Los Tres Cinturones de Gobierno Carlos Matus

AUTORIDADES DE LA U.N.La.M.
RECTOR
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VI CE R E C T O R
Pr o f. Dr. V c t o r Ren N I C O L E T T I

D E C A N O DE L D P T O . DE C I E N C I A S E C O N M I C A S
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D E C A N O DE L D P T O. DE D E R E C H O Y C I E N C I A P O L T I C A
Dr. Al e j a n dro F I N O C C H I A R O

D E C A N O DE L D P T O. DE H U MA N I D A D E S Y C I E N C I A S S O C I A L E S
Li c . Enrique VA L I E N T E

D E C A N O DE L DP TO. DE I N G E N I E R A E I N V E S T I G A C I O N E S T E C N O L G I C A S
I n g . Al f r e d o V Z Q U E Z

V I C E D E C A N O DEL D P T O . DE C I E NC I AS E C O N M I C A S
Li c . R u b n A l e j a n d ro MA R X

V I C E D E C A N O DE L D P T O. DE D E R E C H O Y C I E N C I A P O L T I C A
Dr. Eduar do R u b n R O L L E R I

V I C E D E C A N O D E L DP TO. DE H U MA N I D A D E S Y C I E N C I A S S OC I AL E S
Li c . Ma r i o G R E C O

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Li c . J o r g e E L B AUM

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P R O S E C R ET A R IA GE NE RAL
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I n g. Al e xi s VI LLAM AY O R

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Li c . Se r g i o BARBERI S

AUTORIDADES DE LA FUNDACIN CIGOB

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Li c . Lu c i a n a I n s C A R P I N A C C I

R E S P ONS AB L E E DI T ORI AL
Li c . Ma r a E v a H A D I D A

LOS TRES CINTURONES
DEL GOBIERNO

Carlos Matus

LOS TRES CINTURONES

DEL GOBIERNO

F U N D A C I O N
De sar rol l o de Ci e nc i as
y M t odos de Gobi e rno

FUNDACION ALTADIR

Uni ver s i dad Naci onal de La Mat anza, 2007
Fl orenci o Varel a 1903 ( B1754J EC) / San Just o / Pci a. Bs . As.
Tel .: (54-11) 4480-8900
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Fundacin CI GOB
Fundacin Desar r ol l o de Ci enci as y Mt odos de Gobierno
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Di s e o y di a gr a ma c i n: Edi t or i al UNLa M
Di r ect or edi t ori al UNLa M: Ro l a n d o Echave

Ilustracin de tapa: La es cl avi t ud, 1979. Aut or: Carl os Mat us

ISBN:
Hecho el depsito que mar ca l a l ey 11.723
Prohibida su reproduccin total o parci al
De r e c h os r e s e r va dos
ndice

Pr l og o ............................................................................................. 13

Introduccin ..................................................................................... 15

Captulo 1. Los tres cinturones del gobierno ....................................... 17
1. Son pr evi si bl es l os resultados de un gobi er no? ................................... 17
2. Los resultados s e crean en l a propuesta del gobierno ........................... 34
3. El manejo compensatorio de l os tres cinturones del gobierno .............. 49

Captulo 2. Cr i t e r i o s de diseo o r g a n i z a t i vo ........................................ 55
1. Di seo or gani zat i vo e intercambio de problemas ................................. 55
2. El fundamento ci ent f i co de las i deol og as : r eal i s mo ver s us
voluntarismo ........................................................................................... 58
3. Propiedad y gest i n en el mbito pblico ............................................. 62
4. Di mens i ones del aparato pblico: c onf us i one s bien difundidas ............ 69
5. Ref or ma o capacidad constante de r ef or ma? ...................................... 71

Captulo 3. Ni v e l es de diseo o r g a n i z a t i v o .......................................... 75
1. Si et e niveles de diseo ......................................................................... 75
2. El nivel de ma c r or e gul a c i n ................................................................. 78
3. El ni vel de macrodiseo ..................................................................... 105
4. El nivel de microdiseo ...................................................................... 122

Captulo 4. Teori a y re f orma org a n i z a t i va ......................................... 145
1. Qu es una ma c r oor ga ni z a c i n? ...................................................... 145
2. Reglas del j u e g o y diseo macr oor gani zat i vo .......... ............................ 154
3. El desempeo de una or ga ni z a c i n .................................................... 168
4. El tringulo de hierro del j u e g o ma c r oor ga ni z a t i vo ............................ 174
5. Pr i nci pi os de ma c r oor ga ni z a c i n ....................................................... 183

Captulo 5. Es t r a t e g i as de r e f or m a ................................................... . 195
1. Pr obl emas de est r at egi a or gani zat i va ................................................. 195
2. Un a propuest a de r e f or ma ................................................................ 204
3. Modas que anuncian f r acasos ............................................................ 210
4. Qu i n moderniza a l os mo d e r n i z a d o r e s ? ..................................... ..... 215

Bi bl i ogr af a ..................................................................................... 219

En gratitud a Jorge Ahumada, Hctor Hurtado, Jos Agustn Silva Michelena y
Ramn Gajardo, ejemplos de dedicacin al servicio pblico, de quienes recib mucho
ms de lo que yo pude darles.

Prlogo

Este libro que tienen hoy entre sus manos es el segundo que se publi-
ca en el marco del acuerdo entre la Fundacin Altadir, la Fundacin
Ciencias y Mtodos de Gobierno (CiGob) y la Universida d Nacional de
La Matanza.
Teniendo en cuenta que Matus escribe esta obra a mediados de la
dcada de los noventa, se puede aprecia r la lucidez del autor en relacin
al foc o de atencin sobre lo que l llama el barbarismo tecnocrtico en
los intentos de modernizacin del aparato pblico.
Los Tres Cinturones del Gobie rno constituye un abordaje dife rente
sobre la necesidad de modernizacin del aparato pblico y los criterios
sobre los cuales se debe realizar este abordaje.
Los libros de Carlos Matus se nutren por un lado, de las diferentes
disciplina s en las que el autor incursion: las ciencias del lenguaje , la
historia, las matemticas , la fsica, las ciencia s polticas y por el otro de la
profunda reflexin sobre el fracaso de los gobiernos y de los intentos de
reforma en Amrica Latina.
Apelando frecuentemente al humor y a las metfora s nos presenta sus
complejos desarrollos tericos.
Es justamente una metfora la que da ttulo al libro Los Tres Cinturo-
nes del Gobierno, los tres cinturones son los tres balances de gobierno
que conforman el balance global: el poltico, el econmico y el de gestin
cotidiana. Matus nos alerta a trav s de una imagen ms que grfica para
los dirigentes : nunca aprete los tres cinturones a la vez!.
El olvido del balance poltic o expresa el barbarismo tecnocrtico. El
olvido del balanc e econmic o refleja el barbarismo demaggico. El dete-
rioro del balanc e de la gestin cotidiana implica el barbarismo gerencial.
Todo gobe rnante inicia su gestin con un determinado nivel de capi-
tal poltico, un adecuado manejo del balance de gobierno le permitir
acrecenta r su capita l poltic o o ver como se pierde en una gestin gana-
da por la demagogia o la accin tecnocrtica. En definitiva un buen go-
bernante debe tener presente que su balance globa l del gobierno siempre
debe ser positivo.
Con otra metfora, esta vez deportiva, Matus define el propsito de su
libro: el gobernante es como un ciclista, el aparato pblico es su bicicle -

ta, que debe ser de calidad y esta r apto para la carrera que enfrenta.
Habr otros corredores, que tambin querrn gana r. El entrenamiento
del gobe rnante su formacin y, la calida d de su bicicleta el aparato
pblico le permitirn alcanzar la meta ganando la carrera : ver realiza-
dos los resultados de su proyecto de gobierno.
Luego de los fracasos de los intentos de reforma y modernizacin del
aparato pblico que se llevaron adelante en diferentes pases de Amrica
Latina y el Caribe, este libro se constituye en una lectura obligada para
los dirigente s que quieren revertir los problemas que enfrenta la regin.
Los invito a disfrutar y aprender de este libro que como aporte a las
ciencias y tcnicas de gobierno funciona como marco conceptual para los
desarrollos metodolgicos que a trav s de la fundacin CiGob estamos
llevando a cabo y como gua para la capacitacin y la asistencia tcnica a
los organismos pblicos.

Luis Babino, mayo 2007

Introduccin

Este libro aborda, de un modo distinto al tradicional, el problema de
la capacidad de gobierno y la modernizacin del aparato pblico. Es un
tema sobre el cua l hay poca teora y mucha prctica frustrante. Todava
no conozco una reforma exitosa de la Administracin Pblic a en Amri-
ca Latina. Tampoco veo indicios de correccin, ni en los gobie rnos ni en
los organismos internacionale s de cooperacin tcnica. Espero que esta
propuesta terica sea un llamado a la reflexin terica, pues las prdidas
en tiempo y recursos econmicos que han acompaado estas experien-
cias fracasada s de modernizacin son gigantescas. En cada uno de nues-
tros pases hay una muestra. La abundancia de recursos para eleva r la
capacidad de gobierno est desperdiciada. Se malgasta penosamente en
asesora s y entrenamiento inadecuados. No se emplean en la revolucin
organizativa y de mtodos de gobierno que exige nuestra realidad.
Los que sepan leer ver n tambin en esta obra una sea l de alerta
sobre la mayor amenaza que enfrenta nuestra poca: el barbarismo tecno-
crtico. Estamos ante el peligro de destruir valores muy fundamentales
para la vida humana y acumular pobreza cultural. Eso es tanto o ms
peligroso que la pobreza econmica , porque, por lo menos, la llamada
pobreza crtica es todava un problema de conciencia. Maana , despro-
vistos de valores, la ignoraremos como algo normal, como parte del pai-
saje social. Hay algo profundamente errneo en el viraje poltic o que ha
ocurrido en los ltimos aos. Ante s estbamos en el error contrario; mucha
poltica y poco rigor cientfico. Por qu nos movemos en extremos pen-
dulares? Dnde est la sabidura del juicio humano almacenada en si-
glos de vida cultural?
Los comentarios de Claudia Costn, Carlos Neve s Cristo, Jos Cayuela
y Kilian Zambrano enriquecieron esta propuesta y los agradezco sincera-
mente.

Captulo 1

Los tres cinturones del gobierno

1. Son pr evi si bl e s l os resultados de un gobi e r no?

Lo que importa de un gobierno son sus resultados. Los resultados que
la gente ilusiona, a pesar de su frustracin reiterada con la poltic a y los
polticos. El gobierno empea su palabra cuando anuncia su proyecto de
gestin. Palabra que valida con su cumplimiento y el pas evala por sus
resultados. Resultados es la palabra que encumbra o hunde un gobierno.
Pueden concomitar o distar con lo prometido, y lo prometido puede
contrariar los deseos mayoritarios de la poblacin. En Amrica Latina
sta es una historia de desengaos y sueos tronchados. Nuestra demo-
cracia es dbil y marcada por una tradicin de promesas incumplidas. O
lo que es peor, a veces, con resultados que apuntan en direccin opuesta
a las metas. No se trata de metas fciles. No son logros que se alcanzan
por el simple impacto inexorabl e de una relacin causa-efecto. El gobier-
no decide y hace W y el resultado puede no ser la meta B. El resultado no
es segur o como en la fsica o la qumica determinista. En el juego social
no existe n tale s relacione s mecnicas, precisas y ciertas. No basta con
producir las acciones u operaciones que parecen necesarias para alcan-
zar los resultados. Es necesari o que esas accione s venzan el roce, la iner-
cia, la oposicin y el rechazo de otros; superen la adversidad de las cir-
cunstancias; y tengan ms peso que la mala suerte, la incerteza, las varia-
bles fuera de control y las tendencias contrarias al proyecto comprometi-
do. Los resultados deben alcanzarse en un medio resistente , generalmen-
te adverso y nebuloso. Gobernar para cambiar las cosas es navega r contra
la corriente. A pesar de todo, cualesquiera sean las dificultade s de clcu-
lo, el gobierno debe anunciar resultados y su gestin ser evaluada por
ellos. No hay otra forma de liderar y gobe rnar. La poltica exige hacer
ofertas para sumar apoyos.
Los resultados que anuncia y persigue un gobierno dependen de apues-
tas contra la incertidumbre y las resistencias . Todo es nebuloso e impre-
cis o en el juego social. Los gobiernos apuestan a resultados con funda-
mento en algn tipo de clculo tecnopoltico. El clculo sobre resultados y
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CARLOS MATUS

meta s no es un clculo tcni co. Tampoco se basa en el azar o un juicio
simplemente intuitivo. Tiene un fundamento. Pero ese fundamento no
descansa en leye s cientficas, mucho menos en leyes determinsticas . Es
un clculo impreciso. Opera en un juego creativ o entre actores cercados
por varios tipos de incerteza. Est dominado por la nebulosidad sobre el
futuro y la ambigedad de las relaciones entre muchas variables imprecisas.
El clculo tcnic o es, apenas, una parte del fundamento de las apuestas.
La palabra apuesta alude al azar, y ciertamente la suerte cuenta. Pero,
no se gobierna con apuestas de azar. Un proyecto de gobie rno es una
apuesta con fundamento estratgico. Es una apuesta donde el apostador
fuerza, hasta cierto lmite , la mano de los resultados. Es un tipo de razo-
namiento que opera con varios componentes condicionales. El si condicio-
nal est siempre en la estructura del clculo tecnopoltic o para evita r las
predicciones infundadas. Si las circunstancias son Z (variable s fuera de con-
trol sobre las cuale s tengo una influencia incierta entre poca y mucha), y
si yo soy capaz de realizar la accin W (viabilidad de mi accin que
depende tambin de otros), en condiciones que la eficacia de mi accin W
sea J (variable sobre la cua l tengo slo influencia , tambin depende de
otros), entonces puedo esperar un resultado en el rango entre A y B. Es
un resultado mediatizado por muchas condiciones que escapa n al con-
trol del gobierno. Hay condicionantes de circunstancias, condicionantes
de viabilida d y condicionantes de efectividad. Adems de la imprecisin
tpica de un clculo que se refiere a problemas cuasiestructurados, donde las
variable s son imprecisas, en calida d y cantidad, las relacione s entre ellas
son ambiguas y las propuestas de solucin son conflictivas. No son pro-
blemas de geometra y matemticas donde todo est dado, es precis o y es
objetivo. En la realidad del juego social nunca est amos seguros si las
variable s consideradas son todas las que la representacin de la realidad
exige. Nunca hay consenso sobre todo. Es un sistema donde se combinan
la razn con la pasin, el juicio intuitivo con el juicio analtico, las ci en-
cias con los valores y las creencias , lo cualitativo con lo cuantitativo, la
informacin con los supuestos, las conexiones de sentido con las co-
nexione s causales, la imaginacin con el rigor, y lo estable con lo creativo
y cambiante. No hay matemticas para hacer ese clculo. Es una cuestin
de juicio humano que se estructura en una apuesta.
Quien est en el juego social debe apostar a resultados como en un
casino. O se retira del juego. El ciudadano vota por promesas sobre re-
sultados. El gobe rnante debe hacer una apuesta tecnopoltica. Hay, sin em-
bargo, una gran diferencia entre una apuesta tecnopoltica y una apuesta
de azar. En la apuesta de azar, no hay control ni influencia sobre los
L o s tres cinturones del gobierno
19

resultados. En la apuesta tecnopoltica el apostador tampoco controla el
resultado, pero influye sobre l. Lo que el gobierno hace pesa en los resul-
tados. An ms, puede pesar de manera decisiva.
El peso de la accin sobre los resultados hace que el efecto de la
accin pblica sea previsible. La palabra previsible significa que el resultado
no depende enteramente de quien acta. Tambin depende de otros par-
ticipantes del juego socia l y de las circunstancias. Lgicamente, la previ-
sin de resultados est relacionada con ciertas capacidades y propsitos
del gobierno. Capacidade s baja s y propsitos muy ambiciosos, producen
una previsin pobre de resultados. Mientras mayor es la capacidad de
previsin de resultados, mayor es la credibilidad del gobie rno. Y, en
poltica, la credibilidad es casi todo. En consecuencia, es importante
analizar las variables que estn detrs de una buena previsin de resulta-
dos.
Los resultados de un gobie rno son ms previsibles en la medida que se
cumplen cinc o condiciones:
1) alta capacidad de gobierno,
2) buen diseo organizativo del aparato pblico,
3) proyecto de gobierno compatible con la capacidad personal e ins-
titucional de gobie rno, es decir, con las dos primeras condiciones,
4) contexto situaciona l coherente con el proyecto de gobierno, y
5) buena suerte.

En todo caso, esta previsin no debe confundirse con prediccin de re-
sultados, segn las concepciones determinsticas. Previsin significa de-
limitacin del espacio de los resultados posibles segn sean las circuns-
tancias que abrigan la accin. Sin capacidad de previsin de resultados,
no hay gobierno. El concepto mismo de gobierno es inherente a la capa-
cidad de anticipar los resultados del proyecto comprometido, de llegar a
la situacin esperada y disfrutar de ella.
Estas cinc o variable s pueden reducirse a tres, una vez descartada la
suerte y reordenados los otros cuatro componentes. La calida d de la or-
ganizacin del aparato del gobierno es un aspecto de la capacidad institu-
cional de gobierno, y tambin contribuye a la gobernabilidad. El contexto si-
tuacional sintetiza, a su vez, los principales factores determinantes de la
gobernabilidad.
Gobe rnar, entonces, exige articular tres variables:
a) el proyecto de gobierno, entendido como la propuesta de medios y
objetivos que compromete un cambi o hacia la situacin esperada,

20
CARLOS MATUS

b) la capacidad de gobierno, que expresa la pericia para conducir, manio-
brar y superar las dificultades del cambio propuesto, y
c) la gobernabilidad del sistema, que sintetiza el grado de dificulta d de la
propuesta y del camino que debe recorrerse, verificable por el gra-
do de aceptacin o rechazo del proyecto y la capacidad de los act o-
res sociales para respaldar sus motivaciones favorables, adversas o
indiferentes.

Dirigir es seala r y escoger una direccin. Tambin es la capacidad de
seguirla, no obstante los obstculos que ofrezca. En esa conduccin cuen-
tan tres variables: la direccin o norte escogido, la dificulta d del camino,
y la capacidad de conduccin para sortear las dificultades previsibles del
trayecto. La direccin es acertada si la brjula poltica explor a con creativi-
dad varios caminos nuevos y apunta con el dedo del plan hacia donde
estn y pueden crearse las posibilidades. La dificultad del camino debe
calcularse, sin exageracin ni descuento, en un acto de previsin flexible
del futuro desconocido y de sus obstculos . La capacidad de conduccin
no surge espontneamente con la eleccin del lder, hay que crearla.
En el ejercicio del liderazgo pblico converge n tres elementos: la pro-
puesta de objetivos, el grado de dificulta d que presenta esa propuesta y
la capacidad para sortear tale s dificultades . Tres vrtices de un sistema
complejo: objetivos, dificultad para alcanzarlos y capacidad para lidia r con
esa dificultad. Con otras palabras, el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y
la capacidad de gobierno.
Es el tringulo de gobierno. Tres variable s fuertemente interrelacionadas
pero, al mismo tiempo, bien diferenciadas.

21

Estas tres variables sintetizan un modelo muy simple, pero potente
para entender el proceso de gobierno.
EL PROYECTO DE GOBI ERNO (P), es una propuesta de intercambio de proble-
mas. El dirigent e ofrece a la ciudadana una empresa de realizacin y
accione s que produce beneficios y costos potenciales. Los beneficios eli-
minan problemas para algunos. Los costos crean problemas para otros.
El proyecto hace un balance del valor de los problemas que elimina
frent e al valor de los problemas que crea. Un proyecto de gobierno bien
diseado genera, en su perodo de vigencia, un intercambio favorable de
problemas para la mayora de la poblacin. Precisa objetivos y medios, y su
debate versa sobre el tipo de sociedad, las reformas polticas, el estilo de
desarrollo, la poltica econmica , los cambios en el nivel y calida d de
la vida, etc., que parecen pertinentes al caso y al grado de gobernabili-
dad del sistema. Se expresa en una seleccin de problemas y en un conjunto
de operaciones para enfrentarlos . Lgicamente, el proyecto de gobierno
no slo es el producto de las circunstancia s e intereses del actor que
gobierna, sino adems de su capacidad de gobierno. La eficacia del proyecto
depende del acie rto para combinar el mundo de los valores con el aporte
de las ciencias, en un acto de creatividad humana que es propio del arte de
la poltica. No bastan las ciencias . Debe n complementarse con los valo-
res. No bastan los valores. Deben ser coherentes con las ciencias. Y la
combinacin adecuada de amba s esferas se logra slo con imaginacin
creativa en relacin con las circunstancias , los desafos y los objetivos
perseguidos.
LA GOBERNABI LI DAD DEL SI STEMA (G), es una relacin entre el peso de las
variable s que controla y no control a un actor durante su gestin. Se trata,
naturalmente, de las variables relevante s y pertinentes al proyecto de go-
bierno. Tambin, depende de la influencia que el actor tiene sobre dichas
variables, o sea del grado y el peso con que comparte tales controles con
otros actores. El peso de las variables relevantes vara de acuerdo con el
contenido del proyecto de gobierno y la capacidad del gobernante. Mientras
ms variables decisivas controla un actor, mayor es su libertad de accin
y mayor es para l la gobernabilidad del sistema. Mientras menos variables
de peso controla, menor ser su libertad de accin, o sea, su gobernabi-
lidad sobre el sistema respecto de ese proyecto. La gobernabilidad es siem-
pre relativa a un actor y un proyecto. Se pierde o se gana en el ejercicio del
gobierno, segn sean la aceptabilidad, la eficacia y el valor de las decisiones. La
prdida de gobernabilidad deteriora la capacidad de tomar decisiones.
El aumento de la gobernabilidad ampl a tales capacidades. En sntesis , la
gobernabilidad expresa el poder de un actor para realizar su proyecto. Es
22

relativa a cada actor. Yo, tu y l tenemos proyectos distintos, controlamos
difere ntes variables, influimos sobre ellas con peso desigua l y atendemos a
demandas o exigencias de grupos sociales con intereses especficos. El gra-
do de dificulta d de mi proyecto es distinto al del proyecto de mi oponente.
Y para sortear esas dificultades, cada uno tiene su propia capacidad de
gobierno. La primera relativizacin apunta a distinguir que un sistema so-
cial no es igualmente gobernable o ingobernable para los distintos actores,
pues cada uno de ellos controla una porcin distinta de variables del siste-
ma. La segunda relativizacin seala que la gobernabilidad del sistema de-
pende del contenido propositivo del proyecto de gobierno. El sistema es
ms gobernable para objetivos modestos y menos gobernable para objetivos
ambiciosos y significativamente redistributivos. La tercera relativizacin in-
dica que la gobernabilidad del sistema es mayor si el actor pertinente tiene
alta capacidad de gobierno y es menor si tiene baja capacidad de gobierno.
La gobernabilidad expresa la capacidad de resistencia que ofrece el sistema
poltico-socia l a un proyecto de gobierno y al actor de ese proyecto.
En el uso comn del concepto de gobernabilidad hay una gran falta de
rigor. A veces se la confunde con el sistema que expresa el tringulo de
gobierno en una situacin concreta, y se habla de crisis de gobernabilidad.
Otras veces se la confunde con la capacidad de gobierno. En ambos ca-
sos, se pierde la especificidad del concepto de capacidad de gobierno, con lo
cua l se oculta la causa principal de la crisis del estil o de hacer poltica en
Amrica Latina . Es lo que Dror
1
llamara la falta de profesionalismo en el
arte de gobe rnar. Es el dominio del poltico improvisado, cuy o capita l se
limita a la experiencia y la capacidad de liderazgo. Un curandero o brujo
que, para sobrevivir, teme y niega la medicina. Esta falta de rigor en la
precisin del concepto de gobernabilidad, que es dominante en algunos
crculos intelectuales , impide un buen anlisis del potente modelo con-
ceptual que expresa el tringulo de gobierno. Oculta y confunde el im-
portante espacio que debe ocupar esta nueva disciplina transversal que
podemos llamar Ciencias y Tcnicas de Gobierno. Es una disciplina destina-
da a potenciar el arte del poltico.
LA CAPACI DAD DE GOBI ERNO (C), es una capacidad de liderazgo, pondera-
da por la experiencia y los conocimientos en Ciencias y Tcnicas de
Gobierno. Es una capacidad de conduccin o direccin que se acumula
en la persona del lder, en su equipo de gobierno y en la organizacin que
dirige. Se basa en el acervo de tcnicas , mtodos, destrezas y habilidades
de un actor y su equipo de gobierno requeridas para conducir el proceso

1. Dror, Y e h e z k e l , E l p r o f e s i o n a l i s mo en el a r t e d e gobe r n a r, Re v i s t a N l, C L A D, 1994.
23

social, dadas la gobernabilidad del sistema y el compromiso del proyecto
de gobierno. Capacidad de gobierno es sinnimo de pericia para realizar
un proyecto. El dominio de teoras, mtodos y tcnicas potentes de go-
bierno y planific acin es una de las variables ms importantes en la de-
terminacin de la capacidad de un equipo de gobierno. Cuando habla-
mos de teoras, tcnicas y mtodos de gobierno y planificacin nos refe-
rimos, por consiguiente , a alterar o mejorar la capacidad de gobierno. En la
capacidad de gobierno, sea personal, del equipo o de la organizacin,
converge n tres elementos: experiencia, conocimientos y liderazgo. En la expe-
riencia se acumula el arte que el conocimiento cientfic o es incapaz de
proveer. Aunque el arte, sin la compaa de las ciencias, es arte en bruto.
Ningn componente de esta trada vale por s mismo. Lo que vale es el
producto inseparable de sus interacciones. Los conocimientos sin expe-
riencia y la experiencia sin conocimientos vale n poco, y ambos quedan
muy disminuidos ante la carencia de liderazgo. Lo mismo ocurre con
esta ltima, si no est asociada con los conocimientos y la experiencia
pertinentes. La experiencia slo vale en relacin al capita l cognitivo con
el cua l se acumula, y ese capita l cognitivo est inmaduro sin la dosis de
experiencia necesaria.

Sin capacidad de liderazgo, los conocimientos y la experiencia slo
pueden producir un buen asesor. A su vez, la capacidad de liderazgo,
sin conocimientos y experiencia , produce cabecillas; es incapaz de produ-
cir un lder estadista. El poltico comn es un actor con liderazgo y
experiencia, aunque con gran debilidad en su capital cognitivo.
En el tringulo de gobierno se diferencian variable s que son distintas y, al
mismo tiempo, mutuamente condicionadas.
La diferenciacin reconoce tres sistemas de distinta naturaleza: el sistema
normativo y propositivo de acciones que conforma el proyecto de gobier-
no, el sistema poltico-social que exige la ciencia positiva para el anlisis
de la gobernabilidad del sistema, y el sistema de direccin y planificacin
que, como sistema de gestin, caracteriza la capacidad de gobierno.
24

El mutuo condicionamiento indica, en cambio, algo comn a los tres
sistemas: la accin humana. El proyecto de gobierno es un conjunto de
propuestas de accin, la gobernabilidad del sistema se refiere a posibilidades
de accin y la capacidad de gobierno apunta a las capacidades de accin.
La capacidad de gobierno es la variable central. Sin embargo es la menos
valorada. Es sinnimo de pericia acumulada en la persona de los dirigen-
tes, en su equipo y en la institucin misma. En el primer caso hablamos
de capacidad personal de gobierno. En el segundo de capacidad institucional.
En esta capacidad de gobierno confluye n tambin la calida d de los siste-
mas de trabajo y la estructura del diseo organizativo. Por consiguiente, ele-
var la capacidad de gobie rno requiere actuar sobre la pericia de los gobe r-
nantes y de las instituciones, sobre sus sistemas de trabajo especialmen-
te los sistemas de alta direccin y sobre el diseo organizativo. En este lti-
mo nivel, el diseo macroinstitucional define todo. Pero, la cabeza que en-
cabeza este diseo est en el gabinete del dirigente. Esa cabeza impone un
techo de calidad a todos los componentes de la capacidad de gobierno.
En general, los ldere s polticos tienen una pericia mutilada. Son pro-
clives al inmediatismo, la micropolitica, y a un exces o de confianza en el
arte, con menosprecio de los mtodos de gobierno. La atraccin de la
prctica poltica es tan fuerte, que aun los polticos con buena formacin
acadmica y buen nive l intelectua l caen en las mismas deficiencias. Son
personas inteligentes que han superado un proceso de seleccin muy
duro. Alcanzan experiencia, tienen o desarrollan capacidad de lideraz-
go, pero poseen una formacin intelectua l departamentalizada. Son aboga-
dos, economistas , ingenieros , socilogos , mdicos, y otros profesionales
especializados en alguna disciplina vertical . No saben de mtodos de gobierno.
No pueden aprender, porque no saben que no saben. Pero, la prctica pol-
tica ignora esta carencia , porque asume que saben de lo que no saben. Des-
pus de todo, es su especialidad.
Los problemas de gobierno cruzan horizontalmente todas las espe -
cialidades. No slo en el sentido temtic o ya tradicional de lo interdiscipli-
nario, por el cual los problemas de salud son, al mismo tiempo, proble-
mas polticos, econmicos , organizativos, jurdicos, etc. Eso es evidente y
bien conocido.
La interdisciplinariedad no es el problema central ni el ms complejo
que presentan los problemas reales. No basta con equipos interdisplina-
rios que aportan conocimientos especializados en idiomas particulares
incapacitados para la interaccin que exige la deliberacin que precede a
la toma de decisiones. Un chino no forma un equipo interlingustic o con
un ruso si ambos no tienen una formacin lingstica en comn. No se
25

Disciplinas verticales
medi cina
ingeni er a
econom a
teora polti ca
Problemas de salud

Problemas de desarrol lo urbano

Problemas econmi cos

trata de una simple traduccin, sino de una interaccin creativa. Hay un
cruce horizontal, transdepartamental, que exige una metateora para comprender
el proceso de produccin socia l desde la perspectiva prctica del actor
comprometido en la accin. Toda decisin exige un soporte de conoci-
miento especializado vertical. Pero, adems requiere del soporte trans-
versal de las ciencias y tcnicas de gobierno.

Problemas
de la
real idad

No basta con poner en interaccin las diversas disciplinas verticales ofre -
cidas por la variedad de profesiones universitarias.
Se requiere una metateora comn, en un nive l ms general que las
disciplinas verticales, para que ellas puedan interactuar de un modo
productivo y eficaz. Sin ese meta idioma comn, el anlisis de problemas
y la toma de decisione s complejas sern el resultado improductivo de
una controversia de opiniones que alimenta el conflicto cognitivo, sin posi-
bilidad de superar las contradicciones en un nive l superior de compren-
sin. La simpl e oposicin de opiniones no resuelve el problema. Debe-
mos construir la teora de la accin en juegos complejos con alta incerti-
dumbre: una Teora del Juego Social
2
. La construccin de tal teora est en
etapa embrionaria y apunta al desarrollo de la teora del anlisis de pro-
blemas cuasiestructurados, de la teora de la accin en mbitos comple-
jos de mltiples dimensiones, el anlisis de sistemas complejos con mul-
tiplicidad de recursos escasos, el anlisis de situaciones, el anlisis es-
tratgico, la planificacin estratgica pblica, el anlisis de la incerti-
dumbre, la teora de las macroorganizaciones, el fundamento de las apues-
tas sociales, el monitoreo y evaluacin de la gestin pblica, el estudio de
actores, la simulacin histrica, los juegos de simulacin y varias otras
disciplinas propias de las ciencia s y tcnicas de gobierno, que hasta hoy

2. Ma t us formul a l g u n os d e s a r r o l l os en es t e sentido , dej ando un manuscrit o que l l ev a por
nombr e Te or a d el Juego Soc i al .
26

estn ausentes de la docencia universitaria. La Teora PES
3
es un aporte en
esa direccin, y el mtodo PES sintetiz a sus propuestas operacionales.
Se trata de dos exigencias: a) teorizar en la cabeza de un actor, del
hombre de accin, no de un observador cientfico, y b) teorizar sobre el
proceso de produccin social y el juego social, por encima de los cortes verti-
cales de las facultade s universitarias. La simple interdisciplinariedad no
permit e el anlisis horizontal de los problemas cuasiestructurados que la
realidad genera. En la experiencia del autor, los profesionales formados
en los departamentos verticales de las universidades, an los ms desta-
cados, tienen serias dificultade s para analizar problemas cuasiestructura-
dos, elabora r planes bajo fuerte incertidumbre, explorar estrategia s de
construccin de viabilida d poltica y disear organizaciones capaces de
actuar con eficiencia y eficacia en el mbito pblico. La universidad no
los prepara para la prctic a del juego socia l ni para dirigir organizaciones.
Esta idea de formar a los dirigentes para gobernar es vieja, pero ha
tenido poca acogida entre los polticos. Ya he citado en otro libro al
segundo presidente de Los Estados Unidos, John Adams , cuando recla-
ma el desarrollo de las ciencias para gobernar
4
. Adams no slo fue un
poltic o destacado, sino un pensador profundo, origina l y de fue rte per-
sonalidad. Con visin mucho ms larga y previsiva que el poltico de su
poca, hace unos doscientos aos, propuso una Escuela de Gobierno:

Debe haber una Escuela de Profetas Polticos, Yo supongo, escribi a James
Warren, entonces su amigo ms cercano, un semillero (nursery) de Estadistas
Americanos.
5

ste es un punto clave. Hay una crisis del estilo de hacer poltica y la causa
principal de esa cris is est en la formacin moral e intelectual de los
lderes polticos. Esta obra no intenta profundizar en la primera causa.
Su objeto es la segunda: la baja capacidad de gobierno, cuyo orige n est
en la ignorancia sobre las ciencias y tcnicas de gobierno. El poltic o no
acepta la necesidad ni reconoce la existencia de mtodos de gobierno.
Est satisfecho con su arte, su experiencia y sus conocimientos departa-
mentalizados. La poltica es una actividad democrtica, abierta a todos,
no es una profesin cerrada a los iniciados. Y as debe ser. Es como el
canto, la poesa y los deportes. En una democracia , cantar, hacer poemas

3. P ES: P l a n i f i c a c i n E s t r a t g i c a S i t u a c i o n a l
4. Ma t u s , C a r l o s, E l L d er s i n Es t a d o Ma y o r, Fondo E d i t o r i al Al t a d i r, L a P a z, Bo l i v i a , 1997.
5. El l i s , J o s e p h, J . , Pa s s i o n a t e S a g e, Nort on, N e w York, 1994.
27

y practicar deportes es una activida d libre, abierta , pero slo destacan los
que hacen de esa activida d una profesin, a partir de sus condiciones
personales excepcionales . La profesin exige arte, estudio, experiencia y
buen soporte de ciencias . Cuando una pequea minora canta y crea
poemas con alta calidad, nadie nos obliga a sufrir las consecuencia s de la
activida d no profesiona l de la mayora de aficionados. Simplemente ce-
rramos nuestros odos y nuestras puertas. En poltica, por el contrario, la
actividad no profesional determina la calidad del estilo de hacer poltica y, ade-
ms, estamos obligados a vivir y sufrir sus efectos. Eso ocurre aun cuando
cerremos nuestros odos y nuestras puertas, aun cuando rechacemos ese
modo de practicar la poltica y no participemos. El poltic o profesiona l es
un aficionado. Es profesional por su actividad, no por su capita l cogni-
tivo. As se gesta la crisis de capacidad de gobierno. Vivimos una poca
de gobe rnantes impreparados para gobe rnar.
Esta crisis tiene tres vrtices: a) el lder no sabe que no sabe, b) la
maquinaria organizativa que comanda es deplorable, pero no sabe cmo
reestructurarla, y c) el proyecto de gobierno que ofrece es deficiente,
porque no sabe identificar y procesar problemas cuasiestructurados. Los
dos ltimos elementos son una simpl e consecuencia del primero: la ca-
pacidad personal de gobierno. Este tringulo constituye un crculo vicioso,
pues el primer componente asegura la autosatisfaccin, en vez de la lucha
contra la causa principal. Ese poltic o autosatisfecho, a veces ciego, sor-
do, superficia l y soberbio, se siente superior a los ciudadanos que repre-
senta y no percibe que es inferior a las capacidades que necesita. Es un
pragmtic o con arte y sensibilida d en la micropoltica, pero torpe y bur-
do en el anlisis de la macropoltica.
Esta limitacin intelectua l del liderazgo poltic o crea una brecha cre -
ciente entre las capacidades de gobierno y la complejidad de los proble-
mas sociales. Es una complejidad que se acelera con la evolucin del
juego social. La poltica es una lucha tan dura y obsesiva , que sus lderes
principales, apasionados por los problemas del juego concreto, no cap-
tan que buena parte de dichos problemas se deben a su falta de profesio-
nalizacin.
El vocablo profesin, aplicado a la poltica y el gobierno, exige un
comentario. La palabra poltico profesional tiene, hasta hoy, un significado
algo menospreciativo. Apunta a alguie n que hizo de la poltica su activi-
dad exclusiva . Y, a travs del tiempo, adquiri todos los vicios de la
micropoltica tradicional. Es un poltic o a tiempo completo que subordi-
na todas sus otras actividades, incluidas las comerciales, a su accin po-
ltica. En esta propuesta terica propongo rescata r la palabra poltico pro-
28

fesional y reservarla para caracterizar al dirigente con pericia integral. Aquel
que combina en dosis adecuadas los conocimientos, la experiencia y el
liderazgo. En este sentido, hay una carencia del profesiona l de la poltica
en la prctica poltica. Esta carencia, en el nive l ms alto de liderazgo, es
explicable y, an, aceptable. Se trata de cargos de eleccin popular. Lo
que es inexplicable e inaceptable, es la carencia del profesional de la
poltica en el nive l asesor y en los equipos de gobierno. O sea, en el nivel
donde los cargos no son de eleccin popular, sino, justamente, ocupa-
dos de acuerdo con alguna calificacin profesional.
Esta falta de profesionalizacin crea deficiencia s en el proyecto de
gobierno, en la administracin de la gobernabilidad y en las organizaciones
pblicas que comanda. El poltic o tradicional es como un mal ciclista.
No sabe elegir la carrera y la meta conveniente, no est preparado para
administrar sus fuerzas en la carrera , y maneja una bicicleta de gimnasia,
estacionaria , donde pedalea mucho, avanza poco o nada, y no sabe cmo
mejorarla.
Todo esto influye sobre la capacidad de un gobe rnante para afinar su
clculo de resultados. Los resultados de la gestin pblica sern inciertos,
si la capacidad de gobierno es baja , el proyecto de gobierno es ambicioso y la
gobernabilidad es inadecuada.
El cuadro adjunto* relaciona el tringulo de gobierno con los factores
determinantes de la capacidad de gobierno. Esta ltima se descompone
en: pericia personal, sistemas de trabajo y diseo organizativo.
En el primer componente, la pericia personal, destacan las deficiencias ms
comunes en la formacin intelectua l de la dirigencia poltica y los cua-
dros directivos:
a) El egocentrismo objetivista, que ignora el anlisis situacional y acenta el
mal uso del concepto de diagnstico para explicar la realidad. Crea la
incapacidad de ver la realidad en la cabeza de los otros participantes
del juego socia l y estimula el dogmatismo. Incapacita al dirigente para
hacer anlisis estratgico, pues su formacin le impide identificar y
comprender las diversas lecturas que los otros actore s sociales hacen
sobre la realidad. Sin anlisis situaciona l no hay fundamento para el
clculo interactivo que se realiza en el juego social. La visin nica del
diagnstico califica a los que discrepan como enemigos e incapacita
para discrepar con tolerancia, es decir con comprensin de la posi-
cin de los oponentes.

* E l cuadr o pue de consultarse en l a p g i n a 33.
29

b) El determinismo que limita las posibilidades de lidiar con problemas
cuasiestructurados, con la incertidumbre y con las sorpresas que depara
el clculo sobre el futuro. El porvenir se explora con proyecciones
basadas en predicciones. Todo clculo es cierto, preciso y cuantitati-
vo. Ignora el clcul o de previsin de posibilidades, opera como si el
futuro fuera conocible y menosprecia la dimensin cualitativa de las
variable s sociales. Es un vicio muy comn en algunos economistas.
c) El departamentalismo, propio de las facultades universitarias. Adopta la
visin distante y externa de las ciencias. Ignora la teora del actor y la
accin en el juego social, asume una visin unidimesional de la reali-
dad, reduce las decisiones a un slo criterio de eficacia sin compren-
der el concepto de vector variado de recursos escasos, encierra el anlisis
de cualquier problema en un clculo compartimentado estrecho y se
asla cercado en una casilla profesional especializada. Se niega a ex-
plorar el intercambio de problemas con los otros departamentos conven-
cionales de la realidad. Sus extremos son el barbarismo poltico y el bar-
barismo tecnocrtico, basados en juicios unilaterales de eficiencia y efica-
cia. El departamentalismo es una limitacin que impide comprender
la necesidad y el alcance de las Ciencias y Tcnicas de Gobierno.
d) El accionismo, que concentra la atencin en el debate sobre las solucio-
nes, sin valora r el paso previo del procesamiento sistemtic o de los
problemas. Siempr e hay una solucin preferida de antemano. Asume
que el mundo est sobrediagnosticado. Lo que se necesita es actuar. Enca-
jona al actor que decide en soluciones parciales y de baja efectivida d,
con prdida de la visin del sistema al cua l pertenece el problema y el
papel que su preconcepto de solucin preferida juega en el plan para
enfrentar el problema. Es una limitacin muy dominante en el polti-
co prctico que an no ha gastado todas sus energas en la bicicleta de
gimnasia.
e) El normativismo, que se manifiesta en dos vicios: el voluntarismo poltico
y el voluntarismo tecnocrtico. El primer vicio reduce el complejo pro-
blema de la inviabilidad poltica a una cuestin de voluntad poltica.
El segundo vicio ignora el problema de la viabilida d poltica. El nor-
mativismo destaca, de modo excluyente , el raciocini o en el plano del
debe ser, sin conciencia del anlisis estratgico. Acenta el barbarismo
tecnocrtico, por la va del exceso de confianza en el argumento cient-
fico. Extrema el barbarismo poltico, por hipervaloracin del atractivo
que atribuye a la propuesta ideolgica para vencer los obstculos que
se oponen al proyecto de gobierno. La voluntad poltica puede vencer
30

siempre a las teoras positivas. Todo es cuestin de rigor tcnico o de
voluntad poltica. El anlisis estratgic o sobra. Las vas por las cuales
se llega al normativismo son el exceso de ideologismo, o su opuesto,
el tecnocratismo.
f) El inmediatismo, del caminante con vista baja, de espaldas al horizonte.
Hipervalora el presente sin proyeccin en el tiempo. Estimula el vicio
de navega r sin brjula. Es la tctica sin estrategia, el caminar sin ex-
plorar nuevos caminos , la imitacin de los caminos ya transit ados, la
copia sin creacin, el utilitarismo del ahora sin futuro y sin metas. Es
el estilo poltic o del chimpanc
6
. Lo que cuenta es el poder ahora, no
el proyecto. El inmediatismo es un tipo de ceguera situacional que,
reforzado por la pasin del juego poltico, establece el dominio abso-
luto del presente. El inmediatismo tiene muchas facetas. La faceta
temporal y la faceta sustancial. En el primer vicio domina la incapaci-
dad de razonar ms all del corto plazo. En el segundo, el inmediatis-
mo se convierte en facilismo, en adaptacin a los deseos de los grupos
de poder. No interesan los desafos, ni los grandes problemas. Es un
absurdo contrariar la corriente dominante o de ms peso. Hay que
gobernar de acuerdo a las encues tas. La poltica consiste en interpre-
tar deseos, no en orientar y conducir sobre los grandes objetivos y los
grandes problemas.

De todas las limitaciones mencionadas, algunas son ms comunes y
fuerte s que otras. Quiz una de las ms fuertes y difcil de vencer es el
egocentrismo objetivista. Se confunde con la objetivida d en el pensamiento
cientfico. Las ciencias y la objetivida d converge n aparentemente en el
rigor cientfico. Sin objetivida d no hay ciencias . Se trata de una cuestin
compleja , pues como dice Monod:

La objetividad, sin embargo, nos obliga a reconocer el carcter teleonmico
de los seres vivos, a admitir que en sus estructuras y performances realizan y
persiguen un proyecto. Hay pues all , al menos en apariencia, una contradiccin
epistemolgica profunda. Esta contradiccin es el problema central de la biologa,
que se procura resolver si slo es aparente, o se declara del todo insoluble, si en
verdad lo es.
7

6. Ma t u s , C a r l o s, C h i m p a n c , Ma c h i a v e l l i y Ga n d h i , E s t r a t e g i as P o l t i c a s, Fondo Ed i t o r i a l
Al t a d i r, Ca r a c a s , 1995.
7. Monod, J a c q u e s, El a z ar y l a n e c e s i d a d , E d i t o r i al Orbi s, SA. , Ma d r i d , 1985.
31

31

Este tema de la subjetividad est en el centro de la teora situaciona l y
fundamenta el concepto de situacin. Objetivo no es lo mismo que riguro-
so. La teora y el mtodo PES, en cuanto a la explicacin de la realidad,
descansan exactamente en la distincin entre un diagnstico objetivo y el
anlisis situacional que explc ita la subjetividad mediante la indicacin in-
equvoca del autor de la misma, para diferenciarla de cualquier otra ex-
plicacin. El concepto de situacin es un divisor intelectua l de aguas entre
el pensamiento tradicional de las ciencia s y la teora de la accin, dnde el
sujeto que explica es un actor comprometido con el resultado del juego
que explica. No es un simple observador cientfic o aj eno a los intereses
del juego. Las Ciencias y Tcnicas de Gobierno razonan a partir de un
actor y de la situacin en que est inserto.
El voluntarismo poltico es un vicio fuertemente arraigado en los casos
en que el ideologismo ha llegado a su extremo. El dirigente pierde el
sentido de la tctica y la estrategia para convertirse en un fiscal de lo que
est permitido segn la meta ideal de llegada . Cualquier desvo de la
trayectoria lineal hacia esa meta es una transgresin a la lnea poltica, y
debe ser censurada. Cuando ese voluntarismo es tecnocrtico, el proble-
ma slo cambia de contenido. El razonamiento es igualmente lineal y
unidimensional. Nada debe perturbar la aplicacin rigurosa del paradig-
ma de las ciencias. Son dos extremos . O la ideologa o las ciencias. No
hay espacio para la tctic a y la estrategia.
El inmediatismo poltico es el dominio de los medios con un vaco de los
fines. Es el vicio opuesto al voluntarismo. No hay metas, slo hay un
servicio de atencin al cliente. Un miembro del equipo del Presidente
Clinton, el profesor, retrata este vicio con suficiente precisin y agudeza:

Morris es un consultor poltico, actividad que hasta muy recientemente no era
reconocida como una profesin legtima. Algunos todava cuestionan su legitimi-
dad. Aunque todos los polticos se apoyan en consultores como Morris. Ellos venden
candidatos exactamente del mismo modo que Madison Avenue vende cornflakes y
jabn. Ellos hacen encuestas por telfono, sondeos de opinin y estudios en profun-
didad de grupos focales en una interminable interrogacin para descubrir lo que el
pblico desea. Luego usan las tcnicas de propaganda y mercadeo para convertir el
candidato en un producto. En el mejor de los casos, los consultores polticos ayudan
al hombre y la mujer de principios a ganar una eleccin educando al pblico acerca
de lo que el candidato cree y la razn por la cual lo cree. En el lmite de lo peor, los
consultores polticos pelean ferozmente contra cualquier asomo de principios, cons-
truyendo un candidato cuya nica caracterstica es su aceptacin en el mercado.
8

8. Re i c h , R o b ert , L o c k ed i n t he Ca b i n e t , K n o p f, N e w Yor k, 1997.
32

32
CARLOS MATUS

Es el dominio del facilismo del rating, como en lo peor de la televisin
comercial. Es la degradacin de la poltica. Alguien puede imaginar a
Bolvar, Washington, Lincoln, San Martn y OHiggins conduciendo la
revolucin americana de acuerdo con los rating de un profesiona l del
mercadeo? Cmo hubiera sido el rating de De Gaulle y Churchill en su
lucha contra el nazismo?
Esta s son las principales limitacione s del ciclista de la poltica. Fe-
lizmente se reparten en proporciones desiguales entre los actores polti-
cos, y casi nunca se juntan todas en una sola persona. Tambin se com-
binan con virtudes, como la perseverancia, la honestidad, la lealta d y el
coraje. El poltico es un ser humano heterogneo, como todos nosotros.
Slo que l tiene una tarea excepciona l de dirigente y nosotros una tarea
comn de ciudadanos. Podemos y debemos exigirle , por consiguiente,
condiciones fuera de lo comn. A todos nos interesa su entrenamiento y
la calida d de su bicicleta . Est preparado para la carrera en que nos
representa? Con cules teoras, mtodos y tcnicas puede mejorar sus
resultados? El propsito de este libro es contestar esa interrogante. Cada
tema de esta introduccin exige una ampliacin gradual y mayor profun-
didad. Pero antes conviene continuar la discusin sobre el tringulo de
gobierno, avanzando hacia el segundo y el tercer componente de la capaci-
dad de gobierno.
El segundo componente de la capacidad de gobierno se refiere a los
sistemas de trabajo que practica una institucin, a su modo de gestin.
La capacidad institucional de gobierno se acumula en macro y micro-
prcticas de trabajo. Las macroprcticas se refiere n a sistemas fundamen-
tales de direccin y gestin. Las microprcticas , en cambio, apuntan a
procedimientos y modos de cumplir tareas . Los sistemas de trabajo consti-
tuyen las prcticas de gestin en el aparato pblico. Precisan cmo el
aparato pblico opera cada da y los mtodos o procedimientos que uti-
liza. Se refiere n a modos de utilizar el tiempo, analizar opciones, calcu-
lar, decidir, evalua r, monitorear, dirigir y gerenciar. Aqu , la distincin
fundamental es entre los macrosistemas y los microsistemas de trabajo. Los
primeros constituyen los sistemas de alta direccin, determinantes de la
capacidad institucional de gobierno. Los segundos apuntan a los micro-
procesos que determinan el coeficiente de friccin burocrtica del aparato
pblico.
L o s tres cinturones del gobierno 33

3
3

L
o
s

t
r
e
s

c
i
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t
u
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o
n
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s

d
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g
o
b
i
e
r
n
o

li derazgo

peri ci a co noci mi ent os

ex peri enci a
1. egocentrismo objetiv ist a (una sl a expl i cacin v erdadera)
2. det ermi nismo (cert eza cualit at i v a y cuantit at iv a sobre el futuro
3. departamentali smo (cada ci enci a como una es peci al idad v ert i cal)
4. accioni smo (no s e proces an probl emas, slo s e debat en soluci ones)
5. normativismo (el volunt ari smo del deb e s er, sin estrat eg i a)
6. inmedi ati smo (anl i si s si n vi s in de l argo pl azo)

proy ecto
de gobi erno

capacidad
de
g obi erno

s ist emas
de trabajo

macrosi st emas
1. agenda (as ignacin del uso del tiempo y fij aci n del foco de at encin)
2. asesor a tecnopolitica (anl is is formal del intercambio de probl emas)
3. manejo de crisis (gerenci a de lo anormal)
4. planeami ento estrat gi co (cl cul o tecnopolt i co por problemas)
5
.
g ran estrat egia (brjul a a l argo pl azo del si st ema de di reccin)
6. presupuesto por programas (asig nacin de recursos por operaciones)
7. monitoreo (acompaami ento de l a s ituacin en tiempo efi caz)
8. cobranza y rendicin de cuent as por desempeo (ev aluacin)
9. gerenci a por operaciones (gerenci a normal creati v a)
10. entrenamiento (formacin en cienci as y tcni cas de gobi erno)

macrosi st emas
1. diseo de mi croprocesos (mi croing eni er a)
2. ad mini stracin de conversaciones (regi stro de l os actos de habl a)

gobernabili dad

g abinet e del diri g ent e

estructura de l a ofi cina del gobernant e

dis eo
org ani zat i vo

dis eo macroindust ri al
tipolog a de org ani zaciones pbl i cas que
combinan modos de propi edad, modos de
g est in y reg l as perti nent es

di s eo macroorgani zat iv o dis eo de l a estructura de una org ani zacin
34

El tercer componente de la capacidad de gobierno es el diseo organiza-
tivo. Es la herramienta de trabajo del gobernante. Es su capita l institucio-
nal. Es su bicicleta . Con ella debe emprender la carrera del gobierno, en
un perodo breve y fijo de tiempo. Su calida d determina las prcticas
diarias de trabajo. Si es una bicicleta estacionaria, de gimnasia, el roce y
la friccin burocrtic a consumen todas sus energa s con resultados muy
pobres. Los insumos de energa no tienen un producto correspondiente
y proporcional. El diseo organizativo, que es el tema central de este
libro, contempla tres niveles: el diseo macroinstitucional, el diseo
macroorganizativo y el diseo microorganizativo.

2. Los resultados se crean en la propuesta del gobierno

Para evaluar la marcha de un gobierno hay que construir un balance
global de su gestin. Este balanc e puede elaborarse ex ante , como un presu-
puesto de acciones y resultados previsibles en el proyecto de gobierno. Tam-
bin puede verificarse ex post, al trmino de la gestin, como una contabi-
lidad de resultados, como una rendicin terminal de cuentas sobre la
labor cumplida. Si es preconstruido en el proyecto de gobie rno, con el uso
de mtodos adecuados, no habr sorpresas ni frustraciones sobre los re-
sultados alcanzados. Slo se producirn las desviacione s normales pro-
pias de un clculo complejo y nebuloso que se esclarece y precisa en la
prctica nebulosa del juego social. Si se gobierna , en cambio, confiado
en la improvisacin, el arte y la simple experiencia, con olvido de los
mtodos de gobierno, entonces, el primer sorprendido y frustrado puede ser
el Presidente . Los resultados se prefija n en el proyecto de gobierno, antes
de comenzar el gobierno. Despus, puede ser tarde.
Cada decisin particular sobre un problema se fundamenta en la previ-
sin de resultados que anuncia el procesamiento tecnopoltic o de ese
problema. As lo exige el mtodo PES. Pero, la decisin global que rene
el conjunt o de las decisiones acumuladas sobre cada uno de los problemas,
abordados olvidados en un perodo de gobierno, se fundamenta en los
resultados previsibles de ese conjunto sobre el balance poltico global de ges-
tin. Ese balance global compensa o suma los signos positivos y negativos
de los resultados o impactos de cada problema, estn o no incluidos en
el proyecto de gobierno. El impacto de cada problema sobre el balance
globa l es una evaluacin positiva o negativa basada en dos juicios: el
juicio de aceptabilidad y el juicio de eficacia.
El juicio de aceptabilidad representa intereses inmediatos y preconcep-
tos, es muy dominante en el corto plazo y ocurre con el anuncio de la
35

decisin, antes de esperar los resultados. Es un prejuicio que anticipa los
efectos esperados y hace un balance de costos y beneficios.
El juicio de eficacia, en cambio, es una evaluacin ex post, con los resul-
tados a la vista . En ltima instancia tiene ms peso y permanencia, pues
se basa en los resultados que evidencian los hechos.
Ambos juicios pueden compensarse. El signo negativo del juicio de
aceptabilidad puede ser desplazado por el signo positivo del juicio de
eficacia, o lo contrario, hasta el lmite en que el juicio de eficacia despla-
ce al juicio de aceptabilidad, sea para confirmarlo o rectificarlo. Pero,
entre uno y otro juicio media el tiempo, y ese tiempo puede ser suficien-
te para deteriorar el soporte de un gobierno si domina el juicio negativo
de aceptabilidad.
Naturalmente, el balance global de gobierno se construye a partir de
una seleccin de problemas. Y la seleccin de problemas que hacen los
ciudadanos y los partidos polticos de oposicin no corresponde necesa-
riamente a la seleccin de problemas del gobierno. As, los actores sociales
y los ciudadanos pueden seleccionar problemas que slo intersectan (C)
la enumeracin del proyecto de gobierno. Hay pues varios balances sobre
la gestin de un gobierno. El que hace el gobierno (A), con su propia
visin, y los que hacen los actores sociales y los ciudadanos (B). Ambos
balances pueden diferir, tanto porque incluyen distintos problemas, como
por la calificacin de resultados sobre los problemas considerados.
Por consiguiente ; el saldo global de gestin puede ser positivo o nega -
tivo, segn domine el impacto de los problemas-carga o el de los problemas-
beneficio en la composicin del balance de gobierno o en el balance que
hacen los ciudadanos.

Pro blemas que valora la
poblac in
Problemas de l proyect o
de gobierno

balance B
C

balance A

Son problemas-carga aquellos cuyo enfrentamiento durante el perodo
de evaluacin presentan ms costos que beneficios para el capita l polti-
co del gobernante. El juicio de aceptabilidad sobre las operaciones de go-
36

bierno que los enfrentan es negativo, y ese juicio no es compensado, en
un plazo pertinente, con un juicio de eficacia positivo.
Por el contrario, son problemas-beneficio aquellos que, en el mismo pe-
rodo, presentan ms beneficios que costos . El juicio de aceptabilidad sobre
las decisiones pblicas que los enfrentan es positivo, y dicho juicio no es
contrariado por el juicio de eficacia en el perodo pertinente de gobierno.

Tipo de problema

Tipo de jui ci o
problema
benefi cio
puro
problema
benefi cio
duro
problema
carg a
blando
problema
carga
puro

Aceptabilidad positivo negativo positivo negat ivo

Efi caci a positivo positi vo negat ivo negat ivo

Hay varios tipos de problemas-beneficio y problemas-carga . En los
extremos estn los problemas puros. Son de beneficio puro cuando am-
bos signos positivos son coincidentes durante el perodo de gobierno.
Son de carga pura cuando ambos signos negativos son iguales durante el
perodo de gobierno.
Tambin es necesario evaluar el peso de los problemas duros en relacin
con los problemas blandos. Algunos problemas-beneficio pueden ser duros,
si el juicio de aceptabilidad es inicialmente negativo. Algunos problemas-
carga pueden ser blandos, si el juicio de aceptabilidad positivo resulta, al
final, en un juicio de eficacia negativo. Todos los problemas de beneficio
puro son blandos. Todos los problemas de carga pura son duros.
Son problemas duros aquellos que contradicen mitos arraigados y exi-
gen formar, orientar y crear consciencia sobre ellos, porque las minoras
dominantes o los prejuicios de la mayora no los dejan aflora r a la forma-
cin de opinin. Hieren intereses de grupos con fuerte peso en la corre-
lacin de fuerzas del gobierno. Son problemas que deben enfrentarse
navegando contra la corriente y, por su peso y valor, marcan el rumbo de
un gobierno.
En cambio, son blandos aquellos problemas que ya tienen formacin
de conciencia creada, estn en el debate de la opinin pblica y existe
sobre ellos una correlacin de fuerzas actua l o potencialmente favorable.
Descubrir los problemas blandos es la meta pasiva preferida de los son-
deos de opinin poltica. Transformar los problemas duros en problemas
blandos es el propsito creativo y difcil de un buen lder y un buen asesor
37

poltico. Los problemas blandos tienen asegurado el signo positivo del be-
neficio poltico por el juicio de aceptabilidad; slo es necesario verificar
su eficacia. Pero su valor puede ser muy dudoso, pues generalmente res-
ponden a intereses muy inmediatos. Un buen proyecto de gobierno di-
fcilmente se logra slo con problemas blandos. Tampoco se logra slo
con problemas duros. Es una cuestin de dosis, para facilita r la digestin
poltica de las decisiones.
Por ltimo, es necesario considerar los problemas -carga de largo al-
cance. Son aquellos que no se compensan con beneficios polticos du-
rante un perodo de gobierno, sino en varios. Son generalmente proble-
mas crticos de alto valor que difcilmente encuentran actor que los de-
clare. Slo el gran estadista los asume.
Los costos se originan en los medios para enfrentarlos , y los beneficios
se crean por las metas alcanzadas. Pero, tambin las meta s negativas cons-
tituyen costos y los medios positivos pueden genera r beneficios.
Un balance globa l negativo para un gobierno puede originarse en el
balance A, de los problemas del proyecto de gobierno, o en el balance B-C,
de los problemas no enfrentados, excluidos del proyecto de gobierno, a
pesar del alto valor que tienen para la poblacin. En el balance A, el signo
negativo se produce por el exces o de costo de los medios en relacin al
beneficio de los resultados. En el balance B-C, el signo negativo se produ-
ce porque el gobernante no asume el costo de su enfrentamiento, e igno-
ra la acumulacin de sus marcadores negativos.

Balance s Ca usa s de un bal ance ne g a ti vo

(A-C) Proy ect o de gobi erno, ex cl uido s l os
pro b l emas comunes co n l a s el eccin del
bal ance B de l a po bl aci n

Defi ci ent e s el ecci n de probl emas y
domini o de l os probl emas de carg a

(C) Probl emas comunes a ambos bal ances

Defi cient e enfrent ami ento de l o s probl emas

(B-C) Sel ecci n de probl emas de l a
pobl acin, ex cl uido s los probl emas
comunes con el proy ecto de g obi erno

Carg a neg ati v a por omi si n de probl emas
de alto v al or en el pro y ecto de g obi erno

En el anlisis del balance global de gobierno es necesari o considerar
que hay problemas que el gobierno selecciona y hay tambin problemas que
seleccionan al gobierno. Los primeros son problemas de gestin, que la iniciati-
va del actor declara . Los segundos son problemas de ocasin que someten a
prueba su capacidad de reaccin. sta es una de las formas en que la
38

suerte se hace presente. La proporcin entre ambos, su peso relativo, es
decisivo, e indica el grado de conduccin y gobernabilidad. Si examina-
mos la historia poltica, es fcil advertir la influencia y el peso de los
problemas de ocasin. A veces es la naturaleza que se ensaa contra el
gobierno, terremotos, avalanchas , sequas , inundaciones, erupcin de
volcanes, ciclones, etc. Otras veces son huelgas, protestas, sabotajes, una
fuga de delincuentes connotados, un acto de corrupcin o pequeos
incidentes que se amplifican inesperadamente.

Eval uaci n de problemas en el bal anc e de gobierno

Preparacin del
gobierno
Perodo del gobierno
Postgobierno

Probl ema
carga de l argo
al cance
A Negativa (-)

E Negativa (-)
Positi va (+)

Positi va (+)

P ro bl ema co n
des v i aci n
popul i st a

Probl ema carga
bl ando

Probl ema carga
duro
A Positiva (+)

E Positiva (+)

A Positiva (+)

Negativa (-)

A Negativa (-)

E Negati va (-)
Negativa (-)

Negativa (-)

Preeval uaci n en
la secci n de
probl emas
Eval uaci n en el per odo
de gobierno
Evaluacin en tiempo
social

Tambin, los actores de la micropoltica son productores de proble -
mas de ocasin: un escndalo amoroso, una declaracin poco feliz, la
39

actuacin censurable de un pariente, un incidente en el Congreso Na-
cional, el ataque reiterado de los medios de comunicacin, divisiones
internas en la fuerza de gobierno, el abuso de las rivalidades personales,
y muchos otros asuntos menores pueden elevarse a consecuencia s mayo-
res y contrarrestar el peso de los problemas de gestin.
En una buena organizacin del gabinete del dirigente, algn equipo
vela preventiva y reactivamente para que los problemas de ocasin no des-
borden los lmite s del manejo del balance globa l de gobierno.
En este anlisis importa el saldo del balance poltic o antes, durante , al
trmino del perodo de gestin, y ms all del perodo de gobierno. En
cada momento de evaluacin, interesa su proyeccin hasta el fina l del
gobierno. Es al principio del gobierno cuando conviene construir la ima-
gen realista de su trmino.
En la construccin de un buen balance global de gobierno es necesario
considerar las siguiente s variables:
a) El perodo de maduracin que demandan los beneficios del en-
frentamiento de los problemas. Est representado en el grfico adjun-
to por la extensin del rectngulo antes, durante o hasta despus del
trmino del perodo de gobierno.
b) Los momentos y criterios de evaluacin. Hay tres momentos de eva-
luacin: pregobierno, gobierno y postgobierno. Los criterios tambin
pueden ser variados: mostrar resultados de inmediato, compensar be-
neficios terminale s con sacrificios iniciales durante el perodo de go-
bierno, o gobernar pensando en la eficacia postgobierno.
c) La dosificacin de los diversos tipos de problemas. Es conveniente bus-
car compensaciones entre los problemas -carga y los problemas-bene-
ficio.
d) El significado poltic o de la seleccin de problemas, considerando el
valor de los problemas tanto en la visin del gobierno como en la
visin de la poblacin, y
e) La correspondencia o discordancia entre los supuestos que fun-
damentan el clcul o de eficacia y la realidad del aparato organizativo
que debe gerenciarlos.

Es un balance de gobierno porque tiene en el debe el costo poltico de la
accin o inaccin sobre los problemas que aquejan a la sociedad, y en el
haber los beneficios polticos producidos con dicha accin u omisin.
Es global porque resume tres balances parciale s que distinguen tres
tipos de problemas:
40

El Balance Poltico de Gestin (I). Sintetiza la accin y resultados en el
mbito de los problemas macropolticos. Se refiere al esfuerz o para profun-
dizar la democracia, respetar los derechos humanos, descentralizar hasta
alcanzar un equilibrio de gobernabilidad en las diversas instancia s de
gobierno y la sociedad, asegura r la tica y celerida d de la justicia, asegu-
rar la legitimida d y legalida d del gobierno, de los partidos polticos, del
Congres o Nacional, las relaciones con los medios de comunicacin, el
ejercicio de las libertade s individuales , el respeto de los derechos de las
minoras, etc. Responde a las necesidade s y demandas polticas, se basa
en el juicio poltico, y apunta a los compromisos y deudas polticas pen-
dientes entre la poblacin y el gobernante. Aqu se puede hablar de un
equilibrio o un dficit en el balanc e poltico. Qui n le debe a quin en
el mbito de la gestin poltica? El gobernante a los ciudadanos o los
ciudadanos al gobernante? En cules campos se concentra la deuda pol-
tica? En la tica de gobierno? En la centralizacin excesiva? En el des-
prestigio de los partidos polticos
,
del Congres o Naciona l y del Poder
Judicial? En la inequidad del sistema social?

El Balance Macroeconmico (II). Se estructura, en sus beneficios y costos,
por las consecuencia s econmicas y polticas del manejo macroeconmi-
co. Se verifica por los principales indicadores de los problemas macroeco-
nmicos: crecimiento del PIB, empleo, tasa de inflacin, equilibrio en la
balanza de pagos, nive l de reservas internacionales, confianza econmi-
ca, etc. Expresa la evaluacin fra del analista de la macroeconoma o de
un banquero que mide riesgos . Trata del equilibrio o el dficit en las
cuentas de la macroeconoma y sus deudas acumuladas. Las deudas y los
beneficios tienden a concentrarse en la inflacin, el desempleo, el poder
de compra de los salarios medios y las expectativa s de crecimiento y
fortaleza del sistema financiero.
El Balance de Intercambio de Problemas Especficos (III). Es el balance de
resultados en el mbito de los problemas de la vida cotidiana de los ciudada-
nos. Precisa el saldo de efectos positivo o negativo que genera el enfren-
tamiento de los problemas especficos que la poblacin valora. Entre es-
tos destacan la seguridad personal, la calida d del trato con la burocracia
pblica, el acceso a la vivienda , al agua potable, al transporte urbano, la
vialidad, a los servicios de electricidad, telfonos , educacin, salud bsi-
ca, infraestructura, saneamiento urbano, y a los servicios sociales, tales
como cultura, recreacin, deportes y ornato. En este balance hay tambin
compromisos y deudas especficas que la poblacin nota, padece y com-
prende de un modo ms directo que en los otros dos balances. Es el
balance que el ciudadano comn hace de su gobierno.
41

Son tres balances interrelacionados. Pero cada uno tiene su autonoma
y particularidades. Es posible, por consiguiente , manejar bien uno y mal
los otros dos. Es posible tambin acumular deudas en los tres. El ideal de
buen gobierno es manejar los tres balances de un modo compensatorio, a fin
de que el balance global sea positivo, a pesar de los sacrificios que impor-
te la gestin en alguno de ellos.
Esta compensacin puede realizarse entre problemas de un mismo
balance o entre los tres balances, y es clave para la estabilidad poltica de
un gobierno. El principio terico es simple : si un gobierno est en dficit
en los tres balances , se quiebra la estabilida d poltica. Y si ese dficit
sobrepasa ciertos lmites, el gobierno se desploma. Cada balanc e es un
frente de gobierno y, si bien los tres balances se afecta n mutuamente, cada
uno de ellos puede arrojar un dficit o un supervit con cierta autono-
ma. Por ejemplo, es comn en la desviacin tecnocrtica, manejar bien
el balanc e II, y de manera torpe los balances I y III.
En los ltimos aos, Amrica Latina muestra casos paradigmticos de
manejo deficiente de los tres balances de gobierno. El segundo perodo
de gobierno del Presidente Prez en Venezuela es un cas o interesante,
pues demuestra la voluntad de un gobierno para innovar y enfrentar con
valenta los desajustes econmicos largamente postergados. Sin embargo,
termina en un desplome por acumulacin de dficits en los tres frentes
de gobierno. Maneja con valenta, aunque con torpeza, el balance II y se
olvida de los otros dos balances . El balance II resulta dominado por un
gran problema-carga: el ajuste macroeconmico. En los balances I y el III,
por inaccin, tambin dominan los problemas -carga. Se acumulan sin
solucin. No hay respuesta del gobierno en esos dos cinturones. La Ofi-
cina de Planificacin, CORDIPLAN, deja de hacer planificacin y se con-
vie rte, de hecho, en un instituto de anlisis macroeconmico. Todo el
foc o de atencin est en el ajuste macroeconmico, a tal extremo que los
balances I y III muestran resultados lamentables . El signo del juicio de
aceptacin es negativo en cada uno de los tres balances. El juicio de
eficacia sobre el balance II, el ajuste macroeconmico, no puede jugar un
papel compensatorio positivo. El ajuste toma mucho ms tiempo que el
anunciado, se prolongan los costos y los resultados son bastante menos
que los esperados. En la cuenta del banco de la poltica del Presidente no
hubo depsitos generados por el enfrentamiento de los problemas-bene-
ficio. Slo hubo giros a causa de los problemas-carga. El saldo de su
cuenta desestabiliz su gobie rno. Consumi su poder sin crear poder.
Algo distinto, pero con consecuencias similares, ocurre en la primera
etapa del segundo gobierno del President e Caldera . Es otro caso notable,
43

42
CARLOS MATUS

aunque muy diferente, que confirma que la experiencia no basta. Se
necesita n mtodos de gobierno. En esa fase se deterioran simultnea-
mente los tres balances sin que se aprecie intento coherente de manejo
tcnic o del balance II. Igual que en el caso del Presidente Prez, el gobie r-
no del Presidente Caldera no tiene iniciativa en los balances I y III. Sin
embargo, su gestin global, en esa etapa, no lleg al lmite del desplome,
quizs a causa del patrimonio poltico y tic o personal del gobernante.
Es la ltima reserva contra la cua l gira un dirigente en su cuenta del
banco de la poltica. Y, si se agota esa reserva, el peligro de desplome es
muy alto.
La reciente destitucin del Presidente Bucar n en Ecuador es, quizs,
el ejemplo ms caricaturesco de nuestra teora. Todo ocurri en el extre-
mo de la velocida d y lo grotesco. Sin capita l de prestigio personal contra
el cua l gira r, lo que hace una diferencia importante con los dos casos
anteriores, el Presidente , mal aconsejado, acta sobre el balance II con la
ingenuidad de un nio acaballado. Se impone el tecnocratismo ms
ingenuo, sin refinamiento poltic o mnimo. Deteriora el balance I, prin-
cipalmente en el mbito de la tica, y azota a la poblacin en el balance
III, como consecuencia de su manejo sorprendentemente tecnocrtico
del balance II. Nadie esperaba de un poltic o populista un plan tecno-
crtic o tan extremo, sin gradualidad, sin compensaciones . Sorprendi a
todos y termin sorprendido por su destitucin. Apenas dur seis meses.
El efecto fue fulminante. Era un gobierno sin reservas polticas para amor-
tiguar los errores.
El gobierno puede y debe calcula r constantemente estos tres balances,
evalua r y corregir, hasta mostrar un signo global positivo. Pero, en ltima
instancia, cada ciudadano es el juez que sentencia . Califica y valora los
problemas y las deudas segn su propio juicio. En lo inmediato, ese
juicio es de aceptabilidad o rechazo, y el fundamento no es siempre racional,
puede estar cargado de prejuicios.
Con el avance del tiempo, ese juicio de aceptabilidad o rechazo pier-
de peso, y es sustituido por el juicio de eficacia e ineficacia, avalado por los
resultados alcanzados y la distribucin de sus beneficios. Este juicio de
eficacia puede confirmar o cambia r el juicio de aceptabilidad inicial.
Lgicamente, es posible anunciar el fracaso de un gobierno cuyo proyec-
to es de baja aceptabilidad y baja eficacia. Nunca se debe perder de vista
la necesidad de calcular, cada da, el balance globa l del gobie rno, pro-
yectarl o hasta el fin del perodo de gestin y evalua r sus causas y conse-
cuencias . Pero si un gobierno improvisa al estilo tradicional, slo plani-
fica ritualmente a la antigua con mtodos tecnocrticos y determinsticos,

44

y dirige una organizacin pblica anestesiada , puede manejar los tres
cinturones del gobierno?
En cada balance debemos considerar dos criterios:
a) Eficacia formal o tcnica, que ex-ante se calcula en base a modelos teri-
cos, y ex post se verifica por los resultados reales, y
b) Eficacia material o poltica, que ex ante se confunde con el juicio de acep-
tabilidad o rechazo de la poblacin, y ex post termina asociada con la
eficacia formal o tcnica, si hay coincidencia de intereses. Sin embar-
go, cuando el juicio de aceptabilidad o rechazo est bien fundamen-
tado, la eficacia tcnica no muda, sino confirma el juicio de eficacia
material. Quiz conviene presentar ejemplos de estos dos casos.

Ejemplo 1: Contradiccin
Juicio de aceptabilidad o rechazo: Una central de trabajadores re-
chaza el Pla n Antiinflacionario A, porque estima que congela los salarios
nominales y reduce los salarios reales.
Juicio de eficacia: La inflacin disminuye y produce un aumento de
los salarios reales, sin que aumenten los salarios nominales. En este caso,
el juicio de eficacia ex post contradice, y domina el juicio inicial de rechazo.

Ejemplo 2: Concordancia
Juicio de aceptabilidad o rechazo: Acepto la propuesta de privatizar
los servicios de transporte urbano, porque cre o que sern ms efi cientes
en manos privadas.
Juicio de eficacia: los servicios de transporte en manos privadas resul-
tan eficientes, eficaces y con costos razonables . En este caso el juicio de
eficacia confirma el juicio de aceptabilidad.

Estas discrepancias se producen a travs del tiempo. Hay un desfase
temporal entre ambos tipos de eficacia en el perodo de gobierno, lo cual
genera comunes e intensas contradicciones. Por ejemplo, la poltica eco-
nmica en el balance II puede ser eficaz en el plano formal o tcnic o y,
temporalmente, altamente ineficaz en el plano poltico. Puede tener baja
aceptabilidad e imponer sacrificios en el corto plazo, lo que deteriora el
balance poltico, an cuando sea elaborada con alta eficacia tcnica, que
slo ser evidente en el futuro.
El arte y la tcnica de gobe rnar consiste en producir, mediante com-
pensaciones, un balance globa l positivo. El dficit tcnic o en el manejo de
la eficacia formal (balanc e A), a la larga , conduce a un dficit poltic o en
45

el manejo de la eficacia materia l (balance B). A la inversa, un balance
positivo en lo tcnic o (balance A), tambin puede conducir a un dficit
poltic o (balanc e B). El marcador que evidencia la calida d de la gestin
gubernamental se sintetiza en el balance poltic o global (columna B), y la
meta es mantener siempre un signo (+) en el cuadrante B-IV. La planifi-
cacin tradicional, en el mejor de los casos , slo atiende al signo del
balance A-II, es decir de la eficacia tcnica en el manejo de la gestin
macroeconmica. Por consiguiente, es proclive al barbarismo tecnocrti-
co y, por esa va, conduce al gobe rnante a un dficit en el balance global
B-IV.

criterios de eficacia
balances

(A)
eficacia formal o
tcnica

(B)
eficacia material
o poltica
I. bal ance de gestin
polti ca

+

-

0

+

-

0

II. bal ance de gestin
macroeconmica

+

-

0

+

-

0

III. bal ance de intercambio
de problemas

+

-

+

-

0

IV. BALANCE GLOBAL

+

-

0

+

-

0

Si un gobernante, dominado por la improvisacin, la negligencia o la
incapacidad, tiene un dficit en estos tres balances de gestin, inevitable-
mente desacumula poder y pierde prestigio. No basta con manejar tcni-
camente bien uno de los balances, si ello produce, en ausencia de com-
pensacin con los otros balances, un dficit globa l en la gestin poltica.
No se puede esta r en dficit en los tres balances , porque ello indica
desgobierno. El costo poltic o globa l de la gestin de gobierno no debe
superar los beneficios polticos agregados de los tres balances. La simple
experiencia poltica, el buen sentido, el arte, la improvisacin y la intui-
cin, no son suficiente s para construir los resultados de los tres balances
del gobierno: se requiere organizacin y planificacin, apoyadas en alta
capacidad de gobierno.
46

El arte de la seleccin de problemas consiste en:
a) compensar los signos contrarios de los efectos de un mismo problema
en los distintos balances ; es la compensacin horizontal, como en el
caso del problema 03 del cuadro adjunto, que impacta con signo
positivo en el balance I y negativo en el balance II.
b) compensar los efectos de signo contrario entre distintos problemas de
un mismo balance; es la compensacin vertical como en el caso de los
problemas 02 y 03 en el balance II, y

Sel ecci n de problemas en el proyecto de gobierno

Proyecto de gobierno
(seleccin de problemas)
Balance I Balance II Balance III Balance
global
Probl ema 01 (+)

(+)
Probl ema 02 (0) (+)

(0)(+)
Probl ema 03 (+) (-)

(+)(-)
Probl ema 04 (+)

(+)
Total balance I

(+)
Probl ema 05

(-)

(-)
Probl ema 06

(-)

(-)
Probl ema 07 (+) (-) (+)(-)
Total balance II (-)
Probl ema 08
(+)
(+)
Probl ema 09 (+) (-)
(-)
(+)(-)(-)
Probl ema 10 (-) (+) (-)(+)
Total balance III (+)
Total (+) (-)
(+)
(+)

c) compensar los efectos de signo contrario entre los resultados de los
tres balances; es la compensacin globa l para el conjunto de los pro-
blemas, tal como ocurre entre los saldos del balanc e I, positivo, con el
balance II, negativo, y el balance III, positivo. El saldo globa l es posi-
tivo.
47

Ningn gobierno puede ser mejor que su seleccin de problemas. El
arte de gobernar es el arte de saber selecciona r los problemas para cons-
truir un balance globa l positivo. La seleccin de problemas es la primera
tarea que fundamenta la formulacin del proyecto de gobierno. Si esa
seleccin es sistemtica y consciente de los resultados posibles, no habr
sorpresas al momento de verificar los logros en cada balance .
De la argumentacin anterior se deduce un consejo simple : nunca
apriete simultneamente los tres cinturones del gobierno. Compense sus ajustes de
signo contrario.
El olvido del balance I expresa el barbarismo tecnocrtico. El olvido
del balance II refleja el barbarismo poltico. El deterioro del balanc e III
seala el barbarismo gerencial.
El arte de la poltica, con auxilio del procesamient o tecnopoltico, busca la
manera de compensar los efectos de estos tres balances, a fin de lograr, en
cada perodo crtic o del proceso de gobierno, un balance poltico global
positivo, dentro de las restricciones que exige n un buen o razonable ma-
nejo de la racionalidad formal o tcnica. Entre la racionalidad formal
(tcnica) y la racionalidad materia l (poltica) se produce un intercambio
de problemas. A veces hay que sacrificar algo de eficacia tcnica en bene-
ficio del manejo poltico. Otras veces es necesario hacer lo contrario: hay
que sacrificar eficacia poltica en beneficio de la eficacia tcnica. Todo
depende de la estructura del vector de recursos escasos del gobernante.
Si el recurso ms escas o en su vector de peso es poder poltico, ser
necesario sacrificar eficacia tcnica. Por el contrario, si el recurso ms
escaso reside en el mbito econmico, ser necesario sacrificar eficacia
poltica.
Cada balance es un cinturn
9
. El gobernante debe decidir cules cin-
turones suelta y cules aprieta. As, es evidente que la metfora de apretar
el cinturn en pocas de adversidad no es buena, porque en el proceso de
gobie rno se administran tres cinturones: el poltico, el econmic o y el de
intercambio de problemas. Si la situacin poltica es buena y la situacin
econmic a es mala , no tiene sentido apretar tanto el cinturn econmico
como el cinturn poltico. Todo lo contrario, si se aprieta el cinturn
econmic o por necesidad, debe aflojarse el cinturn poltic o para com-
pensar los sacrificios del apriete en el segundo balance. Las compensa-
ciones no sl o son posibles dentro de cada balance, sino principalmente
entre los balances. La adversidad tampoco puede darse en los tres mbitos a
la vez, salvo por alta y sostenida incapacidad de gobierno. No es serie -

9. Ma t u s, Ca r l o s , Ad i s , S e o r P r e s i de nt e , 2a ed., Fondo E d i t o r i al Al t a d i r, C a r a c a s, 1994
48

dad, sino torpeza, la que inspira el propsito de apretar simultneamen-
te los tres cinturones. Un buen estratega , si debe apretar el cinturn
econmic o dos ojales, afloja el cinturn poltic o o el del intercambio de
problemas hasta compensar la reduccin del primero.
Nunca el balance globa l de gestin debe ser negativo. El impacto negativo
de la accin en un mbito (problemas-carga) debe ser compensado con el
impacto positivo de la accin en otros mbitos (problemas-beneficio). El
saldo del balance de gestin nunca debe estar en rojo. Ni siquiera transi-
toriamente. El impacto poltico negativo de la accin sobre un problema
no cambia la situacin del gobierno, pero el saldo negativo del conjunto
de la gestin constituye un giro contra el capita l poltic o del gobernante.
Y ese consumo del capital poltic o significa disminucin de la gobernabi -
lidad, es decir, de la capacidad de vencer la fuerza de las circunstancias,
de lidiar con los oponentes y continuar enfrentando problemas, entre
ellos, el causante del deterioro poltico. Si por tecnocratismo ciego, el
gobernante agota su capita l poltico, tambin acaba con su proyecto tec-
nocrtico.
El parto poltic o de un proyecto no debe matar a su promotor. ste es
un principio elementa l de estrategia que el barbarismo tecnocrtic o igno-
ra de raz.
Para superar el barbarismo tecnocrtic o y valora r, con visin multidi-
mensional, los costos y beneficios de una decisin en los distintos depar-
tamentos de la prctica socia l es imprescindible el anlisis situaciona l y
el anlisis de intercambio de problemas.
Cuando un gobernante pierde capita l poltico, debe buscar las causas
de ese deterioro en un mal manejo del balance poltico global de gestin (IV).
Este balance puede ser negativo a causa de: a) una deficiente identifica-
cin y seleccin de problemas, b) un mal procesamiento tecnopoltic o de
cada problema, c) un desfase en el tiempo entre costos y beneficios poli-
ticos en cada problema, y d) una ausencia de evaluacin globa l y correc-
cin oportuna y permanente del balance de gestin del gobierno.
La eficacia de la gestin pblica exige enfrentar los problemas -carga.
El gobernante serio no debe eludirlos. Pero la gradualidad en el tiempo y
la intensidad de su enfrentamiento debe calcularse en relacin a la pr-
dida de capita l poltic o admisible en relacin con el lmite mnimo de
gobernabilidad capaz de mantener la estabilida d del gobierno y capaz de
gesta r un proceso de recuperacin de ese capital. La peor gestin poltica
es aquella que consume el capital poltico del gobernante sin alcanzar los
resultados anunciados y perseguidos. Es el caso de Prez en Venezuela y
Bucar n en Ecuador. La contravencin a este principio tiene tres causas:
49

a) el barbarismo poltico, b) el barbarismo tecnocrtico, y c) el barbaris-
mo gerencial
El barbarismo poltico consiste en departamentalizar la eficacia poltica
e ignorar los problemas econmicos y gerenciale s para dar beneficios
econmicos y favores polticos ahora que crearn maana una crisis pol-
tica por agotamiento de la base econmica y organizativa de la gestin
poltica. Las acciones polticas giran, sin lmite, contra el balance econ-
mic o y las estructuras organizativas. El caso del Presidente Ala n Garca
en Per ejemplifica bien esta posibilidad.
El barbarismo tecnocrtico consiste en departamentalizar la eficacia eco-
nmica o la eficacia tcnico-gerencial, ignorar el problema poltico e in-
currir en costos polticos ahora que crearn maana una crisis econmica
por agotamiento de la base poltica de la gestin econmica. Las decisio-
nes econmicas giran, sin lmite, contra el capita l poltic o del gobernan-
te, sin depositar nada en la cuenta del banco de la poltica. En relacin
con este tipo de barbarismo es interesante el caso de Mene m en la Argen-
tina, que declara en la televisin, sin tapujos, a un periodista brasileo:
Yo le ofrec al pueblo argentino ciruga sin anestesia, y eso es lo que estoy haciendo.
Su manejo del balance II ha sido despiadado, con un gran costo poltico
para su gobie rno y, sin embargo, se mantiene en el poder gracias a su
habilidad en la administracin del balance I y la eficacia mostrada en el
manejo del balance II: control la inflacin. La eficacia formal le ha per-
mitido, hasta ahora, asumir el costo de la ineficacia material, en un con-
texto donde su recurso abundante era poder poltico. Hiz o un uso racio-
nal y eficaz de su vector de recursos escasos. Pero, Cules son los lmites
de agotamiento de esa compensacin? Hasta dnde puede continuar
siendo eficaz su ajuste macroeconmico? Cu l ser su manejo futuro de
los balances I y III? Sabr usar, ms adelante, la anestesia como comple-
mento de la ciruga? Es obvio que no hay mrito en elimina r la anestesia,
si ella ayuda a la ciruga.
El barbarismo gerencial consiste en destacar la eficiencia y eficacia orga-
nizaciona l con independencia del manejo poltic o y econmico. La orga-
nizacin pasa a tener fine s propios, al margen del proyecto poltic o y del
proyecto econmico. El gerente tecnocrtic o no comprende ni participa
en el intercambio de problemas entre eficacia formal y material. Slo
acepta la eficacia formal. Es el barbarismo menos comn y quizs, el
menos daino.
En este proceso de desgobierno, converge n la baja capacidad de go-
bierno, la debilidad de las organizaciones pblicas, la dificultad para
gesta r un proyecto de gobierno eficaz y el deterioro de la gobernabilidad.
50

La baja capacidad de gobierno es la clave, pues impide corregir las defi-
ciencias en las tres variable s del tringulo de gobierno.
El dirigente con baja capacidad de gobierno no calcula peridica-
mente su balance poltico globa l de gestin, ni lo proyecta al futuro.
Incurre, sin necesidad, en un dficit poltic o porque no sabe compensar
los costos que impone a la poblacin en el enfrentamiento de determina-
dos problemas con beneficios polticos en otros. Tampoco sabe graduar
las decisione s sobre accin o inaccin. De manera que consume su poder
a alta velocidad y llega a una situacin en que slo puede sobrevivir
abandonando sus propsitos iniciales. El balance de gestin poltica se
construye da a da en el men diario de decisiones (MDD) que entra en la
agenda del dirigente. Por contraste, en la poltica tradicional, la impor-
tancia de manejar el balanc e globa l de gestin poltica cede paso frente a
las rutinas, las emergencias, los problemas de ocasin y las operaciones
parciales. Se pierde la visin de conjunto. La agenda del dirigente es
tambin un espejo de la baja capacidad de gobierno.
Esa ceguera y torpeza para dosificar las decisione s tiene dos causas,
propias del dirigente tradiconal. Primera, no dispone de mtodo de gobier-
no que le permita fundamentar y verificar, una a una, la eficacia de sus
decisiones , ni menos para hacer la evaluacin del balance globa l de ges-
tin que abarca el conjunto de las decisiones y omisiones. Segunda, no
comprende que l dispone de un vector de recursos escasos, donde los re-
cursos econmicos y los recursos de poder casi nunca son igualmente
escasos al inicio del gobierno. Amba s causas son sntomas de baja capaci-
dad personal o institucional de gobierno.

3. El manejo compensatorio de los tres cinturones del
gobierno

Los problemas que componen cada balance son exigentes en distintos
tipos de recursos escasos. Algunos son muy exigente s en poder poltico y
casi no exige n recursos econmicos. Otros son muy exigentes en recursos
econmicos y poco exigentes en poder poltico. Hay tambin problemas
cuyo enfrentamiento est limitado por el conocimiento especializado y
por las capacidade s organizativas.
sta es la distincin clave para comprender las posibilidades de ma-
nejo compensatorio de los tres cinturones. Si los tres balances exigieran
el mismo tipo de recursos, y el enfrentamiento de cualquier problema exigie-
ra el mismo vector de recursos escasos, no se podran administrar compensa-
51

toriamente los tres cinturones del gobierno. Afortunadamente, cada pro-
blema y cada balance exige un vector de recursos diferente.
El manejo del balance I, de gestin poltica, tiene el lmite de la esca-
sez de poder poltico. El manejo del balance II, de gestin macroeconmica,
est condicionado por la escasez de recursos econmicos. Y, el balanc e III,
de intercambio de problemas, si bien combina varios recursos escasos,
siempre es manejable hasta el lmite de la escasez de capacidade s organi-
zativas. Se trata de una autonoma relativa de cada balance, pues entre
ellos, existe n clara s relaciones de influencia . Esa autonoma relativa de
cada balanc e no es una constante, se gana y se pierde en el proceso de
gobierno. Es un capita l que debe administrarse. De manera que el mal
manejo de los tres cinturones puede llevar a un lmite extremo de prdi-
da de autonoma relativa en que es imposible el manejo compensatorio
de los tres cinturones. A su vez, el manejo de los tres balances est limi-
tado por el capital cognitivo del gobernante.
Esta variedad de recursos escasos que condiciona el manejo de cada
balance, no es reducible a escasez de recursos econmicos . Esa diversidad
no reducible permit e el manejo compensatorio del balance global. Si no
fuera as, el ajuste restrictivo de un cinturn obligara a apretar los otros
dos.
El gobernante no controla un nico recurso escaso homogneo. Con-
trola una variedad heterognea de recursos escasos que conforman un vector,
segn el concepto del lgebra de matrices.

Vector de peso = ( FP, RE, RC, RO )

donde FP representa la fuerza poltica, RE los recursos econmicos,
RC los recursos cognitivos, y RO los recursos organizativos. Cada uno de
estos recursos debe, a su vez, representarse por un vector, dada su com-
plejidad y heterogeneidad. Por consiguiente, el vector de peso de un
gobe rnante es un vector de vectores, compuesto, al menos, de cuatro tipos
distintos de recursos escasos.
Cada uno de estos cuatro recursos tiene caractersticas muy parti-
culares. Algunos se aplican o se usan sin que se gaste n en una relacin
directa con su aplicacin. Otros se gasta n con su aplicacin, como es el
caso de los recursos econmicos. Todos se acumulan y se pierden de
distinto modo. En alguna medida muy limitada, estos recursos son inter-
cambiables . A ese conjunto heterogneo de recursos lo llamamos vector de
peso (VP). El vector de peso es diferente para cada actor y cada tipo de
juego, pero tiene una estructura genrica.
52

Para gobernar y realizar su proyecto de gobierno, el actor necesita
producir acciones que exige n aplicar el vector de recursos escasos que
controla. El lmite de disponibilidad de esos recursos bajo su control
determina el mximo de lo que puede hacer. Su proyecto de gobie rno
exige recursos en determinadas proporciones, tiene una suerte de funcin
de produccin. Algunos problemas exigen mucho poder poltico, otros son
consumidores de recursos econmicos , algunos son muy exigentes en
conocimientos, y tambin ciertos problemas demandan altas capacidades
organizativas. Y esta varieda d de recursos no es siempre reducible a un
recurso especfico. En muchos casos, es imposible . En otros casos, sl o es
posible un intercambio de recursos dentro de ciertos lmites. Por ello, es
necesari o respetar el concepto de vector de recursos.
El proceso de gobierno es un proceso de produccin socia l que exige
aplicar el vector de peso (VP) del gobernante. Cuntos y cules recursos
del vector de peso? Ello depende de la funcin de produccin que recla -
ma el proyecto de gobie rno, vale decir, de cada uno de los problemas
seleccionados. Llamamos vector de recursos del proyecto de gobierno (VRPG), a
la suma de recursos, en cantidad y calidad, que exige el enfrentamiento
de los problemas seleccionados para conformar el compromiso del go-
bernante. Tenemos pues dos vectores distintos: el de disponibilidad de recur-
sos del gobernante (VP), y el de exigencia o uso de recursos que demanda el
cumplimiento del proyecto de gobierno (VRPG).
Ambos vectores pueden tener estructuras concordantes u opuestas,
segn sea la seleccin de problemas del gobernante. Ahora puede valorar-
se la importancia de esa seleccin. Reformar la Constitucin del pas
requiere mucha fuerza poltica, mientras que construir cie n mil vivien-
das populares exige muchos recursos econmicos . Enfrenta r el SIDA exi-
ge conocimientos que hoy no estn disponibles, a la vez que elevar la cali-
dad de la gerencia de los hospitale s demanda capacidade s organizativas
que pueden no ser accesibles a un actor especfico. Si el gobernante tiene
poca fuerza poltica no puede elegir reformar la Constitucin, pero pue-
de construir cie n mil viviendas si tiene muchos recursos econmicos. A
la inversa, si tiene pocos recursos econmicos debe apretar el cinturn
de la construccin de viviendas y compensar dicha restriccin soltando
el cinturn poltico mediante reformas polticas que exige n poder polti-
co para ser realizadas . Por ejemplo, una reforma constitucional democra-
tizante y descentralizante, una constituyente para redefinir el sistema
poltico, un proyecto que rescate la dignidad de la poblacin, etc. No
todos los beneficios son econmicos , ni tienen costo econmico. Mejorar
la calida d de la gestin de los hospitale s es algo que puede hacerse sin
53

gasta r recursos adicionales, si se tienen las capacidades organizativa s ade-
cuadas.
Este manejo compensatorio interdepartamental es posible porque los re-
cursos escasos no son escasos en la misma proporcin en cada balance o
departamento. Unos son ms o menos escasos que otros. Tampoco todos
los recursos escasos son del departamento econmico. El poder poltico
escaso es un ejemplo evidente . El conocimiento no disponible o inacce-
sible es otro.
Veamos dos casos polares.

Vectores Tipo de recursos

Estructura concordant e
Poder poltico
(PP)
Recursos econmi cos
(RE)
Vect or de Peso de l
Gobernant e (VP)
Vect or del Proyect o de
Gest in (VRPG)

MUCHO
MUCHO

POCO
POCO

Estruct ura disonante
Vect or de Peso de l
Gobernant e (VP)
Vect or del Proyecto de
Gest in (VRPG)

MUCHO
POCO

POCO
MUCHO

En esta nomenclatura PP significa recursos de poder poltico y RE
recursos econmicos.
El caso de estructura concordante representa una buena seleccin de
problemas. Ella obliga a hacer un uso ms intenso del recurso ms abun-
dante. Aqu, el gobernante aprieta el cinturn econmic o y afloja el cin-
turn poltic o para compensar el balance poltico global. Su proyecto de
gobierno elige los problemas que son ms exigente s en el recurso que
posee con ms abundancia: poder poltico.
En cambio, el caso de estructura disonante representa una seleccin
deficiente de problemas. Ella exige un uso de recursos en proporcin
opuesta a las disponibilidades del gobernante. Obliga a ste a apretar
tanto el cinturn econmico, lo que es raciona l en este caso, como el
cinturn poltico, lo que es innecesario e irracional, dada la abundancia
de recursos de poder. Su proyecto de gobierno elige demasiados proble-
mas que presionan por el uso de su recurso ms escaso: el econmico,

54

53

mientras subutiliza su recurso ms abundante con una dbil seleccin de
problemas exigentes en poder poltico.
A veces, el dirigente no comprende que puede compensar los costos y
sacrificios en el mbito econmic o con acciones de beneficio en el mbi-
to poltic o que no tienen costo econmico, o viceversa. Cree que el nico
modo de compensacin es un programa social que tambin es exigente
en recursos econmicos. Si el gobernante no respeta estos principios,
despus de cierto tiempo, su vector de peso ser tan pobre en recursos
econmicos como en recursos de poder poltico, y habr perdido la
oportunidad de gobernar con eficacia.
Basado en la argumentacin anterior, este trabajo propone las dos
tesis siguientes . La primera es entendible en base a los argumentos ya
presentados. La segunda, deber esperar el captulo del desarrollo de la
teora de las macroorganizacione s para su plena comprensin.

TESIS 1: Un gobierno no puede ser mejor que la capacidad personal e
institucional de gobie rno que lo sustenta. La capacidad personal de gobier-
no depende del dominio de las ciencias y tcnicas de gobierno, de la
experiencia y de la capacidad de liderazgo. La capacidad institucional de
gobie rno depende del diseo organizativo. Los resultados de un gobier-
no pueden ser previsibles y de alta calidad, en la medida que se eleve la
capacidad de gobierno y se rediseen las organizaciones pblicas. El
recurso ms escaso es la capacidad de gobierno.

TESIS 2: Un gobierno no puede ser mejor que su seleccin de pro-
blemas. La seleccin de problemas y su procesamiento tecnopoltic o no
puede ser mejor que los mtodos de gobierno utilizados y el sistema de
planificacin que la genera y alimenta. Los mtodos y tcnicas de gobier-
no no pueden ser mejor que el permitido por la calidad del diseo organiza-
tivo. La calida d del diseo organizativo no puede ser mejor que la permi-
tida por las reglas del juego macroorganizativo. Por consiguiente , para elevar
la calidad de la gestin pblica es necesari o reformar y quiz revolucionar
las reglas del juego macroorganizativo. Un sistema organizativo de baja
responsabilidad desarrolla una gran capacidad de resistencia al cambio y
slo puede ser reformado o revolucionado bajo dos condiciones: a) una
relacin clara y precisa entre el propsito de la modernizacin organiza-
tiva y el proyecto sustantivo de gobierno, que supere los formalismos
tpicos de las reformas administrativa s y ofrezca bases slida s para redefi-
nir las reglas que rigen el juego institucional, y b) una estrategia de reforma capaz
de vencer la slida inercia de los sistemas centralizados de baja
55

responsabilidad para innovar sus prcticas de trabajo. De no cumplirse
estos dos requisitos, todos los intentos por modernizar el aparato
pblico fracasa- rn, como ya ha ocurrido en el pasado.

Los Tres Cinturones de Gobierno Carlos Matus

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