas evaluaciones formativas, las hay de diferentes tipos que pueden utilizarse para aprender de la experiencia.
Entre ellas cabe destacar las evaluaciones de procesos (que focalizan la atencin en los mecanismos e instrumentos a travs de los cuales se ha intentado alcanzar determinados objetivos) y las evaluaciones de impacto (que se centran en los resultados ltimos de las polticas pblicas, esto es, en las modificaciones logradas en un conjunto de variables- objetivo.
En este tipo de evaluaciones es muy importante tomar en cuenta los factores contextuales y realizar un anlisis y sntesis de los mismos, que permita identificar las causas que han operado para alcanzar o no los resultados esperados, as como otros posibles efectos atribuibles a las intervenciones que tuvieron lugar. De este modo ser posible extraer lecciones de la experiencia que puedan, en principio, aplicarse en contextos similares.
CRITERIOS DE EVALUACIN
Los principios o criterios ms importantes para realizar una evaluacin son:
La relevancia o pertinencia del aspecto que se evala. 64 La eficiencia y la efectividad, o sea el grado en que se han logrado los objetivos. La eficiencia, en el uso de los medios o recursos empleados para alcanzar los objetivos. La sustentabilidad de los resultados en el tiempo y en relacin con requerimientos futuros. La incidencia de la poltica evaluada en el desarrollo institucional La coherencia de esta poltica, programa o proyecto, con otras polticas.
EL PROBLEMA DE LA ATRIBUCIN CAUSAL
Un tema muy importante y nada fcil de resolver en las evaluaciones es el de la atribucin causal, ya que la realidad social que intentamos evaluar es muy compleja, y por lo tanto operan simultnea y sucesivamente en ella un conjunto de factores que adems interactan entre s, de modo que, en general, debemos esperar un panorama de multicausalidad y no de causas nicas.
Por lo general, en este campo, atribuir un efecto a una causa nica es una actitud que indica debilidad o superficialidad en el anlisis, salvo los casos en que se ha logrado ubicar una de las llamadas causas de fondo.
En este problema puede ser til plantearse las siguientes cuatro preguntas, interrelacionadas:
Cmo identificar el efecto de la intervencin X en las variables clave? Cmo aislar o separar dicho efecto del correspondiente a otros factores? 65 Qu hubiera sucedido en ausencia de la intervencin X? Qu se supona que hubiera sucedido si no se realizaba la intervencin X?
ENFOQUES PARA LA EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS
Para evaluar las polticas pblicas es importante primero aclarar su marco ideolgico o normativo, tratando de identificar los objetivos planteados explcitamente, y dentro de qu visin del orden social deseable se encuadran sus objetivos, prioridades y recursos asignados.
INSTITUCIONALIZACIN DE LA EVALUACIN
En el caso de los pases europeos, la disciplina de la evaluacin de polticas pblicas y su prctica como parte integrante del ciclo de las mismas, se ha consolidado mucho, incluso como exigencia normativa para la gestin pblica, a partir de la creacin, en 1995, de la Sociedad Europea de Evaluacin (EES) y de su influencia en la creacin de asociaciones nacionales de evaluacin en diversos pases europeos, incluso en Espaa, donde en el 2001 se cre la Sociedad Espaola de Evaluacin de Polticas Pblicas.
En el caso de los pases latinoamericanos tambin se han producido avances destacables en la materia, en especial en Chile y Mxico. En Chile se ha constituido un sistema oficial de evaluacin con orientacin a resultados. En Mxico, como demostracin de sus avances en la materia se ha realizado en este ao 2014 el Segundo Congreso Internacional de Evaluacin de Polticas Pblicas, del 66 cual se ha publicado muy recientemente un texto titulado Evaluando las polticas Pblicas que es un valioso aporte, tanto al anlisis general del tema como a las especificidades metodolgicas de las polticas educativas, econmicas, sociales, ambientales y de rendicin de cuentas.
DIFICULTADES Y SOLUCIONES
Los problemas o dificultades ms frecuentes para la realizacin correcta de evaluaciones se refieren a:
La falta de fondos. Se puede solucionar asignando un pequeo porcentaje (por ejemplo, un 2%) de la inversin total estimada para evaluaciones, y no reasignar luego ese % a otras finalidades. Las capacidades limitadas de los evaluadores. Se puede solucionar motivando a instituciones de educacin superior y a centros de investigacin y profesionales para que desarrollen sus aptitudes en este campo y ofrecer un programa de becas para tesis sobre evaluacin. Las cuestiones metodolgicas. Se puede solucionar desarrollando enfoques pragmticos y multi-metodolgicos, y recurriendo a expertos en comunicacin que hagan ms amigable el proceso de su difusin. Tambin se debe incentivar el uso de las evaluaciones en procesos de anlisis-aprendizaje para futuras aplicaciones. La falta de incentivos. La solucin de fondo es desarrollar una cultura de la evaluacin en la cual los errores sean percibidos como 67 oportunidades de aprendizaje, y el aprendizaje como fuente de crecimiento y desarrollo.
CAPITULO 9: IMPLEMENTACION PARTICIPATIVA DE POLITICAS PUBLICAS
La bibliografa bsica de este captulo es: OSLAK, Oscar: IMPLANTACION PARTICIPATIVA DE POLITICAS PUBLICAS, en Construyendo confianza vol II, Fundacin CIPEC, Artes Grficas Integradas S.A. www.oscaroslak.org.ar/articulos-esp.php
El desarrollo del tema puede ampliarse y relacionarse con realidades locales en mi libro LA CIENCIA POLITICA EN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO Y LA PRACTICA DEL PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y DE LA GESTION ASOCIADA. ANALISIS DE ALGUNOS CASOS EN ARGENTINA, que puede bajarse gratis de la pgina www.eumed.net/libros/2009b/540
El tema de los mecanismos de la gestin participativa puede tambin hallarse en mi libro CONDUCCION DE ACTIVIDADES ORGANIZACIONALES PUBLICAS editado por la Editorial Acadmica Espaola en 2012 (ISBN 978-3- 659-02259-3)
LA INTERACCIN ESTADOSOCIEDAD
68 La interaccin que tiene lugar entre el Estado y la Sociedad se pueden analizar en trminos de una triple relacin, o tres tipos de vnculos, en los cuales se dirimen los contenidos de la agenda social y los modos de resolucin de las cuestiones que se plantean. Esos vnculos se refieren a:
Las relaciones funcionales. El plano fiscal y redistributivo. Las relaciones de dominacin.
Esos vnculos marcan las tendencias para decisiones sobre distribucin de la gestin pblica, los recursos del poder y el excedente econmico.
En el caso de las relaciones funcionales, ambas esferas tienen responsabilidades exclusivas pero tambin comparten mbitos de intervencin comn (por ejemplo, prestacin de servicios educativos, de transporte, de investigacin y desarrollo, de defensa de derechos humanos) que exigen, por parte del Estado, no slo la prestacin de los servicios a su cargo sino tambin segn los casos diversas formas de regulacin y promocin de la actividad no estatal. En este plano se dirime la cuestin relativa a de qu debe ocuparse el Estado.
En el plano fiscal y redistributivo ambas partes participan en la distribucin de los recursos y excedentes, pero queda entendido el rol protagnico del Estado en la devolucin a la sociedad mediante gastos, inversiones y transferencias de recursos, por lo general favoreciendo a los sectores menos favorecidos y ejerciendo as su rol redistributivo. En este plano, las interacciones Estado- 69 Sociedad tienen por objeto definir la distribucin de los gastos y los criterios de equidad y justicia distributiva.
Por su parte, en las relaciones de dominacin se produce un intercambio y asignacin de los recursos de poder, de naturaleza material, o simblica, de coercin o de informacin, para la movilizacin del Estado y de la Sociedad a fin de lograr la satisfaccin de sus intereses y la realizacin de sus valores.
LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y SUS ACTORES
La participacin ciudadana y de sus organizaciones puede tener lugar en mbitos y mediante modalidades muy diversos, y ubicarse tanto en la esfera del Estado como de la Sociedad.
La distincin entre estas dos esferas presupone manifestaciones diferenciadas del ejercicio del poder y de la divisin del trabajo.
El Estado articula las relaciones sociales, mediante el ejercicio de la dominacin poltica requerida para la convivencia civilizada, y extrae recursos de sus habitantes para brindarles bienes y servicios cuya prestacin es considerada propia de su rol frente a la sociedad.
La Sociedad es una esfera de categora ms heterognea, en la que al menos se distinguen tres sectores: El mercado o sector lucrativo; La familia, el vecindario y las redes sociales solidarias; 70 La sociedad civil propiamente dicha que, de hecho, coincide con las organizaciones que existen en su mbito
La expresin sociedad civil alude a las asociaciones en las cuales conducimos nuestras vidas cotidianas, que deben su existencia a nuestras necesidades e iniciativas, ms que a la accin del Estado.
La sociedad civil es, pues, un conjunto muy variado de organizaciones no gubernamentales, que poseen fuerza suficiente como para contrabalancear la fuerza del Estado; y que, aunque no le impiden cumplir su rol fundamental de garantizar la convivencia pacfica y el imperio de la ley entre intereses sectoriales y agregados, puede hacer escuchar su voz e impedir una dominacin estatal absoluta sobre la sociedad.
En alguna medida, esa red de asociaciones voluntarias que constituyen la sociedad civil permite superar en alguna medida las divisiones intra-societales y amortigua el impacto del poder estatal sobre la sociedad, preservando ese margen de libertad individual y grupal, tan necesario como el orden estatal, para una convivencia armnica y fructfera en la comunidad, la realizacin de sus propsitos y la satisfaccin de sus necesidades y requerimientos.
LAS MODALIDADES Y LOS TIEMPOS DE LA PARTICIPA- CION CIUDADANA
En la vida de las sociedades, la participacin ciudadana se manifiesta en tres actividades bsicas:
71 En los procesos de formacin de las polticas pblicas. En la ejecucin de las correspondientes decisiones. En la evaluacin y control de la gestin pblica.
Vale decir, se manifiesta en los tres tiempos -futuro, presente y pasado- en los que se elabora, desarrolla y evala toda actividad pblica, incluyendo las polticas pblicas.
Un gran desafo que enfrentan hoy los gobiernos de nuestros Estado latinoamericanos es lograr que la gestin pblica articule bien esos tres tiempos. Hasta ahora, el estilo latinoamericano de formular e implementar polticas pblicas se caracteriza por la urgencia de actuar ante situaciones atrasadas en su atencin, aunque sea con poco conocimiento y pocas consultas a lo sectores involucrados. En muchos casos, nuestras gestiones pblicas parecen moverse en un eterno presente, de urgencias y medidas impulsivas, sin considerar el futuro y el pasado.
Cuando un organismo gubernamental convoca a la participacin ciudadana para elaborar una poltica pblica, los grupos que se movilicen para ello debern esclarecer muy bien cuales son sus necesidades, requerimientos y objetivos, para plantearlos y coordinar su ejecucin, y evitar as que la bsqueda de participacin sea simplemente para lograr una aparente legitimacin social de objetivos previamente definidos por grupos de poder; y tambin para ampliar el horizonte de las polticas pblicas, en su diseo y en su trayectoria, para finalmente poder evaluar si se lleg a donde 72 realmente se quera llegaro si hubo algn cambio de rumbo.
OPORTUNIDADES, INTERESES Y NECESIDADES
La participacin ciudadana en el diseo e implementacin de polticas pblicas debe ajustarse a una secuencia virtuosa, en la cual:
Surge una oportunidad para satisfacer necesidades o requerimientos sociales mediante acciones de colaboracin. Se genera un inters y motivacin de ambas partes - Estado y Sociedad para aprovechar esa oportunidad. Se atienden las necesidades y se superan los impedimentos que se interpongan para el logro de los objetivos propuestos.
LA ORGANIZACIN PARA LA PARTICIPACIN CIUDA- DANA
Lograr una adecuada participacin ciudadana requiere organizacin y motivacin, especialmente si se quiere que sus acciones se inscriban en procesos relacionados con el curso de polticas pblicas. Esto es necesario no solo en el caso de movilizacin de organizaciones sociales sino tambin en las llamadas modalidades espontneas de accin ciudadana.
Es frecuente que la promocin y la puesta en marcha de mecanismos de participacin ciudadana requieran un considerable esfuerzo. Muchas veces, grupos de ciudadanos se agrupan en organizaciones en las cuales la asociacin es voluntaria; el compromiso de 73 colaboracin de los miembros es muy variable; los dirigentes suelen ser mal o nada remunerados; con todo lo cual los incentivos para participar decrecen y se incrementa la dificultad para atraer integrantes activos y comprometidos, en especial si esa actuacin puede acarrear algn tipo de dificultades en su vida privada
EL PAPEL DE LA INFORMACIN Y SU COMUNICACION
En la implementacin participativa de polticas pblicas, la informacin y su comunicacin es un insumo crtico, fundamental. En este campo, una experiencia exitosa depende mucho de la informacin disponible sobre la relacin entre los objetivos propuestos y los requerimientos sociales, y sobre la relacin causa-efecto entre los recursos a usar y las acciones a emprender (que es lo que supone gasto y esfuerzo) y los gratificantes resultados esperados y su percepcin social (que es lo que motiva la participacin y el compromiso).
Cuando se habla de informacin, conviene distinguir claramente entre los datos, la informacin y el conocimiento: hace falta un proceso de conversin de datos (que son referencias aisladas) en informacin (que son conjuntos de datos estructurados en una descripcin de situacin) y de la informacin en conocimiento (que es una explicacin causal de esa situacin), lo cual otorga fundamentos tcnicos y polticos para elegir cursos de accin.
En el caso de las polticas pblicas, es la sociedad misma la que genera la informacin, pero no siempre resulta claro dnde est la fuente de dicha informacin y quien es su destinatario.
74 Supongamos, por ejemplo, el caso de una base de datos que registra las quejas de los ciudadanos sobre la prestacin de un servicio pblico. Esa base podra ser usada simplemente para que el organismo responsable de la prestacin del servicio diera respuesta a cada queja, solucionando problemas puntuales, sin modificar los sistemas.
Pero tambin podra ser usada, mediante un procesamiento de datos, para obtener informacin sobre tipos de usuarios, motivos de las quejas y respuestas gubernamentales, con el objeto de redisear o perfeccionar los sistemas y dar una respuesta ms integral y de fondo a la situacin problemtica, lo cual idealmente se reflejara en una disminucin del ndice de quejas.
Con respecto a la comunicacin, hay que destacar que no basta con que los responsables del gobierno y los equipos tcnicos tengan informacin sobre la situacin que se intenta resolver, sino que esa informacin debe ser comunicada adecuadamente al conjunto de la poblacin y en especial a los grupos sociales destinatarios, en forma clara y entendible, si se quiere motivas el consenso y la participacin social.
En un libro mo reciente (LIDERAZGO POLITICO Y DESTREZAS DE GESTIN PBLICA, que puede bajarse de Internet en la direccin: http://www.eumed.net/libros- gratis/2014/1379/index.htm , se hace especial referencia al problema que la comunicacin plantea a gobernantes y funcionarios, en los siguientes trminos:
Dado el creciente protagonismo de los medios de comunicacin en la vida poltica, quienes participan de 75 ella en cualquiera de sus manifestaciones deben procurar tener una formacin que les permita entender la naturaleza y exigencias operativas de cada uno de esos medios:
Medios electrnicos, como la televisin, que es ante todo imagen, y la radio, que es voz, msica, efectos y silencios. Los anuncios exteriores, carteles, etc. Los medios impresos: folletos, tarjetas, cartas por correo, notas de agradecimiento, reproducciones de recortes periodsticos. Los diarios y revistas Es muy importante la evaluacin del impacto de los medios de comunicacin.
El media training: Es llegar a conocer el lenguaje de los medios, para saber actuar adecuadamente en ellos, segn aspectos tales como:
Coherencia entre sonido e imagen Respirar bien para hablar bien Manejo adecuado de los movimientos del cuerpo Usar la mirada como punto de apoyo Encontrar el timbre de voz acorde con la personalidad Articulacin, entonacin, silencios, intencin 76 Queda entonces bien en claro la importancia de la informacin y la adecuada comunicacin en el xito de las polticas pblicas.
LOS MECANISMOS DE RENDICIN DE CUENTAS
La gestin pblica, muy sujeta durante mucho tiempo al cumplimiento burocrtico de los procedimientos formales establecidos, ms que a la obtencin eficiente de resultados concretos, viene evolucionando lentamente en este ltimo sentido, pero todava se mantiene en general ms sujeta al control formal de los procesos que a una real evaluacin del desempeo.
Una de las consecuencias de esta situacin es el dbil funcionamiento de los mecanismos de rendicin de cuentas. Los aspectos ms dbiles suelen estar ubicados en los sistemas de procesamiento de la informacin.
Hay que disponer de la informacin necesaria para establecer con claridad la distancia entre las metas a cumplir y los efectos realmente conseguidos. De otro modo no podr funcionar un proceso transparente y objetivo de rendicin de cuentas, ms all de la certificacin del cumplimiento de los procedimientos formales.
La dificultad no es tanto de naturaleza tecnolgica sino ms bien cultural. No es la complejidad de la tecnologa que se requiere para los mecanismos de rendicin de cuentas sino ms bien la escasa disposicin cultural de los gobernantes y funcionarios a someterse a la lgica de un sistema que usa indicadores ms o menos precisos para registrar los objetivos y resultados buscados; luego 77 realiza un monitoreo de los pasos para cumplir esas metas en tiempos establecidos y, finalmente deja en claro si se lograron o no los resultados finales previstos.
Asumir la responsabilidad por la gestin implica la existencia de una disposicin anmica previa (que algunos autores llaman respondibilidad) proclive a la rendicin de cuentas de la propia gestin, an antes de que se ponga en marcha algn mecanismo o norma externa que la exija. Esa predisposicin positiva hacia la rendicin de cuentas tiene que ver con la conciencia y respeto a la madurez del electorado ciudadano y tambin con el deseo del poltico de fortalecer su imagen pblica y su legitimidad, con miras a su futura carrera.
Como se dice en la bibliografa bsica mencionada para este captulo, este proceso implica una consciente asuncin de compromisos u obligaciones por la produccin de resultados, en funcin de algn tipo de contrato tcito o formal, que por lo general reconoce una contraprestacin pecuniaria o un reconocimiento valorado por el sujeto responsable.
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CAPITULO 10: NUEVOS TEMAS EN EL ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS
La bibliografa bsica de este captulo es: DIAZ MOURE, Leopoldo: NUEVOS TEMAS EN EL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS Campus.usal.es/-dpublico/areacp/materiales/6.3.nuevas perspectivas.pdf
CAMBIOS EN EL CONTEXTO DE LAS INSTITUCIONES
Los profundos cambios ya producidos y en curso en el contexto de las instituciones pblicas viene forzando la realizacin de cambios en los procesos de elaboracin, implantacin y evaluacin de las polticas pblicas.
En esta sociedad actual, que suele llamarse la sociedad de la informacin o del conocimiento encontramos rasgos como los siguientes:
Economa y cultura globalizadas 79 Incremento del poder de los gobiernos sub- nacionales y supra-nacionales Crisis de los modelos neoliberales privatistas Necesidad de mayor idoneidad tcnica en la administracin pblica Mayor transparencia en los procesos de elaboracin de polticas pblicas Cambios en los lmites entre lo pblico y lo privado
Todos estos rasgos producen cambios en la definicin de metas y objetivos de las polticas pblicas, de las prioridades y sobre todo, un reconocimiento explcito del carcter complejo (econmico, poltico, social y cultural) de las polticas pblicas.
CAMBIOS EN EL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS
El objetivo de todo gobierno es elaborar polticas pblicas legtimas, entendiendo por tales las que responden a reales requerimientos sociales y se adecuan a los actuales rasgos del contexto jurdico, social, poltico y econmico.
En la Administracin Pblica hay una crtica a los viejos valores y prcticas: autosuficiencia estatal, jerarqua, uniformidad, estandarizacin de procedimientos, neutralidad poltica, y una demanda de cambios en los procesos y en la articulacin con la sociedad civil
Los cambios se expresan en la Nueva Gestin Pblica y en la Gestin de Calidad Total, basadas ambas en la idea de un Buen Gobierno.
80 Nueva Gestin Pblica:
Economa, Eficacia, Eficiencia Legitimidad segn la percepcin ciudadana, relacionada con pautas culturales dominantes.
Gestin de Calidad Total:
Capacitacin y empoderamiento Mejora continua de los procesos Comunicacin Resultados Capital humano como recurso bsico Transparencia y rendicin de cuentas.
Como dice Leopoldo Daz Moure, El Policy Network define nuevos modos de ejercicio del poder, de la toma de decisiones y de la rendicin de cuentas, con un nuevo enfoque de la legitimidad institucional, dentro del contexto globalizado e interconectado.
Invoca principios de legitimidad, direccin estratgica, economa, eficacia, eficiencia, rendicin de cuentas y estado de derecho.
En este enfoque, el resultado de una poltica se explica por las interrelaciones entre los actores, con su distribucin de poder y de recursos.
El Gobierno ya no es excluyente, pero sigue ocupando un lugar central porque crea y fomenta las condiciones para las alianzas y puede resolver conflictos mediante medidas coercitivas.
ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS EN REDES 81
Se basa en la institucionalizacin estructural de diversos actores pblicos y privados, que interactan para lograr objetivos y satisfacer intereses compartidos. Es una forma especfica de interaccin entre el Estado, el Mercado y la Sociedad.
Se basa en la institucionalizacin estructural de diversos actores pblicos y privados, que interactan para lograr objetivos y satisfacer intereses compartidos.
CAPITULO 11: CONCLUSIONES GENERALES
Ofrezco aqu, en estas Conclusiones Generales, un resumen de algunos de los temas que, en mi opinin, son especialmente significativos dentro de los muchos temas tratados en los captulos de esta obra. En general, puedo decir que los contenidos del libro se han centrado en el propsito de acercar a los lectores conocimientos que les faciliten el acceso al tema de las polticas pblicas: qu son, para qu sirven, cmo se las disea, implanta y evala, para poder participar en esos procesos, ya sea como gobernantes, funcionarios pblicos, dirigentes de organizaciones sociales o simples ciudadanos, por considerar que gobernar mediante la elaboracin e implantacin de polticas pblicas, especialmente en formas de gestin participativa es el modo de satisfacer requerimientos pblicos y construir una vida mejor para todos los integrantes de la comunidad, nacional, provincial o municipal.
82 Un momento culminante de ese proceso es la toma de decisin si se llevar o no adelante la poltica que se ha estado elaborando, lo cual implica la eleccin de la alternativa o propuesta que se considere ms adecuada para empezar a resolver la situacin problemtica inscripta en la agenda pblica.
En el fondo de esta cuestin est un interrogante muy de fondo, referido al tipo de Estado que queremos para nuestras comunidades. Pienso que la gran leccin histrica del siglo XX es que los modelos extremos, de puro Estado y de puro Mercado, no sirven para construir sociedades integradas, con buena calidad de vida para todos; y que hay que buscar sistemas que permitan la existencia de Mercados dinmicos pero competitivos (no monoplicos ni oligoplicos, ni predominantemente financieros) y de Estados que puedan garantizar derechos humanos, no solo polticos y civiles, sino tambin econmicos, sociales, culturales y ambientales, asegurando condiciones de sostenibilidad para los recursos del planeta. En el camino hacia la construccin de ese orden sensato y humano, del cual estamos evidentemente bastante lejos an, las polticas pblicas tienen un importante rol que cumplir.
Hemos visto luego los instrumentos de accin de las polticas pblicas, que son las normas jurdicas, los servicios, los recursos econmico-financieros y la persuasin:
Las normas jurdicas, como recurso propio y exclusiva del Estado. Servicios de personal, as como de una infraestructura organizativa sobre la que apoyarse. 83 Recursos materiales, fundamentalmente econmico- financieros. La persuasin, para que los ciudadanos consideren al gobierno no solo como legal sino tambin como legtimo.
Sobre la formacin de la agenda pblica, vimos luego que depende de tres condiciones generales:
La valoracin del grado de apoyo que el tema en cuestin puede recibir, o sea el nivel de reconocimiento de la importancia de su atencin. La estimacin de su impacto sobre la realidad social. La viabilidad estimada de la solucin, el tiempo y los recursos requeridos para alcanzarla.
En el transcurso de su existencia las polticas pblicas recorren una serie de etapas que, con ligeras variantes abarcan los siguientes temas:
La construccin de la agenda. La formulacin de la poltica, La implementacin de la poltica. Su evaluacin y eventualmente, su finalizacin.
Luego vimos la gran importancia que tiene procurar el incremento de la capacidad de implementacin, para que las polticas pblicas pasen de ser un ejercicio intelectual a ser una orientacin concreta para la accin poltica; y la importancia de definir en cada caso las dos caractersticas centrales de las polticas, para luego poder determinar los pasos a seguir en cada una de ellas. 84
Dichas caractersticas fundamentales son:
Toda poltica tiene tres partes principales: una interna al gobierno; otra comunicacional participativa; y otra, poltico legislativa. Las polticas en curso estn siempre en alguna etapa, no siempre en orden consecutivo, que corresponden a su origen, diseo, gestin y evaluacin.
Las mejoras de implementacin, bsicas y necesarias, se refieren a:
Mejoras en la comunicacin y la participacin. Cambios agilizadotes en la interaccin con el sistema poltico. Aumentos en la eficacia del ncleo estratgico del gobierno.
Dentro del extenso campo de la evaluacin de las polticas pblicas, fundamental para tomar la decisin de llevarla adelante, para hacer el seguimiento de su desarrollo y para decidir su continuidad o finalizacin, cabe destacar que para evaluar las polticas pblicas es importante primero aclarar su marco ideolgico o normativo, tratando de identificar los objetivos planteados explcitamente, y dentro de qu visin del orden social deseable se encuadran sus objetivos, prioridades y recursos asignados.
Con respecto al importantsimo tema de la participacin ciudadana en el gobierno mediante polticas pblicas, se destaca el hecho de que dicha participacin se manifiesta en tres actividades bsicas: 85
En los procesos de formacin de las polticas pblicas. En la ejecucin de las correspondientes decisiones. En la evaluacin y control de la gestin pblica.
O sea que se manifiesta en los tres tiempos -futuro, presente y pasado- en los que se elabora, desarrolla y evala toda actividad pblica, incluyendo las polticas pblicas.
Un gran desafo que enfrentan hoy los gobiernos de nuestros Estado latinoamericanos es lograr que la gestin pblica articule bien esos tres tiempos. Hasta ahora, el estilo latinoamericano de formular e implementar polticas pblicas se caracteriza por la urgencia de actuar ante situaciones atrasadas en su atencin, aunque sea con poco conocimiento y pocas consultas a lo sectores involucrados. En muchos casos, nuestras gestiones pblicas parecen moverse en un eterno presente, de urgencias y medidas impulsivas, sin considerar el futuro y el pasado.
Por ltimo, con respecto a los nuevos temas aparecidos en el anlisis de las polticas pblicas, como consecuencia de los grandes cambios tecnolgicos, culturales, sociales y econmicos que vienen ocurriendo en nuestra poca, conviene recordar que, como dice Leopoldo Daz Moure, El Policy Network define nuevos modos de ejercicio del poder, de la toma de decisiones y de la rendicin de cuentas, con un nuevo enfoque de la legitimidad institucional, dentro del contexto globalizado e interconectado.
86 Invoca principios de legitimidad, direccin estratgica, economa, eficacia, eficiencia, rendicin de cuentas y estado de derecho.
En este enfoque, el resultado de una poltica se explica por las interrelaciones entre los actores, con su distribucin de poder y de recursos.
El Gobierno ya no es excluyente, pero sigue ocupando un lugar central porque crea y fomenta las condiciones para las alianzas y puede resolver conflictos mediante medidas coercitivas. Espero sinceramente que el transito por la lectura reflexiva de esta obra haya facilitado a los lectores el armado de un panorama general del tema de las polticas pblicas, haya facilitado su contacto con obras valiosas y ms detalladas sobre este asunto, accesibles en muchos casos en forma fcil y gratuita gracias a Internet y los predisponga a participar en sus comunidades del diseo y ejecucin de nuevas polticas pblicas, orientadas al bien comn de las sociedades humanas.
EL AUTOR
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BIBLIOGRAFIA:
DEL MISMO AUTOR:
ARNOLETTO, Eduardo Jorge: Anlisis de polticas pblicas y Metodologas para la evaluacin de programas de accin en: TECNICAS POLITOLOGICAS PARA LA GESTION DE PROYECTOS SOCIALES, en www.eumed.net/libros/.
ARNOLETTO, Eduardo Jorge: LA GESTION ORGANIZA- CIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES En www.eumed.net/libros/2010d/777/
ARNOLETTO, Eduardo Jorge: Planeamiento participativo y gestin asociada, en: LA CIENCIA POLITICA EN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO Y LA PRACTICA DEL PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y DE LA GESTION ASOCIADA. ANALISIS DE ALGUNOS CASOS EN ARGENTINA, en www.eumed.net/libros/2009b/540/
88 ARNOLETTO, Eduardo Jorge: Informacin, comunicacin y media training en LIDERAZGO POLITICO Y DESTREZAS DE GESTION PUBLICA, en http://www.eumed.net/libros-gratis/2014/1379/index.htm
ARNOLETTO, Eduardo Jorge: La racionalidad de la gestin pblica y La gestin de conflictos en las organizaciones pblicas, en: LOS CONFLICTOS EN LOS PROCESOS SOCIALES, en http://www.eumed.net/libros-gratis/2013b/1346/index.htm
ARNOLETTO, Eduardo Jorge: El anlisis de las polticas pblicas, en APROXIMACIONES A LA CIENCIA POLITICA, Editorial Acadmica Espaola, 2012, ISBN 978-3-8465- 6648-0
ARNOLETTO, Eduardo Jorge: Los mecanismos de la gestin participativa, en CONDUCCION DE ACTIVIDADES ORGANIZACIONALES PUBLICAS, Editorial Acadmica Espaola, 2012, ISBN 978-3-659-02259-3
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DE OTROS AUTORES:
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