EL PER Y LA TRIBUTACIN

INDICE
Pg.
PRLOGO PRTICO
I. INTRODUCCIN
II. QU ES EL PER?
III. QU ES LA TRIBUTACIN?
1IV. EL PROBLEMA PERUANO
2V. EL ANLISIS ECONMICO Y EL SUBDESARROLLO
VI. ELANLISIS ECONMICO DE
LA ISTORIA PERUANA
VII. LA SUNAT !UNDACIONAL Y LAS
LECCIONES DEL PASADO
RECIENTE
VIII. A MANERA DE
CONCLUSIN !UENTES
BIBLIOGR!ICAS
EP"LOGO
PRLOGO
Con ocasin del homenaje a la primera
promocin de fscalizadores de la SUNAT tuve la
oportunidad de escuchar la conferencia magistral
que estuvo a cargo del doctor Manuel stela
!enavides" quien lider el equipo que inici la
reforma tri#utaria hace m$s de una d%cada&
l mensaje vertido en esa conferencia tuvo una
do#le virtud& 'or un lado" a partir de un an$lisis
histrico ( econmico nos hizo re)e*ionar a
quienes lo escuchamos en el auditorio so#re la
importancia que ha tenido ( tiene la tri#utacin
para el desarrollo econmico del pa+s (" de otro
lado" so#re la trascendencia de la la#or del
administrador tri#utario en la #,squeda del
#ienestar&
ste ,ltimo aspecto gener un efecto
motivador entre los asistentes" especialmente
porque la gran ma(or+a fue part+cipe de las
primeras acciones de fscalizacin realizadas como
parte de la reforma tri#utaria a inicios de la d%cada
del noventa ( por el reto que signifc este hecho en
el compromiso asumido por los entonces jvenes
profesionales que se integraron a la SUNAT&
n las referidas circunstancias" con la fnalidad
de que este aporte no fuera conocido slo por un
grupo reducido de personas" es que solicitamos al
doctor Manuel stela su autorizacin para hacer
posi#le su pu#licacin& -racias a su anuencia"
ahora podemos contar con un valioso documento
para los tra#ajadores de la SUNAT" so#re todo para
las nuevas generaciones" ( la ciudadan+a en
general&
Ahora #ien" %sta es una o#ra que no se limita a
la conferencia magistral dictada en dicha
oportunidad" sino que ha sido estructurada"
sistematizada ( enriquecida con informacin
complementaria& s decir" al te*to original se le ha
incorporado un ma(or valor agregado& ste hecho
valora a,n m$s el esp+ritu de cola#oracin (
compromiso del doctor stela con la SUNAT" as+
como su vocacin por hacer un mejor pa+s para
todos los peruanos&
n este li#ro" stela no slo parte de un
enfoque de corto plazo" sino que se detiene en un
an$lisis histrico ( u#ica el tema de la tri#utacin
en una perspectiva integral ( de largo plazo& .e all+
la riqueza e importancia de su contenido&
n primer lugar" es#oza una acertada
caracterizacin de lo que es el 'er, ( llega a la
conclusin de que" si #ien para algunos el stado
de#e estar al servicio de los intereses de grupo"
para otros es la Patria invisible& !ajo este concepto"
defne la atmsfera de dignidad que anhelan los
peruanos" en la que est$ presente el respeto por la
justicia" los derechos humanos" la integracin ca#al
de todas las razas ( un mejor futuro para todos&
Se/ala que la solucin al pro#lema peruano
requiere una tarea de largo plazo ( de alcance
permanente que permita desplazar la cultura del
privilegio ( el ego+smo irracional&
Con este marco conceptual" defne la
tri#utacin en t%rminos sencillos ( comprensi#les"
al alcance de todo lector" como 0un aporte del
contri#u(ente en aras del #ien com,n1 ( como 0una
herramienta2&&&3 con que el go#ierno orienta la
produccin ( la distri#ucin de la riqueza de un
pa+s1& n suma" nos dice que una tri#utacin
equitativa ( neutral se convierte en una accin
fundamental para enfrentar la po#reza ( el
su#desarrollo (" como tal" est$ plenamente vigente&
Cuando a#orda la tipifcacin del pro#lema
peruano" destaca la referencia a la visita del
economista d4in 5emmerer" profesor de la
Universidad de 'rinceton" en 6786" cu(as
recomendaciones en lo que se refere a la
tri#utacin (" en especial" al 9mpuesto a la :enta"
con aspectos que a,n ho( pueden ser relevantes"
nunca fueron aplicadas ( se archivaron& Con ello
demuestra que siempre se ha sa#ido lo que se de#e
hacer" pero no ha e*istido la voluntad porque las
acciones necesarias para lograr una redistri#ucin
del ingreso ( revertir la situacin de desigualdad
afectan determinados intereses particulares&
;a presentacin e interpretacin de los hechos
econmicos del pasado" que formula a
continuacin" le permiten identifcar con a#soluta
precisin los o#st$culos que en forma recurrente
vienen limitando las posi#ilidades de desarrollo de
nuestro pa+s ( del #ienestar de la po#lacin&
n este escenario refere que el per+odo
fundacional de la SUNAT" de 6776 a 677<"
constitu(e un punto de quie#re con un stado
improvisado" un primer paso hacia un stado
tecnocr$tico ( el inicio del desarrollo de una cultura
tri#utaria& No o#stante" la SUNAT fundacional
de#i confrontar con los representantes de la
mentalidad pseudo li#eral que ve+an en el stado
improvisado a un gendarme de sus intereses&
=inalmente" si #ien a lo largo del li#ro enfatiza
en que el pro#lema del 'er, es la e*istencia de un
a#ismo social entre una minor+a privilegiada ( una
ma(or+a ago#iada por la po#reza ( que la ra+z del
pro#lema es la mentalidad pseudo li#eral que
prevalece a lo largo de nuestra historia
repu#licana" tam#i%n nos muestra que ha( una luz
al fnal del t,nel&
Nos dice que para encontrar la salida" adem$s
de realizar un de#ate so#re la vida nacional"
de#emos enfrentar el su#desarrollo con un nuevo
tipo de pol+tica fscal ( tri#utaria&
sto( segura de que este li#ro estimular$ la
vocacin de servicio a quienes tra#ajamos en la
SUNAT" desde la Alta .ireccin hasta el tra#ajador
que realiza la funcin m$s simple" (a que la
magnitud del pro#lema requiere que todos" desde
el lugar que ocupamos en la Administracin
Tri#utaria" dediquemos nuestro ma(or esfuerzo
para lograr el o#jetivo de una tri#utacin equitativa
( neutral que asegure el funcionamiento de un
stado efciente" as+ como ma(or igualdad de
oportunidades ( #ienestar para las ma(or+as de
nuestro pa+s&
Asimismo" creo que" con este documento" los
diversos agentes econmicos ( la ciudadan+a en
general comprender$n ca#almente la magnitud del
pro#lema que enfrentar$n ( del compromiso que
de#er$n asumir si quieren construir un 'er,
diferente&
!eatriz
Merino
;ucero
I. INTRODUCCIN
Hay temas para ser planteados y temas para ser agotados. Los primeros son una
invitacin a mirar un asunto tratando de llegar hasta su mdula para salir de falsos
entrampamientos, de callejones sin salida prefabricados y de crculos que tienden a viciar todo
entendimientode modo que con el uso de la ra!n, del conocimiento, de la imaginacin y de la
honestidad se pueda llegar a la verdad y transitar por caminos fecundos" vale decir, esos temas
suscitan inquietudes trascendentes, porque est#n siempre abiertos al an#lisis. Los segundos,
simple y llanamente son instrucciones para ser cumplidas y que, sin mayor e$amen, se agotan
al enunciarse.
%onfo y espero que el tema que nos re&ne hoy pertene!ca al primer grupo. 'orque la
tributacin, sobre todo en un pas en vas de desarrollo como el nuestro, por lo que veremos
m#s adelante, es un asunto determinante y, por lo tanto, merece la mayor de las refle$iones. (
porque para resolver los problemas que desde hace )*+ a,os agobian al 'er&es
imprescindible entender cabalmente el rol fundamental de lo tributario en la poltica econmica.
-hora bien, no me sorprendera si lo que les voy a decir seguidamente a lo mejor sea
una confirmacin de lo que ustedes hayan pensado o piensen en sus mentes o hayan sentido y
sienten en sus cora!ones. .in embargo, no es usual que estos asuntos se e$presen en p&blico.
/s que, hay que decirlo claramente, si en verdad hay un ambiente propicio para hablar del
'er&, de sus problemas, de sus posibilidades, en suma de la promesa para la vida peruana,
dejando atr#s las taras del pasado, ese lugar es la .01-2.
/n ese sentido, m#s all# de reiterados e infructuosos enfoques parciales y
cortoplacistas, pretendo ubicar el tema de la tributacin en una perspectiva integral y de amplio
hori!onte futuro. /n esa va propongo sumergirnos en la historia de nuestro pas, guiados por
las luces que proporciona el instrumental econmico, con el objeto de encontrar los obst#culos
que permanentemente han bloqueado el desarrollo de nuestro pas.
1o obstante, para entrar de lleno al tema propuesto es necesario tener una idea cabal
acerca de la tributacin, de su sentido y orientacin. 3gualmente, preguntarse sobre qu es lo
que significa para nosotros el 'er&. /sos insoslayables conceptos inician este trabajo.
4espus sigue la tipificacin del problema peruano. - continuacin, ocupa lugar la
cuestin del an#lisis econmico y el subdesarrollo. 3nmediatamente, a la lu! del an#lisis
econmico, se presentan e interpretan los hechos paradigm#ticos de nuestro pasado.
'osteriormente, se e$amina el significado e implicancias que tuvo el perodo fundacional de la
.01-2 y luego vienen las conclusiones.
- lo largo de este trabajo se advierte que el problema del 'er& es, ante todo, el abismo
social. /s decir5 la coe$istencia de una minora privilegiada y una mayora agobiada por la
pobre!a. 6ue la ra! del problema es la mentalidad pseudo liberal, la cual prevalece bajo
diferentes rostros y manerasdesde inicios de la rep&blica, desvirtuando todas las relaciones
econmicas y sociales y favoreciendo un /stado improvisado al servicio de intereses de grupo
y no de la nacin.
6ue, sin embargo, ese problema tiene solucin. 6ue para ello es menester propiciar el
establecimiento de las premisas fundamentales que propicien un grande y ra!onado debate
sobre este crucial aspecto de la vida nacional. 6ue hay que saber distinguir entre lo pasajero y
lo perdurable. 6ue, en el marco de la economa de mercado, hay que encontrar el modo efica!
de encarar el subdesarrollo5 un nuevo tipo de poltica fiscal en donde la tributacin equitativa y
neutral es categora fundamental.
2engo que se,alar, finalmente, que la esencia y el mtodo que animan este trabajo me
parecen &tiles para incitar a los trabajadores de la .01-2, y a los que est# formando el 3nstituto
de -dministracin 2ributaria 73-28, a la refle$in no slo sobre la manera como est#n
cumpliendo las tareas que les han sido encomendadas, sino fundamentalmente sobre el crucial
rol de la tributacin en el
presente y en el futuro de nuestro pas.
II. QU ES EL PER?
Lo esencial es invisible a los ojos.
Antoine de Saint Exupry
9:-;-4<
Hablar del 'er& es traer a la memoria la idea, a veces imprecisa, de una historia de
contados resplandores y de no pocas frustraciones. 'ero tambin de un smbolo de la
esperan!a, de la fe en el futuro de superacin en la que est# presente la lealtad a la familia y al
terru,o.
Hablar del 'er&, asimismo, es comprobar que su territorio y sus paisajes, tal como lo
dice =orge ;asadre5 () por su belleza y personalidad nos estampan sin que nos demos
cuenta-una compenetracin con el mundo fsico circundante, que es el ms humilde y feliz de
los dones otorados
)
por la !ida"#
6ue ese territorio y esos paisajes nos hacen ser a pesar de todo, seg&n el citado
;asadre5 () acordes tal !ez disonantes-de una sinfona a$n inconclusa, brochazos tenues
de un cuadro panormico, otas fuaces de una corriente que nos une por hilos de sanre en
cuyas esencias hay alo del aire, el aua, la luz o el alimento comunes# %os hacen aolpar una
e&tra'a sensacin en la aranta, nos hacen latir el pulso ms de prisa, nos enriquecen con
alo que no puede e&presarse en palabras,
>
nos infunden aleras que pueden parecer primiti!as y penas que desbordan el corazn"#
/l 'er&, en consecuencia, es un sentimiento y un smbolo que nos vincula y nos otorga
una ra!n de ser. -fecto y ra!n, que nos hacen percibir a nuestro pas inmerso en un gran
drama, caracteri!ado por5
a8 -bismo social y desbalance regional.
b8 -rbitrariedades y caprichos de gente dspota.
c8 %alumnias esparcidas en pasquines o corrillos.
d8 /gosmo ciego por parte del ?grupo dominante@ de espaldas a la comunidad que lo
nutre.
e8 /nriquecimientos vertiginosos a la sombra del aparato p&blico.
f8 /nvidia para quienes valen.
g8 /$cesos condenables en que incurren los poderosos.
h3 9ndiferencia" hostilidad o desprecio frente a quienes tienen el
derecho de salir de la miseria&
i3 9ntriga mal%vola&
j3 Negligencia #urocr$tica que avasalla la justicia ( el inter%s
leg+timo&
>3 ?ratoria vac+a ( vana de quien @en sus adentrosAse r+e de sus
propias frases&
8
l3 Biolacin 2c+nica3 de los derechos de hom#res" mujeres ( ni/os modestos (
annimos&
6
Corge !asadre" La vida y la historia, p#g. >A.
>
=orge ;asadre, La vida y la historia, p#g. >B.
B
=orge ;asadre La vida y la historia, p#g. CC.
/n suma, el drama peruano se presenta como un rosario de absurdos que el pueblo
sufre en carne propia. /sa realidad no se concilia con la idea de un pas concebido como un
conjunto territorial, en la que sus habitantes se esfuer!an para lograr una mejor e$istencia.
/ntonces, Del 'er& es acaso una quimera, algo vano, una confusa ficcin o un
indescifrable mitoE 'ara responder apropiadamente a esa pregunta hay que compenetrarse
con el 'er& am#ndolo. .i ello ocurre, veremos que, a pesar de todo, debajo de esa insustancial
e insidiosa apariencia est# latente la Patria invisibe, vale decir, la porfiada esperan!a capa!
de innumerables sacrificios que aliment a5
a8 Los cados en las jornadas blicas de la 9uerra del 'acfico )*FG)**B. b8 Los
valerosos peruanos de 2acna y -rica y su actuacin entre los a,os )**) y )G>G. c8 Las
luchas del pueblo en las grandes batallas cvicas que lograron fugaces primaveras
H
democr#ticas en )*>F,)*BH, )*AH, )*CC, )*GA, )G)>, )G)G, )GB+,
)GHA, )GCB.
/n consecuencia, as como para algunos, me!quinamente, el pas es sinnimo de botn o,
lo que es lo mismo, de un /stado al servicio de intereses de grupo, para otros, como
claramente lo demuestra la historia, est# latente la Patria Invisibe. /s decir, la atmsfera de
dignidad en la que el respeto por la justicia, por los derechos humanos y un mejor futuro para
todos los peruanos, aunque invisible, est# presente en los hombres y mujeres que desean
transformar esa realidad5 avan!ando hacia la justicia social, hacia la integracin cabal entre
indgenas, mesti!os y blancos para hacer de nuestro pas una patria que no e$cluya a ninguno
de sus hijos y en la que se logre la prosperidad nacional.
/sa patria todava no est# hecha. /s invisible. 1o obstante, de su e$istencia real depende
el destino de millones de personas. 'or lo tanto, no slo es un ideal colectivo, sino una meta
que e$ige, a todos los peruanos, cumplirla perentoriamente. He ah la ra! y promesa del 'er&.
I#s a&n, ah est# el problema y la posibilidad.
'ara que la Patria invisibe se haga realidad es indispensable que la atmsfera que la
envuelve
A
cre!ca y desplace a la cultura del pri!ileio y el irracional eosmo". /llo debe ser as porque el
problema peruano no se resuelve con una receta m#gica en la economa" que, por lo dem#s,
no e$iste. /l punto clave, su fuer!a de gravedad, est# en el campo de las mentalidades, en los
valores, en la educacin y en el testimonio de cada persona.
/n resumen, se trata de una tarea de largo pla!o y permanente alcance, cuyo inicio no
debe postergarse m#s. /n ese sentido, la economa es importante y, como tal, debe contribuir a
dar credibilidad al proceso.
/n consecuencia, perseverando en la economa de mercado, hay que reformar la poltica
fiscal, teniendo como criterio b#sico su m#$ima pro$imidad a la salvaguarda del bien com&n.
4e all que sea imperativo ir a una tributacin y gasto p&blico que sean se,ales inequvocas de
la encarnacin de la Patria Invisibe.
-hora bien, el resultado natural de la me!quina situacin es la pobre!a. La estrategia para
combatirla debe estar cimentada en la poltica econmica y, especficamente, en la poltica
fiscal. 1o obstante, una estrategia que asuma separacin entre poltica econmica y poltica
social conlleva un riesgo innecesario5 que las distorsiones y rigideces histricoinerciales
implcitas en la tributacin y el gasto p&blico permane!can intocadas.
H
=orge ;asadre, La vida y la historia, p#gs. CF y C*.
A
/$presin de la mentalidad pseudo liberal" %f. 'arte J3, p#gs CC y CF.
III. QU ES LA !RI"U!A#I$%?
El Producto de la Justicia Ser la Paz.
Isa&as '() *+.
La tributacin es la accin con que el ciudadano entrega al /stado cierta cantidad de
dinero para el financiamiento de las funciones y servicios p&blicos.
La tributacin es un aporte del contribuyente en aras del bien com&n. 6uien no percibe
el bien com&n est# incapacitado para aceptar la tributacin5 se es el caso de la mentalidad
pseudo liberal. 'or eso, entre los pseudo liberales y la autoridad tributaria e$iste un permanente
y abierto conflicto.
La tributacin no es un fin en s mismo5 es una herramienta de la poltica econmica" es
decir, de las directrices con que el gobierno orienta la produccin y distribucin de la rique!a en
un pas.
La poltica econmica es, a su ve!, un instrumento del quehacer gubernamental en su
propsito determinante5 establecer en un grado adecuado la calidad de vida de la mayora de la
poblacin. 'or ello, la poltica econmica tiene como meta impostergable instaurar las
condiciones que permitan generar empleo de calidad y, as, propiciar un nivel de ingreso que
posibilite, a los diferentes estratos sociales, atender sus necesidades b#sicas. I#s claramente5
permitir que todo ser humano pueda reali!arse como persona.
La poltica econmica adopta sus decisiones en el marco que le proporciona la teora
econmica" es decir, de la ciencia que estudia la produccin y el comercio. /lla establece que
la oferta y la demanda determinan la forma m#s efica! de organi!ar la actividad productiva y
comercial, siempre y cuando todos los agentes econmicos sean parte del mercado y e$ista en
todos ellos una racionalidad que es funcin de dos valores5 la utilidad individual y el bien
com&n.
.eg&n la teora econmica, cuando en el mundo real no se cumplen las condiciones
b#sicas que supone el buen funcionamiento de la economa de mercado, e$isten
imperfecciones estructurales. ( compete al /stado garante del bien com&ncorregirlas a
travs de la poltica fiscal5 la tributacin y el gasto p&blico.
/l plan que tra!a la poltica econmica para regir la tributacin constituye la poltica
tributaria, la cual es una moneda de dos caras intrnsecamente unidas5 el sistema y la
administracin. 4e ah que una reforma autntica implica actuar consistente y simult#neamente
en ambos frentes. /so fue lo que hi!o la .01-2 fundacional en )GG))GG>.
/l sistema tributario es el conjunto de reglas sobre tributacin, racionalmente enla!adas
entre s. /sas reglas se articulan alrededor del rgimen tributario y del cdigo tributario.
/l rgimen tributario est# constituido por los tributos aprobados en una nacin. 0n
sistema eficiente establece el rgimen tributario considerando los siguientes principios5
a. 1eutralidad econmica5 no distorsionar la asignacin de recursos.
b. .implicidad5 clara identificacin de sujeto y base gravable.
c. 0niversalidad5 m#$ima prudencia en materia de e$oneracin e incentivos.
d. /quidad real5 todos los
agentes
econmicos
en
capacidad de tributar
pagan
la mism
a
proporcin sobre sus recursos.
:especto a la estructura del r%gimen tri#utario" no e*iste una receta
de validez universal& ;a recomendacin general v$lida esD los
impuestos de#en ser pocos" #ien escogidos ( con tasas
E
razona#les & ;a opcin ptima para cada pa+s depende de su realidad
socioeconmica" (a que el hecho tri#utario es fundamentalmente de naturaleza
econmicoAfnanciera& ;os aspectos jur+dicos ( conta#les son su#sidiarios&
n t%rminos referenciales se puede plantear" para una econom+a en
desarrollo" un esquema que inclu(a un impuesto al valor agregado" un tri#uto
selectivo al consumo" un gravamen a los ingresos ( el arancel& Asimismo" las
#ases imponi#les tradicionalmente vinculadas a las jurisdicciones locales @la
tierra e inmue#les" en razn de su singularidad de #ienes inmvilesApara
fnanciar la ejecucin de las funciones que revisten particular inter%s para sus
respectivos ha#itantes&
n el marco de una pol+tica fscal descentralizada" la asignacin de los
impuestos por nivel de go#ierno es un tema medular ( complejo& No vamos a
emprender aqu+ la tarea de resolverloF tal la#or so#repasa el fn que persigue
este tra#ajo& !aste con dejar esta#lecida su importancia ( se/alar que ella
G
de#er$ tomar en cuenta varias consideraciones&
.e otra parte" un sistema efciente institu(e un marco coherente de
mecanismos legales @Cdigo Tri#utarioA" apto tanto para crear riesgo en caso de
incumplimiento como para forzar al cumplimiento o#ligatorio al infractor que no
atiende voluntariamente el de#er tri#utario&
H
;a administracin tri#utaria tiene a su cargo @en sentido estrictoAla
aplicacin del sistema & s decir" velar por el cumplimiento de las o#ligaciones
tri#utarias para o#tener la recaudacin de los ingresos presupuestados que
garantizan el equili#rio fscal @condicin sine qua non para la estabilidad monetariay el
adecuado financiamiento a las funciones que competen al /stado.
La administracin tributaria recibe las solicitudes de inscripcin en el registro de
contribuyentes, as como las actuali!aciones de datos que se requieran eventualmente" las
declaraciones y pagos voluntarios de impuestos" las reclamaciones en contra de la
determinacin de impuestos" y resuelve los pedidos de devolucin de pagos en e$ceso.
4ado que el sistema tributario se basa en impuestos masivos de autodeterminacin
por el agente econmico, la supervisin adquiere un relevante rol5 implica procesar, anali!ar
oportunamente informacin, fiscali!ar con honestidad a partir de ella, for!ar el cumplimiento de
la obligacin y aplicar sanciones como factor disuasivo del incumplimiento. 4ichas tareas
suponen autonoma tcnica.
La reali!acin de las funciones se,aladas en los p#rrafos precedentes e$ige una
institucin cimentada en un capital humano signado por e$celencia ticotcnica y un efica!
soporte de inform#tica. -lcan!ar tal nivel de calidad del capital humano implica un sistema de
gestin de recursos humanos basado en el principio de productividad, cuya implementacin
supone autonoma financiera y administrativa. -simismo, de otro lado, un sistema de control
basado en el principio de responsabilidad en base a resultados.
La tributacin desempe,a un rol crucial en el proceso socioeconmico que significa
difusin del bienestar y pa! social. 'or lo tanto, es imperioso mantenerla ajena a la influencia
de particulares intereses econmicos e inevitables presiones polticas, y merece un enfoque
constitucional semejante al que se le ha dado a la moneda y la banca.
La tributacin debe ser consagrada a nivel constitucional como un derecho del /stado
ejercido a travs de una autoridad tributaria se asume que -40-1-. se integra a la
tradicionalmente
C
Las tasas e$cesivas tienen dos inconvenientes. 4e una parte, incitan a la informalidad. 4e
otra, incuban la tentacin a la corrupcin.
F
Jase Jito 2an!i. Descentralizacin y el problea de la asi!nacin de los ipuestos.
*
/n su e$periencia fundacional )GG))GG>, la .01-2 tuvo a su cargo adem#s el dise,o del
sistema
tributario.
denominada administracin de impuestos internos, cuyo ?status@ finalidad, autonomaest
!anjado en la misma %arta Iagna.
'or capacidad tica, as como por el conocimiento del conte$to socioeconmico y del
medio, en tanto condicionante del comportamiento impositivo, a una administracin efica! le
corresponde desempe,ar un rol irrempla!able en la definicin del sistema tributario5 debe ser
ella la que proponga al /jecutivo y al %ongreso los proyectos pertinentes. /ste planteamiento
alcan!a la esencia misma de la reforma del /stado.
D'or qu decir estoE 'orque hay que difundir la urgencia de ir a un nuevo modo para
encarar la pobre!a y el subdesarrollo5 el que hace de la tributacin una categora fundamental y
el primer principio de accin. La aspiracin de una tributacin equitativa y neutral es digna y se
halla plenamente vigente.
I,. EL PR-"LE.A PERUA%-
"nte esta roca# huir es iposible
y hay $ue desnacer y renacer
por$ue ser es necesario.
.art&n Ad/n.
/l abismo social y el desbalance regional e$presan y sinteti!an los problemas que afectan
a la sociedad y a la economa peruanas, desde inicios de la :ep&blica hasta nuestros das. La
situacin de pobre!a que afecta a m#s del A+ por ciento de la poblacin es, en consecuencia,
el ineludible desafo nacional. 4e ah que surge la elemental interrogante5 Dcmo avan!ar de la
pobre!a al crecimiento sostenibleE
La visin del futuro del 'er& tema de frecuente alusinest# indisolublemente ligada al
diagnstico del presente, en el cual se hallar#n los obst#culos y hechos absurdos que tienen
sus orgenes en el pasado.
/n )*+ a,os de vida republicana, la evidencia emprica muestra que el prometido
crecimiento sostenible nunca ha sido alcan!ado. /n cambio, tal como veremos en el siguiente
cuadro, lo que s ha sido una constante retrospectivamente, en el largo pla!oes un ciclo
perverso, caracteri!ado por perodos de crecimiento efmero que significan bonan!a para muy
pocos y espejismo para la mayoraen medio de crisis y ajustes.
/se ciclo perverso se ha repetido m#s all# de los ensayos heterodo$os y las necesarias
correcciones ortodo$as. Los desvaros heterodo$os han conducido con mayor rapide! a
profundas crisis. 1o obstante, la ortodo$ia tampoco ha resuelto el tr#nsito del subdesarrollo al
crecimiento sostenible con difusin del bienestar.
D-caso el perverso ciclo subdesarrollante peruano es una penosa realidad protegida
por una niebla impenetrableE D/s posible encontrar una salidaE
%onviene detenerse brevemente en las columnas >, A y F del cuadro precedente. /n
)*CA, la economa peruana se encontraba en crisis y evidenciaba dficit en las finan!as
p&blicas.
/n )*CC primer gobierno del entonces coronel Iariano 3gnacio 'rado, el secretario
de Hacienda Ianuel 'ardo bosquej un programa de ingresos y gastos para el 2esoro. 'ara
aumentar las rentas, propuso crear impuestos sobre la propiedad territorial, el movimiento de
capital y la e$portacin. La resistencia fue formidable. /lla qued graficada en el artculo (os
derechos adquiridos y los actos de la dictadura en el )er$", escrito por =os 9regorio 'a!
.old#n.
%abe preguntar5 Da qu aludan los derechos adquiridos"E .e referan a la situacin de
inafectabilidad tributaria de una minora privilegiada que nunca haba pagado impuestos sobre
su patrimonio y rique!a.
-utom#ticamente surgen entonces otras interrogantes5 Dcmo comprender esa
situacinE D%mo evolucion la tributacin entre )*>) y )*CAE La situacin econmica de la
naciente rep&blica fue muy difcil. /n materia fiscal se aboli el tributo indgena la fuente m#s
importante de recursospor decreto del generalsimo don =os de .an Iartn, promulgado el >F
de agosto de )*>) porque esa contribucin era un signo de vasallaje incompatible con los
principios republicanos. La recaudacin de otras rentas se vea dificultada por la inseguridad de
las comunicaciones en el territorio nacional y por el abatimiento de la produccin y el comercio.
'ara financiar la guerra de la 3ndependencia, que durara hasta diciembre de )*>H en el
sostenimiento del ejrcito libertador, fue menester solicitar emprstitos locales y e$tranjeros.
/n suma, por ausencia de base tributaria, la :ep&blica 'eruana nace con una gran deuda bajo
el bra!o.
/n )*>C, bajo el 9obierno del Libertador .imn ;olvar, mediante un decreto del )) de
agosto se restableci el tributo de vasallaje, instituido en la colonia y cuyo sujeto impositivo era
la poblacin indgena. /n la joven rep&blica, ese tributo lleg a representar un >AK de los
ingresos anuales. La otra veta fiscal la constituan los derechos de aduana alrededor de un
>)Kproviniendo el saldo mayormente de emprstitos internos y e$ternos.
-s surgi una cultura impositiva que present la increble caracterstica seg&n la cual
los m#s desposedos resultaban siendo pilares de la recaudacin tributaria. .obre ese grupo
pes el gravamen para sufragar los gastos del /stado, mientras que otro grupo go! del
privilegio de no contribuir, a pesar de que por las ventajas de su posicin tenan m#s facilidades
y recursos.
Hacia )*H+, los cambios en la capacidad productiva ocurridos en 3nglaterra e$igieron
una elevacin de la productividad del agro europeo. /n ese conte$to aparece un bien
procedente del 'er&5 el guano. 4icho producto, regularmente depositado por aves en las islas
del litoral, y cuyas propiedades qumicas se conservan en virtud de las peculiares condiciones
clim#ticas de nuestra costa, se convirti en el principal fertili!ante de la agricultura del viejo
continente. /llo signific para nuestro pas la reapertura del mercado internacional. -s se inici
una etapa que se e$tendera hasta )*F*, en la que lo esencial del proceso econmico
financiero peruano resultaba de la gestin guanera.
/l propietario pleno de la rique!a guanera era el /stado 'eruano. Los recursos
generados por el guano ese regalo del cieloimpidieron el desarrollo del h#bito tributario. /n
)*AA, durante el segundo gobierno de :amn %astilla, se elimin el tributo de vasallaje.
/ntonces, los ingresos del /stado provenan de los pagos y adelantos otorgados por los
agentes encargados de la e$plotacin del guano, de los derechos de aduana y de los nuevos
emprstitos obtenidos con el respaldo de la rique!a guanera que, por ausencia de un /stado
con objetivos nacionales, terminara por beneficiar e$clusivamente a intereses privados, tanto
locales cuanto for#neos.
%uando la dilapidacin, la malversacin y el despilfarro de la administracin guanera se
tradujeron en la crisis de )*CA, surgi la propuesta de Ianuel 'ardo referida a tributos directos.
/lla fue recha!ada por el grupo lime,o dominante. /l artculo de 'a! .old#n, en consecuencia,
retrata la mentalidad que no entiende ni le preocupa el pas.
/n )G)A, para enfrentar la delicada situacin de las finan!as p&blicas, el ministro de
Hacienda, 9erm#n .chreiber, prepar un proyecto que gravaba las utilidades del comercio, la
industria y los sueldos de los empleados. /l recha!o al proyecto fue enrgico en Lima y
-requipa, en donde al no conocerse oportunamente que haba sido desechadose gener una
manifestacin de repudio al impuesto. Lsta desemboc en una reyerta con la polica que dej
como saldo nueve vctimas. /ntonces se recurri a elevar la tasa de los impuestos indirectos
tabaco y alcoholy las patentes.
/n )GB), nuestro pas estaba en otro de sus tantos perodos de crisis. Las
autoridades de ese entonces llamaron a /dMin Nemmerer, economista, profesor de la
0niversidad de 'rinceton y conocido como el m*dico monetario". La crisis se manifestaba en
un tipo de cambio sumamente vol#til y en un desajuste fiscal. -nte ello, Nemmerer pregunt5
+,u* quieren que haa-"# .esuel!a el problema del cambio", le dijeron.
Luego, Nemmerer trajo un grupo de especialistas financieros en banca, presupuesto,
contabilidad, crdito p&blico, tributacin y aduanas. 2ras elaborar su diagnstico concluy que
para lograr un cambio estable el pas necesitaba una institucin autnoma es decir, al margen
de particulares intereses econmicospara el manejo de la oferta monetaria. ( as apareci el
tema de la autonoma constitucional para la autoridad monetaria.
/l economista e$plic tambin que, para mantener la estabilidad del tipo de cambio,
se requera un sustento de equilibrio fiscal y se,al que en el 'er& ese equilibrio fundamental
resultaba imposible porque el grupo privilegiado no pagaba impuestos. /nfati! que era
indispensable introducir una legislacin efica! en materia de impuesto a la renta.
Nemmerer dej los informes para reformar el ;anco de :eserva, para establecer el
patrnoro, el proyecto para la Ley de ;ancos, y la reapertura de la .uperintendencia de
;ancos, as como los documentos para la reforma del impuesto a la renta, de crdito p&blico y
de -duanas.
'osteriormente insisti a las autoridades que deberan implementar todas esas
medidas como un solo bloque porque, de lo contrario, cualquier reforma parcial iba a ser
inviable.
Nemmerer se fue y Dqu ocurriE /l gobierno de .amane! <campo slo aprob la
ley que dio autonoma al ;anco %entral, estableci el patrnoro y la .uperintendencia de
;ancos, pero dej intacto el caos impositivo. /l proyecto de reforma del impuesto a la renta y
los cambios fiscales se archivaron.
/sta breve rese,a histrica debe servir para mostrar que en materia tributaria en el
'er&, desde hace mucho tiempo, se ha sabido qu es lo que hay que hacer. Hay que leer el
informe de Nemmerer sobre impuesto a la renta y all se ver# que, despus de F+ a,os, aporta
indicaciones que tal ve! hoy son a&n relevantes. /ntonces es f#cil colegir que en la causa del
problema peruano hay una fuer!a oscura que malvolamente impide que las decisiones
ra!onables y las medidas correctas puedan ver la lu! del da.
,. EL A%0LISIS E#-%$.I#- 1 EL SU"2ESARR-LL-
(a sociedad humana es seme/ante a
una inmensa
mquina cuyos mo!imientos reulares y
armoniosos
producen m$ltiples efectos ben*ficos"#
Ada3 S3it4.
/n primer lugar, hay que advertir que los economistas deben procurar muy seriamente
e!itar hablar en enimas y combatir en luar de alentar-la ideoloa que pretende que los
$nicos !alores que
G
cuentan son los que pueden medirse en dinero"#
-simismo, los economistas deben de pensar con claridad. 'orque, como afirma Iilton
Oriedman,
la importancia del correcto entendimiento de las relaciones econmicas est !i!amente
e&presada en
las palabras que pronunci dos silos atrs un miembro de la 0samblea %acional 1rancesa,
)ierre 2# 3u
)ont4 5l mal razonamiento es responsable de muchos ms delitos que la mala intencin de los
hombres"#
)+
-hora bien, Dpor qu la ortodo$ia es decir, la economa de mercado, que dicho sea de
paso, y por comprobacin emprica mundial, es la &nica opcin disponiblees capa! de llevar a
buen trmino sus predicciones tericas en materia de crecimiento sostenible en los pases del
llamado primer mundo, mientras que su aplicacin resulta infructuosa en trminos de bienestar
generali!ado, en los pases del tercer mundoE
La respuesta no hay que buscarla en la consistencia de la teora econmica. 'orque ella
es slida en la lgica de sus causalidades y efectos, la que parte de supuestos que se asumen
como dados f#cticamente. ( el supuesto b#sico del liberalismo cl#sico fundamento de la
economa de mercadotiene una doble dimensin5
a8 2odas las personas son parte del mercado. b8 Los miembros del
mercado adoptan decisiones seg&n una racionalidad que es
funcin de dos valores5 la utilidad individual y el bien com&n.
La economa es, por lo tanto, una ciencia particular5 tiene un nivel positivo asentado en
un plano social. La tica le es necesaria.
/l problema radica en que en ciertos pases los subdesarrolladosimperan situaciones
socioeconmicas que no cumplen con las condiciones de la teora econmica de mercado. Hay
imperfecciones estructurales que se manifiestan en la situacin y magnitud de la pobre!a, es
decir, en la e$clusin y marginalidad que afecta a un porcentaje significativo de la poblacin.
/$clusin y marginalidad que contravienen el supuesto base de la doctrina liberal.
G
=oan :obinson, %iloso&'a Econica, p#g. )AF
)+
Iilton Oriedman, Los perjuicios del dinero, p#g. B)).
'ara los casos en que prevalecen las imperfecciones estructurales, seg&n la propia
teora econmica del mercado, la tarea de corregirlas compete al agente econmico
asimismo, miembro del mercadodenominado /stado, a partir de una poltica fiscal equitativa y
redistributiva. /mpero, de un /stado que encarne el inters de todos, tecnocr#tico no
burocr#ticoy eficiente5 capa! de anali!ar, diagnosticar, dise,ar y llevar a la pr#ctica medidas
coherentes.
/l desafo de la poltica econmica conjunto de medidas que adopta un gobierno para
orientar la actividad productiva y comercial en un pases cmo incorporar a los sectores
e$cluidos y marginados a la economa de mercado. 4icho m#s claramente5 la tarea es hacerlos
partcipes tanto de la oferta como de la demanda.
/l gran reto que enfrentan los policy ma6ers de los pases subdesarrollados es cmo
generar las condiciones para que se cumpla el supuesto b#sico de la doctrina liberal" es decir,
que todas las personas estn incluidas en el mercado y que e$ista en ellas una racionalidad
econmica que concilie el beneficio particular y el respeto al bien com&n.
Hay que se,alar que el irrestricto juego de la oferta y la demanda no genera sus propias
condiciones. /s m#s, donde prevalece la situacin de e$clusin y marginalidad que se e$plica
por factores histricos socioculturales, el irrestricto juego de la oferta y la demanda ahonda las
diferencias. 'orque las oportunidades de inversin y los patrones de distribucin act&an a la
ve! como causa y efecto. /ste es el fatal resultado de las fases de crecimiento efmero del ciclo
subdesarrollante5 la brecha entre ricos y pobres se agranda.
D%u#ndo se produce tal incorporacinE %uando los sectores e$cluidos y marginados
acceden al empleo. /n consecuencia, la generacin de empleo es el objetivo primordial de la
poltica econmica.
D%mo se produce tal incorporacinE Iediante la calificacin para que puedan cumplir
los requisitos del mercado laboral. /sto conlleva un rol fundamental para el gasto en salud y
educacin. -simismo, propiciando los cambios pertinentes en la estructura productiva para
hacerla competitiva, base del crecimiento sostenible y la generacin de fuentes de trabajo de
alta productividad. /llo implica invertir en infraestructura, integrar territorios, innovar y
desarrollar tecnologa, tarea que debe efectuarse en estrecha coordinacin con el sector
privado.
D6uin asume el costo de la incorporacinE -lguien tiene que financiar la inversin
necesaria para traer a la poblacin marginada al #mbito y beneficios de la economa de
mercado. /se alguien slo puede ser el /stado5 porque ese es su rol central. 2odo el resto de
medidas que deba y pueda adoptar son objetivos intermedios frente a ese propsito. (, para
ello, el /stado requiere de una tributacin equitativa y neutral que proporcione los recursos que
e$ige un gasto redistributivo.
La tributacin es justa cuando contribuye a resolver el abismo social, cuando permite que
cada ser humano sea tratado como persona y pueda desarrollar cabalmente su libertad y
potencialidades. 0na tributacin es injusta entre otras importantes consideracionescuando no
permite solventar una educacin eficiente para las mayoras marginadas, sino que m#s bien
slo abunda una desigualdad muy grande en las posibilidades de llegar a la instruccin y el
saber, seg&n las categoras sociales a las que se pertenece.
D'or qu una tributacin neutralE .eg&n la doctrina econmica, la tributacin debe
conciliar dos propsitos5
a8 La obtencin de ingresos que requiere el equilibrio monetario, que es una
condicin necesaria, no suficientedel crecimiento sostenible.
b8 /l apoyo para la eficiente asignacin de recursos de la economa.
'or lo general en los pases en desarrollo, la evolucin de las medidas tributarias ha
favorecido al primero de ellos en detrimento del segundo. .e suele gravar en mayor proporcin
a determinados sectores por el simple hecho de ser fuente m#s accesible, mientras que otras
actividades se ven autom#ticamente favorecidas con una menor carga impositiva. -s se
establece un sesgo contrario a la produccin de los bienes yPo servicios gravados con mayor
intensidad. La consecuencia de ese sesgo es desalentar la inversin en esos #mbitos.
%oyunturas de urgencia instigan decisiones precipitadas y cortoplacistas que conducen
a un crculo vicioso. /sto es, al debilitamiento de la base productiva que termina reduciendo la
recaudacin. /s preciso, en consecuencia, considerar en la toma de decisiones de poltica
tributaria el segundo propsito. ( ello se reali!a minimi!ando distorsiones por causal tributaria
sobre las estructuras de costos de las diferentes actividades. La tributacin debe ser neutral
frente a las orientaciones que el mercado proporcione para la asignacin de los factores de
produccin.
La tributacin equitativa y neutral es una e$igencia indispensable para salir del ciclo
subdesarrollante e iniciar el tr#nsito hacia el crecimiento sostenible. La clave para descifrar el
enigma de la pobre!a que es la peor forma de violenciaest# en la poltica fiscal5 equitativa y
neutral en lo tributario y redistributiva en el gasto.
,I. EL A%0LISIS E#-%$.I#- 2E LA 5IS!-RIA PERUA%A
5l anlisis econmico en eneral
y el macroeconmico en
particular-ayuda a enrique
cer la !isin que tenemos de la historia"#
#eso 6urtado.
.i se acepta que la condicin humana tiene una dimensin individual y social, podemos
establecer un paralelo entre el desarrollo de la conciencia del individuo y la de la sociedad.
7na persona como apunta =orge ;asadre!i!e sanamente porque tiene memoria4 sabe cmo
se llama y conoce cmo fue su !ida anterior# 7na persona piensa, habla y act$a a partir de,
sabiendo que# 5s decir,
))
teniendo un pre!io recuerdo"#
La colectividad humana responde tambin a la misma base, a la misma lgica. ( las
personas no viven en una comunidad universal, sino condicionadas por la geografa, la cultura
y dentro del marco de naciones. 3ntentar conocer la identidad de la vida colectiva nos conduce
tambin a la capacidad de recordar5 a saber, asumir y divulgar los hechos marcantes para el
grupo humano en su verdad. /n otros trminos, nos conduce a la historia nacional, que es
particularmente importante en el caso peruano
)>
porque ella tal ve! sea lo &nico que poseemos en com&n.
/n el recorrido por el pasado de la vida com&n, la teora econmica puede proporcionar
a la historia social lo que representa la doctrina psicoanaltica para la historia individual.
0na lectura, a la lu! de la economa, de nuestro pasado revela dos hechos en mi
opinindecisivos para comprender la naturale!a del problema peruano.
E pri3ero7 a vi8en9ia de un Estado inor8/ni9o) i3provisado) in9o3petente) de
desorden rea ba:o un aparente orden) sin prop;sito ni pan de <uturo. Pruebas7
a= E 8uano) su au8e y a parado:a ban9arrota na9iona.
/l captulo de guano es desquiciante. 4e ah que si queremos la profunda
transformacin nacional" que plantea =orge ;asadreconsecuentemente tenemos que pensar
y vivir desde nuestra historia. La verdad slo se puede alcan!ar yendo desde el principio hasta
el final del propio drama.
/l guano fue el primer boom de la poca republicana. 2al como se,ala 'aul
9ootemberg5 3espert uno de los ms acti!os comercios de mercancas lobales que hasta
entonces se hubiese !isto". .eg&n fuentes brit#nicas se considera que la e$portacin alcan!
)> millones de toneladas mtricas de guano. -sumiendo conservadoramente un precio
promedio de )+ libras esterlinas por 2I, se habra generado un valor de produccin del orden
de )>+ millones de libras esterlinas de aquella poca. /l propietario pleno de la rique!a era el
/stado peruano. /l margen de su beneficio estuvo sujeto a la asimetra que caracteri!aba las
relaciones internacionales con 9ran ;reta,a y a los diferentes
))
=orge ;asadre, Per() problea y posibilidad, p#g. BB.
)>
=orge ;asadre, Per() problea y posibilidad, dem#
contratos de venta con los comerciantes nacionales o e$tranjeros, bajo la forma de
consignacin o monopolio.
.e estima que al /stado peruano le habra correspondido un CA por ciento del valor
e$portado" es decir, F* millones de libras esterlinas en un perodo de B* a,os.
:eferencialmente cabe indicar que, al finali!ar los a,os treinta del siglo Q3Q, el gasto anual del
fisco no llegaba al equivalente a *++ mil libras esterlinas. Los recursos generados por el guano
constituyeron, de esa manera, un capital suficiente para integrar y fortalecer la sociedad y la
economa peruana. .in embargo, ello no ocurri. D'or quE D%mo entender que el boom
guanero cuando seg&n la doctrina econmica financiera deba implicar super#vitterminase en
bancarrota fiscal y que en esa dram#tica situacin de las finan!as p&blicas el /stado peruano
se arriesgara a involucrarse en una aventura blicaE
.eg&n =oan :obinson profesora de la 0niversidad de %ambridge, la economa es, en
parte, vehculo de la ideologa dominante en cada poca y, en parte, mtodo de investigacin
cientfica. Hacia mediados del siglo Q3Q ?boom@ del guano para el 'er&ocurri una mutacin a
nivel de la ideologa dominante5 el proyecto brit#nico de enfati!ar el comercio mundial a partir
de una divisin internacional del trabajo seg&n la cual 3nglaterra suministraba manufacturas y,
el resto de participantes, materias primasfue recha!ado por un grupo de naciones que otorgaba
m#$ima importancia a la industriali!acin.
/n esas naciones que hoy constituyen el club de pases desarrolladosse opt
entonces por favorecer su propio sistema econmico nacional. /s decir, la integracin de
poblacin y territorios, el desarrollo del mercado interno y la acumulacin domstica de capital.
/n ese conte$to histrico, el 'er& se encontraba articulado a la economa mundial por el
monopolio del guano y, en materia financiera como ya se ha se,alado, el rasgo tpico no era
la penuria, sino todo lo contrario5 la abundancia proveniente de la espectacular rique!a
guanera.
.in embargo, el grupo dominante en la sociedad peruana no percibi el fundamental
cambio de orientacin en la ideologa mundial, sino se esfor!, al revs, en persistir en un
camino en el que el desarrollo nacional no era el tema principal. ( con ello el 'er& perdi una
oportunidad formidable para su progreso.
D0n punto neur#lgico del problema peruano no es la naturale!a de la casta dominanteE
D1o ha demostrado acaso este grupo haber sido inepto, ciego y estar slo interesado en
e$plotar el guano en su provecho propioE
b= La ins;ita 9onversi;n de biete ban9ario en biete <is9a.
- partir de )*C+, una singular interpretacin de la ideologa liberal en materia tributaria,
comercial y bancaria, as como la recuperacin de la e$plotacin guanera por parte de los
consignatarios locales y tambin la r#pida moneti!acin de Lima, crearon las condiciones
ideales para el establecimiento de )A bancos privados de emisin y descuento.
4ichos bancos mostraron resultados muy satisfactorios para sus accionistas. .iendo
asociaciones privadas sin intervencin fiscal y sin una ley que estableciera condiciones para
su creacin y funcionamiento, vivieron en un rgimen de absoluta libertad, de imperio
irrestricto del derecho individual y de libre iniciativa.
/n los a,os sesenta del siglo Q3Q, las instituciones bancarias emitan billetes y
ampliaban sus operaciones para darles la mayor circulacin posible. /l gobierno, por falta de
recursos o porque usaba los billetes de los bancos, descuid su obligacin de acu,ar moneda.
/l billete bancario hi!o las veces de numerario y circul por todo el pas, ingresando y saliendo
de las cajas fiscales como si fuera moneda met#lica.
/n esos a,os se fue evidenciando una inestabilidad econmica y se acus a los bancos
de inundar imprudentemente el mercado de billetes, del al!a de los precios y la fuga de
numerario. /l despilfarro fiscal incidi en desacelerar la actividad econmica. Los bancos
redujeron sus operaciones con el comercio5 el cobro de sus adeudos se haca difcil. -l mismo
tiempo, el p&blico, alarmado, miraba con recelo los billetes y deseaba canjearlos por monedas
met#licas. /l decreto del )* de diciembre de )*FB estableci encajes y someti a los bancos a
la inspeccin mensual del 2ribunal del %onsulado.
/n )*FA, la quiebra de algunas firmas inquiet al resto de comerciantes. <curri un
brusco retiro de fondos y la situacin de las entidades bancarias se agrav definitivamente. /l )
de agosto ante la falta de met#lico en las arcas de los bancos, va decreto supremo, el
gobierno estableci la inconvertibilidad temporal de los billetes y se encarg al 2ribunal del
%onsulado el control de la emisin bancaria.
Los gerentes de todos los bancos de Lima presentaron un dictamen al gobierno el > de
agosto, que re!aba5 es imposible volver inmediatamente al pago en met#lico. /se fue el punto
de partida del contrato celebrado entre los bancos y el gobierno el )+ de setiembre de )*FA.
/se acuerdo estableca que el gobierno proporcionara los valores que serviran de base
a la nueva emisin de los bancos por )* millones de soles" se volvera al pago en met#lico
cuando los bancos pudieran reali!ar valores del gobierno por tres millones y medio de soles" se
centrali!ara la caja y la circulacin de billetes por medio de la creacin de un ;anco %entral.
/l presidente Ianuel 'ardo advirti que para lograr la recuperacin de la economa era
necesario volver a contar con una moneda estable. 'or esa ra!n haba propuesto el
establecimiento de un ;anco %entral al estilo europeoque permitiera resolver los problemas
de la circulacin fiduciaria y el crdito privado y p&blico.
%uando Ianuel 'ardo dej el poder, el > de agosto de )*FC, el proyecto de ;anco
%entral no se haba puesto en marcha. 'or su parte, los bancos resolvieron el problema de la
inconvertibilidad e$peditivamente. /n ve! de involucrarse en la marcha del proyecto de ;anco
%entral, lograron un a,o despus que el /stado asumiera la responsabilidad5 canjear los
billetes bancarios por su equivalente en met#lico e incinerarlos mensualmente, seg&n decreto
supremo del )F de agosto de )*FF.
'ara ;asadre, gracias a ese decreto, el billete bancario se convirti en billete fiscal. /ste
hecho, Dno refleja una actitud seg&n la cual la anancia es pri!ada y la p*rdida se socializa"-
D/s esa concepcin compatible con la ideologa liberal cl#sicaE
9= E 9ontrato >ra9e?Per@.
'rimera y nefasta refinanciacin de deuda e$terna. La postracin econmica siguiente a
la infausta 9uerra del 'acfico implic que el 'er& no atendiese el servicio de la deuda e$terna.
Los tenedores de bonos de la deuda peruana, al ver que stos caan hasta el )+K de su
valor nominal, constituyeron en )**F un comit de acreedores5 ejercieron presin y la firma
9race ;rothers se present como representante y negociador de los saldos correspondientes a
los emprstitos de la poca guanera.
/n )**G, el primer gobierno del mariscal -ndrs -velino %#ceres acept el convenio
9race 'er& que, en definitiva, fue un contrato de refinanciacin de deuda e$terna. /n ese
compromiso hay indicios que ponen en duda el beneficio nacional. /n trminos pr#cticos, la
firma 9race con la persuasin del capital internacional que reclamaba el repago de sus
prstamos otorgados en la poca previa a la guerra con %hileadquiri preponderancia
econmica5 fue propietaria de la Hacienda %artavio .ugar y tuvo bajo su control los ferrocarriles
y minas.
/l capital for#neo se ubic en los sectores productivos m#s importantes e$traccin
minera, petrolera, cultivos de algodn y ca,a de a!&cary el margen de su utilidad fue mayor al
promedio internacional porque en el pas el recurso tributario sobre la rique!a generada no
e$ista. D6u represent el capital y la inversin e$tranjera frente al abismo social y el
desbalance regional peruanoE D/sa presencia preponderante de la inversin e$tranjera
signific una mejora sustancial en la economa del campo y la ciudad peruanosE
d8 E petr;eo.
-hora abordar una increble secuencia de sucesos que culminaron en la renuncia al
derecho de cobrar impuestos. Luego de la victoria de -yacucho G de diciembre de )*>H, el
%ongreso aprob una ley que fue promulgada por ;olvar el G de mar!o de )*>A. .eg&n esa
norma, qued establecida la aplicacin de toda clase de bienes, haciendas, minas, casas y
cualquier otra propiedad que perteneciera al /stado, a la e$tincin de la deuda p&blica.
/n ese marco, el gobierno, mediante escritura p&blica, e$tendida en Lima el >* de
septiembre de )*>C, cedi a =os -ntonio de 6uintana la mina de brea llamada entonces de
-motape, situada en la hacienda I#ncora, en la provincia de 'aita, en pago por la cantidad de
H,GCH pesos que le adeudaba el erario nacional.
-s, naci lo que a,os despus se convertira en la controversial cuestin de La ;rea y
'ari,as. /l )A de mar!o de )*>F, =os de Lama, quien ejerca el dominio &til de la hacienda
I#ncora, compr la mina de brea de -motape a =os -ntonio de 6uintana. /n )*B+, =os de
Lama adquiri la hacienda I#ncora como consecuencia del pago de un emprstito para la
guerra con %olombia. -s, una sola persona detentaba la propiedad de la hacienda I#ncora y
era due,a de la mina de brea ubicada en ella. /n )*A+ muri =os de Lama y la hacienda
I#ncora se dividi5 parte de ella con la mina de brea de -motape pas a ser propiedad de
=osefa de Lama y se conoci en lo sucesivo como la hacienda La ;rea. /l sector norte
perteneci a Luisa 9odos de Lama y se denomin hacienda 'ari,as. - su deceso, =osefa de
Lama se convirti en propietaria de la hacienda La ;rea y 'ari,as.
/n agosto de )*F> fallecera =osefa de Lama. 'or testamento, la hacienda La ;rea y
'ari,as, as como la mina de -motape, constituyeron la heredad de varios miembros de la
familia Helguero.
/l >* de abril de )*FB, el gobierno de Ianuel 'ardo promulg la ley?Oomento a la
e$plotacin de carbn de piedra y petrleo@. -ll se ordenaba quelosdue,osde pertenencias
unidad de medida de las concesiones mineraspresentaran sus ttulos ante el 2ribunal de
Iinera de Lima para su revalidacin.
/l >F de julio de )*FB, por escritura p&blica, =uan 9enaro Helguero compr a sus
parientes todos los derechos de la propiedad.
/l )> de enero de )*FF, en el segundo gobierno del general 'rado, se promulg la
ley?3mpuesto semestral de quince soles por pertenencia a las concesiones mineras@. /n ella se
estableci que ese pago era requisito para conservarlas.
=uan 9enaro Helguero no revalid el ttulo de propiedad, seg&n lo ordenaba la ley de
)*FB, ni pag el canon fijado por la ley de )*FF. Luego de la infausta 9uerra del 'acfico, el H
de enero de )**C, =uan 9enaro Helguero solicit al jue! de primera instancia de 'aita una
certificacin judicial de la posesin de la hacienda La ;rea y 'ari,as. /l )> de octubre de )**F,
Helguero se dirigi al gobierno. 3nvoc la posesin judicial y una situacin e$cepcional derivada
de la cesin hecha por el /stado a =os -ntonio de 6uintana en )*>C. /ntenda que la mina de
-motape estaba e$onerada de leyes, ordenan!as y pago de contribuciones. 'or eso,
consideraba que estaba al margen de las leyes del >* de abril de )*FB y del )> de enero de
)*FF, referidas a la actividad minera y petrolera.
/l >G de octubre de )**F, una resolucin del gobierno a pesar de la opinin del fiscal
9#lve!reconoci a Helguero como &nico due,o de la mina de La ;rea y orden al jue! de
Iinera de 'aita que procediera a la mensura de las pertenencias comprendidas en la
propiedad.
/l >> de diciembre de )**F, otra resolucin del 9obierno reconocera a Helguero el
derecho de e$plotar la rique!a minera que le perteneca, sujeto al pago semestral de quince
soles por pertenencia, y a que la autoridad minera de 'aita determinase las pertenencias y su
tama,o seg&n la rique!a del suelo.
/l >C de enero de )***, una nueva resolucin del gobierno aprob la fijacin de )+
pertenencias de criaderos de petrleo, efectuada por el jue! de Iinera de 'aita y orden la
inscripcin de ellas en el padrn de minas. Luego, =uan 9enaro Helguero transfiri sus
derechos sobre la superficie y el subsuelo de la hacienda La ;rea y 'ari,as y la mina de
-motape a Herbert 2Meddle.
/n )*G+, H. 2Meddle vendi sus derechos sobre la hacienda La ;rea y 'ari,as a
Rilliam NesMicS por B+ mil libras esterlinas. ( la compa,a inglesa London T 'acific 'etroleum
%ompany con un capital de >A+ mil libras esterlinastom en arriendo la hacienda y la mina de
brea por GG a,os, desde el ) de junio de dicho a,o.
/n enero de )G)), el ingeniero :icardo 4eustua se,alara que e$istan anomalas en la
e$plotacin petrolera de La ;rea y 'ari,as. /n mar!o de )G)), una resolucin del gobierno
mand remensurar dicha mina. Rilliam NesMicS propietario de la hacienda La ;rea y 'ari,as,
a travs de la 4uncan Oo$ %ompany, solicit al gobierno que reconsiderara la medida.
/l B de julio de )G)>, el fiscal =os -ntonio de Lavalle desestim el punto de vista de
NesMicS y sostuvo el legtimo derecho del /stado a verificar la medicin. La 4uncan Oo$
present un nuevo recurso ante el gobierno.
/l >A de abril de )G)H, una resolucin de la =unta de 9obierno orden la remensura de
las pertenencias correspondientes a la e$plotacin petrolera de La ;rea y 'ari,as. /l trabajo
fue ejecutado por los ingenieros -lberto =ochamovit! y Hctor ;o!a. -l se,alar el n&mero de
pertenencias, su informe prob que la London T 'acific 'etroleum %ompany abarcaba no un
#rea de )+ pertenencias por las que pagaba una contribucin anual de .P. B++, sino H),C)H
pertenencias por las que deba pagar .P. )U>H*,H>+ al a,o, m#s los devengados.
/l )A de mar!o de )G)A, otra resolucin del gobierno aprob la remensura de La ;rea y
'ari,as y orden el pago pertinente de acuerdo a ella. Los herederos de R. NesMicS,
representados por Iilne T %a., reclamaron, respaldados por el representante diplom#tico de
3nglaterra y tambin por el de /stados 0nidos en Lima.
- partir de )G)C, la London T 'acific 'etroleum %ompany primero, y la 3nternational
'etroleum %ompany subsidiaria de la .tandard <il de 1eM =erseydespus, bas#ndose en el
car#cter de las disposiciones administrativas que crearon sus derechos, sostuvieron que no les
corresponda pagar como contribucin m#s de lo que abonaban, sin devolver tampoco al
/stado las pertenencias e$cedentes.
/l /stado 'eruano se equivoc al sacar esta disputa de la jurisdiccin nacional y
aceptar llevarlo seg&n lo estipulara en la Ley B+)C, del >C de diciembre de )G)*a un arbitraje
internacional. I#s grande a&n fue el error que cometi el >F de agosto de )G>) segundo
gobierno de Leguaal firmar invocando el cumplimiento de la Ley B+)Ccon el representante
diplom#tico ingls un protocolo de arbitraje, en el que se incluy un punto que no e$ista en el
te$to de la Ley B+)C. -l amparo de ste se estableci el laudo que se aprobara el >H de abril
de )G>> y fue completamente adverso a los intereses del 'er&.
/l caso La ;rea y 'ari,as es muy significativo para ilustrar la fragilidad del /stado
'eruano y el drama de la tributacin. /l 'er& tena plena ra!n en la polmica sobre los
decretos de )G)), )G)H y )G)A. 1o obstante, me permito formular las siguientes interrogantes5
Dgenera una situacin irregular ?derechos adquiridos@E D3ntereses creados a partir de un hecho
ilegtimo, tena!mente defendido por abogados de la compa,a, respaldados por dos estados
poderosos, causan una situacin de crisis y rebelda frente al derecho del 'er& de e$pedir
leyes y hacerlas cumplirE D.ometer la facultad de cobrar impuestos a un arbitraje
internacionalE 4efinido el arbitraje, Dpor qu el /stado peruano no recurri a la %orte de La
Haya, como lo haba recomendado el %ongresoE DLa frmula del laudo estuvo vinculada a los
emprstitos que la banca neoyorquina otorgara al gobierno de Legua desde el )H de julio de
)G>> A+ das despus del escandaloso laudohasta la cada de Rall .treet en )G>GE D%mo
entender este conjunto desconcertante de hechos5 b#rbara negligencia, supina ignorancia,
simple errorE
/l argumento de =os 'ardo e$puesto en su mensaje a la 1acin el >* de julio de
)G)*de que vala la pena, por poderosas ra!ones de conveniencia nacional trabajo, bienestar
y los mtodos de la industria moderna que trae la gran inversin for#nea, fle$ibili!ar la
pretensin de cobrar impuestos a la London T 'acific 'etroleum, Dha sido validado o
desautori!ado por el laboratorio de la historiaE
D1o habra sido m#s digno, m#s justo y m#s efica! para el gobierno peruano cobrarle
impuestos y los devengados pertinentes a la empresa petrolera e$tranjera, en ve! que tener
que recurrir casi inmediatamente a ingentes emprstitos e$ternos penosamente refinanciados
a,os m#s tardeE D'or qu el /stado peruano no defendi el inters de la 1acin 'eruanaE
/ntonces, Da quin representa ese /stadoE /l vergon!oso laudo de La ;rea y 'ari,as, Dfue un
error aislado o estuvo ocultamente ligado con vastos intereses que responden a una poltica
internacional de e$pansin financiera protegida por poderosos gobiernosE
e= E tratado de *A(A.
.u inaudita frmula de?la partija@ que trajo la prdida de -ricallena de un opuesto
significado a la e$periencia plebiscitaria de )G>A)G>C y a la condena p&blica contra %hile
refrendada por 'ershing y Lassiter. D'or qu el /stado 'eruano no pudo obtener la ratificacin
jurdica de la declaracin de Lassiter del F de junio de )G>Cseg&n la cual, al haber incumplido
%hile el artculo BV del 2ratado de -ncn, la soberana peruana sobre 2acna y -rica era
indudableE
<= E as<ixiante 9entrais3o.
6ue ignora la vida local y que ha implicado un tipo de poltica fiscal insensible a las
necesidades y demandas identificadas por las provincias, y ajeno al servicio de las mayoras
marginadas. Lgica absurda que reconoce como meros subordinados al departamento y la
provincia, que pretende hacer de la vida capitalina sinnimo de vida nacional.
-caso, en el 'er&, Dno es la vida nacional lo que falta y la vida local la que s hayE D1o
es una tarea pendiente el forjar la conciencia de nacin que no e$isteE ( esta tarea, Dno habra
que reali!arla a partir de lo local el barrio, el distrito, la provincia, el departamentoy el
conocimiento de la verdadera historiaE D/n qu instancia de la vida local habra que fundar
esta estrategiaE
D1o es la historia lo &nico que se tiene en com&nE D4nde si no en la historiase habr#
de encontrar la ra! de los males que han desvirtuado la relacin /stadosociedad civilE
La ?historia oficial@ elaborada por el grupo dominante, Dno ha tenido acaso como
propsito oscurecer y mediati!ar el problemaE D1o urge que cada peruano se sienta
comprometido m#s que espectador pasivoen las cuestiones y preocupaciones colectivas5 el
empleo, el nivel de ingresos, la inflacin, los impuestos, la calidad de los servicios p&blicos, que
se integre con otros para abordar afanes
)B
amplios, que piense m#s, que intente m#s, que luche y e$ija m#sE
/n sntesis, por la ausencia del valor bien com&n, fundamento de la nacin y de la
tributacin, que ha sido ignorado por la racionalidad econmica de quienes han detentado el
poder econmico y poltico, las decisiones del /stado 'eruano se asemejan a las de un
organi!ador de una e$pedicin polar
=orge ;asadre, Per() problea y posibilidad) p#g. >)+.
que equipa a sus huestes con ropas de verano y mapas del %aribe.
E se8undo 4e94o reevante BCue e3er8e de an/isis e9on;3i9o de nuestra
4istoria?en e dia8n;sti9o de probe3a peruano es e 9r;ni9o deseCuiibrio en as
<inanDas p@bi9as) ta 9o3o o de3uestra e 9uadro ad:unto) e 9ua expresa 9on
3eridiana 9aridad Cue a po&ti9a <is9a 4a sido e per3anente ta;n de ACuies de a
po&ti9a e9on;3i9a en a Rep@bi9a Peruana.
/ste es el resultado del descuido de la tributacin y la inclinacin al endeudamiento. 'ruebas5
a= Una es9asa preo9upa9i;n y 4asta desdn por o tributario.
/l grupo dominante siempre fue reticente a una tributacin justa5 inicialmente prefiri
restituir el tributo de vasallaje, luego se ampar en la abundancia guanera. 'roducido el fin de
sta, recurri a la recaudacin aduanera y a la proliferacin de impuestos al consumo. /n )GB)
desintegr la unidad del sistema econmico y hacendario recomendado por Nemmerer al no
poner en pr#ctica los proyectos tributarios. /sa lamentable caracterstica de la peripecia
tributaria en el 'er&, no siempre ha sido e$puesta de una manera clara, pero continuamente ha
sido percibida de una forma m#s o menos confusa.
b= Una vo9a9i;n para e endeuda3iento.
6ue termina sustituyendo a los recursos que seg&n la teora econmicadeberan
provenir del financiamiento tributario. -ll est#n como palpable testimonioel endeudamiento
para la campa,a emancipadora, los fabulosos y desquiciados emprstitos con la garanta
guanera, lo absurdo del recurrir a la ?generosidad crediticia@ de la empresa for#nea que se
negaba a pagar impuestos, as como la irracional captacin de cursos e$ternos con la
benevolencia cmplice de la banca neoyorquinadurante el oncenio.
-nte la maci!a evidencia proporcionada lneas arriba, es pertinente preguntarse si el
'er& es una realidad o m#s bien un proyecto en proceso. 'or lo pronto, si e$aminamos las
caractersticas socioeconmicas imperantes, se puede postular la e$istencia de tres o hasta
cinco escenarios peruanos, cada uno m#s diferenciado que el otro y que cumplen, en distinta
proporcin, con los requisitos de la economa de mercado.
/n suma, el 'er& se caracteri!a por la heterogeneidad. %onsecuentemente, como lo
pens ;asadre en )GB), el 'er& sigue siendo un problema y una posibilidad.
/n ese sentido, la evidencia econmica histrica indica que la heterogeneidad peruana
no ha sido abordada en toda su dimensin. /ntonces, surge otra pregunta5 Dpor qu esa tena!
incapacidad para entender la palpable heterogeneidadE
La respuesta podra hallarse tal ve! en el hecho de que una minora favorecida del
primer escenario Lima y su #rea metropolitanaha hecho un uso indebido por incompleto y
sesgadode los principios de la economa de mercado y de la doctrina liberal, con el propsito
de salvaguardar sus ilegtimos privilegios5 la inmediata y pingWe ganancia a partir del uso de
influencias que se orientan principalmente a la obtencin de cuestionables beneficios
tributarios.
Jale decir, por la e$istencia de una mentalidad pseudo liberal modo de pensar que
nada tiene que ver con los fundamentos de la economa liberal cl#sicaque confunde el
bienestar nacional con el beneficio propio y organi!a un remedo de /stado al servicio de sus
propios interesesolvidando a la nacin. /sa mentalidad pseudo liberal es el enemigo del 'er&
y de la .01-2.
/n un conte$to en el que prevalece la mentalidad pseudo liberal, si se quiere satisfacer
el requisito de salvaguardar el equilibrio fiscal condicin de posibilidad para la estabilidad
monetaria y el crecimiento sosteniblela autonoma de la autoridad tributaria emerge como un
imperativo tico y tcnico.
/llo significa que se requiere de una institucin con identidad propia formada por
profesionales idneos e imbuidos de un espritu de civismo acrisoladoque, a partir de los
principios de neutralidad, simplicidad, universalidad y equidad real, compatibili!ados con la
realidad de la estructura productiva y comercial nacional, respete los deberes y derechos tanto
de los contribuyentes como del /stado y garantice el nivel de recursos necesarios para el
balance fiscal que permita el tr#nsito al crecimiento sostenible. /s decir, una institucin que
apuntale la poltica econmica y permita integrar al mercado a la poblacin que por distintas
ra!onesse halla en situacin de marginalidad.
,II. LA SU%A! 6U%2A#I-%AL 1 LAS LE##I-%ES 2EL PASA2- RE#IE%!E
(a utopa relati!a es la $nica posible y la $nica inspirada en la realidad"#
Abert #a3us.
DHay huellas de supervivencia de la mentalidad pseudo liberal en los usos y costumbres
de la vida peruana contempor#neaE La a!arosa e$periencia de la .01-2 a pesar de su corta
historiabrinda elementos de juicio para responder la pregunta.
La .01-2 fundacional signific un punto de quiebre con el /stado improvisado y un
primer, pero fr#gil, paso adelante en la direccin del /stado tecnocr#tico. /so fue lo que
encarn la .01-2 en )GG) y )GG>. 'or eso despert credibilidad e ilusiones. Oue eficiente5
recaud los recursos necesarios para la estabili!acin.
0n factor decisivo de esa e$periencia fue la conformacin de un equipo b#sico
multidisciplinario de tcnicos peruanos 7economistas, auditores, administradores y abogados8
con marcada vocacin de servicio al pas y conocimiento de la realidad nacional. /ste equipo
hi!o un plan matri! de reforma para la cuestin tributaria en su conjunto rgimen, cdigo y
administracinque no dej espacio para la improvisacin. 4icho claramente, ese equipo
asumi el dise,o y la ejecucin del sistema y la administracin tributaria. /sto fue tambin un
factor muy importante para el $ito inicial de la reforma.
.e elabor un diagnstico, se identific metas y se tra! la estrategia para alcan!arlas
con una desagregacin de objetivos parciales a nivel mensual y anual. La gestin del plan
respondi a los siguientes principios5
)a. :esponsabilidad colegiada.
>b. -dopcin de decisiones a partir de informacin tcnica y por consenso5 en el comit de
trabajo, cada mircoles se evaluaban los avances y problemas en la implementacin del plan.
Bc. -daptacin de la asistencia tcnica internacional a la realidad peruana5 no se trataba
de copiar, sino de crear.
La aplicacin del plan conllev los siguientes aspectos5
)a. La racionali!acin y simplificacin del rgimen tributario del gobierno central.
>b. 0na sustancial modificacin del %digo 2ributario. /l criterio b#sico radic en
establecer un balance entre los derechos del contribuyente y los derechos de la administracin.
/n ese conte$to se entreg a la .01-2 facultades necesarias para combatir un elevado nivel
de incumplimiento.
Bc. La implantacin de un nuevo sistema de contratacin, capacitacin y remuneracin del
personal. 0na gestin de recursos humanos basada en el principio de productividad en base a
resultados, cuya viabilidad supone autonoma financiera y administrativa.
Hd. /l establecimiento de una estructura institucional que responda a las funciones
especficas de la administracin tributaria5 recaudacin, fiscali!acin, cobran!a y sancin. /l
cabal ejercicio de esas funciones supone la autonoma tcnica.
Ae. /l desarrollo del procesamiento autom#tico de datos, sustentado en la recepcin,
digitacin de declaraciones y pagos de impuestos a travs de la red bancaria, as como la
provisin de datos por parte de terceros en medio magnticopara cruces de informacin.
Cf. 0n procedimiento secuencial ya que todo no se poda hacer al mismo tiempo. .e
priori! en todos los frentes el impuesto al valor agregado, y se puso las bases para encarar en
una segunda etapa el tema del impuesto a la renta.
Fg. 0n respaldo de la opinin p&blica que estuvo permanentemente informada, gracias a la
difusin que efectuaron los medios de comunicacin en torno a las acciones concretas de la
.01-2 para combatir la evasin. /se reconocimiento de la comunidad nacional se constituy
en un poderoso impulso para ?la autoestima@ de todo el personal de la naciente
institucin.
La instrumentali!acin de la estrategia signific compatibili!ar los propsitos de
mediano trmino con las urgencias de corto pla!o y el surgimiento de una particular mstica
institucional.
.obre la mstica esa atmsfera en la que nada es imposible y en la que los
trabajadores brindan todo su aporte y disposicin, dira que fue producto de compartir el
sentido trascendente del recaudar impuestos5 cada cual desde su puesto y con su quehacer
diario senta que aportaba a la construccin de una esperan!a para el 'er&. ( >+++
trabajadores con esa actitud bien pueden mover no una, sino varias monta,as5 la .01-2
fundacional lo hi!o.
.in embargo, la .01-2 fundacional incomod y preocup desde sus inicios a los
representantes de la mentalidad pseudo liberal. 6uienes saga!mente parapetados desde el
Iinisterio de /conoma, a la ve! que en el plano aparencial halagaban a la .01-2, en el plano
factual iban disponiendo un progresivo desmantelamiento de la institucin para regresarla a su
condicin ?prereforma@, es decir, al nivel de la manipulable 4ireccin 9eneral de
%ontribuciones.
La misin de la .01-2 fundacional signific algo nuevo5 a partir de una actitud justa y
honesta, promovi el desarrollo de la incipiente cultura tributaria que, a la par de reconocer el
legtimo derecho a la utilidad individual, incluy tambin el respeto y el compromiso con el bien
com&n, valor que es el fundamento de la tributacin. /sa misin de la .01-2 fundacional fue
recha!ada cada ve! con mayor intensidad por quienes buscaban imponer indebidamente la
fuer!a econmica.
/sa recusacin fue particularmente clara desde )GGA, cuando se e$cluy a la autoridad
tributaria de la determinacin del rgimen impositivo, del cdigo tributario y se reiniciaron ?las
interferencias@ referentes a las fiscali!aciones por parte de autoridades y asesores del rgimen
de ese entonces, ajenos a la .01-2.
La tarea de la .01-2 fundacional acarre conflictividad con los representantes de la
mentalidad pseudo liberal, la cual, en su esencia, es la confusin del beneficio privado con el
bienestar nacional. ( esa confusin es la fuente de la corrupcin.
Hay que se,alar que lo que se recha!a cuando no se quiere aceptar la autonoma
tcnica y administrativa de la autoridad tributariaes, en el fondo, el n&cleo mismo del
significado de una tributacin equitativa y neutral5 construir los cimientos que permitan un
cambio radical en la sociedad peruana y la generacin de bienestar para las mayoras
nacionales.
.lo una tributacin neutral y equitativa que consiga financiar sanamente las
e$igencias de un gasto redistributivo permitira rescatar de la condicin de marginalidad y
pobre!a a ese A+K de la poblacin nacional que no accede a&n a los beneficios de la
economa de mercado.
Los lamentables sucesos e$perimentados por la .01-2 entre )GGA y el >+++ muestran
que el proceso orientado a establecer una tributacin neutral y equitativa se vio afectado y, con
ello, la estabilidad y las perspectivas de desarrollo del pas. /n consecuencia, se plantea un
tema crucial para cualquier poltica de mediano pla!o5 Dcmo garanti!ar la tributacin ejemplar
que e$ige el tr#nsito hacia el crecimiento sostenidoE Iencionar dos ideas surgidas en una
conversacin con un jurista de la 'ontificia 0niversidad %atlica del 'er& 7'0%'85
). ). La jefatura de la .01-2 debera estar respaldada por una legitimidad que slo la
puede otorgar una eleccin que responda a cierto tipo de fuer!as de la sociedad civil que
habra que precisar.
>. >. /l tema merece una investigacin acadmica que concluya en recomendaciones
concretas para la adopcin de decisiones polticas, que podran incluir modificaciones de rango
constitucional, para garanti!ar la autonoma tcnica y administrativa de la autoridad tributaria.
,III. A .A%ERA 2E #-%#LUSI$%
.obre la tributacin, y en general en el tema de la economa, en el 'er& persisten a&n
ciertos sofismas y medias verdades que, como ha demostrado el paso del tiempo, slo han
servido para justificar enfoques no siempre encuadrados ni en la teora del libre mercado ni en
el bien com&n.
/l resultado lo tenemos a la vista5 en )*+ a,os de vida republicana se ha ensanchado
el abismo social. < lo que es lo mismo, en la actualidad, m#s de la mitad de los peruanos viven
e$cluidos del mercado y de sus beneficios" es decir, en la pobre!a.
/n la perspectiva esperan!adora de que se logre una respuesta al desafo que el
abismo social nos plantea, es indispensable entender que una recta aplicacin de la poltica
econmica liberal cuyo modelo, tal como la ciencia y la e$periencia mundial han demostrado,
es el &nico e$istenteno acepta e$clusin alguna5 todos pertenecemos al mercado. ( que la
tributacin es la herramienta m#s efica! para que no slo amplios sectores se integren al
mercado, sino principalmente en pases subdesarrollados como el nuestropara la
construccin del bien com&n.
/se entendimiento, que en la pr#ctica no es otra cosa que un contrato social, evitar#
confusiones y malentendidos" al mismo tiempo, otorgar# lucide! al rol de la tributacin. 4e esa
manera, las palabras crecimiento sostenible", que ahora pueden sonar vacas, tendr#n
vigoroso contenido y direccin.
2ransitar de la pobre!a al crecimiento sostenible e$ige buscar y encontrar, desde el
punto de vista histrico, las trabas que reiteradamente han bloqueado el desarrollo del 'er&.
'orque el pasado es fuente y ra! del presente.
/se ejercicio en el tema de la tributacin no es ocioso, menos una prdida de tiempo.
'orque de l e$traeremos e$periencias para concretar una estrategia que, con coherencia y sin
contaminacin de la mentalidad pseudoliberal, apunte certeramente de una ve! y seriamente al
progreso de nuestro pas. 0na estrategia en la que, adem#s, estn presentes equilibradamente
los dos valores que deben de guiar su desenvolvimiento5
a. /l valor utilidad individual.
b. /l valor solidaridad, la adhesin al bien com&n y que se manifiesta primeramente en una
tributacin equitativa y neutral.
Ia( que tener en cuenta que la ausencia del valor solidaridad @
hecho incuestiona#lemente evidenciado en el an$lisis econmico de
la historia peruanaAha conllevado apetitos de poder ( la presencia en
el terreno de toma de decisiones de tanto felipillo que ha confundido
el #ienestar nacional con el #enefcio propio&
Superar este vac+o es fundamental para la via#ilidad de la
econom+a de un pa+s cu(a ma(or+a po#lacional" de#ati%ndose entre el
escepticismo ( la decepcin" #usca una esperanza cre+#le en materia
de #ienestarF para una sociedad en la que microempresarios"
campesinos" mineros" o#reros ( desocupados encuentran un destino
a#surdoD miseria" ham#re ( dolor&
sa inmensa tarea supone la e*istencia de la voluntad de una
generacin que ponga indu#ita#lemente" ( no slo de pala#ra" a la
persona como principio ( fn de toda accin" comenzando por la
econmica" que" de una parte" entienda el rol crucial del mercado de
dinero para la construccin de una sociedad moderna ( digna ( que"
al mismo tiempo" de otra parte" tenga mu( claro que el dinero es fr+o"
no tiene alma ( es un instrumento al servicio del calor ( la alegr+a
humanaF ( que cumpla con el de#er de construir las condiciones que
permitan esta#lecer un mercado para todos" es decir" sin e*clusiones&
sa inmensa tarea invita a que una generacin" o un conjunto
de peruanos de #uen destino" sirva desinteresadamente al pa+s" sin
ceder jam$s ante cantos de sirena" a f$ciles tentaciones cuando se
pretenda pro#ar que el %*ito est$ a la vuelta de la esquina" o cuando
se pretenda mostrar que es l+cito mentir para triunfar m$s
f$cilmente&
Slo entonces ser$ posi#le construir un pa+s con #ienestar
difundido& Si as+ fuera" el crecimiento sosteni#le no ser$ vana
pala#rer+a" (a que una econom+a pujante permitir$ que cada peruano
pueda vivir como un ser humano& .e lo contrario se repetir$n los
arreglos" regateos ( a#surdos del pasado& Bale decir" se repetir$n los
mismos pro#lemas econmicos que a#ruman al pa+s desde 6H<6" (
estaremos en los mismos callejones sin salida&
Mientras se acepte la verdad" por lo que es ( tal como es" ha(
lugar para la esperanza& l an$lisis econmico de nuestra historia
revela hechos desconcertantes& vitar que se repitan constitu(e una
respuesta al pesimismo&
;a desesperanza no nace ante una o#stinada adversidad o del
agotamiento ante una lucha desigual& 'roviene de no sa#er cmo
luchar& 'ara sa#er cmo luchar es preciso no cerrar los ojos a la
historia& n nuestro pasado ( en nuestro presente est$n las razones
para luchar contra el su#desarrollo ( a favor de una tri#utacin justa
( neutral en el 'er,& n la actualidad" ello est$ m$s claro que nunca&
6UE%!ES "I"LI->R06I#AS
;-1%< %/12:-L 4/ :/./:J- 4/L '/:X, 5l 8anco 9entral4 su historia y la
economa del )er$
:;<:-:==<# ;%:'. Lima, )GGG.
;-1%< %/12:-L 4/ :/./:J- 4/L '/:X, (a >isin ?emmerer en el )er$4
informes y propuestas#
;%:'. Lima, )GG*.
;-.-4:/, =orge, (a multitud, la ciudad y el campo## /ditorial Huascar#n.
Lima, )GHF.
;-.-4:/, =orge, )er$4 problema y posibilidad Oundacin I.=. ;ustamante.
Lima )GGH8.
;-.-4:/, =orge, (a !ida y la historia. /ditorial -usonia. Lima, )GFA.
;-.-4:/, =orge, @istoria de la .ep$blica del )er$ :;<<-:=AA# /ditorial
0niversitaria. Lima, )G*B.
/.2/L-, Ianuel, )er$4 ocho apuntes para el crecimiento en bienestar# Oondo
/ditorial del ;%:'. Lima,
>++).
O:3/4I-1, Iilton, (os per/uicios del dinero# /diciones 9rijalbo. I$ico 4.O.,
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.eminario sobre
:elaciones Oiscales 3ntergubernamentales. Iadrid, junio )GGH.
EPEL->-
6u difcil nos resulta a los peruanos hablar del 7y sobre el8 'er&. (, sin
embargo, qu necesitados estamos de hacerlo.
/s difcil porque nuestra historia nos relata una serie de hechos que
sinceramente nos avergWen!an. /s que en nuestra patria, en nuestra tierra, la
de siempre, han ocurrido un sinn&mero de hechos que, por desdichados, nos
causan enorme desa!n.
1o obstante, necesitamos tenerlos presentes, no slo para no repetirlos,
sino porque ellos nos muestran todo lo que hay que trabajar para hacer de
nuestro pas, el 'er&, un territorio en el que la justicia social est cimentada no
en bellas palabras, sino en algo slido y fructificante. /s decir, en la verdad.
/l 'er&, la Patria invisibe) como la llama Ianuel /stela siguiendo a
=orge ;asadre, es un proyecto por construir. -caso la m#s hermosa utopa que
los peruanos tenemos que reali!ar y pronto.
/llo es as porque tenemos que remontar una situacin con muchas
dcadas de atraso y abatimiento, que ha ido incubando mucho dolor, mucha
injusticia y en la que los pobres, la mayora que puebla nuestro pas, est#n
perdiendo la esperan!a.
-hora bien, este libro trata de un tema que, por lo crucial, es muy
importante en la vida nacional. .e ocupa de la tributacin, que no es otra cosa
que la m#s elemental e$igencia que demanda el bien com&n, no el bien
particular cuyas nefastas consecuencia han postrado a miles de hermanos.
Hay que tener en cuenta que el 'er& e$iste, pero no es para todos. I#s
a&n, muchos de los peque,os de nuestra tierra est#n convencidos de que el
'er& no es para ellos.
-l respecto, e$traigo de mi memoria lo que me dijo un antiguo comunero
en 'uno5 5l )er$ est
tan le/os que, o/al, al$n da lleue a nosotrosD pues, desde hace muchsimo
tiempo nos han hablado
de *l, pero no lo conocemos"#
La Patria invisibe) en consecuencia, tiene que hacerse visible y
descubrirse como un lugar para todos. 0n lugar en el que cada uno sea bien
recibido y alojado. 0n lugar donde haya para todos porque ese lugar es de
todos y no slo de algunos" los mismos que hacen que el peso del
mantenimiento del pas recaiga sobre los que menos tienen.
/n ese sentido, la historia maestra de vidanos viene ense,ando, en
estos &ltimos a,os, que la construccin del futuro tiene que hacerse desde los
m#s peque,os y dbiles. /sa ser# su garanta de permanencia. 4e lo contrario,
si no se atiende a los pobres, que son las vctimas de imposiciones arbitrarias,
si se les e$cluye, no slo no durar#, sino se incrementar# la injusticia.
/n relacin a ese reto, creo que este libro es esperan!ador. 'orque
gracias a lo que e$presa ya sabemos lo que tenemos que hacer. .in embargo,
hay que decirlo, desde hace muchsimo tiempo ya sabamos lo que tenamos y
tenemos que hacer, slo que no queramos o no queremos aceptarlo.
1o obstante, en el 'er&, el tema de la tributacin no se agota en
comprenderlo. Ja m#s lejos. 'orque tal como nos lo recuerda Ianuel /stela,
no se trata solamente de compartir de manera justa y equitativa 7que es lo que
en verdad debe facilitar una tributacin decente8los bienes que el 'er&
produce, sino compartir la vida. ( esa actitud no debe constre,irse &nicamente
a la economa, sino e$tenderse a todas las actividades.
4e otro lado, hay que se,alar que hemos inventado muchos
mecanismos5 de los buenos y de los otros. Los que no est#n bien hay que
corregirlos y los que est#n bien hay que mejorarlos. /mpero, en el tema de la
tributacin como, sin duda, en otros que corresponden a los diversos campos
de la vida nacionallo que necesitamos es una voluntad que algunos llaman
poltica y otros decisin nacionalpara hacer que la justicia prevale!ca entre
nosotros.
-l hablar de justicia, a veces tengo la impresin de que los peruanos le
tememos a ella. 'orque sus pasos se demoran tanto que parece que nunca va
a llegar. Lo que viene r#pido y permanece y hasta se institucionaliza" es la
injusticia.
1o slo eso. %uando uno quiere caminar acompa,ando al pueblo en sus
dolores que le producen la in/usticia institucionalizada", se siente acosado por
cierto n&mero de gente ciega y sorda que no quiere ver ni escuchar ese drama.
-l contrario, tratan de persuadir a otros respecto de que lo mejor es que las
cosas queden como est#n. .us argumentos, y los cito te$tualmente, son5 %o
estn tan mal, como t$ piensas"# %o te arriesues en esos campos"# >uchos
han intentado el cambio y han claudicado"#
4e ah que, desde una perspectiva de verdadera justicia, lo que se
requiere es una indeclinable buena cuota de amor humano, de amor por los
m#s pobres.
-s comprenderemos que la economa sin esa perspectiva, slo como
economa pura, es peligrossima. 'orque rica en sesudos algoritmos y
magnficas ecuaciones, sin embargo, no tiene en cuenta a los insignificantes de
nuestra tierra. 'orque slo tiene en cuenta cifras que no e$presan plenamente
los dolores de quienes sufren.
/s que hay que tener presente, adem#s de la ciencia econmica, a la
solidaridad. (a que en verdad, y esto merece que se diga en vo! alta y sin
titubear, la solidaridad tiene un rol decisivo en la cada ve! m#s compleja e
interconectada vida de cualquier sociedad, no slo en el aspecto filantrpico,
sino en el sentido de la mec#nica de su funcionamiento.
%on esa conviccin, en este libro sobre la tributacin, Ianuel /stela nos
da una leccin de peruanidad, de sensibilidad social y nos muestra un gusto y
una dedicacin muy grandes por su trabajo de economista y por empe,arse en
que nuestro pas cre!ca en la direccin humana correcta.
0n pas como el nuestro necesita de una buena cantidad de gente que lo
ame, que alimente ese amor con ense,an!as y, sobre todo, que no tenga
miedo de decir lo malo que hay en l. 1o por el prurito de ser un criticn
empedernido, sino por el cari,o a la patria, para que corrija lo que hay que
corregir, invente lo que haya que inventar y consulte lo que haya que consultar.
2odo ello para que avance y cada da sea mejor.
/n ese entendimiento, muchos de nosotros, los peruanos procedentes
de las canteras cristianas, sin vacilar, afirmamos que nuestro quehacer
permanente es buscar la justicia social. 0n quehacer que no admite ni un
adarme de duda. 'orque as, en esa forma, damos testimonio de nuestra fe y
porque con esa b&squeda damos cabal cumplimiento al mensaje del apstol
.an =uan, que est# contenido en estas palabras5 () quien dia que ama a
3ios y no ama a su hermano, es un mentiroso, pues cmo !a a amar a 3ios, a
quien no !e, si no ama a sus hermanos a quienes !e" 73 =1 H8.
/n esas palabras, como se puede advertir, =uan el apstol no habla
&nicamente de un sentimiento. Lo que l dice va en la misma lnea de =es&s,
que nos hace ver que el amar es entregar la vida por el hermano.
/n consecuencia, cuando uno pone ese mensaje en la lnea de lo fiscal
y particularmente en los impuestos, descubrimos con facilidad que el compartir
sobre todo en nuestro pas y en la actualidades y se llama tributacin. ( esa
palabra, sin embargo, no es nueva. /s una manera, que desde antiguo ha sido
y es claramente cumplida en casi todo el mundo, sobre todo en los pases
desarrollados, pero que, entre nosotros, a lo largo de nuestra historia, pasa por
dos opciones muy claras, por lo definidas5 la primera, ayudar a enriquecer a
nuestra patria en su conjunto" y, la segunda, enriquecer a los pocos que
detentan el poder en algunas de sus formas. 4esgraciadamente, nuestro pas,
desde el inicio de su etapa republicana y antes, est# lleno de casos que
corresponden a la segunda opcin. (a que los que han detentado y detentan el
poder se han enriquecido y se enriquecen indebidamente, a costa de dejar en
el m#s absoluto desvalimiento a la mayora de la gente que puebla nuestra
tierra.
4e otra parte, debo decir que ojal# que lo que se ha escrito en este libro
nos sirva a todos. 'orque tiene el sano propsito de provocar una seria
refle$in sobre lo fundamental que significa tener un buen sistema de
tributacin. 0n sistema que debe ser justo y equitativo para que todos los
peruanos compartamos los bienes que produce nuestro pas.
Oinalmente, aprovecho tambin la ocasin para darle las gracias a
Ianuel /stela por este esfuer!o, que est# destinado a servir a los m#s
peque,os y humildes de nuestro pueblo, sobre cuyos hombros est# casi todo el
peso del pas, y que, por lo tanto, con justicia les asiste el derecho de participar
de los bienes de su tan querido 'er& el que, sin embargo, por lo que reciben,
pese a sus grandes sacrificios, para ellos es invisible.
<jal# que la patria se les acerque y pueda saldar esa deuda social, que
es muchsimo m#s pesada que la que tenemos con los pases que se siguen
enriqueciendo con lo que nosotros les pagamos y, a&n as, les seguimos
debiendo.
>ast;n
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ate
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1or
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SS.
##.
LA -"RA 1 EL AU!-R
Para cual$uier pa's# la tributacin es un asunto de sua
iportancia. Para un pa's subdesarrollado coo el nuestro# ese asunto
ad$uiere una diensin ayor# es vital. Esa preisa a la luz de la historia
no slo es vlida# sino de su correcta prctica depende la viabilidad de
una nacin, escribe Ianuel /stela ;enavides. ( todas esas palabras est#n
cargadas de verdad. 1o son huecas o carentes de sentido. %orresponden a
una realidad. .on fiel testimonio de una decisin porque durante )GG) y )GG>
fueron la br&jula con la que se reali! lo que en concepto de reconocidos
e$pertos nacionales y e$tranjeros, m#s a&n por sus resultadosla m#s
importante reforma tributaria en la vida republicana del 'er&.
/sa reforma fue conducida por Ianuel /stela ;enavides no slo para
hacer frente a una situacin en la que el sistema tributario peruano
pr#cticamente colapsaba, sino con el firme propsito de hacer de la tributacin
un instrumento eficiente para resolver los problemas que desde hace m#s de
)*+ a,os agobian al 'er&. /s decir, el abismo social.
/sa e$periencia, de primera mano, transmite Ianuel /stela ;enavides
en este libro. ( lo hace con claridad y devocin al 'er&. /s decir, fiel a su
trayectoria.
.e trata de un economista formado en la cantera del ;anco %entral de
:eserva del 'er& 7institucin en la que ha ejercido diversos e importantes
cargos8, que ha estudiado en la 0niversit 'ars )'anthon.orbonne,
Orancia, en la 'ontificia 0niversidad %atlica del 'er&, en la 'ontificia
0niversidad %atlica de %hile y en el /scolasticado de los .agrados
%ora!ones, Los 'erales, %hile.
/n la actualidad es profesor en el 4epartamento de /conoma de la
'ontificia 0niversidad %atlica del 'er&. -dem#s, ejerce consultora
internacional de corto pla!o en los temas de estabili!acin, poltica fiscal y
reforma tributaria. /n )GGB y )GGH fue director ejecutivo alterno en el Oondo
Ionetario 3nternacional 7OI38 y director ejecutivo en el ;anco 3nteramericano
de 4esarrollo 7;348.
4irige la investigacin y redaccin de 5l 8anco 9entral4 su historia y la
economa del )er$, :;<::==<, monumental obra de la que se han publicado
tres tomos. -dem#s ha escrito ensayos sobre economa y tributacin, as como
el libro )er$4 ocho apuntes para el crecimiento con bienestar.
5l )er$ y la tributacin, tanto por el tema que trata como por su autor, es
en resumen un libro esclarecedor que servir# no slo para los trabajadores de
la .01-2, sino a quien quiera acercarse a refle$ionar seriamente sobre el pas
y su destino.