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Boletim de Anlise

Poltico-Institucional
5
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
desenvolvimento brasileiro por meio da produo e
disseminao de conhecimentos e da assessoria ao
Estado nas suas decises estratgicas.
AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL
Agenda Poltico-Institucional: perspectivas para 2014
OPINIO
2014, entre as Ruas e o Estado
REFLEXES SOBRE O DESENVOLVIMENTO
Rotatividade nos Cargos de Confiana da Administrao Federal
Brasileira (1999-2012) resultados preliminares
Estudos em Segurana Pblica e Sistema de Justia Criminal: a
aplicao de medidas e penas alternativas
Qual a Magnitude do Gasto Tributrio em Sade?
Polticas Pblicas em Direitos Humanos e Desenvolvimento no Brasil
Sobre a Produtividade dos Servios Notariais e de Registro no Brasil
NOTAS DE PESQUISA
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Secretaria de
Assuntos Estratgicos
Elementos para a Reforma do Estado e da Administrao
Pblica no Brasil do Sculo XXI: a dcada de 2003-2013
e a economia poltica do desenvolvimento
Em guas Turvas: governana do programa de despoluio
da baa de guanabara
Desenvolvimento e Risco: crtica do conceito de sociedade
de Risco
Rio de Janeiro, 2014
Boletim de Anlise
Poltico-Institucional
5
Livro BAPI 5.indb 1 5/28/2014 4:33:33 PM
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri
Presidente, Substituto
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Fundao pblica vinculada Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a
formul ao de i nmeras pol ti cas pbl i cas
e programas de desenvolvimento brasileiro e
disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
A obra retratada na capa deste quinto Boletim de Anlise
Poltico-Institucional Descobrimento do Brasil, do pintor Cndido
Portinari (1903-1962), datada de 1938. Alm da inegvel beleza e
expressividade de suas obras, Portinari tem importncia conceitual
para um instituto de pesquisas como o Ipea. O pintor do novo
mundo, como j foi chamado, retratou momentos-chave da histria
do Brasil, os ciclos econmicos e, sobretudo, o povo brasileiro, em
suas condies de vida e trabalho: questes cujo estudo faz parte da
prpria misso do Ipea. A Diest agradece ao Projeto Portinari pela
honra de usar obras do artista em sua produo.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto
de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
Coordenao
Joana Luiza Oliveira Alencar
Roberto Pires Messenberg
Comit Editorial
Alexandre de vila Gomide
Antnio Lassance
Constantino Cronemberger Mendes
Luseni Maria Cordeiro de Aquino
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
Maria Paula Gomes dos Santos
Rute Imanishi Rodrigues
Boletim de Anlise
Poltico-Institucional
Boletim de Anlise Poltico-Institucional / Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada. n.1 (2011) - . Braslia :
Ipea, 2011-
Semestral.
ISSN 2237-6208
1. Poltica. 2. Estado. 3. Democracia. 4. Peridicos.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 320.05
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
Livro BAPI 5.indb 2 5/28/2014 4:33:33 PM
Apresentao ......................................................................................................................7
AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL
AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL: PERSPECTIVAS PARA 2014 ..............................................................11
Antonio Lassance
Flix Garcia Lopez
Almir de Oliveira Jnior
Carlos Octvio Ock-Reis
Alexandre de vila Gomide
Joana Luiza Oliveira Alencar
Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez
Luseni Maria Cordeiro de Aquino
Constantino Cronemberger Mendes
Roberto Pires Messenberg
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
OPINIO
2014, ENTRE AS RUAS E O ESTADO .............................................................................................25
Marco Aurlio Nogueira
REFLEXES SOBRE O DESENVOLVIMENTO
ELEMENTOS PARA A REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI:
A DCADA DE 2003-2013 E A ECONOMIA POLTICA DO DESENVOLVIMENTO ..............................................33
Jos Celso Cardoso Jnior
Alexandre de vila Gomide
EM GUAS TURVAS: GOVERNANA DO PROGRAMA DE DESPOLUIO DA BAA DE GUANABARA ..........................41
Jos Fres
DESENVOLVIMENTO E RISCO: CRTICA DO CONCEITO DE SOCIEDADE DE RISCO ..............................................47
Roberto Passos Nogueira
NOTAS DE PESQUISA
ROTATIVIDADE NOS CARGOS DE CONFIANA DA ADMINISTRAO FEDERAL BRASILEIRA
(1999-2012) RESULTADOS PRELIMINARES ..................................................................................55
Felix Garcia Lopez
Maurcio Bugarin
Karina Bugarin
Sumrio
Livro BAPI 5.indb 3 5/28/2014 4:33:33 PM
ESTUDOS EM SEGURANA PBLICA E SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL: A APLICAO DE MEDIDAS E
PENAS ALTERNATIVAS .................................................................................................................65
Almir de Oliveira Jnior
Rebecca Forattini Altino Machado Lemos Igreja
Emlia Juliana Ferreira
Vtor Silva Alencar
Talita Tatiana Dias Rampin
QUAL A MAGNITUDE DO GASTO TRIBUTRIO EM SADE? .................................................................71
Carlos Octvio Ock-Reis
POLTICAS PBLICAS EM DIREITOS HUMANOS E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL ..........................................77
Maurcio Mota Saboya Pinheiro
Alexandre Hamilton Oliveira Santos
SOBRE A PRODUTIVIDADE DOS SERVIOS NOTARIAIS E DE REGISTRO NO BRASIL .........................................83
Alexandre Samy de Castro
Livro BAPI 5.indb 4 5/28/2014 4:33:33 PM
Apresentao
Livro BAPI 5.indb 5 5/28/2014 4:33:33 PM
Livro BAPI 5.indb 6 5/28/2014 4:33:33 PM
APRESENTAO
A Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea
apresenta a quinta edio do Boletim de anlise poltico-institucional no segundo trimestre de 2014,
quando a ocorrncia de eventos importantes nos prximos meses propicia muitas discusses. Com
a proximidade da Copa do Mundo e das eleies, muitos prognsticos so feitos em meio a um
cenrio que aponta para possibilidades de novas manifestaes de massa, estabelecimento de alianas
poltico-partidrias e outras presses, com suas inuncias sobre a necessidade de repensar as aes
do Estado e a qualidade dos servios pblicos.
No intuito de contribuir para os debates que ainda ocorrero ao longo de 2014, a seo Agenda
poltico-institucional: perspectivas para 2014 abre o peridico. O texto traz a anlise de um grupo de
tcnicos da Diest especializados em questes bastante distintas. A partir de questes prioritrias da
agenda de 2014, o o condutor da reexo identicar as mudanas institucionais concernentes ao
papel do Estado para o desenvolvimento, mais especicamente em relao aos impactos das polticas
pblicas na gesto participativa, relao entre Poderes e governana no mbito do federalismo
brasileiro.
Somando-se contribuio direta dos pesquisadores da Diest, a seo Opinio expe a viso de
um autor convidado. Nesta edio, o professor Marco Aurlio Nogueira, da Universidade Estadual
Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP), aborda as possibilidades de equacionamento das tenses
trazidas ao Estado pelas manifestaes de rua em 2014, a partir de consideraes analticas sobre os
eventos ocorridos em 2013.
A seo Reexes para o desenvolvimento compreende trs textos de pesquisadores da Diest, que,
a partir do trnsito em diferentes reas do conhecimento, dirigem seu foco analtico para questes
pertinentes atuao do Estado brasileiro. O primeiro intitula-se Elementos para a reforma do Estado
e da administrao pblica no Brasil do sculo XXI: a dcada de 2003-2013 e a economia poltica do
desenvolvimento. Com uma perspectiva histrica da relao entre Estado e desenvolvimento no
Brasil, o artigo estuda a relao entre a forma de atuao do Poder Executivo federal e as possveis
transformaes ocorridas no aparelho do Estado no Brasil. O segundo texto, Em guas turvas: governana
do Programa de Despoluio da Baa da Guanabara, focado na rea de sustentabilidade ambiental,
reete sobre o desao de adequao entre a escala espacial da manifestao dos problemas ambientais
e o alcance de sua governana institucional. O terceiro e ltimo texto de reexo, Desenvolvimento
e risco: crtica do conceito de sociedade de risco, trata da questo dos riscos associados sade humana
e ao meio ambiente, oriundos do consumo de certos produtos industrializados, sugerindo que o
controle destes riscos no deve ser relegado exclusivamente deciso privada dos indivduos.
A seo Notas de pesquisa rene textos derivados de diferentes estudos conduzidos na Diest.
Tal diversidade, ao mesmo tempo que reete a multiplicidade de linhas de pesquisa existente na
diretoria, evidencia a presena de uma perspectiva em comum entre elas, ou seja, o olhar para a
forma de atuao do Estado sobre os temas propostos nas diferentes frentes de polticas pblicas;
mais precisamente, a dimenso institucional da atuao do Estado nas questes em tela.
O primeiro artigo, Rotatividade nos cargos de conana da administrao federal brasileira, discute
uma questo pertencente ao campo de estudos do sistema poltico e administrativo brasileiro. O estudo
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
parte da premissa de que os ocupantes nomeados para os cargos de conana so responsveis pelo
desenho e pela implementao de grande parte das polticas pblicas no pas, e pretende contribuir
para o debate sobre a dinmica de preenchimento destes cargos, apresentando dados recentes,
com base no perodo entre 1999 e 2012. O texto Estudos de segurana pblica e sistema de justia
criminal: aplicao de medidas e penas alternativas destaca alguns resultados da pesquisa, solicitada
pelo Ministrio da Justia, que investigou, entre outras coisas, o contexto institucional de aplicao
de sanes penais alternativas ao encarceramento.
A seguir, o artigo Qual a magnitude do gasto tributrio em sade?, inserido nos estudos sobre
economia poltica da sade, trata da mensurao dos gastos tributrios (renncia scal) nesta rea
associados ao mercado de planos de sade e ao papel do Sistema nico de Sade (SUS). O quarto
texto desta seo, Polticas pblicas em direitos humanos e desenvolvimento no Brasil, traz uma breve
avaliao da estrutura do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) e discute a necessidade
de organizao institucional das polticas na rea.
Por m, o texto Sobre a produtividade dos servios notariais e de registro no Brasil expe os dados
de uma pesquisa cuja nalidade discutir as caractersticas das serventias relevantes para explicar
o desempenho ou a produtividade dos servios notariais de registro, ou cartrios. Os meios para a
remoo dos obstculos obteno de ecincia so vistos aqui como fundamentais para promover
e estimular o desenvolvimento econmico.
A Diest convida o leitor a apreciar os textos deste boletim na inteno de colaborar para o
debate crtico a respeito das questes referentes ao Estado, s instituies e democracia.
Comit Editorial
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Agenda
Poltico-Institucional
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Livro BAPI 5.indb 10 5/28/2014 4:33:34 PM
AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL: PERSPECTIVAS PARA 2014
Antonio Lassance*
Flix Garcia Lopez*
Almir de Oliveira Jnior*
Carlos Octvio Ock-Reis*
Alexandre de vila Gomide*
Joana Luiza Oliveira Alencar*
Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez*
Luseni Maria Cordeiro de Aquino*
Constantino Cronemberger Mendes*
Roberto Pires Messenberg*
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior*
O que ser o ano de 2014? O objetivo deste artigo oferecer uma resposta sobre o que movimentar
2014 do ponto de vista poltico-institucional. A anlise se dedica s questes mais relevantes do
debate pblico que podem ser alvo de inovaes institucionais ou mudanas incrementais que alterem
aspectos importantes concernentes ao papel do Estado para o desenvolvimento nacional, gesto de
polticas pblicas, relao entre os poderes republicanos e governana do federalismo brasileiro.
1 TEMAS PRIORITRIOS EM 2014
A agenda deste ano est fortemente concentrada em torno dos temas que compuseram os chamados
cinco pactos lanados pelo Executivo em 2013. Os pactos foram respostas imediatas conjuntura
abalada pelas mobilizaes de junho de 2013, em que protestos de larga dimenso, em quase todo o
pas, mostraram um grau de estresse elevado na relao entre Estado e sociedade. Naquele contexto,
aorou uma exigncia maior da cidadania brasileira quanto garantia efetiva de direitos, melhor
sintonia da representao poltica com os interesses de um conjunto extenso de setores da sociedade
e, nalmente, qualidade da prestao de servios pblicos.
Foram objetivos dos cinco pactos:
elevar o volume de recursos a serem investidos em educao;
ampliar o acesso e melhorar a qualidade da prestao dos servios de sade do pas, tendo
como foco imediato a ampliao do nmero de mdicos dedicados ateno bsica;
aumentar os investimentos e melhorar as condies de mobilidade das cidades;
preservar a estabilidade econmica; e
promover a reforma poltica.
* Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
Esses objetivos remodelaram a agenda do Executivo, antes centrada no binmio acelerao do
crescimento econmico e reduo das desigualdades. As prioridades que tinham como carros-chefe o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Brasil Sem Misria passaram a ser acompanhadas
por um conjunto maior de preocupaes, que exigem novas iniciativas e esforos extras de coordenao.
Nesse sentido, embora tal agenda seja herdeira de questes conjunturais de 2013, ela atinge o ncleo
das funes essenciais do Estado: a representao poltica e social, a gesto de interesses e a garantia
de direitos sociais fundamentais.
A possibilidade de o ano de 2014 se destacar pelos temas inscritos nos cinco pactos se sustenta
por vrios fatores conuentes (no necessariamente convergentes). Por exemplo, os pactos implicam
aes que, iniciadas em 2013, se desdobraro necessariamente ao longo de 2014 e nos anos seguintes,
em virtude de algumas decises que ainda sero tomadas pelo Legislativo ou pelo Judicirio, ou das
regulamentaes executivas que ainda aguardam novas denies.
As questes levantadas em 2013 tambm devero ser reforadas em um ano de eleies
nacionais e estaduais, pois, alm de ser a causa fundamental do balano de realizaes dos governos,
afetam direta e diariamente a maioria da populao, com forte rebatimento nas pesquisas de opinio,
representando pontos decisivos na avaliao dos governos. Esses aspectos do flego citada agenda
e motivam os governos a realiz-la, assim como motivam as oposies a questionar sua efetividade.
Embora abrangentes, os pactos deixaram de fora duas questes estruturais sensveis: segurana
pblica e meio ambiente. Alm dessas, duas inovaes institucionais de grande impacto, no previstas
nos pactos, foram o chamado Marco Civil da Internet (Lei n
o
12.965/2014) e a ampliao do uso
do Regime Diferenciado de Contratao (RDC, previsto pela Medida Provisria n
o
630/2013).
As profundas diculdades enfrentadas pelo sistema penitencirio nos estados (que eclodiram
de forma dramtica no Maranho, em janeiro de 2014), a persistncia das aes do crime organizado
(mais evidentes em So Paulo e no Rio de Janeiro), os focos de insatisfao das categorias ligadas
segurana pblica, os casos de abuso de autoridade por policiais, a ocorrncia de protestos de rua com
nveis de violncia cada vez mais intensos, entre tantos outros temas, mantm o assunto segurana
pblica como um grave problema espera de soluo.
J o tema meio ambiente est em uma situao melhor equacionada, mas tambm com
questes sensveis muito importantes. o caso da regulamentao do novo Cdigo Florestal pelos
estados, a implantao do cadastro rural, o licenciamento dos grandes projetos de infraestrutura e o
enfrentamento s consequncias das mudanas climticas.
O ano propcio a uma produo legislativa menos intensa e a uma atividade de carter mais
unilateral por parte do Executivo, que pode tomar decises por meio de decretos, portarias e outros
atos que dispensam a deciso do Congresso, quando j contam com autorizao legislativa precedente.
H menor propenso ao lanamento de novos projetos, em funo das diculdades naturais de
uma pauta congressual j bastante polmica e de um calendrio poltico abreviado, como ocorre
tradicionalmente em anos de eleio. Alm disso, vale lembrar que o ano ser reduzido ainda mais
por conta da realizao da Copa do Mundo de Futebol, entre junho e julho.
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AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL: PERSPECTIVAS PARA 2014
2 UM BALANO DOS CINCO PACTOS
2.1 Sade
A agenda de polticas pblicas resultante dos cinco pactos iniciou-se pelas reas de sade e educao.
Duas questes centrais da discusso poltico-institucional so a do nanciamento e a que diz respeito
ao papel complementar do setor privado.
A agenda da sade teve como objetivo central, em 2013, a aprovao das regras de implantao
do Programa Mais Mdicos. Mesmo com as carncias do Sistema nico de Sade (SUS), afetadas por
um quadro crnico de subnanciamento, o aumento da quantidade de mdicos por si s representa
um avano na garantia do atendimento sade de populaes at ento completamente desassistidas.
O pice do programa ser alcanado ainda no incio deste ano, com a previso de incremento de 13
mil mdicos que atuaro na ateno bsica.
Contudo, a discusso sobre o nanciamento, seja quanto busca por novas fontes de recurso,
seja quanto ao compromisso nanceiro a ser assumido por cada ente federado, permanece como
questo estrutural que demanda um novo marco legal do nanciamento sade, com o detalhamento
do perl da execuo de gastos por parte dos governos, de modo a garantir que as porcentagens
estabelecidas sejam efetivamente revertidas em recursos para a rea.
Uma tendncia em curso que apresenta disfunes, sem a devida retaguarda institucional para
a gesto de seus conitos e a superao de inecincias, a poltica de fomento ao mercado de planos
de sade privados. Tal poltica se caracteriza pela destinao de incentivos governamentais, que servem
de base para aplicar dinheiro novo no setor pblico. Esses subsdios so regressivos e favorecem a
lucratividade de operadoras cada vez mais concentradas, centralizadas e internacionalizadas.
Para 2014, duas mudanas institucionais importantes contribuiro para a elevao dos recursos
da sade. A vinculao de parte dos royalties do petrleo para a educao reservou tambm uma parcela
de 25% desse montante para a sade (Lei n
o
12.858/2013). Em paralelo, o chamado oramento
impositivo, que torna obrigatria a execuo de emendas parlamentares, estabeleceu que metade do
valor das emendas ser destinada rea. Essas inovaes representam certo alvio, mas esto longe
de constituir uma soluo para o problema.
A precariedade dos servios, inclusive do setor privado, o grau de exigncia cada vez maior
dos usurios sobre a qualidade do atendimento ofertado e a maior cobrana por solues efetivas
pressionam pelo retorno da discusso sobre o nanciamento sade, a distribuio de competncias
federativas e a qualidade da gesto e da regulao do sistema.
2.2 Educao
Alm da efetivao da medida que destinou 75% dos royalties do petrleo para o setor, os quais
devem ser aplicados exclusivamente na educao bsica, a principal inovao institucional em
curso na educao o novo Plano Nacional de Educao (PNE), que ainda tramita no Congresso.
O atraso relativo concluso deste procedimento demonstra a diculdade de acordo sobre o
tema e o quanto as polticas sociais sofrem limitaes em seu trmite legal, em decorrncia de
constrangimentos scais da poltica macroeconmica.
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
O PNE estabelece um conjunto de metas da educao brasileira at 2020 e tem como seu
ponto principal e mais polmico a vinculao do gasto em educao ao patamar de 10% do produto
interno bruto (PIB). O passo seguinte seria a denio sobre que tipos de gastos podem ser admitidos
nessa porcentagem.
De forma similar ao que ocorre na sade, o PNE revela um dilema institucional importante:
o papel do setor pblico e o nvel de complementaridade do setor privado. As discusses do PNE
sobre o ensino superior e o prossionalizante trouxeram tona justamente essa questo estratgica
para o Estado brasileiro. Na proposta originada na Cmara foram estabelecidos limites mnimos de
oferecimento de vagas pelo prprio setor pblico. No Senado, a proposta, modicada, estabeleceu
metas sem necessariamente obrigar que sejam atingidas com a participao maior ou menor do setor
pblico em relao ao setor privado.
Outra questo essencial do PNE, que representa uma decincia do debate institucional, no
sucientemente detalhada pelo Congresso, o estabelecimento de metas ousadas, mas sem a devida
indicao dos meios (organizacionais, nanceiros, humanos) necessrios ao seu cumprimento, nem
dos mecanismos de scalizao, controle e punio para a garantia de sua efetivao.
2.3 Mobilidade
Alm de terem sido o alvo central das mobilizaes de junho, as demandas em torno da mobilidade
(compreendidas pela combinao de baixo preo das tarifas, qualidade do servio e prioridade ao
transporte coletivo em relao ao individual) demonstraram ser uma questo grave e estrutural
do federalismo brasileiro. Envolve a relao entre estados e municpios no que se refere a diversos
aspectos: integrao entre nibus, trens e metr; transporte intermunicipal; obras de infraestrutura
urbanas e interurbanas; relao entre o setor pblico e o setor empresarial; e ligaes muitas vezes
indevidas entre prefeitos e nanciadores de campanha ligados ao setor, entre tantas outras questes
que alcanaram patamares crticos e evidentes de revolta popular.
Dois problemas podem derivar desse quadro. Primeiro, o represamento das tarifas por dois
anos consecutivos (2013 e 2014) poder trazer complicaes tanto para os prefeitos quanto para a
populao.
A grande maioria das prefeituras das capitais e das grandes cidades deve postergar os reajustes
para 2015 ou para o momento posterior s eleies. Ao mesmo tempo, a populao mais pobre tem
sido afetada em maior nmero com os reajustes mais altos que vm ocorrendo nas tarifas de transporte
intermunicipal. Por isso, as cidades mdias e pequenas, muitas delas cidades-dormitrios das grandes
metrpoles, podem se tornar o principal foco de protestos e manifestaes de revolta no transporte.
As prefeituras, tambm pressionadas pelas empresas, que tm contratos de reajuste anuais, e
pelas categorias de rodovirios, em busca de recomposio salarial, sero pressionadas a subvencionar
os servios. Tudo isso em um quadro em que os recursos disponveis para o custeio so bastante
limitados para fazer face ao que seria necessrio. O problema foi agravado, recentemente, com as
diculdades judiciais para a elevao das alquotas do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).
O cenrio provvel de uma piora da qualidade do transporte coletivo. As empresas devem
buscar cortar os custos operacionais que impactam a qualidade dos servios, acarretando prejuzos
aos usurios.
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AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL: PERSPECTIVAS PARA 2014
O impasse deveria suscitar a retomada das discusses no Congresso sobre a desonerao de
impostos do transporte pblico. Tramita no Congresso a proposta de Regime Especial de Incentivos
para o Transporte Coletivo Urbano e Metropolitano de Passageiros (REITUP), justamente com esse
objetivo. Simultaneamente, seguem em discusso propostas pontuais, como a da instituio do passe
livre estudantil nacional.
Um outro problema seriam as obras de mobilidade urbana que s apresentaro resultados
concretos no mdio prazo, devido carncia de projetos e baixa capacidade de execuo das obras
nas grandes e mdias cidades brasileiras. Com isso, as solues de mobilidade urbana mais efetivas
atravessaro o ano de 2014 em compasso de espera.
2.4 Estabilidade econmica
O pacto em torno da estabilidade tem como objetivos centrais a retomada do crescimento e o controle
da inao. As demais questes, como a conteno dos gastos pblicos, a poltica cambial e de
comrcio exterior, a reduo da taxa de juros Selic e tantas outras, se associam a esses dois objetivos.
O cenrio internacional demonstra diculdades para a plena superao da longa crise da economia
que eclodiu em 2008. A lenta recuperao afetada por problemas de ordem pontual, como a piora
dos indicadores do conjunto dos pases emergentes, e dos BRICS (acrnimo de Brasil, Rssia, ndia,
China e frica do Sul) em particular, que vinham fazendo um contraponto s diculdades vividas
pela Europa e pelos Estados Unidos.
A consequncia um maior conservadorismo das polticas econmicas dos pases emergentes.
Do ponto de vista institucional, o quadro acaba incentivando o antigo debate sobre as agendas de
reforma, controle drstico do gasto pblico, independncia do Banco Central e outras que fazem
parte de receiturio conhecido.
No entanto, o calendrio poltico apertado e a ausncia de consensos sobre uma agenda mais
ousada tornam bastante improvvel qualquer mudana institucional de peso a esse respeito.
Com isso, as questes tendem a se concentrar na gesto da poltica econmica, e no em uma
agenda de reformas. O prprio debate entre os presidenciveis tem se mostrado menos inclinado
a enveredar pela proposio de uma agenda intensiva de reformas do que a rearmar a moldura
institucional atual, sobre a qual opera a gesto macroeconmica. As divergncias ocorrem sobre a
necessidade de eventuais ajustes e de reforo dos compromissos com a estabilidade.
A esse respeito, o debate pode se debruar sobre os instrumentos de poltica para fazer com
que o modelo de crescimento baseado na expanso do consumo tenha uma interao dinmica mais
estreita e cumulativa entre as demandas de consumo e de investimentos na economia.
Os programas de concesso de infraestrutura e de explorao de petrleo tm sido a principal
sada encontrada para se proporcionar um impulso renovado dos investimentos, acompanhado de
uma mudana no perl de expanso da demanda agregada, com moderao no ritmo de crescimento
da demanda de consumo.
A consecuo de novos leiles de concesso, nas mais diversas reas, acabou congurando uma
dimenso importante da poltica de desenvolvimento e motivando inmeras mudanas institucionais
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16
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
direcionadas a facilitar a atrao de investimentos privados (o caso mais emblemtico foi a Lei
n
o
12.815, de 2013, chamada Lei dos Portos).
O debate sobre o desenvolvimento brasileiro tem dirigido seu foco para os desaos da melhora
da infraestrutura e do crescimento da produtividade, apontando para mudanas mais pelas vias
incremental e setorial do que pela via das grandes reformas institucionais.
2.5 Reforma poltica
Apesar dos problemas latentes do sistema poltico brasileiro, fatores como a polmica inndvel sobre
os principais pontos crticos, a ausncia de consenso quanto ao impacto (positivo ou negativo) de
eventuais mudanas, a necessidade de um elevado apoio congressual e a agenda comprimida pelo
calendrio eleitoral devem dicultar o avano de qualquer reforma poltica profunda em 2014, e
mesmo em 2015.
Uma das poucas mudanas vislumbradas sobre a questo da delidade partidria. As normas
atuais, que autorizam as trocas de legendas em at trinta dias do surgimento de uma nova sigla,
multiplicam o fracionamento do quadro partidrio. Regras mais duras so do interesse dos partidos
com maior representatividade no Congresso e podem ser objeto de regulamentao especca aps
as eleies.
As maiores chances de uma reforma poltica substantiva dependem de iniciativas vindas de
fora do Congresso. Seja pela participao popular pela via plebiscitria ou de projetos de iniciativa
popular , seja pela judicializao; ou ainda, futuramente, quando da inaugurao do prximo mandato
presidencial, no caso de a chea do Executivo vincular a montagem de sua equipe ministerial ao
apoio a propostas de reforma poltica ou de plebiscito.
De fato, o Congresso optou por uma agenda de minirreformas, algumas j aprovadas, mas
pouco signicativas, e outras que, se vierem a ser aprovadas ainda em 2014, s seriam aplicadas s
eleies de 2016, para prefeitos e vereadores.
Entre as iniciativas vindas de fora do Congresso, a tentativa de provocar a reforma por meio de
projeto de lei de iniciativa popular, encabeada pelo Movimento de Combate Corrupo Eleitoral
e pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), tambm se revela com poucas chances de aprovao
em 2014.
Assim, a possibilidade mais concreta de se viabilizar alguma mudana institucional ainda este
ano pela via da judicializao.
Tal via materializou-se com a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.650, impetrada pela
OAB junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), que alega a inconstitucionalidade dos dispositivos
das Leis n
o
9.504/1997 (que regula as eleies) e n
o
9.096/1995 (Lei dos Partidos Polticos) no que
concerne s contribuies de pessoas jurdicas e fsicas para campanhas eleitorais.
Se vier a ser aprovada, representar uma signicativa alterao nas regras da poltica brasileira
e da relao entre os agentes pblicos e o setor privado.
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AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL: PERSPECTIVAS PARA 2014
Embora se possa aventar que a proibio traria novamente, e com fora, a gura do caixa dois,
a hiptese deveria considerar duas mudanas importantes de contexto. A primeira a jurisprudncia
rmada pelo Supremo em relao prtica de caixa dois, a partir da Ao Penal (AP) 470 (processo
do mensalo) e de eventual reforo com a AP 536, que envolve o ex-deputado Eduardo Azeredo
(PSDB-MG) e outros.
A segunda, e ainda mais relevante, o novo cenrio imposto a partir da vigncia da Lei
Anticorrupo (Lei n
o
12.846/2013). A partir de agora, os custos das prticas de corrupo tornaram-se
mais elevados para as empresas e podem incidir mais duramente sobre sua possibilidade de contratar
com o poder pblico e sobre o seu patrimnio.
3 OUTROS TEMAS RELEVANTES
Quatro importantes reas tm questes sensveis a serem tratadas em 2014 e devem ser objeto de
inovaes institucionais e mudanas incrementais: a participao social; o campo que envolve as
questes de justia, cidadania e segurana pblica; a questo do desenvolvimento sustentvel; e
o federalismo.
3.1 Participao social
O Poder Executivo Federal preparou proposta de criao do Sistema Nacional de Participao
Social. O modelo foi pensado desde o incio do atual governo, consolidado na poca das
manifestaes de junho de 2013 e submetido consulta pblica, com a minuta do decreto
pronta para ser editada. O objetivo orientar os gestores pblicos valorizao e ampliao
de mecanismos de participao social.
A iniciativa est alinhada com o Compromisso nacional pela participao social, rmado em 2013
entre o governo federal e os secretrios estaduais de participao social, na tentativa de consolidar a
participao como mtodo de governo e mecanismo de aprimoramento das polticas pblicas.
Um tema correlato o da denio da relao do Estado com as organizaes da sociedade
civil (OSCs) na prestao complementar de servios pblicos. Permanece pendente de aprovao,
na Cmara dos Deputados, a proposta de novo marco regulatrio para as parcerias entre o poder
pblico e as OSCs. H dois projetos substitutivos, os Projetos de Lei (PLs) n
o
3.877/2004 e
n
o
7.168/2014. Estes projetos propem redenir as regras para contratar entidades sem ns lucrativos
em empreendimentos de interesse pblico.
A proposta citada inova nas formas concebidas para a execuo dessas atividades e traz avanos,
no campo do controle, quanto ao monitoramento das parcerias e prestao de contas. Contempla
ainda requisitos de transparncia, na medida em que obriga a seleo de organizaes por chamada
pblica, exige experincia prvia das OSCs nas reas em que atuaro e estabelece critrios mais
adequados para a aplicao dos recursos.
A maior mudana institucional ser a criao de um instrumento jurdico prprio e especco
para formalizar a relao entre o poder pblico e as OSCs, denominado termo de colaborao ou
termo de fomento, a depender do caso , que substituir a antiga gura do convnio, que car
consignado estritamente s parcerias entre entes pblicos.
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
3.2 Justia, cidadania e segurana pblica
Apesar da relevncia social do problema da violncia no pas, a segurana pblica pode atravessar
2014 sem maiores alteraes institucionais. O projeto referente ao novo Cdigo Penal, a tramitao
da Proposta de Emenda Constitucional 51(PEC 51), que trata da desmilitarizao das Polcias
Militares (PMs), e o embate em torno da aprovao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP)
so os principais pontos a serem acompanhados de perto. Ocorrem, porm, impasses federativos e
controvrsias entre os prprios especialistas que tornam a aprovao dessas medidas ainda um grande
desao. Em paralelo, a realizao da Copa do Mundo, dada a magnitude e relevncia do evento e
o grande esforo e preocupao dos executivos estaduais e federal, pode trazer novidades, como a
proposta de lei antiterrorismo.
Esta lei tem o aspecto positivo de promover a substituio da Lei de Segurana Nacional,
de 1984, um dos mais persistentes entulhos autoritrios do pas. No entanto, o carter ainda
genrico de suas disposies pode produzir efeitos pouco democrticos, na medida em que pode
dar excessivo poder ao discricionria dos rgos de represso e mesmo das autoridades judiciais
no enquadramento de prticas no necessariamente terroristas.
As inovaes mais importantes devem, contudo, decorrer da aprovao dos novos Cdigos
de Processo Penal e de Processo Civil. No primeiro, embora as questes polmicas em torno da
eutansia, do aborto e do porte de entorpecentes estejam fora de pauta, h proposta de ampliao
do rol de crimes hediondos (incluindo, entre outros, o nanciamento ao terrorismo, o trco de
pessoas e a corrupo), a instituio de novos tipos penais (como caixa dois, enriquecimento ilcito
e homofobia) e o endurecimento das penas para homicdio e do regime de progresso penal.
No segundo, destacam-se nas discusses temas como o reexame obrigatrio de causas em
que o governo for perdedor, os efeitos das decises judiciais antes da sentena e a observncia dos
precedentes dos tribunais superiores.
Contudo, o foco tradicionalmente centrado na reforma dos marcos legais muitas vezes negligencia
questes crticas que permanecem inalteradas em sua essncia. o caso do grave problema do sistema
carcerrio brasileiro, claramente um problema da gesto prisional de responsabilidade dos estados e
da lentido dos processos de execuo penal por parte do Poder Judicirio.
Isso vale tambm para o combate tortura, objeto do recm-criado Sistema Nacional de
Preveno e Combate Tortura (SNPCT), coordenado pela Secretaria de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica (SDH/PR). O sistema pretende fortalecer o combate tortura e a outros
tratamentos ou penas cruis, desumanos ou degradantes, partindo do reconhecimento de que o
problema no a ausncia de amparo legal; envolve questes complexas e abrangentes. Essas questes
vo desde a formao policial at a impunidade de muitos dos casos denunciados, passando pela
persistncia de uma cultura da violncia, reeditada frequentemente com a ajuda de muitos dos meios
de comunicao de massa.
3.3 Desenvolvimento sustentvel
A questo ambiental o aspecto-chave para a discusso do desenvolvimento e tem sido um dilema
crucial no apenas para o Brasil mas para qualquer pas.
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AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL: PERSPECTIVAS PARA 2014
A crescente demanda por alimentos, energia e atividades industriais de uso intensivo de
produtos minerais faz com que reas de preservao se tornem novas fronteiras de expanso agrcola
ou de explorao mineral.
Alm disso, a expanso urbana e os problemas de mobilidade, abastecimento e saneamento
tm provocado crises recorrentes e suscitado o debate por inovaes institucionais e mudanas
incrementais que fortaleam o padro de desenvolvimento nacional sustentvel.
Dessa agenda, os desaos institucionais para 2014 se referem regulamentao do novo Cdigo
Florestal brasileiro pelos estados, regulamentao do Cadastro Ambiental Rural (CAR) pelo governo
federal e Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) Lei n
o
12.305.
3.4 Questes federativas
O federalismo brasileiro foi objeto de algumas das principais polmicas de 2012 e 2013, como as
relacionadas aos royalties do petrleo e da minerao, ao novo Cdigo Florestal, tributao do
comrcio eletrnico e s tentativas de reforma do Imposto sobre Operaes relativas Circulao
de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao (ICMS), entre outras.
As prprias manifestaes de 2013 miravam questes essencialmente referentes ao federalismo
brasileiro, como transporte e mobilidade urbana, sade e educao.
A questo do ICMS permanece como tema de grande repercusso sem possibilidade de
consenso para 2014. Em torno dessa indenio permanecem os problemas da guerra scal, com a
judicializao permanente de seus conitos.
Entre as questes de maior relevncia da agenda federativa pautadas para 2014 est a regulamentao
do processo de criao, fuso, incorporao e desmembramento de municpios, principalmente aps
o veto ao Projeto de Lei do Senado (PLS) n
o
98/2002.
A Constituio estimulou o surgimento de novos municpios por distritos que buscavam dotao
prpria do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e de outras transferncias parcelas do
Fundo de Participao dos Estados (FPE), ICMS, Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), entre outras , tendo em vista
a falta de polticas em reas com crescentes demandas socioeconmicas. Este, porm, est longe de
ser o nico fator de presso.
Houve um represamento do processo de criao de municpios a partir de meados da dcada
de 1970, contrastando com o crescimento urbano e o desenvolvimento econmico de determinadas
reas que experimentaram grandes mudanas em sua paisagem.
O desenho institucional de 1988 se orientou por privilegiar o poder local e estabelecer um
processo radical de descentralizao de polticas, sem a necessria denio das responsabilidades
prprias e compartilhadas entre os diversos entes federativos. A partir de 1996, ocorreu nova tentativa
de represar a criao de municpios.
O limite necessrio a um novo processo de criao de municpios o imperativo de preservar
uma determinada escala essencial proviso de servios pblicos. excessivamente caro dotar
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
localidades muito pequenas de alguns servios pblicos, assim como tem se tornado cada vez mais
ineciente concentrar recursos e equipamentos pblicos em centros urbanos superpopulosos, que
enfrentam problemas crescentes de acesso a diversos bens e servios pblicos. As cidades mdias se
mostram mais ecientes a esse respeito. Outra necessidade a fortalecer o instrumento dos consrcios
pblicos e outros arranjos federativos, que permitem que municpios pequenos e mdios se associem
entre si e com os estados e a Unio para otimizar os recursos recebidos e diminuir custos operacionais
para essa proviso pblica.
Tambm com interface federativa, a questo dos royalties da minerao e dos pisos salariais de
categorias de trabalhadores vinculados a polticas de mbito nacional (caso dos agentes comunitrios
de sade e dos prossionais de segurana pblica) permanece com a possibilidade de anlise e deciso
pelo Congresso. Da mesma forma, o debate sobre a demarcao de terras indgenas, que deve ser objeto
de novo decreto regulamentador, ser fonte de muita controvrsia durante este e os prximos anos.
4 CONCLUSES
Diante de uma agenda com rol de questes pendentes a serem discutidas muitas delas de grande
impacto institucional e de um ano curto, a capacidade de processamento dessas questes pelos
poderes republicanos ser naturalmente menor e aqum do necessrio para superar diversos dilemas
atuais.
Em consequncia, provvel que os temas desguem em dois caminhos diferentes. De um lado,
parte signicativa dessas questes deve se tornar alvo do debate eleitoral, tanto para os executivos
estaduais e federal quanto para a eleio dos futuros parlamentares.
De outro, as questes de carter mais agudo podem se tornar objeto de protestos, os quais,
ultimamente, se diferenciam entre aqueles que se direcionam a solues mais pontuais e reivindicatrias,
que buscam pressionar o Estado, e os de carter mais contestatrio s prprias instituies, que
protagonizam o confronto com o Estado.
Tanto os pactos quanto as pautas de iniciativa da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
esboadas em resposta s ruas, tm questes importantes ainda pendentes. Entre elas, o REITUP,
a proposta de tipicao da corrupo como crime hediondo, a instituio do passe livre estudantil
nacional e tpicos da reforma poltica, mesmo que para posterior submisso a referendo, conforme
vinha sendo a proposta da Cmara.
As diculdades de processamento institucional por parte das organizaes de Estado so um
retrato das limitaes concretas sua capacidade de resposta imediata e sintonizada com as expectativas
sociais. Anal, as reivindicaes para uma rediscusso das prioridades de gastos e de melhoria da
gesto vieram acompanhadas do questionamento qualidade da representao poltica e revelaram
a necessidade de reforo da efetividade dos mecanismos de interface socioestatal.
A participao popular e a representao institucional, que so duas faces distintas e combinadas
da democracia, enfrentam um dilema de primeira grandeza este ano. frente, h uma encruzilhada
de problemas agudos e acumulados para os quais as eleies deveriam funcionar como o espao mais
adequado para a denio de rumos.
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AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL: PERSPECTIVAS PARA 2014
O fracionamento federativo e tambm partidrio traz, entre inmeros benefcios, maior
diversidade social e regional e maior porosidade do sistema poltico a grupos e demandas mltiplas.
Isso explica os avanos rpidos alcanados no Brasil em questes que so tabus na maioria dos pases.
Ao mesmo tempo, a necessidade que o sistema poltico impe, de alcanar supermaiorias, e
as controvrsias decorrentes do sistema de separao de poderes dicultam que concepes mais
assertivas e coerentes no longo prazo se rmem no horizonte institucional. As leis, os planos, as
polticas e os oramentos acabam tendo que pecar pelo excesso de objetivos, pela uidez de meios e
pela escassa denio de caminhos para alcanar um consenso que signica, ao fugir das polmicas,
protelar ou judicializar as controvrsias.
Portanto, o ano de 2014 deveria ser visto no como o momento de mais uma eleio e,
sim, como uma encruzilhada diante da qual os dirigentes pblicos, os partidos e as organizaes
sociais sero testados a direcionar suas expectativas para o canal privilegiado, criado pelas regras do
processo democrtico para que a nao decida seus rumos. Seria uma maneira de reforar os canais
de uma democracia substantiva, capaz de transformar expectativas em solues efetivas, amparadas
institucionalmente.
A possibilidade de que isso seja feito depende, contudo, de uma reverso do processo de
esvaziamento e pasteurizao do contedo das campanhas eleitorais e da espetacularizao miditica
das decises dos Poderes, que nem sempre contribui com a armao de alternativas sustentveis
de fortalecimento institucional.
A agenda de 2014, que, em parte, herdeira da agenda dos cinco pactos gestados em meio s
manifestaes de 2013 e, em outra parte, repleta de pendncias e de questes ainda no devidamente
processadas pelo sistema poltico, ir revelar se as instituies esto prontas para alcanar um novo
patamar nas relaes entre Estado e sociedade ou se, ao contrrio, aumentaro a distncia entre
governantes e governados.
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Opinio
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2014, ENTRE AS RUAS E O ESTADO
Marco Aurlio Nogueira*
Ao se comear a projetar o que 2014 reservar em termos polticos, no se pode deixar de lanar um
olhar retrospectivo para 2013.
Ainda que no tenha provocado qualquer ruptura nem alterado a face do pas, o ano de 2013
trouxe para o primeiro plano, de forma intensicada, as ruas, seus humores e seus protestos. Deixou
patente que a sociedade mudou, est mais dinmica, lquida e utuante: uma nova forma de vida
se constitui com vigor, torna-se progressivamente hegemnica e passa a encapsular e a direcionar as
ainda vastas zonas de Brasil profundo que se espalham pelo territrio. Os grotes persistem, movidos
em boa parte pelas remanescentes molas da vida tradicional. Porm, a cada momento, como se
a modernidade capitalista instalada nos grandes centros urbanos regurgitasse e fosse aos poucos
condicionando o conjunto da sociedade.
As ruas de junho de 2013 falaram muitas coisas. Suas vozes verbalizaram uma insatisfao que
no se imaginava presente no pas, cantada em verso e prosa como em franco processo de expanso
da renda e do consumo, dando passos de gigante para frente e prestes a se converter em um dos
grandes players do mundo. Naquele ms emblemtico, um olhar que no descesse s profundezas
da sociedade poderia achar que tudo ia bem, melhor do que antes, que a populao estava feliz com
o tratamento recebido dos governos. No consideraria que as polticas de incentivo ao consumo
e de transferncia de renda via Bolsa Famlia que tipicaram a ao estatal na ltima dcada
estavam produzindo arranjos inusitados e expectativas crescentes, difceis de serem atendidas. Novos
protagonistas e demandas j estavam cercando e pressionando os governos. E, como as decincias
estruturais do pas na educao, nos transportes, na sade, na infraestrutura no eram atacadas
com determinao, as expectativas cresciam envoltas em irritao e frustrao, adubando o terreno
para todo tipo de exploso.
O desejo de consumo e de ascenso social estimulado pelos discursos dominantes trazia consigo
uma cascata de condutas intrinsecamente individualizadas e caticas.
Potencializadas pelas redes sociais, turbinadas pela violncia policial e pegando a todos de
surpresa, as vozes zeram-se ouvir. Os prefeitos das capitais cancelaram os aumentos da tarifa do
transporte urbano, um dos estopins da mobilizao. A presidente Dilma Rousseff convocou a cadeia
de rdio e TV, proclamou estar ouvindo vocs e acenou com cinco pactos polticos para responder
s ruas. O gesto inteligente revelou iniciativa, mas pouco produziu de concreto. Desse gesto sobrou
basicamente o Programa Mais Mdicos, que se adequou ao cenrio nacional e ajudou o governo
federal a recuperar parte da popularidade perdida. O programa, porm, que poderia ter sido o carro-
chefe da recuperao do Sistema nico de Sade (SUS), cou no meio do caminho. Queimou-se
uma oportunidade.
* Professor titular de teoria poltica e diretor do Instituto de Polticas Pblicas e Relaes Internacionais (Ippri) da Universidade Estadual
Paulista (UNESP), em So Paulo.
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
O Mundial de Futebol no Brasil vem provocando reaes, iniciadas antes de 2013, de uma
populao apaixonada pelo esporte, mas decepcionada e irritada com o baixo padro tcnico do
jogo praticado no pas, com as falcatruas dos cartolas e, sobretudo, com as somas altssimas gastas
para nanciar esse espetculo, principalmente com a construo e a reforma dos estdios. O que
deveria ser motivo de festa e de consenso nacional, assim, tornou-se algo prximo de um pesadelo,
a exibir os limites operacionais das empresas responsveis pela construo dos estdios e pela
organizao do evento. Os governos, obrigados a honrar compromissos e promessas, passaram a ser
corresponsabilizados pelo que foi sendo constatado como equivocado, exorbitante e mal calibrado.
Comeou-se a desconar de que o anunciado efeito positivo que a Copa teria na infraestrutura
urbana do pas no passaria de iluso ou mesmo m-f. A Copa converteu-se em rudo, polmica e
dissonncia, reverberando nas ruas.
Somado a isso, houve tambm a violncia das polcias, dos black blocs, dos inltrados nas
manifestaes, da sociedade desigual e do cotidiano. Sob seu impulso, as ruas comearam a mostrar
uma face perigosa, preocupante, como se democrticas no fossem. A trgica morte do cinegrasta
Santiago Andrade
1
numa manifestao realizada no Rio de Janeiro fez com que se percebesse que a
situao estava complicada.
fcil criticar os governos e constatar que no souberam reagir s manifestaes nas ruas em
junho. Ocorrre que os governos tm seus decit prprios tcnicos, polticos, operacionais , so
estruturas integradas ao sistema poltico, e dependentes dele, logo no tm como ser melhores que
ele. No Brasil de 2013, este sistema mostrou estar aqum da sociedade que est em sua base. Falta-lhe
quase tudo que se espera de um organismo que existe para funcionar como esteio da democracia
poltica e ponte pela qual trafeguem e sejam processadas as demandas e as aspiraes populares.
O sistema at fornece condies de governana, mas prejudica os governos, bloqueando eventuais
predisposies que gestores possam ter para abrir canais de negociao com a sociedade, empobrece
a poltica e reduz a qualidade da democracia.
Como se sabe, o padro, o volume e a forma de expresso das demandas tambm determinam
a qualidade das respostas governamentais. Houve um pouco de tudo a partir das manifestaes
nas ruas realizadas em junho, mas no houve quem dispusesse as diferentes reivindicaes numa
agenda que pudesse ser traduzida politicamente e determinasse as aes governamentais. O prprio
movimento das ruas no mostrou particular capacidade de dialogar com o poder: denunciou o que
no est bom, mas no indicou caminhos para uma mudana. Tem tido carter mais explosivo e
espasmdico que construtivo. A rapidez e a expressividade vm sendo sua marca, no a pacincia ou
a guerra de posio. Ao se depararem com um muro de silncio no Estado, os protestos tendem a
se dispersar, e o que sobra deles acaba por se confundir com escaramuas mais agressivas e violentas.
O ano de 2013 mostrou, assim, que as relaes entre o Estado (governos e sistema poltico),
o mercado e a sociedade civil esto carentes de encaixe e coordenao. O poder de agenda de
cada um desses polos desigual: sobra no mercado, falta no Estado e na sociedade civil. H mais
competio e luta pela vida que poltica. No de se admirar que tudo parea solto, sem rumo,
fora de controle.
1. Reprter cinematogrco que teve morte cerebral no dia 10 de fevereiro de 2014, quatro dias aps ser atngido por um rojo
disparado por um manifestante durante protesto contra a alta da tarifa de nibus no Rio de Janeiro.
Livro BAPI 5.indb 26 5/28/2014 4:33:34 PM
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2014, entre as Ruas e o Estado
Passado o primeiro choque, o sistema poltico se recomps e submergiu no ritmo irritante
de antes. Mostrou-se perigosamente indiferente s ruas, como se estivesse a aliment-las e a pedir
que voltem a agir. No dialogou com elas, no decodicou seus sinais, no demonstrou qualquer
capacidade de iniciativa e interao. Deu-se o mesmo com os governos. O mundo institucional
permaneceu fechado ao mundo social. E entrou-se assim em 2014.
Os motivos, as pulses e as circunstncias que levaram milhes de brasileiros s ruas em junho
permanecem intocados. Na ausncia de respostas do sistema poltico, de providncias governamentais
e de ganhos organizacionais dos prprios manifestantes, as ruas reuram e hibernaram. Mostraram
sua juventude, sua forma poltica surpreendente, seu ativismo miditico que se vale de redes sociais
e celulares. No encontraram pontes e braos que as projetassem para o centro do Estado, porque os
que esto no Estado no conseguem sentir as ruas, e quem est nas ruas no acredita que o Estado
esteja interessado em ouvir ou dialogar. As ruas, porm, ainda que em hibernao, permanecem vivas,
em condies de mobilizao latente, is combinao e hipermodernidade, juventude, injustia
e caos que as qualica.
ilusrio achar que a bonana prevalecer depois da inesperada tempestade iniciada em
junho de 2013. A insatisfao de parte expressiva da populao mistura-se hoje com a resignao
tradicional e com um encantamento submisso ao poder do Estado. A combinao dessas trs vertentes
poltico-culturais insatisfao, resignao e encantamento nitroglicerina pura. Desaguar de
algum modo em 2014.
Isso no quer dizer que as urnas beneciaro as oposies. Antes de tudo, porque as oposies
seduzem pouco, no inspiram conana, no sugerem um futuro diferente. No meio delas, porm, h
dinmicas de novo tipo, que podero cumprir importantes funes de oxigenao e democratizao.
A prpria coalizao governante exibe fragilidades e carece de densidade programtica e projeto.
Uma eventual vitria situacionista que hoje se mostra bastante provvel , por isso, no implicar
um mero prolongamento da situao atual. A conservao das posies polticas no signicar
necessariamente estagnao poltica, sobretudo se a alta taxa de problemas do pas e tudo aquilo que
nele se mexe e respira forem considerados.
O pas parece saturado da falta de opes, ouve com tdio os discursos polticos, no mximo
com aquela v esperana de que algum mgico d um jeito em tudo. O clima de exasperao, a
diculdade para que se conviva com a divergncia, a ausncia de debate pblico, a fraqueza dos
partidos e o baixo nvel da classe poltica no sugerem que haver um salto de qualidade no modo
como se governa o pas. As manifestaes esto a, mas a qualquer momento podem derivar para o
caos ou esfriar. Tambm elas carecem de sustentabilidade e eixo.
Desponta no horizonte uma enorme crise social, que no derrubar governos, mas os desaar
como nunca.
Foi esse o recado das ruas de junho de 2013. Poderia ter havido ali uma inexo positiva, um
salto na compreenso crtica do pas que se vem formando, a abertura de uma nova dialtica Estado-
sociedade. No se ouviu, porm, o recado.
Em vez disso, seguiu-se com a mesmice de sempre, com o mesmo ufanismo que caracteriza o
povo brasileiro, a mesma subservincia ao sistema internacional, aos bancos e aos mercados. Em vez
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
de se cavar uma trilha prpria, um modo singular de fazer as coisas por exemplo, de se organizar
a Copa, para citar algo simples e oportunista , comprou-se um pacote fechado. Faz-se de conta
que no h desperdcio, que as prometidas obras de infraestrutura viro no devido tempo, que os
bilhes de reais canalizados para a construo ou a reforma dos estdios so a precondio para que
tudo funcione e o pas mostre ao mundo sua competncia para organizar a maior e melhor Copa
de todas. As pessoas no acreditam. Quando muito, preferem esperar para ver. No h correntes
sociais, nem torcidas ativas, que deem apoio e sustentao ao que se decide fazer no pas.
As circunstncias no pioram, vo at melhorando em alguns aspectos, mas faltam entendimentos
para que se d um arranque expressivo. Dentro e fora do governo federal ouve-se que o Estado
precisa gastar menos, como se fosse possvel reduzir ou redenir despesas pblicas a essa altura do
campeonato. Se a vida de uma parte dos mais pobres melhorou, da viro mais exigncias de gasto;
no menos. As pessoas desejaro mais sade e educao, mais transportes, e tudo com mais qualidade.
Temas que exigem investimento, polticas e coordenao estatal um projeto de pas, em suma, que
precisamente o que mais falta.
As manifestaes acompanharam o incio de 2014. Incluem-se de rolezinhos a espasmos cvicos
e protestos contra a Copa. Em todas elas, as agendas so idnticas: transparncia, respeito a direitos,
reconhecimento, espaos de lazer, transportes melhores, outra poltica. Em todas, o despreparo policial
desaba sem muito critrio sobre as multides e se faz acompanhar de uma violncia simblica que
o reverbera e amplica, adicionando a ele o despreparo tambm dos manifestantes. Destaca-se a
tragdia da hora, esquecem-se as mortes enleiradas ao longo dos anos, o cotidiano pesado, a falta
de perspectivas dos jovens, o ambiente sociocultural que no agrega. Revelam-se os violentos, sem
que se expliquem as razes da violncia e o porqu de ela estar se convertendo em opo de vida.
Como em terra de presidencialismo todos os olhares esto sempre focados na presidncia,
parte da opinio pblica e dos partidos oposicionistas passou a usar a situao para atacar o governo
federal, como se fosse ele o culpado pelo descontrole e pela violncia que esto por a. Fora e dentro
do governo despontou at mesmo uma onda pedindo mais polcia e represso, assim como leis
antiterrorismo e medidas contra mascarados. Poucas vozes polticas tm se feito ouvir. O Congresso
Nacional quase no se manifesta. A manipulao vem de todos os lados. Fatos soltos, interpretaes
descabidas e acusaes levianas passam a servir de base para que se faam ilaes absurdas. Ora o alvo
um deputado, como Marcelo Freixo, do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL-RJ), ora a culpa por
tudo seria da mdia. H quem glamorize os black blocs como lhotes destemperados da desobedincia
civil e quem se aproveite deles para propor endurecimento poltico. Poucos consideram o estrago
que a ttica causa ao movimento democrtico.
O falatrio cortante. Dizem que o governo federal est comemorando, porque um governo
que quer criminalizar as manifestaes para se ver livre delas. Falam que as mortes provocadas
pela polcia so piores e muitssimo mais numerosas. Que o perigo, como sempre, est do lado
de l. Transferem-se responsabilidades. Brinca-se com palavras e acusaes, no melhor estilo da
irresponsabilidade reticular dos tempos atuais. Diz-se que o Estado guardio do capitalismo implacvel
que deve ser acusado e responsabilizado, pois seria ele, por meio de suas instituies e de seus
agentes, que tolhe direitos e pratica violncia. O cidado, que apanha e sofre todo dia, teria direito
violncia, no poderia ser criminalizado quando bate e machuca, pois est simplesmente reagindo a
Livro BAPI 5.indb 28 5/28/2014 4:33:34 PM
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2014, entre as Ruas e o Estado
uma violncia preexistente. Sua agresso to somente um dano colateral a ser imputado ao Estado.
As palavras se tornam peremptrias. A la de provocaes e declaraes inusitadas interminvel.
O pas parece estar em um vcuo poltico, no sentido preciso de que est sem direo e
coordenao. Se h vcuo, porque falta quem preencha o espao: governo e oposio, instituies
e sociedade civil, o campo democrtico e reformador. Como a vida se transgurou nas estruturas e
na cultura, o descontrole tende a ser grande. No se trata de crise do governo federal, mas de crise
dos governos, das instituies, do Estado em seu conjunto. Portanto, uma crise da cultura e de uma
hegemonia. Isso tudo se expressa, por exemplo, no mpeto estetizante e performtico dos manifestantes
atuais. Eles no aceitam o modo tradicional de protestar. Querem se mostrar, aparecer, apresentar
suas agendas, e mscaras so usadas tambm para isso.
No , porm, o m do mundo. Numa situao complexa, difcil de ser governada, no se
deveria criticar instituies igrejas, partidos, entidades, rgos de imprensa. O melhor seria exigir
delas que cumpram alguma funo construtiva. Os polticos desprezam a gravidade da situao,
seguem batendo uns nos outros, no ensaiam qualquer aproximao ou acordo. Esto estimulados
pela disputa eleitoral que se aproxima. S contribuem para anestesiar os democratas, desencantar a
populao e complicar o quadro.
preciso decifrar essa paisagem que desponta na neblina. O levantar de poeira, a culpabilizao
e as teorias conspiratrias no ajudam a enfrentar uma situao emergencial. Serenidade, clareza,
apurao rigorosa de fatos, perspectiva poltica e unio dos democratas so o que se tem de melhor,
pois so recursos indispensveis.
Nada, porm, nesse terreno, fcil ou factvel de imediato.
Os partidos que vm protagonizando os principais embates polticos e eleitorais do pas o
Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), no por acaso
as duas foras polticas mais consistentes e bem estruturadas no demonstram estar sensveis
realidade sociocultural que os cerca. Aprofundaram ao extremo da caricatura suas diferenas, deixando
de dar a elas uma estrutura programtica e, sobretudo, fazendo com que sirvam para que se rompam
todos os diques e se arrebentem os laos que os aproximavam. Parece difcil que venham, no futuro
prximo, a convergir para alguma forma de ao democrtica e reformadora comum.
Da sociedade civil saem muitos sinais e sugestes, mas pouca ao organizada e direcionada
em sentido poltico-estatal. Os partidos, em crise e confusos diante do quadro, deixaram de ir s
ruas, dialogam pouco com as organizaes e com as expectativas em favor do surgimento de novas
institucionalidades que compensem a lacuna que se registra na representao poltica. O vcuo
tambm se faz sentir a.
No preciso ler Antonio Gramsci ou Max Weber para saber que Estado coero, instituio
que reivindica o monoplio da violncia fsica. S que Estado tambm um conjunto de instituies
e polticas, muitas das quais conquistadas pelo movimento democrtico ou por revolues reformistas
que contaram com o sacrifcio de geraes. Estado no somente polcia e tribunais. tambm escolas
e hospitais. Expressa os interesses dominantes, mas tambm acolhe interesses dominados. Pode ser
dirigido por um partido de esquerda, como no Brasil. Isso no muda o sistema, mas complexica
os nexos Estado-classes.
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30
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
absurdo pedir que se suspendam as manifestaes e se passe a cerrar leiras em torno da Copa
que vem chegando. Ningum srio pode propor isso. A Copa se realizar e se deseja que transcorra
bem, dentro e fora dos estdios. A populao, contudo, deveria ser convidada a reetir sobre o
custo que ter, sobre seus efeitos no cotidiano futuro da sociedade, sobre sua eventual contribuio
para a melhoria da infraestrutura e da imagem do pas. Em vez de pedidos para que se contemple
com ardor patritico uma competio esportiva tpica, deveriam se pedir mais manifestaes, mais
poltica e mais democracia, os melhores antdotos contra uma dinmica de desencanto, violncia e
vandalismo que s pode interessar s piores partes do sistema.
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Reexes sobre
o Desenvolvimento
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Livro BAPI 5.indb 32 5/28/2014 4:33:35 PM
ELEMENTOS PARA A REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL DO
SCULO XXI: A DCADA DE 2003-2013 E A ECONOMIA POLTICA DO DESENVOLVIMENTO
Jos Celso Cardoso Jnior*
Alexandre de vila Gomide**
1 INTRODUO
Este artigo pretende ser o primeiro de uma srie destinada a analisar e interpretar transformaes
na administrao pblica federal na ltima dcada (2003-2013) em reas estratgicas do governo
brasileiro, identicando avanos e obstculos. O objetivo extrair elementos para qualicar o debate
e subsidiar a reexo sobre a necessidade de uma reforma do Estado no Brasil do sculo XXI uma
reforma de carter republicano, democrtico e desenvolvimentista.
1
Como tal, deve ser lido como
pontap inicial para estimular um debate mais amplo e aprofundado sobre o tema, nas diversas e
complexas dimenses associadas a uma agenda de pesquisa.
O artigo est organizado da seguinte forma: a seo 2 situa o quadro da relao entre Estado
e desenvolvimento no Brasil em perspectiva histrica. A seo 3 trata de olhar o Estado para dentro
de sua estrutura, analisando as formas de operao do Poder Executivo federal, tanto com os demais
poderes quanto com o mercado e a sociedade, de modo a elencar elementos que permitam construir
hipteses iniciais acerca das transformaes no aparelho do Estado no perodo mencionado. Nesse
sentido, guisa de consideraes nais, a seo 4 aponta para um leque de temas e questes envolvidos
na orientao de uma agenda de pesquisa e de seus produtos.
2 ESTADO E DESENVOLVIMENTO EM PERSPECTIVA HISTRICA
O desenvolvimentismo pode ser entendido como o projeto ou a estratgia que, com apoio poltico de
segmentos e classes no conjunto da sociedade, visa alterar o status quo de uma nao por meio da ao
consciente e determinada do Estado. Antes associado industrializao, o conceito, hoje, transcende
o aspecto estritamente econmico, visando igualmente redistribuio de renda, preservao
ambiental e expanso das capacidades humanas (Fonseca, 2013; Herrlein, 2014). Dessa forma,
para qualquer Estado que queira exercer funes desenvolvimentistas imprescindvel um aparato
administrativo capaz de implantar tal projeto ou estratgia, bem como canais institucionalizados de
negociao de objetivos, metas e polticas com os atores e segmentos da sociedade.
2
* Doutor em Desenvolvimento pelo Instituto de Economia da Universidade de Campinas (IE-Unicamp), Tcnico de Planejamento e Pesquisa
da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
** Doutor em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV-SP), Tcnico de Planejamento e Pesquisa
da Diest do Ipea.
1. Republicano porque deve visar o interesse geral e o bem comum; democrtico porque essa a forma de governo que permite o livre
exerccio da autodeterminao poltica dos cidados; desenvolvimentista porque entende-se que o bem-estar fruto da construo poltica
da sociedade. As discusses e conceituaes acerca do carter republicano, democrtico e desenvolvimentista do Estado no Brasil podem ser
encontradas em Cardoso Jnior e Bercovici (2013, caps. 1, 8 e 15).
2. Sobre o papel do Estado e da burocracia pblica para o desenvolvimento, ver Evans e Rauch (1999) e Evans (1995)
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
No Brasil, de forma concreta, ao longo do perodo que vai de 1930 at o nal da dcada de
1970, a ao do Estado brasileiro foi fundamental para a construo de uma sociedade industrial,
ainda que regionalmente concentrada e desigual. O Poder Executivo e sua burocracia foi o
ator principal do processo. Para desempenhar tal papel, a administrao pblica federal teve que
desenvolver suas funes e readequar seus rgos e estruturas, bem como seu modus operandi. No
decorrer do processo, reformas estruturais e modernizantes foram vistas como essenciais para o
desenvolvimento, ainda que no levadas a cabo como so prova as Reformas de Base abortadas
pelo golpe militar de 1964.
Entre as dcadas de 1980 e 1990, contudo, por uma srie de motivos, o desenvolvimentismo
e as prticas administrativas que o sustentaram sofreram severas restries.
3
O planejamento
governamental, mesmo sob um regime poltico democrtico e pluralista, passou a ser visto como
interveno perniciosa em um espao que deveria ser regido pelo livre intercmbio, considerado o
mercado como nico mecanismo capaz de gerar autorregulao e promover a prosperidade material.
Contudo, a partir do m da dcada de 1990, o baixo crescimento econmico e a sequncia de crises
econmicas que abalaram o mundo e a Amrica Latina, em particular sinalizaram o equvoco
dessa viso, quando no a sua excessiva ideologizao e instrumentalizao pelos interesses rentistas
(Harvey, 2011; Belluzzo, 2013).
Assim, a crise nanceira global de 2008 revalorizou o papel do Estado para alm de suas funes
clssicas de mantenedor da lei e da ordem e provedor dos bens pblicos; em vrios pases, bancos
foram nacionalizados, setores industriais foram explicitamente apoiados e investimentos pblicos foram
utilizados para estimular o crescimento econmico. No Brasil, particularmente, depois de mais de duas
dcadas de estagnao econmica, a recuperao do crescimento e da capacidade de investimento do
Estado foi fundamental para a melhoria de indicadores sociais e do mercado de trabalho na ltima
dcada, explicitando a necessidade da sustentao do crescimento para fazer frente aos desaos
colocados pelas transformaes recentes. Isso tudo revitalizou a necessidade do planejamento para a
adoo de polticas pblicas, outorgando a elas novos e mais complexos objetivos.
Contudo, ao se assumir que a ao do Estado necessria para o desenvolvimento, no se deve
cair na armadilha funcionalista de pensar que ele forosamente atuar neste sentido. Entre outros
motivos, pelo fato de que, a cada novo ciclo de desenvolvimento, exige-se atualizao e adequao
da sua estrutura administrativa e de seus processos e instrumentos de gesto. Por isso, indispensvel
retomar a discusso sobre as capacidades e os instrumentos de que o Estado brasileiro dispe para
promover o desenvolvimento que se pretende para este sculo XXI.
3 ESTADO E ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL NO BRASIL
A cada grande ciclo de desenvolvimento, o Estado brasileiro contou com reformas ou transformaes
signicativas, com vistas a dotar seu aparelho administrativo das capacidades governamentais necessrias
para os desaos a que se propunha.
Na dcada de 1930, princpio do perodo nacional-desenvolvimentista, iniciou-se a racionalizao
burocrtica do Estado com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP).
No perodo que se sucedeu, nomeadamente no governo Juscelino Kubitscheck (JK), instituram-se os
3. Sobre as causas do esgotamento da estratgia nacional-desenvolvimentista no Brasil ver, entre outros, Carneiro (2002).
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ELEMENTOS PARA A REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI:
A DCADA DE 2003-2013 E A ECONOMIA POLTICA DO DESENVOLVIMENTO .
Grupos Executivos para levar a termo o Plano de Metas. No governo militar, a reforma administrativa
de 1967 (Decreto-Lei n
o
200) aprofundou a ciso entre administrao direta e indireta e criou as
fundaes, autarquias e empresas pblicas, para avanar na estratgia de industrializao por substituio
de importaes. Na dcada de 1980, o processo de democratizao seguiu-se, contudo, crise da
estratgia nacional-desenvolvimentista e, por isso, veio acompanhado da plataforma de diminuio
do tamanho do Estado e das reformas orientadas ao mercado. Tal plataforma foi acompanhada pela
Reforma Gerencial, sob a inspirao da New Public Management, na segunda metade da dcada de 1990.
Com o fracasso da agenda de reformas do Consenso de Washington em promover o
desenvolvimento, o sculo XXI se iniciou sob um novo ciclo de ativismo estatal, mas agora sob a
vigncia das instituies democrticas estabelecidas pela Constituio Federal (CF) de 1988. Muitas
reas de polticas pblicas (social, industrial e de infraestrutura) comeam a implementar programas
e projetos transformadores de larga escala. No entanto, quais iniciativas esto sendo adotadas
no mbito da administrao pblica com vistas a dotar o aparelho administrativo do Estado das
capacidades necessrias para os desaos que se colocam? possvel identicar um projeto ou uma
nova plataforma de referncia para as transformaes em curso na administrao pblica brasileira,
de carter ps-gerencialista (ou ps-neoliberal)?
4
Passada mais de uma dcada com o Partido dos Trabalhadores (PT) frente da coalizo partidria
que governa o Brasil (governos Lula e Dilma), no se identica qualquer reexo estratgica sobre
o Estado e o aparato administrativo que se deseja para dar continuidade s transformaes que se
vericam desde o incio do novo milnio. Em outras palavras, uma reexo que vincule o tema da
administrao pblica a um projeto de desenvolvimento e a uma concepo de Estado.
O que se observa, na realidade, um pragmatismo acentuado como mtodo de governo
e de reestruturao da administrao pblica. Por pragmatismo acentuado entende-se a prtica de
conduo cotidiana da gesto governamental por meio da superposio de medidas administrativas
com baixo grau de institucionalidade nas quais vigora o informalismo e decises ad hoc para processos
reais.
5
Um padro de gesto da mquina pblica movida base do binmio pendncia versus
providncia, que, embora possa parecer a nica via de curto prazo para a torrente de problemas
sempre emergenciais de governo, acaba por explicitar as contradies histricas e a heterogeneidade da
formao do Estado e da administrao pblica no Brasil alm de impor flego curto aos resultados
alcanados.
6
Dessa forma, embora haja alguns elementos positivos e inovadores implementados no
4. Cabe reconhecer que o governo federal publicou, na ltima dcada, pelo menos cinco documentos (Brasil, 2003, 2007, 2011, 2013a e
2013b) que apresentam um esboo de viso estratgica, ou de um modelo de desenvolvimento para o pas. Nenhum deles, porm, prope
um modelo de administrao pblica adequado para conduzir esta estratgia.
5. O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) seguem rotinas burocrticas pouco
aderentes dinmica real, institucionalizada, de formulao, oramentao e implementao de polticas pblicas, enquanto programas
setoriais diversos, embora caream de previso legal (ou que sejam em grande medida informais), costumam pautar de modo mais efetivo
as aes concretas dos ministrios envolvidos. E o anterior se v amplicado frente ao chamado paradoxo da abundncia, por meio do
qual as dotaes oramentrias anuais so em geral grandes e crescentes (ao menos para as reas programticas mais importantes de
atuao corrente do Estado), enquanto os nveis de execuo nanceira dos oramentos so pos em vrios casos, ou, no mnimo, aqum
das possibilidades de realizao na maioria deles.
6. Entre outras contradies histricas, destaquem-se as seguintes: i) a convivncia entre nepotismo, clientelismo e meritocracia; ii) o insulamento
burocrtico nas organizaes; iii) a modernizao de cima para baixo; iv) a fragilidade da gesto pblica em diversas reas estratgicas,
em particular em reas de contato direto com a populao; e v) a alta centralizao decisria ou decit democrtico nos processos decisrios
de alto interesse.
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
perodo recente,
7
o fato que no h clareza acerca da natureza e da direo das aes em curso e
sua conformao a um projeto de desenvolvimento.
Tal constatao se v reforada pelo fato de que, desde o incio dos anos de 1990, houve o
fortalecimento das organizaes de controle burocrtico e judicial corregedorias, controladorias,
Ministrio Pblico (MP) , acompanhado do aumento do poder de veto de vrios rgos dentro do
Estado, vis--vis o desmonte das estruturas de planejamento e da perda da capacidade de implementao
de polticas pelo Executivo.
No que tange ao circuito de funes intrnsecas do Estado brasileiro para a capacidade de
governar (gura 1), observa-se grande desequilbrio (em termos de importncia relativa estratgica
dentro do prprio governo e do grau de institucionalizao ou maturidade institucional constituda)
entre as atividades de arrecadao, formulao, oramentao, execuo, controles burocrticos e
participao social.
Avanar, portanto, na explicitao, compreenso e superao positiva desses problemas
condio primordial para, de fato, poder se destravar o potencial intrnseco s capacidades estatais e
aos instrumentos governamentais disposio da administrao pblica brasileira, com vistas a uma
ampla e efetiva atuao do Estado para o desenvolvimento nacional. Em suma, capacidades estatais
que esto na base da trajetria institucional que se plasma no pas desde, grosso modo, o advento da
Repblica. E no o fato de no ter havido, no Brasil, um Estado democrtico e desenvolvimentista o
que impede que se construa um pas base de inovaes e experimentalismos institucionais para que
se possa, nalmente, superar a barreira histrica do subdesenvolvimento em todas as suas dimenses.
7. Tais como, entre outros: i) a criao do regime diferenciado de contratao (RDC) para minimizar os problemas decorrentes, sobretudo,
da Lei n
o
8.666/1993; ii) os aperfeioamentos no cadastro nico dos programas sociais (Cadnico), bem como no seu uso e gerenciamento
das condicionalidades exigidas dos benecirios do Programa Bolsa Famlia (PBF); iii) a reduo substantiva das las no Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS), por meio da modernizao e informatizao da estrutura e procedimentos da Previdncia Social; iv) a criao e o
fortalecimento de rgos e instncias de governo voltados promoo de direitos e de polticas inclusivas; v) as inovaes no planejamento
governamental e seus instrumentos legais (PPA, LDO e LOA), bem como o ressurgimento de planos setoriais e territoriais/regionais de
desenvolvimento, alm de novas empresas pblicas de planejamento, tais como a Empresa de Planejamento Energtico (EPE) e a Empresa
de Planejamento e Logstica (EPL), entre outras; vi) o fortalecimento da Controladoria Geral da Unio (CGU); vii) a implementao da Lei de
Acesso Informao (LAI); viii) os novos mecanismos de participao da sociedade civil, entre os quais as conferncias nacionais, os conselhos
de polticas pblicas, as ouvidorias e as audincias pblicas; e ix) os aperfeioamentos do E-Gov: governo eletrnico, compras governamentais,
gerenciamento e monitoramento de grandes empreendimentos inscritos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), porto digital etc.
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ELEMENTOS PARA A REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI:
A DCADA DE 2003-2013 E A ECONOMIA POLTICA DO DESENVOLVIMENTO .
FIGURA 1
O circuito de funes intrnsecas do Estado brasileiro para a capacidade de governar
Capacidades estatais:
Tributao, funo social
da propriedade, criao e
gesto da moeda,
gerenciamento da dvida
pblica
Instrumentos
governamentais:
PPA, empresas estatias,
bancos pblicos, fundos
pblicos, fundos de penso
Formulao e
planejamento
governamental
Arrecadao e
repartio tributria
Administrao poltica
e gesto pblica
tica republicana:
esfera pblica, interesse geral,
bem-comum
tica democrtica:
representao, participao, deliberao
e controle social
Desempenho
institucional,
implementao de
polticas pblicas,
eficincia, eficcia,
efetividade
Monitoramento,
avaliao e controles
interno e externo do
Estado
Representao,
participao e
interfaces
socioestatais
Oramento e
programao
financeira
Fonte: Cardoso Jnior (2013).
4 EM BUSCA DE RESPOSTAS E PROPOSTAS
Nos termos propostos, a orientao de uma agenda de pesquisa envolve complementao entre vrios
projetos sobre temas relacionados ao Estado, s instituies polticas e democracia.
8
Nesse sentido, a
especicidade do projeto que aqui se avana reside em seu carter prospectivo e propositivo, associado
busca de inovaes institucionais para aperfeioamento das capacidades polticas e administrativas
do Estado brasileiro.
Numa abordagem comparativa entre os diferentes setores de polticas pblicas, este projeto
ser conduzido por meio da anlise de dados documentais e quantitativos, como tambm por meio
de entrevistas com gestores pblicos de alto e mdio escalo da administrao federal.
Pretende-se identicar e avaliar as estruturas, processos e instrumentos de gesto adotados nas
diversas reas programticas do governo federal. A ateno ser direcionada s estruturas organizacionais,
aos recursos humanos, aos mtodos de planejamento, aos mecanismos de relao com a sociedade
civil e s interfaces do Executivo com os controles burocrticos e judiciais. As seguintes perguntas
nortearo a pesquisa:
Quais as principais mudanas em curso? Em qual direo elas apontam? Por que elas
aconteceram?
8. Cardoso Jnior, Santos e Alencar (2010), Cardoso Jnior e Siqueira (2011), Cardoso Jnior (2011), Cardoso Jnior e Pires (2011), Cardoso
Jnior (2012), Cardoso Jnior (2013), Cardoso Jnior e Garcia (2014), Gomide e Pires (2014), Gomide e Boschi (2014), Pires (2011), entre outros.
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38
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
De que tipo so as novas organizaes e instrumentos de gesto criados? Quais os seus
papis? Eles fragmentam ou racionalizam a ao governamental? Elas aumentam a capacidade
do Estado de produzir polticas pblicas?
Quais procedimentos de coordenao e monitoramento acompanham as polticas e
programas governamentais?
Quais os mecanismos voltados a incrementar as interfaces entre Estado e mercado e
entre Estado e sociedade?
Existe coerncia entre as aes em curso em relao ao projeto poltico declarado da
coalizo dominante no poder, expressa nos documentos ociais?
Em sntese, trata-se de caracterizar trajetrias e tipos de mudana, avali-las em termos de
capacidades governativas e de legitimidade democrtica para a conduo de polticas pblicas. Enm,
discutir desaos, contradies e oportunidades para o futuro do Estado no Brasil.
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Livro BAPI 5.indb 38 5/28/2014 4:33:35 PM
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Livro BAPI 5.indb 39 5/28/2014 4:33:35 PM
Livro BAPI 5.indb 40 5/28/2014 4:33:35 PM
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
EM GUAS TURVAS: GOVERNANA DO PROGRAMA DE DESPOLUIO DA BAA DE GUANABARA
Jos Fres*
1 INTRODUO
Um dos principais desaos enfrentados na gesto ambiental consiste na incompatibilidade entre a
escala espacial em que os problemas se manifestam e os nveis institucionais de governana. Muitas
vezes, a extenso dos problemas ambientais ultrapassa os recortes poltico-administrativos tradicionais,
resultando em inecincias e problemas de externalidade espacial. Para lidar com o problema ambiental
de maneira ecaz, faz-se necessrio ento adaptar as estruturas de governana escala do problema
ambiental (Young, 2002; Hooghe e Marks, 2003).
O arranjo institucional preconizado pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH),
Lei n
o
9.433/1997, representa uma iniciativa neste sentido: ao propor a bacia hidrogrca como
unidade fsico-territorial de planejamento e o comit de bacia como lcus para a resoluo de conitos
pelo uso da gua, procura-se compatibilizar a estrutura de governana escala do problema ambiental.
De fato, a gesto em nvel de bacias hidrogrcas tornou-se o paradigma dominante da governana de
recursos hdricos, evidenciando a incapacidade dos entes federativos tradicionais (estados, municpios)
em lidar com as externalidades decorrentes do uso da gua (Moss, 2003; Ingram, 2008).
Este artigo tem por objetivo discutir os problemas de governana envolvidos na implementao do
Programa de Despoluio da Baa de Guanabara (PDBG), com nfase na questo da incompatibilidade
entre a escala do problema ambiental vis--vis a estrutura institucional.
2 BAA DA GUANABARA
O intenso crescimento populacional e industrial registrado a partir dos anos 1950 no foi acompanhado
por medidas de planejamento territorial e investimentos em infraestrutura. Os resultados deste
descompasso podem ser observados pela situao dos rios que atravessam as reas mais densamente
povoadas da bacia hidrogrca da baa de Guanabara, verdadeiras canalizaes de esgoto a cu aberto,
recebendo contribuies de esgotos domsticos, despejos industriais e lixo.
A principal fonte de poluio da bacia hidrogrca da baa de Guanabara o tratamento
inadequado do esgoto domstico. Dados de 2000 apontam que, de um volume aproximado de
22,4 m
3
/s de esgoto produzido na regio, apenas 5,7 m
3
/s eram coletados por redes de esgotos e
efetivamente tratados. A maioria dos municpios possui atendimento de saneamento inferior a 10%
da populao urbana (BVRio e Funbio, 2013). Outras fontes poluidoras da bacia so os euentes
industriais, os despejos de leos e os resduos slidos (quadro 1).
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
QUADRO 1
Principais fontes de poluio
Fonte de poluio Fatores agravantes Resultados
Esgotos sanitrios domsticos.
Euentes industriais.
Despejo de leo.
Resduos slidos.
Destruio de manguezais e matas ciliares.
Ocupao de margens de rios.
Assoreamento.
Aterros irregulares.
Enchentes e inundaes.
Reduo da capacidade de autodepurao dos corpos
dgua.
Poluio das guas.
Fonte: Plano Diretor, Japan International Cooperation Agency (Jica), 1994.
O alto nvel de poluio da baa de Guanabara compromete vrias de suas funes econmicas,
ecossistmicas e sociais. A grande maioria de suas praias no se encontra em condies de balneabilidade,
limitando drasticamente seu uso para ns de lazer e desportos. Seus recursos pesqueiros, anteriormente
responsveis por manter uma indstria pesqueira de importncia para as populaes locais, hoje se
encontram em declnio e com produo afetada pelos poluentes.
3 O PLANO DE DESPOLUIO DA BAA DA GUANABARA: IMPLEMENTAO E AS (DURAS) LIES
O PDBG, lanado no incio dos anos 1990, tinha um objetivo marcadamente socioambiental:
reduzir os ndices de poluio da baa de Guanabara e melhorar a qualidade de vida da populao do
entorno. O programa previa um amplo conjunto de obras para atender as necessidades prioritrias nas
reas de esgotamento sanitrio, abastecimento de gua, coleta e destinao nal de resduos slidos,
drenagem, controle industrial e monitoramento ambiental. O plano contemplava ainda investimentos
no aparelhamento e na capacitao de recursos humanos nos rgos ambientais.
Em sua primeira fase, o programa deniu como prioridade a construo da rede de esgotos e a
implantao de tratamento primrio de seus euentes.
1
Os recursos para o nanciamento provinham
do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), do Japan Bank for International Reconstruction
(JBIC) e da contrapartida do governo do estado do Rio de Janeiro. Inicialmente previstas para serem
concludas no ano 2000 a um custo de US$ 793 milhes, as obras desta primeira fase sofreram
sucessivos atrasos e, em dezembro de 2005, o valor total do programa havia sido revisto para US$
1.169 milhes.
Como apontado pela auditoria operacional do Tribunal de Contas do Estado (TCE), 80,45%
do valor total do programa haviam sido aplicados em dezembro de 2005 (Bittencourt et al., 2006).
Aps doze anos de execuo do PDBG, no entanto, as estaes de tratamento de esgoto (ETEs)
construdas funcionavam bem abaixo de sua capacidade, problema que persiste at os dias atuais. Os
baixos ndices so decorrentes da no concluso das redes coletoras, cuja maior parte do nanciamento
era de responsabilidade do governo estadual. Os recursos do JBIC foram destinados para nanciar
100% das estaes de tratamento de esgoto (ETEs) e 35% da implantao das redes coletoras de
esgoto. Os demais 65% dos investimentos na rede coletora provinham da contrapartida do governo
do estado do Rio de Janeiro. Como a contrapartida estadual no foi cumprida, as estaes construdas
passaram a operar abaixo de sua capacidade. A no concluso dos coletores de esgoto, necessrios
para a coleta e o transporte de esgotos s ETEs, comprometeu os resultados do programa como um
1. O projeto original do PDBG previa trs fases. A Fase I consistia no Programa de Despoluio da Baa de Guanabara. A Fase II previa a execuo
do Programa de Recuperao Ambiental da Bacia da Baa de Guanabara. J a Fase III tratava dos Programas Ambientais Complementares.
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EM GUAS TURVAS: GOVERNANA DO PROGRAMA DE DESPOLUIO DA BAA DE GUANABARA
todo. Com isto, o PDBG no logrou alcanar suas funes social e ambiental. Deve-se destacar que
o programa tambm no alcanou as metas em termos de abastecimento de gua e disposio de
resduos slidos.
Uma srie de fatores contribuiu para os resultados insatisfatrios do PDBG. Podem ser listadas
as falhas de concepo dos projetos, acarretando reformulaes e a necessidade de formalizao de
termos aditivos com os decorrentes acrscimos de custos (Bittencourt et al., 2006), bem como as falhas
de planejamento e a no integrao das medidas adotadas. Ressalte-se ainda o atraso de pagamentos
devido no liberao de recursos por parte do governo do estado do Rio de Janeiro.
Todavia, parte dos problemas citados acima deriva de questes estruturais de governana do
PDBG, e no da ausncia de quadros tcnicos e recursos nanceiros. Deve-se reconhecer como o
principal ponto positivo do PDBG a denio de um amplo conjunto de medidas de saneamento
ambiental, denindo aes a serem desenvolvidas em mbito estadual e municipal. Apesar deste
reconhecimento da necessidade de envolvimento dos diferentes entes federativos, a coordenao das
aes cou concentrada na Assessoria de Execuo do Programa de Despoluio da Baa de Guanabara
(ADEG), rgo criado pela Companhia Estadual de guas e Esgotos (Cedae) para gerenciar os projetos
do PDBG. Esta centralizao acabou por alijar os municpios do processo decisrio e da execuo
do programa, apesar de parte considervel das medidas a serem implementadas para a despoluio
da baa estar no mbito municipal.
Com a incapacidade da estrutura de governana do PDBG em oferecer um arranjo institucional
que propiciasse a ao integrada e colaborativa entre os diferentes entes federativos, criou-se o
problema da incompatibilidade entre a escala do problema ambiental na baa de Guanabara e a
estrutura de governana do PDBG. A centralizao da gesto no governo estadual prejudicou as
aes visando gesto integrada de resduos slidos, atividade de competncia dos municpios. Com
isso, os problemas da disposio do lixo urbano nos aterros e da contaminao dos cursos dgua por
chorume permanecem ainda sem soluo adequada. As consequncias da ausncia de colaborao
e coordenao nas duas esferas de governo e do papel secundrio dos municpios podem ainda ser
vericadas pelas falhas na expanso do sistema de abastecimento de gua. A insucincia das redes
de distribuio de gua nos municpios da Baixada Fluminense decorreu da falha nas projees do
crescimento populacional por parte do PDBG, que no promoveu a atualizao ou correo dos dados
que embasaram o projeto (Bittencourt et al., 2006). Uma atuao mais integrada com os municpios
fundamental para o planejamento das aes e dos investimentos, uma vez que tais municpios so
responsveis pelo ordenamento do uso do solo.
Por m, o modelo centralizado e no participativo impediu um maior engajamento por parte da
sociedade civil. A literatura sobre participao social tem enfatizado a importncia do envolvimento
da sociedade para garantir a efetividade da governana de problemas ambientais (Yearley et al., 2003;
Pellizzoni, 2003). Argumenta-se que o engajamento da sociedade civil leva tomada de decises,
pois os atores sociais envolvidos no processo decisrio possuem melhor conhecimento em nvel
local. Um processo de gesto ambiental participativo tambm legitima os instrumentos de poltica
adotados, facilitando sua implementao. No entanto, o PDBG deu pouca transparncia ao processo
de limpeza da baa, dicultando o acompanhamento do projeto. Alm da ampla publicidade s
aes do plano, necessria a divulgao regular das cargas poluentes lanadas na baa, bem como
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
da quantidade de lixo e esgoto para os quais foi dado um destino adequado e quanto esta quantidade
dista das metas traadas.
4 POR UM NOVO MODELO DE GOVERNANA: A AUTORIDADE PBLICA DA BAA DA GUANABARA
Em prosseguimento ao PDBG, o governo estadual lanou o Plano Guanabara Limpa, um conjunto
de doze iniciativas para a recuperao da baa da Guanabara que pretende atingir a ambiciosa meta de
sanear 80% da baa at 2016. Esta meta faz parte dos compromissos olmpicos assumidos pelo governo
do estado com o Comit Olmpico Internacional (COI) para a realizao das Olimpadas do Rio.
Dentre as iniciativas do plano, o Programa de Saneamento Ambiental dos Municpios do
Entorno da Baa da Guanabara (PSAM) pode ser considerado seu carro-chefe. Coordenado pela
Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), o PSAM prev a aplicao de cerca de R$ 1,3 bilho, at
2016, em obras de esgotamento sanitrio e em projetos de saneamento nos municpios do entorno
da baa de Guanabara. No que tange ao tratamento de esgoto, a meta passar tal tratamento de
40% para 60%.
No apoio s polticas municipais de saneamento, a unidade executora do PSAM contratou
em 2012 consultorias tcnicas para apoiar a realizao dos planos municipais de saneamento bsico
(PMSB) de onze municpios localizados no entorno da baa. Os PMSBs tm como objetivo dotar
os municpios de instrumentos e mecanismos que permitam a implantao de aes articuladas,
duradouras e ecientes para a universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico, com
metas denidas em processo participativo, como determina a Poltica Nacional de Saneamento
Bsico (Lei n
o
11.445/2007).
Estas medidas mostram a preocupao em corrigir falhas do PDBG, buscando: uma maior
integrao s aes de saneamento nas diferentes esferas de governo; melhor concepo dos projetos
para evitar aditamentos nos contrato; e maior nfase no processo participativo para incentivar o
controle social. Deve ser destacada ainda a maior participao do setor privado nos investimentos,
com a assinatura do contrato de concesso dos servios de coleta e tratamento do esgoto da rea de
Planejamento 5 do municpio do Rio de Janeiro, que inclui 21 bairros da zona oeste da cidade. A
concesso do servio de esgoto ao setor privado constitui uma alternativa restrita capacidade de
investimento das companhias pblicas.
Apesar destes avanos, experincias internacionais bem-sucedidas de despoluio, tais como
os casos da baa de Chasepeake, nos Estados Unidos, e da foz do Tejo, em Portugal, mostram que o
sucesso dos programas reside mais no modelo de entidade e da sua governana do que na existncia de
recursos humanos e nanceiros para sua execuo. De fato, a complexidade das intervenes exige um
alto grau de integrao de esforos das esferas municipais e estaduais, bem como de outras entidades
atuantes na bacia. Uma vez que a recuperao da baa envolve aes de saneamento municipal e
a revitalizao dos rios da bacia hidrogrca, no possvel pensar-se em um conjunto integrado
de aes sem a efetiva participao dos municpios e do Comit de Bacia Hidrogrca da Baa de
Guanabara na estrutura de governana do programa. Os modelos atuais de cooperao interfederativa,
mesmo com o recente esforo do PSAM para tentar coordenar as aes entre estados e municpios,
no apresentariam a exibilidade necessria para a implementao do conjunto de aes integradas.
Neste contexto, os modelos de governana em mltiplos nveis surgem como uma possvel soluo.
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45
EM GUAS TURVAS: GOVERNANA DO PROGRAMA DE DESPOLUIO DA BAA DE GUANABARA
Em recente artigo,
2
Israel Klabin, Jerson Kelman e Jos Luis lqueres defendem um modelo
de gesto baseado em um consrcio pblico interfederativo, nos moldes da Autoridade Pblica
Olmpica (APO). A APO uma autarquia em regime especial, integrando a administrao indireta
de cada ente consorciado, cujo objetivo coordenar a participao da Unio, do estado do Rio de
Janeiro e do municpio do Rio de Janeiro na preparao e na realizao dos Jogos Olmpicos de 2016.
Em carter excepcional, a APO pode assumir o planejamento e a execuo de obras ou de servios
sob a responsabilidade dos entes consorciados, desde que a medida se justique para a adimplncia
das obrigaes contradas perante o COI. A APO tambm possui competncia para fazer licitaes
e contrataes, e celebrar convnios caso seja imprescindvel para o cumprimento das obrigaes.
De fato, a instituio de uma Autoridade Pblica da Baa de Guanabara (APBG) com um modelo
de gesto semelhante APO traz algumas vantagens. A autonomia para gerir obras sob a responsabilidade
dos entes consorciados, caso estes no estejam respeitando os prazos e as metas do PSAM (ou outras metas
pactuadas entre os entes consorciados), representaria uma blindagem contra as ameaas de descontinuidade
decorrentes dos ciclos polticos. A APBG, ao poder celebrar diretamente acordos e convnios para a
captao de recursos, caria ainda livre das limitaes de capacidade de investimento enfrentadas por
governos estaduais e municipais. Por m, ao reunir como partes consorciadas as esferas de governo
estadual e municipal, bem como o comit de bacia hidrogrca, a APBG representaria uma estrutura
adequada para lidar com a gesto integrada do problema da poluio da baa de Guanabara. Assim se
restabeleceria a compatilibidade entre a escala do problema ambiental e a estrutura de governana. Este
modelo de governana facilitaria o dilogo entre os diferentes atores, favorecendo assim as condies
para o estabelecimento de consrcios intermunicipais de gesto de resduos slidos ou a execuo das
medidas de revitalizao da bacia hidrogrca da baa de Guanabara em consonncia com as aes de
saneamento de competncia de estados e municpios.
Por outro lado, consrcios interfederativos tambm apresentam desaos. Em primeiro lugar,
trabalhos recentes de gegrafos ressaltam a questo da produo social da escala e seu impacto na
distribuio de poder (Herod e Wright, 2002; Sheppard e Mcmaster, 2004; Keil e Mahon, 2008).
O estabelecimento de novas escalas espaciais leva a uma recongurao da autoridade, com alguns
atores ganhando e outros perdendo inuncia. Os conitos decorrentes desta redistribuio de poder
podem gerar instabilidades no modelo de governana dos consrcios interfederativos.
Outro ponto importante diz respeito participao social. A estrutura organizacional da APO
deu pouco espao ao protagonismo da sociedade civil, cuja representao no Conselho de Governana
resume-se a um nico representante (de um total de nove). Este representante indicado pelo Conselho
Pblico Olmpico, composto apenas pelos Poderes Executivos dos entes consorciados. O projeto
de despoluio da baa de Guanabara, para ter sucesso, precisa dar maior peso transparncia e aos
mecanismos de participao no sentido de garantir o engajamento da sociedade.
Em suma, um plano de despoluio da baa de Guanabara bem-sucedido exige uma mudana no
seu modelo de governana, capaz de assegurar a integrao interfederativa das aes, a independncia
poltico-nanceira do programa e um processo participativo. hora de pensar em arranjos institucionais
mais adequados escala dos problemas ambientais da baa de Guanabara. Caso contrrio, continuaremos
nadando em guas turvas, como nos ltimos vinte anos.
2. preciso virar o jogo na despoluio da baa, O Globo, 2 fev.2013.
Livro BAPI 5.indb 45 5/28/2014 4:33:35 PM
46
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
REFERNCIAS
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DESENVOLVIMENTO E RISCO: CRTICA DO CONCEITO DE SOCIEDADE DE RISCO
Roberto Passos Nogueira*
1 INTRODUO
Formulado originalmente por Ulrich Beck, h cerca de duas dcadas, o conceito de sociedade de
risco obteve grande evidncia em diversas reas de polticas pblicas. Segundo o socilogo alemo,
a modernidade contempornea est marcada por problemas e conitos distributivos de riqueza
que se embaralham com os problemas e os conitos que emergem da produo, da denio e da
distribuio de riscos tcnico-cientcos. O livro pioneiro de Beck inicia-se com a armao de
que h um nexo claro entre processo de modernizao e produo social de riscos nas sociedades
de escassez: a produo social de riqueza est sistematicamente acompanhada pela produo social
de riscos (Beck,1992, p. 19). Portanto, o bem-estar e a riqueza material que se objetivam criar por
meio de polticas desenvolvimentistas esto ameaados pelo contrapeso dos riscos gerados pelas foras
produtivas mais avanadas.
Este artigo realiza uma breve reviso do tema e, inspirado nas ideias de Karl Polanyi, defende a
posio de que, desde seu nascedouro, a modernidade capitalista caracterizvel como uma sociedade
de risco. A produo capitalista d origem a uma innidade de riscos, na medida em que o mercado
se prope a ser sempre um espao social autorregulado e, por uma questo ideolgica, pe-se em
contnuo confronto com a interveno reguladora do Estado. Contudo, como comprova a reviso
histrica cuidadosamente empreendida por Polanyi (1957), sem as medidas regulatrias ditadas pelo
Estado, o mercado jamais conseguiria se instalar e subsistir tal como se conhece.
De sua parte, o mercado quer sempre estar seguro de seus prprios riscos, mediante seus
prprios clculos, e com a proteo que venha a conceber contra tais riscos. Usando a expresso
famosa de Polanyi, para que o homem escape aos moinhos satnicos armados pelo mercado, o
Estado e as instituies democrticas tiveram que construir regras e sistemas de proteo em defesa
do trabalhador, do consumidor e do ambiente. Em conexo com os fenmenos da modernizao
geradora de riscos e com os correspondentes dispositivos de proteo social, os campos de polticas
pblicas de meio ambiente e de sade sero aqui analisados sucintamente.
2 POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO, RISCOS E A QUESTO ECOLGICA
Segundo Beck (1992), uma preocupao constante dos formuladores de polticas de desenvolvimento
fazer com que o reconhecimento dos riscos tecnolgicos crescentes no se constitua em empecilho
ao processo de modernizao. As polticas pblicas nas sociedades em desenvolvimento buscam
gerar margens de consenso para a aceitabilidade dos riscos, deixando claro para os cidados que as
autoridades esto realizando os esforos necessrios para que tais riscos sejam prevenidos, minimizados
ou canalizados para resultados diferentes.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Livro BAPI 5.indb 47 5/28/2014 4:33:36 PM
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
A modernizao predominante no sculo XIX estava preocupada em tornar os produtos naturais
mais teis ou em criar mquinas com maior capacidade de produo, enquanto a modernizao atual
d-se com conscincia dos resultados adversos das novas tecnologias. Coincidindo com o ponto de
vista j expresso anteriormente por Giddens (1991), de que a modernidade tardia caracteriza-se por
um alto grau de reexividade pessoal e institucional (pelo lado dos dispositivos sociais e estatais),
Beck et al. (1994) armam que o processo de modernizao torna-se por si um objeto de constante
debate poltico.
O conceito de risco considerado, nesse sentido, como intimamente associado modernizao
reexiva. Em oposio aos antigos perigos, os riscos so consequncias que se relacionam com as
polmicas acerca das foras ameaadoras da modernizao e, por isso mesmo, politicamente reexivos
(Beck,1992, p. 21). Portanto, para Beck, os riscos no constituem condies objetivas ou ontolgicas,
mas apenas ponteiros dirigidos a relaes sociais e institucionais ameaadoras, que se originam a
partir do prprio fenmeno da reexividade. Em dimenso planetria, a reexividade associada aos
riscos tecnolgicos acaba por promover a dvida sistemtica acerca da constituio e do alcance dos
projetos sociais de modernizao da economia e da sociedade, especialmente em relao s questes
de meio ambiente e de sade.
Contudo, o pensamento da militncia ecolgica est longe de concordar com a interpretao
de Beck. Acselrad (2002), resumindo a opinio de diversos autores da rea, argumenta que a
teoria de Beck trata genericamente dos riscos da produo social, mas jamais o faz em referncia ao
mercado capitalista, que o responsvel pela propagao deste estilo arriscado de desenvolvimento
tecnolgico e econmico.
Em outras palavras, os riscos detectados pela reexividade moderna so entendidos por Beck de
modo abstrato, como parte constitutiva de uma suposta tecnoeconomia. Beck ignora que o capitalismo
um gerador sistmico de riscos. Em consequncia, a discusso em abstrato dos riscos no atenta
para a necessidade de conter e controlar a operao dos mercados e dos grandes empreendimentos
capitalistas. O mundo social descrito por Beck carece de um princpio organizador capaz de explicar,
por exemplo, os motivos de nsia de lucro que conduzem s escolhas tecnolgicas mais arriscadas, em
vez de s mais seguras. A crtica de Beck limita-se a atribuir a produo social dos riscos racionalidade
tecnolgica da modernidade contempornea, jamais pondo em evidncia a racionalidade econmica
do capital, que o foco mobilizador de grande parte dos riscos ambientais.
Acselrad (2002) conclui armando que h clara desigualdade social na exposio aos riscos
ambientais pelo conjunto da populao, algo que extrapola a racionalidade abstrata das tecnologias,
e que tem de ser entendido como resultado de uma injustia social persistente. Esta a tese central
de um importante ramo da militncia ecolgica, a que pertence Acselrad, o movimento de justia
ambiental, surgido nos Estados Unidos em 1991, cuja orientao representada no Brasil pela Rede
Brasileira de Justia Ambiental.
Esse autor descreve a situao atual de busca de soluo dos conitos ambientais envolvendo
duas correntes contrapostas: a modernizao ecolgica e a justia ambiental, as quais correspondem
a dois modelos contrapostos de ao estratgica. A primeira linha busca realizar uma revoluo de
ecincia, para economizar o planeta, chegando ao ponto de dar preo quilo que no admite preo,
de modo a manter o ritmo de progresso tcnico com base num consenso poltico-econmico entre
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DESENVOLVIMENTO E RISCO: cRTICA DO cONCEITO DE SOCIEDADE DE RISCO
os governantes e os produtores. A segunda linha busca denunciar e superar a distribuio desigual
dos benefcios e danos ambientais, considerando que a injustia social e a degradao ambiental
tm a mesma raiz (Acselrad, 2010, p. 109).
3 A REGULAO DO MERCADO E O CONTROLE DA ATUAL EPIDEMIA DE DOENAS CRNICAS
NO TRANSMISSVEIS
Em seu famoso livro sobre a grande transformao econmica que deu origem sociedade moderna,
Karl Polanyi enfatiza o quanto a humanidade foi beneciada pela superao gradual do mito liberal
segundo o qual a terra, a moeda e o trabalho representam trs tipos distintos de mercadorias. Todos
estes trs fundamentos da economia capitalista, porm, tornaram-se disponveis ao capital pela
ao direta ou indireta do Estado. A economia capitalista tem uma formao e uma sustentao de
natureza poltica, que mais ou menos ocultada aos olhos do pblico por questes ideolgicas. O
m das crenas e das prticas do liberalismo de mercado poderia demarcar o incio de uma era de
liberdade real sem precedentes: a regulao e o controle podem alcanar a liberdade no somente
para a minoria, mas para todos (Polanyi, 1957, p. 256, traduo nossa).
No campo das polticas de sade, as reformas que, ao longo do sculo XIX, reduziram a jornada
de trabalho e introduziram requisitos de salubridade em relao ao ambiente e ao processo de trabalho
nas indstrias tiveram um grande impacto no aumento da expectativa de vida da populao. No
sculo XX, surgem as instituies de seguridade social, que se dirigem ao conjunto de riscos sociais
associados trajetria da vida laboral dos indivduos, incluindo a condio de desemprego. Por sua
vez, a regulao industrial obteve impactos adicionais sobre a sade e a qualidade de vida da populao
mediante a imposio da segurana do consumo de alimentos industrializados e da melhoria de
qualidade de inmeros produtos industriais e, em dcadas recentes, voltou sua preocupao para a
segurana dos veculos automotores.
No sculo XXI, a regulao do risco sanitrio associado com bens de consumo direto tem
objetivos distintos, que no se referem mudana de suas propriedades, mas diminuio ou
cessao da produo e da comercializao de certos produtos. O tabaco, o lcool, os refrigerantes e os
alimentos excessivamente processados esto associados aos estilos de vida no saudveis e constituem
produtos que favorecem consideravelmente a propagao da epidemia global de doenas crnicas
no transmissveis, abrangendo o cncer, a doena coronariana e o diabetes.
A regulao dos mercados de produtos no saudveis apresenta enormes desaos para as
polticas pblicas. Em recente encontro sobre promoo da sade em Helsinque, capital da Finlndia,
a diretora-geral da Organizao Mundial da Sade (OMS), Margaret Chan, declarou de forma
notavelmente corajosa:
Os esforos para prevenir as doenas no transmissveis vo contra os interesses
comerciais de operadores econmicos poderosos. Em minha opinio, este
um dos maiores desaos enfrentados pela promoo da sade. (...) Todas estas
indstrias temem a regulamentao e protegem-se usando as mesmas tticas. As
pesquisas tm documentado muito bem tais tticas. Incluem alianas polticas,
lobbies, promessas de autorregulao, processos judiciais, bem como pesquisas
nanciadas pela indstria, que confundem as provas e deixam o pblico em dvida.
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
As tticas abrangem, igualmente, presentes, doaes e contribuies para causas
nobres, que projetam estas indstrias como cidados corporativos respeitveis, aos
olhos dos polticos e do pblico. Incluem argumentos que atribuem a responsabilidade
pelos danos sade aos indivduos e retratam as aes do governo como uma
interferncia nas liberdades pessoais e de livre escolha. Esta uma oposio
formidvel. O poder de mercado prontamente se traduz em poder poltico (WHO,
2013, traduo nossa).
O que ressalta de modo especial nessa importante declarao pblica da OMS que a poltica
global de sade atualmente inclina-se a deixar de lado a tendncia de atribuir unicamente aos
indivduos a responsabilidade pela cessao do consumo de mercadorias potencialmente nocivas
sade, entre as quais os produtos derivados do tabaco tm grande proeminncia. No bastam, por
exemplo, as campanhas publicitrias de combate ao fumo, que apelam deciso do fumante ou o
intimidam de algum modo. No cabe, tampouco, o recurso ao uso de sucedneos que perpetuam
o hbito tabagista, tais como os cigarros eletrnicos. A estratgia de regulao proposta atualmente
vai em direo limitao drstica do espao de mercado concedido tradicionalmente produo,
venda e propaganda deste tipo de produto.
Pode-se armar que, hoje, sentida pelos estudiosos dessa rea a urgncia de mudana dos
mtodos usuais de combate aos fatores de risco das doenas crnicas. H necessidade de aes ousadas
e, algumas vezes, polmicas, por parte das autoridades de Estado.
Esse tipo de poltica regulatria enfrenta desaos devido fcil mobilidade da indstria no
mbito da globalizao dos mercados. Por exemplo, medida que as polticas regulatrias alcanam
sucesso nos pases mais desenvolvidos do planeta, as indstrias da rea tendem a deslocar seu foco
e sede de produo para os pases em desenvolvimento. Sabe-se, por exemplo, que a indstria
transnacional do tabaco atualmente mantm suas expectativas de ampliao de vendas voltadas para
o populoso Leste Asitico e, especialmente, para a China, onde a populao masculina constituda
de cerca de 50% de fumantes.
4 CONSIDERAES FINAIS
As opes enfrentadas pelas polticas de regulao dos mercados de produtos potencialmente danosos
sade so muito parecidas e conuem com as polticas de regulao do agronegcio e da ocupao
produtiva do meio ambiente em geral. As questes do bem-estar no plano ecolgico esto sempre
mescladas com as questes da sade pblica, como bem ilustrado pelo problema do uso generalizado
e indiscriminado de agrotxicos para aumento da produtividade agrcola. Em ambos os casos, o do
meio ambiente e o da sade, ca patente que a regulao do mercado um modo de criao de
liberdade e no de sua destruio, como Polanyi armava incansavelmente.
Fica evidente, igualmente, que a produo social de riscos existe desde os primeiros momentos da
moderna produo capitalista. Cabe armar, portanto, que a regulao estatal dos riscos gerados pelo
mercado capitalista imps-se desde cedo, e cada vez mais vem ampliando sua escala e a variedade de seus
objetivos de proteo social, muitas vezes como resposta aos movimentos da sociedade civil organizada.
Livro BAPI 5.indb 50 5/28/2014 4:33:36 PM
51
DESENVOLVIMENTO E RISCO: cRTICA DO cONCEITO DE SOCIEDADE DE RISCO
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Livro BAPI 5.indb 52 5/28/2014 4:33:36 PM
Notas de
Pesquisa
Livro BAPI 5.indb 53 5/28/2014 4:33:36 PM
Livro BAPI 5.indb 54 5/28/2014 4:33:36 PM
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
** Professor do Departamento de Economia da Universidade de Braslia (UnB).
*** Assessora da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).
1. O que h de especco nas nomeaes e demisses de conana o carter discricionrio da escolha. O vnculo entre superior e
subordinado decorre de compromissos de lealdade fundados na reciprocidade pessoal ou poltica (Grindle, 2012). As motivaes de uma
nomeao podem resultar de constelaes de interesses bastante diversas, que s empiricamente podem ser mais bem conhecidas. Sendo
concebida como uma forma de recrutamento no h, neste texto, qualquer inferncia sobre a competncia ou desempenho dos nomeados,
em particular quando tratamos das nomeaes de funcionrios oriundos de dentro e de fora do servio pblico.
2. Segundo a Secretaria de Gesto Pblica (SEGEP) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), responsvel por gerir a base
Siape, 1999 o primeiro ano em que h disponibilidade de conveis sobre quadro de pessoal da administrao pblica federal. Apesar de
haver informaes para alguns anos anteriores, elas no so seguras. Aproveitamos para agradecer a colaborao dos servidores da SEGEP/
MPOG Edi Maciel, Paulo Caserta Vasconcellos, Glria Nunes e Mrcio Silva.
3. Os cargos de direo e assessoramento superiores (DAS) dividem-se em duas categorias: cargo de direo superior (DAS 101) e cargo de
assessoramento superior (DAS 102). Ambas se estruturam em seis nveis hierrquicos (DAS 1 a 6). Nossos dados tratam exclusivamente dos
cargos DAS, em todos os seus nveis hierrquicos.
ROTATIVIDADE NOS CARGOS DE CONFIANA DA ADMINISTRAO FEDERAL BRASILEIRA
(1999-2012) RESULTADOS PRELIMINARES
Felix Garcia Lopez*
Maurcio Bugarin**
Karina Bugarin***
1 INTRODUO
A ocupao dos cargos de conana um aspecto importante, mas pouco explorado nas anlises
sobre o sistema poltico e administrativo brasileiro. Esta importncia decorre da centralidade que as
nomeaes assumem para o processo de formao e gerncia das coalizes de governo, bem como
porque os nomeados so responsveis por desenhar e implementar parte expressiva das polticas
pblicas do pas.
1

Nosso objetivo, aqui, apresentar resultados preliminares de pesquisa sobre a ocupao e
rotatividade dos cargos de direo e assessoramento superior (DAS), por reas de governo e nveis
hierrquicos dos cargos, em um perodo que recobre treze anos (1999-2012): do segundo governo
Fernando Henrique Cardoso (FHC) ao segundo ano do governo Rousseff.
2

2 METODOLOGIA, BASE DE DADOS E CRITRIOS DE MENSURAO DA ROTATIVIDADE
A base de dados utilizada inclui a situao funcional detalhada de cada funcionrio que estava ou
esteve ocupando cargo de DAS em cada ano, de 1999 a 2012.
3
Os dados correspondem situao
funcional em dezembro do respectivo ano e foram extrados da base que gerencia informaes sobre
o funcionalismo pblico federal, o Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos
(Siape). A partir desta base foram calculados, para cada ano, os quantitativos de funcionrios que
ocupavam cargo de DAS (varivel EMP, para empregados) no ano anterior e mantiveram a mesma
situao funcional (INA, para inalterada), que tiveram promoo ou rebaixamento de DAS (ALT, para
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
alterada), que foram demitidos (DEM, para demitidos) e, nalmente, aqueles que foram contratados
no ano corrente (CON, para contratados).
O grco 1 apresenta os valores calculados dessas variveis no caso do Executivo federal,
em termos absolutos. Nota-se o crescimento de 36% do nmero de cargos de DAS, ao longo da
srie analisada. No grupo de DAS 4 a 6, houve o aumento mais expressivo, da ordem de 80%. O
crescimento do nmero de cargos de DAS 1 a 3 foi de 27%.
GRFICO 1
Evoluo da ocupao de DAS no Executivo federal (1999-2012)
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
1999
16644
11233
5298
4161
1250 1152 964 1491 1123 1137 1014 1008 846 1146 1135 1227 1250
3815 3657
7999
4678
4131
4159
4624 4332
4084
4491
5645
4671
4246
4256
7401
5884
4941
3932
5017 4748 4722
5129
5864
4979
12814
13591
9321
12412
14151
15056
14370
15217 15581
15823
15215
16385
17781
18212
18811
18213
19419
20229
20002
20395
20811
21449
22087
22306
22614
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
0
Empregados Inalterados Alterados Contratados Demitidos
1 2 3 4 5
Fonte: Siape.
Elaborao dos autores.
Notas:
1
Total de funcionrios ocupando cargo de DAS.
2
Total de funcionrios ocupando cargo de DAS que tiveram sua funo inalterada em relao ao ano anterior.
3
Total de funcionrios ocupando cargo de DAS que tiveram sua funo alterada em relao ao ano anterior, tendo sido promovidos ou rebaixados.
4
Total de funcionrios contratados no ano para ocupar cargo de DAS.
5
Total de funcionrios que ocupavam cargo de DAS mas foram demitidos no ano.
Quanto ao conceito de rotatividade (turnover), a rea de recursos humanos o dene como a
relao entre o nmero de funcionrios demitidos e o nmero de funcionrios contratados. Ou seja,
um indicador da taxa de substituio de trabalhadores antigos por novos em um determinado perodo
de tempo. Mas h diferentes formas de se calcular essa taxa. Tomando em conta as denies existentes
de rotatividade utilizou-se uma abordagem conceitual baseada na permanncia (ROT3), que considera
que ela deve ser denida em funo de todas as alteraes de cargos ocorridas no ano, isto , deve-se
subtrair de 100% apenas o percentual de funcionrios que no sofreram qualquer alterao em seus
contratos. Pode-se ento denir o conceito de rotatividade utilizado neste trabalho conforme a equao 1:

=
1
3
1
it it
it
it
Total Inalterados
Rotatividade
Total
(1)
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57
ROTATIVIDADE NOS CARGOS DE CONFIANA DA ADMINISTRAO FEDERAL BRASILEIRA (1999-2012)
RESULTADOS PRELIMINARES .
Vale notar que neste critrio no h variao em funo de novas contrataes que resultem
em ampliao do nmero de DAS. Anal, se houve muita contratao em um ministrio, pelo fato
de ter-se criado um novo rgo, por exemplo, no seria apropriado incluir essa contratao como
rotatividade.
3 ROTATIVIDADE GERAL E POR NVEL HIERRQUICO
O grco 2 apresenta a rotatividade geral nos cargos de conana do Executivo federal de 2000 a
2012 utilizando o critrio apresentado. No primeiro ano do governo Lula que tambm o incio
da gesto petista na administrao federal , a rotatividade chegou a 50%. No primeiro ano de seu
segundo mandato, foi de 28%, e 31% no primeiro ano de mandato da presidente Rousseff. A maior
taxa anual foi observada precisamente no primeiro ano do governo Lula, enquanto a mais baixa ocorreu
no penltimo ano de seu governo. A mdia no perodo foi de aproximadamente 30%, enquanto o
desvio-padro foi de quase 7%. O ndice mais alto observado no ano de 2003 indica um governo
partidrio, se por isso entende-se que as nomeaes dos quadros que ocupam os cargos resultaram
principalmente da mudana partidria no comando do Poder Executivo e dos ministrios.
4
Pode-se
observar que tambm no primeiro ano do governo Rousseff h elevao, ainda que menos expressiva,
em relao mdia do segundo mandato Lula. Parece que a mudana de presidente sem alterao do
partido modera o grau de rotatividade tomando-se como nico parmetro comparativo possvel
os anos de 2003 e 2011.
GRFICO 2
Variao anual das taxas de rotatividade dos cargos de DAS (2000-2012)
(Em %)
60
50
40
30
20
10
2000
32,5
27,9
25,4
50,4
31,9
27,1
25,6
28,2
25,4 25,1 26,2
31,1
26,5
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
0
Rotatividade
Fonte: Siape.
Elaborao dos autores.
4. Esta evidncia corroborada quando se analisam as taxas de rotatividade de cargos de DAS em ministrios nos quais houve mudana
partidria no comando da pasta (Lopez, Bugarin e Bugarin, 2013).
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
H diferenas nas taxas de rotatividade, por nvel de DAS? O grco 3 mostra que sim, e que
elas so signicativas. Os primeiros anos de mandato 2003, 2007 e 2011 apresentam diferenas
ainda mais ntidas nas taxas de rotatividade conforme o nvel de DAS. Observa-se que as mudanas
mais acentuadas, em incio de mandato, tm forte correlao com o nvel hierrquico do cargo.
Nota-se, por exemplo, que a rotatividade foi quase total, atingindo o impressionante valor de 91,5%
no primeiro ano do governo Lula, para os cargos de DAS 6. Curiosamente, parece haver uma inverso
no penltimo ano do segundo mandato do governo Lula, em que a rotatividade em DAS 5 e 6 foi
menor que em DAS 1 e 2. Vale tambm notar que essa varincia aumenta quase monotonicamente
quando se vai de DAS 1 a DAS 6, sendo o desvio-padro igual a 5,4 para a rotatividade nos cargos
de DAS 1; 7,25, nos cargos de DAS 2; 6,12, nos cargos de DAS 3; 10, nos cargos de DAS 4; 15,5,
nos cargos de DAS 5; e, nalmente, impressionantes 19,73 nos cargos de DAS 6.
GRFICO 3
Rotatividade dos cargos de DAS, por nvel hierrquico (2000-2011)
(Em %)
60
70
80
90
100
50
40
30
20
10
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0
ROT3_DAS 1 ROT3_DAS 2
ROT3_DAS 4
ROT3_DAS 5 ROT3_DAS 6
ROT3_DAS 3
Fonte: Siape.
Elaborao dos autores.
4 ROTATIVIDADE POR ORIGEM ADMINISTRATIVA E RGOS GOVERNAMENTAIS
A relevncia atribuda discusso sobre rotatividade nos cargos resulta, em parte, de concepes
distintas sobre vcios e virtudes decorrentes do exerccio dos cargos de direo e assessoramento por
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59
ROTATIVIDADE NOS CARGOS DE CONFIANA DA ADMINISTRAO FEDERAL BRASILEIRA (1999-2012)
RESULTADOS PRELIMINARES .
servidores oriundos do setor privado ou pblico (em particular aqueles que integram as carreiras
burocrticas dos respectivos rgos).
5
Por um lado, alega-se que o recrutamento interno confere maior expertise e capacidade de
planejamento do ciclo das policies (Lewis, 2008, 2009, 2011), alm de menores incentivos para
corrupo (Meneguin e Bugarin, 2012). Por outro lado, pode-se alegar ser a seleo externa responsvel
por renovar prticas administrativas, reduzir a inecincia e fomentar inovao no setor pblico
(Pacheco, 2010, 2011; Moranto, 1998).
O grco 4 apresenta a distribuio no tempo das taxas de rotatividade para nomeados oriundos
de dentro e de fora das carreiras do servio pblico
6
e indica uma diferena expressiva entre as duas
taxas mais de 10% somente para o ano de 2003. Por ser o ano de mudana partidria no comando
do Executivo federal, a diferena parece expressar de forma mais clara o efeito desta varivel sobre as
mudanas nos cargos de livre provimento. A diferena, para maior, na rotatividade dos nomeados de fora
do servio pblico, naquele ano e posterior estabilidade parece atestar tanto a esperada motivao
partidria e ideolgica das nomeaes quanto, sobretudo, a maior fora dessas nomeaes incidindo
sobre os ocupantes de DAS de fora das carreiras do servio pblico. Em outros termos, os dados indicam
de forma mais clara a natureza poltica da escolha dos superiores hierrquicos.
A seguir, apresenta-se a variao na rotatividade em diferentes grupos de ministrios, novamente
com a inteno de esboar o quadro geral das mudanas, agora entre setores de governo.
Teoricamente, deve-se esperar variao nas taxas de rotatividade dos cargos em funo da
natureza das polticas pblicas. Anal, h setores do governo que exigem conhecimento tcnico e
saberes mais especcos, demandam maior estabilidade nas rotinas alm de outros fatores, que no
foram discutidos neste texto.
7

Foi analisada a rotatividade para DAS 4 a 6, em trs ministrios de natureza mais econmica:
Fazenda (MF), Planejamento (MPOG) e Comrcio Exterior (MDIC) e trs de reas sociais tpicas:
Sade (MS), Educao (MEC) e Cultura (MinC). As variaes seguem movimentos similares aos
j identicados: forte mudana no primeiro ano do governo Lula, cuja intensidade s rivalizada,
mas menor, no primeiro ano do governo Rousseff. Ao comparar as variaes entre esses dois grupos,
verica-se maior rotatividade nestes ltimos. O movimento de variao o mesmo, mas com
intensidade maior para os ministrios da rea social.
8
5. A esse respeito, pertinente relembrar que, a Constituinte no Decreto n
o
2.407/1987 e, posteriormente, a Constituio Federal (CF)
de 1988 tinham por objetivo reduzir radicalmente o sistema de provimento por meio de cargos em comisso baseados nas indicaes de
conana, que deveriam ser quase integralmente substitudos por funes destinadas aos servidores das diferentes carreiras burocrticas.
As funes de conana deveriam ir se restringindo a cargos de natureza especial, chefes de gabinete e alguns assessores diretos. A ideia,
contudo, no ganhou espao na administrao federal, especialmente por veto do Congresso Nacional (Graef, 2008, 2010).
6. Conforme os dados do Siape, servidores de carreira incluem servidores ativos ou inativos, oriundos de rgo ou entidade de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, suas empresas pblicas e sociedades de economia mista, ocupante de
cargo ou emprego permanente, inclusive militar das Foras Armadas, agregado ou inativo e o militar do Distrito Federal (Boletim Estatstico
de Pessoal, 2013, p. 175).
7. possvel tambm que a rotatividade varie em funo da combinao de outras propriedades dos rgos governamentais, tais como maior
ou menor oferta de funcionrios de carreira, grau de institucionalizao do rgo ou da poltica e outros atributos.
8. Vale observar que, no caso do MS, parece haver um ciclo bianual na rotatividade, que se mostra mais baixa em ano eleitoral (nacional ou
municipal) e mais elevada em ano ps-eleitoral, seguindo, portanto, bem de perto o ciclo das eleies.
Livro BAPI 5.indb 59 5/28/2014 4:33:36 PM
60
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
GRFICO 4
Rotatividade anual do total de ocupantes de cargos de DAS conforme origem administrativa (2000-2012)
(Em %)
60
70
50
40
30
30
27
24
46
30
25 25
27
25
24 25
29
24
31
35
28
26 26
31
26
31
34
59
29 29
37
20
10
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
0
Rotatividade dos funcionrios oriundos de fora do servio pblico
Rotatividade dos funcionrios oriundos das carreiras burocrticas
Fonte: Siape.
Elaborao dos autores.
O grco 5 apresenta a evoluo das rotatividades anuais mdias de DAS 4 a 6 para os seis
ministrios selecionados, agrupados nos dois tipos. Nele, se observa ntida diferena. As transies
de governo, por serem momentos propcios mudana, uma vez mais ressaltam com maior clareza as
diferenas. Pode-se observar, em particular na transio para o governo Lula (2003), no primeiro ano
de seu segundo mandato e no primeiro ano do governo Rousseff (2011), que a alternncia superior
nos ministrios sociais comparada a dos ministrios da rea econmica. Vale observar que parece
haver uma convergncia nas duas mdias no nal do governo FHC, para valores abaixo de 25%.
Livro BAPI 5.indb 60 5/28/2014 4:33:36 PM
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ROTATIVIDADE NOS CARGOS DE CONFIANA DA ADMINISTRAO FEDERAL BRASILEIRA (1999-2012)
RESULTADOS PRELIMINARES .
GRFICO 5
Rotatividade mdia anual dos ocupantes de DAS 4 a 6 para grupos de ministrios selecionados (2000-2011)
(Em %)
60
70
80
50
40
30
20
10
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Mdia anual da rotatividade (DAS 4 a 6) de MF, MPOG e MDIC.
Mdia anual de rotatividade (DAS 4 a 6) de MEC, MS e MinC.
Fonte: Ipea.
Elaborao dos autores.
4 CONSIDERAES FINAIS
Este breve texto apresentou os dados e principais resultados preliminares relativos rotatividade dos
cargos de livre nomeao (DAS) da administrao pblica federal, indicando algumas das principais
variaes observadas entre governos, reas de polticas e nveis dos cargos. Os dados ajudam a avanar
na compreenso do funcionamento da burocracia poltica do pas e de algumas de suas propriedades.
Com base nessas variaes possvel, desde j, construir uma imagem mais adequada do processo
de ocupao dos cargos de livre nomeao da administrao pblica federal.
Primeiro, indicou-se que a rotatividade, como esperado, tem momentos de pico, ocorridos nos
primeiros anos de governo dos presidentes, aos quais, posteriormente, se seguem perodos caracterizados
pela tendncia de decrscimo nas taxas. Tais mudanas reetem os momentos de sucesso poltica e de
poder tpicos dos ciclos eleitorais. A maior mudana observada na srie disponvel foi precisamente
a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder federal, que representou uma mudana de
50% nos cargos de DAS, em relao ao ano anterior. O resultado parece nos indicar a cara partidria
da mudana de poder, ou seja, que mudanas de partido produzem relevantes alteraes no quadro
de funcionrios dos cargos de DAS da administrao federal (ver nota de rodap 4).
Tambm vericou-se que so os cargos de maior hierarquia os mais sujeitos rotatividade.
A imagem segundo a qual os cargos inferiores, por serem menos valiosos no mercado poltico, so
mais sujeitos distribuio personalista e sujeitos mudana mais intensa no a mais adequada.
Diferentes fatores objetivos contribuem para isso. O principal deles pode ser a diculdade de se atrair
Livro BAPI 5.indb 61 5/28/2014 4:33:37 PM
62
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
para Braslia prossionais que derivem de redes polticas pessoais, por conta dos custos econmicos
dessa transferncia. Soma-se a isso a natureza das funes desses cargos, que pedem atividades mais
administrativas e rotineiras, voltadas para a gesto dos prprios rgos, exigindo maior permanncia
dos servidores, a despeito de mudanas poltico-partidrias nos respectivos rgos governamentais
ou nveis superiores da burocracia poltica.
Identicou-se ainda que, em geral, h maior rodzio entre os ocupantes de cargos de DAS
que no pertencem carreira do servio pblico. Esse resultado poderia apontar para uma melhor
qualicao dos servidores de carreira, o que os manteria em seus cargos apesar das mudanas na
direo do ministrio em que trabalham.
Por m, mostrou-se que h uma tendncia de rotatividade menor na rea econmica, se
comparada rea social. Ser necessrio vericar de forma mais detida as razes dessa diferena, mas
espera-se que elas derivem da natureza das funes que exigem maior grau de especialidade ou da
poltica pblica (econmica), fatores potencialmente inibidores de taxas mais altas de rotatividade.
Foi apresentada uma explorao inicial na fascinante anlise da rotatividade no servio pblico
federal que pode ser estendida em diversas direes. Os dados estilizados encontrados permitem
tecer uma srie de hipteses a respeito dos fatores que condicionam essa alternncia nos cargos de
DAS no pas. Uma extenso natural desse trabalho explicitar essas hipteses e test-las por meio
de modelos economtricos, passos subsequentes desta anlise.
REFERNCIAS
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63
ROTATIVIDADE NOS CARGOS DE CONFIANA DA ADMINISTRAO FEDERAL BRASILEIRA (1999-2012)
RESULTADOS PRELIMINARES .
LOPEZ, Felix; BUGARIN, Maurcio; BUGARIN, Karina. Partidos, faces e a ocupao dos cargos
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SEGEP SECRETARIA DE GESTO PBLICA. Boletim estatstico de pessoal e informaes
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PETERS, Guy. La politica de la burocracia. Ciudad de Mexico: Fondo de Cultura Econmica, 1999.
PETERS, Guy; PIERRE, Jon. The politicization of the civil service in comparative perspective.
Londres: Routledge, 2004.
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* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
** Professora adjunta da Universidade de Braslia (UnB).
*** Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diest do Ipea.
****

Pesquisador do PNPD na Diest do Ipea.
1. O conceito de sistema de Justia criminal refere-se a um complexo conjunto de organizaes que exercem uma srie de atividades
concatenadas e sucessivas que denem o papel do Estado na consecuo da ordem pblica. Engloba, basicamente, as polcias, o Ministrio
Pblico (MP), a defensoria pblica, o Judicirio penal e o sistema prisional.
2. A pesquisa consistiu tambm em uma investigao quantitativa. Foi levantada uma amostra de processos de varas criminais e juizados
especiais com baixa denitiva em 2011, referente aos estados de Alagoas, Esprito Santo, Minas Gerais, Par, Paran, Pernambuco, Rio de
Janeiro e So Paulo e ao Distrito Federal. Os formulrios para coleta de dados foram compostos por questes fechadas que abrangiam
variveis relativas ao perl sociodemogrco do autor e informaes estritamente processuais, que pudessem fornecer subsdios para a
compreenso do uxo do sistema de Justia criminal. Contudo, os resultados da parte quantitativa ainda no foram consolidados e sero
divulgados posteriormente.
ESTUDOS EM SEGURANA PBLICA E SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL: A APLICAO
DE MEDIDAS E PENAS ALTERNATIVAS
Almir de Oliveira Jnior
*
Rebecca Forattini Altino Machado Lemos Igreja
**
Emlia Juliana Ferreira
***
Vtor Silva Alencar
****

Talita Tatiana Dias Rampin
***
1 INTRODUO
A rea de segurana pblica, incluindo o sistema de Justia criminal,
1
sofre com o problema da falta
de informaes e dados conveis. O carter fragmentado e insulado das organizaes do sistema de
Justia criminal no mbito dos estados, bem como a demarcao rgida da competncia pela gesto
da poltica nestas unidades intermedirias da Federao, diculta que instituies e nveis de governo
cooperem entre si, impedindo a articulao de conhecimentos para o aperfeioamento dos programas
e para o aumento a governana no setor (Sapori, 2007). Com o propsito de gerar informaes
que sirvam para apoiar a atuao governamental no setor, o Ipea engajou-se em pesquisa solicitada
pelo Departamento Penitencirio Nacional do Ministrio da Justia (Depen/MJ), por meio da
Coordenao-Geral de Penas e Medidas Alternativas (CGPMA), que estabeleceu um acordo de
cooperao tcnica para a realizao da pesquisa Poltica criminal alternativa priso.
O projeto consistiu, originalmente, em executar um estudo retrospectivo sobre o uxo de
Justia, desde a execuo penal, a ltima etapa deste uxo, at o inqurito, sua primeira etapa, a m
de entender fatores que inuenciam a aplicao ou no de penas e medidas alternativas pela Justia
criminal.
O objetivo desta nota de pesquisa apresentar parte dos resultados do levantamento qualitativo.
2

Com a vantagem de possibilitar a abordagem mais intensiva e pormenorizada do funcionamento
rotineiro do sistema de Justia, a pesquisa qualitativa enfocou os rgos em que se d o desfecho do
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
processamento do uxo da Justia criminal, ou seja, varas e juizados criminais, varas de execuo penal
e centrais de penas e medidas alternativas.
3
O trabalho de campo envolveu a observao de audincias
e a realizao de entrevistas com magistrados e servidores destes rgos. De forma a diversicar os
casos estudados, foram selecionadas cinco Unidades da Federao (UFs) entre aquelas que tomam
parte no estudo quantitativo, garantindo-se a incluso de todas as regies geogrcas brasileiras. Em
cada uma das UFs selecionadas, a capital e uma cidade do interior foram objeto de investigao,
com o intuito de confrontar as duas realidades, em termos de estrutura e procedimentos, de modo
a tentar compreender seu impacto sobre a implementao de penas e medidas alternativas.
A expectativa de que os achados da pesquisa possam ajudar a esclarecer os meandros da
aplicao e da execuo de penas e medidas alternativas pelo sistema de Justia, contribuindo para
apontar os desaos da poltica nacional, especialmente no que diz respeito ampliao do recurso
s alternativas penais, de um lado, e ao aumento de sua efetividade, de outro.
2 OS JUIZADOS ESPECIAIS, AS VARAS CRIMINAIS, AS VARAS DE EXECUO E A APLICAO DAS
ALTERNATIVAS PENAIS
4
Entre os rgos judiciais visitados nas mais diferentes localidades, os juizados foram os que apresentaram
maior variedade nos procedimentos seguidos. Estas variaes podem ser explicadas por vrios motivos:
a falta de estrutura local, a condio do juizado como adjunto a uma vara criminal, o acmulo de
processos ou as particularidades de entendimentos dos juzes responsveis. Por conta desta variedade, no
foi possvel estabelecer padres de procedimentos seguidos pelos juizados, inclusive no processamento
dos casos. No entanto, esta mesma variedade demonstra a forma diversicada pela qual se interpretam
e se aplicam, na prtica cotidiana, os dispositivos e os procedimentos legais estabelecidos.
De modo geral, possvel entrever que ainda h resistncia por parte de alguns juzes e servidores,
assim como de promotores e defensores, a trabalhar em juizados. Conversas informais com estes prossionais
atuantes nas varas transmitem uma impresso de que as atribuies dos juizados so menosprezadas no
mbito do sistema de Justia criminal, o que, consequentemente, gera um desprestgio para o trabalho
dos funcionrios que a esto lotados. Em algumas localidades visitadas, esta situao interpretada como
consequncia de uma hierarquia que se estabelece com base no menosprezo pelos tipos penais de menor
potencial ofensivo e na pouca visibilidade do papel dos juizados e aqui consideraes acerca de progresso
na carreira so percebidas com descrdito, pois os juizados no ocupam um lugar de destaque nos tribunais
estaduais. Alguns servidores e juzes entrevistados durante a pesquisa armam que os promotores de
justia, habituados a tratar de crimes mais graves, tambm no se interessam pelas causas de juizados e no
contribuem com a transao penal.
3. Trata-se das instituies em que se d o desfecho do processamento do uxo da Justia criminal, caso um processo preencha todos os requisitos
legais para que seja pronunciada uma sentena, emitida pelo juiz de uma vara criminal ou pelo juiz de um juizado especial criminal. Este ltimo
possui competncia para conciliao, julgamento e execuo das infraes penais consideradas de menor potencial ofensivo, ou seja, aquelas cuja
pena mxima cominada no seja superior a dois anos. Os demais crimes so julgados nas varas criminais, sejam comuns, sejam especializadas (por
exemplo: varas especializadas em crimes contra a mulher). As varas de execuo penal e as centrais de penas e medidas alternativas acompanham as
penas impostas aos condenados. Existem centrais de penas e medidas alternativas criadas e mantidas pelo Poder Executivo, dependendo da localidade.
4. As penas alternativas esto includas em um conceito mais amplo: as alternativas penais. Esta categoria engloba uma srie de substitutivos
penais e medidas no privativas de liberdade. So decises proferidas por autoridade competente, em qualquer etapa da Justia penal, que
submetem rus ou condenados a certas condies ou obrigaes que no incluem a priso. Quando se trata de uma pessoa suspeita ou
acusada de um delito, pode-se aplicar uma medida alternativa. Quando se trata de uma pessoa condenada por um crime, pode-se aplicar
uma pena alternativa. Alguns exemplos: prestao pecuniria, perda de bens e valores, prestao de servio comunidade ou a entidades
pblicas, interdio temporria de direitos e limitao de m de semana (Jesus, 2000; Oliveira Junior e Ferreira, 2014).
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ESTUDOS EM SEGURANA PBLICA E SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL: A APLICAO DE MEDIDAS E PENAS ALTERNATIVAS
A proposio de uxo processual dos juizados prev a possibilidade de diferentes acordos
estabelecidos anteriormente propositura da ao penal: a conciliao, a suspenso condicional do
processo e a transao penal. Todos eles interrompem o processo, com base na ideia de que as partes
acolhem a propositura do acordo com o entendimento de que a no continuao do processo um
benefcio, pois no haver mais discusso de mrito.
As audincias de conciliao, estritamente falando, so realizadas como passo anterior
audincia de transao penal, e conduzidas por conciliadores que podem ser servidores ou voluntrios.
Deve-se ressaltar que h um reconhecimento de que a conciliao possui grande capacidade de
dirimir conitos, de modo que seu uso tambm justicado com o objetivo de dar baixa rpida ao
processo. Pode-se dizer que as audincias de conciliao so aquelas que mais representam a ideia
de acordo, pois pressupem a presena de ambas as partes e a mtua concordncia com os termos
estabelecidos. Contudo, isto no implica, necessariamente, um processo de composio das partes
envolvidas. Alm disso, segundo alguns juzes entrevistados, h uma baixa resolutividade de conitos
por meio das conciliaes nos juizados, devido, principalmente, ao no comparecimento, em juzo,
de rus e vtimas. Diante desta falta de resolutividade, muitos preferem iniciar o processo j pela
transao penal.
O segundo tipo de resoluo, muito utilizada em juizados, anterior continuao da ao penal,
a suspenso condicional do processo. Como observado pela equipe de pesquisa, as propostas de
suspenso condicional de processo tm sido realizadas de maneira bastante automatizada. Em muitos
juizados, em casos nos quais cabe a suspenso do processo, observa-se como prtica de audincia
convidar o ru, aps este entrar na sala, a apenas assinar o documento aceitando a suspenso, sem
muitas explicaes, somente com o aviso de que dever comparecer periodicamente vara para assinar
o termo de suspenso. Em geral, no lhe realmente pedido o seu acordo.
O ltimo tipo de resoluo anterior continuao da ao penal, talvez a mais utilizada
no juizado, a transao penal proposta pelo Ministrio Pblico (MP). Trata-se de momento no
procedimento processual penal em que, com base em uma perspectiva descriminalizadora de condutas,
facultada s partes a oportunidade de negociar os termos de aplicao de penas alternativas. Em
campo, foram identicados dois modelos de propositura de transao pelo MP: a oferecida de forma
escrita, juntada aos autos; e aquela oferecida durante a audincia agendada especicamente para esta
nalidade. Em ambos os casos, a parte toma conhecimento dos termos da transao no momento
da realizao da audincia, que, sempre, marcada para esta nalidade.
A pesquisa encontrou grande variedade nos procedimentos seguidos para a realizao das transaes
penais. Embora se espere a participao no ato do juiz, do promotor de justia, do acusado e da defesa,
em vrios casos observados um ou mais de um destes atores no se encontrava presente. Na percepo
de determinados servidores, a transao, como conciliao e forma de resoluo do processo penal, implica
um movimento de massicao usado de forma quase indiscriminada. Ademais, pouco espao de dilogo
observado na realizao deste ato. Na maioria das audincias acompanhadas pela equipe, a propositura
dos valores e dos termos j estava preestabelecida ou era negociada entre o juiz e o promotor, e era somente
informada ao ru e ao defensor. A negociao incidia sobre as datas para o pagamento e o tipo de parcelamento
dos valores, mas nunca sobre o valor em si. Segundo alguns juzes, este tipo de desfecho dos processos
causa insatisfao para muitas vtimas, problematizando a questo dos baixos valores propostos pelo MP
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BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
a ttulo de prestao pecuniria. Menos comum, aplica-se, tambm, a prestao de servios comunidade
na transao penal, sendo esta a preferncia de algumas localidades.
Em cada frum visitado, tambm foram selecionadas algumas varas criminais para a realizao
de estudos de caso. Em fruns das capitais, em que h maior especializao das varas, a seleo se
restringiu s varas de competncia comum. Tal escolha imps um limite para que a pesquisa realizasse
um estudo comparativo entre as localidades, especialmente tendo como foco os tipos de delitos. Por
exemplo, o processamento de casos de trco de drogas no pde ser vericado em capitais onde
havia uma vara especializada em entorpecentes. Alm disso, algumas varas visitadas acumulavam
tambm as matrias de juizado. Contudo, as visitas s diversas varas criminais foram extremamente
teis para observar a aplicao das medidas e das penas alternativas.
A visita s varas criminais teve como objetivo vericar: a representatividade de processos
envolvendo alternativas penais no volume de trabalho das varas; a estrutura administrativa das varas
para o atendimento dos processos em que houve substituio; a aplicao da suspenso condicional
do processo, como medida alternativa; os critrios para a substituio estabelecidos; as percepes
dos juzes e dos servidores sobre as penas e as medidas alternativas; e, nalmente, o tratamento dos
processos que envolvem penas e medidas alternativas, em sua fase de conhecimento e de sentenciamento.
As percepes de juzes e servidores sobre as penas e as medidas alternativas variaram muito
segundo as localidades visitadas. Em alguns momentos, so vistas como sinnimo de impunidade e
como prova da ineccia do sistema de Justia brasileiro em oferecer um servio rgido e eciente.
Segundo esta viso, se as alternativas penais foram pensadas como uma forma de desafogar as
penitencirias brasileiras, elas no esto cumprindo este objetivo. Um dos motivos alegados por
vrios juzes do desprestgio das penas alternativas foi a banalizao de sua aplicao pela oferta de
cestas bsicas no passado. Um dos juzes entrevistados explica que em 1996, quando foi possibilitada
a aplicao de cestas bsicas, no se poderia prever que ocorreria tamanha banalizao.
Embora no sejam responsveis pela execuo, juzes de varas criminais de um dos fruns
visitados evitam a substituio alegando saber de antemo que esta no ser cumprida. Estas percepes
dos juzes sobre as penas e as medidas alternativas no podem ser generalizadas, mas so indicativas de
alguns problemas que circundam a sua aplicao, vericados nas visitas realizados aos fruns. Desde
o momento da marcao da visita da equipe do Ipea com diretores de secretaria das varas criminais,
observou-se uma resistncia por parte destes em relao pesquisa. Esta resistncia , em geral,
explicada pela pouca representatividade de processos possveis de terem as penas substitudas nas varas
criminais. Segundo os diretores, estes processos tendem a se perder no meio de outros considerados
mais urgentes, especialmente aqueles que envolvem rus presos. Em varas que acumulam matrias
de juizado, os processos tenderiam a car ainda mais relegados a segundo plano, e neste caso, como
se trata de penas curtas, haveria um grande volume de prescrio.
Em algumas localidades, observa-se um grave problema de intimao do ru. Deve-se ressaltar
que em uma das capitais visitadas no somente difcil localizar o ru, mas tambm as vtimas. A
equipe assistiu a vrias audincias em que no estavam presentes os rus, as testemunhas ou mesmo
as vtimas. Com relao no localizao das partes, ouviu-se de servidores das varas que, no caso de
rus em situao de rua, solt-los signica no os encontrar mais, o que justicaria mant-los presos.
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ESTUDOS EM SEGURANA PBLICA E SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL: A APLICAO DE MEDIDAS E PENAS ALTERNATIVAS
O trabalho de campo realizado nas varas de execuo penal e de execuo de penas e medidas
alternativas teve como objetivo acompanhar a execuo, o monitoramento e a scalizao de penas
e medidas alternativas; observar o uxo dos processos que envolvem estas penas; e identicar o perl
do apenado.
Durante o trabalho de campo, vericou-se a execuo das penas e das medidas alternativas
sendo realizadas por varas de execuo genricas e especializadas. Os diferentes tipos de execuo
tm a ver com a localizao da comarca. As varas especializadas foram encontradas em todas as
capitais e em nenhuma cidade do interior visitada. Contudo, a especializao na execuo de penas
e medidas alternativas das comarcas visitadas engloba tambm a scalizao de outras penas e a
progresso de penas, tais como: medidas de segurana, livramento condicional, priso domiciliar e
regime aberto. Assim, a especializao da vara no a limita de abranger diversas outras modalidades
que no necessariamente se encaixam no perl de execuo de penas alternativas. Esta situao de
pseudoespecializao pode causar entraves para a execuo das penas alternativas. Por exemplo, h varas
visitadas em que estes processos deixaram de ser prioridade por conta do seu pequeno volume e de
sua pouca gravidade. Observa-se tambm, em uma destas varas, que em casos de progresso para o
regime aberto com priso domiciliar estabelecida como condio especial a prestao de servio
comunidade, expandindo-se assim a execuo de penas alternativas a outros tipos de regime. Ou, de
outra forma, em caso de descumprimento de priso domiciliar ou de regime semiaberto, a prestao
de servios comunidade tambm imposta como condio. Segundo servidores entrevistados, esta
ltima situao causa uma grande problema, dado que, em geral, as instituies conveniadas no
querem receber antigos presos condenados por delitos mais graves.
Especializadas ou no, na maioria das vezes as varas acabam delegando as funes de
encaminhamento, acompanhamento e scalizao, propriamente ditas, aos servios psicossociais e
s centrais de execuo, ocupando-se apenas da parte mais cartorial e da realizao de audincias.
Em varas de execuo genricas, os juzes tendem a dar preferncia ao tratamento de crimes mais
graves e alertam que no possuem estrutura suciente, inclusive de pessoal, para dar encaminhamento
aos processos que envolvem penas e medidas alternativas. Deve-se ressaltar tambm que as varas
de execuo de penas alternativas tendem a ter espao marginal nos fruns, em relao s varas de
execuo de penas em regime fechado.
3 CONSIDERAES FINAIS
A legislao deixa ao arbtrio do juiz avaliar se a substituio suciente considerando tanto o crime,
pelos motivos e circunstncias, como o ru, por sua culpabilidade, antecedentes, conduta social e
personalidade. Mas nota-se que outras questes, como as percepes sobre a falta de estrutura para
execuo de penas alternativas e a ideia de que as alternativas penais so um sinnimo de impunidade,
acabam restringindo as substituies.
Os entrevistados armaram que h vrios problemas nos atos processuais dos juizados, nos
processos criminais de conhecimento e na execuo penal, dos quais alguns dos mais importantes
so enumerados a seguir.
1) Prescrio. Segundo a pesquisa qualitativa, a prescrio ocorre por morosidade na tramitao
dos processos e pela incapacidade da Justia criminal de trazer aos tribunais os rus e os
condenados revelia.
Livro BAPI 5.indb 69 5/28/2014 4:33:37 PM
70
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
2) Falta de recursos humanos. Houve relatos de falta de defensores pblicos e promotores
nos juizados especiais criminais e de servidores para scalizar o cumprimento de medidas
e penas alternativas.
3) Priso cautelar como medida insubstituvel. Outras medidas cautelares que no a priso
deixam de ser aplicadas sob a justicativa de que so recorrentes os casos em que no se
consegue encontrar os rus para cit-los e intim-los. Um exemplo o caso de moradores
de rua, que, por no terem endereo xo, so alvo de prises cautelares.
4) Arbtrio excessivo na aplicao da pena. Os juzes admitem utilizar intuio, analisar a
aparncia e o jeito do ru e considerar como antecedentes atos infracionais e processos
simultneos.
5) Resistncia de juzes e promotores aplicao de medidas e penas alternativas, identicada
pela pesquisa principalmente quanto aos delitos de drogas. Os juzes, contrariamente
deciso do Supremo Tribunal Federal (STF), continuam a no aplicar a substituio de
penas alternativas para trco de drogas. Foram entrevistados juzes e promotores que
entendem que se deve combater o uso e o trco de drogas fortemente porque elas seriam
a porta de entrada da criminalidade. H tambm uma viso entre juzes e promotores
de que as penas alternativas consistem necessariamente em sinnimo de impunidade. A
falta de scalizao do cumprimento de penas alternativas tambm um argumento para
a no substituio.
REFERNCIAS
JESUS, D. E. Penas alternativas. So Paulo: Saraiva, 2000.
OLIVEIRA JUNIOR, A.; FERREIRA, H. R. S. Penas e medidas alternativas. In: LIMA, R. S.;
RATTON, J. L.; AZEVEDO, R. (Org.). Crime, polcia e Justia no Brasil. So Paulo: Contexto,
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SAPORI, L. F. Sistema de Justia criminal e manuteno da ordem pblica. In: Segurana pblica
no Brasil desaos e perspectivas. Rio de Janeiro: FGV, 2007.
Livro BAPI 5.indb 70 5/28/2014 4:33:37 PM
QUAL A MAGNITUDE DO GASTO TRIBUTRIO EM SADE?
Carlos Octvio Ock-Reis*
1 INTRODUO
A mensurao dos gastos tributrios em sade representa uma dimenso importante dos estudos
relacionados economia poltica desta rea, embora seja matria pouco explorada e debatida por
economistas, cientistas polticos e sanitaristas no Brasil (Marinho, 2006).
Este texto pretende colaborar para a superao desta lacuna, a partir do clculo da renncia
scal vericada entre 2003 e 2011. Para tanto, foi identicado o montante de recursos nanceiros
que, legalmente, vem sendo deduzido do total do imposto a pagar, envolvendo as famlias, os
empregadores, a indstria farmacutica e os hospitais lantrpicos.
Em particular, so estimados os gastos tributrios associados ao mercado de planos de sade, a
partir de dados ociais da Receita Federal do Brasil (RFB) no ano-calendrio. Somam-se: i) os gastos
realizados pelos declarantes do modelo completo do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF),
segundo faixa de alquota; e ii) os gastos com despesas mdicas, odontolgicas e farmacuticas dos
empregadores, declarados no Imposto de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ).
2 GASTO TRIBUTRIO
Ao deixar de arrecadar parte do imposto, o Estado age como se estivesse realizando um pagamento,
ou seja, efetua gasto tributrio, uma transferncia. Trata-se de um pagamento implcito, isto , no
h desembolso, mas constitui-se de fato em pagamento (Brasil, 2013; Villela, 1981). As pessoas
fsicas podem deduzir da renda tributvel os dispndios realizados com sade e, diferentemente do
que ocorre na rea da educao, no existe limite para tal abatimento. Esta forma de renncia se
aplica igualmente ao empregador, quando fornece assistncia de sade a seus empregados, a qual,
uma vez considerada despesa operacional, pode ser abatida do lucro tributvel (Ock-Reis e Santos,
2011; Piola et al., 2010).
Esse tipo de incentivo no uma novidade nas relaes econmicas estabelecidas entre o Estado
e o mercado de servios de sade (Dain et al., 2001; Medici, 1990). No entanto, seria razovel esperar
que, no mbito do sistema de sade brasileiro, o gasto tributrio com planos de sade, decorrente
dos gastos das famlias e dos empregadores, fosse justicado plenamente pelo governo federal. Anal,
no est claro para os analistas de polticas de sade qual a funcionalidade desta renncia, embora,
na literatura especializada, este gasto possa, em tese, atender aos seguintes objetivos governamentais
(Ock-Reis, 2014):
promover benefcio scal;
reestruturar padro de competio do mercado (questo regulatria);
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
Livro BAPI 5.indb 71 5/28/2014 4:33:37 PM
72
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
patrocinar consumo de planos privados de sade;
reduzir las de espera do setor pblico;
diminuir carga tributria dos contribuintes que enfrentam gastos catastrcos em sade; e
atender reivindicao das famlias pela reduo dos gastos com bens e servios de sade.
Paralelamente, considerando-se a eliminao pelo Senado da Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira (CPMF) patrocinada pela oposio ao governo federal em ns de 2007
, bem como a nfase dos gestores do Sistema nico de Sade (SUS) sobre o subnanciamento
da sade pblica, seria de se esperar que o crescimento dos gastos tributrios com planos de sade
(ou seja, a renncia scal) devesse, pelo menos, ser regulado pelo governo federal, no sentido de
garantir maior equidade ao sistema. Convm advertir que a tendncia atual gera uma similaridade
com a arquitetura do sistema privado de sade estadunidense, reconhecido como caro e ineciente,
que tambm se caracteriza pela presena de subsdios e benefcios aos empregadores (Marmor e
Boyum, 1994).
3 RENNCIA DE ARRECADAO FISCAL: N GRDIO DO SUS?
1
Sem projeto estratgico para fortalecer o SUS, uma viso scalista, em que o fomento ao mercado de
planos aparece como soluo pragmtica para desonerar as contas pblicas, passa a fazer parte do iderio
de setores economicistas do Estado e da sociedade. Entretanto, em razo das atuais circunstncias
histricas, as relaes mercantis do setor de sade no sero extintas por decreto.
Em que pese a lgica excludente do mercado, encerrada nos lucros extraordinrios e na
radicalizao da seleo de riscos, sua negao precisa ser mediada na teoria e na prtica. Deve-se ter
em mente o acmulo de foras em direo reforma pblica do subsistema privado, para reduzir os
gastos das famlias com bens e servios de sade, em especial nos estratos inferiores de renda.
Nessa linha, a regulao da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) deve ser organizada
a partir da lgica do seguro social. Do contrrio, a tese correta, contrria estraticao de clientela,
continuar impotente para barrar o parasitismo dos planos privados de sade em relao ao Estado, ao
padro de nanciamento pblico e ao prprio SUS. Em outras palavras, se, alm do SUS (Estado), o
mercado (capitalismo) fosse pressionado por dentro pelo nexo do seguro social (mutualismo), estariam
dadas condies mais realistas para tornar o mercado de planos de sade, de fato, suplementar.
Nesse cenrio, fortalecer o SUS signica impulsionar as polticas inclusivas do governo federal,
que diminuem a pobreza e a desigualdade, em sentido oposto ao crescimento dos gastos tributrios
em sade.
Em 2011, por exemplo, esses gastos alcanaram aproximadamente R$ 16 bilhes, equivalentes
a 22,5% dos R$ 70 bilhes destinados ao SUS (tabela 1).
2
1. Como se poder observar na tabela 3, o gasto tributrio associado aos gastos com planos de sade cresceu 60% em termos reais entre
2003 e 2011. Esta a pea-chave para entender a hiptese do n grdio no plano terico e no plano histrico (Ock-Reis, 2012).
2. Na tabela 1, destaca-se a magnitude do gasto tributrio em relao ao gasto pblico federal em sade em 2011 quase um quarto.
Contudo, cabe apontar sua queda nos ltimos anos, saindo do patamar mdio de 28%-30% para 22%-23%.
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QUAL A MAGNITUDE DO GASTO TRIBUTRIO EM SADE?
TABELA 1
Participao percentual, gasto federal em sade e gasto tributrio em sade (2003-2011)
Ano
Gasto federal em sade
1
(R$ milhes)
Gasto tributrio em sade
(R$ milhes)
%
2003 27.181 7.172 26,39
2004 32.703 8.819 26,97
2005 37.146 9.563 25,74
2006 40.750 12.453 30,56
2007 44.303 12.185 27,50
2008 48.670 13.770 28,29
2009 58.270 13.595 23,33
2010 61.965 14.422 23,27
2011 70.101
2
15.807 22,55
Fonte: Ministrio da Sade (MS) e RFB.
Elaborao: Diest/Ipea.
Notas:
1
Despesas com aes e servios pblicos de sade nanciadas com recursos prprios.
2
Siga Brasil (Senado Federal).
Obs.: As despesas com aes e servios pblicos de sade so aquelas denidas na quinta e sexta diretrizes da Resoluo n
o
322/2003 do Conselho
Nacional de Sade (CNS). No mbito federal, alm da excluso da despesa com inativos e pensionistas, foram excludas as despesas com o pagamento
de juros e amortizao da dvida e com o Fundo de Erradicao e Combate da Pobreza.
Destacam-se a as dedues com planos de sade, que chegaram a R$ 7,7 bilhes (tabela 2),
3

cobrindo 24,8 milhes de indivduos (titulares e dependentes no modelo completo do IRPF) e
respondendo por 9,18% do faturamento das operadoras (tabela 3)
4,5
cujo lucro lquido cresceu
mais de duas vezes e meia em termos reais entre 2003 e 2011 (tabela 4).
3. Em primeiro exame, considerando-se o aumento da renda mdia da economia brasileira, a entrada de novos contribuintes no impactou
signicativamente o montante do gasto tributrio na sade, uma vez que a estimativa de tal gasto se baseou nos gastos com sade declarados
no modelo completo (estratos intermedirios e superiores de renda). Entretanto, em tese, pode ter havido algum efeito: os contribuintes dos
estratos intermedirios inferiores podem ter optado por preencher o modelo completo, justamente em funo do consumo de bens e servios
privados de servios de sade.
4. Considere-se que o contribuinte pagou seu imposto em dia (modelo completo) e gastou com plano de sade R$ 10 no ano de 2011. Desse
total, no atual quadro institucional, R$ 1 foi pago pelo governo por meio da renncia de arrecadao scal. Em suma, como o contribuinte e
seu empregador podem abater parte de seus gastos com sade, diminuindo a base de clculo do IRPF e do IRPJ, o governo acaba contribuindo
com parte do custeio dos planos privados de sade. Esta lgica se reproduz no plano agregado, indicando a participao da renncia na
composio do faturamento do mercado.
5. O gasto tributrio associado aos gastos com planos de sade cresceu 60% em termos reais entre 2003 (R$ 4,7 bilhes) e 2011 (R$ 7,7 bilhes).
Livro BAPI 5.indb 73 5/28/2014 4:33:37 PM
74
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
TABELA 2
Participao percentual, gasto tributrio em sade e gasto tributrio com planos de sade (2003-2011)
Ano
Gasto tributrio em sade
(R$ milhes)
Gasto tributrio com planos de
sade (R$ milhes)
%
2003 7.172 3.102 43,25
2004 8.819 3.672 41,64
2005 9.563 4.239 44,33
2006 12.453 4.953 39,77
2007 12.185 5.688 46,68
2008 13.770 6.490 47,13
2009 13.595 6.409 47,14
2010 14.422 6.975 48,36
2011 15.807 7.767 49,14
Fonte: RFB.
Elaborao: Diest/Ipea.
TABELA 3
Proporo do gasto tributrio com planos de sade sobre o faturamento do mercado (2003-2011)
Ano
Gasto tributrio com planos de sade
(R$ milhes de 2011)
Faturamento
(R$ milhes de 2011)
%
2003 4.736 43.880 10,79
2004 5.210 46.294 11,25
2005 5.690 50.032 11,37
2006 6.447 55.479 11,62
2007 7.087 65.044 10,90
2008 7.636 71.398 10,69
2009 7.229 74.230 9,74
2010 7.428 79.439 9,35
2011 7.767 84.649 9,18
Fonte: RFB e ANS.
Nota: Valores deacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
TABELA 4
Mercado de planos de sade: crescimento real do faturamento e lucro lquido (2003-2011)
Ano
Faturamento
(R$ milhes de 2011)
ndice
Lucro lquido
(R$ milhes de 2011)
ndice
2003 43.880 100 1.792 100
2004 46.294 106 1.589 89
2005 50.032 114 2.608 146
2006 55.479 126 10.785 602
2007 65.044 148 5.309 296
2008 71.398 163 4.486 250
2009 74.230 169 4.606 257
2010 79.439 181 5.093 284
2011 84.649 193 4.917 274
Fonte: ANS.
Elaborao: Diest/Ipea.
Nota: Valores deacionados pelo IPCA/IBGE.
Livro BAPI 5.indb 74 5/28/2014 4:33:37 PM
75
QUAL A MAGNITUDE DO GASTO TRIBUTRIO EM SADE?
Desse modo, de um lado, prope-se que a renncia scal seja rediscutida pois favorece os
estratos superiores de renda e os lucros das grandes operadoras de planos de sade. De outro, que
a sade suplementar seja regulada mediante o regime de concesso, mudando-se, no Congresso
Nacional, as normas que designam a assistncia sade como livre iniciativa privada Artigo 199
da Constituio Federal de 1988 e Artigo 21 da Lei n
o
8.080 de 1990.
Anal de contas, ou o Estado estatiza o sistema, radicalizando seu papel intervencionista e
desatando o n grdio do SUS, ou continua optando por formas privadas de atividades socialmente
importantes, aplicando mecanismos de subveno estatal (incentivos governamentais).
6,7
4 CONSIDERAES FINAIS
Foram mensurados os gastos tributrios em sade e, em especial, aqueles decorrentes da renncia
derivada dos gastos com planos de sade. Contudo, caso se queira da tica das nanas pblicas e
da microeconomia avaliar melhor seu impacto sobre os gastos do SUS e sobre a estrutura e dinmica
do mercado, parece necessrio estudar de modo aprofundado os seguintes tpicos:
mensurao do gasto tributrio em sade (microdados);
mensurao e distribuio do gasto pblico federal em sade;
regulao e denio do papel do gasto tributrio no campo das polticas pblicas em sade;
identicao de receitas tributrias que, de outra forma, seriam sonegadas, relativas
prestao de servios mdico-hospitalares;
avaliao do impacto do gasto tributrio sobre o gasto das famlias com sade;
avaliao do impacto do gasto tributrio sobre a demanda do mercado de planos de
sade; e
avaliao do impacto do gasto tributrio sobre a lucratividade do mercado de planos
de sade.
Ao seguir-se tal roteiro, pretende-se evitar que esse debate continue inconcluso. O que precisa
ser investigado de maneira minuciosa um conjunto de evidncias que, neste momento, esto
apontando para a seguinte concluso: a renncia da arrecadao scal neste campo induz o crescimento
do mercado de planos de sade, em detrimento do fortalecimento do SUS.
8
Alm disso, a renncia
gera uma situao de injustia, ao favorecer os estratos superiores de renda e atividades econmicas
lucrativas (Ock-Reis, 2013; Nogueira, 2011).
6. No se trata aqui de uma inexo poltica mas, antes, de uma disjuntiva terica. Considerando-se que a cobertura da ateno mdica da
fora de trabalho politicamente relevante para o governo (exerccio de legitimidade), dado que o mercado de servios de sade apresenta
uma trajetria de custos e preos crescentes, ou o Estado amplia os mecanismos de interveno ou subsidia atividades privadas socialmente
importantes (Ock-Reis, 2012).
7. No se postula elevao da carga tributria, mas pode haver aumento do oramento pblico. O governo adotou uma srie de desoneraes
entre elas, os prprios subsdios destinados ao consumo de planos privados para estimular a economia e absorver o choque da elevao
de alguns preos. Contudo, isto pode ser revertido, por exemplo, na rea da sade.
8. Com base em uma poltica scal anticclica, os recursos oriundos da renncia poderiam ser aplicados na ateno primria no Programa de
Sade da Famlia (PSF), de preveno e na mdia complexidade em unidades de pronto atendimento (UPAs), com prossionais especializados
e recursos tecnolgicos de apoio diagnstico e teraputico. Assim, o governo federal poderia justicar, sob o critrio da equidade, a reduo
ou a eliminao da renncia de arrecadao scal. Nada garante, entretanto, que o governo federal transforme gasto indireto (tributrio) em
gasto direto, apesar de o subsdio destinado ao consumo dos planos privados de sade ter alcanado a cifra de R$ 7,7 bilhes em 2011, o
equivalente a pouco mais de um quinto do gasto pblico federal nesse ano.
Livro BAPI 5.indb 75 5/28/2014 4:33:37 PM
76
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria de Receita Federal. Demonstrativo dos gastos tributrios
2013. Braslia: RFB, 2013. Disponvel em: <http://tinyurl.com/l8tatxr >. Acesso em: 21 mar. 2014.
DAIN, S. et al. Avaliao dos impactos da reforma tributria sobre o nanciamento da sade. In:
NEGRI, B.; GIOVANNI, G. Brasil: radiograa da sade. Braslia: Ministrio da Sade; Campinas:
UNICAMP, 2001. p. 233-288.
MARINHO, A. Propostas para o sistema de sade brasileiro. In: LEVY, P. M.; VILLELA, R. Uma
agenda para o crescimento econmico e a reduo da pobreza. Rio de Janeiro: Ipea, 2006.
p. 63-71.
MARMOR, T. R.; BOYUM, D. Reections on the argument for competition in medical care. In:
MARMOR, T. R. (Ed.). Understanding health care reform. New Haven: Yale University Press,
1994. p. 139-45.
MEDICI, A. C. Incentivos governamentais ao setor privado no Brasil. Rio de Janeiro: Ence/
IBGE, 1990. (Relatrios Tcnicos, n. 1).
NOGUEIRA, R. P. Critrios de justia distributiva em sade. Braslia: Ipea, 2011. (Texto para
Discusso n. 1.591).
OCK-REIS, C. O. SUS: o desao de ser nico. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2012.
______. Mensurao dos gastos tributrios: o caso dos planos de sade 2003-2011. Rio de
Janeiro: Ipea, 2013. (Nota Tcnica, n. 5).
______. Renncia de arrecadao scal em sade: a experincia institucional da Austrlia, Brasil,
Canad e Estados Unidos. Rio de Janeiro: Ipea, 2014. (Texto para Discusso). No prelo.
OCK-REIS, C. O.; SANTOS, F. P. Mensurao dos gastos tributrios em sade 2003-2006.
Rio de Janeiro: Ipea, 2011 (Texto para Discusso, n. 1.637).
PIOLA, S. F. et al. Gasto tributrio e conito distributivo na sade. In: CASTRO, J. A.; SANTOS,
C. H.; RIBEIRO, J. A. C. Tributao e equidade no Brasil: um registro da reexo do Ipea no
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VILLELA, L. A. Gastos tributrios e justia social: o caso do IRPF no Brasil. 1981. Dissertao
(Mestrado) Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1981.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ANDREAZZI, M. F. S.; OCK-REIS, C. O. Renncia de arrecadao scal: subsdios para discusso
e formulao de uma poltica pblica. Physis, v. 17, n. 3, p. 521-544, 2007.
Livro BAPI 5.indb 76 5/28/2014 4:33:37 PM
POLTICAS PBLICAS EM DIREITOS HUMANOS E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL*
Maurcio Mota Saboya Pinheiro**
Alexandre Hamilton Oliveira Santos***
1 INTRODUO
O objetivo geral deste texto apresentar uma discusso sobre a necessidade de novos avanos na
organizao temtico-institucional das polticas nacionais de direitos humanos no Brasil, tendo
por base uma concepo terica ampla de direitos humanos e uma breve avaliao da estrutura
do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3). Com base em estudo ainda em curso,
(Pinheiro e Santos, 2013), argumenta-se que um reforo desta articulao poderia contribuir para o
aperfeioamento das polticas nacionais de direitos humanos e de desenvolvimento, consolidando-as
em verdadeiras polticas de Estado.
2 ARCABOUO TERICO
Segundo a abordagem das capacidades humanas (ACH),
1
o desenvolvimento a expanso do poder
das pessoas de terem estilos de vida que possam ser valorizados racionalmente. Para uma pessoa ter uma
vida valorizada, de um ponto de vista racional, precisa atingir certos estados e atividades considerados
meritrios, segundo critrios sustentados discursivamente em uma comunidade. Exemplos de tais
estados e atividades na sociedade brasileira so estar bem nutrido, ter boa sade, ter boa formao
educacional, ter emprego digno, participar da vida social e poltica. Estes e outros estados e atividades
que, quando ao alcance da pessoa, mesmo que ainda no plenamente realizados, transformam-se
em suas liberdades substantivas podem ser considerados fundamentais dignidade humana.
2
Na obra de Amartya Sen, os direitos humanos so concebidos como enunciados ticos sobre
o valor das liberdades substantivas do ser humano.
3
Desse ponto de vista, quando uma comunidade
arma a importncia de as pessoas viverem simplesmente viverem , est enunciando um direito
humano vida. Analogamente, armar a importncia de se manter livre de certos estados considerados
atentatrios dignidade humana (escravido, tortura, priso arbitrria) armar a existncia de
direitos humanos proteo contra aqueles estados. Independentemente de serem positivados em um
*
Os autores agradecem os comentrios de Luseni Aquino e a eximem de quaisquer falhas remanescentes ao trabalho.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
*** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diest do Ipea.
1. No se pretende que a ACH, do economista e lsofo indiano Amartya Sen (2000), seja tomada como o nico referencial terico para as
discusses sobre direitos humanos no Brasil. Ela oferecida apenas como subsdio a uma concepo adequadamente ampla e coerente de
direitos humanos.
2. A aplicao do conceito de atividades ou estados humanos racionalmente valorizveis necessariamente depende de um contexto de
entendimento social sobre o uso dos termos envolvidos. Por isso, muito difcil restringir a priori isto , antes de se delimitar uma experincia
histrica e concreta o signicado da mencionada expresso. Tudo aquilo que uma comunidade humana histrica puder denir, em seus
jogos de linguagem e formas de vida culturais, como uma atividade ou um estado humano valoroso pode contar como elemento do conceito
de liberdade substantiva.
3. Ver, em especial, Sen (2000, cap. 10; 2005; 2011, cap. 17).
Livro BAPI 5.indb 77 5/28/2014 4:33:37 PM
78
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
sistema legal-institucional, os direitos humanos sero necessariamente fundamentados em liberdades
substantivas que as comunidades reconheam como importantes para os seres humanos.
Consoante concepo enunciada, baseada na ACH, uma poltica de direitos humanos pode ser
denida como um conjunto de aes pblicas tendentes a garantir, fomentar, expandir ou preservar
as liberdades substantivas cuja importncia tenha sido eticamente reconhecida pela comunidade. E,
desde que o desenvolvimento se dena como um processo de expanso daquelas liberdades, tem-se
que uma poltica de direitos humanos tambm pode ser uma poltica de desenvolvimento. Portanto,
da perspectiva da ACH, embora no sejam idnticas conceitualmente, as polticas de desenvolvimento
e de direitos humanos podem ter aes e objetivos em comum. Fala-se aqui de aes e objetivos que
visem expandir as liberdades substantivas em esferas de valores almejados socialmente pelas pessoas,
como as polticas de sade, educao, distribuio de renda, emprego, previdncia, assistncia social,
meio ambiente, cultura, mobilidade, habitao e muitas outras.
4
3 PESQUISA EMPRICA
As liberdades humanas tm a propriedade de poderem se entrelaar, formando espcies de cadeias causais,
passveis de registro emprico. Por um lado, a possibilidade de se interconectarem, complementarem-se
mutuamente e se autorreforarem faz com que as liberdades possam atuar em verdadeiros crculos
virtuosos. Por exemplo, um indivduo que tenha atingido um excelente estado educacional tem
mais probabilidade de cuidar melhor de sua sade e, por conseguinte, de atingir igualmente um
excelente padro de sade. Por outro, a falta de certas liberdades pode ocasionar um crculo vicioso
de privaes de liberdades. Por exemplo, uma pessoa por longo tempo sem ocupao pode perder
tambm parte de seus vnculos sociais e de sua qualicao para novos trabalhos, o que tende a
agravar o seu estado de desocupao. Ora, em razo dos encadeamentos das liberdades humanas,
como os exemplicados, as instituies e as polticas pblicas responsveis pela defesa e pelo fomento
destas liberdades inclusive instituies e polticas de desenvolvimento e de direitos humanos devem
articular-se mutuamente, trabalhando de modo harmnico.
Imbudos do propsito de conhecer a rede de articulao institucional de aes de direitos
humanos do governo federal, os autores deste artigo realizam desde 2013 um estudo exploratrio
junto aos rgos e s entidades da administrao pblica (Pinheiro e Santos, 2013). Circunscrita a
ministrios e secretarias especiais do Poder Executivo federal, a pesquisa foi norteada com o m de
identicar a possvel existncia de correlao entre polticas de direitos humanos e de desenvolvimento.
A pesquisa, cujos resultados nais sero publicados em breve, caracteriza-se metodologicamente por
correlacionar categorias do PNDH-3, do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 e da pauta de aes de
diversos rgos e entidades federais estes ltimos no necessariamente contemplados no PNDH-3
ou na PPA na rea de direitos humanos.
4. A Declarao Universal dos Direitos Humanos, da Organizao das Naes Unidas (ONU), de 1948, estabelece o direito de todas as pessoas
exigirem a satisfao dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis (Artigo 22
o
). A partir de seu Artigo 23
o
, cita nominalmente
vrios direitos sociais: trabalho, proteo contra o desemprego, remunerao satisfatria, sindicalizao, repouso, lazer e frias, nveis razoveis
de sade, alimentao, vesturio, direito educao etc. (UNIC, 2000). Alm da Carta de 1948, inmeros outros tratados internacionais
rmados no mbito do Sistema ONU como o Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, e a Conveno
Americana sobre Direitos Humanos, de 1969 dispem explicitamente sobre vrias classes de direitos abrangidos pelos direitos humanos.
Logo, os documentos ociais da ONU expressam um entendimento abrangente cada vez mais abrangente acerca do que se deve entender
por direitos humanos. Por m, a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, de 1986, sela de uma vez por todas o desenvolvimento
humano como um objeto de direito das pessoas.
Livro BAPI 5.indb 78 5/28/2014 4:33:37 PM
79
POLTICAS PBLICAS EM DIREITOS HUMANOS E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL
Constatou-se certa dissonncia entre o que os rgos e as entidades pesquisados entendem
serem aes em direitos humanos, embora haja uma referncia para a concepo das polticas pblicas
na rea: o PNDH-3 (Brasil, 2010). Isto signica que cada rgo ou entidade possui uma maneira
muito particular de encarar o tema dos direitos humanos e agir em relao a ele. Pode-se inferir,
preliminarmente, que a cultura institucional de cada rgo ou entidade molda o olhar dos formuladores
de poltica de modo mais ou menos independente das diretrizes do PNDH-3. Para ilustrar, cite-se
o exemplo do Comando da Aeronutica, que respondeu a questo submetida
5
apresentando cpias
de planos de ensino de disciplinas na rea de direitos humanos em suas escolas militares. Em geral,
foram constatadas no decorrer da pesquisa aes de direitos humanos nos comandos militares, embora
no tenham sido reconhecidas como tais no PNDH-3.
De fato, constatou-se haver uma srie de aes pblicas realizadas pelo prprio governo federal
que no esto contempladas no PNDH-3, mas que, sob uma perspectiva ampla, baseada na ACH,
poderiam ser consideradas aes em direitos humanos. Para apreciar o valor desta armao,
preciso retomar a parte terica deste artigo e partir de um conceito amplo de direitos humanos. Se
a expresso direitos humanos for entendida no sentido de um conjunto de enunciados ticos sobre
a importncia de certas liberdades substantivas das pessoas mormente aquelas entendidas como
importantes para a realizao integral da pessoa humana , ento pode-se admitir que as iniciativas
listadas a seguir, entre muitas outras, pertenam ao mbito dos direitos humanos.
1) Participao em fruns internacionais de discusso sobre os principais temas pertinentes
paz e segurana internacionais. A paz e a segurana internacionais podem ser direitos
humanos, porque constituem verdadeiras condies sociais de possibilidade para o
orescimento das liberdades e da prosperidade das comunidades humanas em geral.
2) Fomento educao previdenciria, principalmente entre grupos historicamente mais
vulnerveis, como trabalhadores por conta prpria, microempreendedores individuais,
donas de casa de baixa renda e empregados domsticos. A educao previdenciria,
especialmente para os grupos citados, pode ser considerada um direito humano, porque
aumenta a capacidade de as pessoas se precaverem contra os efeitos privativos da liberdade,
ocasionados pela eventual perda da capacidade laborativa. Com isso, as pessoas ganham
mais autonomia, liberdade e responsabilidade na conduo de suas vidas.
As aes citadas nos itens (1) e (2) so realizadas, respectivamente, pelos ministrios da
Defesa e da Previdncia Social. Aquelas constituem apenas uma amostra de um universo muito
maior de aes pblicas que poderiam razoavelmente ser classicadas como direitos humanos, mas
que no se enquadram no PNDH-3, nem em qualquer outro documento ocial da poltica de
direitos humanos. Se aes semelhantes s citadas fossem consideradas ocialmente no mbito da
poltica nacional de direitos humanos, ampliar-se-ia sobremaneira a rede institucional responsvel
pelas polticas de direitos humanos no Brasil.
5. Consulta feita atravs do Sistema de Informao ao Cidado (E-SIC) com o seguinte texto: Solicito lista dos programas e das aes
executados por esse rgo ou entidade, na rea de direitos humanos, constantes do PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015, que estejam em
sintonia com o PNDH-3, contendo programa, objetivo, rgo, meta, iniciativa e aes.
Livro BAPI 5.indb 79 5/28/2014 4:33:38 PM
80
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
4 CONSIDERAES FINAIS
A m de avanar na articulao temtica e institucional das polticas nacionais de direitos humanos,
preciso fazer um esforo para integrar todas as iniciativas pblicas de promoo e defesa dos direitos
humanos, tomadas em diversas instituies pblicas, em vrios nveis de governo. E se os argumentos
aduzidos anteriormente procedem, ento h indcios de que a poltica brasileira de direitos humanos
do governo federal, consubstanciada no PNDH-3 e gerida pela Secretaria de Direitos Humanos da
Presidncia da Repblica (SDH/PR), carece de um grau maior de integrao, tanto do ponto de
vista temtico quanto do institucional.
Pensar as polticas nacionais de direitos humanos como polticas de Estado, isto , como
polticas estveis e embasadas em valores perenes do Brasil, implica, entre outras coisas, manter
permanentemente a questo dos direitos humanos nos diferentes fruns de discusso pblica internos.
Isto signica congregar toda a sociedade brasileira para discutir o conceito de direitos humanos
tema que no se deve restringir aos tcnicos do governo nem aos acadmicos , buscando sempre
perspectivas mais abrangentes e integradas do ponto de vista poltico-institucional.
REFERNCIAS
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Disponvel em: <http://tinyurl.com/y9zo2tm>.
UNIC. Declarao universal dos direitos humanos (1948). Rio de Janeiro: UNIC Rio, 2000.
Disponvel em: <http://tinyurl.com/5wfa287>.
PINHEIRO, Maurcio; SANTOS, Alexandre H. Direitos humanos e desenvolvimento: uma
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(Relatrio de Pesquisa Preliminar). Braslia: Ipea, 2013. Mimeografado.
SEN, Amartya K. Development as freedom. New York: Anchor Books, 2000.
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______. A ideia de justia. So Paulo: Companhia das Letras, 2011.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
COMPARATO, Fbio Konder. A armao histrica dos direitos humanos. So Paulo: Saraiva,
1999.
LAFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah
Arendt. So Paulo: Companhia das Letras, 1988.
Livro BAPI 5.indb 80 5/28/2014 4:33:38 PM
81
POLTICAS PBLICAS EM DIREITOS HUMANOS E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL
LOSSO, Cynthia. Desenho de curso de especializao em gesto de polticas pblicas de
direitos humanos. Braslia: Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, 2012.
(Apresentao em Power Point.).
PINHEIRO, Maurcio. Direitos humanos e liberdades: conceitos centrais de uma nova viso de
desenvolvimento. Boletim de anlise poltico-institucional, Braslia, n. 1, p. 33-36, 2011.
VASAK, Karel. For the third generation of human rights: the rights of solidarity. In: INTERNATIONAL
INSTITUTE OF HUMAN RIGHTS, 10., July, 1979. (Inaugural Lecture, Tenth Study Session).
Livro BAPI 5.indb 81 5/28/2014 4:33:38 PM
Livro BAPI 5.indb 82 5/28/2014 4:33:38 PM
SOBRE A PRODUTIVIDADE DOS SERVIOS NOTARIAIS E DE REGISTRO NO BRASIL
Alexandre Samy de Castro*
1INTRODUO
Esta nota descreve o estudo em andamento sobre os padres de produtividade dos servios notariais
e de registro no Brasil. O objetivo inicial da pesquisa discutir quais caractersticas das serventias
so mais relevantes para explicar o desempenho ou a produtividade do servio,
1
com destaque para o
regime de operao da serventia pblico ou privado. A ecincia da prestao dos servios notariais
e de registro reconhecida pela literatura (Arruada, 1996) como um requisito bsico para conferir
segurana jurdica aos negcios e, consequentemente, promover a ecincia dos mercados e estimular
o desenvolvimento econmico.
2
A Constituio de 1988 (CF/1988) instituiu um modelo de proviso de servios notariais e de
registro em carter privado, por meio de delegao de concurso pblico.
3
Dentre os principais argumentos
em defesa do modelo privado, destacam-se o modelo de acesso baseado em mrito, os incentivos
produtividade da mo de obra, alm da responsabilizao objetiva do responsvel pelo cartrio, o que
contribui, em princpio, para uma melhor qualidade do servio e maior segurana jurdica dos atos. No
entanto, decorridos mais de 25 anos da promulgao da Carta, ainda existem no pas, conforme demonstra
a tabela 1, 3.466 serventias ocializadas (no privatizadas), das quais 1.452 em situao de vacncia.
4
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
1. Deste ponto em diante, tratar-se- o termo servio notarial de registro apenas como servio. Estes servios so vulgarmente conhecidos
como cartrios, porm so entidades diversas dos cartrios judiciais, sendo serventias extrajudiciais.
2. Em termos microeconmicos, os servios notariais e de registro contribuem para a reduo de assimetrias informacionais e custos de
transao, em mercados nanceiros, alm de mercados de bens e de fatores e atos civis diversos. O funcionamento adequado de tais servios
deve prevenir a ocorrncia de conitos judiciais.
3. Art. 236. Os servios notariais e de registro so exercidos em carter privado, por delegao do Poder Pblico.
1 - Lei regular as atividades, disciplinar a responsabilidade civil e criminal dos notrios, dos ociais de registro e de seus prepostos,
e denir a scalizao de seus atos pelo Poder Judicirio.
2 - Lei federal estabelecer normas gerais para xao de emolumentos relativos aos atos praticados pelos servios notariais e de registro.
3 - O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso pblico de provas e ttulos, no se permitindo que qualquer
serventia que vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoo, por mais de seis meses.
A mudana ocorrida com a CF/1988 foi radical, pois at ento vigia o marco Constitucional de 1967 que, alterado pela Emenda n
o
7, de
1977, determinava a ocializao dos servios e remunerao de seus servidores exclusivamente pelos cofres pblicos (Artigo 206). A
Emenda n
o
22, de 1982, instituiu (sem posterior regulamentao que garantisse efetividade norma) a proviso dos servios por concurso
pblico (Artigo 207), ao mesmo tempo que garantiu a efetivao de substitutos com mais de cinco anos de servio em 31 de dezembro de
1983 o chamado trem da alegria (Artigo 208).
4. Importante ressaltar que a maior parte dos 1.830 casos de serventias ocializadas e providas decorre de passagem, em 1982, do
vulgarmente conhecido trem da alegria dos cartrios que, por meio da Emenda Constitucional n
o
22 Constituio de 1967, garantiu
titularidade queles responsveis com mais de cinco anos de trabalho, em dezembro de 1983. Portanto, o modelo atual conta com serventias
ocializadas em carter denitivo e amparadas pelo direito constitucional.
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84
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
TABELA 1
Tipo e situao jurdica dos servios notariais e de registro no Brasil (janeiro 2014)
Situao jurdica Ocializada Privatizada Total
Converso em diligncia 5 40 45
Extinto 3 3 6
Inativada 88 31 119
Pendncia judicial capaz de afastar a anlise do caso pelo CNJ 35 157 192
Provido 1.830 5.632 7.462
Sem deciso original 53 127 180
Vago 1.445 3.002 4.447
Vago sub judice 7 96 103
Total 3.466 9.088 12.554
Fonte: Justia Aberta, Conselho Nacional de Justia (CNJ).
A explorao privada dos servios por meio de delegao pelo poder pblico impe requisitos
mnimos do ponto de vista da rentabilidade, tal como qualquer outra atividade privada. A natureza
peculiar da atividade requer intensa regulao sobre diversos aspectos, especialmente xao de
preos e gratuidades. Dentro deste modelo institucional, um marco regulatrio adequado deveria
ser capaz de alcanar mltiplos objetivos, potencialmente conitantes como: ecincia do servio,
universalizao do acesso, rentabilidade mnima, desenhos de repasses, regimes de tributao, tabelas
de preos, entre outros.
As evidncias de um marco regulatrio precrio em vigor se reetem em uma proporo elevada de
serventias em situao de vacncia, especialmente entre as serventias de baixo faturamento (grco 1).
5

As principais consequncias destas decincias so: i) o risco regulatrio per se (falta de previsibilidade
de regras) tende a deprimir nveis de investimento; e ii) as gratuidades penalizam desproporcionalmente
pequenas unidades (tipicamente situadas em mercados mais pobres, reduzindo o preo mdio dos
atos e elevando custos unitrios dos atos, devido, por exemplo, vericao de requisitos iseno),
contribuindo para a reduo de margens dentro desta classe de serventias. Ambos os efeitos tm
consequncias deletrias sobre a produtividade. Adicionalmente questo regulatria, do ponto de vista
microeconmico, diante de custos xos elevados, a condio de lucratividade (preo maior que custo
unitrio) s ser atingida a partir de uma escala mnima de produo (nmero de atos).
Portanto, dados a tecnologia de produo e o marco regulatrio, a explorao da concesso
torna-se, em alguns casos, invivel economicamente: as pequenas unidades tm receitas engessadas,
no tm como reduzir custos e enfrentam incertezas regulatrias, se encontrando em uma espcie
de armadilha de baixa produtividade. O prejuzo econmico resultante deste equilbrio deveria,
em tese, se reetir diretamente em elevadas taxas de vacncia. De fato, como mostra o grco 1,
as pequenas serventias apresentam elevada probabilidade de vacncia, relativamente s grandes
serventias. Em suma, a vacncia dos servios notariais endgena com relao produtividade: as
unidades menos ecientes apresentam maior probabilidade de vacncia (tabela 2).
5. Este marco regulatrio impe obrigaes pesadas s unidades pequenas, devido s exigncias legais de gratuidade de uma srie de atos,
alm da obrigatoriedade de repasses de receita a outras instituies, absolutamente dissociadas da atividade notarial.
Livro BAPI 5.indb 84 5/28/2014 4:33:38 PM
85
SOBRE A PRODUTIVIDADE DOS SERVIOS NOTARIAIS E DE REGISTRO NO BRASIL
GRFICO 1
Servios notariais e de registros (2012)
(Em % de serventias vagas, por quintis de receita bruta)
Brasil
0,6
1 2 3 4
5
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
0,555384615
0,512307692
0,407692308
0,266538462
0,1732
Elaborao dos autores.
TABELA 2
Produtividade dos servios notariais e de registro, por situao jurdica (provido versus vago)
Situao jurdica Mdia Desvio-padro Mediana Mnimo Mximo
Provido 5.705 6.128 3.703 1 55.379
Vago 4.165 5.264 2.167 1 53.525
Total 5.212 5.909 3.201 1 55.379
Elaborao dos autores.
Neste contexto institucional, se as serventias vagas por denio no conseguem ser preenchidas
mediante concurso (privatizao), ento a comparao entre a produtividade de servios pblicos versus
privados precisa levar em considerao o fato de que as serventias selecionadas para a privatizao
so justamente aquelas mais ecientes.
2 ARCABOUO E RESUMO DOS RESULTADOS
Com base na discusso introdutria, o artigo busca apresentar trs resultados: i) a estimao dos
parmetros de um modelo que explica a probabilidade de vacncia dos servios em funo das variveis
que deslocam custos e receitas afetando, em ltima instncia, o lucro econmico e, por conseguinte, a
deciso de manter a operao: preo mdio riqueza local, renda local, tabela de preos , demanda
(populao), custos e regulao regionais: salrios, ambos especcos Unidade Federativa (UF);
Livro BAPI 5.indb 85 5/28/2014 4:33:38 PM
86
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
ii) a anlise descritiva da produtividade, condicionada ao equilbrio subjacente no caso, temos
dois equilbrios, um com baixa produtividade, prejuzo e vacncias e outro equilbrio normal,
relativo s serventias economicamente viveis. Por ser o primeiro um equilbrio degenerado, o foco
da anlise descritiva da produtividade se concentra no segundo caso; e iii) a anlise da produtividade
complementada por um simples modelo de fronteira estocstica de produo, que busca estimar a
produtividade no observada, dados os insumos e as caractersticas de cada unidade.
2.1 Probabilidade de vacncia
Dene-se o lucro do servio i como: = ( )
i i i
P C Q, onde P o preo mdio de um ato e C
i
o custo
unitrio do emprego. Q
i
o nmero de atos. A condio de lucro no negativo > > 0
i i
P C .
Logo, a probabilidade de vacncia dada por uma funo Pr (P > C
i
). Considerando-se os fatores
que deslocam preo mdio e custo mdio,
6
pode-se escrever um modelo na forma reduzida como:
= + + + +

( )
i i i i i
prob Vacancia P Q X , onde Vacncia
i
uma varivel igual a 1 quando a
serventia est vaga e zero, caso contrrio
7
e X
i

representa um conjunto de caractersticas da unidade.
Por razes de espao, omite-se a apresentao da equao de vacncias. Contudo, a probabilidade de
vacncia cai com preo mdio
8
e nmero de atos e aumenta quando h a atribuio de Notas e Registro
de contratos martimos (efeitos fortes). Todas estas correlaes de magnitude bastante elevada.
2.2 Produtividade estatsticas descritivas
Apresentar estatsticas de produtividade por atribuies do servio seria ideal, tendo em vista que os atos
produzidos so especcos a cada atribuio. Contudo, dado que tais atribuies no so mutuamente
exclusivas (h unidades com mltiplas atribuies), uma tabulao deste resultaria em dupla contagem
de unidades. A anlise da produtividade por UF interessante, pois pode evidenciar virtudes ou
falhas regulatrias, especcas s UFs. A tabela 3 apresenta estatsticas da produtividade mdia por UF
(ordenadas por produtividade mdia global), corroborando a ideia de que a produtividade crescente
com a escala. A produtividade denida como o nmero de atos dividido pelo nmero de empregados.
6. O preo mdio de um ato depende de: riqueza e renda local; um conjunto de fatores especcos UF, associados regulao da atividade
concesso de gratuidades, denio de repasses, regimes de tributao, risco regulatrio como um todo. Portanto, o preo mdio do ato
tem uma componente local (renda e riqueza) e outra regional (por UF, associada ao marco regulatrio). O custo unitrio, por sua vez, pode
ser descrito como uma funo monotonicamente decrescente da escala (volume de atos). A produtividade que impacta os lucros tambm
crescente na escala, tal como o exposto na discusso introdutria.
7. Exclui-se da denio de vacncia aquelas serventias declaradas vagas sub judice (103 unidades), pois entende-se que a disputa judicial
pressupe que a unidade econmica apresenta valor econmico expressivo (isto , lucratividade sucientemente positiva). Estas serventias
so tipicamente aquelas cujos responsveis atuais brigam na justia para permanecer na posio, atentando contra os direitos de novos
delegatrios, devidamente aprovados em concurso pblico. Este comportamento revela que a serventia lucrativa a ponto de justicar custos
associados a uma disputa judicial. O CNJ classica a situao de vacncia a partir da CF/1988 e do entendimento jurisprudencial das cortes
superiores, Supremo Tribunal Federal (STJ) e Superior Tribunal de Justia (STF).
8. O preo mdio de um ato e para uma serventia computado como a receita bruta total dividida pelo nmero de atos.
Livro BAPI 5.indb 86 5/28/2014 4:33:38 PM
87
SOBRE A PRODUTIVIDADE DOS SERVIOS NOTARIAIS E DE REGISTRO NO BRASIL
TABELA 3
Produtividade de servios notariais e de registros no Brasil
(Por UF e quintis de tamanho)
1
q1 q2 q3 q4 q5 Total
Cear 287 1.637 4.676 9.605 16.968 9.468
Esprito Santo 402 1.607 3.796 9.825 14.401 8.667
Piau 205 1.491 4.996 9.281 12.876 7.666
Maranho 4 1.681 4.433 7.465 11.849 7.232
So Paulo 310 1.708 3.546 5.212 11.022 7.098
Rio Grande do Sul 321 1.617 3.496 6.168 10.185 6.940
Santa Catarina 443 1.506 4.204 7.012 10.200 6.688
Amazonas 34 1.227 3.384 5.302 18.959 6.635
Gois 267 1.426 3.660 6.936 16.082 6.100
Minas Gerais 406 1.764 4.496 8.049 12.624 5.854
Mato Grosso 207 981 3.572 5.676 8.283 5.742
Distrito Federal 15 375 1.114 846 7.582 5.586
Rio de Janeiro 321 1.072 2.506 3.965 7.833 5.367
Total 336 1.366 3.710 6.748 11.207 5.349
Par 205 1.283 2.940 6.297 9.068 4.959
Acre 242 537 3.412 4.482 9.323 4.798
Mato Grosso do Sul 395 1.839 4.049 4.169 7.129 4.701
Tocantins 279 1.524 5.102 8.222 16.331 4.414
Pernambuco 349 1.264 3.422 5.465 11.275 3.723
Alagoas 369 1.332 3.962 6.246 14.460 3.383
Sergipe 455 1.463 2389 5.969 9.950 2.874
Rio Grande do Norte 380 1.153 2.126 5.226 7.373 2.324
Paran 284 808 1.783 4.466 8.380 2.055
Bahia 365 1.193 2.988 7.948 15.936 1.896
Paraba 314 1.315 2.915 4.448 5.899 1.728
Amap 20 9.085 18.134 11.343
Rondnia 17 2.515 6.598 10.457 7384
Roraima 1031 2.001 336 19.106 10.103
Fonte: Justia Aberta, CNJ.
Nota:
1
Produtividade denida como atos do empregado. Tamanho signica nmero de atos.
2.3 Produtividade fronteira estocstica
A partir do arcabouo estabelecido por Aigner, Schmidt e Lovell, (1977); Broeck e Meeusen (1977)
e Battese e Corra (1977), estimam-se os parmetros de um modelo que permite a identicao
de uma componente associada produtividade no observada. Intuitivamente, esta componente
captura aspectos no observveis da serventia, diversos das caractersticas contempladas no modelo
tais como insumos (total de empregados), estoque de capital (se h computadores e se h conexo
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88
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
com a internet) e atribuies da unidade (notas, protesto de ttulos, registro civil das pessoas naturais,
registro de contratos martimos, registro de distribuio, registro de imveis, registro de interdies
e tutelas, registro de ttulos e documentos civis), alm de efeitos-xos especcos UF.
Estatsticas descritivas da produtividade no observada, estimada por UF, esto apresentadas
na tabela 4. Diferentemente do indicador da produtividade observada, apresentado na tabela 2, que
ignora aspectos como tamanho e as atribuies da serventia, o presente indicador livre dos efeitos
destas variveis; como se estivesse comparando unidades de mesmo tamanho e mesmas atribuies.
O resultado que a disperso entre UFs relativamente pequena, assim como a disperso entre
unidades dentro da mesma UF. Como um todo, os resultados sugerem que o tamanho uma varivel-
chave para explicar a produtividade das serventias. As diferenas entre UFs na tabela 3 parecem se
dever em boa parte organizao do sistema extrajudicial em que algumas UFs apresentam elevada
incidncia de pequenas unidades.
Uma simples regresso da produtividade estimada contra o indicador de tipo (serventia privatizada
versus ocializada) apresenta, estatisticamente, um signicativo de 0,03: serventias privatizadas so
mais ecientes que as estatais em 3 pontos percentuais (p.p.), uma correlao muito baixa do ponto
de vista econmico.
TABELA 4
Produtividade no observada dos servios notariais e de registro no Brasil
1
(Por UF)
Mdia Desvio-padro Mediana Mnimo Mximo
Mato Grosso do Sul 0,552 0,153 0,581 0,042 0,781
Rondnia 0,551 0,151 0,564 0,002 0,805
Maranho 0,542 0,164 0,596 0,001 0,841
Santa Catarina 0,542 0,166 0,576 0,001 0,828
Mato Grosso 0,542 0,175 0,595 0,011 0,818
Rio Grande do Sul 0,538 0,171 0,569 0,001 0,848
Rio de Janeiro 0,536 0,174 0,570 0,000 0,847
Piau 0,531 0,186 0,581 0,001 0,781
So Paulo 0,525 0,181 0,541 0,001 0,863
Minas Gerais 0,520 0,199 0,571 0,000 0,850
Esprito Santo 0,516 0,204 0,573 0,001 0,800
Distrito Federal 0,511 0,209 0,586 0,001 0,824
Acre 0,507 0,223 0,584 0,001 0,774
Sergipe 0,507 0,213 0,569 0,001 0,835
Total 0,505 0,212 0,554 0,000 0,874
Amazonas 0,501 0,222 0,552 0,000 0,815
Par 0,491 0,234 0,560 0,001 0,827
Cear 0,485 0,233 0,534 0,001 0,843
(Continua)
Livro BAPI 5.indb 88 5/28/2014 4:33:38 PM
89
SOBRE A PRODUTIVIDADE DOS SERVIOS NOTARIAIS E DE REGISTRO NO BRASIL
(Continuao)
Mdia Desvio-padro Mediana Mnimo Mximo
Paraba 0,482 0,238 0,558 0,001 0,868
Gois 0,478 0,245 0,550 0,000 0,836
Rio Grande do Norte 0,477 0,225 0,464 0,011 0,851
Bahia 0,469 0,237 0,493 0,001 0,874
Pernambuco 0,459 0,253 0,531 0,001 0,855
Tocantins 0,456 0,259 0,528 0,001 0,854
Alagoas 0,452 0,255 0,489 0,022 0,870
Paran 0,449 0,259 0,499 0,001 0,871
Roraima 0,429 0,288 0,428 0,073 0,813
Amap 0,406 0,353 0,429 0,006 0,762
Elaborao dos autores.
Nota:
1
Estimativas baseadas no mtodo de fronteira estocstica de produo.
3 CONCLUSO
Esta pesquisa em andamento tem dois objetivos. Primeiro, demonstrar como as diculdades de
provimento de servios notariais e de registro esto associadas a problemas no marco regulatrio
que comprometem a produtividade e a rentabilidade dos servios. Segundo, a pesquisa busca
desenvolver uma anlise comparativa da produtividade entre serventias, apresentando algum tipo de
indicador de produtividade que leve em considerao o tamanho e as atribuies do servio. Estas
atribuies parecem explicar parte expressiva da variao na produtividade observada de modo que
a produtividade no observada apresenta pouca disperso. Adicionalmente, o regime de operao
em carter pblico ou privado parece no ser importante para explicar diferenas de produtividade
no observada. importante ressaltar que a medida utilizada de cunho produtivista (baseada
apenas em volume de atos) no sentido de que no contempla outras dimenses importantes porm
no observveis como a qualidade e a celeridade dos atos, embora se espere que, em princpio, tais
dimenses sejam fortes e positivamente correlacionadas entre si.
Tais concluses (preliminares) suscitam um debate importante qual seja: o desenho regulatrio
do sistema, que parece penalizar unidades menores, negligenciando a questo da viabilidade econmica.
Os problemas regulatrios apontados parecem impedir que o sistema complete a transio para um
modelo totalmente privatizado, como determina a Constituio. Mais do que isso, o fato de que o
modelo de proviso do servio (pblico versus privado) no explique a produtividade potencialmente
coloca em xeque algumas das premissas fundamentais do arcabouo institucional e regulatrio vigente.
Diante destas evidncias, seria recomendvel uma adequao do marco regulatrio, em suas mltiplas
dimenses (gratuidades, repasses, regime de tributao etc.) de modo a conferir plena efetividade
regra constitucional vigente.
9

9. Esta recomendao no elimina, naturalmente, a possibilidade de um debate mais profundo sobre as vantagens e desvantagens de um
modelo de proviso privado, em relao ao modelo ocializado. As evidncias preliminares apresentadas nesta pesquisa so mais de carter
provocativo do que conclusivo. Este debate deveria ser instrudo por mais dados empricos sobre o funcionamento dos servios (em dimenses
como qualidade e conabilidade dos atos) e de uma discusso macroinstitucional.
Livro BAPI 5.indb 89 5/28/2014 4:33:38 PM
90
BOLETIM DE ANLISE POLTICO-INSTITUCIONAL
REFERNCIAS
AIGNER, D. J.; SCHMIDT, P.; LOVELL, C. A. K. Formulation and estimation of stochastic frontier
production function models. Journal of econometrics, v. 6, p. 21-37, 1977.
ARRUADA, B. The economics of notaries. Journal of law and economics, v 3, issue 1, p. 5-37,
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BATTESE, George E.; CORRA, Greg S. Estimation of a production frontier model: with application
to the pastoral zone of Eastern Australia. Australian journal of agricultural economics, v. 21, n. 03,
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BROECK, J. van den; MEEUSEN, W. Efciency estimation from Cobb-Douglas production
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Livro BAPI 5.indb 90 5/28/2014 4:33:38 PM
Livro BAPI 5.indb 91 5/28/2014 4:33:38 PM
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
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Superviso
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Reviso
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Boletim de Anlise
Poltico-Institucional
5
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao
desenvolvimento brasileiro por meio da produo e
disseminao de conhecimentos e da assessoria ao
Estado nas suas decises estratgicas.
AGENDA POLTICO-INSTITUCIONAL
Agenda Poltico-Institucional: perspectivas para 2014
OPINIO
2014, entre as Ruas e o Estado
REFLEXES SOBRE O DESENVOLVIMENTO
Rotatividade nos Cargos de Confiana da Administrao Federal
Brasileira (1999-2012) resultados preliminares
Estudos em Segurana Pblica e Sistema de Justia Criminal: a
aplicao de medidas e penas alternativas
Qual a Magnitude do Gasto Tributrio em Sade?
Polticas Pblicas em Direitos Humanos e Desenvolvimento no Brasil
Sobre a Produtividade dos Servios Notariais e de Registro no Brasil
NOTAS DE PESQUISA
B
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A
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5
Secretaria de
Assuntos Estratgicos
Elementos para a Reforma do Estado e da Administrao
Pblica no Brasil do Sculo XXI: a dcada de 2003-2013
e a economia poltica do desenvolvimento
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