EAE Fomilenio I

EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA (EAE)
PROGRAMA DE DESARROLLO SOSTENIBLE

DE LA ZONA NORTE DE EL SALVADOR
INFORME FINAL
Contenido

Equipo EAE ............................................................................................................................4
Lista de acrnimos y abreviaturas............................................................................................4
Resumen Ejecutivo .................................................................................................................7
PARTE I
ANLISIS DE SITUACIN (DIAGNSTICO)
Captulo 1..............................................................................................................................15
El Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte y.....................................................15
el proceso de la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) ....................................................15
1.1 Introduccin............................................................................................................15
1.2 El Programa ............................................................................................................15
1.2.1 Conectividad Vial ...................................................................................................16
1.2.2 Desarrollo Productivo.............................................................................................17
1.2.3 Desarrollo Humano.................................................................................................17
1.3 El proceso de la EAE..............................................................................................18
1.4 La Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) del Programa...................................19
Captulo 2
Caracterizacin ambiental y social de la Zona Norte
2.1 Regin Noroccidental .............................................................................................21
2.2 Regin Nororiental .................................................................................................24
2.3 Ecosistemas y reas protegidas de la Zona Norte...................................................26
2.4 Herencia cultural.....................................................................................................27
2.5 Aspectos socioeconmicos .....................................................................................28
2.5.1 Caractersticas territoriales y demogrficas............................................................29
2.5.2 Aspectos econmicos..............................................................................................29
2.5.3 Educacin ...............................................................................................................31
2.5.4 Salud .......................................................................................................................32
2.5.5 Seguridad pblica ...................................................................................................32
2.5.6 Poblaciones en riesgo: migracin interna y la invisibilidad indgena.................32
2.5.7 Relaciones de gnero ..............................................................................................33
Captulo 3
Los involucrados y el proceso de participacin pblica.........................................................34
3.1 Identificacin de involucrados (stakeholders)........................................................34
3.2 El proceso de participacin y consulta pblica de la EAE.....................................34
3.2.1 Consulta con pequeos productores/as y grupos vulnerables.................................35
3.2.2 Autoridades municipales y ONGs ..........................................................................36
3.3 Anlisis de involucrados.........................................................................................36
3.4 Identificacin de prioridades ambientales y sociales..............................................38

2

Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte Evaluacin Ambiental Estratgica Informe Final

PARTE II
Anlisis prospectivo e integrado de alternativas y mecanismos de transmisin ..................39
Captulo 4
Riesgos significativos sobre las prioridades ambientales y sociales ....................................39
4.1 La Poltica Nacional de Descentralizacin.............................................................39
4.2 La participacin pblica .........................................................................................40
4.3 La poltica ambiental de El Salvador......................................................................40
4.4 Marco legal y organizacional de la gestin ambiental y su relacin con el
Programa.................................................................................................................41
4.4.1 El SINAMA y las debilidades de coordinacin......................................................44
4.4.2 Gestin ambiental en las alcaldas..........................................................................44
4.5 Riesgos significativos asociados a la tenencia de la tierra y al ordenamiento y
planificacin territorial ...........................................................................................45
4.5.1 Problemtica histrica de la tenencia de la tierra ...................................................45
4.5.2 Situacin actual sobre la tenencia de la tierra.........................................................46
4.5.3 La Carretera Longitudinal del Norte (CLN) y los efectos indirectos asociados con
la tenencia de la tierra.............................................................................................46
4.6 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con el ordenamiento y la
planificacin territorial ...........................................................................................50
4.6.1 Municipios y mancomunidades ..............................................................................52
4.7 Riesgos significativos asociados a la cantidad y calidad de los recursos hdricos .53
4.7.1 Potenciales efectos cumulativos en la Cuenca del Ro Lempa...............................53
4.7.2 El Programa y los riesgos asociados con los recursos hdricos..............................54
4.8 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con los recursos hdricos.56
4.9 Riesgos significativos asociados a la produccin agropecuaria y forestal .............58
4.9.1 Potenciales efectos cumulativos del Programa en la produccin agropecuaria y la
produccin forestal .................................................................................................60
4.10 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la produccin
agropecuaria y forestal............................................................................................63
4.11 Riesgos significativos asociados a la salud ............................................................65
4.11.1 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la salud..........................65
4.12 Riesgos significativos asociados a la educacin.....................................................66
4.12.1 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la educacin..................66
4.13 Riesgos significativos asociados al patrimonio cultural.........................................67
4.13.1 Potenciales efectos inciertos en las CCTI...............................................................67
4.13.2 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con el patrimonio cultural67
4.14 Riesgos significativos en las prioridades ambientales y sociales: conclusiones ....68
PARTE III
Plan Estratgico de Accin (PEA)
Captulo 5
Objetivos y criterios del Plan Estratgico de Accin ...........................................................71
5.1 Introduccin............................................................................................................71
5.2 Objetivo General del Plan Estratgico de Accin ..................................................71
5.3 Criterios generales ..................................................................................................72
5.4 Criterios especficos................................................................................................72
Captulo 6
El nuevo escenario de gobernabilidad socioambiental del Programa...................................73
3


Captulo 7
Marco Estratgico de Salvaguardas Ambientales y Sociales: ..............................................78
prioridades de ajuste institucional y organizacional .............................................................78
7.1 La participacin pblica efectiva y el fortalecimiento de la capacidad local .........78
7.2 Recomendaciones ...................................................................................................78
7.2.1 Participacin pblica, grupos vulnerables y prevencin y tratamiento de conflictos
................................................................................................................................79
7.2.2 Fortalecimiento institucional y organizacional de los municipios .........................80
7.2.3 Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel central ...............................82
7.3 Seguimiento............................................................................................................86
7.4 Anlisis de riesgo....................................................................................................92
7.5 Recomendaciones para el manejo del riesgo..........................................................97
7.6 Plan de diseminacin..............................................................................................98
Fuentes consultadas ..............................................................................................................99

Lista de Figuras

Figura 1. Etapas del proceso de la EAE...20
Figura 2. Regin Noroccidental...21
Figura 3. Divisin por regiones, subregiones y micorregiones (Noroccidente)..22
Figura 4. Regin Nororiental...24
Figura 5. Divisin por microrregiones de la Regin Nororiental24
Figura 6. Mapa de Ecosistemas de la ZN y el trazo del Corredor Biolgico Nacional...26
Figura 7. Hogares que reciben remesas, por municipio, a nivel nacional (2005)....31
Figura 8. Proceso de Consulta de la EAE del Programa 35
Figura 9: Ecosistemas de la Zona Norte por los que pasara la CLN..62

Lista de Tablas

Tabla 1. Cuadro resumen de la inversin, por componente, del Programa..18
Tabla 2. Distribucin de sitios, por tipo...28
Tabla 3. Relacin de municipios de la ZN, por departamento.29
Tabla 4. Escenario macroeconmico de mediano plazo..30
Tabla 5. Asignaciones presupuestarias del MARN (2006-2008).44
Tabla 6. Esquema de monitoreo de resultados...86
Tabla 7. Resumen de recomendaciones y los riesgos asociados96

Lista de Anexos

Anexo 1 Caracterizacin ambiental y de la produccin agropecuaria y forestal
Anexo 2 Ecosistemas, reas protegidas y anlisis de vacos
Anexo 3 Herencia cultural de El Salvador
Anexo 4 Actas de reuniones de consulta pblica
Anexo 5 Sistema de Salud Local

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Equipo EAE

Coordinador: Juan V. Albarracin-Jordan (PhD)

Consultores: M.Sc. Allan Astorga (Tenencia de la Tierra y Planificacin Regional); M.Sc.
Ana Cecilia Velasco (Produccin Rural, Agro-Industria y Produccin Forestal); Ing. Fabio
Cceres (Gestin Hdrica); Dra. Marianela Hidalgo (Gestin Institucional); Ing. Sal
Castelar (Infraestructura Civil y Transporte); Juan V. Albarracin-Jordan (PhD) (Patrimonio
Cultural); Lic. Mario Nochez (Educacin); Dr. Salvador Molina (Salud y Riesgos); Lic.
Ana Celia Domnguez y Lic. Ftima Meja (Participacin Pblica y Gnero); Ing. Jos
Armando Castaneda (Electrificacin Rural); Lic Rafael Artiga (Impacto Social); Ing.
Rafael Guilln (Anlisis de Vacos [Gap Analysis] y Anlisis Complementarios [SIG])

Lista de acrnimos y abreviaturas

ACE Asociacin Comunal para la Educacin
ADESCOS Asociaciones de Desarrollo Local
AEAF Agencia de Extensin Agrcola y Forestal
AECI Agencia Espaola de Cooperacin Internacional.
AFOSALVA Asociacin de Forestadores de El Salvador
AIO Anlisis institucional y de la organizacin
ANDA Administracin de Acueductos y Alcantarillado
ANDAR Asociacin Nacional para la Defensa, Desarrollo y Distribucin del
Agua a nivel Rural
ARENA Alianza Republicana Nacionalista
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BMI Banco Multisectorial de Inversiones
CCC Cambios de conductas y comportamientos
CCTI Comunidad campesina con tradicin indgena
CDE Consejo Directivo Escolar
CECE Consejo Educativo Catlico
CEDEFOR Centro de Desarrollo Forestal
CEL Comisin de Energa Elctrica del Ro Lempa
CEM Centro Educativo Microregional
CENTA Centro Nacional de Tecnologa Agrcola
CLN Carretera Longitudinal del Norte
CM Cdigo Municipal
CND Comisin Nacional de Desarrollo
COMURES Corporacin Municipal de la Repblica de El Salvador
CONADEL Consejo Nacional de Desarrollo Local
CONASA Comisin Nacional de Salud
CONCULTURA Consejo Nacional para la Cultura y el Arte
CPE Constitucin Poltica del Estado
DGOFCR Direccin General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riesgos
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DYGESTYC Direccin General de Estadsticas y Censos
EAE Evaluacin Ambiental Estratgica
EEIA Estudio de Evaluacin de Impacto Ambiental
EIA Evaluacin de Impacto Ambiental
EIAR Evaluacin de Impacto Arqueolgico
FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola
FINET Fondo de Inversin Nacional para Electrificacin Rural y
Telecomunicaciones
FISDL Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local
FOCAM Fondo de Crdito para el Medio Ambiente
FODES Fondo para el Desarrollo Econmico y Social de los Municipios
FOMILENIO Fondo del Milenio
FOSALUD Fondo Solidario para la Salud
FUNDAR Fundacin Nacional de Arqueologa
FUSADES Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social
GOES Gobierno de El Salvador
IDH ndice de Desarrollo Humano
IEC Informacin, Educacin y Comunicacin
IIMM ndice Integrado de Marginalidad Municipal
INSAFORP Instituto Salvadoreo para la Formacin Profesional
ISDEM Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal
ISDEMU Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la Mujer
ISSS Instituto Salvadoreo del Seguro Social
IUDOP Instituto Universitario de Opinin Pblica
ITCA Instituto Tecnolgico Centroamericano
JICA Japan International Cooperation Agency
LMA Ley del Medio Ambiente
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadera
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MCA Millennium Challenge Account
MCC Millenium Challenge Corporation
MEGATEC Centro de Educacin Superior Tecnolgica
MINEC Ministerio de Economa
MINED Ministerio de Educacin
MIPYME Micro, pequea y mediana empresas
MOP Ministerio de Obras Pblicas
MSPAS Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
ONG Organizaciones no Gubernamentales.
OPT Ordenamiento y planificacin territorial
PA Permiso Ambiental
PAES Proyecto Ambiental de El Salvador
PDF Plan de Desarrollo Forestal
PEA Plan Estratgico de Accin
PIB Producto Interno Bruto
PMA Plan de Manejo Ambiental
PND Poltica Nacional de Descentralizacin
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PNDOT Plan Nacional de Ordenamiento Territorial
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PPP Polticas, planes y programas
PTT Programa de Transferencia de Tierras
RAS-ES Red de Agua y Saneamiento de El Salvador
RFC Reglas claras fiscalizacin eficiente control efetivo
RRASCA Red Regional de Agua y Saneamiento para Centroamrica
SIBASI Sistema Bsico de Salud Integral
SINAMA Sistema Nacional de Gestin del Medio Ambiente
SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales
STP Secretara Tcnica de la Presidencia
TdR Trminos de Referencia
UA Unidad Ambiental
UAI Unidad de Asuntos Indgenas
VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
ZN Zona Norte

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Resumen Ejecutivo

Introduccin

1. Con la firma del convenio, denominado Fondos del Convenio de Donacin, suscrito
entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y la Corporacin del Reto del Milenio (Millennium
Challenge Corporation [MCC]), se acord que el conjunto de componentes referidos de aqu
en adelante como el Programa -debe incorporar la Evaluacin Ambiental Estratgica
(EAE), de modo que sta oriente el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible,
facilitando, as, la toma de decisin estratgica. Para este fin, en consulta con los grupos
involucrados, particularmente los grupos vulnerables, se identificaron las prioridades
ambientales y sociales asociadas al Programa. La consideracin precisa que la EAE hace
sobre estas prioridades representa una contribucin sustancial a la sostenibilidad del
desarrollo de la Zona Norte (ZN). La EAE tiene como objetivo central el anlisis de los
aspectos institucionales que contribuyen a la toma de decisiones, de modo de prevenir o
mitigar los posibles efectos ambientales y sociales adversos, as como la identificacin de
fortalezas que favorecen la sostenibilidad de los beneficios e influyen en la toma de
decisiones relativas a la implementacin del Programa. El anlisis permite, por tanto,
identificar los riesgos significativos vinculados con las prioridades y, sobre esa base,
recomendar los ajustes institucionales y organizacionales necesarios para mejorar las
condiciones de xito del Programa, en particular, y el desarrollo sostenible de la Zona Norte,
en general.

El Programa

2. La MCC fue creada, en 2004, para administrar la Cuenta del Reto del Milenio (MCA) y
para establecer los criterios de elegibilidad de los pases que pueden acceder a los fondos en
calidad de donacin. La seleccin se basa en la evaluacin de tres indicadores de
institucionalidad democrtica, los cuales determinan los avances realizados por los pases que
aplican al MCA. El Salvador prepar una propuesta a la MCC, en 2006, fundamentada en un
proceso amplio, representativo y participativo de consultas ciudadanas. La Comisin
Nacional de Desarrollo (CND) propici este proceso, llevando a cabo varias reuniones
pblicas dentro del territorio nacional y con salvadoreos residentes en los Estados Unidos,
para cumplir a cabalidad con este objetivo. Un equipo multidisciplinario, liderado por la
Secretara Tcnica de la Presidencia (STP), trabaj para consolidar la informacin de los
procesos de consulta y elaborar la propuesta integral del Programa. La propuesta fue
presentada a la MCC, en mayo de 2006. La propuesta fue aprobada, en noviembre de ese
ao.

3. Con la firma del acuerdo (Fondos del Convenio de Donacin), se asign un monto
aproximado de 461 millones de dlares, cuyo destino principal es la generacin de
crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza en la Zona Norte (ZN). Los fondos
concedidos sern destinados para cubrir la inversin de tres componentes del Programa: (i)
conectivid ad vial, (ii) desarrollo productivo y (iii) desarrollo humano. El componente de
conectividad tiene una inversin de $ 233.56 millones y est integrado por la construccin de
la Carretera Longitudinal del Norte (CLN) la cual vincular poblaciones de la ZN con el
8


resto del pas y, en general, a El Salvador con los pases vecinos (Guatemala y Honduras) y
una red de carreteras de conexin. El componente de desarrollo productivo alcanza los $
87.4 millones, inversin que servir para impulsar las cadenas productivas con nfasis en
valor agregado, entre stas, la produccin lctea, crnica, frutcola y de vegetales, as como
las artesanas y el turismo. Los productores tendrn acceso a programas de servicio
tecnolgico, servicio de apoyo financiero y al Fondo de Inversin. El componente de
desarrollo humano tiene $ 95.07 millones asignados para dos reas de accin: la capacitacin
vocacional y tcnica de la poblacin y el mejoramiento de los servicios bsicos en
comunidades del rea rural. Como temas transversales a los tres componentes se incluye al
medio ambiente, equidad de gnero, participacin ciudadana, ordenamiento y desarrollo
territorial y transparencia. La Asamblea Legislativa de El Salvador, en diciembre de 2006,
ratific el convenio y cre el Fondo del Milenio (FOMILENIO) instancia pblica, autnoma
y de carcter tcnico para administrar y supervisar la implementacin del Programa.

El enfoque de la EAE del Programa

4. La Evaluacin Ambiental Estratgica constituye una familia de herramientas que
permite adecuar el anlisis a las necesidades especficas de polticas, planes y programas. La
evolucin que han seguido los distintos enfoques de EAE, en los ltimos aos, no obstante,
demuestra que la utilidad de esta familia de herramientas yace en su capacidad para influir
en la toma de decisiones al nivel de las polticas pblicas y para hacer ajustes en los marcos
institucionales que subyacen a PPPs. Un enfoque de EAE, centrado en anlisis ms
detallados de impactos (tipo EIA) no tendr, necesariamente, mayor impacto en el contexto
de los tomadores de decisin. En conformidad con lo que plantea la OCDE (2007), lo
recomendable es desarrollar un enfoque que permita concentrar la atencin de los tomadores
de decisin en un reducido nmero de temas clave y que el proceso se centre en el
fortalecimiento de las instituciones, el sistema de gobernabilidad y los procesos decisorios,
ms que un enfoque linear, de detalle tcnico -centrado en impactos como se hace en la
EIA. La EAE del Programa se basa en el modelo que actualmente emplea el Banco Mundial
en su Programa Piloto (OCDE 2007: 52; World Bank Tool Kit 2007). El proceso EAE, en
este caso, se basa en tres etapas: (i) identificacin de prioridades ambientales y sociales; (ii)
identificacin de riesgos significativos en las prioridades ambientales; y (iii) propuestas de
ajustes institucionales, fortalecimiento organizacional y gobernabilidad.

Anlisis de situacin e identificacin de prioridades ambientales y sociales

5. La caracterizacin de la ZN da cuenta de las potencialidades que tienen los recursos
naturales en la zona, as como sus riesgos; destaca en este contexto la evolucin que ha tenido
la presin demogrfica y las actividades productivas sobre los ecosistemas. La
regionalizacin empleada, siguiendo las pautas contenidas en el PNODT, permite ordenar la
descripcin ambiental y social, incorporando aspectos fundamentales para mejorar la
planificacin del desarrollo productivo. Un elemento que contribuye a tal efecto es la
elaboracin de un mapa actualizado de los ecosistemas y de las reas protegidas de la ZN.
Los avances que se han dado en los ltimos aos respecto de la resolucin de los datos
satelitales hacen posible que el nuevo mapa, elaborado para la EAE, sea casi tres veces ms
preciso que el mapa producido en 2000.

9


6. La historia reciente de El Salvador no puede ser comprendida a cabalidad si no se
mencionan los Acuerdos de Paz, firmados en 1992, los cuales marcan el cese de la guerra y
del conflicto armado; este evento es un hito, un mojn cronolgico, histrico y referencial
para El Salvador, porque a partir del mismo se comienzan a observar una dinmica
importante en casi todos los rdenes de la vida social, econmica y poltica del pas.

7. La ZN cubre un poco ms de un tercio del territorio de El Salvador y tiene,
aproximadamente, unos 850,000 habitantes. De los 262 municipios de El Salvador, 176 se
encuentran reunidos en estos 9 departamentos, de los cuales, 94 formarn parte del Programa.
A partir de los Acuerdos de Paz, El Salvador ha sostenido un criterio slido en el
mantenimiento de polticas macroeconmicas y de reformas estructurales, las cuales han
contribuido al mantenimiento de bajas tasas de inflacin, dficit fiscales an manejables y
moderados niveles de endeudamiento. Pese a este buen resultado, el crecimiento econmico
se desaceler a mediados de los 1990s. La tasa de crecimiento del PIB promedio (alrededor
de 6.2% anual) descendi a 3.1% a finales de esa dcada e inicios del presente siglo. No
obstante, en trminos generales, las proyecciones para los prximos aos reflejan datos
interesantes que suponen adelantos significativos o que, por lo menos, hacen esperar buenos
resultados.

8. Una tarea que requiere mayor esfuerzo, sin duda, es la participacin de los grupos
vulnerables en el desarrollo, incluyendo aspectos de gnero y de etnicidad. En la ZN, 17.5%,
de mujeres son analfabetas en relacin al 11.8% de los hombres. Esta misma situacin
prevalece en el rea rural, donde las mujeres tienen una tasa del 25.9%, 5.9 % ms que los
hombres (DIGESTYC 2005). La condicin de escolaridad femenina es, sin lugar a duda, una
situacin de desventaja para competir en un mercado laboral, que exige un mayor nivel
educativo. El acceso de las mujeres al crdito es limitado. Cuando las mujeres rurales tienen
la posibilidad de obtener crdito, las condiciones de reembolso les suelen obligar a vender su
cosecha a precios muy bajos. Esta situacin, aunada a los obstculos para acceder al crdito
y a la tierra, apunta hacia la necesidad de hacer los esfuerzos que posibiliten mejorar las
condiciones de desventajas referidas para que el Programa llegue a los sectores ms
vulnerables.

9. El anlisis realizado demuestra que pese a siglos de embate colonial y a la invisibilidad
social de la que ha sido objeto la herencia cultural prehispnica, sta yace fuertemente
arraigada a sus ancestros y perdura, en la actualidad, a travs de estructuras institucionales
que se manifiestan en varias comunidades campesinas con tradicin indgena (CCTI). La
diversidad cultural es intrnseca a las comunidades de la ZN, aspecto que incidir en las
alternativas propuestas para hacer efectiva la participacin de estas comunidades en la
distribucin de beneficios que plantea el Programa.

10. Sobre la base de las consultas llevadas a cabo por la CND, el plan de participacin y
consulta pblica de la EAE se concentr en los grupos vulnerables, los pequeos productores,
las ONGs que trabajan con el tema indgena y los alcaldes municipales. En las reuniones de
consulta se arrib a un conjunto de siete prioridades ambientales y sociales que, en trminos
de las preocupaciones mostradas por los involucrados, deben ser consideradas. Estas
prioridades son las siguientes: (i) cantidad y calidad de los recursos hdricos; (ii) tenencia de
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la tierra y ordenamiento y planificacin territorial; (iii) produccin agropecuaria; (iv)
produccin forestal; (v) salud; (vi) educacin; y (vii) patrimonio cultural (tangible e
intangible).

Los mecanismos de transmisin y los riesgos significativos asociados a las prioridades
ambientales y sociales

11. Los mecanismos de transmisin hacen referencia a los factores institucionales
(debilidades y vulnerabilidad), de gobernabilidad y de economa poltica que afectan a la
performance de las polticas asociadas a las prioridades ambientales y sociales. La
percepcin generalizada de los involucrados, a nivel local (gobiernos municipales, pequeos
productores, grupos vulnerables [CCTI]), es que el marco regulatorio, respecto de las
prioridades ambientales y sociales identificadas, contiene aspectos que requieren mayor
atencin y articulacin con las necesidades de los actores sociales locales. Existe un vnculo
mayor entre las prioridades y el desarrollo local que est circunscrito por la Poltica Nacional
de Descentralizacin (PND). Los gobiernos municipales juegan un rol decisivo en el xito
del Programa y en la reforma administrativa del Estado; pero, su importancia no puede
quedar, simplemente, postergada a buenas ideas acerca de sus verdaderas atribuciones y
responsabilidades. Este proceso requiere un nivel ms alto de voluntad poltica para afianzar
las capacidades de una nueva estructura municipal, acorde con los principios bsicos que
sustentan la PND: recursos humanos, tcnicos y financieros suficientes, infraestructura
adecuada, liderazgo estratgico, buena gestin de programas y servicios y vnculos
provechosos con otras organizaciones.

12. La PND enfatiza la conviccin que tiene el Estado para promover el desarrollo local
como una dinmica que surge desde la base, desde las comunidades, lo cual implica una
ampliacin de los espacios de la participacin pblica como medio para generar mayores
niveles de gobernabilidad. Los avances planteados en el conjunto de recomendaciones que
hace la EAE, en trminos de la participacin pblica, son transversales a la problemtica
institucional y organizacional que encierran las prioridades ambientales y sociales vinculadas
al Programa. Mejoras en la participacin pblica efectiva contribuirn a remover obstculos
al desarrollo sostenible de la ZN.

13. La revisin del marco institucional (polticas y marco regulatorio) y la capacidad
organizacional asociadas a las prioridades ambientales y sociales demuestra que existen
debilidades en las siguientes reas: (i) vacos importantes respecto de lineamientos sobre el
proceso de participacin y consulta; (ii) bajos niveles de coordinacin entre instancias del
gobierno central y entre ste y los gobiernos municipales (el SINAMA no ha sido activado, lo
cual incide en todos los aspectos de la gestin ambiental); (iii) bajos niveles de performance a
nivel central y municipal debido a bajos presupuestos, poco personal y reducida capacidad
tcnica. En el caso de los municipios, la situacin es crtica.

14. En resumen, la implementacin del Programa, en un escenario sin los ajustes
institucionales y organizacionales necesarios, implicara la aplicacin de soluciones parciales
e incompletas, sin que se logre solucionar los importantes problemas de raz que se presentan
en la regin. De esta manera, los problemas asociados a las prioridades ambientales y
sociales se seguiran acentuando como consecuencia del lento proceso de desarrollo y las
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limitaciones ya sealadas. Se podra seguir perdiendo calidad ambiental y, por tanto, calidad
de vida para los pobladores. Bajo estas condiciones se podra poner en riesgo la
competitividad y por tanto de la inversin privada para el desarrollo. Esta situacin se
reflejara con un potencial aumento de la pobreza. Ante esto, los grupos sociales locales
presionaran para que se tomen decisiones sobre lineamientos regionales, producindose, as,
conflictos sociales locales respecto a las decisiones de desarrollo nacional. El uso de la
problemtica ambiental (degradacin), como argumento para evitar el desarrollo de proyectos
conflictivos se aplicara cada vez con ms frecuencia. Este proceso de desgaste, conllevara
hacia la prdida de credibilidad del Estado y hara cada vez ms difcil la consecucin de
apoyo ciudadano para la implementacin de programas y planes de desarrollo en la ZN.

El Plan Estratgico de Accin (PEA)

15. El Plan Estratgico de Accin (PEA) de la EAE contiene las propuestas de solucin a los
problemas identificados. Se desataca el hecho de que, en un nuevo escenario, las
oportunidades de desarrollo, para el conjunto de grupos involucrados, abren un horizonte ms
amplio, a largo plazo. Los municipios y las comunidades que se encuentran dentro del rea
de influencia de la CLN estaran preparados para enfrentar y aprovechar las nuevas
oportunidades de negocios que se presenten. Se conformaran organizaciones de desarrollo
comunal, que no slo vigilaran el fiel cumplimiento de los planes de desarrollo, sino que
tambin funcionaran como ncleo de educacin, asesoramiento y estmulo a los ciudadanos
y, en particular, a los propietarios/as de terrenos para que se conviertan en emprendedores.
Adems del asesoramiento y capacitacin empresarial, se crearan fondos para el
financiamiento de esas nuevas empresas. De esta manera, los propietarios tendran la
oportunidad de negociar con los nuevos inversionistas, como socios y no como empleados.

16. Paralelamente, los programas de salud y educacin desarrollados con la amplia
participacin de las comunidades y otras organizaciones locales, favoreceran -junto al
progreso econmico -una mejora en la calidad de vida de la poblacin. Finalmente,
manteniendo las formas de vida que tienen los pobladores de la ZN en sus territorios, y con el
estmulo de metodologas participativas adecuadas al contexto cultural que permitira el
acceso al Fondo de Inversin del componente productivo del Programa, se podr promover el
desarrollo sin poner en riesgo las tradiciones y patrones culturales de la zona.

Marco Estratgico de Salvaguardas Ambientales y Sociales

17. El Marco Estratgico est compuesto por un conjunto ordenado de propuestas de accin
cuyo objetivo es orientar el mejor desempeo ambiental del Programa, a travs del
fortalecimiento institucional y organizacional asociado a las prioridades ambientales y
sociales. Los cambios institucionales y organizacionales que deben realizarse para poder
corregir la situacin analizada en el actual escenario y encaminarse hacia el nuevo escenario
no requieren de acciones crticas, como cambios en leyes. Se centran, ms bien, en la
apertura de sistemas eficaces de coordinacin, desarrollo de instrumentos y en particular, el
impulso de un sistema de gestin pblica, desde el gobierno central hacia los municipios,
basado en mecanismos ms dinmicos de tipo tripartito: Reglas claras Fiscalizacin
eficiente Control efectivo (RFC). Las propuestas de solucin se acomodan y, a la vez,
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refuerzan la modernizacin de la administracin pblica, a travs del proceso de
descentralizacin.

Recomendaciones

18. Las recomendaciones han sido clasificadas en tres reas: (i) participacin pblica, grupos
vulnerables y prevencin y tratamiento de conflicto; (ii) fortalecimiento institucional y
organizacional de los municipios; y (iii) fortalecimiento institucional y organizacional a nivel
central. El orden interno de las recomendaciones no guarda jerarqua, en particular, ya que
todas son necesarias para garantizar el xito del buen camino hacia el desarrollo sostenible.

Participacin pblica, grupos vulnerables y prevencin y tratamiento de conflictos

1(a) Elaborar la gua sobre Lineamientos Estratgicos para la Consulta Pblica Efectiva
1(b) Desarrollar una aproximacin precisa respecto de la ubicacin y carcter de las
Comunidades Campesinas con Tradicin Indgena (CCTI) en la ZN
1(c) Establecer un Plan de Prevencin y Tratamiento de Conflictos

Fortalecimiento institucional y organizacional de los municipios

2(a) Fortalecer las Unidades Ambientales Municipales
2(b) Desarrollar Planes de Ordenamiento Territorial local, por municipio, o bien, por
mancomunidad(es) de municipios
2(c) Ejecutar un programa de formacin y capacitacin de equipos tcnicos de gestin y
planificacin territorial en los municipios o en mancomunidades
2(d) Promover la transferencia gradual de la gestin del agua a los municipios o a las
asociaciones de municipios (mancomunidades o microrregiones)
2(e) Transferir competencias educativas a las microrregiones
2(f) Desarrollar alternativas de acceso al Fondo de Inversin

Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel central

Ordenamiento y Planificacin Territorial

3(a) Establecer la Poltica de Ordenamiento y Planificacin Territorial
3(b) Estandarizar la metodologa de ordenamiento territorial
3(c) Conformar el Comit Interinstitucional de Ordenamiento y Planificacin Territorial

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

4(a) Liderar y promover el funcionamiento del SINAMA
4(b) Generar una directriz del ms alto nivel para la aplicacin de la EAE a polticas,
planes y programas
4(c) Ampliar el sistema de incentivos a travs de la agilizacin de trmites del Permiso
Ambiental a proyectos de moderado impacto
4(d) Formular una norma complementaria para la declaracin de reas de
Inmovilizacin
13


4(e) Emitir una norma complementaria (Resolucin Biministerial MARN-MAG) para
optimizar la gestin forestal
4(f) Otorgar facultades al SNET para elaborar el inventario de los recursos hdricos a
nivel nacional

Ministerio de Agricultura y Ganadera

5(a) Restablecer y fortalecer las Agencias de Extensin Agrcola y Forestal (AEAF)
5(b) Fortalecer la Direccin General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riesgos
(DGOFCR) y reponer el Centro de Desarrollo Forestal (CEDEFOR)

Ministerio de Educacin y CONCULTURA (Departamento de Arqueologa y Unidad
de Asuntos Indgenas)

6(a) Disear e implementar el Plan de Educacin para la Zona Norte
6(b) Fortalecer y promover el rol institucional del Departamento de Arqueologa y de la
Unidad de Asuntos Indgenas de CONCULTURA
6(c) Incorporar la Evaluacin de Impacto Arqueolgico al sistema EIA

Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS)

7(a) Conformar el Sistema de Salud Local

Seguimiento

19. Debido al espectro de temas que contienen las recomendaciones, se sugiere que el
seguimiento a las acciones debera ser conducido por la Secretara Tcnica de la Presidencia
y las entidades que sta designe. Esto permitir tener una visin integral del avance que
pueda realizarse en las propuestas de solucin, en el corto y mediano plazos. El apoyo que
pueda conseguirse para sobreponer los potenciales riesgos asociados con las
recomendaciones debera, asimismo, surgir de este panorama integral. CONADEL, de la
cual forma parte la STP, debera ser el espacio para construir el respaldo y la legitimidad que
requiere el proceso.

Anlisis de riesgo

20. La mayora de las recomendaciones propuestas son de corto plazo, lo cual permite hacer
viable un entorno favorable para el Programa, en trminos de un mejor sistema de gestin
vinculado a las prioridades ambientales y sociales, as como a las mejoras en la
gobernabilidad y la distribucin de los beneficios. Las propuestas de solucin, no obstante,
no estn al margen de un contexto social, econmico y poltico que dinamiza las relaciones
de poder y los privilegios adquiridos por determinados sectores sociales. El temor a perder
espacios de poder o determinados privilegios forman parte de las condiciones, implcitas o
explcitas, que se pondran para condicionar el alcance y la naturaleza de algunas de las
transformaciones propuestas.

14


Recomendaciones para el manejo de los riesgos

21. El refuerzo de las organizaciones, as como los ajustes estratgicos al marco regulatorio,
tienen que estar respaldados por organizaciones que aglutinan a un amplio espectro de actores
clave para el desarrollo. CONADEL es la organizacin que cumple estas funciones. Por
otra parte, aunque la dinmica es propia al contexto de El Salvador, los resultados obtenidos
de procesos similares y bajo determinados denominadores comunes en pases
centroamericanos pueden ser tiles para generar mejores perspectivas de concertacin y
desarrollo local. Ser importante tener un respaldo mucho ms slido, en trminos del
anlisis institucional y de la organizacin (AIO). Esto permitir detectar las fuentes de los
riesgos y las oportunidades que existen, a travs de un sistema de incentivos (promocin de la
carrera administrativa, reconocimientos al buen desempeo individual, entre otros), que
permitan mejorar la motivacin y, de esta manera contribuir al desarrollo de la gestin
ambiental de una manera planificada y mejor organizada. .

22. Son varias las agencias de la cooperacin internacional (AECI, GTZ y JICA, entre otras),
las ONGs, las universidades y otras organizaciones de la sociedad civil que llevan adelante
importantes trabajos de apoyo al desarrollo local. Estos esfuerzos, si son coordinados y
orientados, de manera que contribuyan al mejoramiento de la gobernabilidad socioambiental
de la ZN, gran parte de las acciones propuestas tendrn un mejor contexto de
implementacin. La STP debe ser la instancia que promueva la coordinacin entre estos
agentes del desarrollo para crear un plan conjunto de apoyo a las reformas y a la mejora de la
gobernabilidad socioambiental de la ZN. Este podra ser un ejemplo a seguir en futuras
intervenciones que se llevaran a cabo de manera conjunta entre el gobierno central, los
municipios y el amplio conjunto de organizaciones de la sociedad civil.

Plan de diseminacin

23. El Plan consta de acciones concretas para difundir los principales resultados de la EAE.
Entre las acciones planificadas se encuentran: (i) la preparacin de un boletn informativo que
d a conocer los principales resultados de la EAE, as como la forma en la que se desarroll
el proceso; y (ii) la presentacin de los resultados a autoridades del Ejecutivo y el Legislativo.

15


PARTE I
ANLISIS DE SITUACIN (DIAGNSTICO)

Captulo 1
El Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte y
el proceso de la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE)

1.1 Introduccin

24. Con la firma del convenio, denominado Fondos del Convenio de Donacin, suscrito
entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y la Corporacin del Reto del Milenio (Millennium
Challenge Corporation [MCC]), se acord que el conjunto de componentes referidos de aqu
en adelante como el Programa -debe incorporar la Evaluacin Ambiental Estratgica
(EAE), de modo que sta oriente el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible,
facilitando, as, la toma de decisin estratgica. Para este fin, el proceso de participacin y
consulta con los grupos involucrados, particularmente con grupos vulnerables, permiti
identificar las prioridades ambientales y sociales asociadas al Programa. La consideracin
precisa que la EAE hace sobre estas prioridades representa una contribucin sustancial al
panorama de sostenibilidad del desarrollo que seala el Programa. La EAE tiene como
objetivo central el anlisis de los aspectos institucionales que contribuyen a la toma de
decisiones, de modo de prevenir o mitigar los posibles efectos ambientales y sociales
adversos, as como la identificacin de fortalezas que favorecen la sostenibilidad de los
beneficios e influyen en la toma de decisiones relativas a la implementacin del Programa.
El anlisis permite, por tanto, identificar los riesgos significativos vinculados con las
prioridades y, sobre esa base, recomendar los ajustes institucionales y organizacionales
necesarios para mejorar las condiciones de xito del Programa, en particular, y el desarrollo
sostenible de la Zona Norte, en general.

1.2 El Programa

25. La Cuenta del Reto del Milenio (MCA) es una iniciativa del gobierno de los Estados
Unidos de Norte Amrica para contribuir a la reduccin de la pobreza a travs del
crecimiento econmico y el fortalecimiento de las instituciones democrticas. En 2004, la
Corporacin del Reto del Milenio (Millennium Challenge Corporation [MCC]) fue creada
para administrar la cuenta y para establecer los criterios de seleccin de los pases que
podran acceder a los fondos en calidad de donacin. La elegibilidad se basa en la evaluacin
de tres indicadores de institucionalidad democrtica que permiten determinar los avances
realizados por los pases que aplican al MCA. Los derechos polticos, las libertades civiles y
la participacin pblica son los indicadores utilizados para este efecto.

26. En 2004, solamente los pases de bajo ingresos calificaron para acceder a los fondos.
Desde 2005, no obstante, los pases de renta media-baja fueron incluidos en la lista de la
MCC. El Salvador, calificado como pas de renta-media baja por El Banco Mundial,
prepar la propuesta a la MCC, en 2006, fundamentada en un proceso amplio, representativo
y participativo de consultas ciudadanas. La Comisin Nacional de Desarrollo (CND)
propici este proceso, llevando a cabo varias reuniones pblicas dentro del territorio nacional
16


y con salvadoreos residentes en los Estados Unidos, para cumplir a cabalidad con este
objetivo. Un equipo multidisciplinario de profesionales de distintas entidades
gubernamentales, liderado por la Secretara Tcnica de la Presidencia (STP), trabaj para
consolidar informacin de los procesos de consulta y elaborar una propuesta integral que fue
presentada a la MCC, en mayo de 2006.

27. En noviembre de 2006, la MCC aprob la propuesta presentada por el gobierno de El
Salvador (GOES) para invertir los fondos en el desarrollo de la Zona Norte (ZN), una de las
prioridades del Plan de Nacin que la CND propuso, luego de un extenso proceso de
consulta. El Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte abarca un periodo de
tiempo ms amplio que los cinco aos que han sido programados para la inversin de los
fondos de la MCC. En este sentido, los resultados esperados trascienden el mediano plazo y,
ms importante an, el alcance del proceso, en s, contiene vnculos ms amplios con el
desarrollo sostenible a nivel nacional. Para efectos de la EAE y del presente informe, el
Programa se refiere a los tres componentes que financiar la MCC.

28. El acuerdo firmado, denominado Fondos del Convenio de Donacin, asigna un monto
aproximado de 461 millones de dlares al Programa. Su objetivo principal es la generacin
de crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Los fondos concedidos sern
destinados para cubrir costos de tres componentes: i) Desarrollo Humano, ii) Desarrollo
Productivo y iii) Conectividad Vial. Como temas transversales a los tres componentes se
incluye al medio ambiente, equidad de gnero, participacin ciudadana, ordenamiento y
desarrollo territorial y transparencia. La Asamblea Legislativa, en diciembre de 2006, ratific
el convenio y cre el Fondo del Milenio (FOMILENIO) instancia pblica, autnoma y de
carcter tcnico para administrar y supervisar la implementacin del Programa.
1.2.1 Conectividad Vial

29. Carretera Longitudinal del Norte (CLN). La construccin de la CLN vincular
poblaciones de la ZN con el resto del pas y, en general, a El Salvador con los pases vecinos
(Guatemala y Honduras)
1
. La CLN ser una carretera secundaria, de 290 km de longitud, con
un ancho de va de 9.5 m; el proyecto tendr un costo de 139.95 millones de dlares. La
CLN tendr una cadena de efectos positivos en el sector productivo: (i) fomento a la
intensificacin de la produccin; (ii) mejora en el acceso a mercados y (iii) incentivo a la
inversin. Adicionalmente, la carretera facilitar el acceso de las comunidades locales a
centros de salud y educacin.

30. Red de carreteras de conexin. Este subcomponente contempla el mejoramiento y
pavimentacin de aproximadamente 240 km de vas no pavimentadas que conectarn reas
rurales con la CLN y con la red existente de carreteras pavimentadas. Se invertirn 93.61
millones para la red; las carreteras sern de orden terciario y tendrn un ancho de 8 m. El
sistema de carreteras propuesto pasar por 49 municipios pertenecientes a 6 de los 14

1 El grueso de la construccin de la carretera se basar sobre vas existentes y alcanzar una longitud
aproximada de 290 km, entre La Virgen, al oeste (punto fronterizo con Guatemala), y al noreste del
departamento de La Unin, fronterizo con Honduras.

17


departamentos de El Salvador. El principal objetivo del componente es reducir el costo y la
duracin de los desplazamientos en la ZN, as como mejorar la conectividad con el resto del
pas y los pases vecinos.
1.2.2 Desarrollo Productivo

31. Su finalidad es incrementar la produccin y el empleo, a travs de medidas de asistencia
a micro, pequeos y medianos productores. Se espera un incremento del 15% en los ingresos
para el 2012 y la generacin de unos 9,000 empleos. Los 87.4 millones de dlares asignados
a este componente impulsarn las cadenas productivas de alto potencial competitivo, con
nfasis en valor agregado, entre stas, la produccin lctea, crnica, frutcola y de vegetales,
as como las artesanas y el turismo. Los productores tendrn acceso a programas de servicio
tecnolgico (56.9 millones), servicio de apoyo financiero (9.5 millones) y al Fondo de
Inversin (21 millones). El servicio tecnolgico incluye asistencia tcnica, capacitacin,
conservacin de suelos y provisin de material gentico. El servicio de apoyo financiero
incorpora la ampliacin de fondos de garanta agrcola, la provisin de seguro agrcola y la
capacitacin tcnica. El Fondo de Inversin incluye servicios de acopio, produccin y
distribucin de alimentos para animales, sistemas de riego para hortalizas y frutales,
construccin y equipamiento tursticos, equipamiento de apoyo a la produccin y un plan de
medidas de mitigacin.

32. Existen ocho requisitos bsicos para que los productores puedan acceder al Fondo:

1. Ser parte de la poblacin econmicamente activa de la ZN.
2. Tener una iniciativa y/o voluntad de realizar una actividad productiva con enfoque
empresarial, as como el compromiso para cumplirla.
3. Ser propietario de una unidad productiva, persona natural o jurdica del sector MIPYME.
4. Contar con buena moral de pago (no necesariamente experiencia crediticia).
5. Mostrar capacidad de aporte.
6. Asociados y con accesibilidad a servicio y mercado (no determinante para MIPYMES).
7. Orden de llegada a solicitar el servicio.
8. Proyecto que pase un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en caso de ser necesario.

33. Se estima que unas 55,000 personas se beneficiarn de las oportunidades de empleo que
generar mejoras en la produccin. La implementacin del componente estar a cargo del
Banco Multisectorial de Inversiones (BMI).
1.2.3 Desarrollo Humano

34. El componente de Desarrollo Humano alcanza una inversin de 95.07 millones de
dlares y tiene dos reas de intervencin: educacin y desarrollo comunitario. Educacin.
Las intervenciones estn orientadas a promover y mejorar la formacin de capital humano,
mediante la capacitacin vocacional y tcnica de la poblacin. Para alcanzar ello, se
mejorar el Centro de Educacin Superior Tecnolgica (MEGATEC), en Chalatenango, y
otros 20 centros de educacin tcnica. Los fondos tambin sern empleados para capacitar a
5,000 docentes en enseanza vocacional y para otorgar 3,600 becas para educacin media y
18


tecnolgica superior y 13,000 becas para capacitacin vocacional tcnica. La
implementacin de estas tareas estar a cargo del Ministerio de Educacin (MINED) y el
Instituto Salvadoreo para la Formacin Profesional (INSAFORP).

35. Desarrollo comunitario. Las intervenciones estn, fundamentalmente, orientadas a
mejorar los servicios bsicos en comunidades del rea rural. Los 67 millones de dlares
asignados para este fin servirn para financiar proyectos de agua potable y saneamiento (se
estima que unas 18,000 familias recibirn este beneficio); sistemas de drenaje; electrificacin
rural (unas 47,000 familias sern beneficiadas) y mejoramiento de la conectividad vial entre
comunidades. Este ltimo aspecto permitir mejorar el acceso a mercados, centros de salud y
educacin. Se estima que unos 131,000 habitantes de la ZN sern beneficiados por el
mejoramiento en infraestructura. La implementacin del rea de desarrollo humano ha sido
delegada al Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local (FISDL) y al Fondo de
Inversin Nacional para Electrificacin Rural y Telecomunicaciones (FINET).

La Tabla 1 resume la inversin proyectada para cada uno de los componentes.

Tabla 1. Cuadro resumen de la inversin, por componente, del Programa

Componente

Subcomponentes Inversin
(millones de dlares)
1. Educacin formal y no-formal 27.67 Desarrollo Humano
2. Desarrollo comunitario
Agua potable y saneamiento bsico
Infraestructura comunitaria
Electrificacin rural

23.70
10.90
32.80
Subtotal 95.07
Productivo 1. Servicio tecnolgico
2. Servicio de apoyo financiero
3. Fondo de inversin
56.90
9.50
21.00
Subtotal 87.40
1. Carretera Longitudinal del Norte 139.95 Conectividad Vial
2. Red de carreteras de conexin 93.61
Subtotal 233.56
Rendicin de cuentas 24.26
Administracin y fortalecimiento
institucional
20.59
TOTAL 460.88

1.3 El proceso de la EAE

36. La Evaluacin Ambiental Estratgica constituye una familia de herramientas que
permite adecuar el anlisis a las necesidades especficas de polticas, planes y programas; ms
an, la metodologa de la EAE es adaptable al contexto especfico en el que se plantea la
poltica, el plan o el programa (Brown y Thrivel 2000; World Bank 2004). La evolucin
que han seguido los distintos enfoques de EAE, en los ltimos aos, no obstante, demuestra
que la utilidad de estas herramientas yace en su capacidad para influir en la toma de
decisiones al nivel de las polticas pblicas y para hacer ajustes en los marcos institucionales
19


que subyacen a PPPs (Khornov y Thissen 2000; OECD 2007); la EAE, en tal sentido, seala
a un conjunto amplio de actores sociales y polticos.

37. Un enfoque de EAE, centrado en anlisis ms detallados de impactos (tipo EIA) no
tendr, necesariamente, mayor trascendencia en el contexto de los tomadores de decisin. Lo
recomendable es desarrollar un enfoque que permita concentrar la atencin de los tomadores
de decisin en un reducido nmero de temas clave (Khornov y Thissen 2000). La OCDE
(2007:49) enfatiza que Una EAE efectiva depende de un proceso que se adapte y sea
continuo, concentrado en fortalecer las instituciones, la gobernanza y los procesos decisorios,
ms que de un enfoque simple, linear y tcnico centrado en impactos, como encontramos con
frecuencia con la EIA. El enfoque, ms flexible y til en contextos sociopolticos ms
complejos que plantea la OCDE, no obstante, puede entrar en contradiccin con el marco
regulatorio que rige sobre la EAE, en algunos pases. En este escenario, la normativa puede
concentrarse ms en cuestiones de forma, como el qu debe incluir el informe de la
evaluacin, o el cmo debe hacrsela, ms que el para qu. En estos casos, una
adecuacin y actualizacin de la norma podra ser la recomendacin ms importante a la que
arribe la propia EAE de una poltica, un plan o un programa.

1.4 La Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) del Programa

38. En conformidad con los TdR de la Evaluacin Ambiental Estratgica del Programa, la
evaluacin centra su objetivo general en los aspectos institucionales que contribuyen a la
toma de decisiones, de modo de prevenir o mitigar los posibles efectos ambientales y sociales
adversos no deseados que pudieran generarse con su implementacin, as como a la
identificacin de fortalezas que contribuyan a la sostenibilidad de los beneficios e influyan en
la toma de decisiones relativas a la implementacin del Programa. De manera
complementaria al objetivo central, la EAE del Programa permite:

(i) identificar las prioridades ambientales y sociales crticas para el xito del Programa y
hacer propuestas para su implementacin,
(ii) identificar los factores de riesgos ambientales existentes en la ZN en relacin al
Programa y proponer sistemas institucionales adecuados para su manejo,
(iii) generar un proceso de consulta de actores y partes interesadas sobre los aspectos
ambientales y sociales estratgicos del Programa y de la ZN a efecto de promover el
compromiso de las partes interesadas en la identificacin, evaluacin y gestin de
aspectos crticos del Programa relacionados con el medio ambiente (este objetivo
especfico pone particular atencin en grupos vulnerables que pudieran verse afectados
por el Programa para asegurar los medios adecuados de participacin,
(iv) promover el uso sostenible de los recursos naturales de la ZN de tal manera que el
mximo de los beneficios derivados del Programa sea apropiado por la poblacin de la
zona, principalmente de los sectores ms vulnerables,
(v) evaluar y hacer propuestas para fortalecer el marco institucional y participativo que
contribuya a la sostenibilidad del desarrollo de la ZN, y
(vi) formular propuestas que desde las diferentes reas (institucionales, participacin
comunitaria, entre otras) y su relacin con el medio ambiente, contribuyan a la
sostenibilidad del desarrollo de la ZN.

20


39. La EAE del Programa, por tanto, tiene un enfoque que permite evaluar los riesgos
asociados a las prioridades ambientales y sociales y cmo stos pueden ser controlados -a
corto, mediano y largo plazo -a travs del fortalecimiento institucional y organizacional
2
. La
EAE del Programa se basa en el modelo que actualmente emplea el Banco Mundial en su
Programa Piloto (OCDE 2007: 52; World Bank Tool Kit 2007 [ver el enlace web en fuentes
consultadas]). El proceso EAE, en este caso, se basa en tres etapas (Fig. 1):

Figura 1. Etapas del proceso de la EAE

40. El marco institucional para la gestin ambiental de El Salvador se asienta en la poltica
ambiental, la estrategia nacional de medioambiente, la CPE, la LMA, su reglamentacin, as
como disposiciones conexas aplicables a las reas protegidas, recursos naturales y el proceso
de descentralizacin del Estado. El marco legal o institucionalidad formal - para efectos de
este documento, hace alusin ms restricta al conjunto de leyes, reglamentos y disposiciones
legales conexas. La institucionalidad no-formal, por otro lado, se relaciona con principios,
valores y comportamientos que surgen de las tradiciones, costumbres y prcticas culturales.

41. El marco organizacional, por otra parte, se relaciona con las formas de organizacin que
dan la estructura orgnica y funcional a conjuntos de la sociedad, en algunos casos derivadas
del marco legal (como ser los ministerios) y en otras por confluencia de objetivos comunes
entre las personas (organizaciones de la sociedad civil que actan bajo objetivos o estatutos
sealados explcitamente en su personalidad jurdica). Sin embargo, tambin existen formas
organizacionales que derivan de un orden histrico-cultural que no tienen origen,
necesariamente, en el marco legal (institucionalidad formal); ejemplos concretos de este tipo
de organizaciones son las comunidades campesinas con tradicin indgena (CCTI). La
institucionalidad no-formal (prcticas y cdigos histrico-culturales propios) proveen el
marco de principios y valores en este tipo de organizaciones. En el proceso EAE, se han
distinguido estas dimensiones con el propsito de facilitar el anlisis; esto no significa que la
institucionalidad (formal y no-formal) y el desempeo organizacional estn desasociados; al
contrario; la evaluacin da cuenta de la estrecha y dinmica relacin que mantiene ambas
dimensiones.

2
En el informe se han incluido algunos de los documentos tcnicos presentados por los consultores. Los
informes individuales forman parte de la base de datos que se encuentra disponible en el archivo de
FOMILENIO.
Identificacin de prioridades ambientales
y sociales crticas para el xito del Programa

Identificacin de riesgos significativos en las
prioridades ambientales

Propuestas de ajustes institucionales,
fortalecimiento organizacional y gobernabilidad

21


Captulo 2
Caracterizacin ambiental y social de la Zona Norte

42. En este captulo se elabora un resumen de las principales caractersticas ambientales y
sociales que presenta la ZN
3
. Esta caracterizacin permite ver las potencialidades que tienen
los recursos naturales en la zona, as como sus riesgos; destaca en este contexto la evolucin
que ha tenido la presin demogrfica y las actividades productivas sobre los ecosistemas. La
explotacin de los recursos naturales y la consecuente alteracin de algunos ecosistemas data
de pocas prehispnicas, con la salvedad de que en esos tiempos la densidad demogrfica
tena ndices bajos. La regionalizacin que se hace para ordenar la descripcin ambiental
incorpora aspectos fundamentales para mejorar la planificacin del desarrollo productivo.

2.1 Regin Noroccidental

43. En lnea con lo establecido por el Plan Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial (PNODT 2004), esta regin est compuesta por tres subregiones que abarcan seis
departamentos y 51 municipios (Fig. 2).

Fuente: PNODT, 2004
Figura 2. Regin Noroccidental

44. Las tres subregiones, a su vez, se encuentran divididas en microrregiones (Fig. 3). La
clasificacin es la siguiente:

3
La caracterizacin a detalle con mencin a los riesgos naturales que presenta la Zona Norte se encuentra en
el Anexo 1.
22


Figura 3. Divisin por regiones, subregiones y micorregiones (Noroccidente)

45. En la regin, en general, se tiene una estacin seca, de noviembre a abril, y una lluviosa,
de mayo a octubre. En la sub-regin Metapn-La Palma yace el Macizo de Montecristo,
cuya red fluvial alimenta, principalmente, a la Cuenca del Ro Lempa. Durante el periodo
seco la disponibilidad de agua tanto para consumo humano como para la actividad agrcola se
hace crtica, y el periodo lluvioso se caracteriza por fuertes lluvias en periodos cortos que
constituyen una amenaza por la vulnerabilidad de los suelos deforestados. Los sistemas
hdricos no cuentan con infraestructura de regulacin para reducir los caudales altos y
almacenar agua para el periodo seco. El Lago de Gija y la Laguna de Metapn son dos
recursos hdricos superficiales importantes. Existen pequeas y moderadas cantidades de
agua dulce. Los ros, en general, se encuentran altamente contaminados por detergentes
utilizados para el lavado de la ropa, pesticidas provenientes de cultivos de hortalizas,
desechos slidos provenientes de asentamientos humanos cercanos a las quebradas y a sus
cauces, efluentes cloacales de los centros urbanos, as como por excretas de cerdos y aves.

46. El mayor uso del suelo en la subregin Metapn-La Palma corresponde a pastos
naturales, granos bsicos, bosques naturales y caf. Tambin existen pequeas reas con
cultivos de hortalizas y frutales. El cultivo de maz, maicillo y frjol es el ms significativo;
la extensin cultivada se desarrolla sobre suelos moderadamente profundos y poco
inclinados, distribuyndose el maz y maicillo en las ondulaciones y el frjol en las partes ms
altas. Las prcticas de cultivo varan desde las formas tecnolgicas ms antiguas hasta los
mtodos ms modernos, aunque dependen, mayormente, de la extensin de las propiedades.
Hay muchas fincas pequeas, de subsistencia, que producen cosechas para el consumo local;
los niveles de produccin son muy bajos. El cultivo de hortalizas se realiza en la estacin
seca en zonas con factibilidad de riego, en las terrazas de los ros y en el margen norte de la
Laguna de Metapn y del Lago de Gija, con cultivos de sanda, ejote y tomate, entre otros.

47. La mayor parte de la actividad agrcola de los pequeos productores se desarrolla en
laderas de ms de 30% de pendiente. En estas reas se presentan los problemas sociales y
REGIN NOROCCIDENTAL
Subregin
Metapn-La Palma
Subregin
Valle Alto del Lempa-Chalatenango

Subregin
Cabaas
Microregin

Ilobasco
Microregin

Alto Lempa
Norte
Microregin

Metapn
Microregin

La Palma-
San
Ignacio-
Cital
Microregin

Alto Lempa
Sur
Microregin

Chalatenango
Microregin

Sensuntepeque
23


ambientales ms serios, debido a la presin antrpica sobre la tierra. Los pastos naturales
(13% de la zona) se utilizan en el pastoreo extensivo de ganado. Los bosques ocupan el 43%
del rea de esta zona; su potencialidad es eminentemente forestal. No obstante, tomando en
cuenta los sistemas actuales de produccin que se desarrollan en estas tierras (cultivo de
granos bsicos, pastoreo de ganado en alta pendiente, quema de bosque y uso excesivo de
agroqumicos), la regin est entrando en etapas avanzadas de erosin.

48. En la baja elevacin de la cuenca del Lempa, los suelos permiten la formacin de
pequeos acuferos. La cuenca media tiene poca cobertura vegetal que produce una
escorrenta relativamente uniforme en toda el rea. Los deslizamientos de materiales -ya sean
causados por la lluvia o movimientos tectnicos -han contribuido grandemente para que en
los cauces de los ros y quebradas haya mucho material de arrastre. En el Alto Lempa Norte,
el Embalse del Cerrn Grande es un punto estructural significativo. Los suelos tienen un
mximo potencial de escorrenta y mnima infiltracin; estos suelos son ms sensibles al
efecto de la deforestacin en su capacidad de retencin del agua durante la poca lluviosa.
Alrededor del embalse Cerrn Grande, existen suelos agrcolas apropiados y adecuados para
el cultivo permanente. Sin embargo, en las estribaciones de las montaas de Chalatenango y
Esesmiles se observan graves problemas de erosin. En la cuenca alta predominan las reas
de bosque natural y artificial, tierras sobre-pastoreadas y reas de cultivos de granos bsicos
de subsistencia. Aqu se renen el conjunto de tierras inadecuadas para el uso agropecuario,
pero que son aptas para la plantacin o replantacin de especies forestales de proteccin,
adaptables a cada zona climtica. Muchas reas de esta clase, generalmente, se encuentran
combinadas con tierras que son aptas para la conservacin, proteccin e incremento de la
vida silvestre, as como para la recreacin escnica.

49. En Chalatenango, la situacin hdrica es bastante crtica. La cuenca del Ro Sumpul ha
experimentado una drstica reduccin, de hasta un 70% en su caudal, comparada con los
valores promedio registrados en la dcada de los 1970s y 1980s. La red hdrica est poco
desarrollada y existen reducidas fuentes de agua dulce. De noviembre a mayo existe un
dficit de agua en la zona. nicamente el 0.8 % de los suelos no tiene restricciones para la
agricultura. El 25% (unas 6,437 hectreas) son suelos poco profundos y de moderada
fertilidad; en las zonas del rea montaosa, la fertilidad es mayor. La variabilidad de
condiciones le imprime una amplia aptitud de usos, aunque un 40% del rea presenta muchas
limitaciones para la produccin agropecuaria. Debido a sus limitaciones, la vocacin se
restringe a cultivos forestales y, eventualmente, frutales, como ser el maran, guayaba, u
otros no muy exigentes en suelo. Tambin tiene una aptitud para el cultivo de pastos
naturales o mejorados, dedicados a ganadera intensiva. El 13% no presenta posibilidades
para su aprovechamiento agropecuario o forestal.

50. En el Valle Alto del Lempa-Chalatenango existe una vocacin agrcola extensa, aunque
combinada con reas boscosas naturales, con vistas panormicas de alto valor. En la zona
central, el uso principal es la produccin de frutales, caf y produccin de granos bsicos
(maz, sorgo, frjol, arroz). En lugares en los que el bosque original ha sido talado y la
biodiversidad severamente afectada, se producen derrumbes que ponen en riesgo a pueblos y
carreteras. Asimismo, las quemas anuales contribuyen tambin a la deforestacin y erosin
de los suelos.

24


51. Existen diferentes zonas con potencial minero; entre stas Metapn y El Paisnal (hierro,
plomo, zinc, cobre y plata), San Isidro (oro y plata), as como Chalatenango y Jutiapa (cobre).
Sin embargo, por el momento, solamente existe actividad de exploracin. Las calizas de los
estratos de Metapn constituyen un recurso mineral no metlico importante que se encuentra
en explotacin para la fabricacin de cemento. De los cauces de los ros Angue y Lempa se
extraen ridos como materia prima para la industria de la construccin. Los recursos
minerales metlicos de la Subregin Valle Alto del Lempa-Chalatenango se encuentran en
los distritos mineros del Paisnal, donde se han explotado hierro, plomo, zinc, cobre y plata.
En Chalatenango, la actividad minera se concentra en el cobre. Dos distritos mineros
destacan en la microrregin: Jutiapa (cobre) y San Isidro (oro y plata).

2.2 Regin Nororiental

52. En el PNDOT, la Regin Nororiental (Figs. 4 y 5) incluye a cuatro microrregiones,
distribuidas en tres departamentos y 43 municipios.

Fuente: PNODT, 2004
Figura 4. Regin Nororiental

Figura 5. Divisin por microrregiones de la Regin Nororiental.

REGIN NORORIENTAL
Microrregin
Manantiales del Norte
Microrregin
Oscicala-Perqun
Microrregin
Gotera-Chapeltique
Microrregin
Santa Rosa de Lima
25


53. La regin posee una extensin de 3,069 km; comparte muchas de las caractersticas de
la Regin Noroccidental, particularmente en lo que concierne a la marginalidad provocada
por las deficiencias de conectividad vial. Slo Santa Rosa de Lima escapa a esta
consideracin, por ser un polo comercial dinmico, relacionado con la cercana al punto
fronterizo de El Amatillo. La regin se caracteriza por su drasticidad climtica que limita las
actividades agropecuarias exitosas. La parte media de Morazn presenta temperaturas
promedio anuales menores a 27 C, lo cual repercute en el ptimo aprovechamiento del
potencial productivo de las tierras. La zona de las montaas intermedias -con alturas por
encima de los 1000 msnm -constituye el rea de ecosistemas frgiles.

54. Los principales ros que cursan por la zona son el Torola, el Upire y el Goascorn, todos
en el lmite fronterizo con Honduras. Al noroeste, el Ro Lempa cursa una pequea extensin
de la regin. Existen muy pequeas cantidades de mantos acuferos subterrneos. En la zona
norte de Morazn, se han identificado alrededor de 850 ha con posibilidad de
aprovechamiento bajo riego, mediante embalses en los ros San Francisco y Yamabal. En
general, se est produciendo una drstica disminucin de los caudales de los principales ros
y fuentes superficiales aprovechables para el consumo humano. En Oscicala-Perqun, el agua
para actividades productivas alcanza niveles crticos; en Gotera-Chapeltique no existen
acuferos continuos. En muchas subcuencas de Santa Rosa de Lima, los materiales se
vuelven prcticamente impermeables; la posibilidad de explotar agua subterrnea en estas
partes intermedias depende de la cercana de las perforaciones al cauce de los ros principales.

55. En la regin, predominan suelos con distintos niveles de limitacin agrcola. Al sur y al
este, los problemas de erosin se pueden considerar inapreciables. Sin embargo, en los
alrededores de los municipios de Jocoro, Bolvar y Santa Rosa de Lima, as como en la media
montaa alrededor del Volcn Cacahuatique, existen problemas muy elevados de erosin. La
produccin se concentra en la ganadera, el cultivo de caf, henequn, maz, maicillo y frijol;
los cultivos son practicados en pequeas extensiones dispersas en distintos sectores.

56. Respecto de las zonas de vida, la regin se caracteriza por la presencia de amplias
formaciones vegetales, principalmente pinares y asociaciones de pino-roble en el norte y
noroeste, aunque tambin existen rodales de bosque subperennifolio y bosque de galera en
los ros y quebradas. Hacia el sureste de Gotera y en la cuenca del Ro Goascorn, se
presentan bosques deciduos, morrales y arbustos espinosos. El rea exhibe una belleza
paisajstica conformada por diferentes elementos, como ser: el cauce del Ro Sapo y la Sierra
de Nahuaterique. En las estribaciones del Volcn Cacahuatique existe vegetacin abierta
arbustiva y cafetales en la zona de mayor altura. Existen humedales artificiales en el embalse
de la presa 15 de Septiembre, los cuales albergan poblaciones de aves acuticas. Las especies
de rboles presentes incluyen caoba, cedro, ceiba, blsamo y copinol. La especie de pino ms
abundante es el pino ocote, el cual puede asociarse con encinos y liquidmbar, aunque no se
lo encuentra en bosques puros. Por otra parte, los valles de los Ros Torola y Sapo son un
hito paisajstico importante, ya que constituyen un tipo de valle fluvial intramontano, no muy
frecuente en el pas. En relacin a las coberturas vegetales, sobresalen los bosques de
conferas, un recurso de potencia turstico y recreativo. El resto del territorio contiene tierras
de bajo potencial productivo, en condiciones naturales.

26


57. Se destaca la intensa actividad minera de explotacin que ha experimentado en el pasado
y los proyectos de exploracin que estn siendo ahora ejecutados. Los principales distritos
mineros son: Chapeltique-Sesori, Jocoso-Santa Rosa de Lima y Yamabal El Hormiguero.
En todos, oro y plata son los principales recursos. En las cercanas de la ciudad de San
Francisco Gotera y Upire existen afloramientos de perlitas. En Corinto, Morazn, existen
afloramientos de piedra pmez que pueden ser aprovechados para diversos usos en la
industria de la construccin. En la actualidad, los principales centros mineros se encuentran
temporalmente fuera de operacin. La actividad minera ha tenido en el pasado severas
implicaciones, ya que los residuos eran depositados hacia el Ro Seco, (minas ubicadas en
Jocoro); este ro era utilizado para abrevar ganado, usos domsticos, as como para la
recreacin local.

2.3 Ecosistemas y reas protegidas de la Zona Norte

58. Para la EAE del Programa, se ha elaborado un mapa actualizado de los ecosistemas y de
las reas protegidas. Debido a los avances que se han dado en la resolucin de los datos
satelitales, el nuevo mapa de ecosistemas de la ZN fue actualizado, a partir de imgenes
ASTER con resolucin espacial de 15 m; es decir, casi tres veces ms preciso que el mapa
producido en 2000 (Fig. 6). La metodologa empleada para la elaboracin de los actuales
mapas, as como el detalle de los datos se encuentra en el Anexo 2.

Figura 6. Mapa de Ecosistemas de la ZN y el trazo del Corredor Biolgico Nacional.

27


59. En la ZN existen 15 reas naturales con aparente proteccin; sin embargo, solamente el
Parque Nacional Montecristo cuenta con proteccin legal y con plan de manejo (ver Anexo
2). Asimismo, podra considerarse como rea frgil los humedales del Embalse del Cerrn
Grande y el de San Diego La Barra. Podra darse el mismo calificativo a los relictos de
bosque ripario que se encuentran en las riberas de los ros. Adicionalmente, se deben incluir
las reas naturales privadas.

60. En el anlisis de vacos aplicado a las reas protegidas, se identificaron los vacos
asociados al uso de la tierra y a los ecosistemas (ver Anexo 2). Se puso nfasis en la forma
en la que estos vacos afectan la gobernabilidad ambiental del sistema. Conceptualmente, el
Gap Anlisis debe realizarse a partir de la evaluacin de la cobertura de la tierra, la
distribucin de especies y la tenencia de la tierra. Sin embargo, estos dos ltimos aspectos,
en la ZN, son un verdadero vaco de informacin. Segn la clasificacin de Uso de la
Tierra, Corine Land Cover, la ZN presenta 36 diferentes usos (ver Anexo 2), predominando
cultivos (granos bsicos, caa de azcar, hortalizas) con 299,751 ha; bosque (latifoliado,
confieras, mixto, galera) con 225,919 ha; pastos (naturales y cultivados) con 122,811 ha;
arbustos 57,524 ha, cuerpos de agua (lagos, lagunas, humedales, ros) con 19,926 ha,
urbanizaciones 10,678 ha y cafetales 10,463, con ha, entre otros usos.

61. Ninguna de las reas protegidas cuenta con ms de tres ecosistemas distintos, excepto en
el caso del Parque Nacional Montecristo, donde se identifican el bosque nuboso, el
submontano y el de conferas. La cobertura del suelo de las 15 reas naturales protegidas es
variada, pero llama la atencin que en ellas se identifiquen usos eminentemente agrcolas, por
ejemplo, pastizales y cultivos en general (granos bsicos, caf, caa de azcar). Solamente el
rea natural Ro Sapo, ubicada en el oriente del pas, no presenta ese tipo de uso. Otra de las
situaciones que muestra la dinmica del cambio de los ecosistemas, es Colimita,
supuestamente un rea protegida que, en la actualidad, ya no tiene cobertura boscosa (ver
Anexo 2).

2.4 Herencia cultural
4

62. Los restos arqueolgicos que han sido asociados con una temprana ocupacin del actual
territorio salvadoreo, entre los 11,000 a.C. y, aproximadamente, el 5,000 a.C., estn
compuestos, principalmente, por pinturas y grabados rupestres. Probablemente, el sitio de
mayor antigedad en la ZN es Gruta de Espritu Santo, un abrigo rocoso ubicado en Corinto
(departamento de Morazn). Actualmente, el sitio tiene un registro de Parque Arqueolgico
Rupestre. El rea donde se encuentran las pinturas y petroglifos fue adquirida por el Estado.
Entre las figuras, destacan aquellas de seres antropomorfos con penachos en la cabeza,
representaciones de manos humanas, aves, serpientes y figuras geomtricas; predominan los
colores rojo, amarillo y azul. Cerca del sitio se identificaron otros sitios con pintura rupestre.
Entre estos sitios se encuentran los siguientes: La Cueva del Toro, Cueva de Las Figuras y
Cueva de Los Fierros.

63. Entre 1976 y 1977, la Presa Cerrn Grande fue concluida en la ZN y los sitios
arqueolgicos que se encontraban en el rea de embalse fueron cubiertos de agua. Se

4
El estudio tcnico con la descripcin completa y detallada de la herencia cultural yace en el Anexo 3.
28


identificaron 24 sitios en el rea, tanto en el sector del embalse como en sectores adyacentes
(Fowler y Ernest 1985); cinco de ellos pertenecen al Periodo Preclsico (1500 a.C.-250 d.C.)
y 12 al Periodo Clsico (250 d.C.-900 d.C.). De la revisin de sitios ubicados en el rea de
influencia del Programa, se puede incluir a Valle Nuevo, un sitio de 0.75 ha, ubicado en el
Municipio de Masahuat, en el departamento de Santa Ana, as como a Llano Guajoyo
(Municipio de Metapn); Beln Guijat II (Municipio de Metapn); Texistepeque,
(Departamento de Santa Ana); La Cinega (Municipio de El Paraiso); La Cabaa (Paleca)
(Municipio de Paisnal) y El Rosario (Municipio de El Paraso).

64. Del registro de sitios arqueolgicos que pertenecen al Periodo Post-Clsico (900-1540
d.C.) y que estn ubicados en el rea de influencia del componente de conectividad vial,
incluidos los ramales de conexin, se encuentran : Santa Catarina (Municipio de Santiago de
la Frontera); Azacualpa III (Municipio de Metapn; Atempa Masahuat (Municipio de
Masahuat); Cerro Colorado (Municipio de Masahuat); Las Lajitas (Municipio de
Chalatenango); Salto El Coyote (Municipio de Plazuelas); y Rocas Coloradas (Municipio de
Plazuelas).

65. Del total (671) de sitios registrados por el Departamento de Arqueologa, 202 sitios se
encuentran dentro del rea de influencia (Tabla 2). En el Anexo 3 se presenta la lista, a
detalle, de los sitios identificados.

Tabla 2. Distribucin de sitios, por tipo.

Tipo Cantidad
Sitios sin Ficha Tcnica 22
Parque Arqueolgico Rupestre 1
Sitio Arqueolgico de Primer Orden 1
Sitio Paleontolgico 1
Sitios Histricos 15
28 Sitios de Arte Rupestre
Sitios de Segundo Orden 134
TOTAL 202
Fuente: Informe sobre patrimonio cultural (Juan Albarracin-Jordan)

66. De los 202 sitios, solamente 14 tienen asociado algn componente cultural (p.ej. Clsico,
Postclsico). Son 144 sitios de los que no se conoce su vnculo temporal, o su asociacin con
determinada cultura arqueolgica. Es decir, que un 93% de los sitios que yacen en el rea de
influencia no han sido investigados.

2.5 Aspectos socioeconmicos

67. La historia reciente de El Salvador no puede ser comprendida a cabalidad si no se
mencionan los Acuerdos de Paz, firmados en 1992, los cuales marcan el cese de la guerra y
del conflicto armado; este evento es un hito, un mojn cronolgico, histrico y referencial
para El Salvador, porque a partir del mismo se comienzan a observar una dinmica
importante en casi todos los rdenes de la vida social, econmica y poltica del pas. En el
espectro poltico, sobresale la realizacin exitosa de tres elecciones presidenciales (1994,
1999 y 2004), celebradas con significativos grados de transparencia, paz social y aceptacin
29


de los resultados, reflejando con ello importantes cuotas de confiabilidad en el sistema
poltico-electoral. ARENA mantiene una lnea de prioridades que ha aportado estabilidad en
el orden econmico, especialmente en la disciplina macroeconmica.
2.5.1 Caractersticas territoriales y demogrficas

68. La ZN est conformada por nueve de los 14 departamentos en los que se divide El
Salvador (Tabla 3).
Tabla 3. Relacin de municipios de la ZN, por departamento

69. La ZN cubre un poco ms de un tercio del territorio de El Salvador y tiene,
aproximadamente, unos 850,000 habitantes. De los 262 municipios de El Salvador, 176 se
encuentran reunidos en estos 9 departamentos, de los cuales, 94 formarn parte del Programa.
2.5.2 Aspectos econmicos

70. El Salvador ha mejorado, notablemente, sus indicadores econmicos en los ltimos aos.
A partir de los Acuerdos de Paz, El Salvador ha sostenido un criterio slido en el
mantenimiento de polticas macroeconmicas y de reformas estructurales, las cuales han
contribuido al mantenimiento de bajas tasas de inflacin, dficit fiscales an manejables y
moderados niveles de endeudamiento. Pese a este buen resultado, tambin es necesario
indicar que el crecimiento econmico se desaceler a mediados de los 1990s. La tasa de
crecimiento del PIB promedio (alrededor de 6.2% anual) descendi a 3.1% a finales de esa
dcada e inicios del presente siglo. En parte, debido a una combinacin de factores, como
ser, la cada de los precios del caf y las secuelas de los terremotos. En cifras absolutas, el
resultado de los terremotos se reflej en prdidas econmicas equivalentes a un poco ms de
US$1,600 millones, lo que represent el 13% del PIB en el ao 2000. El Salvador pas de
un ndice de Desarrollo Humano (IDH) de 0.704 a 0.691, lo que implic un retroceso de tres
aos. La pobreza aument de 45.1%, en 1999, a 51.2%, en 2001; las exportaciones
registraron una cada de 2.2% y las importaciones crecieron un 4.3% en el mismo ao. La
mayor parte del empleo es generado por el sector comercial, el cual explica el 27% de los
ocupados. La industria manufacturera es la segunda rama que genera ms empleos, y est
constituida principalmente por mano de obra femenina.

Regin Departamento Total de municipios por
departamento
Cantidad de
municipios en la ZN
Occidental Santa Ana 13 5
Central Chalatenango 33 33
Central La Libertad 22 1
Central San Salvador 19 2
Central Cuscatln 16 1
Central Cabaas 9 9
Oriental San Miguel 20 8
Oriental Morazn 26 26
Oriental La Unin 18 9
Total 176 94
30


71. No obstante, en trminos generales, las proyecciones para los prximos aos reflejan
datos interesantes que suponen adelantos significativos o que, por lo menos, hacen esperar
buenos resultados, tal como se puede apreciar en la Tabla 4.

Tabla 4. Escenario macroeconmico de mediano plazo.

(como % del PIB mientras no se indique lo contrario)
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Indicadores macroeconmicos
Crecimiento del PIB (cambio porcentual) 1,8 2,5 3,0 3,0 3,0 3,0
Inflacin (cambio % al trmino del
periodo)
5,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5
Reservas brutas (meses de importaciones) 4,5 4,3 4,3 4,3 4,3 4,3
Inversin extranjera directa 1,0 1,0 1,5 1,5 1,5 1,5
Cuentas del sector pblico
Total ingresos del SPNF 16,8 17,1 17,0 17,4 17,9 18,4
Ingresos Corrientes 16,3 16,6 16,7 17,1 17,6 18,1
Ingresos tributarios 12,2 13,3 13,6 14,1 14,6 15,2
Total gastos del SPNF 19,3 20,1 19,3 18,9 18,9 19,7
Gasto corriente (incluidas pensiones) 16,7 16,8 16,3 15,8 15,4 15,0
Gasto de capital 2,6 3,3 3,0 3,1 3,5 4,7
Total saldo de SPNF -2,5 -3,0 -2,3 -1,5 -1,0 -1,3
Total deuda del SPNF 40,5 40,9 40,7 40,3 39,5 39,2
Balanzas de pagos
Saldo en cuenta corriente -4,4 -4,0 -4,2 -4,3 -4,3 -4,2
Exportaciones de bienes 20,4 19,6 19,7 19,6 19,8 20,0
Importaciones de bienes (f.o.b.) -36,2 -35,6 35,5 -35,6 -35,5 -35,6
Partida de memorando
Producto interno bruto (US $millones) 15,697 16,474 17,506 18,500 19,550 20,660
Saldo global del SPNF (sin pensiones) -0,7 -0,9 0,1 0,7 1,2 0,8

72. En trminos del PIB, la ZN siempre se mantiene por debajo del nivel nacional.
Asimismo, el poder adquisitivo de los habitantes de la ZN es menor que el promedio
nacional. Hay falta de empleo, o diversidad del mismo, y menores salarios que inciden
directamente en la calidad de vida de los habitantes. Trece de cada 100 salvadoreos que
viven en la ZN no tienen empleo. La falta de oportunidades y el bajo poder adquisitivo han
incidido, notablemente, en la emigracin. El ndice Integrado de Marginalidad Municipal
(IIMM) de la ZN califica a la mayora de municipios entre la pobreza extrema severa y la
pobreza alta. El 79% de los hogares de la zona estn en pobreza total. A nivel nacional el
total de hogares en pobreza total es de 35%, menos de la mitad de lo que se indica para la ZN.

73. El flujo de remesas cobra cada vez mayor importancia para la economa salvadorea
(Fig. 7), cubriendo cerca del 75% del dficit comercial, con un equivalente del 67% de las
exportaciones. El pas registr, en 2004, un rcord histrico en el ingreso por remesas
familiares, al totalizar 2,547.6 millones de dlares. Las remesas, en la actualidad, inciden de
manera decisiva en la economa nacional. En 2006, las remesas representaron el 19% del
PIB. Las remesas son una fuente determinante para el ingreso de las familias ms pobres y el
reto actual est orientado al diseo de efectivas y creativas polticas que permitan la
31


utilizacin de estos recursos en rubros de inversin. Entre los 94 municipios de la ZN, se
acumula un monto mensual de $9, 724,896 por concepto de remesas

Fuente: PNUD, 2005

Figura 7. Hogares que reciben remesas, por municipio, a nivel nacional (2005).
2.5.3 Educacin

74. Segn datos del Ministerio de Educacin, se ha logrado reducir los ndices de
analfabetismo de la poblacin salvadorea, de un 24.5%, en 1992, a 16.4% en 2006, en
personas de 15 aos y ms. La tasa de alfabetizacin de adultos en la ZN es de 77.42%, la
cual se encuentra por debajo de la tasa nacional, que es de 83.15%. Por otra parte, la tasa de
matriculacin nacional, en 2006, fue de 66.6%, segn datos del MINED, quedando la ZN a
2.3 puntos porcentuales por debajo del promedio de pas. Como una especificacin relativa
al gnero, las diferencias en el nivel educativo de la poblacin son ms marcadas en las
mujeres que en los hombres. La tasa de analfabetismo de las mujeres es del 17.7%, es decir,
4.7 puntos porcentuales ms alta que la de los hombres. En el rea rural, el porcentaje de
mujeres analfabetas alcanza el 27.1%, mayor que el de los hombres analfabetos (22.2%).

75. En el sector pblico, existen tres tipos de modalidades de administracin de los centros
educativos: el Consejo Directivo Escolar (CDE), que es presidido por el director de la escuela
e integra a representantes de docentes, padres de familia y estudiantes mayores de 12 aos; la
Asociacin Comunal para la Educacin (ACE), constituida por padres de familia que
administran escuelas pblicas en las zonas rurales (modelo EDUCO); y los Consejos
Educativos Catlicos (CECE), constituidos por miembros de la comunidad, que administran
los centros educativos bajo convenio entre el MINED y la Iglesia Catlica. Son 4,407 los
centros educativos que se encuentran en la ZN. An cuando hay una mayor participacin de
la poblacin en edad de estudiar en el sistema educativo, no todos tienen acceso a la escuela
(FUSADES 2007). Uno de los resultados ms sobresalientes del Plan Decenal de Reforma
Educativa, 1995-2005, fue la ampliacin de la cobertura, especialmente en la educacin
32


bsica (primero a noveno grado). Entre 1998 y 2004, la tasa neta de matrcula creci en
parvulario (4-6 aos), de 34.7% a 45.5%, en bsica, de 83.8% a 90.7%, y en media, de 22.1%
a 28.9%, aunque la tasa neta de matrcula en parvulario (6 aos) y media sigue siendo baja.

2.5.4 Salud

76. En la ZN, la esperanza de vida alcanza los 69.8 aos. Hay 16 hospitales ubicados en los
nueve departamentos. Se contabilizan 211 centros de salud. Segn datos del MSPAS, en el
perodo comprendido entre diciembre de 2006 y agosto de 2007, las infecciones respiratorias
agudas fueron la principal causa de consulta en la zona, seguidas de casos de diarrea y
gastroenteritis y, finalmente, de neumona. El MSPAS, a travs de los SIBASI, mantiene en
funcionamiento infraestructura especializada para la atencin en el primer nivel. Santa Ana y
San Miguel son los departamentos con mayor nmero de hospitales de la red pblica; cada
uno cuenta con tres centros hospitalarios. Los departamentos de La Libertad y Morazn
cuentan con un hospital, cada uno, y Chalatenango, Cuscatln, Cabaas y La Unin poseen
dos centros de primer nivel. Por el contrario, en los municipios de Aguilares y el Paisnal, no
existen hospitales.
2.5.5 Seguridad pblica

77. La ZN presenta moderados niveles de crimen, tanto social como econmico. En 2004,
9.54% -es decir casi 1 de cada 10 personas -dice haber sido vctima de violencia social, y
cerca del 16% dijo haber sido vctima de violencia econmica. Ello implica que casi el 50%
de los pobladores se siente seguro, lo que hace de esta zona una de las ms seguras del pas.
Ello, al menos en principio, representa una ventaja para el desarrollo del Programa.
2.5.6 Poblaciones en riesgo: migracin interna y la invisibilidad indgena

78. La ZN ha sido considerada como un rincn donde aspectos propios del desarrollo de las
ciudades no estn presentes, tales como, vas de acceso (en buen estado), empresas
generadoras de empleo, centros educativos diversificados, acceso a medios de comunicacin
y otros servicios bsicos. El desplazamiento interno tiene un carcter, fundamentalmente,
econmico, sealado por la bsqueda de nuevas oportunidades. A este panorama, como se
ver ms adelante, se tiene que aadir la posibilidad de que algunos componentes del
Programa podran exacerbar esta situacin; ello, debido a las expropiaciones a realizarse por
el trazo de la nueva carretera, por la venta de sus tierras o por la baja demanda de empleo.

79. La herencia indgena en el pas no manifiesta, necesariamente, los rasgos culturales
distintivos que otros pueblos, o etnias, de otras latitudes de Amrica Latina mantienen con
sus ancestros prehispnicos. La indumentaria, el lenguaje y las costumbres de las
comunidades campesinas con tradicin indgena (CCTI) han atravesado un proceso sincrtico
con elementos de las culturas occidentales, aunque el ncleo de su marco institucional
permanece vigente. De acuerdo a los datos preliminares que se tienen, las CCTI estaran
concentradas en el departamento de Morazn, aunque existen pautas acerca de su presencia
en San Miguel y Chalatenango.
33


2.5.7 Relaciones de gnero

80. En la ZN, 17.5%, de mujeres son analfabetas en relacin al 11.8% de los hombres. Esta
misma situacin prevalece en el rea rural, donde las mujeres tienen una tasa del 25.9%, 5.9
% ms que los hombres (DIGESTYC 2005). La condicin de escolaridad femenina es, sin
lugar a duda, una situacin de desventaja para competir en un mercado laboral, que exige un
mayor nivel educativo. Las estadsticas del Instituto Tecnolgico Centroamericano (ITCA)
revelan que los hombres sobrepasaron en 56% a las mujeres con formacin tcnica (22%), en
2004. En educacin superior tcnica, an persiste la mayora masculina; las especialidades
en las que ingresan ms comnmente las mujeres es en tcnico en preparacin y servicios de
alimentos e ingeniera de la confeccin industrial.

81. Las distintas actividades econmicas y las condiciones relevantes de participacin segn
el ISDEMU (2005) son:

Comercio y servicios en hoteles y restaurantes (38%)
Un 70 % de mujeres trabajan por cuenta propia, 11 % son familiares no remuneradas y slo
un 12% de ellas son asalariadas permanentes.
Industria manufacturera (23%)
Un 45 % son asalariadas permanentes, 34 % trabajan por cuenta propia y nicamente un
0.9% son empleadoras/patronas.
Agricultura, Ganaderas y Caza y Silvicultura (10 %)
Un 41% de mujeres son asalariadas temporales 21 %, familiares no remuneradas 8 %,
empleadoras/patronas, 20 %, trabajan por cuenta propia y un 10% son asalariadas
permanentes.
Servicios comunales y Sociales (10%)
Un 77 % trabaja por cuenta propia, 19% son asalariadas permanentes y nicamente el 0.8 %
es empleadora /patrona.
Servicio domstico (19%)

82. Las mujeres que no poseen un trabajo remunerado mencionan como principal razn para
no trabajar fuera del hogar el cuidado de hijos e hijas; en algunos casos sostienen que su
pareja no se lo permite o que no encuentran trabajo. Las mujeres demandan apoyo en el
cuidado de sus hijos/as para posibilitar su insercin en el mercado laboral, mayor formacin
para desempear un trabajo remunerado, aunado a las posibilidades de empleo (IUDOP
2000)
5
. El acceso de las mujeres al crdito es limitado. Cuando las mujeres rurales tienen la
posibilidad de obtener crdito, las condiciones de reembolso les suelen obligar a vender su
cosecha a precios muy bajos. En resumen, el trabajo informal femenino en El Salvador
constituye el 60% del sector informal de la economa. (Encuesta Nacional de Gnero 2000).
Esta situacin, aunada a los obstculos para acceder al crdito y a la tierra, apunta hacia la
necesidad de hacer los esfuerzos que posibiliten mejorar las condiciones de desventajas
referidas para que el programa alcance sus principales objetivos.

5
Instituto Universitario de Opinin Pblica, Universidad Centroamericana "Jos Simen Caas".

34


Captulo 3
Los involucrados y el proceso de participacin pblica

3.1 Identificacin de involucrados (stakeholders)

83. Los avances hechos por la Comisin Nacional de Desarrollo (CND), en trminos de la
divulgacin del Programa de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte fueron una base
importante para disear la estrategia de consulta con los involucrados. Los resultados
obtenidos por la CND permitieron hacer un importante anlisis de los temas socioambientales
de principal preocupacin. La CND, en coordinacin con la Secretara Tcnica de la
Presidencia (STP), llev a cabo sesiones de consulta en distintos niveles: grupos de inters,
especialistas, ciudadanos en el territorio, institucional y general.

84. La CND report que entre octubre de 2005 a mayo de 2006, se realizaron ms de 50
jornadas de trabajo con la participacin de unas 2,000 personas. En la lista de organizaciones
involucradas en el proceso se encuentran (i) empresarios, (ii) salvadoreos residentes en el
exterior, (iii) mujeres productoras, (iv) alcaldes municipales de la ZN, (v) especialistas en
medio ambiente, (vi) especialistas en ordenamiento territorial, (vii) especialistas en
conectividad vial y en desarrollo social, (viii) funcionarios pblicos, (ix) representantes de
agencias de cooperacin internacional, (x) ONGs y (xi) dirigentes de organizaciones
feministas. Hubo participacin de ciudadanos en encuentros realizados en las ciudades de
Nueva Concepcin, Sensuntepeque, Santa Rosa de Lima, San Francisco Gotera, San Miguel,
Santa Ana y San Salvador. Uno de los niveles ms importantes de consulta fue el que se
llev a cabo en cuatro puntos de la regin norte, para dar participacin a 430 ciudadanos,
autoridades locales, docentes, estudiantes, productores, comerciantes, empleados pblicos y
privados, campesinos, representantes de asociaciones de desarrollo local y ONG de 92
municipios de la ZN.

85. Los resultados obtenidos mostraron que existen varios temas de preocupacin respecto
del desempeo ambiental y de su vnculo con los aspectos institucionales y legales que
permitan un desarrollo ordenado y sostenible. Del proceso de consulta, la CND prepar un
informe detallado, en el que se da cuenta de los objetivos planteados, la metodologa aplicada
y los resultados obtenidos.

3.2 El proceso de participacin y consulta pblica de la EAE

86. Sobre la base de las consultas llevadas a cabo por la CND, el plan de participacin y
consulta pblica de la EAE se concentr en los grupos vulnerables, los pequeos
productores, las ONGs que trabajan con el tema indgena y los alcaldes municipales. Estos
grupos son los actores locales clave con los que el Programa se relacionar estrechamente.
En el caso de las CCTI y los pequeos productores, el componente productivo, en
particular, tendr una relacin directa con los sistemas de produccin local y con cambios
en los patrones de relacin con otras organizaciones, como ser, la banca.

87. Inicialmente, el proceso de consulta de la EAE contemplaba la realizacin de tres
eventos (audiencias pbicas), orientados a establecer prioridades y recomendaciones de los
35


involucrados, validacin de las estrategias que conformaran el Plan de Accin y, finalmente,
la entrega del mismo. Se consider apropiado ajustar el proceso, de tal forma de incorporar
etapas conexas de participacin, con nfasis en la convocatoria a grupos vulnerables y sus
contextos culturales. Esto fue significativo, toda vez que las asociaciones comunales y los
pequeos productores haban tenido muy poca participacin en algunos casos, ninguna de
los procesos de consulta anteriores. El proceso se desarroll en cinco eventos con una visin
que permiti la divulgacin adecuada de la informacin, la creacin de espacios de
internalizacin culturalmente adecuados de tal manera que los protagonistas pudieron
hacer aportes ms contundentes respecto de sus preocupaciones respecto de las prioridades
ambientales y sociales vinculadas al Programa (Fig. 8).

Figura 8. Proceso de Consulta de la EAE del Programa

88. La ejecucin de este proceso demand un importante esfuerzo de identificacin y
convocatoria de personas de los grupos. Tres de ellos se llevaron a cabo en el territorio;
nicamente las reuniones con los alcaldes y la entrega del PEA fueron realizadas en la ciudad
de San Salvador. Las actas de las reuniones y la lista de participantes se encuentran en el
Anexo 4. Adicionalmente, el equipo de consultores realiz consultas especializadas con
representantes del gobierno y de la sociedad civil (Anexo 4).
3.2.1 Consulta con pequeos productores/as y grupos vulnerables

89. Con una asistencia de pequeos productores(as) agropecuarios y representantes de
grupos vulnerables, se llevaron a cabo tres eventos de participacin pblica en Chalatenango,
Suchitoto y Ciudad Barrios. Los eventos se iniciaron con una presentacin del Programa.
La presentacin estuvo a cargo de representantes de FOMILIENIO, quienes respondieron las
inquietudes de los asistentes. Posteriormente, se explic la naturaleza y propsito de la EAE.
Se pregunt a los asistentes si es que tenan otras preocupaciones, al margen de las
Insumos Etapas Productos
Etapa de
divulgacin e
internalizacin de
la informacin
Etapa de recepcin
de aportes,
preocupaciones y
consulta
Etapa de
presentacin del
PEA
Informacin de la EAE,
su importancia en el
marco del Programa
Motivacin para la
participacin en el
proceso de consulta

Reflexin sobre la
situacin socioambiental,
sus prioridades,
necesidades y
pontencialidades
Propuesta del Plan de
Accin de la EAE
Material de apoyo y
preguntas generadoras
Aportes escritos y
verbales de las y los
participantes en la etapa
de divulgacin e
internalizacin
Ajustes al documento
propuesta del PEA

Incorporacin de las
sugerencias y
recomendaciones al
documento de la EAE
36


prioridades ambientales inicialmente sealadas. Todos coincidieron en afirmar que los
recursos hdricos, la tierra, la produccin agropecuaria, la produccin forestal y la salud son
temas crticos para el tipo de intervenciones que tiene anticipado llevar adelante el Programa.
Hubo mencin, sin embargo, de los desechos slidos y las actividades mineras como
preocupaciones adicionales. Despus de la presentacin sobre la EAE, se abri la sesin
plenaria para la recepcin de aportes, utilizando preguntas generadoras que propiciaron la
reflexin acerca de los temas socioambientales prioritarios que estaran vinculados al
Programa. Se hicieron preguntas acerca de cmo se mejorara la situacin del agua, de la
tierra, de la produccin agropecuaria y forestal, desde cambios que se deberan hacer a las
normas y a las organizaciones, tanto a nivel nacional como municipal.
3.2.2 Autoridades municipales y ONGs

90. Veintiocho alcaldes, concejales y secretarios municipales de siete departamentos de la
ZN compartieron con 11 representantes de ONGs un proceso de participacin en dos etapas;
la primera -considerada como una etapa de divulgacin e internalizacin de la informacin -y
la segunda -caracterizada como una etapa de recepcin y socializacin de aportes. Luego del
evento de divulgacin, las personas y grupos involucrados se llevaron consigo las preguntas
que fueron formuladas y discutidas en la reunin. Se estableci un plazo de dos semanas
para la preparacin de las respuestas. Este lapso permiti dar un tiempo prudencial para que
las autoridades, junto con sus consejos municipales y coordinadores(as) de Unidades
Ambientales (UAs), discutieran acerca de (i) las prioridades ambientales y los aspectos
institucionales y organizacionales vinculados a stos; (ii) los escenarios que pueden darse de
no efectuarse cambios, y (iii) las propuestas de solucin. La etapa de recepcin de
informacin se enriqueci con la socializacin de propuestas, en sesin plenaria, en la cual
las autoridades municipales y/o sus representantes presentaron sus aportes.

3.3 Anlisis de involucrados

91. Son varios los actores clave que yacen involucrados con el Programa. Un amplio
sector de la administracin pblica del gobierno central (ministerios, viceministerios y
direcciones), los gobiernos municipales y organizaciones de la sociedad civil, todo juegan
roles preponderantes en el escenario del Programa. El Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (MARN) tiene una importancia grande, ya que es la instancia rectora y
tiene al frente la coordinacin con otras instancias pblicas. El Programa representa una
primera oportunidad para el MARN de integrar aspectos de su competencia en marcos
amplios de desarrollo sostenible y de vincular sus necesidades con las oportunidades que
abre el Programa para el fortalecimiento organizacional. Alrededor del MARN se
encuentran otros ministerios y entidades pblicas, como ser, el MAG, MOP, MINED,
INSAFOR y CONCULTURA, los cuales tambin juegan un rol importante en el contexto
institucional y organizacional del Programa.

92. Desde el punto de vista de los alcaldes, el Programa impulsa, en gran medida, el
proceso de descentralizacin; primero porque les permite avanzar en la transferencia de la
administracin local de los servicios pblicos y porque consolida la transferencia de
atribuciones que antes quedaban en status quo. Las inversiones a realizarse en beneficio
37


del desarrollo local son, en s, un aliciente para que otras inversiones puedan ser atradas a
la ZN, y esto representa una oportunidad poltica interesante para las autoridades ediles.

93. Para las micro, pequea y mediana empresas, el Programa representa una oportunidad
para ampliar la produccin y el acceso a diversos mercados. No obstante, las diferencias en el
tamao de los emprstitos podran jugar un rol en el tamao de los crditos o el acceso a
stos; esto servira a los intereses de las empresas ms grandes, mientras que los micro-
empresarios, muchos de los cuales estaran accediendo a crditos bancarios por primer vez,
podran no tener la capacidad para producir lo suficiente o para pagar su deuda. Una
situacin similar podran enfrentar las ADESCOS; stas asociaciones se organizan para
gestionar recursos para el desarrollo de sus comunidades; su personera jurdica es otorgada
por el gobierno municipal. Pueden administrar fondos de proyectos para infraestructura o
desarrollo social pero requieren de asistencia tcnica para consolidar su estructura funcional.
Los riegos asociados con la consecucin de mercados es el elemento que ms preocupa a este
tipo de asociaciones.

94. Las asociaciones de mujeres estn constituidas, en muchos casos, por mujeres jefas de
hogar que se ven en la necesidad de generar ingresos para el mantenimiento de la familia; se
dedican a la crianza de aves de corral, siembra de hortalizas y produccin artesanal, un buen
nmero de mujeres se dedican a tareas de corte-confeccin, atencin de tiendas, pupuseras,
procesamiento de frutas y alimentos; casi todos estos pequeos negocios los hacen de manera
informal. Sin la asistencia tcnica necesaria y el estmulo a participar de las convocatorias, las
mujeres permanecern en los espacios tradicionales, aspecto que mantendra los niveles de
participacin de las mujeres en un nivel bastante bajo.

95. Los pequeos productores con economa de subsistencia poseen, en promedio, entre 0.7 y
2.1 ha de tierra. Practican un sistema tradicional de siembra, cultivan granos bsicos y cran
aves de traspatio, ganado vacuno y porcino. Slo un reducido nmero de productores/as
cuenta con un sistema diversificado con hortalizas y frutales. Las reas de cultivo varan entre
0.7 y 2.1 ha. Los cultivos principales son el maz y sorgo; en menor proporcin, frjol.
Destinan su produccin al autoconsumo. La crianza de aves de corral, bovinos y cerdos
constituyen un complemento alimentario y medio de ahorro para emergencia. Los excedentes
generados (en algunos casos generados artificialmente por restriccin del consumo) se
comercializan como productos primarios y en forma individual, al primer eslabn de una larga
cadena de intermediacin. Su relacin con el Estado se caracteriza por la tensin que se
forma alrededor de la tenencia de la tierra. La escala reducida de produccin y el mercadeo
individual determinan que la capacidad de negociacin de los pequeos productores y
productoras en el mercado sea baja. Esto les induce a aceptar los precios bajos que les ofrecen
por sus excedentes. La produccin est determinada por las estaciones y tiene un alto costo
por unidad producida; en general, la calidad del producto es baja. Sus formas de vida se
distinguen de aquellas comunidades que tienen mayor nexo con centros urbanos.

96. Con un sistema productivo similar, las comunidades campesinas con tradicin indgena
(CCTI) recogen muchas de las normas y los valores asociados a una institucionalidad de
origen prehispnico. Ramn Rivas (2004:34) indica que lo indgena en El Salvador est
constituido por aquellas familias, grupos o individuos a ttulo personal que renen: (i) un
fuerte fundamento ancestral en creencias y prcticas religiosas; (ii) un fuerte fundamento en
38


los rituales concernientes al ciclo de la vida, productivos y de la naturaleza, utilizacin de la
medicina ancestral y (iii) un fuerte fundamento en las formas de organizacin
socioeconmicas y religiosas. En general, lo indgena est representado en muchas de las
formas de vida campesina que se expresan en el rea rural del pas. Por tanto, se habla ms
de campesinos con tradicin indgena. Varias comunidades lenca y cacaopera habitaran en
la ZN. Rivas (2004:39) afirma que en 12 de los 14 departamentos existen representaciones de
comunidades campesinas con tradicin indgena. Las CCTI que se conocen estn ubicadas en
Lolotique, en el departamento de San Miguel, Cacaopera, Chilanga, Guatajiagua, San Simn y
Sensembra, en el departamento de Morazn, y Jucuaqun, en el departamento de La Unin.

3.4 Identificacin de prioridades ambientales y sociales

97. Las consultas realizadas por la CND dieron como resultado el pedido de varias
autoridades y organizaciones respecto de la necesidad de que se establezca ms orden y
transparencia a la implementacin de futuras intervenciones. Se hizo referencia al
mejoramiento de las polticas pblicas, de modo que aseguren un desarrollo ordenado y
sostenible. Sobre esta base, as como por las intervenciones de los distintos stakeholders, se
identificaron los principales temas de preocupacin sobre factores ambientales y sociales. La
mayora de los consultados consider insuficiente el enfoque que tena el componente
ambiental en la propuesta del Programa y sugiri que se tome el tema con mayor atencin y
profundidad. El informe de la CND seala que el uso, acceso y calidad de los recursos
hdricos fue un tema crtico en todas las jornadas de consulta. Los consultados coincidieron
en sealar que la escasez del agua en la ZN es un factor limitante para el desarrollo. Por
tanto, pusieron nfasis en el anlisis de la gestin hdrica desde todos sus ngulos, incluyendo
la provisin de agua para el fomento de las actividades productivas.

98. Sobre esta base, las consultas realizadas para la EAE con alcaldes, ONGs, pequeos
productores y asociaciones locales permiti identificar siete prioridades ambientales y
sociales vinculadas al Programa:

(i) Tenencia de la tierra y ordenamiento territorial
(ii) Calidad y cantidad de recursos hdricos
(iii) Produccin agrcola
(iv) Produccin forestal
(v) Salud
(vi) Educacin
(vii) Identidad y patrimonio cultural (tangible e intangible)

99. El equipo de consultores de la EAE realiz consultas especializadas con representantes
de organizaciones gubernamentales, privadas, internacionales y proyectos nacionales e
internacionales, vinculados a las prioridades ambientales y sociales del Programa. La
participacin de estas organizaciones complementa el cuadro de actores involucrados, ya que
el conjunto de relaciones que mantiene el gobierno nacional, los gobiernos locales, las
organizaciones de la sociedad civil, incluyendo las organizaciones de base, demarca el
sistema de gobernabilidad ambiental que yace bajo anlisis.

39


PARTE II
Anlisis prospectivo e integrado de alternativas y mecanismos de transmisin

Captulo 4
Riesgos significativos sobre las prioridades ambientales y sociales

100. Los mecanismos de transmisin hacen referencia al conjunto de factores
institucionales, de gobernabilidad y de economa poltica que afecta a la performance de las
polticas asociadas a las prioridades ambientales y sociales. La identificacin de los
mecanismos de transmisin y su anlisis parten de problemticas comunes: distorsin de las
polticas pblicas a travs de la estructura y funcin del orden institucional y organizacional
(debilidades y vulnerabilidad) y derivaciones del orden econmico-poltico que repercuten en
la distribucin de costos y beneficios para los distintos grupos involucrados. Estos aspectos,
en conjuncin con el anlisis de los potenciales efectos con valor estratgico que generara el
Programa, permiten identificar los riesgos significativos asociados a las prioridades
ambientales y sociales.

4.1 La Poltica Nacional de Descentralizacin

101. La percepcin generalizada de los involucrados locales (gobiernos municipales,
pequeos productores, grupos vulnerables [CCTI]) es que el marco regulatorio, respecto de
las prioridades ambientales y sociales identificadas, contiene aspectos que requieren mayor
atencin y articulacin con las necesidades de los actores sociales locales. Entre las
principales polticas de modernizacin del Estado se encuentra la descentralizacin y la
participacin como formas de hacer ms eficiente y eficaz el aparato pblico, dinamizando
las formas institucionales y organizacionales para alcanzar mejores niveles de gobernabilidad
y desarrollo. Para ello, la modernizacin del Estado debe hacer frente a una aeja
configuracin histrica que favoreci la exclusin social y las posiciones rgidas frente a
valores de equidad y solidaridad. La descentralizacin, como proceso sociopoltico, requiere
una sistematizacin permanente del proceso, el cual, en El Salvador, todava presenta
ambivalencia entre la tradicin (hiperconcentracin del poder central) y la modernizacin
(transferencia efectiva de responsabilidades poltico-administrativas a las unidades
territoriales locales). La voluntad para el cambio, no obstante, yace, slidamente, reflejada en
los principios que guan la PND, enfatizndose la creacin de procesos ms amplios de
dilogo, negociacin y consenso, muestra de ello es la conformacin de la Comisin
Nacional de Desarrollo Local (CONADEL), en 2004. Esto ser posible a travs de la
ampliacin y profundizacin de los espacios de encuentro, espacios que servirn para abrir
(en algunos casos, por primera vez) las oportunidades a grupos sociales que, por
generaciones, permanecieron invisibles frente al Estado y la sociedad.

102. Los gobiernos municipales juegan un rol decisivo en el xito del Programa y en la
reforma administrativa del Estado; pero, su importancia no puede quedar, simplemente,
postergada a buenas ideas acerca de sus verdaderas atribuciones y responsabilidades. Este
proceso requiere un nivel ms alto de voluntad poltica para afianzar las capacidades de una
nueva estructura municipal, acorde con los principios bsicos que sustentan la PND: recursos
humanos, tcnicos y financieros suficientes, infraestructura adecuada, liderazgo estratgico,
40


buena gestin de programas y servicios y vnculos provechosos con otras organizaciones. En
este ltimo aspecto, particularmente, resalta la conformacin de mancomunidades que
integran fortalezas y desafos comunes a un conjunto de municipios vecinos, ampliando as
sus oportunidades de cogestin y desarrollo. All donde el marco institucional responda a las
necesidades locales, los municipios deben vigorizar su sistema de ordenanzas aspecto que
les permite dar respuesta gil a las necesidades locales -guardando consistencia legal,
indiscutiblemente, con los principios del ordenamiento jurdico nacional. Los objetivos
planteados por el Programa, en gran medida, se enmaran en los principios generales de la
PND.

4.2 La participacin pblica

103. La PND enfatiza la conviccin estatal en el desarrollo local sostenible como una
dinmica que surge desde la base, desde las comunidades, lo cual implica una ampliacin
de los espacios de la participacin pblica como medio para generar mayores niveles de
gobernabilidad. Los avances planteados en el conjunto de recomendaciones del PEA, en
trminos de la participacin pblica, son transversales a la problemtica institucional y
organizacional que encierran las prioridades ambientales y sociales. Mejoras en la
participacin efectiva contribuirn a disolver, sino remover, obstculos al desarrollo
sostenible de la ZN.

104. La Comisin Nacional de Desarrollo (CND) identifica cinco categoras de consulta, de
acuerdo a los grupos involucrados: (i) grupos de inters, (ii) especialistas, (iii) grupos
territoriales (iv) organizaciones e instancias de gobierno y (v) pblico en general; las cuales
se complementan con funciones propias de los gobiernos municipales (Ttulo IX del CM).
Pese a este gran avance, permanece el vaco sobre estndares operativos asociados al tema y
que, indudablemente, yacen vinculados al Programa. La revisin global del marco
regulatorio actual, concerniente a la participacin y la consulta pblica, muestra un panorama
poco preciso, ameno a juicios de valor que podran ir en detrimento de pequeas
organizaciones con menor influencia econmica y poltica. En este sentido, la legitimidad de
las intervenciones, particularmente en proyectos que requieren la preparacin de consulta con
grupos vulnerables, se ha visto deteriorada por el uso de la retrica de la participacin,
simplemente para cumplir con una obligacin legal. Ser imprescindible, en tal sentido,
orientar la participacin pblica efectiva, de manera que los espacios democrticos puedan
ser ampliados y atendidos, particularmente para los grupos vulnerables.

4.3 La poltica ambiental de El Salvador

105. Los principios que guan la Poltica Nacional de Medio Ambiente (2000) estn
relacionados al derecho a un ambiente sano, un desarrollo econmico y social compatible con
el medio ambiente y la disponibilidad y calidad de los recursos naturales como elementos
base para el desarrollo sostenible. El plan, Pas Seguro 2004-2009, incorpora estos
principios. La EAE del Programa, precisamente, analiza la compatibilidad que deber existir
entre el desarrollo econmico y social y el cuidado del medioambiente y los recursos
naturales, de tal forma de que el desarrollo sostenible no sea afectado, en concordancia con la
41


Poltica Nacional de Medio Ambiente. Segn el informe del Banco Mundial (2006)
6
, las
prioridades del gobierno actual estn enfocadas en tres reas: conservacin de recursos
naturales, gestin integrada de recursos hdricos (la cual parte de un nuevo marco legal) y el
manejo integrado de desechos slidos. Este informe tambin asevera que pese a que la
poltica ambiental fue exitosamente elevada a nivel nacional, los enunciados poseen un
carcter tan general y abarcan tantos temas que la visin estratgica se torn difusa.
Informacin recogida en el MARN corrobora el hecho de que no se tiene una idea clara
acerca de las prioridades y metas. La EAE revela que la planificacin de la gestin anual del
MARN no toma en cuenta los indicadores propuestos por la Estrategia Nacional de Medio
Ambiente; esto implica que de continuar esta situacin, difcilmente se alcanzarn las metas
previstas en su mandato.

4.4 Marco legal y organizacional de la gestin ambiental y su relacin con el Programa

106. El marco legal para la gestin ambiental contiene bases slidas en la Constitucin
Poltica del Estado y la Ley de Medio Ambiente. Sin embargo, se han identificado algunos
vacos que no han sido considerados ni llenados en el proceso reglamentario y normativo de
la LMA y que, en la actualidad, estn afectando el desempeo de las instancias creadas para
el cumplimiento de su mandato. La LMA enlista varios instrumentos de poltica y evaluacin
ambiental; no obstante, el MARN centra sus tareas alrededor de la EIA. Desde abril de 2007,
el MARN cuenta con lineamientos de categorizacin para obras, actividades y proyectos, lo
cual facilita el proceso inicial de la EIA; sin embargo, quedan aspectos que pueden ser
mejorados y que permitiran alivianar la carga de trmites que atiende el ministerio. Entre
stos se podra considerar los proyectos con impactos moderados, los cuales podran
acomodarse a un esquema que les permita presentar un plan de manejo especfico. En
resumen, pese al avance que se ha hecho en la categorizacin de proyectos, el sistema puede
mejorar, tomando en cuenta que la presentacin del plan de manejo agilizara el proceso y
disminuira la carga burocrtica. Las decenas de proyectos que el Programa generar se
encontraran en un marco mucho ms eficiente y eficaz dentro de un sistema mejorado de
categorizacin.

107. Se ha identificado una ausencia de normas complementarias, pero especficas, que
establezcan los criterios fundamentales de una EAE. Aunque no sera conveniente acomodar
la EAE a un esquema de detalles, como lo hace la actual normativa, s se podran incorporar
algunas directrices respecto de los enfoques que tendra este tipo de evaluacin ambiental.
Ser ms importante definir el para qu se elaboraran las EAEs y no tanto las
caractersticas de la forma. Asimismo, ser conveniente orientar la EAE en trminos de su
adaptacin a los contextos de las polticas, planes y proyectos, concentrando los esfuerzos en
un conjunto reducido de prioridades ambientales y sociales, en lugar de emparejar su alcance
con los de una EIA.

108. Si bien la LMA y su Reglamento prevn la participacin de la poblacin en los mbitos
regionales y locales previo a la aprobacin de las PPP o del EEIA, a la fecha, no existe
reglamentacin o una gua de buenas prcticas que establezca cmo y cundo debera

6
Este documento corresponde al informe Country Environmental Analysis (CEA) que el Banco Mundial
(2006) prepar para El Salvador.
42


introducirse la misma; tampoco se ha establecido pautas para la identificacin de
involucrados, la metodologa de participacin, la validacin de resultados, entre otros. Este
aspecto es, probablemente, el tema de mayor preocupacin, toda vez que el Programa un
medio para desarrollar la ZN de manera sostenible -demanda procesos de participacin
efectiva de todos los potenciales beneficiarios y afectados, para (i) divulgar adecuadamente
informacin actualizada; (ii) recoger preocupaciones sobre los problemas existentes, los
riesgos y amenazas que pudieran surgir en el proceso (iii) identificar las necesidades y
demandas que las futuras intervenciones pudieran atender; y (iv) construir consensos.
Asimismo, esta situacin puede incidir en el cabal conocimiento que los involucrados puedan
tener sobre los potenciales impactos y los beneficios de los proyectos. Debido a esta
circunstancia, tambin es posible que las oportunidades que abre el Programa sean
aprovechadas por grupos de poder que ejercen mayor influencia social y poltica. Es
indudable que un proceso participativo mal encaminado tambin puede propiciar el
surgimiento de grupos opositores al Programa.

109. Si bien la LMA incorpora programas de incentivos, a la fecha no se ha normado ni
aplicado incentivos en las actividades, obras o proyectos con buen desempeo ambiental.
Esto ha ocasionado que proyectos con altos potenciales de contaminacin no tengan a
disposicin elementos que los motive a mejorar su performance ambiental. De esta manera,
el sistema de comando-control ha sobrecargado las tareas de seguimiento y monitoreo,
debilitndolas en su genuina funcin. No se ha logrado que los productores agropecuarios
que poseen tierras con vocacin forestal se dediquen a esta actividad; en muchos casos, esto
est vinculado a la falta de incentivos, principalmente de orden econmico (p.ej., pagos por
servicios ambientales). De no emplearse herramientas que permitan al sector forestal
desarrollarse, los objetivos del componente productivo del Programa podran verse limitados
al sector agropecuario. La implementacin del Programa podra representar una buena
oportunidad para aplicar efectivamente los incentivos a la produccin forestal.

110. En materia legal sobre reasentamientos humanos, es preciso sealar que la Poltica
Nacional de Vivienda es muy general respecto a este tema; ms an, slo aparece ligado a
situaciones de inseguridad o de alto riesgo, dejando de lado otros tipos de hechos causales de
reasentamientos. De hecho, la construccin de la CLN incluir, probablemente, situaciones
en las que se tendrn que reasentar a algunas familias. La regulacin de compensaciones por
desalojo est definida solamente para los casos en los que se afecta terrenos legales, tanto
para propietarios como para habitantes, pero no para terrenos ocupados ilegalmente. Esto
anticipa situaciones de conflicto en la ZN. Los actuales canales por los que se conduce una
dbil poltica de reasentamiento humano no son ni adecuados ni suficientes.

111. La LMA crea el Sistema de reas Naturales Protegidas, constituido por reas naturales
existentes y las que se creen a futuro; dispone que su gestin se sujete a un plan de manejo.
Pese a la solidez que presenta el marco legal, un nmero significativo de reas protegidas, en
la actualidad, no estn respaldadas por normas especficas de declaratoria, lo que implica que
estas reas no tienen estatus legal, imposibilitando la aplicacin efectiva de la norma. Un
ejemplo de esta situacin es el caso de Santa Brbara, reconocida por el MARN como rea
protegida, pero que no cuenta con el respaldo legal respectivo; el trazo propuesto para la
CLN, precisamente, bordea uno de los lmites de rea. Cul es la prioridad? Ciertamente,
este tipo de irresolucin institucional genera este tipo de incertidumbres.
43


112. El marco legal vigente que regula la gestin de los recursos forestales, est contenido
en la Ley del Medio Ambiente, la Ley Forestal y su reglamento, marco regulatorio que
establece que el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales se efecta a travs de
un Plan de Desarrollo Forestal (PDF). Seala que los proyectos del rea forestal no
requieren tramitar su PA; slo deben registrar el plan, el cual debe ser aprobado por el
MARN. Empero, al no existir normas tcnicas que orienten los PDF, el aprovechamiento
forestal funciona de manera discrecional. A esto, se suma la incertidumbre que existe sobre
el rol que el MARN o el MAG desempean en la autorizacin de desmontes para usos ajenos
al aprovechamiento forestal; ninguna de las instancias, en estos casos, asume responsabilidad,
dejando un gran vaco de gestin. Por una parte, esto incidir en los desmontes que la
construccin de la CLN demandar.

113. Por otra parte, el componente de desarrollo productivo del Programa incorporar varios
proyectos en el rea forestal; todos ellos debern desarrollar PDFs; de persistir la situacin
actual, no habr manera de homogeneizar los aspectos tcnicos, a riesgo de que tambin se
produzca una acumulacin de trmites. Existe el riesgo de que si los trmites de
presentacin, aprobacin y registro del PDF son largos y costosos, se desmotive a las
personas o grupos que deseen incorporarse a la produccin forestal. Paradjicamente, hasta
la fecha, no se ha registrado PDF alguno, lo que hace presumir que, ms all de que stos no
se hubieran formulado, el MARN no tenga un procedimiento de registro establecido o un
responsable asignado para este propsito. Estos problemas asociados con el marco
regulatorio ha generado incentivos para que actores locales que desarrollan actividades
forestales, sin criterios de manejo, sean favorecidos por la situacin institucional actual.

114. El MARN depende, en un grado significativo, de la cooperacin internacional. Este
hecho se ve reflejado, por ejemplo, en el efecto que tendr la disminucin del presupuesto
2008, debido a que el Programa de Descontaminacin de reas Crticas, financiado por la
cooperacin internacional, entra a su fase de cierre y slo se ejecutarn los saldos pendientes.
En la mayora de las instancias que componen el ministerio, la falta de recursos humanos,
financieros, tecnolgicos y logsticos, as como el hacinamiento en el que desarrollan su
trabajo los funcionarios es notorio.

115. Si bien las competencias por direcciones, gerencias y unidades al interior del MARN
estn definidas de manera general, existe superposicin de funciones en la atencin de temas
prioritarios, como ser, el agua (a cargo de tres funcionarios dependientes de la Direccin de
Patrimonio Natural, del Programa de Descontaminacin de reas Crticas y del SNET). No
existe coordinacin efectiva con el SNET, debido a que este ltimo sigue funcionando como
instancia independiente, pese a que en la nueva estructura organizacional del ministerio, ste
forma parte del MARN. La Direccin de Inspectora Ambiental, recientemente fortalecida,
en la actualidad cuenta con recursos propios. Sin embargo, el personal es insuficiente para
atender las ms de 200 auditoras e inspecciones que actualmente atiende por ao. Esto se
incrementar considerablemente con la ejecucin del programa. El bajo nivel de
performance en trminos del seguimiento y control implica que muchos de los impactos
identificados en los EEIAs pueden no estar siendo controlados eficazmente, de acuerdo a los
planes de manejo propuestos. De este modo, las causas de la acumulacin de impactos
44


ambientales podran tener un origen ms bien vinculado con aspectos de capacidad
organizacional que con el cumplimiento de la norma por parte del titular del proyecto.

116. La debilidad organizacional del MARN respecto de las reas protegidas se refleja en la
estructura interna: cinco funcionarios sirven como enlace para 36 reas protegidas.
Adicionalmente, estos funcionarios deben hacerse cargo del componente de educacin
ambiental, interpretacin y ecoturismo, as como el seguimiento a proyectos especficos,
situacin que impide el cumplimiento eficiente de sus funciones. El ministerio no dispone de
recursos propios para asegurar la gestin en funcin a prioridades, lo que implica que exista
una dependencia de ONGs, o de las ADESCOS que actualmente administran reas bajo
convenio. En la ZN, el rea protegida Colima, por ejemplo, no cuenta con recursos
financieros para iniciar su gestin, pese a que ya cuenta con el plan de manejo aprobado.

117. Las asignaciones presupuestarias del MARN para la gestin 2007 son superiores a las
del 2006 debido a una asignacin mayor de la Secretara de Estado. Sin embargo, tal como
se advierte en la Tabla 5, para el 2008 habr una baja de ms del 50% del asignado en el
presente ao, lo cual se ver reflejado en una mayor debilidad institucional para responder
adecuadamente a las nuevas demandas, en particular a las que exigir el Programa.

Tabla 5. Asignaciones presupuestarias del MARN (2006-2008)

Fuente: MARN (2007)
4.4.1 El SINAMA y las debilidades de coordinacin

118. El SINAMA es la base sistmica de la gestin ambiental. Actualmente, el MARN
cumple parcialmente sus funciones de coordinacin; ello, debido a la falta de recursos
asignados para este propsito y a la ausencia de personal dedicado a esta tarea. El resultado
es la descoordinacin de funciones y responsabilidades. En la actualidad slo el MOP ha
establecido su UA; no obstante, sta se dedica exclusivamente al tema de carreteras, dejando
de lado temas importantes de competencia del MOP, como ser, el transporte y obras pblicas.
Por su parte, el MAG an no ha constituido, efectivamente, su UA; se ha limitado a la
designacin de una persona como responsable de esta unidad, siendo que esta persona no
tiene dedicacin, a tiempo completo, al tema. El Ministerio de Turismo, el MINEC y el
Fondo de Inversin Social y Desarrollo Local (FISDL) no han establecido sus UAs.
4.4.2 Gestin ambiental en las alcaldas

119. A diferencia de las organizaciones del nivel central, todas las alcaldas han establecido
sus UAs, en conformidad con la disposicin emitida por el MARN, en 2007. La mayor parte
de las UAs enfrentan problemas de capacidad (limitaciones en su equipamiento, personal
2006 2007 Proyectado 2008
Secretara de Estado 3,186,145 6,692,420 6,087,790
Contrapartidas 200,000 200,912 390,155
Entidades Adscritas 1,947,005 182,800 182,800
Prstamos Externos 2,400,000 6,722,055 0
Total 7,733,150 13,798,187 6,660,745
45


asignado, capacidad tcnica y recursos financieros). Han concentrado su trabajo en temas de
desechos slidos, preocupacin legtima en la ZN, ya que, por ejemplo, en Santa Ana, las casi
270 toneladas de desechos diarios que se generan, estaran siendo dispuestas a cielo abierto.
En circunstancias actuales, no existe coordinacin entre alcaldas y ministerios sectoriales
para abordar problemas ambientales derivados de actividades, obras o proyectos, lo cual, de
no llevarse a cabo ajustes al sistema de vnculos, las alcaldas no podrn atender ni responder
a problemas derivados de un incremento en las actividades productivas propuestas por el
Programa.

4.5 Riesgos significativos asociados a la tenencia de la tierra y al ordenamiento y
planificacin territorial
4.5.1 Problemtica histrica de la tenencia de la tierra

120. Los conflictos relacionados con la tierra en El Salvador tienen sus races en la poca de
la conquista, la colonia, la independencia, la reforma liberal (1880 1882) y, de manera ms
reciente, la expansin de la economa agrcola de exportacin iniciada a finales del siglo
diecinueve y continuada durante la mayor parte del siglo veinte. A cada ciclo de despojo de
las tierras comunales y ejidales en manos de comunidades indgenas o de los pequeos
agricultores sigui un ciclo de resistencia social, represin del Estado y conflictos armados.

121. La Reforma Agraria en El Salvador ha sido caracterizada como una de las ms extensas
de Amrica Latina. Sin embargo, sta modific parcialmente la estructura de la tenencia de
la tierra, ya que el sector reformado lleg a cubrir, en 1986, el 25.4 % de la superficie en las
fincas, y a representar el 12.1 % de las familias rurales, mientras que el 54.2 % del rea
contina en manos del 2.8 % de propietarios de fincas. Esto refleja la persistencia de la
concentracin de la tierra en pocas manos. A este respecto, se ha sealado que el conflicto en
torno a la tierra, la extrema concentracin del ingreso y la riqueza y el cierre de espacios de
participacin democrtica fueron, sin duda, algunos de los factores estructurales que
generaron el conflicto armado de 1980 1992.

122. Respecto del Programa de Transferencia de Tierras, impulsado despus de los
Acuerdos de Paz de 1992, la figura jurdica que se emple para transferir las propiedades
rurales fue el proindiviso. lvarez (2003) seala que si bien esta forma de propiedad
proporcion cierta seguridad jurdica a los beneficiarios, tambin gener incertidumbre sobre
la propiedad y el rea de tierra que le corresponda a cada uno. De esa incertidumbre se
originaron algunas consecuencias, como ser la falta de motivacin para la realizacin de
inversiones sociales y productivas de parte de las mismas familias y de otras instituciones, las
prcticas de ciertos grupos de personas que realizaban labores agrcolas en una porcin
mayor de la tierra que no les corresponda, dificultades para garantizar la seguridad
alimentaria, imposibilidad de heredar la propiedad y otras que obstaculizaban las
posibilidades de mejoramiento en la calidad de vida de esta poblacin.

46


4.5.2 Situacin actual sobre la tenencia de la tierra

123. Las tierras distribuidas por medio del Programa de Transferencia de Tierras (PTT)
alcanzaron cerca de 120,000 manzanas y que fueron distribuidas a un nmero aproximado de
29,600 beneficiarios, quienes recibieron un promedio de 3.5 manzanas por persona (CARE
2000). El proyecto PROSEGUIR tiene como propsito romper el proindiviso en la tierras
transferidas por medio del PTT. Para el ao 2000 se haban medido esas propiedades a fin de
identificar las parcelas individuales, demarcarlas y emitir ttulos individuales de propiedad
sobre las mismas. La meta era cubrir las 2,290 propiedades, con un rea de 120,518
manzanas y nmero de 29,643 copropietarios. Para el ao 2000, el proyecto haba avanzado
con 2,000 propiedades (cerca de 95,000 manzanas), generando 18,238 testimonios
registrados (ttulos individuales de propiedad ya inscritos) a un nmero similar de
beneficiarios.

124. Un porcentaje importante de las tierras (ms del 50 %) pertenece a grandes propietarios
que dedican las mismas al desarrollo de cultivos extensivos o bien a la ganadera y, en menor
proporcin, al desarrollo urbano. Otro porcentaje (cerca del 40 %) pertenece a pequeos
propietarios, individuales, o bien agrupados en cooperativas y otras formas de asociacin. En
este caso, las tierras se dedican a la agricultura, la ganadera o bien estn ociosas, debido a la
falta de recursos de sus propietarios para su desarrollo. El porcentaje restante de las tierras
corresponde a usos pblicos, vinculados con reas urbanas, viabilidad y otros usos
relacionados.
4.5.3 La Carretera Longitudinal del Norte (CLN) y los efectos indirectos asociados
con la tenencia de la tierra

125. La tenencia de la tierra adquiere una dimensin significativa respecto de la CLN. Pese
a que, como ya se indic, la carretera comprender en pocos tramos, la apertura de nuevas
rutas, tratndose ms bien de la ampliacin y mejoras de la carretera ya existente; el hecho de
que implique la ampliacin de la obra, en s, y su derecho de va, tendr repercusiones en las
propiedades que se presentan sobre su trazo. En estos casos, el proyecto en cuestin generar
un impacto directo en la tenencia de la tierra, obligando a desarrollar cambios que varan
desde un traslado completo de los propietarios, hasta un desplazamiento dentro de sus
mismas propiedades. Este aspecto es analizado en la actualidad por la empresa que est
preparando el EEIA de la carretera. No obstante, la construccin de la CLN cuyo alcance
tiene niveles internacionales generar efectos socioeconmicos y ambientales indirectos. En
el mbito de la EAE, son estos efectos indirectos los que adquieren una dimensin especial
y los que tienen un valor estratgico.

Valoracin de las propiedades por desarrollo de infraestructura

126. Aunque este efecto podra considerarse como directo y objeto de la EIA -dado que
tiene un alcance ms amplio en el espacio que la misma rea de trabajo utilizada en el EIA,
as como una extensin ms amplia en el tiempo -es tambin un efecto ambiental que tiene un
valor estratgico, y por tanto, objeto de anlisis por parte de la EAE. El hecho de que mejore
el sistema la infraestructura vial inducir, cuando el mismo ya est operando, de forma
47


automtica un aumento en el valor de la propiedad que se encuentre en las cercanas
inmediatas de la carretera o bien de los ramales de la misma que sern mejorados como parte
del programa. El aumento de la plusvala del terreno se interpreta, por lo general, como un
efecto positivo dado que podra representar un beneficio econmico directo para los
propietarios, aunque, desde el punto de vista de tenencia de la tierra, puede representar un
elemento de conflicto.

Potencial desarraigo de los propietarios por venta de los terrenos con potencial de
desarrollo

127. El paso subsiguiente -casi inmediato al desarrollo y mejoramiento de la infraestructura
vial -es la llegada de inversionistas nacionales o extranjeros, de diferentes capacidades de
inversin que ofrecern comprar a los propietarios actuales los terrenos aledaos o con
acceso inmediatos a la carretera y sus ramales mejorados, para el desarrollo de diferentes
actividades productivas, de tipo comercial, residencial, tursticas e incluso, industriales. Este
efecto ya se est dando en El Salvador, al igual que en otros pases de Centroamrica,
particularmente Costa Rica. El ofrecimiento de la compra de un terreno por un monto que el
propietario considera exagerado, segn el patrn comn de costo de la tierra, hace que la
gran mayora caiga en la tentacin del ofrecimiento. La experiencia en Costa Rica es que los
propietarios, en la mayora de los casos, venden el terreno y emigran hacia terrenos ms al
interior, o bien hacia las ciudades. Se inicia, as, un proceso de desarraigo de los propietarios
originales y el cambio hacia nuevos propietarios, no arraigados, cuyo objetivo, es el
desarrollo directo de la actividad productiva, o como sucede en la mayora de los casos, servir
de intermediarios inmobiliarios para la venta posterior del terreno.

128. Ante esta situacin, resulta muy importante que los propietarios originales de los
terrenos puedan tener la capacitacin y en entrenamiento para que este efecto los perturbe lo
menos posible. Existen dos alternativas de posible solucin a este potencial efecto negativo.
La primera de ellas se vincula con la venta parcial del terreno, de forma tal que el propietario
sigue teniendo posesin de parte del mismo, lo cual puede servirle para mantenerse arraigo a
su territorio y adems, poder emprender su propio negocio. La segunda tiene que ver con el
hecho de que se asocie a otros propietarios o bien se asocie a un inversionista y que de forma
mancomunada desarrollen el terreno para las nuevas oportunidades de negocio que se
presentan. En ambos casos, como puede notarse, es clave reconocer la situacin y preparar a
los propietarios para que puedan formar parte del desarrollo que se plantea y no un actor
social que es desplazado.

Efecto domin en el proceso de aumento de costo de los terrenos y desarraigo de
los propietarios originales

129. Con el tiempo, conforme el desarrollo cercano a la carretera se consolide, es muy
posible que se inicie su expansin hacia el interior. De esta manera, y conforme se habiten
servicios para los territorios comunicados por los ramales de acceso que se conectan con la
carretera principal, los terrenos del interior tendrn el mismo efecto sealado en los dos
anteriores efectos estratgicos. Este efecto, de tipo domin, podra darse a velocidades
diferentes, dependiendo del potencial de desarrollo que tengan los diferentes sectores de la
zona, en particular si existe potencial desde el punto de vista turstico, recursos naturales,
48


culturales y paisajsticos. Los mismos problemas de desarraigo se podran generar en caso de
que no se aplicaran las medidas sociales apropiadas que prevengan esta situacin.

Induccin de cambios sustanciales en el uso del territorio

130. Otro efecto que se da con el desarrollo de la infraestructura vial es la induccin a los
cambios sustanciales en el uso del territorio, ya sea con los mismos propietarios o, bien, con
nuevos propietarios. Las nuevas oportunidades de negocios, como ser, el desarrollo turstico,
residencial, comercial o industrial, inducirn cambios de uso del territorio. Esta situacin, no
se debe considerar negativa en primera instancia, dado que es precisamente el efecto que se
busca con el desarrollo de la obra vial; es decir, la apertura de oportunidades de negocios y,
con ello, el mejoramiento econmico y social de los pobladores de la regin. Sin embargo, si
ese nuevo desarrollo no se ajusta de forma efectiva a un plan y efectiva administracin del
territorio, se corre el riesgo de que se d un crecimiento desordenado -sino catico que, por lo
general, tiene severas y negativas repercusiones en el ambiente y, consecuentemente, en la
tenencia de la tierra.

131. Es importante sealar que estos cambios rpidos, no planificados, y desordenados en el
uso del suelo, podran tener efectos en cadena, desde aumentos significativos en la demanda
de servicios, como ser: agua potable, electricidad, materiales de construccin y servicios de
comunicacin, hasta la produccin adicional de emisiones, residuos y vertidos. Estos
cambios representan, tanto de forma individual como acumulativa, fuentes de efectos
adversos que se pueden traducir en deterioro y dao al ambiente. Un ejemplo tpico de esta
situacin es el desarrollo de gasolineras, talleres mecnicos y otras empresas de servicio para
vehculos de transporte (sitios de estacionamiento de camiones o de lavado de autos). Todas
estas actividades tienen un alto riesgo ambiental, debido a que si no cuenta con una efectiva y
eficiente gestin ambiental y una adecuada planificacin para su ubicacin, pueden
representar una fuente crtica de contaminacin. Este es un tema que no slo debe ser
analizado en el marco de la EIA, sino tambin en el contexto de la planificacin del territorio,
de manera que este tipo de actividades se planifiquen en terrenos aptos y bajo una regulacin
clara y efectiva.

132. Tambin es importante destacar que este cambio de uso del territorio no slo afectar
las reas aledaas a la carretera y sus ramales de comunicacin; tambin afectar a las
ciudades que se localicen en la cercana inmediata de la carretera. En este sentido, resulta
indispensable que estas ciudades dispongan de planes de ordenamiento del territorio de forma
tal que dispongan de una planificacin efectiva y correcta que organice su crecimiento y
ordene su desarrollo de una forma sostenible. Caso contrario, se produciran los tpicos
efectos negativos asociados al crecimiento desordenado de las ciudades, por lo general,
atravesadas por carreteras.

Potencial deterioro, o prdida, de la identidad cultural

133. Este efecto ambiental estratgico se da como consecuencia de la generacin de los
efectos descritos previamente. Incluso, puede darse sin que se den cambios sustanciales en
los propietarios originales de los terrenos cercanos a la nueva obra vial y el desarrollo
posterior que ocurrira como consecuencia de ste. El efecto se puede originar como
49


consecuencia de la llegada de nuevos propietarios o por los cambios de los patrones
culturales inducidos por el desarrollo turstico, en particular extranjero, as como de tipo
inmobiliario que se podra generar paulatinamente en la regin. Este efecto sera ms severo
en los sitios con potencial desarrollo turstico o de tipo inmobiliario residencial.

134. Los cambios en los patrones culturales se dan como consecuencia del desarraigo de los
propietarios originales y la llegada de nuevos propietarios con patrones culturales diferentes.
Los indicadores que muestran esta situacin son muchos: (i) prdida de identidad con el
idioma; (ii) desplazamiento de las tradiciones; y (iii) prdida o deterioro de los valores
tradicionales por parte de las nuevas generaciones. A largo plazo, este fenmeno tiene
repercusiones directas en la tenencia de la tierra, dado que es comn que los propietarios
originales que soportaron la arremetida del desarrollo, cuando detectan que las races
originales (culturales) se han perdido o deteriorado, en muchos casos, prefieren desplazarse a
otros sitios, como respuesta al efecto de sobre-innovacin. Aunque existen muy pocas
investigaciones antropolgicas realizadas sobre las CCTI en la ZN, ser muy importante que
se identifiquen a estos grupos vulnerables (ver Recomendacin 1[b] del Marco Estratgico).
De manera preliminar, el trabajo realizado sobre patrimonio cultural da cuenta de la presencia
de CCTI en varios lugares de la ZN (ver seccin sobre patrimonio cultural y anlisis de
involucrados), particularmente en los departamentos de Morazn y San Miguel.

135. La construccin de la CLN, no obstante, tambin presenta efectos positivos de largo
plazo que permitir mejorar el intercambio comercial y cultural entre las ciudades que
comprende el mbito del corredor, aminorando costos en el transporte y asegurando que los
productos agrcolas y pecuarios lleguen a los mercados en buenas condiciones y en menores
tiempos. El componente de conectividad contribuir efectivamente a la integracin
centroamericana y a optimizar la competitividad y sustentabilidad de la cadena logstica, con
lo cual fomentar el establecimiento de relaciones comerciales con los pases de la regin. El
aprovechamiento del sistema vial mejorado ser mayor si se desarrollan planes integrales
para la promocin del comercio en la zona.

136. El desarrollo del ecoturismo, en este sentido, es otro beneficio de atractivo que
conllevar la operacin del corredor vial, dado que una va en buen estado de inmediato
resulta ms atractiva a potenciales turistas y visitantes. El corredor atraviesa por zonas del
pas con un potencial turstico alto, situacin que no debe ser desaprovechada por los
habitantes de la regin ni las autoridades responsables. La implementacin de adecuados
planes de turismo, as como adecuadas medidas de gestin ambiental, permitirn darle mayor
fuerza al desarrollo de la actividad turstica, a la vez que permitir proteger y preservar los
atractivos tursticos. Ser importante, no obstante, considerar la realizacin de una EAE en el
sector de turismo para orientar de manera ms sistemtica su desarrollo.

137. Como se podr notar, el tema de la tenencia de la tierra puede generar cadenas de
efectos que interactan con otros componentes ambientales y sociales, en la forma de una
trama compleja. Se ha destacado aqu que la construccin de la CLN tendr un claro e
intencionado efecto de desarrollo. Ser fundamental evitar que el proyecto, a mediano y
largo plazos, acare ms efectos negativos que positivos. Para ello, la capacidad
organizacional e institucional instalada tendr un rol crtico en la prevencin o mitigacin de
estos efectos. Mejores prcticas de participacin pblica y de consulta son componentes
50


imprescindibles en la reforma que se requiere. La gestin social con los propietarios de las
tierras y las CCTI juega, por tanto, un papel fundamental para prevenir algunos de los
principales efectos sociales adversos que se han identificado, los cuales tambin se suman a
otros, de tipo ambiental.

4.6 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con el ordenamiento y la
planificacin territorial

138. Durante los ltimos aos, se ha construido un programa sistemtico de ordenamiento
territorial, el cual se inici con un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial y pas a la
elaboracin de Planes de Desarrollo Territorial para las regiones. Adicionalmente, y como
complemento a lo anterior, algunos municipios, o en su defecto, sus mancomunidades, han
estado elaborando planes de ordenamiento territorial local. A pesar de esta buena noticia, se
han detectado algunos problemas respecto a la forma en que se estado elaborando este
ordenamiento y planificacin territorial.

139. El hecho de que el ordenamiento territorial, independientemente de la escala con que se
ejecuta, no siga un procedimiento metodolgico estandarizado, en el que se hayan
considerado las variables tcnicas y ambientales fundamentales, hace que su producto final
sea altamente vulnerable a cuestionamientos sobre su calidad y, en particular, su
aplicabilidad. Esto tiene consecuencias muy serias para el Estado, en particular si despus de
la inversin de tiempo y dinero que significa la realizacin de un plan de ordenamiento
territorial, resulta que sus resultados pueden ser cuestionados con relativa facilidad. Resulta
particularmente especial que el MARN no haya asumido un papel ms proactivo en el
proceso de definir esta metodologa. Su mandato puede entenderse de dos maneras: pasiva y
proactiva. En el primer caso, el MARN se limitara a revisar los programas y sealar si la
dimensin ambiental ha sido incorporada correctamente o no. Esta parece ser la situacin
actual. En el segundo caso, el MARN asume un rol ms activo, definiendo, de manera
participativa, las variables, los factores de ponderacin, los mecanismos de interaccin de
dichas variables, para producir mapas ambientales de zonificacin del territorio, como base
para la elaboracin de propuestas de usos de los espacios geogrficos. A la situacin
anterior, se suma el hecho de que los planes de ordenamiento territorial no son realizados por
el MARN, sino por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU), lo que
determina el enfoque desarrollista de esos planes.

140. La presencia de vacos temticos en los planes de ordenamiento territorial y la
planificacin de uso de los espacios geogrficos que de ellos se derivan hace que la propuesta
de uso del suelo que se plantee presente potenciales inconsistencias. En la ZN existe un Plan
Nacional (escala 1:200.000), tres planes regionales (a escalas variables y menores a
1:200.000) y algunos planes locales, como el realizado para la regin de Chalatenango por la
Mancomunidad de la Montaona. Cuando se analizan estos tres planes y se comparan entre
s, se detecta que existen divergencias debido a que, en su elaboracin prevaleci un proceso
metodolgico diferente. Las consecuencias de esta incompatibilidad entre los planes de
ordenamiento, incluso aquellos realizados a la misma escala, conducen a que se den
problemas de calidad de los planes de ordenamiento territorial de las diferentes regiones.
Tambin es posible afirmar que la incorporacin de la dimensin ambiental sera insuficiente
51


e insatisfactoria; se daran problemas de ajuste entre planes de ordenamiento territorial
colindantes entre s.

141. Por otro lado, que el mecanismo de propuesta de usos del territorio no se sustente de
forma estandarizada y apropiada podra llevar a que los procesos de toma de decisiones sean
cada vez ms difcil de realizar, precisamente, porque los actores sociales sentirn cada vez
ms desconfianza de ese tipo de propuestas. En la prctica, la implementacin de planes de
ordenamiento territorial que no cuenten con un debido sustento tcnico puede inducir a que se
d una mayor afectacin del medioambiente. En muchos casos, la ausencia de planificacin
de uso del suelo inhibe que una determinada zona se desarrolle. Por otro lado, el no haber
desarrollado un proceso de escalonamiento efectivo entre los diferentes planes de
ordenamiento territorial podra inducir a confusiones entre los usuarios, quienes esperan tener
una propuesta nica sobre el tipo de uso que pueden darle a un territorio. Esta misma
situacin, aunada a los vacos temticos, puede inducir a la revisin de las propuestas, con
lo cual se pierde su efectividad y su credibilidad.

142. De forma indirecta, y al no aprovecharse la insercin efectiva de la dimensin
ambiental en la planificacin territorial, no se puede aplicar la misma como una herramienta
para simplificar el proceso de EIA, con lo cual se pierde una oportunidad valiosa de
modernizar el sistema de EIA del pas. Finalmente, y posiblemente el ms importante riesgo
que se producira en el escenario de un ordenamiento territorial no sistematizado, se reflejara
en el medioambiente. Bajo el marco expuesto, el modelo de desarrollo podra acelerarse, el
igual que el grado de afectacin al medioambiente, con lo cual se estara manteniendo un
sistema de insostenibilidad del desarrollo, con todas la consecuencias que ello implica.

143. En ausencia de una ley y de una poltica de ordenamiento territorial para El Salvador,
que fije reglas claras, as como una organizacin rectora en la materia, y considerando el
escenario anteriormente expuesto -con generacin de planes de ordenamiento territorial de
diferentes escalas y con diferentes enfoques metodolgicos -es de esperar que se produzcan
problemas de ingobernabilidad vinculados con el tema. A pesar de que pueden identificarse
una serie de actores pblicos y privados que formaran parte de esta situacin, sobresalen tres
entidades o grupos de entidades que, definitivamente, tienen una relacin directa con este
proceso: MARN, VMVDU y las municipalidades.

144. A nivel de gobierno central, la falta de coordinacin entre el MARN y el VMVDU en
el tema de ordenamiento territorial y, particularmente, en la generacin de planes de
ordenamiento a diversas escalas, podra acarrear choques de competencias y afectacin de
terceros, en particular cuando se tramiten usos del suelo respecto a la licencia ambiental
para el desarrollo de nuevas actividades, obras o proyectos en esos territorios. Por otro lado,
ante la ausencia de un sistema debidamente ordenado y organizado por las autoridades
rectoras, las municipalidades, o en su defecto sus mancomunidades, pueden optar por
desarrollar, segn establece la legislacin vigente, sus propios planes de ordenamiento
territorial local, haciendo caso omiso de los lineamientos nacionales y regionales. Con ello,
se dara un desajuste e incumplimiento de los lineamientos regionales a nivel local, con lo
cual se provocara problemas, tales como la inseguridad para los propietarios de terrenos y
desarrolladores de proyectos, y la prdida general de credibilidad en el sistema de
ordenamiento de uso del suelo.
52


145. La posicin que pueden asumir los municipios, respecto a los lineamientos de
ordenamiento territorial derivados de los planes nacionales o regionales, pueden ser en la
lnea de flexibilizar los lineamientos o en su defecto de hacerlos ms duros, cambiando del
todo la propuesta original. Cualquiera que sea el caso, la ausencia de coordinacin y
escalonamiento entre las diferentes propuestas, dentro de un mismo esquema general, se
traducir, indefectiblemente, en una situacin de poca eficiencia en la obtencin de los
objetivos programticos. Se recalca as, que bajo este esquema, a pesar de los esfuerzos de
ordenamiento territorial, seguir imperando el modelo de insostenibilidad del desarrollo.
4.6.1 Municipios y mancomunidades

146. Los municipios y las mancomunidades juegan un muy importante papel en el proceso
de planificacin. Estas organizaciones conforman los gobiernos locales y son los principales
representantes de las comunidades. Constituyen el elemento clave en lo referente a la
participacin en la toma de decisiones de planificacin y tambin en el control y seguimiento
a la aplicacin de las decisiones tomadas. La gran mayora de los municipios de la ZN
presentan limitados recursos econmicos y sus condiciones tcnicas para atender el tema de
la planificacin territorial y sectorial son muy limitadas. En razn de esto, el problema de
incorporar a los gobiernos locales, o a las mancomunidades, en el proceso de planificacin
resulta prioritario dentro del Programa.

147. La falta de elaboracin de planes nacionales y regionales de desarrollo, por parte de
algunos de los diferentes sectores productivos, representa una limitante que frena el
desarrollo, en general, del pas y de la ZN, en particular. Adicionalmente, la no realizacin de
un efectivo anlisis de consistencia, no slo para la planificacin sectorial, sino tambin para
la planificacin territorial, tambin limita y disminuye potencia a las propuestas de desarrollo.
Inclusive, la falta de consistencia entre las propuestas de desarrollo puede inducir a que se
den contradicciones entre algunas de ellas y se pierdan recursos valiosos. Un ejemplo de esto
lo representa el tema del desarrollo del sector minero y su vnculo con el Programa. En este
caso, el impulso de la minera metlica en una zona que presenta significativos problemas de
sobreuso del suelo, alta vulnerabilidad acufera, deterioro ambiental y, adems, oposicin
social, pone en evidencia una inconsistencia en el modelo de desarrollo sostenible de la
regin.

148. En resumen, la implementacin de los planes y proyectos sectoriales y subsectoriales
de desarrollo, sin una integracin sistemtica y profundo anlisis institucional y
organizacional, implicaran ms bien la realizacin de soluciones parciales e incompletas, sin
que se logre solucionar los importantes problemas de raz que se presentan en la regin. De
esta manera, los problemas ambientales detectados se seguiran acentuando como
consecuencia del lento proceso de desarrollo y las limitaciones ya sealadas. Se podra
seguir perdiendo calidad ambiental y, por tanto, calidad de vida para los pobladores. Bajo
estas condiciones se podra poner en riesgo la competitividad y por tanto de la inversin
privada para el desarrollo. Esta situacin se reflejara con un potencial aumento de la
pobreza. Ante esto, los grupos sociales locales presionaran para que se tomen decisiones
sobre lineamientos regionales, producindose, as, conflictos sociales locales respecto a las
decisiones de desarrollo nacional. El uso de la problemtica ambiental (degradacin), como
53


argumento para evitar el desarrollo de proyectos conflictivos se aplicara cada vez con ms
frecuencia. Este proceso de desgaste, conllevara hacia la prdida de credibilidad del Estado
y hara cada vez ms difcil la consecucin de apoyo ciudadano para la implementacin de
programas y planes de desarrollo.

4.7 Riesgos significativos asociados a la cantidad y calidad de los recursos hdricos
4.7.1 Potenciales efectos cumulativos en la Cuenca del Ro Lempa

149. Segn estudios realizados por Ventura (2006), sobre el balance hdrico en la Cuenca
Alta del Ro Lempa (constituida por varias subcuencas, algunas en territorio de Honduras y
Guatemala y otras en territorio de El Salvador), la disponibilidad natural de agua es de
2.273,50 millones de m
3
/ao, siendo el aporte del territorio de El Salvador de 550 millones de
m
3
/ao, que equivalen al 24,20% del volumen total que conduce el Ro Lempa en la
confluencia con el Desage Guija. Respecto a la demanda de agua, para su uso en consumo
domstico, son ocho los municipios que se sirven de este curso, y, de acuerdo a datos de la
DIGESTYC, la poblacin servida alcanza a 115.193 habitantes (2006); la poblacin
proyectada hasta el 2017 ser de 132.179 habitantes que demandarn un volumen de agua de
6,68 millones de m
3
/ao. La demanda de agua para riego representa un volumen anual de
15,8 millones de m
3
para un rea potencial de 1.000 ha de la regin del Trifinio.

150. En el estudio tambin se ha realizado una evaluacin de las demandas de agua en El
Salvador a partir de la Presa de Guajoyo, en el Lago de Guija, hasta la Presa Cerrn Grande
(cuenca media), que corresponde a gran parte de la ZN. Las presas Guajoyo y Cerrn Grande
forman parte del grupo de centrales hidroelctricas de CEL que generan un estimado del 37%
de la energa elctrica consumida en El Salvador. Para generar esta cantidad de energa se
requiere, anualmente, en cada una de ellas, un volumen de agua en las cantidades siguientes:
Presa Guajoyo, 1.000 millones de metros cbicos (proporcionado por los ros del Ramal
Asuncin Mita Guija) y para la Presa Cerrn Grande, 2.400 millones de metros cbicos.
En el caso de la demanda de agua potable, ANDA utiliza las aguas del Ro Lempa, en la
estacin de bombeo de La Gotita consumiendo, alrededor de 80 millones de metro cbicos
anuales, para abastecer a 880.000 habitantes del rea metropolitana de El Salvador. Para el
ao 2030, se estima que la demanda ser de 230 millones de m
3
/ao. ANDA recibe las aguas
con un mnimo de contaminacin, pero con gran turbiedad por el sedimento que transportan,
proveniente de los suelos deforestados en la parte alta de la cuenca.

151. Con respecto a la demanda de agua para riego, el proyecto Atiocoyo norte, al sur de
Nueva Concepcin, que cuenta con un rea de riego de 1.200 hectreas, puede disponer de 20
millones de m
3
/ao. En resumen, en la cuenca media del Ro Lempa, la disponibilidad total
de agua es de 2.273,50 millones de m
3
/ao y la demanda total en concepto de riego, agua
potable y aprovechamiento hidroelctrico es de 2.500 millones de m
3
/ao.

152. Los humedales existentes en la zona norte pueden considerarse como frgiles o
vulnerables a las actividades antrpicas y naturales. El manejo adecuado de los recursos
hdricos tributarios de estos acuferos (lagos y embalses) es fundamental para preservar la
calidad y disponibilidad del agua y de todo el ecosistema. Durante Las reuniones de
consulta, grupos de involucrados que viven alrededor del embalse Cerrn Grande, por
54


ejemplo, mencionaron que los cursos de agua que desembocan en estos lagos traen consigo
aguas contaminadas, producto de los vertidos slidos y lquidos que hacen aguas arriba, sin
control ni tratamiento alguno, poniendo en riesgo la calidad de las aguas, la fauna y flora
existente; sealan que en los ltimos tiempos se ha producido una alta mortalidad de peces
en las aguas de estos embalses, afectando la economa de cerca de 5,000 familias que
dependen de la pesca.

153. Cabe destacar que los estudios realizados en la Cuenca Alta del Ro Lempa (Plan
Trifinio) indican que las aguas provenientes de Honduras y Guatemala ya estn contaminadas
por diferentes usos en esos pases. La conjugacin de factores como la deforestacin, la falta
de ordenamiento territorial, el vertido de desechos slidos y lquidos en los cursos de agua, el
aporte de aguas contaminadas provenientes de cuencas de Guatemala y Honduras, la
degradacin de cuencas hidrogrficas, la mala explotacin de los suelos y los impactos
acumulados de desastres naturales aumentan las condiciones de vulnerabilidad ambiental de
la ZN. En este contexto, la construccin de nueva infraestructura podra generar una serie de
efectos adversos que deben ser analizados a la luz de otros efectos pasados, presentes y
futuros en la Cuenca del Lempa, en particular, y en la ZN, en general.

4.7.2 El Programa y los riesgos asociados con los recursos hdricos

154. Algunos de los efectos cumulativos ms importantes que se pueden generar por el
componente de conectividad son los relacionados con el aumento de emisiones de gases y su
estrecho vnculo con la degradacin de la calidad del aire, derrames de sustancias
contaminantes, prdida de fauna y flora nativa, as como el aumento de la salinizacin del
suelo y la eutroficacin de los cuerpos de agua, lo cual traera consecuencias en la salud
humana y la produccin agropecuaria. El cambio en el uso del suelo tendra efectos
significativos sobre la produccin agrcola y forestal.

155. Las actividades previstas en el componente de desarrollo humano, en lo que se refiere a
la implementacin de sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento, pueden
contribuir en la contaminacin de los cursos de agua, si es que no se desarrollan sistemas de
proteccin ambiental de las fuentes de captacin, as como de los sistemas de evacuacin de
aguas servidas que deberan verter a los cursos naturales aguas previamente tratadas. Del
mismo modo, las actividades del componente de desarrollo productivo, asociadas al
aprovechamiento de los recursos hdricos con fines de riego, pueden acarrear consigo dos
problemas cumulativos: (i) el transporte de materiales contaminantes, provenientes de la
inadecuada disposicin y uso de fertilizantes y plaguicidas, hacia los cursos de agua y
acuferos subterrneos y (ii) el arrastre de materiales erosionables por la mala prctica del
sistema de riego (los riegos por inundacin suelen ser perjudiciales en zonas de laderas con
suelos inestables) que pueden contribuir al deterioro de la cobertura superficial, as como al
deslizamiento de masas de tierra. El resultado sera el consiguiente arrastre de materiales
hacia las zonas de embalse, acelerando sus procesos de colmatacin, lo cual afectara al
ecosistema y reducira la vida til de los represamientos.

156. Quizs dos de los aspectos ms importantes en la Cuenca del Lempa y que deben
analizarse a la luz de las intervenciones del componente de conectividad de la ZN son
aquellos que se generan por procesos de erosin y colmatacin de los cuerpos de agua. La
55


Cuenca Alta del Ro Lempa, principalmente en los departamentos de Chalatenango y
Morazn, es uno de los sectores que presenta los niveles de erosin ms altos del pas.
Tambin al norte de Cabaas y de Chalatenango, entre los embalses del Cerrn Grande y 15
de Septiembre se observa un sector con niveles erosivos muy elevados. El PNODT seala
que el origen principal de la erosin son los sectores abiertos y los sectores de produccin
agrcola.

157. Las actividades antrpicas -no sostenibles -que derivan de una inadecuada distribucin
e intensidad de los usos del suelo, son tambin un problema en gran parte de la Cuenca del
Lempa. Sobresalen la excesiva explotacin de la cobertura forestal y las inadecuadas
prcticas agrcolas utilizadas por una agricultura de subsistencia que se desarrolla en un
elevado porcentaje de las laderas. Los daos ms severos ocurren en aquellos terrenos con
cultivos anuales que dejan la superficie del suelo sin vegetacin durante un largo perodo del
ao y aquellos suelos con pendientes pronunciadas. Existen tambin otras causas indirectas
que inciden en la degradacin del suelo de la cuenca, como ser: la insuficiente informacin
sobre la condicin de los suelos que se ha producido, el bajo nivel formativo de los
agricultores y la ausencia de un marco institucional eficaz.

158. Los procesos antrpicos, entre ellos: la deforestacin, las prcticas agrcolas
incorrectas, el sobrepastoreo y la sobreexplotacin de acuferos han incrementado la
colmatacin en la cuenca. La extensin actual de los suelos agrcolas en superficies que
anteriormente eran ocupadas por vegetacin que impeda la colmatacin, acta de forma
desfavorable. Esto implica que debern tomarse precauciones especiales para no inducir
riesgos mayores, como consecuencia de la expansin descontrolada de prcticas agrcolas. Si
bien, de manera preliminar, no se vislumbra un efecto significativo del componente de
conectividad en la agudizacin de estos problemas, es necesario desarrollar medidas
ambientales integrales en el marco de las intervenciones de infraestructura y de produccin
que contribuyan al buen manejo de estos efectos acumulativos en la Cuenca del Lempa y en
la ZN, en general.

159. Un aspecto crtico en la acumulacin de efectos adversos, fundamentalmente la erosin
y la colmatacin, es la ausencia de un sistema institucional con competencias claras en
materia de prevencin y correccin de los procesos degenerativos del suelo. Habr que
promover la adopcin de medidas preventivas sobre el uso de la tierra, coordinar los estudios
de investigacin y anlisis de suelos y controlar y regular el uso de sustancias y materiales
contaminantes. Los sistemas de abastecimiento de agua, administrados por ANDA, cumplen
con los controles de calidad, mientras que los sistemas autnomos o descentralizados,
dependen de sus administradores para cumplirlos.

160. En la mayora de los sistemas locales se realizan, peridicamente, anlisis
bacteriolgicos, aunque los controles fsico-qumicos no estn incluidos
7.
De no superarse
estas dificultades, los niveles de riesgo a la salud irn en aumento, producindose un efecto
domin con otros factores que actan sobre el desarrollo de la ZN. Uno de estos factores
crticos est vinculado con los desechos slidos. Las comunidades, en general, no cuentan

7
Segn las versiones manifestadas por los usuarios y administradores de los sistemas descentralizados en
consulta pblicas.
56


con rellenos sanitarios; por tanto, los residuos son vertidos directamente en los cursos de
agua, contaminando, as, el recurso. Si bien la construccin de infraestructura bsica -
prevista en el componente de desarrollo humano del programa traer mejores condiciones
para el abastecimiento de agua potable a las comunidades, el acompaamiento de sistemas
paralelos de evacuacin de aguas servidas y de desechos slidos ser necesario.

4.8 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con los recursos hdricos

161. En la actualidad, no existe un nico ente rector para la gestin del agua. La gestin se
encuentra dispersa en distintos ministerios (MARN y MAG); sin embargo, su administracin
se realiza a travs de ANDA (agua potable y saneamiento), el MAG (riego para la
agricultura
8
), la Comisin de Energa Elctrica del Ro Lempa (CEL) (generacin de
electricidad), el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS) (saneamiento
urbano y rural
9
). El MARN tiene la responsabilidad de promover el manejo integrado de las
cuencas hidrogrficas. La dispersin de funciones se suma a la falta de claridad respecto del
control y monitoreo en la proteccin del recurso, lo cual incide en los sistemas de
abastecimiento de agua, saneamiento y riego. Mientras no se definan bien las funciones de
los responsables de la proteccin de los recursos hdricos, se irn deteriorando tanto la calidad
como la cantidad de los mismos y se incrementar su uso inadecuado por la creciente
demanda generada por los componentes de productividad y desarrollo humano del Programa.

162. Con el apoyo del BID, ANDA reformul la propuesta de Ley de Agua, contemplando
la reorganizacin del sistema. A la fecha, la ley an no ha sido aprobada. Actualmente,
ANDA no desarrolla, formalmente, planes a nivel nacional. La falta de planificacin
nacional dificultara la cobertura de reas rurales en las que, precisamente, ms se requiere
del servicio. Empero, la situacin de ANDA se complica, toda vez que existen grados de
oposicin, por parte de las comunidades locales, a que sta cubra la demanda. Durante las
consultas pblicas realizadas con pequeos productores y autoridades municipales, se
mencion que las tarifas y la calidad del servicio son las principales casusas de oposicin.
ANDA atiende con servicio de agua potable a 47 municipios de la ZN, representando el
39,5%, mientras que con el servicio de alcantarillado, sirve a 19 municipios, equivalente al
16,0% del total existente en la ZN.

163. Los gobiernos locales tienen, an, escasa participacin en la provisin de agua potable
y saneamiento, debido principalmente a la falta de recursos financieros; empero, han
realizado esfuerzos por conseguir apoyo del gobierno central, ONGs, y asociaciones. Los
esfuerzos estn centrados bsicamente en la dotacin de los servicios de abastecimiento de
agua potable y saneamiento en los centros poblados urbanos, quedando relegado el mbito
rural, que es, precisamente, donde se encuentran los mayores problemas. Las inversiones
realizadas por las municipalidades provienen bsicamente del Fondo de Inversin Social para
el Desarrollo local (FISDL). Otros aportes provienen del Fondo para el Desarrollo

8
El MAG, a travs de la Ley sobre el Control de Pesticidas, Fertilizantes y Productos para Uso Agropecuario,
est facultado para evitar que estos productos causen daos a las personas, animales, cultivos o depsitos de
agua.
9
El MSPAS y el MAG estn facultados para controlar y evitar la contaminacin de las aguas por productos
txicos o por otros agentes.
57


Econmico y Social de los Municipios (FODES), de donativos locales y del extranjero.
COMURES prioriza la provisin de agua potable y saneamiento, la gestin de recursos
financieros y la administracin de los sistemas bajo la jurisdiccin de los municipios.

164. Existen otras experiencias de participacin directa de los gobiernos locales. Tal el caso
de la Mancomunidad La Montaona, una asociacin de municipalidades
10
que coordina
esfuerzos. Entre sus mayores logros est la conformacin de un comit mancomunal que
representa a unas 76 entidades administradoras del agua, lo que ha generado un proceso de
mayor participacin y conciencia ambiental de la poblacin. Asimismo, ha logrado crear un
Fondo de Gestin Integrada de los recursos hdricos, con el cual han podido encarar las
acciones ambientales de proteccin y recuperacin del macizo de bosque que contribuye a la
recarga de los acuferos.

165. Actualmente existen muchas ONGs que trabajan en la implementacin de sistemas de
agua potable y, en menor escala, en saneamiento bsico. La Red de Agua y Saneamiento de
El Salvador (RAS-ES) rene a varias ONGs, entre ellas: ANDAR, CARE-El Salvador, PCI y
PROVIDA. Tiene como campo de accin al sector rural y actan con apoyo de la Red
Regional de Agua y Saneamiento para Centroamrica (RRASCA). La mayor parte de su
trabajo est concentrada en desarrollar programas de educacin y capacitacin en el uso
eficiente del agua, proteccin del recurso hdrico, manejo y administracin del servicio con
participacin de la comunidad beneficiaria, operacin y mantenimiento del sistema y la
legalizacin del servicio, entre otros.

166. Otro tipo de organizacin est representado por la Asociacin Nacional para la
Defensa, Desarrollo y Distribucin del Agua a Nivel Rural (ANDAR); una asociacin de
sistemas de agua potable rurales. Rene a 148 sistemas, los cuales proporcionan agua a unas
37,000 familias, de manera directa, y a ms de 40,000, de manera indirecta. ANDAR est
presente en los 14 departamentos del pas y en 72 de sus municipios. Los principales
objetivos de ANDAR se centran en abastecer de agua potable por bombeo y gravedad a las
comunidades rurales, preservando, protegiendo y manteniendo las subcuencas, microcuencas
y manantiales. Capacita a miembros de los sistemas, en aspectos tcnicos, financieros y
organizativos.

167. Existen ms de 1,000 productores, que incluyen a minifundistas -con parcelas de una
hectrea -hasta unidades productivas de ms de 50 hectreas (el mximo legal, que no
siempre es respetado). No todos estos productores dependen del riego, y como resultado, no
todos tienen el mismo inters de preservar la integridad del distrito, y por ende, de sus
recursos hdricos. La organizacin social de los productores en el distrito es dbil. El
vnculo entre los comits y las Asociaciones de Regantes (organizaciones que tambin se
encargan del manejo del agua en algunos distritos) es frgil y hay poca participacin en la
Junta Directiva por parte de los miembros de dichos comits, los cuales no incluyen a todos
los usuarios del distrito. La gran mayora de los productores que no utilizan el sistema de

10
La Montaona est integrada por siete municipios: Concepcin Quezaltepeque, Comalapa, La Laguna,
Carrizal, Ojos de Agua, Las Vueltas y Chalatenango. El rea tiene una extensin de 335 km
2
y una poblacin
aproximada de 52.000 habitantes. Est ubicada en la microrregin de La Montaona, en el noreste del
departamento. de Chalatenango.
58


riego, como los caeros, y aquellos que mantienen una parcela para fines recreativos, no
participan y no pagan la cuota, a pesar de que con dichos recursos se cubren gastos de
mantenimiento de caminos que benefician a stos. Por otra parte, hay conflictos entre
productores, usuarios del sistema de canales, y los que dependen de bombas de agua para
suplir la demanda.

168. La Asociacin de Regantes, aunque formalmente es electa, goza de poca legitimidad,
debido a la diversidad de condiciones econmicas y al uso de los recursos naturales dentro
del distrito; los productores valoran la asociacin de distintas maneras; incluso, para unos, la
asociacin es irrelevante. Estas condiciones complican la performance de la asociacin. Las
disputas generadas, resultado de estas diferencias, han debilitado la confianza y el espritu de
cooperacin que pueden contribuir, decididamente, al fortalecimiento de la asociacin. Estos
factores son agravados por la falta de reglamentos internos que habilitaran a la asociacin a
imponer cuotas y sanciones. El riego proporciona la posibilidad de enfrentar las presiones
competitivas a travs de produccin agrcola intensiva, pero para ello se requieren
inversiones considerables, que sobrepasan la capacidad de buena parte de los productores de
los distritos, dada la escasez de crdito para el sector y los riesgos que enfrentan. Un
problema, cada vez ms evidente, se relaciona al hecho de que, cuando el sistema original de
riego deja de funcionar, los usuarios afectados optan por cultivos que no dependen del riego.
Como resultado, un tercio del distrito no est siendo utilizado y los productores tienen poco o
nulo inters por volver a cultivos de riego. Esto ha afectado negativamente la voluntad y
disposicin de otros usuarios para participar en el mantenimiento del sistema.

169. La Asociacin de Regantes carece de autoridad legal para mantener la propiedad del
distrito, regular el uso del suelo, recaudar cuotas e imponer sanciones. El problema de la
contaminacin se complica porque los focos que la generan existen, tanto al interior como al
exterior del distrito. Sin las herramientas legales correspondientes, la Asociacin de
Regantes est inhabilitada para prevenir la contaminacin de los ros, de los cuales depende
el Distrito de Riego.

4.9 Riesgos significativos asociados a la produccin agropecuaria y forestal

170. Los altos niveles de pobreza en la ZN, la elevada concentracin en los centros urbanos
y el desempleo han ocasionado una presin permanente sobre los recursos forestales,
principalmente por el consumo de lea, lo que ha generado una tala indiscriminada de los
bosques naturales, adems de un cambio en el uso del suelo, ya sea con fines agropecuarios
y/o para el establecimiento de lotificaciones habitacionales, contrastando con la vocacin y
potencial agrcola de los mismos. En ese sentido, las perspectivas forestales en la ZN
apuntan a un sector forestal sui generis que se desarrolla a travs de un espectro amplio de
estrategias, las cuales van desde sistemas agroforestales, regeneracin natural y plantaciones
forestales, hasta el manejo de bosques de mltiples propsitos (aprovechamiento de madera,
lea, eco-turismo, servicios ambientales y conservacin). Varias de estas iniciativas muestran
un potencial que se vincula crecientemente a los servicios ambientales provenientes de
bosques y sistemas agroforestales, entre estos el caf bajo sombra. Iniciativas como las de
caf bajo sombra y del manejo de bosque tienden a buscar mecanismos que beneficien a las
comunidades y que, a la vez, logren cumplir los objetivos de conservacin necesarios.

59


171. El rea montaosa de la ZN presenta grandes extensiones de conferas. Sin embargo,
tambin se observan amplias reas de cultivos limpios que conllevan a prdidas de suelo y a
riesgos de derrumbes. Los procesos de desertificacin en El Salvador, amenazan
aproximadamente 1,244 y 2,386 km en las zonas occidental y oriental, respectivamente,
abarcando un total de 3,630 km, lo cual afecta aproximadamente a 650,414 y 395,729
habitantes en cada rea. Las causas principales de la degradacin de la tierra son: la erosin
del suelo, la contaminacin, el desequilibrio qumico y biolgico en la tierra y la presin
humana (malas prcticas) por el uso de la tierra. De igual forma, estos problemas han
ocasionado la fragmentacin del hbitat, prdida de entornos naturales y una amenaza a la
biodiversidad de la ZN. La mayor parte de las tierras que tienen estas caractersticas estn en
manos de pequeos agricultores de escasos recursos y distribuidos en forma dispersa,
vindose afectados adems por la falta de asistencia tcnica en forma oportuna, para superar
las dificultades de produccin a las que se enfrentan. Los ecosistemas naturales, las
comunidades locales y distintos sectores econmicos de esta zona son altamente vulnerables
a la variabilidad climtica actual.

172. Los incendios forestales en El Salvador son una problemtica recurrente y en aumento,
afectando los ya escasos recursos forestales del pas, al provocar la destruccin de los
bosques naturales, plantaciones y reas naturales protegidas y causar impactos negativos en el
mbito social, ambiental y econmico. Uno de los departamentos ms afectados por esta
situacin es Chalatenango. Segn estadsticas del Cuerpo de Bomberos de El Salvador y la
DGOFCR, en los ltimos cinco aos se han perdido 13,028 hectreas de cobertura forestal,
las cuales requieren para su recuperacin, a travs de plantaciones forestales, una inversin
aproximada de US$10.4 millones, asumiendo un costo de establecimiento aproximado de
$800/hectrea. Estos siniestros, irnicamente son originados principalmente por el ser
humano, tanto voluntaria como involuntariamente, al desarrollar prcticas de quema en sus
actividades agropecuarias y forestales. Aunado a esto, el desempeo organizacional se ve
seriamente limitado por recortes presupuestarios, carencia de presupuesto especfico para el
desarrollo de acciones, deficientes mecanismos de coordinacin interinstitucional, fuga de
personal tcnico capacitado, carencia de sistemas de deteccin y falta de programas de
difusin masiva dirigidos a la sociedad sobre las normas, procedimientos y sanciones que
establecen las leyes y decretos en este campo, y de los efectos negativos de los incendios
forestales.

173. Existen disposiciones legales en la Ley Forestal y del Medio Ambiente que confieren
competencias al MAG y MARN para adoptar las medidas necesarias para prevenir y
controlar los incendios forestales. En este contexto se han realizado acciones de carcter
preventivo como de control, por parte de instituciones gubernamentales, empresa privada,
proyectos de inversin pblica, ONGs, municipalidades, comits ambientales locales y
comunidades aledaas a zonas de mayor vulnerabilidad.

174. Pese a que el manejo de los bosques salvadoreos fue promovido a inicios del ao 1973
a partir de la vigencia de la primera Ley Forestal, slo se registraron dos planes de manejo
forestales hasta el ao 1995, (75.7 ha); a partir de ese ao, hasta la fecha, se han aprobado 79
planes de manejo forestal, sumando un total de 3,679.46 ha de bosque, de las cuales el 71.2%
corresponde a bosque productivo (2,621.10 hectreas) y el restante 28.8%, equivalente a
1,058.36 ha, son reas de proteccin. A la fecha, existen 60 planes de manejo forestal
60


vigentes; ms del 50% se encuentran en la ZN; estos planes generan, en promedio una Corta
Anual Permisible(CAP), equivalentes a 5,142.75 m
3
, lo que implica 12,247 empleos anuales.
La mayor parte de las reas bajo manejo forestal, se encuentran en el departamento de
Chalatenango, representando un 73.3%.

175. El sistema de comercializacin de productos agropecuarios y forestales est
distorsionado ya que existe (i) una escasa capacitacin de productores/as en el mercadeo y
agro negocios, (ii) limitado nivel de gremializacin y asociatividad y (iii) inexistencia de
normas y estndares de calidad. Existe muy poco desarrollo en tecnologa de riego; escasez
de recurso humano calificado, infraestructura de riego limitada, en mal estado y concentrada
en productos con poco valor agregado, comercialmente. El uso creciente de agroqumicos en
la agricultura, debido a la produccin en tierras poco aptas para cultivos, est provocando el
deterioro de los recursos naturales y el consumo de alimentos con alto riesgo de
contaminacin, tal como lo norma la Ley de Sanidad Vegetal y Animal. Existe poca difusin
entre productores/as sobre buenas prcticas ambientales que permitan la conservacin y
desarrollo de los recursos naturales, especialmente los recursos agua y suelo. A ello se
suman, el limitado acceso de las mujeres rurales a los servicios de asistencia tcnica y al uso
de tecnologa, as como el escaso reconocimiento del papel que juega la mujer como agente
de cambio en el desarrollo agropecuario y en la seguridad alimentaria.

176. El MARN, monitorea y avala proyectos con componentes de ecoturismo que se
desarrollan en reas naturales protegidas estatales y reas naturales privadas, tales como:
rea Natural Protegida Chaguantique, Eco Albergue Ro Sapo, Parque Nacional Montecristo,
Bosque de Cinquera y rea Natural Protegida Colima. Corsatur, en coordinacin con el
MAG y MARN, ha estructurado el Plan Estratgico del Agroturismo. Esto representa un
beneficio para las personas que viven en las zonas de amortiguamiento y a las comunidades
aledaas, porque pueden brindar servicios a estas reas y/o o generar microempresas
complementarias, beneficindose principalmente pequeas familias de las comunidades
aledaas. Pese a estos esfuerzos, sin embargo, se requiere fortalecer el turismo y
agroecoturismo para el desarrollo sostenible de la biodiversidad y de los incentivos para la
conservacin a travs del mecanismo de pago por servicios ambientales, ya que ello afecta las
actividades tursticas actuales; de esta manera, se pierden oportunidades para aprovechar las
reas que no poseen alternativas de implementar actividades agropecuarias, pero que poseen
una belleza escnica importante.

4.9.1 Potenciales efectos cumulativos del Programa en la produccin agropecuaria y
la produccin forestal

177. El componente de conectividad, en algunos tramos, realizar la expropiacin de tierras
de familias que practican, de manera general, una economa de autosubsistencia. Sin bien el
proceso de expropiacin podra verse como un proceso en el que se llega a compensar a las
familias por la prdida de la propiedad, los efectos a mediano y largo plazos estn, ms bien
asociados con efectos acumulativos, particularmente con la seguridad alimentaria. El
potencial reasentamiento humano podra tener efectos, no solamente en la seguridad
alimentaria sino en el desarraigo cultural de las familias a sus territorios. La EIA de la CLN,
siguiendo los lineamientos de la OP 4.12 del Banco Mundial, permitir identificar a detalle
las dimensiones de la expropiacin y de los reasentamientos humanos; sin embargo, tambin
61


es importante hacer notar que dentro del plan de reasentamiento o de compensacin, las
medidas compensatorias debern abordar los efectos a mediano y largo plazos para
compensar a los agricultores/as de forma equitativa y transparente, de acuerdo a sus
principales necesidades. Podran contemplarse, al menos, dos alternativas: (i) proporcionar a
los agricultores/as nuevas reas que estn en condiciones similares, o mejores, a las que
poseen, desde el punto de vista agrcola, o (ii) crear un plan para intensificar la produccin
agrcola en la extensin de tierras que an poseen las familias, con la asistencia tcnica que
corresponda.

178. Por otra parte, el formato establecido para el acceso a los fondos de inversin del
componente productivo establece que las organizaciones que presenten sus propuestas
debern cumplir con los siguientes requisitos:

1. Ser parte de la poblacin econmicamente activa de la ZN.
2. Tener una iniciativa y/o voluntad de realizar una actividad productiva con enfoque
empresarial, as como el compromiso para cumplirla.
3. Ser propietario de una unidad productiva, persona natural o jurdica del sector
MIPYME.
4. Contar con buena moral de pago (no necesariamente experiencia crediticia)
5. Mostrar capacidad de aporte.
6. Asociados y con accesibilidad a servicio y mercado (no determinante para MIPYMES).
7. Orden de llegada a solicitar el servicio.
8. Proyecto que pase un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en caso de ser necesario.

179. Una parte de las asociaciones de productores de la ZN puede cumplir, probablemente,
con estos requisitos. Sin embargo, aquellos gremios, a nivel de fincas, o las CCTI en las
cuales el nivel de analfabetismo es grande ser difcil que puedan cumplir con estos
requisitos; el subsistema econmico tiene otros principios en estos contextos socioculturales.
El requisito #2, por ejemplo que requiere un enfoque empresarial no guarda relacin
alguna con sociedades que generan excedente para fines recprocos o para emergencias, no
as para fines de acumulacin de capital, como se espera de un enfoque empresarial. En este
caso, el contexto econmico responde a otro tipo de configuracin sociocultural.

180. En relacin al tercer, cuarto y quinto requisitos, todo apunta a que se tiene asumido que
las organizaciones que presentarn sus propuestas de proyectos conocen y tienen
internalizada una cultura de cumplimiento crediticio. La experiencia en otros pases
latinoamericanos demuestra que si bien, en la reas rurales, es posible introducir el micro-
crdito como forma de promover la capacidad productiva, los sectores ms pobres y,
culturalmente, ms diferenciados, no tienen institucionalizado (en su propio sistema de
valores) el patrn de responsabilidades asociado con el crdito bancario. Una vez que los
sujetos de crdito no pueden hacer efectivos los pagos, la banca procede al remate de los
bienes (generalmente, la propiedad de la tierra), con lo cual se produce el germen del
conflicto social, incluyendo la deslegitimacin del sistema.

181. Respecto del requisito #8, se debe tener en cuenta que es altamente probable que las
comunidades que deseen acceder al fondo de inversin no tiene la menor idea de los que es
un permiso ambiental, razn por la que el Programa deber contemplar la asistencia tcnica
62


necesaria; caso contrario, se podra pensar en la alternativa de hacer ms gil el proceso de
categorizacin de proyectos que tiene el MARN. Se supone, no obstante, que la mayora de
las intervenciones que se propondra dentro del Programa, y en el marco de la categorizacin
que tiene el MARN, estara exenta de la elaboracin de un EEIA.

182. Respecto de los ecosistemas, el trazo propuesto para la CLN pasara por los siguientes
cinco (Fig. 9):

III B 1 Vegetacin arbustiva y matorrales, predominantemente decidua en poca seca
(matorral arbustiva)
I B 1 a Vegetacin cerrada tropical, decidua en estacin seca, de tierras bajas.
I A 1 f(1) Vegetacin cerrada principalmente siempre verde, Riparia
V A 2 a Vegetacin abierta, siempre verde de tierras bajas y sub montanas, tropical con
gramneas y rboles aislados de hojas delgadas (morrales)
III A 1 d Vegetacin abierta predominantemente siempre verde, latifoliada esclerfila
(Chaparral).

Figura 9: Ecosistemas de la Zona Norte por los que pasara la CLN

63


183. En general la mayora de los ecosistemas ya estn impactados por actividades humanas;
sin embargo, an quedan relictos que se debe conservar. Dcadas atrs, uno de los efectos
ms grandes sobre los ecosistemas y sobre las especies fue el cambio de uso de la tierra de
bosque natural al bosque cafetero o a zonas de cultivo con lo que se afect al suelo, agua, y
diversidad vegetal; por ende, al hbitat para la fauna silvestre, acelerando de esta manera los
procesos de extincin de especies en todos los grupos de organismos vivos, las bellezas
escnicas y los paisajes naturales.

4.10 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la produccin
agropecuaria y forestal

184. El Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) y el Ministerio de Medio Ambiente
(MARN) son los rganos del Estado que ejercen tareas vinculadas a la actividad agrcola,
ganadera y forestal. Dentro de las competencias asignadas a ambos ministerios existen
algunas que son compartidas, lo cual crea una serie de confusiones en ambas carteras de
Estado. Existen por lo menos 19 leyes agrarias con aplicaciones en la ZN, algunas de las
cuales presentan duplicaciones. En otras leyes, la competencias al interior de un mismo
ministerio no estn bien delimitadas; por ejemplo, entre la Direccin General de Sanidad
Vegetal y Animal y otras unidades del MAG, como ser: Centro Nacional de Tecnologa
Agropecuaria y Forestal y Direccin General de Desarrollo Pesquero y la Acuicultura, as
como con otras entidades del sector pblico (Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de
Economa y Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social).

185. En el sector agropecuario an persisten las distorsiones en el manejo de la poltica
comercial agropecuaria con los principales socios comerciales, as como problemas de
contrabando y discrecionalidades en la aplicacin de la normativa sanitaria. Existe un
limitado acceso por parte de los productores/as y agroindustriales a los servicios de apoyo a
la produccin, servicios con inadecuada calidad y falta de delimitacin de competencias entre
el MAG y otras entidades del sector pblico. En cuanto se refiere a la investigacin y
transferencia de tecnologa, tambin se advierte un limitado desarrollo en el campo de la
innovacin tecnolgica para el sector agropecuario y forestal, sumado a la desarticulacin y
trabajo aislado que realizan las organizaciones encargadas de la investigacin y transferencia
tecnolgica para atender las demandas del mercado.

186. La oferta de servicios financieros rurales es escasa por parte de los bancos y financieras
privadas existentes; a ello se suma la ausencia de un marco regulatorio y de prcticas de
supervisin en instituciones financieras - no bancarias - que brindan servicios, a pequea
escala, en las reas rurales; la situacin se agrava debido a la inseguridad contractual y a los
altos costos de transacciones en los que se incurre a la hora de constituir, registrar y hacer
cumplir los contratos de crditos y una escasa difusin de informacin financiera y de
programas de crdito disponibles para atender el sector agropecuario.

187. La estructura organizativa y funcional de la Direccin General de Sanidad Vegetal y
Animal es limitada para responder a las actuales exigencias nacionales e internacionales, en
la aplicacin de las disposiciones fundamentales para la proteccin sanitaria de los vegetales
y animales, en armona con la defensa de los recursos naturales, la proteccin al medio
ambiente y la saludad humana. El sector agropecuario necesita tener libre acceso a
64


informacin confiable y oportuna sobre el comportamiento de los factores que inciden en la
produccin y de mercado de productos agropecuarios, forestales; actualmente, el MAG
presenta la informacin dispersa, con limitada cobertura, con datos sectoriales
desactualizados e infraestructura tecnolgica inadecuada para la generacin y diseminacin
de la informacin.

188. El Fondo de Crdito para el Medio Ambiente (FOCAM), creado en 1996 cuenta con
tres lneas de crdito: financiamiento de cultivos permanentes, financiamiento de siembra
de cultivos forestales en reas nuevas y financiamiento de obras de recuperacin y
conservacin del medio ambiente. Los recursos del FOCAM provienen de los fondos AID,
asignados originalmente a un programa de crdito para la Reforma Agraria; dichos fondos
pasaron a formar parte del patrimonio del Banco Central de Reserva de El Salvador. Por
otra parte, los recursos asignados al FOCAM estn siendo manejados por el Banco
Multisectorial de Inversiones (BMI). El sector forestal se convirti en la opcin principal
para utilizar los fondos FOCAM, debido al panorama propicio, a futuro, que ofreca a los
inversionistas, a travs del BMI y la participacin de la banca privada. Sin embargo, la
iniciativa tena un sesgo que estaba fuera del alcance de los inversionistas, basado en el
desconocimiento del sector forestal, lo que ha causado, en la actualidad, serios problemas
de insolvencia crediticia hacia la banca, con la consecuente amenaza de los embargos de las
propiedades reforestadas.

189. Con la participacin de la banca privada como intermediario para la asignacin de
prstamos, se sumaron puntos a los intereses del fondo de donacin FOCAM, provocando
alza en los mismos. Adicionalmente la Ley de Integracin Monetaria, ajusta las tasas
bancarias, afectando los prstamos bancarios para reforestacin debido al tratamiento corto-
placista con el que fue evaluado el sector, provocando un desajuste entre tasas pasivas y
activas. La Asociacin de Forestadores de El Salvador (AFOSALVA), que aglutina a 144
asociados (60% de ellos son de la ZN), cuya mayora tiene crdito FOCAM, seala que la
gran mayora de las personas de su asociacin no tienen capacidad de pago y estn en mora
por cobrrseles cuotas mensuales. En otros pases, normalmente los prstamos forestales
gozan de amplios plazos y perodos de gracia, lo cual permite a los productores obtener
ingresos de sus plantaciones para hacer frente a sus obligaciones con la banca.

190. Otro elementos que incide en la crisis del sector es la ausencia o inexistencia de
asesora tcnica, en la que no se proyecta real y oportunamente los perodos de rotacin de las
especies, flujos de produccin, rendimiento, perodos para tratamientos silvcolas como
sanidad, raleos, podas de formacin segn especies promocionadas, procesos de
transformacin de la madera y comercializacin, entre otros. Cabe destacar que los
prstamos fueron otorgados con un limitado conocimiento de elementos tcnicos que ampara
los flujos de caja de acuerdo al comportamiento de la especie seleccionada para la siembra.
Asimismo, en los prstamos aprobados no se especifica el ciclo de aprovechamiento que, en
algunos casos, no se inicia antes de los 10 aos recomendados, convirtindose en la primera
deficiencia de los prstamos otorgados hasta este momento.

191. Entre los elementos que contribuyen a la desmotivacin para el establecimiento de
plantaciones, se suma el Listado Oficial de Especies de Vida Silvestre Amenazadas o en
Peligro de Extincin, elaborados por el MARN, en el que se incluyen especies como el cedro,
65


caoba, algunos pinos y otros, que han sido plantados por propietarios privados con fines
productivos; sin embargo, el marco legal ambiental prohbe cualquier tipo de
aprovechamiento, sin importar si son bosques cultivados o artificiales. Esta situacin
problemtica ha generado desconfianza y desmotivacin en los productores de la ZN, dado
que los miembros de AFOSALVA estn diseminados por toda la zona y son una vitrina de
los problemas que podra enfrentar el Programa si se fomenta el cultivo de productos
forestales en las mismas condiciones que fueron otorgados los crditos FOCAM, sin valorar
toda la cadena productiva del sector.

192. Existe una gran cantidad de productos forestales no madereros que provienen del
bosque, entre ellos las plantas medicinales, alimentos para las poblaciones rurales, hongos
comestibles, semillas para la elaboracin de jabones, artculos decorativos y artesanas,
resinas para la elaboracin de productos medicinales, juncos y palmas, orqudeas y otras
plantas ornamentales. No obstante, la extraccin desregulada de productos ha ocasionado
una fuerte presin sobre los recursos en algunas reas no protegidas. En las reas protegidas,
de acuerdo a la normativa, la extraccin de recursos no forestales es menor, debido
principalmente a los sistemas de vigilancia que se ejerce sobre estas reas; sin embargo,
como se mencion anteriormente, la ZN slo posee un rea Natural Protegida. Se advierte
una falta de alternativas productivas en las comunidades que habitan las zonas boscosas, ya
sean estas zonas cercanas a reas protegidas, zonas de amortiguamiento de las zonas
protegidas o zonas protegidas como tales. Ello podra, en algn momento, poner en peligro
la sostenibilidad de desarrollo forestal, por la presin de los pobladores para utilizar sus
recursos, si no se implementan medidas para garantizar el acceso de forma controlada a los
recursos forestales no madereros, que ofrecen los bosques.

193. Aunque existe la Ley de reas Protegidas, aun no se ha aprobado el respectivo
reglamento. A la fecha existe solamente a nivel de borrador al cual le falta pasar un largo
proceso de revisin y de consenso. Asimismo, falta determinar el riesgo ambiental a que
estn sometidas las reas naturales; es decir, se deben identificar los factores de riesgo y
jerarquizarlos mediante un factor de intensidad, en trminos del grado de riesgo que
representan y, de ser posible, la distancia de influencia; por ejemplo, de una carretera, de
zonas pobladas, zonas de cultivo y uso de pesticidas; se deber evaluar, igualmente, la
incidencia de incendios, tomas de tierras, agricultura, contaminacin de aguas y tierras, caza,
tala, entre otros.

4.11 Riesgos significativos asociados a la salud
4.11.1 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la salud

194. En temas de salud, al igual que en otros sectores, no existe un marco legal claro que
delimite funciones y que haga del sistema una red coordinada de esfuerzos. Los servicios de
salud de primer y segundo nivel en la ZN cuentan con capacidades, nicamente, para
enfrentar las demandas segn su perfil epidemiolgico y poblacin actual. Los cambios
demogrficos que inducir la construccin de la nueva carretera, por ejemplo, cambiar el
perfil epidemiolgico de la zona, aumentando la demanda de los servicios. Los escasos
recursos con los que cuenta el MSPAS y el cambio del perfil epidemiolgico generarn
desvo de las intervenciones a emergencias y acciones curativas, abriendo an ms la brecha
66


con los otros objetivos que tiene la poltica de salud, respecto de las intervenciones
preventivas y la cobertura universal. Otra distorsin de la poltica de salud que se presenta en
la ZN est vinculada con la ausencia de normativa especfica para la atencin de poblaciones
reubicadas, as como con las capacidades, especialmente de los niveles locales de salud, para
atender las demandas de monitoreo y supervisin de saneamiento bsico de la poblacin,
afectando, con ello, a las personas ms vulnerables, como ser mujeres, nios y personas de la
tercera edad.

195. Quizs, uno de los aspectos ms importantes a considerar es el fortalecimiento que
debera otorgarse a las tareas de Informacin, Educacin y Comunicacin (IEC) para
Cambios de Conductas y Comportamientos (CCC) en materia de salud ambiental. Si el
programa, en el componente de desarrollo humano, no fortalece y ampla la aplicacin
efectiva de estrategias de IEC y CCC, se correr el riesgo de no generarse el objetivo
propuesto con la infraestructura sanitaria, creando, al contrario, problemas de saneamiento y
contaminacin ambiental.

196. La coordinacin entre las organizaciones responsables (MAG, Alcalda, MSPAS,
Medio Ambiente, PNC, Fiscala, entre otros) de hacer el seguimiento y monitoreo a la
produccin y comercializacin de productos lcteos y crnicos, as como de agua y desechos
slidos es baja. Existe mucha duplicacin de esfuerzos y gastos innecesarios de recursos,
producto de la mala coordinacin. Por ejemplo, el MAG no informa sobre las infecciones
fitosanitarias y zoosanitarias al MSPAS, aspecto que incide sobre las respuestas oportunas
que el MSPAS debe dar. En todo ello, los perjudicados son los productores ganaderos que
pierden oportunidades de mercado.

4.12 Riesgos significativos asociados a la educacin
4.12.1 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas a la educacin

197. Una de las principales preocupaciones en el tema educativo es la ausencia de una
poltica nacional de formacin de recursos humanos que articule la oferta educativa formal y
no formal con los sectores productivos. Debido a que el componente de desarrollo humano
del Programa contempla el fortalecimiento de la capacidad tcnica en el sector productivo,
esto adquiere mayor relevancia. En el MEGATEC de Chalatenango se ofrecern carreras
tcnicas que respondern parcialmente a las necesidades del sector productivo. INSAFORP
continuar con la misma oferta de cursos de habilitacin para el trabajo y de capacitacin
laboral con escasa vinculacin a los proyectos productivos. En tal sentido, lo que se tendra
que cuidar es que los empresarios puedan participar de las decisiones que se tomen, respecto
de las carreras y cursos que se vayan a ofrecer.

198. Si bien la desconcentracin es una modalidad de descentralizacin, las principales
decisiones sobre la implementacin de las actividades de educacin y capacitacin se
concentrarn a nivel central, limitando significativamente la participacin de alcaldes,
ONGs, organismos de cooperacin internacional, lderes comunitarios y representantes de
grupos vulnerables, quienes podran dar aportes relevantes para su implementacin. Las
decisiones administrativas, tcnicas y financieras sobre la implementacin de las actividades
de educacin y capacitacin seguirn tomndose a nivel central, con bajos niveles de
67


participacin y compromiso por parte de funcionarios a nivel departamental y local. Bajo el
actual sistema, la falta de autonoma en la toma de decisiones reduce las oportunidades de
generar empoderamiento a nivel departamental y municipal, afectando la sostenibilidad del
programa. Si bien el programa impulsar, a mediano plazo, la capacitacin tcnica, la
continuidad de esta ltima no est garantizada a largo plazo. Una vez finalizado los cinco
aos de implementacin del programa, existe el serio riesgo de que las actividades de
educacin y capacitacin no continen

4.13 Riesgos significativos asociados al patrimonio cultural

199. La construccin de la CLN, en las tareas de ampliacin y apertura, generar
potenciales riesgos a la integridad de los bienes culturales tangibles, en particular a los
sitios arqueolgicos. Si bien existen 202 sitios arqueolgicos en el rea de influencia, la
mayora de stos no contienen informacin especfica respecto de su ubicacin, extensin y
componentes culturales. Es probable, asimismo, que existan sitios enterrados en los tramos
que sern abiertos. La EIA deber tratar el componente del patrimonio arqueolgico a
detalle, desarrollando el diagnstico y el plan de manejo correspondiente antes de la etapa
de construccin de la CLN. El estudio de impacto arqueolgico deber incluir, asimismo,
un plan de monitoreo y un plan de contingencia arqueolgica.
4.13.1 Potenciales efectos inciertos en las CCTI

200. Al presente, son muy pocos los estudios antropolgicos que puedan revelar la
naturaleza de la continuidad histrico-cultural que presentan las comunidades campesinas
con tradicin indgena; ni siquiera se conoce cuntas personas se autodefinen como
indgenas en la ZN. Por tanto, se desconoce la magnitud y el alcance del impacto
sociocultural que generaran los componentes de produccin y de conectividad vial en
familias y/o comunidades con tradicin indgena, que, adems, se encontraran en
condiciones extremas de pobreza. Este es un tema que debe ser tratado con mayor detalle y
profundidad, ya que la prdida de la diversidad cultural, reflejada en estos grupos
vulnerables, ira en detrimento de las oportunidades para el desarrollo sostenible. Ser un
paso inicial importante identificar el carcter de la diversidad cultural que manifiestan las
comunidades de la ZN, para, de esta manera, adecuar los procesos de participacin acorde a
sus contextos culturales. El desconocimiento de estos contextos puede conducir a
resultados desfavorables para con los objetivos del Programa.

4.13.2 Debilidades y vulnerabilidad institucionales asociadas con el patrimonio
cultural

201. El mayor riesgo asociado al patrimonio arqueolgico es la ausencia del respaldo legal
que avale el trabajo que realiza el Departamento de Arqueologa. Esto implica la posibilidad
de una discontinuidad institucional y organizacional a mediano plazo que podra poner en
riesgo las responsabilidades del Estado frente al patrimonio arqueolgico. Respecto de las
investigaciones de rescate, la normativa seala que sta se lleva a cabo en sitios de inters
cientfico que sern impactados por obras de construccin, mientras que el salvamento
arqueolgico tiene como fin salvar o proteger, conservar o vedar un rea de inters
cientfico. Al respecto, sera importante establecer la diferencia que existe entre la
68


investigacin arqueolgica -de carcter exploratorio y explicativo- y un estudio de evaluacin
de impacto arqueolgico, situacin que actualmente afecta la coordinacin entre el carcter y
el alcance que tiene el trabajo arqueolgico en una EIA. Es probable que la EIA de la CLN
enfrente estos vacos en la norma, para lo cual deber contemplar una adecuacin de
procedimientos que permitan incorporar etapas de diagnstico arqueolgico, plan de manejo
(plan de rescate y salvamento arqueolgicos), plan de monitoreo y plan de contingencia.

202. Los gastos anuales solicitados por el Departamento de Arqueologa a la Direccin
Nacional de Patrimonio Cultural tienen un promedio de $ 15,000. Si se suman los salarios
del personal, el presupuesto anual asciende a unos $ 70,000. Ninguna de las recaudaciones
por concepto de ingresos a los sitios arqueolgicos (p.ej., Tazumal, Joya de Cern y San
Andrs) pasa a la administracin directa del Departamento, ya que ste no tiene un
administrador propio. El Departamento de Arqueologa cuenta con un personal compuesto
por cuatro arquelogos, un asistente estudiante, una coordinadora de apoyo a la gestin, un
administrador de parques arqueolgicos, 44 empleados para el mantenimiento de los parques
y una secretaria. Debido al creciente nmero de actividades que debe atender, el personal
tcnico-profesional se ha vuelto insuficiente, tomando en cuenta que ste debe cubrir todas
las regiones del pas. Por otra parte, los aspectos tcnicos que requiere para complementar
aspectos intrnsecos a la investigacin arqueolgica (antropologa fsica, geoarqueologa,
paleobotnica y zooarqueologa) no estn presentes.

203. Respecto del patrimonio histrico, en la actualidad, no existen normas especficas. Su
regulacin est contenida en la Ley Especial de Proteccin al Patrimonio Cultural de El
Salvador y su reglamento general. La normativa se encuentra en proceso de aprobacin por
el Consejo Nacional para la Cultura y el Arte (CONCULTURA). La aprobacin de la
normativa permitira potenciar las oportunidades para el desarrollo que abre el componente
de conectividad para con los monumentos histrico-patrimoniales.

204. La Unidad de Asuntos Indgenas (UAI) de la Direccin Nacional de Espacios de
Desarrollo Cultural de CONCULTURA, es la instancia gubernamental ms cercana al
quehacer de las comunidades y de las organizaciones indgenas del pas. La UAI dispone de
una sola persona para realizar el trabajo; no hay personal de apoyo. La jefatura realiza labores
de gestin, de coordinacin interinstitucional, administrativas y de campo. No cuenta con un
presupuesto anual, por lo que sus actividades se enmarcan en dos reas: (i) en la gestin de
fondos para realizar proyectos y (ii) la promocin de actividades culturales especficas, ya
que se impone una visin de trabajo no sistemtica, de carcter puntual y asistencialista, de
acuerdo a las necesidades identificadas o manifestadas por las comunidades indgenas.

4.14 Riesgos significativos en las prioridades ambientales y sociales: conclusiones

205. Los riesgos asociados con las prioridades ambientales y sociales del Programa
muestran la necesidad de encontrar soluciones pragmticas que permitan, en el corto y
mediano plazos, hacer ajustes estratgicos. Los problemas asociados con el ordenamiento y
planificacin territorial (OPT) son crticos para la ZN y para un pas del tamao de El
Salvador: (i) ausencia de una metodologa estandarizada que garantice la introduccin
integral de la dimensin ambiental en los programas de OPT; (ii) ausencia de una filosofa
integradora entre la premisa desarrollista y la premisa ambiental; (iii) incompatibilidades
69


entre los planes de ordenamiento realizados a diferentes escalas, para un mismo espacio
geogrfico; (iv) exclusin de temas clave (p.ej., los efectos con valor estratgico y la
capacidad institucional y organizacional instalada) de la planificacin; (v) la exclusin del
OPT como base para inducir una simplificacin efectiva del ya sobrecargado sistema de EIA
que administra el MARN; y (vi) la falta de potenciamiento de la informacin de planificacin
territorial para desarrollar acciones preventivas respecto de las amenazas, as como para el
desarrollo de planificacin sectorial y subsectorial del pas (turismo, energa, minera,
agricultura, entre otros). El riesgo mayor vinculado al OPT es que su deficiente aplicacin no
ha permitido orientar el desarrollo planificado de la ZN, aspecto que incide sobre el
Programa, particularmente en sus componentes de conectividad vial y de produccin.

206. Actualmente, no se est abordando efectivamente la escasez y calidad del agua en la
ZN, agravadas por la creciente presin demogrfica. Tal como se mencion anteriormente, al
presente, no existe un ente rector, motivo por el que las competencias sobre la explotacin,
control, monitoreo y proteccin de los recursos hdricos se encuentran dispersas en varias
entidades pblicas; tampoco existe una estrategia nacional de ampliacin de cobertura en
servicios de agua potable, saneamiento y riego, especialmente a nivel rural. Las respuestas a
esta problemtica han sido parciales, aplicadas con escasos recursos econmicos y humanos.
La Ley del Agua an no ha sido aprobada por el Legislativo y, aunque se anticipa que la
misma ser sancionada hasta fines de 2007, el Programa tiene que adecuar a la estructura
actual. Por ese lado, existe la necesidad de mejorar la coordinacin entre ANDA, MARN-
SNET, Municipios, CEL, MAG y MSPAS)
11
. Sin los ajustes necesarios la informacin sobre
los recursos hdricos seguir esparcida y poco sistematizada, lo cual dificulta la planificacin
y la gestin de los recursos hdricos.

207. La produccin agropecuaria y forestal, en gran medida, yace conexa a un deficiente
OPT. La degradacin progresiva de los suelos, debido al sistema de tala-quema empleado,
incide en la cantidad de incendios forestales anuales; la contaminacin del suelo y el agua por
el uso de agroqumicos utilizados en los cultivos agrcolas, as como la presin humana sobre
las reas forestales para sustituirlas con cultivos de granos bsicos y con pastos para el
pastoreo intensivo ha incidido en la fragmentacin del hbitat y la prdida de la
biodiversidad. El cmulo de efectos confluye en la desertificacin del territorio. Las
respuestas a la problemtica agropecuaria y forestal han sido escasas, principalmente debido
a debilidades en la capacidad organizacional y al orden institucional vigente.

208. Las limitadas capacidades de las municipalidades para dar seguimiento, brindar
monitoreo y supervisin al saneamiento ambiental yace acentuada por los dbiles
mecanismos de coordinacin, comunicacin e informacin que existen entre las
municipalidades y el MSPAS, aspecto que incide sobre la salud de las personas. Los
potenciales efectos con valor estratgico que se podra suponer generara el Programa en la
salud humana (principalmente, asociados a la progresiva degradacin de los recursos
naturales) deben ser manejados a travs de programas permanentes de educacin, enfocados
en los sistemas de agua, eliminacin de excretas, desechos slidos, aguas residuales,

11
De acuerdo a las entrevistas sostenidas con representantes de estas organizaciones, una de las principales
debilidades es la falta de recursos financieros, humanos y de logstica, situacin que no permite abarcar el
total del territorio.
70


sustancias txicas (plaguicidas, pesticidas, fertilizante, entre otros), procesamiento y
manipulacin de alimentos. Al presente, por ejemplo, el sector no cuenta con un plan de
respuesta ni con los recursos necesarios para solventar la potencial escalada de incidencias de
enfermedades infectocontagiosas. Este cuadro -particularmente sensible a los potenciales
cambios que generara la construccin de la carretera -merece ser atendido a la brevedad
posible.

209. El desarrollo humano, en sus aspectos educativos, tiene buenos avances en El Salvador;
no obstante, los indicadores municipales (PNUD 2005) apuntan a la ZN como la zona con los
menores ndices de desarrollo humano. El programa tendr efectos positivos al respecto,
aunque es pertinente destacar algunos de los riesgos que pueden generarse con las acciones
especficas propuestas. El nuevo contexto deber asegurar las condiciones necesarias para
que los bienes y servicios brindados por el componente educativo logren satisfacer las
demandas y/o necesidades presentes y futuras de sus habitantes, con los mayores niveles de
participacin y consenso necesarios para garantizar la gobernabilidad democrtica.

210. Los aspectos institucionales crticos respecto del patrimonio cultural y su vnculo con el
programa incluyen: (i) la ausencia de legislacin especfica respecto de la vulnerabilidad en la
que se encuentran los pueblos indgenas y la forma en la que se preservara y promovera su
cultura en los planes de desarrollo del Estado; (ii) ausencia de un reglamento (o, al menos,
guas de buenas prcticas) de consulta pblica para los proyectos de inversin. La LMA y su
reglamento no toman en cuenta los aspectos culturales de comunidades vulnerables; por
ejemplo, las CCTI y aquellas con un alto porcentaje de analfabetismo; (iii) ausencia de
respaldo legal que avale la creacin del Departamento de Arqueologa; (iv) falta de
articulacin entre la actual normativa arqueolgica (la cual no distingue entre investigacin
evaluacin de impacto) y la EIA.

211. Particularmente importante es que la vulnerabilidad de las CCTI (las comunidades ms
pobres de la ZN) est sujeta a las formas en las que se impulsarn las transformaciones en el
orden econmico. Se mencion anteriormente que uno de los potenciales efectos que tendra
en componente de conectividad vial del Programa yace vinculado a potenciales cambios que
podran ocurrir en las formas culturales indgenas. Estos efectos tambin podran darse
como consecuencia de las intervenciones planteadas por el componente productivo. Sin el
reconocimiento de que las formas de vida de las CCTI operan bajo principios de organizacin
social, poltica, ideolgica y econmica diferentes, las buenas intenciones de convertir a estas
familias en micro o pequeos empresarios, de manera acelerada, podra generar, ms bien, la
desintegracin estructural de sus formas de vida.

71


PARTE III
Plan Estratgico de Accin (PEA)

Captulo 5
Objetivos y criterios del Plan Estratgico de Accin

5.1 Introduccin

212. El anlisis realizado -incluyendo los actuales mecanismos de transmisin y los riesgos
asociados con las prioridades ambientales y sociales asociadas al Programa -muestra la
necesidad de hacer ajustes, tanto a nivel institucional como organizacional, de tal forma que
las propuestas de solucin permitan fortalecer y mejorar la performance ambiental de los tres
componentes del Programa. En esta tercera parte se desarrollan las propuestas estratgicas
para hacer los ajustes institucionales y el fortalecimiento de la capacidad organizacional. Si
bien, los nuevos mecanismos de transmisin asociados a las prioridades ambientales y
sociales que se describen en las siguientes secciones no son, en s mismos, los nicos medios
para ahondar en el desarrollo sostenible y los objetivos que tiene el Programa, son un primer
e importante paso para profundizar en el proceso de inclusin social, equidad y transparencia.
La construccin de una mejor gobernabilidad permitir atraer mayores inversiones y mejores
oportunidades de desarrollo sostenible a la ZN.

213. El Plan Estratgico de Accin y Seguimiento contiene lo siguiente:

(i) la identificacin de las prioridades de ajuste y el anlisis de los nuevos mecanismos de
transmisin y sus efectos en la gobernabilidad socioambiental;
(ii) el Marco Estratgico de Salvaguardas Ambientales y Sociales que incluye los
lineamientos generales para orientar el desarrollo de la ZN; incorpora las recomendaciones
respecto de los ajustes institucionales, el fortalecimiento de la capacidad organizacional y el
seguimiento a las acciones propuestas;
(iii) el anlisis de riesgo, el cual permitir evaluar los obstculos que podran enfrentar las
propuestas de accin;
(iv) recomendaciones para el manejo de los riesgos, y
(v) el plan de diseminacin.

5.2 Objetivo General del Plan Estratgico de Accin

214. El principal objetivo es proponer acciones concretas, a travs de las recomendaciones
hechas en el Marco Estratgico, que permitan realizar ajustes institucionales y el
fortalecimiento de la capacidad organizacional, de manera de prevenir o mitigar o compensar
por los potenciales efectos adversos que podran generarse en las prioridades ambientales y
sociales, en el mediano y largo plazos. Asimismo, se han contemplado medidas que
permitirn potenciar las oportunidades para el desarrollo, contribuyendo, as, a los objetivos
del Programa y a la consistencia que ste debe mantener con la Poltica Nacional de Medio
Ambiente.

72


5.3 Criterios generales

215. Los criterios generales se basan en la realidad ambiental y socioeconmica de la ZN y
buscan priorizar los siguientes aspectos:

(i) El apoyo al proceso de descentralizacin, a travs del fortalecimiento de las
instituciones y organizaciones, generando una mejor capacidad para dar respuesta efectiva a
los riesgos asociados a las prioridades ambientales y sociales
(ii) El fortalecimiento de la participacin pblica efectiva.
(iii) El planeamiento estratgico regional con objetivos y metas concretas para concretar el
desarrollo sostenible de la ZN.
(iv) La salvaguarda de actores sociales vulnerables, especialmente de las CCTI y
agricultores de subsistencia, as como a aquellos grupos potencialmente afectados negativa y
directamente por la implementacin.
(v) La generacin de empleo y reduccin de la pobreza, considerando el equilibrio
armnico entre el desarrollo socioeconmico y la proteccin y explotacin racional de los
recursos naturales renovables y no renovables.
(vi) El respeto a la identidad y el patrimonio cultural.

5.4 Criterios especficos

216. Entre los criterios especficos, pertinentes a la Poltica Nacional del Medio Ambiente,
se encuentran los siguientes:

(i) El desarrollo socioeconmico y la conservacin del medio ambiente como polticas
inseparables para la planificacin de la actividad antrpica, de manera de revertir los
procesos prevalecientes de desarrollo que afectan negativamente al medio ambiente.
(ii) La conservacin de los recursos naturales renovables que favorecen la biodiversidad y
la conservacin de reas naturales. La regin constituye un importante stock de capital
natural y humano que debe ser aprovechado estratgicamente, con un enfoque de
sostenibilidad para su desarrollo.
(iii) El fortalecimiento de las organizaciones y del marco legal para garantizar los derechos
humanos fundamentales y el desarrollo de las poblaciones en la ZN, as como la
defensa y el uso racional del medio ambiente para usufructo de las familias y sus
siguientes generaciones.
(iv) La promocin de valores de superacin personal y grupal en la poblacin, articulando
los principios de la conservacin de los recursos naturales; este aspecto se ver
reforzado por un plan educativo ambiental que debe formar parte intrnseca de la
capacitacin tcnica, formal y no formal, del componente de desarrollo humano.

73


Captulo 6
El nuevo escenario de gobernabilidad socioambiental del Programa

217. Las actuales debilidades y vulnerabilidad asociadas con el marco institucional y
organizacional que rigen sobre las prioridades ambientales y sociales -tanto a nivel central
como local -podran verse exacerbadas, cuando el Programa d inicio al conjunto de
intervenciones que tiene contemplado llevar adelante desde el prximo ao. Una
precondicin de bajo nivel de performance generara mayores efectos negativos en el
desarrollo futuro, no slo de la ZN, sino del pas en su conjunto. En consideracin de lo
anterior, las acciones estratgicas a implementarse deberan avanzar en la solucin de estas
dificultades.

218. En el nuevo escenario, con directrices concretas sobre la participacin pblica efectiva
y la consulta, los grupos vulnerables debern ser plenamente identificados e incorporados a
los proyectos para el desarrollo. Tal como se detect en el anlisis de riesgo sobre las
prioridades ambientales y sociales, el Programa debe hacer algunos ajustes respecto de la
forma en la que plantea el acceso a los proyectos productivos, particularmente cuando se trata
de comunidades con el ms alto ndice de analfabetismo y con reducida capacidad para
cumplir con los requisitos establecidos. Estos ajustes debern incorporar procesos de
participacin ms amplios y adecuados a las formas de vida de muchas de las comunidades
de la ZN. Esto permitir alcanzar los objetivos que, precisamente, apuntan a la atencin de
necesidades de los grupos excluidos y marginados, como ser las CCTI, las Asociaciones de
Desarrollo Local (ADESCOS), las Asociaciones de Regantes, las Juntas de Agua y
asociaciones de pequeos productores. En estos espacios asociativos, la mujer desempea un
rol mucho ms protagnico, motivo por el cual es doblemente necesario disponer de medios
de apoyo y de estmulo para lograr la participacin efectiva de estas organizaciones.

219. En el nuevo escenario, los territorios de los municipios localizados en el rea de
influencia de la CLN dispondran de sus respectivos planes de ordenamiento y desarrollo
territorial, con enfoque de EAE, y con estndares comunes a todos ellos. Los planes de
ordenamiento no se limitaran simplemente a una zonificacin de los usos del suelo, sino que,
al haberse basado en la aplicacin de una metodologa estandarizada, basada en EAE,
identificaran los efectos acumulativos existentes y el alcance ambiental de los nuevos
desarrollos; incorporaran, asimismo, un anlisis y propuesta de consistencia, con todos los
sectores de desarrollo.

220. Bajo estas condiciones, los diferentes proyectos de desarrollo que se planteen en la
zona, podran incluso acelerarse y estimularse, dentro de un marco de competitividad, dado
que su alcance ambiental estratgico, la capacidad de carga de los territorios y los aspectos
institucionales y organizacionales habran sido contemplados. Se contara, adems, con los
planes y programas de mejoramiento ambiental y de correccin de los efectos acumulativos
identificados, de manera que, conforme avance el desarrollo y la inversin econmica en la
zona, tambin se acelerara el proceso de saneamiento y mejora de la calidad ambiental de los
territorios.

74


221. En el campo sociocultural, los municipios y las comunidades que se encuentran dentro
del rea de influencia de la CLN estaran preparados para enfrentar y aprovechar las nuevas
oportunidades de negocios que se presentan. Se conformaran organizaciones de desarrollo
comunal, que no slo vigilaran el fiel cumplimiento de los planes de desarrollo, sino que
tambin funcionaran como ncleo de educacin, asesoramiento y estmulo a los ciudadanos
y, en particular, a los propietarios/as de terrenos para que se conviertan en emprendedores y
que aprovechen las nuevas oportunidades abiertas. Adems del asesoramiento y capacitacin
empresarial, se crearan fondos para el financiamiento de esas nuevas empresas. De esta
manera, los propietarios tendran la oportunidad de negociar con los nuevos inversionistas,
como socios y no como empleados. Paralelamente, los programas de salud y educacin
desarrollados con la amplia participacin de las comunidades y otras organizaciones locales,
favoreceran, junto al progreso econmico, una mejora en la calidad de vida de la poblacin.
Finalmente, manteniendo las formas de vida que tienen los pobladores de la ZN a sus
territorios, y con el estimulo de metodologas participativas adecuadas al contexto cultural,
as como el apoyo correspondiente del gobierno a la cultura tradicional, se podr mantener y
poner en valor las tradiciones y patrones culturales de la zona.

222. El nuevo escenario que se plantea para dar respuesta a esta problemtica y afianzar el
contexto en el que se desarrollar el Programa comprende el desarrollo de planes de
ordenamiento y planificacin territorial local, a nivel de cada municipio, que utilicen una
misma metodologa derivada de planes de escala mayor concebida a nivel central -en la que
la dimensin ambiental est completamente integrada, as como los lineamientos y directrices
de visin regional y nacional. Bajo este esquema, se producen beneficios directos, en el
sentido de que existe un mecanismo efectivo de reglas claras sobre el uso del suelo, as como
de la solucin tcnica de eventuales conflictos y en especial, garanta de que se previene la
afectacin del ambiente, se corrigen los problemas ambientales originados en el pasado y se
da el mximo y racional aprovechamiento a los recursos naturales existentes, sin superar su
capacidad de carga.

223. El nuevo escenario tambin implica que los diferentes sectores y subsectores de
desarrollo, como lo hizo el sector de turismo, disponga de una planificacin nacional de
corto, mediano y largo plazo. La planificacin debe ser elaborada segn criterios de
evaluacin ambiental estratgica (EAE), en particular dentro de un marco de anlisis de
consistencia respecto de la planificacin de los otros sectores, de consideracin de los
aspectos institucionales, la identificacin de prioridades ambientales, los potenciales efectos
con valor estratgico y el alcance ambiental de la propuesta de desarrollo. Debe promoverse
una EAE ms orientada las decisiones estratgicas y en menor medida de tipo EIA (Astorga
2007; OCDE 2007; Partidario 2007; World Bank 2005). Esto, dentro de un marco de
transparencia, participacin e informacin.

224. Los beneficios que se podrn obtener de la realizacin de un OPT bien elaborado son
muchos y altamente positivos; supera cualquier costo de inversin que debe hacerse para la
implementacin. Una correcta planificacin con criterio ambiental no slo har que las reas
urbanas tengan potencial de desarrollo, sino tambin las reas rurales, beneficindose con
actividades relacionadas a las vocaciones locales. Con un eficiente y consistente plan de
desarrollo, la inversin y la entrada de recursos en los municipios se puede acelerar durante
los prximos aos, y con ello el progreso econmico y social de las comunidades. El
75


desarrollo de planes y programas dentro de un marco de consistencia recproca disminuir
significativamente la prdida de recursos y tiempo por la ejecucin de proyectos que pueden
resultar contradictorios entre s. Es por este motivo que la agilizacin de trmites del PA para
proyectos de bajo y moderado impacto (ver Recomendacin 4[c]) representa, por s sola, un
beneficio, cuyo ahorro en costos es suficiente para justificar la ejecucin de las acciones
arriba indicadas.

225. Los modelos de organizacin mancomunada que existen en la ZN y que actualmente
dan soluciones integrales a los problemas del agua y otros recursos naturales, en general,
tienen un pronstico favorable en la ZN; las experiencias analizadas (p.ej., La Montaona)
demuestran que con metodologas participativas y apoyo a la gestin, los resultados son
ptimos. Las formas de organizacin son ms eficientes y eficaces, con responsabilidades
compartidas por los propios usuarios. La distribucin de los beneficios se hace de manera tal
que aquellos que tienen mayores posibilidades de acceder al recurso comparten el excedente
con aquellos que no tiene esas posibilidades. Estas formas recprocas locales crean una
responsabilidad compartida, lo cual conduce a mejores niveles de proteccin y conservacin
del agua. Un efecto secundario, de orden positivo, es que se mejora, notablemente, la
gobernabilidad local; hay mayor transparencia y equidad en la distribucin de los beneficios.

226. Durante los encuentros de consulta que se tuvieron con los pequeos productores
agropecuarios y las alcaldas, se seal que la capacitacin tcnica es fundamental para hacer
viable estas soluciones. Adicionalmente, la participacin de los beneficiarios requiere de
campaas de difusin, consulta, capacitacin, educacin ambiental, que implican costos, pero
los beneficios sociales y econmicos superarn el monto invertido. Una poblacin consciente
sobre el valor del cuidado de los recursos naturales, capacitada, con voluntad para cooperar y
convencida de sus obligaciones y responsabilidades, facilitar enormemente la realizacin de
una gestin integral y sostenible. Los recursos sern utilizados con mayor eficiencia, existir
menor riesgo de contaminacin y sern mejor preservados. Es evidente que los resultados
son de mediano y largo plazo; sin embargo, el Programa es una muy buena oportunidad para
dar inicio al proceso.

227. La implementacin del componente productivo del Programa debe asegurar que las
comunidades ms vulnerables puedan acceder a los proyectos productivos y que la asistencia
tcnica sea altamente participativa, siguiendo la salvaguarda de participacin pblica efectiva
que deber ser elaborada lo ms pronto posible (ver Recomendacin 1[a]). Al respecto, una
de las experiencias ms exitosas fue el Proyecto Ambiental de El Salvador (PAES), el cual
fue planteado desde un modelo de Plan de Finca. El modelo fue construido en forma
conjunta entre tcnicos/as y los productores/as. El Plan de Finca toma en cuenta el control de
la erosin, la no quema, el incremento de cultivos forestales o agroforestales, el mejoramiento
de la produccin pecuaria y el uso de tecnologas agrcolas adecuadas al contexto territorial
particular. Esta metodologa funciona sobre los ejes de la organizacin social comunitaria;
esto es relevante, toda vez que en los 94 municipios de la ZN un gran porcentaje de
agricultores pertenecen a estas formas de vida rural. El Plan de Finca es exitoso siempre y
cuando involucre, asimismo, a otras organizaciones: Asociaciones de Desarrollo Comunal
(ADESCOS), organizaciones religiosas con un rol significativo en la comunidad y Juntas de
Agua. Ser importante incluir, como alternativa, la convocatoria a las comunidades a que
presenten planes de finca basados en sus propias formas de organizacin.
76


228. El nuevo escenario demanda algunos ajustes, de orden complementario, al marco
regulatorio y el fortalecimiento del MAG y el MARN; tambin es necesaria la aplicacin de
instrumentos econmicos que internalicen gradualmente los beneficios sociales del bosque en
los costos de los productos y subproductos. A esto, se suma la importancia que tiene el
involucramiento del sector privado y la ciudadana en la proteccin, promocin y manejo
sostenible del recurso arbreo. En el MAG se requiere mejorar el nmero de personal
tcnico calificado y desarrollar una base de informacin centralizada y estandarizada. En el
MARN, se deber ampliar la base presupuestaria y la investigacin sobre el patrimonio
natural con nfasis en la conservacin de la biodiversidad y proteccin a las reas naturales
protegidas - as como la incorporacin de la dimensin ambiental al OPT.

229. La solucin de la problemtica de produccin forestal y agropecuaria comprende la
modernizacin de la gestin municipal, as como la creacin o mejoramiento de mecanismos
de organizacin, coordinacin, participacin y contralora social y el desarrollo de
capacidades del personal, tanto de tipo tcnico o administrativo como en la negociacin,
comunicacin y coordinacin entre los diferentes actores sociales. El renovado contexto
socioambiental tambin implica promover la participacin del sector privado, incentivar a las
comunidades y pequeos productores para proteger los bosques, fomentar el desarrollo de
mercados de madera para combustible mediante incentivos, promover el uso de cocinas ms
eficientes y combustibles alternativos; igualmente, los prstamos forestales deben incorporar
plazos amplios y perodos de gracia suficientes para permitir a los productores cumplir con
sus obligaciones con la banca. En el nuevo escenario, las lgicas econmicas que prevalecen
en las reas rurales son reconocidas y las comunidades son invitadas a participar en concursos
de proyectos adecuados a sus formas de vida. Esto implica la generacin de alternativas de
acceso al financiamiento de proyectos.

230. El nuevo panorama en educacin incluye la transferencia de competencias a unidades
territoriales locales, previa identificacin de las oportunidades y amenazas existentes. La
transferencia permitir una mayor participacin de los actores sociales y la fiscalizacin
social, con objeto de garantizar la trasparencia de los procesos. La transferencia debera
concretizarse en la formacin de Centros Educativos Microrregionales (CEM), a travs de los
cuales se articular el Plan Nacional de Educacin 2021 con las necesidades educativas,
formales y no formales, de las realidades locales. A la conclusin de las actividades del
Programa, las instancias pblicas quedarn a cargo del proceso, entendiendo que ste deber
seguir generando beneficios a largo plazo. Para que esto tenga sostenibilidad, ser
importante contar con el respaldo legal que otorgue garanta y regule la continuidad del
proceso educativo.

231. Por un lado, si bien el potencial que tiene el patrimonio cultural para generar desarrollo
no ha sido oportunamente introducido en el Programa, la necesidad de identificar a grupos
vulnerables es decisiva para dimensionar otros aspectos que, hoy, pueden dar un valor
adicional a los componentes de produccin y de desarrollo humano. En un nuevo contexto,
de amplia participacin de las CCTI, se abren nuevas oportunidades para promover
capacidades intrnsecas a la vocacin productiva de las comunidades. Esto no solamente
proyecta econmicamente a las familias con tradicin indgena, sino que en el proceso de
promocin de sus propias formas de vida se proyecta su dignidad y la diversidad cultural
77


como necesidad nacional para crear mayores espacios de gobernabilidad democrtica. Esto
significa un avance hacia una sociedad intercultural, consciente y respetuosa de las
diferencias culturales y de su capacidad para lograr el desarrollo sostenible.

232. En el nuevo escenario, el patrimonio cultural no se encontrara confinado,
necesariamente, a un sistema de museos, desvinculado de los contextos cotidianos. La
construccin de la CLN expandira las oportunidades para que los espacios arqueolgicos, y
aquellos vinculados con el patrimonio tangible colonial e intangible etnogrfico, ampliamente
representados en la ZN, se conviertan en escenarios de aprendizaje y de internalizacin de los
valores interculturales, ingredientes fundamentales para encauzar una poltica de desarrollo
sostenible con identidad. En el contexto propuesto, el pasado prehispnico, colonial y
republicano temprano tendran posibilidades de ocupar espacios innovadores para su
proyeccin nacional e internacional. Igualmente, las actuales culturas con ancestro indgena
podran articular el desarrollo propuesto por el Programa con sus propias formas de vida.

233. En el nuevo contexto, la conformacin de un modelo integral de atencin mdica
(Sistema de Salud Local, ver Anexo 5) ser capaz de dar respuesta a las necesidades de salud
pblica y emergencia que podrn presentarse como efecto de la ejecucin del Programa. El
sistema de salud pblica contendr mecanismos de prestacin de servicios (tanto preventivos,
curativos y de emergencia), transporte adecuado, establecimientos de atencin especializada,
rehabilitacin, educacin en salud, as como procesos de prevencin y de vigilancia con
participacin comunitaria. De esta manera, se atendera la necesidad de prevenir y controlar
el potencial cambio de perfil epidemiolgico y de vulnerabilidad de las comunidades que
generaran las intervenciones del Programa. El nuevo escenario contempla la participacin
de mltiples actores a nivel comunitario, municipal y regional. Los cambios sugeridos
tambin permitirn mejorar la aplicacin del marco regulatorio respecto del saneamiento
ambiental, incluyendo la revisin de ordenanzas municipales y la educacin y transferencia
de tecnologa a nivel comunitario. Estos ajustes mejoran la performance global de la salud en
la ZN.

78


Captulo 7
Marco Estratgico de Salvaguardas Ambientales y Sociales:
prioridades de ajuste institucional y organizacional

234. El Marco Estratgico est compuesto por un conjunto ordenado de propuestas de
accin cuyo objetivo es orientar el mejor desempeo ambiental del Programa y de fortalecer
el marco institucional y organizacional asociado a las prioridades ambientales y sociales. Los
cambios institucionales y organizacionales que deben realizarse para poder corregir la
situacin analizada en el actual escenario y encaminarse hacia el nuevo escenario no
requieren de acciones crticas, como cambios en leyes. Se centran, ms bien, en la apertura
de sistemas eficaces de coordinacin, desarrollo de instrumentos y en particular, el impulso
de un sistema de gestin pblica, desde el gobierno central hacia los municipios, basado en
mecanismos ms dinmicos de tipo tripartito: Reglas claras Fiscalizacin eficiente
Control efectivo (RFC). Las propuestas de solucin se acomodan y, a la vez, refuerzan la
modernizacin de la administracin pblica, a travs del proceso de descentralizacin.

7.1 La participacin pblica efectiva y el fortalecimiento de la capacidad local

235. Es, prcticamente, impensable contemplar el avance hacia el desarrollo sostenible sin
el acompaamiento y maduracin del proceso de descentralizacin en El Salvador. El
Programa, precisamente, se enmarca dentro de este contexto y, al mismo tiempo, ofrece una
buena oportunidad para hacer importantes progresos en el fortalecimiento de la capacidad
local. La evolucin que tendrn las prioridades ambientales y sociales identificadas
depende, en gran medida, de cmo se articulan las facultades normativas que tiene el
gobierno central y las responsabilidades administrativas que estn asumiendo los
municipios.

236. Sobre la base participativa de las comunidades y de sus diversas formas de
organizacin se asienta un mejor sistema de gobernabilidad. La PND establece los principios
que deben orientar la modernizacin del Estado, a partir del fortalecimiento del proceso de
descentralizacin. Este proceso, en El Salvador, tiene sus orgenes hace ya varios aos,
aunque, recin, se han comenzado a dar los pasos fundamentales para avanzar hacia la
transferencia de responsabilidades administrativas a los municipios. Definitivamente, un
paso crtico en este sentido fue la creacin de la CONADEL, en 2004. Pese a los desafos
polticos que tuvo, y tiene que enfrentar, la CONADEL emerge como un espacio de dilogo y
negociacin que permitir afianzar la visin y concrecin de un Estado ms eficiente, eficaz,
relevante y viable.

7.2 Recomendaciones

237. El conjunto de recomendaciones preparadas no tienen, en s, una jerarqua particular,
ya que todas son necesarias para mejorar el camino hacia el desarrollo sostenible. Se
sugiere que la instancia lder del proceso de implementacin debera ser la Secretara
Tcnica de la Presidencia y las instancias que sta designe.
79


7.2.1 Participacin pblica, grupos vulnerables y prevencin y tratamiento de
conflictos

1(a) Elaborar la gua sobre Lineamientos Estratgicos para la Consulta Pblica
Efectiva

238. La gua constituye una de las directrices ms importantes e imperiosas para consolidar
los objetivos del Programa. Si bien sta podra ser preparada internamente por FOMILENIO
sobre la base de estndares internacionales, es recomendable que la gua se convierta en un
instrumento oficial, de mayor alcance, aplicable a cualquier intervencin para el desarrollo,
ya sea a nivel nacional, regional o local. Aunque la gua, inicialmente, orientara las buenas
prcticas de la consulta pblica, los estndares deberan, a mediano plazo, ser incorporados a
un reglamento, de orden legal, especfico que site a la consulta desde la etapa de
identificacin de potenciales impactos ambientales y sociales. Por la experiencia acumulada
en procesos participativos, la elaboracin de la gua debera estar a cargo de la Comisin
Nacional de Desarrollo (CND) y debera ser elaborada en el corto plazo (un ao).

1(b) Desarrollar una aproximacin ms precisa respecto de la ubicacin y carcter de
las Comunidades Campesinas con Tradicin Indgena (CCTI) en la ZN

239. Al presente, slo se cuenta con un panorama aproximado de la distribucin de las CCTI
en la ZN (Rivas (2004:36). Indicadores de vulnerabilidad y de la dinmica del cambio
propuesto deben ser considerados en la planificacin de los proyectos que contemplan, y que
contemplarn, los componentes del Programa. Esto deber realizarse, idealmente, antes de la
puesta en marcha de los proyectos respectivos; se requiere un periodo corto
(aproximadamente, unos tres meses) para que un grupo de especialistas y ONGs que trabajan
con la temtica de las comunidades con tradicin indgena puedan elaborar esta aproximacin
y caracterizacin, con base en la informacin ya generada y en metodologas de diagnstico
rpido. Se sugiere que FOMILENIO se encargue, conjuntamente con los especialistas, la
preparacin de esta informacin. El plazo para esta accin debera ser corto; es decir, hasta el
primer ao.

1(c) Establecer un Programa de Prevencin y Tratamiento de Conflictos

240. El conflicto es rara vez concebido como una dimensin intrnseca y fundamental de los
sistemas sociales en los que actan las PPP. Para avalar la eficaz, eficiente y relevante
ejecucin de los tres componentes del Programa, ser importante desarrollar mecanismos que
permitan mantener, sino mejorar, la buena relacin entre las organizaciones involucradas,
tanto del sector pblico (gobierno central y municipios) como del sector privado, lo cual
requiere un manejo sistemtico y organizado. Para ello, ser fundamental desarrollar
estrategias de comunicacin efectiva que permitan el acceso a la informacin del Programa,
en general, y a informacin acerca de la performance ambiental del Programa y las acciones
emprendidas para prevenir, mitigar o compensar los potenciales efectos adversos en las
prioridades ambientales y sociales.

80


241. Asimismo, un sistema de alerta temprana sobre potenciales conflictos es recomendable,
toda vez que la dinmica de necesidades e intereses tendr una evolucin poco predecible en
la ZN. Es ms, las intervenciones, en s mismas, contienen aspectos que pueden generar
cuadros conflictivos entre comunidades vecinas que no recibirn los beneficios del Programa.
Se recomienda que FOMILENIO, en coordinacin con la STP, podran ser las instancias
encargadas de constituir el Plan de Prevencin y Tratamiento de Conflictos para mejorar
aspectos estratgicos de la implementacin del Programa. El plan debera prepararse en el
corto plazo (un ao).

7.2.2 Fortalecimiento institucional y organizacional de los municipios

2(a) Fortalecer las Unidades Ambientales Municipales

242. El fortalecimiento de las UAs deber incorporar la participacin de la comunidad y de
otros sectores activos, a fin de que sirvan como centro de la actividad tcnica y de
informacin ambiental y de planificacin territorial de los municipios o de las
mancomunidades de estos. Esta es una demanda que fue explcitamente mencionada en las
reuniones de consulta con los involucrados. El proceso, encabezado por el MARN, debera
iniciarse lo antes posible y ser continuo al mediano plazo. El programa de fortalecimiento
debera ser coordinado con CONADEL. Se debera incluir la gestin de riesgos como parte
del fortalecimiento de las UAs en coordinacin con el SNET.

2(b) Desarrollar Planes de Ordenamiento Territorial local, por municipio, o bien, por

243. Los planes debern seguir la metodologa estandarizada y los mecanismos de revisin y
aprobacin establecidos. Estos planes deben ser concordantes con la Poltica de OPT y la
metodologa, as como los lineamientos vinculantes que, con criterio ambiental, seran fijados
(con una visin ms amplia del uso sostenible del territorio). Debera iniciarse lo antes
posible y ser continuo en el mediano plazo (hasta dos aos).

2(c) Ejecutar un programa de formacin y capacitacin de equipos tcnicos de gestin y
planificacin territorial en los municipios o en mancomunidades

244. Este programa servira para brindar informacin que sirva de ncleo operativo y de
contraparte de las instituciones estatales relacionadas. Estos equipos son de gran importancia
y representan un elemento de gran valor estratgico, de ah que su conformacin y
permanencia debe ser considerada como prioritaria. Este programa se extendera, asimismo,
a los municipios. Los equipos requieren estar conformados por un gran nmero de personas,
sino por un equipo tcnico mnimo que sirva de puente de comunicacin e informacin. El
programa podra estar organizado por el MARN y el MOP. En las reuniones de consulta
llevada a cabo con los alcaldes, esta fue una de las demandas especficas planteadas. E
programa debera desarrollarse en el corto plazo.

2(d) Promover la transferencia gradual de la gestin del agua a los municipios o a las
asociaciones de municipios (mancomunidades o microrregiones)

81


245. Dentro del marco de la Poltica Nacional de Descentralizacin (PND), la
administracin de los recursos hdricos en manos de los municipios, a las asociaciones que
conforman stos, tendr mayor eficacia y eficiencia respecto de un sistema centralizado. La
experiencia de varios municipios y mancomunidades que actualmente administran los
sistemas de agua, tal como seala COMURES, han demostrado que los resultados de la
gestin local promueve una mayor consciencia sobre la importancia del cuidado y
conservacin del recurso. De igual manera, la gestin local imprime mayor legitimidad y
compromiso por parte de parte de las autoridades para llevar adelante una administracin
mucho ms participativa. Se recomienda que la iniciativa debera estar a cargo de la
Secretara Tcnica de la Presidencia, dentro del mediano plazo.

2(e) Transferir competencias educativas a las microrregiones

246. Funcionarios del nivel estratgico del MINED e INSAFORP realizarn reuniones de
trabajo con las municipalidades de las microrregiones
12
de la ZN para definir, conjuntamente,
qu competencias tcnicas, administrativas y financieras pueden ser transferidas
gradualmente desde el MINED e INSAFORP hacia las microrregiones. La transferencia de
competencias tcnicas, administrativas y financieras estara sujeta a una evaluacin
preliminar que permita identificar reas fortalecidas y debilitadas en las microrregiones. Los
acuerdos bsicos, posteriormente, deberan ser traducidos en un plan de accin de trasferencia
de las competencias acordadas, bajo el seguimiento de la Secretara Tcnica de la Presidencia
o, en su defecto, la instancia que delegue para tal fin, dentro del mediano plazo.

2(f) Desarrollar alternativas de acceso al Fondo de Inversin

247. Las alternativas propuestas implican desarrollar incentivos para la participacin de
grupos vulnerables, particularmente asociaciones de mujeres y las CCTI, y su acceso al
Fondo de Inversin, de acuerdo a sus formas culturales. Esto permitira conservar patrones
socioculturales locales (evitndose que el sistema de micro-crdito, por ejemplo, represente
una sobre-innovacin en el sistema econmico local). La metodologa de acceso al Fondo se
basara, al igual que con las asociaciones de productores o las micro y pequeas empresas, en
convocatorias para la presentacin de proyectos. En este caso, la asistencia tcnica juega un
rol importante; los proyectos a presentarse podran basarse en el modelo de Plan de Finca, el
cual ha tenido buenos resultados en la ZN. De manera alternativa, se podra utilizar la
metodologa que actualmente emplea el FIDA, basado en competencia entre las unidades
productivas propias de las CCTI; ya sea entre comunidades o entre familias al interior de las
comunidades. Respecto de la produccin forestal, tambin se deberan encontrar alternativas
de acceso al crdito que responda a las caractersticas productivas propias que presenta el
sector, evitando, de esta manera, potenciales conflictos con los productores. FOMILENIO
estara a cargo de elaborar el marco de alternativas del componente productivo y hacer el
seguimiento correspondiente. Esta accin debera desarrollarse en el corto plazo.

12
Para el sector educativo, se propone hacer la transferencia a estas unidades, dado que los municipios de la
ZN son muy pequeos y ello dispersa y atomiza los esfuerzos. Las microrregiones estn establecidas en el
Plan Nacional de Desarrollo Territorial (PNODT), desde mayo de 2003, y es una propuesta de organizacin
administrativa ya realizada por la Comisin Presidencial para el Desarrollo de la Sociedad del Conocimiento.

82


7.2.3 Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel central
7.2.3.1 Ordenamiento y Planificacin Territorial

3(a) Establecer la Poltica de Ordenamiento y Planificacin Territorial

247. La poltica tendra alcance nacional; establecera la filosofa de desarrollo sostenible y
los lineamientos en temas crticos, como ser, la metodologa del ordenamiento, los sistemas
de coordinacin, las correspondencias entre las escalas, la jerarqua vinculante de los
mandatos establecidos segn criterio de sostenibilidad ambiental, los mecanismos de solucin
de conflictos y diferencias, el sistema de control y vigilancia del cumplimiento y los sistemas
de agilizacin de trmites para las actividades de desarrollo, como estmulo por el respeto y
compromiso con la planificacin ambiental de los territorios. Se recomienda que la
elaboracin de la poltica debera estar a cargo de la Secretara Tcnica de la Presidencia,
involucrando al resto de organizaciones que participan de la CONADEL en el corto plazo.

3(b) Estandarizar la metodologa de ordenamiento territorial

248. La metodologa del ordenamiento puede normarse a travs de la publicacin de un
Decreto Ejecutivo que norme el artculo 12 de la LMA. Este decreto debera ser promovido,
en la medida de lo posible, y como base slida de coordinacin, por el MARN, el MAG y el
MOP (Vice - Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano). Establecera las variables a
tomar en cuenta, los valores de ponderacin de dichas variables para procesar en los sistemas
de informacin geogrficos a utilizar, las directrices a aplicar en relacin a los efectos
cumulativos, la capacidad de carga y el alcance ambiental de los desarrollos propuestos,
independientemente de la escala en que se efecte el ordenamiento territorial. Esta accin
debera llevarse a cabo dentro del corto plazo.

3(c) Conformar el Comit Interinstitucional de Ordenamiento y Planificacin
Territorial

249. A travs de la formacin de un Comit Interinstitucional de Ordenamiento y
Planificacin Territorial se establecera la coordinacin entre el MARN, el MAG y el
VMVDU y otras organizaciones relacionadas al SINAMA. El Comit tendra funciones de
revisin, aprobacin y seguimiento de los planes de ordenamiento territorial, de diversa
escala que se hagan en los diversos territorios administrativos del pas. Temas, como el
creciente uso de agroqumicos en zonas que no son aptas para el cultivo y su efecto sobre los
recursos naturales y la contaminacin de los productos, podrn ser incluidos por el Comit.
Asimismo, el Comit podra tratar temas tan importantes como la poltica del reasentamiento
humano. La conformacin del comit debera hacerse en el corto plazo.
7.2.3.2 Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

250. Con el propsito de elevar la performance del MARN, se recomiendan algunos ajustes
al sistema institucional y organizacional vigente. En materia de reas protegidas, la ley es
bastante slida, aunque, en la praxis, los procedimientos administrativos no han permitido
hacer avances sustanciales. Esto ha puesto a muchas de las propuestas de reas protegidas en
83


riesgo. En cuanto se refiere a los recursos forestales, la normativa no ha avanzado en la
medida de los requerimientos del sector. Uno de estos vacos es la falta de normas tcnicas
que guen la formulacin de planes de desarrollo forestal. Los procesos de coordinacin
interinstitucional entre el MARN y los sectores son dbiles y espordicos, lo que no ha
permitido avanzar de manera conjunta en la resolucin de temas de inters comn. La
necesidad ms imperiosa, sin embargo, es la activacin del SINAMA. Las propuestas
permitirn hacer ms eficaz y eficiente al ministerio

4(a) Liderar y promover el funcionamiento del SINAMA

251. El MARN debe tomar la iniciativa (funcin que le ha sido asignada) para comenzar a
poner en marcha el trabajo del SINAMA. Este liderazgo tiene que traducirse en iniciativas
concretas para que aquellos ministerios donde an no se han conformado las UAs
respectivas, lo puedan hacer de forma inmediata. Una tarea paralela es la coordinacin
efectiva entre el MARN y las UAs sectoriales y municipales. El trabajo de coordinacin
deber ampliarse a otros rganos del Estado, como ser, la Fiscala de Medio Ambiente y la
Polica Nacional Civil. Entre las prioridades se encuentra la vigilancia de la normativa del
saneamiento ambiental y la coordinacin para hacer ms eficiente y eficaz el seguimiento y
control a los planes de manejo de los proyectos. La iniciativa debe producir resultados a
corto plazo.

4(b) Generar una directriz del ms alto nivel para la aplicacin de la EAE a polticas,
planes y programas

252. La directriz propuesta deber ordenar a las diferentes entidades de rectora sectorial
aplicar la EAE a las polticas, planes y programas. Este instrumento tcnico legal debe dar la
orientacin bsica sobre cmo y para qu aplicar la EAE a los diferentes sectores y
subsectores de desarrollo. Debe estimularse la realizacin de una EAE corta y sencilla que
represente una primera aproximacin al proceso. Debe promoverse una EAE ms orientada
hacia las decisiones estratgicas y en menor medida de tipo EIA. La directriz debera
formularse en el corto plazo.

4(c) Ampliar el sistema de incentivos a travs de la agilizacin de trmites del Permiso

253. La agilizacin del trmite del PA ocurrira como parte del proceso de aprobacin y
puesta en vigencia de los planes de ordenamiento territorial local, a fin de que, por un lado,
se agilice y se acorte el tiempo de trmite de la EIA ante el MARN, y por otro, para que este
ministerio se libere, con el debido criterio tcnico, de la sobrecarga y pueda atender, as,
acciones ambientales de valor ms estratgico, incluyendo tareas de seguimiento y control.
Esta accin debera ser desarrollada en el corto plazo.

4(d) Formular una norma complementaria para la declaracin de reas de
Inmovilizacin

254. Esta norma complementaria, a travs de una Resolucin Ministerial del MARN,
determinara que en tanto concluyan los trmites legales de declaratoria legal de un rea
84


Protegida, se declare rea de Inmovilizacin. En esta norma se puede prohibir se otorguen
derechos sobre recursos naturales incluyendo tierras y nuevos asentamientos humanos,
previnindose, de esta manera, los riesgos emergentes del Programa, con especial nfasis en
la nueva carretera. La declaratoria deber incorporar a las reas protegidas privadas y deber
ser emitida en el corto plazo.

4(e) Emitir una norma complementaria (Resolucin Biministerial MARN-MAG) para

255. La norma complementaria establecer un plazo perentorio para quienes, actualmente,
se encuentran aprovechando los recursos forestales (al amparo de derechos otorgados bajo el
anterior rgimen forestal) puedan enmarcar sus actividades a los Planes de Desarrollo
Forestal (PDF) actuales. La norma determinar el rol de MARN o del MAG, segn el
acuerdo, para conferir derechos de desmonte con fines distintos al aprovechamiento forestal e
incorporar requerimientos ambientales que debe contener el PDF. Plantear el
establecimiento del Registro de PDF en el MARN. La norma debera emitirse en el corto
plazo.

4(f) Otorgar facultades al SNET para elaborar el inventario de los recursos hdricos a
nivel nacional

256. Con la participacin de COMURES, MAG, MOP y MSPAS, el SNET debera elaborar
un inventario estadstico completo y actualizado sobre el consumo domstico, industrial,
agrcola y energtico, as como de los diversos niveles de calidad del agua y del manejo de
los vertidos residuales. Esto permitir generar un panorama amplio y claro para fundamentar
futuros planes y programas. El inventario debera ser conformado en el corto plazo, aunque
su crecimiento sera permanente, a largo plazo.
7.2.3.3 Ministerio de Agricultura y Ganadera

5(a) Restablecer y fortalecer las Agencias de Extensin Agrcola y Forestal (AEAF)

257. Ser importante restablecer las Agencias de Extensin Agrcola y Forestal de la ZN y
proporcionar tcnicos capacitados en produccin agropecuaria; estos tcnicos sern los
responsables de la asistencia tcnica de los productores/as del rea de influencia del
Programa. Estas instalaciones pueden ser utilizadas por la DGOFCR con tcnicos/as
capacitados en el rea forestal para atender las necesidades especficas de los productores/as
forestales; deberan coordinar con los municipios o con las mancomunidades. Estas acciones
deberan llevarse a cabo en el mediano plazo.

5(b) Fortalecer la Direccin General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riesgos
(DGOFCR) y reponer el Centro de Desarrollo Forestal (CEDEFOR)

258. Se debe fortalecer la DGOFCR con ms tcnicos capacitados para asistir a los
productores forestales y agroindustriales que pretende impulsar el Programa. Se debe
recomponer el Centro de Desarrollo Forestal (CEDEFOR), el cual se convertira en el
distribuidor de semilla forestal certificada y en la principal organizacin de investigacin de
85


alternativas de procesamiento y desarrollo forestal. Se recomienda que la accin se enmarque
en el mediano plazo.
7.2.3.4 Ministerio de Educacin

6(a) Disear e implementar el Plan de Educacin para la Zona Norte

259. El MINED e INSAFORP, de forma conjunta, debern elaborar y dar seguimiento al
Plan de Educacin de la Zona Norte, tomando en cuenta los planes educativos micro
regionales - para garantizar la articulacin entre la educacin formal, no formal y los sectores
productivos, particularmente, tomando en cuenta la participacin de la mujer. Dicho plan
debe ser el referente para todos los actores y sectores que deseen intervenir en la ZN. La
curricula deber incorporar la educacin ambiental. El Plan deber contemplar la estrategia a
emplearse para hacer sostenibles sus objetivos y debera completarse en el corto plazo.

6(b) Fortalecer y promover el rol institucional del Departamento de Arqueologa y de
la Unidad de Asuntos Indgenas de CONCULTURA

260. El Departamento de Arqueologa, de CONCULTURA, al presente, no cuenta con el
respaldo legal que acredite su jerarqua. Un Decreto Ministerial podr otorgarle el rango para
que su continuidad institucional y organizacional est garantizada. Se debe, asimismo,
fortalecer su capacidad, a travs de mayores recursos financieros, humanos y tcnicos, con lo
cual se podr poner en relieve su performance y su articulacin con el desarrollo sostenible.
El fortalecimiento es una prioridad y debe llevrselo a cabo en el corto plazo. En cuanto se
refiere a la Unidad de Asuntos Indgenas, lo recomendable es que pueda convertirse en un
Consejo Nacional de Interculturalidad y Desarrollo, promovindose, as, los valores de
convivencia pacfica entre distintas formas culturales de El Salvador. El Consejo estara
presidido por el Presidente de CONCULTURA y reunira a otras instancias de gobierno
(p.ej., el Viceministerio de Educacin), COMURES y otras organizaciones de la sociedad
civil (universidades y ONGs que trabajan la temtica indgena). El Consejo debera estar en
funcionamiento a mediano plazo.

6(c) Incorporar la Evaluacin de Impacto Arqueolgico al sistema EIA

261. Al presente, la Normativa de Regulacin de Investigaciones Arqueolgicas en El
Salvador tiene un alcance limitado respecto de la evaluacin de impacto arqueolgico
(EIAR), ya que la investigacin arqueolgica tiene otro alcance que el de un estudio de
evaluacin de impacto. En tal sentido, no existe una articulacin adecuada entre las etapas
de la EIA y lo que actualmente dicta la norma. El ajuste propuesto debe ser realizado por el
Departamento de Arqueologa en el corto plazo.
7.2.3.5 Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS)


262. Sobre la base de la nueva Ley de Salud, se deber conformar el Sistema de Salud
Local, el cual deber incluir a una red integrada de servicios de salud (MASPAS, ISSS,
86


Sanidad Militar, privados). El Sistema deber contener planes de atencin de emergencias,
seguridad pblica, notificacin, prestacin de servicios pre-hospitalarios, transporte, atencin
especializada, rehabilitacin, educacin en salud, y aspectos de prevencin y vigilancia, con
la participacin de las comunidades. Ser importante desarrollar programas continuos en
educacin en salud, principalmente relacionados con el adecuado manejo de los sistemas de
agua, eliminacin de excretas, desechos slidos, aguas residuales y el auto-cuidado de la
salud. Para este fin, se deber aplicar la estrategia de Informacin, Educacin y
Comunicacin (IEC) para Cambios de Conductas y Comportamientos (CCC). El sistema
debera estar en funcionamiento en el mediano plazo.

7.3 Seguimiento

263. Debido al espectro de temas que contienen las recomendaciones, se recomienda que el
seguimiento a las acciones debera estar encabezado por la Secretara Tcnica de la
Presidencia y las entidades que sta designe. Esto permitir tener una visin integral del
avance que pueda realizarse en las propuestas de solucin, en el corto y mediano plazos. El
apoyo que pueda conseguirse para sobreponer los potenciales riesgos asociados con las
recomendaciones debera, asimismo, surgir de este panorama integral. CONADEL, de la
cual toma partida la STP, debera ser el espacio para construir el respaldo y la legitimidad que
requiere el proceso.

264. En la Tabla 6 se presenta el esquema para el monitoreo de las acciones recomendadas,
a corto y mediano plazos.

Tabla 6. Esquema de monitoreo de resultados

rea Acciones a
corto plazo
(hasta un ao)
Monitoreo de
resultados a
corto plazo
Acciones a
mediano plazo
(1 2 aos)
Monitoreo de
resultados a
mediano plazo
Objetivos
alcanzados
1(a) Elaborar la
gua sobre
Lineamientos
Estratgicos
para la Consulta
Publica Efectiva
La gua es
publicada y
establece la
base tcnica de
participacin y
consulta para
planes,
programas y
proyectos
Se establece un
Reglamento, de
carcter legal,
sobre la
participacin
efectiva y la
consulta pblica
de planes,
programas y
proyectos
Se aprueba el
Reglamento
Se establecen los
lineamientos
bsicos para
garantizar la
consulta efectiva
con grupos
involucrados en
planes,
programas y
proyectos

Participacin
pblica, grupos
vulnerables y
prevencin y
tratamiento de
conflictos
1(b) Desarrollar
una
aproximacin
ms precisa
respecto de la
ubicacin y
carcter de las
Comunidades
Campesinas con
Tradicin
Indgena (CCTI)
en la ZN
Los
documentos
tcnicos son
elaborados y
orientan la
metodologa
con las
comunidades
con tradicin
indgena

Las
intervenciones
del Programa se
adecan, de
manera eficaz y
relevante, a los
contextos
culturales de las
comunidades con
tradicin
indgena
87


rea Acciones a
corto plazo
(hasta un ao)
Monitoreo de
resultados a
corto plazo
Acciones a
mediano plazo
(1 2 aos)
Monitoreo de
resultados a
mediano plazo
Objetivos
alcanzados
1(c) Establecer
un Programa de
Prevencin y
Tratamiento de
Conflictos
- Charlas,
mesas
redondas,
foros
temticos
permanentes
sobre el
avance del
Programa
- Medios de
difusin
diversos
- Talleres de
capacitacin
en
comunicacin
efectiva y
negociacin
-Talleres en
tratamiento del
conflicto
Se mejoran los
canales de
comunicacin; se
crea ms
transparencia y
confianza; se
mejoran las
relaciones con
los involucrados
locales y; se
previene el
conflicto
violento.
2(a) Fortalecer las
Unidades
Ambientales
Municipales
- Talleres de
capacitacin
tcnica
desarrollados
- Equipamiento
de las unidades
- Presupuesto
asignado

Unidades
Ambientales
fortalecidas y
capaces de llevar
adelante una
gestin eficaz y
eficiente.
2(b) Desarrollar
Planes de
Ordenamiento
Territorial local,
por municipio, o
bien, por
mancomunidad(es)
de municipios
Elaboracin y
puesta en
ejecucin de
Planes de
Ordenamiento
Territorial en los
municipios o sus
mancomunidades.
Los territorios de
los municipios
cuentan con
Reglamentos de
Zonificacin y de
Desarrollo
Sostenible.
2(c) Ejecutar un
programa de
formacin y
capacitacin de
equipos tcnicos
de gestin y
planificacin
territorial en los
municipios o en
mancomunidades
Numero de
talleres y
participantes en
la capacitacin
a los
municipios.
Se crean grupos
tcnicos en las
municipalidades
y las
mancomunidades
capaces de
atender los retos
de ordenamiento
y planificacin
territorial.

Fortalecimien
to
institucional y
organizaciona
l de los
municipios

2(d) Promover la
transferencia
gradual de la
gestin del agua a
los municipios o a
las asociaciones
de municipios
(mancomunidades
Nmero de
municipios que
estn a cargo de
la gestin del
agua
Se transfieren las
responsabilidades
a los gobiernos
locales y se
mejora el
servicio de
provisin de agua
y el tratamiento
88


rea Acciones a
corto plazo
(hasta un ao)
Monitoreo de
resultados a
corto plazo
Acciones a
mediano plazo
(1 2 aos)
Monitoreo de
resultados a
mediano plazo
Objetivos
alcanzados
o microrregiones) de las aguas
residuales.

2(e) Transferir
competencias
educativas a las
microrregiones
- Nmero de
microrregiones
que han
firmado
convenio;
- Porcentaje (%)
de trasferencias
de
competencias
tcnicas,
administrativas
y financieras
que han sido
delegadas hacia
las
microrregiones;
y
- Porcentaje (%)
de actividades
de trasferencia
de
conocimientos
realizadas en las
microrregiones
Se fortalecen los
aspectos
tcnicos,
administrativos y
financieros a
nivel local;
mayor
involucramiento,
compromiso y
sostenibilidad.

2(f) Desarrollar
alternativas de
acceso al Fondo
de Inversin
Se establecen
metodologas
diferenciadas
para permitir el
acceso a grupos
vulnerables
Se logra una
mejor
distribucin de
los beneficios del
Programa,
particularmente
entre grupos
vulnerables.
Ordenamiento y Planificacin Territorial
3(a) Establecer
la Poltica de
Ordenamiento y
Planificacin
Territorial

Se aprueba y
publica la
Poltica de
Ordenamiento
y Planificacin
Territorial para
el pas.
El pas dispone
de un
instrumento que
ordena y orienta
las acciones
estratgicas en
materia de
ordenamiento y
planificacin
territorial.

Fortalecimien
to
institucional y
organizaciona
l a nivel
central
3(b)Estandarizar
la metodologa
de ordenamiento
territorial
El Decreto es
publicado y
establece la
base tcnica.
El MARN
establece un
mecanismo
estandarizado
para garantizar la
introduccin de
89


rea Acciones a
corto plazo
(hasta un ao)
Monitoreo de
resultados a
corto plazo
Acciones a
mediano plazo
(1 2 aos)
Monitoreo de
resultados a
mediano plazo
Objetivos
alcanzados
la dimensin
ambiental en la
planificacin
territorial

3(c) Conformar
el Comit
Interinstitucional
de Ordenamiento
y Planificacin
Territorial

Se crea un ente
de trabajo
conjunto y
estrecho entre
el MARN y el
VMVDU, as
como otras
autoridades
relacionadas.

El Poder
Ejecutivo
dispone de un
ente de
coordinacin y
de accin
conjunta en
materia de
ordenamiento y
planificacin
territorial.
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
4(a) Liderar y
promover el
funcionamiento
del SINAMA
Se conforman
UAs en todos
los sectores
pertinentes

Se establece el
sistema de
coordinacin
entre el
MARN, las
UAs sectoriales
y municipales,
as como la
Fiscala de
Medio
Ambiente y la
Polica
Nacional Civil.

Seguimiento
eficaz a la
normativa del
saneamiento
ambiental

Control eficaz y
eficiente a los
planes de
manejo de los
proyectos
El SINAMA se
convierte en la
base sistmica de
la gestin
ambiental.

ptima
coordinacin y
cumplimiento de
sus funciones y
responsabilidades

4(b) Generar una
directriz del ms
alto nivel para la
aplicacin de la
EAE a polticas,
Las unidades
ambientales de
las diferentes
instituciones del
estado,
Los diferentes
sectores de
desarrollo
realizan
evaluaciones
90


rea Acciones a
corto plazo
(hasta un ao)
Monitoreo de
resultados a
corto plazo
Acciones a
mediano plazo
(1 2 aos)
Monitoreo de
resultados a
mediano plazo
Objetivos
alcanzados
planes y
programas
vinculadas al
desarrollo
sectorial, realizan
EAE de sus
planes y
programa de
desarrollo.
ambientales
estratgicas
(rpidas y
dirigidas) y le
dan consistencia
a la planificacin
suprasectorial.
4(c) Ampliar el
sistema de
incentivos a
travs de la
agilizacin de
trmites del
Permiso
Ambiental a
proyectos de
moderado
impacto
El MARN
establece, con
criterio tcnico,
un sistema de
agilizacin de
trmite de
Licencia
Ambiental, con
criterio de
ordenamiento
territorial.
Se moderniza el
sistema de EIA,
segn criterios de
ordenamiento
territorial, y se
agilizan los
trmites del
Permiso
Ambiental para
actividades de
moderado
impacto.
4(d) Formular
una norma
complementaria
para la
declaracin de
reas de
Inmovilizacin
El MARN
emite la
resolucin
correspondiente
Se protegen y
conservan los
recursos
naturales,
incluyendo reas
protegidas
privadas.
4(e) Emitir una
norma
complementaria
(Resolucin
Biministerial
MARN-MAG)
para optimizar la
gestin forestal
El MARN y el
MAG emiten la
norma
complementaria
Se logra
enmarcar a
quienes se
encontraban
aprovechando los
recursos
forestales al
amparo de
derechos
otorgados bajo el
anterior rgimen
forestal -a los
actuales Planes
de Desarrollo
Forestal (PDF).
4(f) Otorgar
facultades al
SNET para
elaborar el
inventario de los
recursos hdricos
a nivel nacional
El SNET
estable el
Inventario
Nacional de los
Recursos
Hdricos
Se centraliza la
informacin
respecto de los
recursos hdricos,
lo cual facilita la
planificacin.
Ministerio de Agricultura y Ganadera
5(a) Restablecer y
fortalecer las
Agencias de
Extensin
Se restablecen las
AEAF con
tcnicos
especializados en
Eficaz, eficiente
y relevante
asistencia tcnica
otorgada a los
91


rea Acciones a
corto plazo
(hasta un ao)
Monitoreo de
resultados a
corto plazo
Acciones a
mediano plazo
(1 2 aos)
Monitoreo de
resultados a
mediano plazo
Objetivos
alcanzados
Agrcola y
Forestal (AEAF)
produccin
agropecuaria
productores
5(b) Fortalecer la
Direccin General
de Ordenamiento
Forestal, Cuencas
y Riesgos
(DGOFCR) y
reponer el Centro
de Desarrollo
Forestal
(CEDEFOR)

Tcnicos
especializados
imparten la
capacitacin a
productores
forestales
Productores
forestales
acceden a una
capacitacin til
y benfica para
mejorar su
produccin
Ministerio de Educacin y CONCULTURA
6(a) Disear e
implementar el
Plan de
Educacin para
la Zona Norte

Se elabora e
implementa el
Plan
Se garantiza la
articulacin entre
la educacin
formal, no formal
y los sectores
productivos,
tomando en
cuenta,
particularmente,
la participacin
de la mujer.

El plan se
convierte en el
referente para
todos los actores
y sectores que
deseen intervenir
en la ZN.

La curricula
incorpora la
educacin
ambiental.
6(b) Fortalecer y
promover el rol
institucional del
Departamento de
Arqueologa y de
la Unidad de
Asuntos
Indgenas de
CONCULTURA
- Se emite el
Decreto que
crea, en el
orden jurdico,
el
Departamento
de
Arqueologa
-Se incrementa
el nmero de
arquelogos
-Se otorga
mayor
financiamient
o para el
- Se crea el
Consejo Nacional
de
Interculturalidad
y Desarrollo
Se promueve el
rol del
patrimonio
cultural en el
desarrollo

Se generan y
fortalecen las
fuentes de
identidad cultural

92


rea Acciones a
corto plazo
(hasta un ao)
Monitoreo de
resultados a
corto plazo
Acciones a
mediano plazo
(1 2 aos)
Monitoreo de
resultados a
mediano plazo
Objetivos
alcanzados
cmulo de
tareas que
debe cumplir
6(c) Incorporar
la Evaluacin de
Impacto
Arqueolgico al
sistema EIA
Se establece la
norma tcnica
que permite
articular la
Evaluacin de
Impacto
Arqueolgico a
la EIA
Se optimizan las
tareas de
diagnstico,
prevencin y
rescate del
patrimonio
arqueolgico.
Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS)
7(a) Conformar el
Sistema de Salud
Local
Se crea el
sistema: una red
integrada de
servicios de salud
(MASPAS, ISSS,
Sanidad Militar,
privados)
ptimos niveles
de atencin de
emergencias,
seguridad
pblica,
notificacin,
prestacin de
servicios pre-
hospitalarios,
transporte,
atencin
especializada,
rehabilitacin,
educacin en
salud, y aspectos
de prevencin y
vigilancia, con la
participacin de
las comunidades.

Aplicacin de
programas
continuos en
educacin en
salud: adecuado
manejo de los
sistemas de agua,
eliminacin de
excretas,
desechos slidos,
aguas residuales
y el auto-cuidado
de la salud.

7.4 Anlisis de riesgo

265. La mayora de las recomendaciones propuestas son de corto plazo, lo cual permite
hacer viable un entorno favorable para el Programa, en trminos de un mejor sistema de
gestin vinculado a las prioridades ambientales y sociales, as como a las mejoras en la
93


gobernabilidad y la distribucin de los beneficios. Las propuestas de solucin, no obstante, no
estn al margen de un contexto social, econmico y poltico que dinamiza las relaciones de
poder y los privilegios adquiridos por determinados sectores sociales. Sera presuntuoso
concebir que la transformacin institucional y organizacional que requiere el Programa se
desarrollara en un escenario asptico de estos factores de riesgo. El temor a perder espacios
de poder o determinados privilegios forman parte de las condiciones, implcitas o explcitas,
que se pondran para condicionar el alcance y la naturaleza de algunas de las
transformaciones propuestas.

266. Uno de los ms grandes desafos que enfrenta la reincorporacin de las culturas con
herencia prehispnica al escenario social es el imaginario que se ha formado alrededor de lo
indgena en El Salvador. Tradicionalmente, la percepcin de que slo quedan unos 350
nahuat-hablantes en occidente, y que ese es el nico remanente cultural que queda en el pas
es la versin generalizada sobre el tema indgena. Poco se conoce sobre los Lencas, o los
Cacaoperas, distribuidos, mayormente, en la regin nororiental de la ZN. La elaboracin de
los lineamientos sobre la participacin pblica efectiva puede no incorporar a estos actores
sociales, o minimizar su capacidad para influir en la toma de decisiones de polticas, planes,
programas o proyectos. En tal sentido, existe el riesgo de que los lineamientos
(Recomendacin 1 [a]) se queden cortos en la identificacin plena de los grupos vulnerables.
A esta lista se suma el hecho de que, tradicionalmente, las mujeres y los jvenes tampoco han
tenido mucho espacio para participar efectivamente en el desarrollo. Por ese lado, tambin
existe el riesgo de que los lineamientos no fijen claramente la importancia que tienen las
mujeres y los jvenes (y todas sus formas asociativas) en los procesos participativos
particularmente en la consulta pblica.

267. La formulacin final de la PND data, recin, de julio de 2007, pese a que el proceso
lleva ya varios aos de esfuerzos y tensiones sociales y polticas. CONADEL, conformada
en 2004, tuvo una aceptacin preliminar de todos las organizaciones involucradas y los
frentes polticos; sin embargo, en el camino, se fueron dando divergencias que fragmentaron
la visin inicial del proceso de descentralizacin. A esto se suma el hecho de que an no se
ha aprobado la Ley de Descentralizacin que permitira regular el nuevo sistema de
relaciones entre el ncleo normativo y las administraciones municipales. Ante esta situacin,
resulta evidente que la transferencia de facultades administrativas a los rganos locales yace
sujeta a los ritmos de cambio con los que se est llevando a cabo el proceso de
descentralizacin. El Programa se encuentra inmerso en esta realidad y, por ende, los riesgos
asociados con las recomendaciones que la EAE plantea tienen que ver con estos ritmos de
cambio.

268. Los aspectos institucionales vinculados a las prioridades ambientales y sociales
muestran, precisamente, un panorama que destaca las potencialidades que tiene la delegacin
de funciones de gestin pblica a los municipios, pero tambin los riesgos que esta conlleva.
Uno de los ejemplos que ms resalta dentro de este contexto es la administracin de los
recursos hdricos. Ante la ausencia de una Ley del Agua, no se tiene definido el carcter que
tendra el ente rector ni las formas de participacin que tendran otras organizaciones. Al
presente, y en determinados casos, existe tensin entre los municipios y ANDA por el
derecho a administrar el recurso. En este caso, la recomendacin hecha (ver recomendacin
94


[2d]), respecto de la gradual transferencia de la gestin del agua a los municipios, o las
formas asociativas que stos presentan, corre el riesgo de no ser aceptada por ANDA.

269. Las recomendaciones propuestas para el MARN tienen menos riesgos asociados a
ellas, aunque persiste la posibilidad, como en toda cultura organizacional, de que los cambios
impliquen reacomodos que no son, necesariamente, percibidos como adecuados. Quizs, el
riesgo ms alto pasa por la falta de iniciativa y liderazgo estratgico para poner en marcha, de
manera dinmica, el SINAMA. Son varios esfuerzos de organizacin y coordinacin que
esta tarea demanda; ello puede ser empleado como justificacin para posponer esta accin.

270. Los riesgos asociados con las propuestas de solucin a la problemtica del
ordenamiento y planificacin territorial pueden exacerbarse en el caso de que no se desarrolle
una metodologa suficientemente clara para todos y que el sistema de evaluacin y decisin
se burocratice en los procedimientos de revisin. Basado en una funcin de RFC, el sistema
de gestin a implantar no debe depender tanto de que las autoridades tomen decisiones, sino
ms bien de que todos los usuarios apliquen bien los procedimientos y entiendan la
orientacin que tiene el proceso. Otro factor de riesgo es que las autoridades como el MARN
y el VMVDU no logren establecer un mecanismo de coordinacin efectivo y que el sistema
siga funcionando por separado. En esta misma lnea, un riesgo adicional que se suma, puede
ser que los municipios no se ajusten a los lineamientos nacionales o regionales y sigan una
lnea de desarrollo no sostenible y, ms bien, antojadiza.

271. La generacin de alternativas metodolgicas para que las CCTI puedan tener mejores
oportunidades de acceso al Fondo de Inversin es uno de los aspectos ms importantes que el
Programa debe incluir en su componente productivo, ya que ello permitir la inclusin de la
diversidad cultural en el desarrollo sostenible. No obstante, de la forma en la que,
actualmente, se tiene planteado llevar adelante el proceso de seleccin de proyectos, los
grupos vulnerables permanecen en enorme desventaja. FOMILENIO podra no dar
importancia a la necesidad que tiene diferenciar la metodologa de acceso a los beneficios del
Programa para atender las necesidades de la poblacin ms pobre de la ZN. No desarrollar
una accin de esta naturaleza propiciara la exclusin de las CCTI y de otros grupos
vulnerables, diluyendo, de esta manera, los objetivos planteados por el componente
productivo del Programa.

272. Referente a los riesgos que podra tener el desarrollo de un proceso de EAE sectorial,
podra ocurrir que el mtodo bsico no sea comprendido y que la EAE se convierta ms bien
en un obstculo para el desarrollo de la planificacin. Esta es una situacin que se replica
con cierta frecuencia, debido a que se enfoca la EAE como si fuera una EIA, cuando el nivel
de detalle no es ni viable ni deseable. Tambin puede ocurrir que el MARN no enfoque
correctamente el proceso y lo trate como una EIA, generando un proceso de burocratizacin,
muy contraproducente para el logro de los objetivos planteados. Finalmente, podra darse el
caso que, simplemente, no haya voluntad poltica para impulsar el tema, en particular, porque
se interprete que es costoso y poco atractivo.

273. Respecto del restablecimiento de las Agencias de Extensin Agrcola y Forestal
(AEAF) y su fortalecimiento, es posible que, pese a la importancia que estas agencias tienen
en la asistencia tcnica, exista resistencia en el MAG para dar prioridad a esta accin; esto
95


debido a que la tendencia, en los ltimos aos, ha sido, ms bien, a disminuir la asistencia
tcnica a travs de las agencias. Similar circunstancia caracterizara al fortalecimiento de la
DGOFCR, la cual, debido a su reducido nmero de tcnicos los cuales tienen la experiencia
requerida no han podido cumplir con su mandato. En el MAG, se podra generar resistencia
al fortalecimiento de la DGOFCR ya que, al presente, se ha dado mayor protagonismo en la
asistencia tcnica forestal al Centro Nacional de Tecnologa Agrcola (CENTA).

274. La implementacin de un proceso de planificacin participativa y descentralizada, en el
caso de educacin, puede enfrentar la resistencia al cambio por parte del MINED; ello por
temor a perder el control y poder sobre los niveles locales; tambin existe el problema de la
poca efectividad que podran manifestar los CEM por diferencias polticas e ideolgicas y/o
falta de tiempo de sus integrantes; a ello se sumara la limitada participacin de algunos
actores, por presencia y control sobre las decisiones de caudillos locales, as como la poca
voluntad para implementar los ajustes propuestos por la presin de cumplir con el tiempo de
ejecucin tcnica y financiera en los 60 meses de ejecucin del Programa.

275. El patrimonio cultural tangible, actualmente, ocupa un espacio secundario en las
polticas de desarrollo. Ese es el riesgo ms significativo a la hora de implementar los ajustes
recomendados. El Departamento de Arqueologa y la Coordinacin de Registro, Inventario y
Catalogacin de Bienes Culturales, ambos de CONCULTURA, son rganos que no cuentan
con el apoyo financiero que requieren para atender temas vinculados a la investigacin,
conservacin, restauracin y puesta en valor del patrimonio cultural tangible. Potenciar su
rol requerir, principalmente, de voluntad poltica y un cambio en la visin hacia futuro,
promovido, quizs, por el desarrollo del turismo en la ZN.

276. En el caso de salud, la propuesta de un modelo de gestin local (Sistema de Salud
Local; Recomendacin 7[a]) representa la conjuncin de esfuerzos, tanto del sector pblico
como del sector privado. En este esquema, los riesgos estn asociados con la falta de
voluntad que presentaran los distintos sectores para integrarse al nuevo sistema. Podra
darse que los municipios no muestren inters por participar coordinadamente o por ingresar a
un nuevo esquema de roles y funciones, en el cual, tendran que revisar las ordenanzas
municipales en relacin a la prestacin de servicios en salud; ineludiblemente, tambin est
el riesgo de que no dispongan de fondos para la prestacin de los servicios. La
recomendacin para conformar un sistema de salud local tambin generara una falta de
inters de las instancias regionales para participar en los procesos de contralora social que
plantea el nuevo esquema. Finalmente, podra darse el caso en el que existan profundas
diferencias de orden poltico entre las instancias del gobierno central y los municipios.

277. La Tabla 7 resume las recomendaciones hechas y los riesgos asociados a stas.

Tabla 7. Resumen de recomendaciones y los riesgos asociados

rea de ajuste Recomendacin Riesgo asociado
Participacin
pblica, grupos
vulnerables y
prevencin y
1(a) Elaborar la gua sobre Lineamientos
Estratgicos para la Participacin Publica
Efectiva
1(b) Desarrollar una aproximacin ms
Los lineamientos no fijan la importancia que tienen
los grupos vulnerables en los procesos participativos

No se considere til tener una idea ms precisa de
96


tratamiento de
conflictos

precisa respecto de la ubicacin y carcter de
las Comunidades Campesinas con Tradicin
Indgena (CCTI) en la ZN
1(c) Establecer un Programa de Prevencin y
Tratamiento de Conflictos
dnde se encuentran las CCTI

Se crea innecesario establecer un programa de
prevencin y tratamiento de conflictos

Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel local

Fortalecimiento
local

2(a) Fortalecer las Unidades Ambientales
Municipales
2(b) Desarrollar Planes de Ordenamiento
Territorial local, por municipio, o bien, por
2(c) Ejecutar un programa de formacin y
capacitacin de equipos tcnicos de gestin y
planificacin territorial en los municipios o en
mancomunidades
2(d) Promover la transferencia gradual de la
gestin del agua a los municipios o a las
asociaciones de municipios (mancomunidades
o microrregiones)
2(e) Transferir competencias educativas a las
microrregiones
2(f) Conformar un Fondo de Inversin para el
desarrollo de CCTI
No existan recursos humanos ni financieros
suficientes para fortalecer las UAs municipales

Los municipios no se ajusten a los lineamientos
nacionales o regionales y sigan una lnea de
desarrollo no sostenible y, ms bien, antojadiza.

Poca efectividad de los CEM por diferencias
polticas e ideolgicas y/o falta de tiempo de sus
integrantes

Limitada participacin de algunos actores por el
control sobre las decisiones de caudillos locales

FOMILENIO no vea necesario conformar un Fondo
de Inversin para las CCTI

Fortalecimiento institucional y organizacional a nivel central

Ordenamiento y
Planificacin
Territorial

3(a) Establecer la Poltica de Ordenamiento y
Planificacin Territorial
3(b) Estandarizar la metodologa de
ordenamiento territorial
3(c) Conformar el Comit Interinstitucional de
Ordenamiento Territorial
La mmetodologa no es suficientemente clara

El sistema de evaluacin y decisin se burocratice en
los procedimientos de revisin

El MARN y el VMVDU no logren establecer una
coordinacin efectiva y que el sistema siga
funcionando por separado.
Ministerio de
Medio Ambiente
y Recursos
Naturales

4(a) Liderar y promover el funcionamiento del
SINAMA
4(b) Generar una directriz del ms alto nivel
para la aplicacin de la EAE a polticas, planes
y programas
4(c) Ampliar el sistema de incentivos a travs
de la agilizacin de trmites del Permiso
4(d) Formular una norma complementaria
para la declaracin de reas de Inmovilizacin
4(e) Emitir una norma complementaria
(Resolucin Biministerial MARN-MAG) para
4(f) Otorgar facultades al SNET para elaborar
el inventario de los recursos hdricos a nivel
nacional
Los ajustes no son, necesariamente, percibidos como
adecuados

Falta de iniciativa y liderazgo estratgico para poner
en marcha, de manera dinmica, el SINAMA

No se enfoca correctamente el proceso EAE y se lo
trata como una EIA, generando un proceso de
burocratizacin, muy contraproducente para el logro
de los objetivos planteados

No haya voluntad poltica para impulsar el tema,
porque se interpreta como un proceso costoso y poco
atractivo
Ministerio de
Agricultura y
Ganadera
5(a) Restablecer y fortalecer las Agencias de
Extensin Agrcola y Forestal (AEAF)
5(b) Fortalecer la Direccin General de
Resistencia en el MAG para dar prioridad al
restablecimiento y fortalecimiento de las AEAF

97


Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riesgos
(DGOFCR) y reponer el Centro de Desarrollo
Forestal (CEDEFOR)
Resistencia en el MAGal fortalecimiento de la
DGOFCR
Ministerio de
Educacin

CONCULTURA
Departamento
de Arqueologa
y Unidad de
Asuntos
Indgenas

6(a) Disear e implementar el Plan de
Educacin para la Zona Norte

6(b) Fortalecer y promover el rol institucional
del Departamento de Arqueologa y de la
Unidad de Asuntos Indgenas de
CONCULTURA
6(c) Incorporar la Evaluacin de Impacto
Arqueolgico al sistema EIA

Resistencia al cambio por parte del MINED, por
temor a perder el control y poder sobre los niveles
locales

Poca voluntad para implementar los ajustes
propuestos por la presin de cumplir con el tiempo
de ejecucin tcnica y financiera del Programa.

El patrimonio cultural tangible es visto como un
tema perifrico al desarrollo sostenible de la ZN.

No se asignan fondos para fortalecer el
Departamento de Arqueologa o para promover la
Unidad de Asuntos Indgenas y convertirla en un
Consejo para la Interculturalidad y el Desarrollo
Ministerio de
Salud Pblica y
Asistencia
Social (MSPAS)


Falta de voluntad que presentaran los distintos
sectores para integrarse al nuevo sistema
Los municipios no tengan fondos para la prestacin
de servicios en salud

Profundas diferencias de orden poltico entre las
instancias del gobierno central y los municipios

7.5 Recomendaciones para el manejo del riesgo

278. Los ltimos 15 aos, desde la firma de los Acuerdo de Paz, han servido para orientar
polticas y estrategias de desarrollo en El Salvador; sin embargo -en trminos del tiempo
histrico - estos 15 aos todava forman parte de una etapa de construccin de la paz; es en
este sentido que la participacin pblica efectiva y la apertura de espacios de dilogo y
consenso poltico son fundamentales para el xito de los ajustes propuestos y, por ende, para
el xito del Programa. Tanto la participacin ciudadana como la construccin del dilogo
demandan cierta capacidad. El refuerzo de las organizaciones, as como los ajustes
estratgicos al marco regulatorio, tienen que estar respaldados por una capacitacin paralela
en aspectos de comunicacin efectiva, negociacin y concertacin con los lderes y liderezas
de los sectores sociales y polticos. Esta tarea debe ser asumida por la CONADEL y el resto
de organizaciones, tanto pblicas como privadas, que estn apoyando al proceso de
descentralizacin. Por otra parte, aunque la dinmica es propia al contexto de El Salvador,
los resultados obtenidos de procesos similares y bajo determinados denominadores comunes
en pases centroamericanos pueden ser tiles para generar mejores perspectivas de
concertacin y desarrollo local.

279. Aunque el fortalecimiento de la capacidad organizacional es, en s, una fuente de
motivacin para el personal de las instancias de gobierno, ser importante tener un respaldo
mucho ms slido, en trminos del anlisis institucional y de la organizacin (AIO). Esto
permitir detectar las fuentes de los riesgos y las oportunidades que existen, a travs de un
sistema de incentivos (promocin de la carrera administrativa, reconocimientos al buen
desempeo individual, entre otros), que permitan mejorar la motivacin y, de esta manera
contribuir al desarrollo de la gestin ambiental de una manera planificada y mejor
98


organizada. La Secretara Tcnica de la Presidencia podra ser la instancia que lidere los AIO
en los distintos rganos del Estado que, de una u otra forma, estn involucrados con el
Programa, de tal forma de mejorar las condiciones y la valoracin sobre el carcter que
tendrn los cambios propuestos.

280. Son varias las agencias de la cooperacin internacional (AECI, GTZ y JICA, entre
otras), las ONGs, las universidades y otras organizaciones de la sociedad civil que llevan
adelante importantes trabajos de apoyo al desarrollo local. Estos esfuerzos, si son
coordinados y orientados, de manera que contribuyan al mejoramiento de la gobernabilidad
socioambiental de la ZN, gran parte de las acciones propuestas tendrn un mejor contexto de
implementacin. La STP debe ser la instancia que promueva la coordinacin entre estos
agentes del desarrollo para crear un plan conjunto de apoyo a las reformas y a la mejora de la
gobernabilidad socioambiental de la ZN. Este podra ser un ejemplo a seguir en futuras
intervenciones que se llevaran a cabo de manera conjunta entre el gobierno central, los
municipios y el amplio conjunto de organizaciones de la sociedad civil.

7.6 Plan de diseminacin

281. La EAE, como documento pblico, debe ser puesta a disposicin de cualquier persona
u organizacin interesada en conocer los resultados de la misma. Es en este sentido que la
elaboracin de un Plan de Diseminacin deber cubrir gran parte de esta expectativa. El Plan
constar de acciones concretas para difundir los principales resultados de la EAE. Entre las
acciones planificadas se encuentran las siguientes:

1. Preparacin de un boletn informativo que d a conocer los principales resultados de la
EAE, as como la forma en la que se desarroll el proceso

El boletn deber ser elaborado para atender al pblico ms amplio posible; con un lenguaje
sencillo y con buenos ejemplos, de tal forma que todas las personas puedan tener una idea
clara de la importancia que tiene la EAE para el Programa. FOMILENIO, conjuntamente
con el Coordinador de la EAE, deber encargarse de preparar el boletn.

2. Presentacin de los resultados a autoridades del Ejecutivo y el Legislativo.

Una vez concluido y aprobado el informe de EAE, los resultados sern presentados a las
autoridades de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Esta presentacin deber ser organizada
y coordinada por la STP y FOMILENIO.

99


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