finanzasII 2014

FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Poltica de la Finanzas Pblicas II
ADMINISTRACION PBLICA

PRIMERA UNIDAD
1. POLTICA FISCAL
1.1. Poltica fiscal discrecional.
1.1.1. Poltica fiscal restrictiva.
1.1.2. Poltica fiscal expansiva.
1.2. La recesin y la inflacin.
1.3. Supervit presupuestal.
1.4. Dficit presupuestal.
1.5. Estabilizadores automticos.
SEGUNDA UNIDAD
2. SECTOR PBLICO
2.1. Sector pblico no financiero.
2.2. Sector pblico financiero.
2.3. Ingresos y gastos del sector pblico.
2.3.1. Ingresos.
2.3.2. Gastos.
2.3.3. Cobertura del sector pblico.
TERCERA UNIDAD
3. EL PRESUPUESTO PBLICO Y SU IMPORTANCIA
3.1. Concepto.
3.2. Alcances conceptuales del presupuesto pblico.
3.2.1. Alcance poltico.
3.2.2. Alcance administrativo.
3.2.3. Alcance econmico y financiero.
3.2.4. Alcance jurdico.

Abril Septiembre 2014

3.3. Principios bsicos del presupuesto pblico.
3.3.1. Programacin.
3.3.2. Equilibrio.
3.3.3. Transparencia.
3.3.4. Universalidad.
3.3.5. Racionalidad.
3.3.6. Flexibilidad.
3.3.7. Difusin.
3.4. El proceso o ciclo presupuestario.
3.4.1. Programacin y evaluacin.
3.4.2. Aprobacin.
3.4.3. Ejecucin.
3.4.4. Evaluacin.
3.4.5. Cierre del ejercicio.
CUARTA UNIDAD
4. FINANZAS PBLICAS
4.1. Principios que debe recoger las finanzas pblicas.
4.2. Finanzas pblicas de calidad.
4.3. Los sistemas nacionales de la administracin financiera pblica.
4.3.1. Sistema nacional de inversin.
4.3.2. Sistema de participacin ciudadana.
4.3.3. Sistema de rendicin de cuentas y resultados.
4.4. Repercusiones de crisis financieras anteriores en Amrica Latina.
4.4.1. La crisis Asitica.
4.4.2. Liberalizacin de la cuenta de capital.
4.4.3. Impacto en Amrica latina.


QUINTA UNIDAD
5. PROBLEMAS A ENFRENTAR LAS FINANZAS PBLICAS
5.1. Crisis Inmobiliaria.
5.1.1. Inicios.
5.1.2. Desencadenante.
5.1.3. Posibles soluciones a la crisis inmobiliaria.
5.1.4. Afectacin a diversos mercados.
5.2. Situacin global de la economa.
5.2.1. Crecimiento econmico.
5.2.2. Inflacin.
5.2.3. Desigualdad.
5.2.4. Empleo.
5.2.5. Retos para la poltica econmica.
5.3. Situacin de Amrica latina.
5.3.2. Polticas econmicas recomendadas en este perodo.
5.3.3. Nivel de inflacin en Amrica latina.
5.4. Situacin del Ecuador.
5.4.2. El comercio de bienes crece al doble de la tasa de crecimiento del producto.
5.4.3. Precios de productos bsicos aumentan, pero un ajuste es inminente.

SEXTA UNIDAD
6. EJERCICIO COMPLETO DE APLICACIN DE LAS FINANZAS PBLICAS EN EL SECTOR
HIDROCARBURIFERO



I. MTODOS DE APRENDIZAJE

El constructivismo como el modelo centrado en la persona, en sus experiencias previas de las
que realiza nuevas construcciones mentales, considera que la construccin se produce:
a) Cuando el sujeto interacta con el objeto del conocimiento (Piaget)
b) Cuando esto lo realiza en interaccin con otros (Vygotsky)
c) Cuando es significativo para el sujeto (Ausubel)

Una estrategia adecuada para llevar a la prctica este modelo es El mtodo de proyectos, ya
que permite interactuar en situaciones concretas y significativas y estimula el saber, el
saber hacer y el saber ser, es decir, lo conceptual, lo procedimental y lo actitudinal.
En este Modelo el rol del docente cambia. Es moderador, coordinador, facilitador, mediador y
tambin un participante ms. El constructivismo supone tambin un clima afectivo,
armnico, de mutua confianza, ayudando a que los estudiantes se vinculen positivamente con
el conocimiento y por sobre todo con su proceso de adquisicin.
El profesor como mediador del aprendizaje debe:
Conocer los intereses de alumnas y alumnos y sus diferencias individuales (Inteligencias
mltiples).
Conocer las necesidades evolutivas de cada uno de ellos.
Conocer los estmulos de sus contextos: familiares, comunitarios, educativos y otros.
Contextualizar las actividades.

La contribucin de Vygotsky ha significado que ya el aprendizaje no se considere como
actividad individual, sino ms bien social. Se valora la importancia de la interaccin social en
el aprendizaje. Se ha comprobado que el estudiante aprende ms eficazmente cuando lo
hace en forma cooperativa.
Si bien tambin la enseanza debe individualizarse en el sentido de permitir a cada alumno
trabajar con independencia y a su propio ritmo (caracterstica bsica del estudio a distancia),
es necesario promover la colaboracin y el trabajo grupal, ya que se establecen mejores


relaciones con los dems, aprenden ms, se sienten ms motivados, aumenta su autoestima y
aprenden habilidades sociales ms efectivas.

II. ESTRATEGIAS DIDCTICAS DE APRENDIZAJE

Para alcanzar el xito deseado en el proceso enseanza-aprendizaje, es condicionante sine
equanon desarrollar las siguientes estrategias:
Lectura comprensiva.
Razonamiento analtico.
Desarrollo de esquemas.
Tareas dirigidas.

III. MEDIOS DE ESTUDIO

Gua de la asignatura.
Textos de Finanzas publicas.
Revistas y prensa especializada.
Clases grupales.
Internet.

IV. ESTRATEGIAS DE EVALUACIN

Autoevaluaciones.
Evaluacin presencial.
o Dos exmenes presenciales.
o Un examen supletorio.



V. BIBLIOGRAFA

BARA, R. (2006): Finanzas Pblicas y decisiones pblicas: Un enfoque de Economa
Poltica, Fondo Editorial, Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la ciudad
Autnoma de Buenos Aires, Buenos Aires.
BUCHANAN, J.Y FLOWERS, M.R. (1980): Introduccin a la ciencia de la Hacienda
Pblica, R. Irwin, Inc., Quinta Edicin, traducido al espaol por J. Ruza Tardo y F.
Castro y publicado por Editoriales de Derecho reunidas, Caracas.
ESQUIVEL, GERARDO Y LARRAIN, FELIPE B., AMRICA LATINA FRENTE A LA CRISIS
ASITICA.
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, (2007), Estudios econmicos y financieros,
Perspectivas de la economa mundial, Globalizacin y desigualdad.
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, (2007), Perspectivas econmicas, Las Amricas.

MACHINEA, JOSE LUIS, Perspectivas de la economa mundial y latinoamericana para
2008, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
NACIONES UNIDAS (2003). Informe sobre comercio electrnico y desarrollo, 2003,
cap.2: Las TIC, Internet, resultados econmicos: consecuencias para los pases en
desarrollo. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Ginebra,
2003
NUEZ MIANA, H. (1994): Finanzas Pblicas, Ed. Macchi, ASAP, Buenos Aires.
PAREDES RODRIGUEZ, RUBEN, Crisis Asitica: La primera gran crisis de los mercados
globalizados.
ZAVALETA, EMILIA, Impacto de la crisis asitica: Un antes y un despus, Centro
argentino de estudios internacionales.
NETGRAFA
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www.CESLA
WWW.FMI



Introduccin

La poltica de las finanzas pblicas, en mayor o menor medida hace referencia a los
procesos de obtencin, gestin, aplicacin o distribucin, transferencia y uso de los
recursos pblicos, para, en ltimo trmino, cumplir con el objetivo del Gobierno, cual
es, el de mejorar las condiciones de vida de la poblacin.

Se manifiesta, que el vnculo entre objetivo e instrumento se expresa a travs del
ejercicio de una determinada orientacin de la poltica fiscal y en el mayor o menor
inters en los planes nacionales de desarrollo.

Se indica que esta concepcin de las Finanzas Pblicas, en la prctica ha conducido a la
introduccin de continuas modificaciones en el texto de la Ley, que a ms de ajustarlo
a una determinada orientacin poltico-ideolgica, dirige tambin a que su enfoque
sea de carcter funcional y organizativo, privilegiando la creacin de nuevas entidades
que no se justifican y que muchas veces se sobreponen a otras ya existentes.

Hacer poltica encaminada a finanzas pblicas, reviste extrema complejidad, que
paradjicamente, el xito o fracaso de una reforma legal se evala desde los
resultados de esa particular visin de poltica econmica o fiscal y no desde el ejercicio
de la poltica econmica.

Se hace referencia a una afirmacin de Brusa (s/f), en el sentido de que la
administracin financiera forma parte de la gerencia pblica y est permanentemente
condicionada por los cambios de sta ltima, los cuales a su vez, reflejan la compleja
dinmica de la relacin entre Estado y sociedad. Identifica que esta relacin ha
conducido a cinco grandes cambios, a saber:


1) El papel del Estado como empresario y como planificador;
2) La descentralizacin y los cambios que produce en las finanzas pblicas;
3) La creciente participacin de empresas privadas en asuntos pblicos;
4) El cuestionamiento a las democracias representativas y los nuevos desarrollos
relativos a la participacin ciudadana; y,

5) Las nuevas formas de control, supervisin y regulacin.

Sobre estos elementos, se sostiene que: o se formula una poltica en la perspectiva de
que sea modificada permanentemente en funcin de la orientacin de un
determinado gobierno, o se realiza un esfuerzo mayor tratando de recuperar el
concepto inicial de una poltica de Finanzas Pblicas como ordenadora de un proceso
esencialmente dinmico, que precautele mantener su cuerpo constitutivo y se
convierta en el instrumento para la consecucin de una mejor gestin pblica y no
para garantizar el xito de una determinada gestin de gobierno.

Se dice que esta Poltica debe ser el elemento articulador, la red que teje las relaciones
entre los distintos sistemas y subsistemas, instancias, entidades y organizaciones
responsables del ejercicio del gobierno y de este con el ciudadano y la sociedad.

Orientaciones Generales:

Para el estudio de la Poltica de las Finanzas Pblicas usted necesitar un cuaderno
donde pueda hacer sus anotaciones y no olvidar la gua didctica que le servir de
referencia para estudiar cada tema.

Lo antes anotado es importante al empezar a estudiar para no perder la
concentracin, luego para que el estudio sea mejor aprovechado, se recomienda que
el mismo se lo realice en horas en las cuales no pueda ser interrumpido, en un lugar


tranquilo; se sugiere seor estudiante que el estudio de esta materia lo realice por lo
menos una hora diaria.

Luego de haber ledo todos los captulos que se van a estudiar, usted puede realizar
resmenes en su cuaderno de los puntos ms importantes de cada tema de estudio de
la presente gua didctica, los mismos que le orientarn y as estar en capacidad de
pasar a estudiar el siguiente captulo.

Seor estudiante el reto que se ha impuesto es un desafo que usted puede vencer con
dedicacin, empeo y lo ms importante con perseverancia, entiendo que al principio
no le ser fcil pero dedicndose y tomando en cuenta las sugerencias antes indicadas
podr salir triunfante como ya lo han hecho otros estudiantes, pero si a pesar de ello
usted tiene dificultades, no dude en acudir a las tutoras en los horarios que ha
establecido el Instituto Superior de Educcin a Distancia.

Finalmente le felicito por la decisin de estudiar y de prepararse para que en el futuro
usted pueda lograr todos los objetivos que se ha planteado, y pueda llegar a superarse
y ser una persona activa en el desarrollo de nuestro pas.



Poltica Fiscal

Estimado estudiante, en este captulo estudiaremos brevemente la poltica Fiscal,
poniendo nfasis en las diferentes clases de Poltica Fiscal y sus respectivas
definiciones, adems se recordar otros temas relacionados con esta poltica.

Poltica Fiscal.- La Poltica Fiscal es la forma en que el gobierno usa el gasto, los
impuestos y los pagos por transferencias con el propsito de estabilizar la economa.

Poltica Fiscal Discrecional.- La poltica fiscal discrecional es el uso deliberado de
cambios en el gasto del gobierno o en los impuestos para alterar la demanda agregada
y estabilizar la economa.

Polticas fiscales discrecionales
Poltica fiscal expansiva Poltica fiscal restrictiva
Aumento del gasto pblico Disminucin del gasto pblico
Disminucin de los impuestos Aumento de los impuestos
Aumento del gasto pblico y de los
impuestos en igual cantidad
Disminucin del gasto pblico y de los
impuestos en igual cantidad

Poltica Fiscal expansiva.- Es un aumento deliberado del gasto pblico, una
disminucin deliberada de impuestos o alguna combinacin de esas dos opciones.


Poltica Fiscal Restrictiva.- Es una disminucin deliberada del gasto del gobierno,
un aumento deliberado de impuestos o alguna combinacin de esas dos opciones

El gobierno puede utilizar la poltica fiscal expansiva o la restrictiva, para combatir las
recesiones, disminuir la inflacin o alcanzar otras metas macroeconmicas.

La recesin y la inflacin.- Pueden combatirse mediante cambios en el gasto
pblico o los impuestos.

Supervit presupuestal.- Ocurre cuando los ingresos del gobierno exceden a sus
gastos.

Dficit presupuestal.- Ocurre cuando los gastos del gobierno exceden a sus
ingresos.

Estabilizadores automticos.- son cambios en los impuestos y el gasto pblico
que ocurren automticamente en respuesta a los cambios del nivel del PIB real. Por
tanto, el ciclo de los negocios origina un poder de contencin: un supervit
presupuestal frena una economa en expansin. Un dficit presupuestal frena una
recesin en la economa.

UNIDAD 2

Sector Pblico

Las finanzas pblicas regirn las necesidades que se originen frente a las relaciones de
Estado con los individuos o las del Estado frente a sus propias necesidades, la misma
que comienza en el momento en que ste se apropia de las riquezas o bienes
producidos por las dems economas, y las convierte en ingresos para atender los
gastos que le causara cumplir su deber de satisfaccin de las necesidades pblicas.
Termina cuando el ingreso pblico se ha convertido en servicio pblico o medio de
satisfacer la necesidad.

El Estado tiene que desarrollar una actividad de carcter econmico, encaminada a la
obtencin de medios que le permitan satisfacer las necesidades colectivas mediante la
realizacin de los servicios pblicos.

Elementos que integran Las Finanzas Pblicas:

Las necesidades Pblicas.- nacen de la colectividad y se satisfacen mediante la
actuacin del Estado quien ser garante de las principales necesidades que se originen
dentro de una colectividad, necesidades stas que solamente podrn ser satisfechas
por el Estado debido a que son de imposible cumplimiento por cada uno de los
individuos que conforman el colectivo.

Los Servicios Pblicos.- son las actividades que el Estado realiza en procura de la
satisfaccin de las necesidades pblicas, Se encuentran estrechamente vinculados a las
necesidades frente a las cuales estn llamados a satisfacer, por lo cual se distinguir
entre servicios pblicos esenciales y no esenciales.

Gasto Pblico.- Son las inversiones o erogaciones de riquezas que las entidades
pblicas hacen para la produccin de los servicios necesarios para la satisfaccin de
las necesidades pblicas, y para enfrentar a otras exigencias de la vida pblica, que son
llamadas propiamente servicios.

Recursos Pblicos.- Son los mediante los cuales se logran sufragar los gastos pblicos
y constituyen todos los ingresos financieros a la tesorera del Estado, cualquiera sea su
naturaleza econmica o jurdica.

Debe entenderse como Sector Pblico al conjunto de entidades creadas, en primer
trmino por la Constitucin y, partiendo de lo que sta seala, las creadas por leyes,


decretos u ordenanzas, cuyo fin no es otro que la realizacin y concrecin de los
deberes que se le han impuesto al Estado, a travs de sus diferentes estamentos, los
mismos que se encuentran comprendidos de manera especfica en el articulo
respectivo de la Constitucin Poltica de la Repblica.

La actividad econmica del sector pblico abarca todas aquellas actividades que el
Estado (administracin local y central) y sus empresas (por ejemplo, las empresas
privadas nacionalizadas) posee o controla. El papel y el volumen del sector pblico
dependen en gran medida de lo que en cada momento se considera que constituye el
inters pblico; ello requiere definir con antelacin el mbito de ese inters general.
Lo normal es que el sector pblico constituya un elevado porcentaje de la economa de
un pas e influya sobre la actividad econmica global.

Por ejemplo, el gobierno puede limitar el crecimiento de los salarios de los
funcionarios para evitar aumentos de la inflacin, realizando as una poltica de precios
y rentas extraoficial o informal. A partir de la II Guerra Mundial muchos pases
fomentaron el crecimiento del sector pblico en detrimento del sector privado, pero a
partir de la dcada de 1980 esta tendencia se reverti y se favoreci la privatizacin,
sustituyndose as la anterior poltica de nacionalizaciones. Este fenmeno se ha
generalizado en Latinoamrica e incluso en los antiguos pases comunistas de Europa
del Este y en pases comunistas como China.
Esta poltica presupone que el sector privado, debido a la competencia entre
empresas, es capaz de producir con mayor eficacia y con menores costes que el sector
pblico, cuya flexibilidad para reaccionar ante los cambios del mercado est limitada
por la burocracia. Sin embargo, en algunos casos los gobiernos pueden preferir el
mantenimiento de empresas pblicas, aunque sean menos eficientes, por temor a las
consecuencias polticas que podra ocasionar una apertura del sistema, como ocurre
en China, que ante el peligro de la inestabilidad social que provocara una alta tasa de
desempleo, ao tras ao. En Latinoamrica, las empresas del sector pblico tuvieron
un papel estabilizador y regulador durante las dcadas de posguerra e inclusive en la
dcada de 1960.
A partir de all, y debido a varios factores internos y externos, las empresas publicas
comenzaron a generar enormes prdidas a lo que se sumo una galopante
hiperinflacin relacionada con la emisin descontrolada de dinero.



El sector pblico se encuentra dividido en dos grandes grupos, as el sector pblico
financiero y el sector pblico no financiero, cada uno conformado por distintas
entidades encargadas de administrar las actividades que debe cumplir el Estado y que
les han sido encomendadas mediante el acto jurdico de su creacin o mediante
reformas a stos.

Sector Pblico no financiero.- comprende:

Funcin Ejecutiva (Gobierno Central)
Funcin Legislativa
Funcin Judicial
Organismos del Estado: Procuradura General del Estado, Contralora General del
Estado, Defensora del Pueblo, Tribunal Supremo Electoral, Tribunal Constitucional,
Ministerio Pblico, C.C.C.C., Superintendencias, IESS, Casa de la Cultura, C.T.G.,
otros.
CONESUP Universidades y Politcnicas
Organismos del Rgimen Seccional Autnomo
Empresas Pblicas

Sector Pblico Financiero.- comprende:

Banco Central del Ecuador
Banco Nacional de Fomento
Banco Ecuatoriano de la Vivienda
Corporacin Financiera Nacional
Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas



Ingresos y Gastos del Sector Pblico

Se considera que, en base de experiencias recogidas de la regin, es conveniente
comenzar por definir clara y explcitamente lo que se entiende por ingresos y gastos
del sector pblico.

Ingresos: Se debe especificar su fuente sea esta tributaria, por deuda o por explotacin
del patrimonio del Estado. Pero al aclarar si caen o no dentro de los ingresos del
sector pblico, surge la necesidad de definir las siguientes categoras: 1) Los de
empresas pblicas; 2) Los del Banco Central y de las entidades financieras pblicas; 3)
Los de los Gobiernos Seccionales o Subnacionales; y, 4) Los de unidades ejecutoras con
posibilidad de generar recursos propios.

Gastos: La Ley debe contemplar las etapas de registro; determinacin, devengo y
pago. Debe introducir techos, lmites, prohibiciones, sistemas de clasificacin, reglas
de sostenibilidad y responsabilidad social; asignaciones fijas, criterios de clasificacin y
distribucin, registro, seguimiento, control de resultados y periodicidad.

Los gastos pblicos
En relacin con los gastos, existe una coincidencia en la literatura al considerar que
solamente un grupo reducido de los mismos podran considerarse como productivos
en el sentido de observarse una relacin directa entre los gastos y el crecimiento
econmico. Es decir, categoras de gastos directamente ligados con incrementos en la
productividad, como son la investigacin y el desarrollo, la educacin, y los gastos de
inversin en infraestructuras bsicas.
Las modernas teoras sobre crecimiento endgeno recomiendan la intervencin del
Estado en la economa cuando existen fallos del mercado (efectos externos,
competencia monopolstica, informacin imperfecta, etc.), ya que dichos fallos no
garantizan una asignacin eficiente por parte del sector privado.
La funcin de produccin clsica nos muestra que el volumen de produccin mximo
alcanzado por cualquier economa est relacionado con las cantidades de factores de
produccin empleados, capital y trabajo que se emplean en un estado tecnolgico
dado. Por lo tanto, dicha funcin de produccin nos proporciona los distintos niveles


mximos de produccin, a partir de las distintas combinaciones de capital y trabajo, y
en un estado tecnolgico dado.
Sin embargo, la incorporacin de ms unidades de esos factores no quiere decir que la
produccin aumente en la misma proporcin, puesto que dicha incorporacin est
sujeta a la ley de los rendimientos marginales decrecientes; esto quiere decir que la
produccin obtenida es cada vez menor por cada unidad adicional de factor utilizado.
Por lo tanto, no se puede aumentar sensiblemente la tasa de crecimiento a largo plazo
de la economa con aumentos de capital y trabajo si no se modifican las condiciones
tecnolgicas dadas. En otras palabras, un desplazamiento de la funcin de produccin
se consigue a travs del cambio tecnolgico, pues ello significa que con los mismos
niveles de capital y trabajo obtendremos ms produccin.
Desde esta perspectiva, y siguiendo la metodologa de contabilizacin del crecimiento
de Robert Solow (1956), los incrementos de producto se pueden explicar a travs de
tasas de crecimiento de los factores de produccin, capital y trabajo ms una variable
adicional que l denomina productividad total de los factores (PTF) o cambio
tecnolgico, y que sera la causa principal del crecimiento a largo plazo.
La PTF se obtiene por la diferencia entre la tasa de crecimiento del producto y la suma
de las tasas de crecimiento de los factores de la produccin.
La siguiente relacin, muestra con sencillez cunto aporta cada uno de los factores al
crecimiento de la produccin:
DQ = a1DL + a2DK + DPTF (1)
Donde
DQ = es el aumento de la produccin
a1DL = es el aumento del factor trabajo multiplicado por la proporcin en que ste
participa en la renta de los factores
a2DK = es el aumento del factor capital multiplicado por la proporcin en que ste
participa en la renta total de los factores
DPTF = es el aumento de la llamada productividad total de los factores.


La produccin total dividida por el factor trabajo nos da la productividad aparente del
factor trabajo, nos muestra el origen de los aumentos de productividad de la
economa, y viene determinada, como se ver ms adelante, por la acumulacin del
capital por trabajador y por la productividad total de los factores.
Para obtener la productividad aparente del trabajo, se divide la produccin total (Q) y
cada uno de los factores de la ecuacin (1), por el factor trabajo L, obteniendo la
ecuacin siguiente:
Dq = a1 + a2Dk + DPTF (2)
Siendo
Dq= (DQ/ DL) (productividad aparente del factor trabajo)
Dk = (DK/DL) (intensificacin del capital o acumulacin de capital por trabajador)
DPTF = productividad total de los factores que se sigue calculando como factor residual
Donde k se conoce con el nombre de intensificacin del capital y que, como se ve en la
leyenda de la ecuacin (2), es la relacin por cociente entre capital y trabajo.
En resumen, las formulaciones de Solow sobre el crecimiento nos muestran que los
aumentos de productividad de la economa, base del crecimiento econmico a largo
plazo, vienen determinados exclusivamente por dos factores: uno, la acumulacin del
capital por trabajador; y dos, la productividad total de los factores o cambio
tecnolgico (algunos autores incluyen en este factor los beneficios de la I + D).
Segn este esquema, ante la presencia de fallos del mercado (efectos externos,
competencia monopolstica, informacin imperfecta, etc.), la inversin del Estado en
capital fsico y humano e investigacin parece recomendable porque puede afectar
positivamente a la tasa de crecimiento potencial de la economa. As, desde esta
perspectiva terica podramos definir gastos pblicos productivos como aquellos
que pueden afectar positivamente a la productividad marginal del capital y/o del
trabajo.
Sin embargo, el hecho de prestar atencin solamente a los denominados gastos
productivos nos podra llevar a la falsa conclusin de considerar al resto como
menos importantes para el crecimiento econmico. Por el contrario, la evidencia
emprica nos ensea que no puede haber crecimiento econmico sin un aceptable
nivel de servicios pblicos esenciales, entre los que podemos incluir la justicia, la


seguridad interna y externa, la educacin y la sanidad primarias, las infraestructuras
bsicas y la asistencia social.
Los gastos de proteccin social tienen efectos diferentes sobre el crecimiento segn su
nivel, finalidad, y el nivel de desarrollo del pas que los soporte; mientras que en los
pases industrializados los gastos generosos en programas de mantenimiento de rentas
pueden erosionar los incentivos a trabajar, en los pases en desarrollo, los gastos de
asistencia social son claves, no solamente para la supervivencia de los preceptores
sino, tambin, para que los mismos busquen trabajo o inicien un pequeo negocio.
No cabe duda de que la inversin pblica est vinculada al crecimiento econmico a
largo plazo; pero tambin es cierto que la tradicional dicotoma que estableca la
bondad de los gastos de inversin frente al escaso valor de los gastos de consumo
debe ser revisada a la luz de los enormes cambios, tanto en la oferta de servicios
pblicos como en la demanda de los ciudadanos.

Hoy un abultado tamao de los gastos corrientes puede tener su origen en servicios
pblicos preferentes sobre todo educacin y sanidad fuertemente implantados. Sin
embargo, aunque dicha maduracin justifica el alto tamao relativo, tambin es cierto
que en este tipo de servicios se encuentran buenas posibilidades de obtener ganancias
de productividad.
Con el paso del tiempo se ha ido ampliando el concepto de inversin pblica, ya que
tradicionalmente estuvo asociado con las inversiones fsicas. En los estudios sobre
crecimiento econmico se incluyen cada vez ms los clculos del stock de capital
humano para explicar la evolucin de las tasas de crecimiento potencial de la
economa, donde se incorporan datos no slo respecto del nivel de formacin de la
poblacin activa sino, tambin, sobre su estado de salud.
En el estudio de la relacin entre finanzas pblicas y crecimiento vale la pena prestar
especial atencin al vnculo entre las Tecnologas de la Informacin y de la
Comunicacin, de ahora en adelante denominadas TIC, y dicho crecimiento.
Se pueden distinguir tres vas esenciales a travs de las cuales las TIC han contribuido
al aumento de la productividad: en primer lugar, la propia evolucin del sector TIC, en
el que la innovacin aplicada internamente en el sector ha generado un aumento en su
productividad. Su contribucin al crecimiento depende del ritmo de crecimiento de las
ramas TIC y de su peso en la actividad econmica general. En segundo lugar, la cada


de los precios y aumentos de calidad en los bienes del sector TIC que tienen su origen
en aumentos en la productividad, ha permitido la diseminacin de sus productos por
las restantes ramas productivas. El resultado final ha sido un aumento en el stock de
capital en bienes de equipo TIC por empleado intensificacin del capital en el
conjunto del resto de las ramas productivas. Finalmente, las TIC han generando efectos
externos positivos sobre la productividad total de los factores al permitir mejoras en la
organizacin de la produccin.
Muchos autores sostienen que el crecimiento econmico de la economa americana de
los aos 90, que se caracteriz por altas tasas de crecimiento junto a tasas de inflacin
histricamente bajas, estuvo vinculado a la produccin y difusin de las nuevas
tecnologas de la telecomunicacin y de la informacin. En este mismo sentido, se
seala, tambin, que es muy probable que la intervencin del Estado en el mercado de
la innovacin de estas tecnologas produjo externalidades positivas que contribuyeron,
tambin, a las citadas mejoras de la productividad, como es el caso de Estados Unidos.
La revisin de la literatura sobre la relacin de las TIC y el crecimiento, realizada por las
Naciones Unidas en un reciente informe (2003) sobre comercio electrnico y
desarrollo, muestra de forma generalizada la fuerte relacin positiva entre el mayor
uso de las mismas y el nivel de productividad. As, el informe citado concluye que el
efecto de las TIC en el mejor desempeo del conjunto de la economa ha ido
aumentando con el paso del tiempo.
Los datos parecen indicar con bastante claridad que la difusin de estas tecnologas de
uso general tendr un efecto sostenido y duradero sobre la productividad y el
crecimiento econmico, siempre que los gobiernos apliquen polticas que aceleren su
difusin y mejoren la asignacin de los recursos.
Indudablemente, aunque el sector de las TIC tuvo su mayor desarrollo en los pases
industrializados, tambin aparecen datos de su incorporacin en los pases en
desarrollo. As, dichos pases no pueden perder de vista los enormes efectos positivos
que tienen estas tecnologas sobre la productividad y, por lo tanto, sera aconsejable
que priorizasen aquellas inversiones sobre determinadas ramas de este sector que
fomenten el crecimiento econmico a largo plazo.
Las reas de accin de las polticas pblicas en el sector de las TIC deben de ser el fruto
de la coordinacin y de la mejor mezcla de polticas regulatorias y presupuestarias, de
tal manera que se garantice el libre mercado a los operadores incluyendo incentivos a
la innovacin y se favorezca el acceso de los usuarios a las nuevas tecnologas a bajo
costo.


Las polticas de promocin y apoyo al desarrollo de infraestructuras de
telecomunicacin e informacin pueden ser una gran ayuda para ampliar el acceso a
conexiones de Internet de banda ancha y bajo coste. Pero no es suficiente con una
poltica adecuada en esta rea, sino que tambin son necesarias polticas regulatorias y
el apoyo desde el Estado a inversiones que tengan como objetivo lograr que las
transacciones electrnicas sean ms seguras aumentando, as, la confianza de
empresarios y usuarios en el comercio electrnico.
Por otro lado, el Sector Pblico puede desempear un papel importante en la mejora
de las cualificaciones necesarias para la difusin de las tecnologas de Internet dentro
de la poblacin ocupada o en paro. Existen varias formas, que van desde cambios en
los requerimientos educativos, a partir de la enseanza obligatoria hasta la
incorporacin de nuevas especialidades en la enseanza media y superior, pasando
por la instrumentalizacin de incentivos econmicos para que las empresas mejoren
sus procesos de formacin continua.
En cuanto a garantizar la difusin de las TIC en el sector privado, en esta rea resultan
recomendables las Asociaciones Pblico-Privadas con la vista puesta en:
Aumentar el acceso al capital financiero con el fin de estimular las inversiones TIC
Incrementar el capital humano para facilitar la utilizacin y difusin de las
tecnologas TIC
Estimular el desarrollo y la extensin de las redes que aumenten la inversin
privada de las TIC
Aumentar la seguridad de las transacciones electrnicas para que disminuya el
temor a utilizarlas con fines econmicos
Los gastos pblicos en educacin y en investigacin y desarrollo tienen, sin duda, la
ms alta correlacin con el crecimiento econmico. Las modernas teoras sobre el
desarrollo, como mencionamos anteriormente, sealan la necesidad de intervencin
del Estado en estas reas para corregir los fallos del mercado y, adems, jugar un papel
dinamizador en estos sectores para impulsar la necesaria participacin del sector
privado.
La necesidad de apoyo pblico a la innovacin privada en estas reas puede estar
justificada desde la perspectiva de las imperfecciones del mercado a la hora de
proporcionar recursos para dicha innovacin, ya que de no apoyarla se puede llegar a
un nivel de inversin sub-ptima. Un ejemplo de estas imperfecciones est en las
dificultades que encuentran las pequeas empresas para encontrar financiacin en
innovacin.


Los ingresos pblicos
Los ingresos pblicos impuestos distorsionan el funcionamiento econmico porque
detraen recursos del sector privado hacia el sector pblico, y en un esquema de
mercados competitivos a no ser que el sector pblico utilice mejor los recursos que el
sector privado no podramos justificar dicha detraccin de recursos.
Adems, los altos niveles de impuestos modifican la estructura de incentivos para que
una economa funcione; fundamentalmente, modifican los incentivos para trabajar e
invertir as como las decisiones entre consumo presente o ahorro, sin olvidar los
perjuicios aadidos por la salida de capitales que producen los altos niveles de
impuestos.
Pero los altos niveles de impuestos afectan tan negativamente como los bajos niveles;
digamos que existe una imposicin ptima desde el punto de vista del crecimiento
econmico; mientras que los altos impuestos distorsionan la estructura de incentivos
para crecer de forma sostenible, los bajos impuestos no permiten al Estado financiar
servicios pblicos esenciales que son la condicin necesaria para el crecimiento. El
reto, sin duda difcil, es encontrar el punto donde el beneficio de la intervencin del
Estado con sus programas de gastos sea superior a las distorsiones que causa su
sistema impositivo.

Cobertura del sector pblico:

Se indica que el ejercicio de gobierno ha estado atravesado por los siguientes tres ejes:
1) El aparecimiento y crecimiento de unidades o entidades semipblicas, creadas para
que operen al margen de las regulaciones de la Administracin Pblica;
2) Las pre asignaciones para ciertas entidades u objetos de gasto; y,
3) La descentralizacin de competencias y responsabilidades a los gobiernos
seccionales.

Se manifiesta que estos procesos en su momento tuvieron sus justificativos tcnicos y
se argumentaba que stos permitiran acercar al principal (ciudadano) y al agente


(servidor pblico), pero que su resultado final fue la introduccin de importantes
inflexibilidades al ejercicio de la poltica fiscal y una profunda des institucionalizacin
del aparato del Estado

Se considera que, si bien el desarrollo de nuevas formas de participacin ciudadana,
exige superar o ampliar el entendimiento tradicional de la cobertura de la
administracin financiera Pblica, no es menos cierto que esta participacin ciudadana
debe conducir a una reformulacin inteligente respecto del nuevo papel del Estado y
no contribuir a debilitarlo, y menos an, a deslegitimarlo.


UNIDAD 3

El Presupuesto pblico y su importancia
El presupuesto pblico, es un instrumento del gobierno que constituye el motor de la
administracin del Estado y, alrededor de l, se desenvuelve gran parte de la vida
econmica del pas. Son pocas las decisiones cotidianas de la poltica y administracin
que no est vinculadas con los ingresos y egresos del Presupuesto Pblico.

Cuando el Estado crea o suprime impuestos; cuando aporta recursos para el
sostenimiento de las universidades; cuando crea o suprime cargos pblicos; cuando
decide llevar adelante un proyecto de inversin; cuando aumenta las remuneraciones
de los servidores pblicos, influye de distintas formas en el desarrollo de las
actividades productivas y financieras del pas. De all la importancia del presupuesto
en el desarrollo nacional.

Concepto
El presupuesto pblico, es uno de los principales instrumentos del plan anual operativo
(PAO), en el cual se asignan recursos financieros para el cumplimiento de los objetivos
y metas establecidos por el gobierno, a ser cumplidos por determinada entidad u
organismo pblico.

El presupuesto constituye una herramienta que le permite a la entidad pblica,
cumplir con la produccin de bienes y servicios para la satisfaccin de las necesidades
de la poblacin de conformidad con el rol asignado al Estado en la economa.

En Este contexto, el presupuesto pblico moderno, tiene dos elementos
fundamentales, uno relacionado con los objetivos y resultados esperados y el otro con
la programacin y asignacin de los recursos necesarios para el cumplimiento de
dichos objetivos. Esta relacin, objetivos versus recursos, es la que le da sentido al
presupuesto, de lo contrario, solo sera un listado de compras del gobierno que debe
realizar en un ejercicio financiero.


La programacin y formulacin del presupuesto pblico, para un ejercicio cualquiera,
se hace tomando en cuenta los resultados del ltimo ejercicio anual cerrado y tambin
en base de los resultados parciales del presupuesto en vigencia. En consecuencia, el
presupuesto se constituye en el elemento fundamental de la gestin pblica, que le
permite a la direccin superior del gobierno o de una institucin pblica:
Estar informado de sus resultados previstos
Conocer la cuanta de sus recursos en cualquier momento
Adoptar medidas correctivas en funcin de la evaluacin
Reprogramar los objetivos no alcanzados

Alcances conceptuales del presupuesto pblico
Alcance Poltico.- Gobernar implica tomar decisiones polticas globales y especficas
para dirigir la accin del sector pblico. Estas polticas pueden ubicarse en dos niveles,
el uno que tiene que ver con la produccin de bienes y servicios pblicos que le
corresponden al Estado (poltica econmica, la poltica social y la poltica fiscal), y otro
con las polticas relacionadas al manejo de la administracin presupuestaria
propiamente dicha (poltica salarial, poltica de inversin pblica y poltica de crdito
pblico).

Alcance administrativo.- El concepto moderno de administracin considera: planear,
dirigir, coordinar, informar, supervisar, evaluar y presupuestar las actividades a cargo
de la entidad pblica, de tal manera de disponer en forma previa a la ejecucin de las
acciones de los elementos necesarios para racionalizar las decisiones de la direccin y,
de esta manera, cumplir las responsabilidades con eficacia y eficiencia.

Alcance Econmico y Financiero.- Por intermedio de las variables: ingreso, gasto y
financiamiento, el presupuesto tiene efectos econmicos y financieros. En lo referente
a lo econmico, el ingreso pblico tributario, tiene una funcin de contraccin de la
demanda de los agentes de la economa, al retirar un porcentaje de sus recursos por
medio del cobro de impuestos; pero tambin existe el efecto de redistribucin de los


recursos, cuando los ingresos de los impuestos se destinan a la prestacin de servicios
bsicos de la poblacin ms necesitada.

Desde el punto de vista financiero, el presupuesto significa origen y destino de flujos
financieros como contrapartida al movimiento econmico generado por sus variables
reales. Dichos flujos tienen un efecto en el financiamiento de la economa a travs de
la poltica monetaria y crediticia del pas, por lo tanto las dimensiones de ingreso y
gasto pblico deben hacerse por medio de un cuidadoso manejo que no ponga en
riesgo un sano financiamiento de la economa.

Alcance jurdico.- La aprobacin del presupuesto por parte de la Funcin Legislativa,
implica los lmites de las acciones que deben realizar las entidades del sector pblico
para el cumplimiento de las acciones que les corresponde. El acto administrativo de la
legislatura de aprobacin del presupuesto, generalmente tambin establece normas
que regulan la ejecucin y evaluacin y fijan las responsabilidades por el manejo
administrativo del presupuesto.

Principios bsicos del presupuesto pblico
Programacin.- Por su naturaleza misma, el presupuesto tiene un contenido y forma
de programacin; en otras palabras, el presupuesto debe expresar con claridad los
objetivos y metas, las acciones necesarias para alcanzar dichos objetivos y metas y el
clculo de los recursos estimados expresados en unidades de medida traducidas a
variables monetarias denominadas asignaciones presupuestarias o crditos
presupuestarios.

Equilibrio.- Quiere decir que el presupuesto pblico, debe formularse y aprobarse en
condiciones reales, de tal manera que los egresos sean equivalentes a los ingresos y
correspondan a los recursos totales estimados recaudar en el ejercicio presupuestario;
cualquier diferencia debe ser financiada con recursos provenientes de la capacidad de
endeudamiento de las entidades pblicas en los trminos y niveles legales, realistas y
concretos.


Transparencia.- Este principio tiene que ver con la acuciosidad y especificidad con que
se deben expresar los elementos presupuestarios. Todos los documentos
presupuestarios deben expresar en forma ordenada y clara los recursos y acciones
necesarios para cumplir con los objetivos y metas.
Universalidad (Unidad).- Quiere decir que no se deben manejar recursos
extrapresupuestarios. Se debe incorporar al presupuesto todos los elementos que
forman parte de l. Tambin se refiere a la unidad del documento en cuanto a la
integracin de sus componentes para darle una coherencia total y a la unidad
metodolgica empleada en el proceso presupuestario.
Racionalidad.- Implica formular y ejecutar presupuestos austeros, es decir no realizar
gastos suntuarios e impedir el desperdicio y mal uso de los recursos. Tambin se
relaciona con la economicidad en la satisfaccin de las necesidades pblicas, es decir
tratar de obtener lo ms que se pueda utilizando lo menos posible.
Flexibilidad.- Se refiere a la no rigidez de las estructuras de las categoras
programticas y de los crditos presupuestarios, es decir, que el presupuesto puede
ser modificado de acuerdo a la evaluacin de los resultados y a las disposiciones
legales y normas tcnicas previamente establecidas.
Difusin.- El presupuesto pblico debe ser ampliamente difundido, toda vez que
constituye el instrumento del Gobierno para un ejercicio financiero, mediante el cual
se concreta la realizacin y produccin de bienes y servicios pblicos en beneficio de la
sociedad, los mismos que se financian con la contribucin de toda la poblacin.

El proceso o ciclo presupuestario

El presupuesto pblico se formula, discute, aprueba, ejecuta y evala a travs de un
proceso llamado tambin ciclo presupuestario. Forman parte del proceso
presupuestario, las siguientes etapas o fases:
I. Programacin y formulacin
II. Aprobacin
III. Ejecucin
IV. Evaluacin
V. Cierre del ejercicio


I.- Programacin y formulacin del presupuesto pblico
Para realizar una correcta programacin y formulacin presupuestaria se debe primero
realizar un anlisis serio por lo menos de los resultados del ltimo ejercicio
presupuestario cerrado, que sustente la estimacin del nuevo presupuesto; tambin es
necesario evaluar los resultados del ejercicio presupuestario en ejecucin.
Formulacin del proyecto de Presupuesto General del Estado.- Es una tarea que le
corresponde coordinar al Ministerio de Economa y Finanzas, quien se apoya
tcnicamente en la unidad responsable del subsistema de presupuesto.
La estructura del presupuesto general del Estado, en concordancia con la norma
constitucional, es la siguiente:
Presupuesto del Gobierno Central, integrado por: Presidencia de la Repblica,
Vicepresidencia de la Repblica, Ministerios, entidades adscritas y otros
organismos de la Funcin Ejecutiva.
Presupuesto de la Funcin Legislativa
Presupuesto de la Funcin Judicial Consejo Nacional de la Judicatura
Presupuestos del Tribunal Supremo Electoral, el Tribunal Constitucional y la
Defensora del Pueblo
Presupuestos de los Organismos de Control: Contralora General del Estado,
Procuradura General del Estado, Ministerio Pblico, Comisin de Control Cvico de
la Corrupcin, Superintendencias y otros organismos de control.
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
Entidades Pblicas de Educacin Superior

II. Aprobacin del Presupuesto General del Estado

Esta es una fase del proceso presupuestario eminentemente poltica, que concluye con
la aprobacin del presupuesto general del Estado por parte del Congreso Nacional. La
Constitucin establece que el Presidente de la Repblica remitir la proforma del
Presupuesto general del Estado al Congreso Nacional hasta el 1 de septiembre de cada
ao, y el Congreso lo aprobar o reformar hasta el 30 de noviembre, en un solo
debate; si hasta esa fecha no se aprobare la proforma se convertir en presupuesto y
entrar en vigencia en la forma enviada por el Presidente de la Repblica.


La formulacin del Presupuesto del Gobierno Central es una responsabilidad del
Ministerio de Economa y Finanzas y de las mximas autoridades de las entidades u
organismos que conforman el Gobierno Central. Dicho ministerio y el Congreso
Nacional deben verificar que en la parte de los egresos de dicho instrumento, consten
crditos presupuestarios suficientes para: a) el cumplimiento de las obligaciones
contractuales, b) Las asignaciones que se establecieren en la Constitucin de la
Repblica y la Ley, c) Las cuotas que se originaren en convenios internacionales y d) el
servicio de la deuda pblica.

Para la aprobacin del presupuesto general del Estado por parte del Congreso
Nacional, es conveniente que el Presidente de l Repblica remita conjuntamente con el
proyecto de presupuesto la siguiente informacin:

a. Situacin financiera de los presupuestos que integran el presupuesto general del
Estado, al inicio del ejercicio corriente
b. Cifras reales sobre la ejecucin de los presupuestos del ejercicio anterior
c. Cifra de los gastos efectivamente realizados, compromisos pendientes del ejercicio
corriente y la estimacin del total de ingresos, gastos y financiamiento para el
mismo ejercicio
d. La situacin financiera del presupuesto del Gobierno Central proyectada al final del
ejercicio corriente
e. Demostracin del equilibrio entre los ingresos proyectados y las asignaciones
recomendadas
f. Cualquier otra informacin estadstica que sea til para el anlisis de los
presupuestos.

III. Ejecucin presupuestaria

La ejecucin del presupuesto es la fase del proceso presupuestario relacionada con la
movilizacin de los recursos a efectos de llevar a cabo las acciones y procesos previstos
para el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales constantes en el
presupuesto. Todas las entidades y organismos del sector pblico deben sustentar esa


etapa del proceso presupuestario, sobre la base de la programacin de la ejecucin
fsica y financiera de sus presupuestos, de conformidad con las disposiciones legales
pertinentes y las normas tcnicas emitidas por el rgano rector de las finanzas
pblicas.

IV. Evaluacin Presupuestaria

La evaluacin es la fase que comprende el acompaamiento de la ejecucin
presupuestaria a travs de la verificacin de los resultados parciales que se van
obteniendo en un perodo de la programacin de la ejecucin presupuestaria, as
como su anlisis al finalizar este perodo. La finalidad de la evaluacin es determinar el
comportamiento de los elementos del presupuesto para detectar las desviaciones en
la ejecucin, y en caso de ser necesario, aplicar las medidas correctivas en forma
oportuna. En este contexto, el seguimiento y evaluacin del presupuesto pblico
comprende las siguientes fases:
o El anlisis crtico de la medicin de resultados fsicos y financieros obtenidos y
los efectos producidos, en funcin de los objetivos, metas e indicadores de
gestin correspondientes.
o El anlisis de las variaciones observadas con la determinacin de sus causas.
o La recomendacin de medidas correctivas que debern tomarse con respecto a
la utilizacin de las asignaciones presupuestarias en el ejercicio fiscal
respectivo, a fin de ajustar la ejecucin a las previsiones de la programacin
vigente.
La evaluacin financiera global del presupuesto del Gobierno Central, en concordancia
con el marco jurdico, es de responsabilidad del Ministerio de Economa y Finanzas y se
lo realiza por intermedio de la unidad encargada del Presupuesto.

VI. Cierre del ejercicio presupuestario.

Los presupuestos de todas las entidades del sector pblico, conforme lo dispuesto en
el marco jurdico, se cierran el 31 de diciembre de cada ao; despus de esta fecha no


e deben contraer compromisos ni obligaciones que afecten al presupuesto del ejercicio
financiero anterior.

Finalizado el ejercicio presupuestario, generalmente y en concordancia con las
disposiciones constitucionales y legales, el Ministerio de Economa y Finanzas debe
presentar al Congreso Nacional, en un perodo corto del prximo ao, un informe
sobre los resultados de la gestin del ejercicio financiero anterior.


SEGUNDO BIMESTRE

UNIDAD 4

Finanzas Pblicas

Principios que debe recoger las Finanzas Pblicas:

En esta gua se manifiesta que las Finanzas Publicas debe recoger, aunque
reformulando, algunos de los principios que actualmente se aplican al ejercicio
presupuestario e incluir otros que permitan potenciar las sinergias pblico/privadas,

Se cree que los principios que deberan contener las Finanzas Pblicas seran los
siguientes:
1. Concordancia y correspondencia;
2. Complementariedad de competencias;
3. Exclusividad de competencias;
4. Consistencia integral entre los objetivos, la poltica, el programa, el proyecto, la
actividad, los recursos y los resultados esperados;
5. Universalidad;
6. Integralidad;
7. Transparencia;
8. Oportunidad;
9. Automaticidad;


10. Descentralizacin y articulacin en red;
11. Eficiencia;
12. Equilibrio intertemporal;
13. Administracin por programas/proyectos y por resultados;
14. Evaluacin permanente y continua; y,
15. Registro de contabilidad en trminos brutos.

Cul es el significado de las finanzas pblicas de calidad?
En un contexto de preocupacin por la eficacia de las finanzas pblicas, la Comisin
Europea, en su informe anual sobre las finanzas pblicas de 2004, European Comission
(2004), abre un interesante debate sobre la influencia de la composicin y nivel, tanto
de gastos como de ingresos, en los resultados de la poltica presupuestaria.
As, la Comisin define como finanzas pblicas de calidad que ofrecen mejores
resultados a aquellas que permiten alinear la asignacin de los recursos pblicos, de
la forma ms eficaz y eficiente posible, conforme a las prioridades estratgicas de los
gobiernos.
La alineacin de los recursos nos obliga, primero, a identificar los objetivos
estratgicos para los cuales, en principio, no debera haber grandes divergencias. Son
pocos los gobiernos que no persiguen aumentar la renta real de la poblacin con una
estructura de proteccin social que mitigue el infortunio en un contexto de servicios
pblicos bsicos de calidad.
Sin duda, no se pueden alcanzar los objetivos de renta, proteccin social y servicios
pblicos bsicos sin alcanzar altas tasas de crecimiento econmico sostenido, y, sobre
todo, si pensamos en pases con rentas bajas de partida. Por ello, no sin sorpresa, se
identifica en muchos casos a las finanzas pblicas de calidad como aquella
combinacin de gastos, ingresos e instituciones presupuestarias que favorecen ms el
crecimiento econmico.
Recientemente, numerosas instituciones y autores se han ocupado de estudiar la
relacin entre las finanzas pblicas y el crecimiento econmico, entre los que podemos
citar algunos de los ms relevantes: la European Comission (2004), el European Central


Bank (2001), la OECD (2004), Hemming et al (2002), Tanzi y Shuknecht (2003), y
Alfonso y otros (2005).
En dichos estudios se sistematiza cmo las finanzas pblicas ejercen una influencia
importante sobre el crecimiento econmico, tanto en el crecimiento a corto plazo
como sobre el crecimiento potencial a largo plazo. Y lo hacen, no solamente a travs
de los flujos de gastos e ingresos que generan las finanzas pblicas, sino, tambin, va
el marco institucional utilizado para la formulacin e implementacin de la poltica
presupuestaria.

Los sistemas nacionales de la Administracin Financiera Pblica.

Luego de un sucinto anlisis de lo ocurrido sobre este tema en otros pases de la
regin, se llega a la conclusin de que lo que queda en claro, es la importancia de
encontrar alternativas que permitan efectivamente traducir en los hechos la necesidad
de entender el proceso de las finanzas pblicas desde un solo gran sistema integrado y
sistmico.

Bajo este criterio, en la gua se puntualizan los sistemas que deberan integrar las
finanzas pblicas y se realiza una exposicin general de los mismos, sin hacer
referencia a la unidad o entidad que la debe contener, debido a que, las Finanzas
Pblicas debera estructurarse con independencia de ellas, o al margen del contenido
funcional y por tanto, dar mayor atencin a las relaciones entre ellos.

Es importante sealar que en la explicacin de los sistemas, no se expone en detalle
sus funciones, los principios y las responsabilidades y se deja abierto al anlisis los
elementos transversales de relacin, integracin, coordinacin y armonizacin.

Los sistemas nacionales que se proponen para la administracin financiera pblica son
los siguientes:
Sistema de Gestin Macroeconmica y Fiscal.
Sistema Nacional de Planificacin
Sistema Nacional de Inversin
Sistema Nacional de Presupuestos


Sistema Nacional de Tesorera
Sistema Nacional de Crdito Pblico
Sistema Nacional de Contabilidad, de Regulacin y Control Ex post
Sistema Nacional de Participacin Ciudadana
Sistema Nacional de Rendicin de Cuentas y Resultados

Quizs vale referirse sobre lo ms esencial de los siguientes sistemas:
Sistema Nacional de Inversin: Se considera que se lo debe conceptualizar como el
instrumento para alcanzar el crecimiento econmico en lo geogrfico, en lo sectorial y
en lo nacional. Se indica que este sistema sea o no parte del sistema Nacional de
Planificacin debe contribuir a la consecucin de los objetivos y resultados esperados
en el Plan Nacional de Desarrollo.

Sistema de Participacin Ciudadana: Se considera que los presupuestos
participativos, se constituyen en la herramienta principal con la que se efectiviza esta
participacin en la gestin financiera del Estado.

Sistema de rendicin de Cuentas y Resultados: Se considera que es tambin un
sistema transversal de la administracin financiera del Estado, por lo que debe aportar
a cada uno de los otros sistemas y procesos: polticas, principios, instancias, normas y
procedimientos, que pblicamente permitan hacer un escrutinio de la capacidad de
gestin del Estado para lograr los resultados sociales requeridos en cada uno de los
sistemas estatales vinculados con la administracin financiera pblica.

Repercusiones de crisis financieras anteriores en Amrica Latina (Crisis Asitica)

La Crisis Asitica.

La crisis asitica que se desarroll en los aos de 1997-1998 tuvo un carcter
internacional, en este sentido se diferencia con la crisis de Mxico de 1994 que fue
ms de carcter regional. Por esta razn, la crisis de los pases del sur-este asitico se
considera como la primera crisis en el contexto internacional de mercados
globalizados.


Asia Oriental creci en promedio tres veces ms que la tasa de crecimiento econmico
de los pases desarrollados en los ltimos 30 aos hasta 1997. Dado el crecimiento
sostenido mostrado stos pases fueron destino de muchas inversiones provenientes
desde el exterior, esto facilitado por una poltica de liberalizacin financiera que a la
postre seria un factor determinante de la crisis. Entonces, se trata de establecer el
comportamiento que tuvo el sector externo de las economas asiticas ya que el motor
de su crecimiento son precisamente las exportaciones
1
.

Entre las principales causas que desencadenaron la crisis financiera se encuentran
factores como la disponibilidad y el acceso a capital externo, el marco financiero ms
liberal y permisivo, y la escasa supervisin estatal facilitaron la inversin y el
endeudamiento excesivos de algunos conglomerados industriales. La crisis asitica
entonces tiene su gnesis en la liberalizacin de los mercados financieros,
especficamente en la cuenta de capitales que provocaron el desequilibrio de la cuenta
corriente y posterior recesin en las economas asiticas.

La crisis estall en julio de 1997 con el anuncio de devaluacin del baht (moneda
tailandesa), luego los capitales extranjeros que ingresaron en forma de inversin que
result ser especulativa migran de la regin hacia economas ms desarrolladas que
son las que brindan mayores garantas para sus capitales, esto debido a las
debilidades que ya venan presentando las economas asiticas como: fragilidades de
los sistemas financieros y el tipo de financiamiento externo, todo esto en un contexto
de la economa globalizada donde los capitales migran de una plaza a otra sin previo
aviso
2
.

Factores coyunturales como es el ingreso de inversiones especulativas alentadas por la
liberalizacin financiera y la prdida de competitividad de productos, esto debido a
devaluaciones en economas importantes como China y Japn. Adems de debilidades
estructurales como la reduccin de productividad industrial por incremento de
salarios, no contar con preparacin adecuada de mano de obra, un alto
endeudamiento interno y externo son factores que contribuyeron a agravar la
situacin.

1
Crisis Asitica: La primera gran crisis de los mercados globalizados, Rubn Paredes Rodrguez.
2
Impacto de la crisis asitica: Un antes y un despus, Centro argentino de estudios internacionales,
Zavaleta Emilia.



En este contexto y bajo estas condiciones los pases del sur-este asitico buscaban por
todas las maneras posibles una salida y de alguna manera recuperar la competitividad
que se haba perdido. As, deciden aplicar la receta que Amrica Latina ha aplicado en
tantas ocasiones debido al ajuste estructural que la ha sometido y devaluaron sus
monedas nacionales, empezando con la moneda tailandesa como ya se estableci y
continuando por los dems pases de la regin, en una especie de efecto domin le
siguieron devaluaciones en las monedas de pases como Malasia, Filipinas e Indonesia
para luego continuar con economas ms poderosas como las de Taiwn, Hong Kong,
Singapur y Corea del Sur.

Posteriormente los acontecimientos que se sucedieron fueron: un derrumbe de los
precios en dlares de los inmuebles, se paralizaron los grandes proyectos
inmobiliarios, se produjo la cesacin del crdito internacional para la regin y una
recesin de las economas reales. Entrando en una crisis de confianza, que es plausible
si miramos que hasta mediados de 1996 en los pases asiticos entraron 100.000
millones de dlares, para julio de 1997 la huida de capitales fue por el mismo monto.

Liberalizacin de la Cuenta de Capital

Un factor determinante que se puede apreciar en las distintas crisis que se han
registrado principalmente en la dcada de los noventa como la de Mxico en 1994 y
crisis asitica 1997 y tanto la brasilera como el resto de crisis de la regin que vinieron
como consecuencia de la crisis asitica en 1999 es la apertura de la cuenta de capital
que viene de la mano con la nueva era de la globalizacin y su propuesta de
liberalizacin de los mercados, en este caso se trata del mercado financiero. La
apertura de esta cuenta de capital supone proveer influjos financieros, que
estimularn la inversin y el crecimiento con productividad.

En la mayora de las economas de Amrica Latina las cuentas corrientes y de capital de
la balanza de pagos fueron liberalizadas casi simultneamente a fines de la dcada de
1980 o inicios de la de 1990.



Las entradas crecientes de capital posteriores a la liberalizacin financiera tienden a
estimular el gasto agregado a travs de una mayor inversin interna ya sea
directamente o a travs de la expansin del crdito y un ahorro menor (la expansin
del crdito crea un auge de consumo). Sin embargo, la expansin de la demanda
agregada puede tener corta vida si la consecuente ampliacin del saldo externo es
insostenible y la volatilidad de las entradas de capital de corto plazo y la falta de
control regulatorio, ponen en riesgo al sistema financiero. (Taylor y Vos, 2000)
La decisin de liberar los mercados financieros a travs de la eliminacin de
impedimentos a los movimientos de capital trajo como consecuencia una ola de
inversiones provenientes del exterior que llegaron sujetos a la restriccin contable de
que la posicin neta de activos de una economa puede slo cambiar gradualmente en
el tiempo a travs de un dficit o un supervit en la cuenta corriente. As, cuando los
pasivos externos se incrementaron a medida que los extranjeros adquirieron valores
emitidos por los gobiernos o las empresas nacionales, los activos externos tambin
debieron saltar hacia arriba. Los nuevos activos tpicamente aparecieron en las
cuentas de las instituciones financieras, incluyendo grandes Reservas Internacionales
del Banco Central. Sin un esfuerzo concertado en esterilizar los influjos, ello provoc
un auge de crditos internos. En sistemas financieros pobremente regulados, se dio
un alto riesgo del clsico pnico de quiebra financiera.

En las economas de Latinoamrica se utilizaron varias medidas para neutralizar el
calentamiento que se avizoraba en las economas y algunas de ellas tuvieron resultado
manteniendo las tasas de inters bajas. Sin embargo, hubo factores que influyeron y
empujaron hacia arriba la expansin del crdito y tambin el margen spread entre las
tasas de inters activa y pasiva.

Una fuente de ampliacin del spread est relacionada con los auges de precios de
activos en los mercados de vivienda y de valores, que provocan incrementos en las
tasas de valores generadores de inters, tales como la deuda del gobierno. Otra
fuente que jug algn papel alguna vez se origin en los bancos centrales cuando stos
trataron de esterilizar las entradas de capital, de este modo tambin empujando hacia
arriba a las tasas. Finalmente, en mercados financieros no competitivos, las
instituciones locales encontraron que era fcil elevar el spread. Los elevados retornos
locales atrajeron ms entradas de capital, empeorando el desequilibrio general
3
.

3
AMRICA LATINA FRENTE A LA CRISIS ASITICA*, Gerardo Esquivel y Felipe Larran B.


En muchos pases la tasa de cambio fue utilizada como ancla nominal para
programas antiinflacionarios. Su nivel nominal fue devaluado a una tasa menor que la
tasa de inflacin, llevando a una apreciacin real de la moneda. El mismo resultado
tambin se manifest por otra va. A medida que los pases eliminaron los controles al
capital y adoptaron tasas "flotantes", perdieron un grado de libertad en la formulacin
de polticas.
La liberalizacin de la cuenta de capital, combinada con un auge en los flujos
provenientes del exterior podra fcilmente provocar una expansin "excesiva" del
crdito. Paradjicamente, el auge del crdito podra estar asociado a tasas
relativamente altas de inters, y una moneda local fuerte. stos no fueron las
fundaciones ms seguras para una liberalizacin de la cuenta corriente.

La liberalizacin comercial en Brasil comenz verdaderamente a inicios de la dcada
de 1990 en el contexto de la integracin regional en el Mercosur. En la dcada
precedente se dieron los experimentos heterodoxos de poltica macroeconmica del
Plan Cruzado y el Plan Collor, mismos que fracasaron en su intento de conseguir la
estabilidad y por el contrario sembraron la semilla para la explosin de una crisis
debido a la liberalizacin financiera en el futuro. El mayor impulso hacia la
liberalizacin de la cuenta capital y el estmulo a la inversin extranjera directa se dio
en 1991. Ayudado por eventos mundiales, los flujos negativos de capital privado de
comienzos de la dcada se revirtieron a entradas anuales netas de hasta US$ 25.000
millones en 1995-96.

Los agregados monetarios slo llegaron a ser controlados con el Plan Real, aunque los
problemas fiscales no fueron completamente controlados. Con la inflacin dominada,
la tasa de cambio se apreci y la tasa de cambio nominal fue utilizada por el Banco
Central como ancla. El crecimiento de la demanda agregada se recuper a una tasa de
5,2% anual durante 1994-97, principalmente impulsada por la inversin privada y la
demanda de consumo. La tasa de ahorro privado se redujo y la propensin a importar
creci de modo similar a otras experiencias donde la liberalizacin de la balanza de
pagos produjo una apreciacin de la tasa de cambio real y elevadas entradas de
capital.



Impacto en Amrica Latina

La crisis de los pases asiticos fue de ndole internacional. Luego de atacar a Tailandia
y al resto de economas del sur-este asitico en una especie de efecto domin, llego a
las economas ms importantes del Asia como Japn, Hong Kong, Taiwn, Singapur lo
que ya caus un grave impacto global. Rusia ya en 1998 sufri los embates de la crisis,
tras la devaluacin de su moneda nacional se vio obligada a dejar de pagar su deuda
con lo que la crisis tuvo impacto en los mercados europeos agravando la volatilidad de
los mismos.
Como representan economas grandes, los efectos de la crisis se extienden mucho ms
all de sus propias fronteras causando crisis financieras en varios pases de distintas
regiones. Aunque las causas de las crisis son distintas, las consecuencias inmediatas
son similares: devaluacin de las monedas, reduccin de los niveles de vida de los
ciudadanos, menor confianza en el crecimiento econmico mundial en general y en
particular con respecto a los pases o mercados emergentes.

Las economas de los pases latinoamericanos no fueron desde ningn punto de vista
inmunes ante la crisis que se transmiti si bien es cierto con un poco de rezago pero
produjo iguales daos para las economas de la regin.

La regin se vio afectada por la crisis asitica y posteriormente rusa va comercio
internacional, divisas y flujos de capital internacional en forma de inversin extranjera
directa, crditos directos al sector privado y pblico para las privatizaciones,
financiamiento a lo anterior va emisin de bonos Brady u otros ttulos y
refinanciamiento de deuda pasada, especialmente con la banca internacional. Luego
de estos acontecimientos las bolsas europeas y de Estados Unidos tuvieron marcadas
cadas, es de esta manera que llega la crisis a los mercados latinoamericanos afectando
a las bolsas y sistemas financieros de Amrica Latina.

La volatilidad de los mercados internacionales afect a pases como Brasil que con un
dficit en la balanza de pagos lo hizo extremadamente vulnerable frente a la
volatilidad de los mercados originando una salida aproximada de 30.000 millones de
dlares poniendo en jaque su economa y la de sus vecinos regionales.



Se ampliaron bruscamente los mrgenes (spreads) sobre los bonos de los pases de la
regin. Algunos de ellos sufrieron, o temieron sufrir, un ataque especulativo contra
sus monedas, y elevaron las tasas de inters internas, luego de que Brasil ya lo haba
hecho como medida para atenuar la crisis. En otros pases latinoamericanos, estos
efectos se dieron con rezago, manifestndose plenamente slo en los primeros meses
de 1998.

En los mercados burstiles, algunos inversionistas internacionales se vieron en la
necesidad de hacer efectivas sus ganancias en Amrica Latina, para compensar
prdidas en otros mercados y mantener su liquidez. De este modo, los efectos
financieros de la crisis se reflejaron en primer lugar en la cada de las bolsas
latinoamericanas. A partir de ese momento, este fenmeno y las nuevas condiciones
de acceso al capital externo afectaron a los mercados cambiarios, los sistemas
bancarios y los agentes que captan financiamiento en el mercado internacional de
capitales, incluidos los gobiernos, de un modo muy dispar segn los pases. (CEPAL,
1998). Las emisiones internacionales de bonos por parte de los pases de la regin
pasaron de casi 20000 millones de dlares en el tercer trimestre de 1997 a menos de
4000 millones en el cuarto trimestre.

Al mismo tiempo que se produjo en Amrica Latina una contraccin de las
colocaciones de bonos, tambin en muchos pases de la regin se produjeron salidas
de capitales de corto plazo. El ms afectado fue Brasil donde la fuga de capitales
ascendi a 8.000 millones de dlares lo que constituy un severo golpe contra su
moneda; tambin sufrieron un ataque significativo pases como Chile y Venezuela. Por
otro lado, la inversin extranjera directa no sufri un gran golpe, esto debido a
factores coyunturales como el de las privatizaciones por citar un ejemplo en el caso de
Argentina.

Se tom la decisin de llevar a cabo significativas alzas de las tasas de inters internas
a fin de evitar esa prdida de reservas adems de la fuga de capitales. En Brasil la
cada de los mercados burstiles y la disminucin de precios de ttulos de deuda
externa provocaron una fuerte demanda por dlares lo que oblig al Banco Central de
ese pas a elevar la tasa de inters de 21,6% a 43,4%. Mientras en otros pases se
debi elevar las tasas de inters para enfrentar o prevenir una prdida de reservas,
pero sus efectos han sido menores en comparacin del caso de Brasil, los depsitos


bancarios y las reservas internacionales siguieron aumentando, lo que permiti una
pronta disminucin de las tasas y la normalizacin de la oferta de crdito.

Las reservas internacionales de los pases de la regin tambin se vieron afectadas,
pases como Ecuador, Brasil, Paraguay, Venezuela, Chile y Colombia vieron disminuir
sus reservas aunque no se produjeron modificaciones importantes en el tipo de
cambio. En Ecuador, el gobierno ajust la banda cambiaria en marzo de 1998 en un
monto de 7,5%.

En lo que se refiere a las inversiones se toma en cuenta un aspecto muy importante
como es la regulacin de los mercados. De acuerdo a la teora econmica moderna
que se sustenta en los pensamientos neoclsicos los mercados no deben ser regulados
por el Estado ya que buscan el ptimo por si mismos, pero dadas las nuevas
condiciones de los capitales internacionales hemos visto que esto ha cambiado y los
mercados de capitales no han sido incapaces de encontrar un pronto retorno al
equilibrio por si solos. Adems a la falta de regulacin aparece un nuevo fenmeno
que es la especulacin internacional, fenmeno que afecta al flujo de capitales y por
ende a los inversores.

La crisis hizo que los inversores se alejen de mercados emergentes y ubiquen sus
capitales en economas desarrolladas que ofrecen mayores garantas. Dejaron de
invertir en los detonantes de la crisis pero tambin en pases con condiciones similares,
esto es, con altos dficits presupuestarios. La huida de los inversores provoc en sus
pases de origen subida en tasas de inters antes dbiles y reforz la demanda interna
y el crecimiento econmico. Amrica latina sufri una prdida de confianza global y
los prstamos privados registraron un gran descenso.

Como se ha podido apreciar el primer pas afectado y el que ms sufri las
consecuencias en Latinoamrica fue Brasil, esto ayudado por el dficit de balanza de
pagos que lo hizo mucho ms vulnerable al contagio de la crisis. El efecto de estos
ataques especulativos al afectar a la economa ms importante de la regin hizo
vulnerables al resto de economas latinoamericanas. As, la crisis se extendi de
alguna manera al resto de economas sudamericanas.



El impacto de la crisis asitica se lo puede analizar tambin desde una perspectiva
comercial, ese anlisis seria otro escenario amplio de estudio pero ese no es el tema
central de este trabajo por lo que se limita el anlisis al estudio de la parte financiera.


UNIDAD 5

Problemas a enfrentar en las Finanzas Pblicas

Crisis Inmobiliaria

Inicios

El disparador ha sido, evidentemente, la llamada "burbuja inmobiliaria"
norteamericana, una imponente evolucin de la construccin y de los negocios
inmobiliarios en un marco de gran expansin del crdito bancario y de entidades de
segundo grado para la compra de inmuebles. As, se ha generado un proceso de
revalo constante de los bienes acompaado por una fuerte demanda que convalidaba
los precios. El constante crecimiento en el valor y cantidad de los bienes y lento
proceso de variacin positiva de las tasas activas en el mercado.

Desencadenante

El crecimiento de las tasas de inters en las hipotecas, sobre valores de inmuebles que
ya no se podan sostener empezaron a mellar la capacidad de repago de los deudores.
Al mismo tiempo, el mercado empezaba a manifestar valores ms razonables de los
inmuebles, un valor que ya no era suficiente para neutralizar el endeudamiento de
crditos tomados con tasas variables. El ndice de morosidad se dispara. Los primeros
en sentir sus efectos son acreedores, entidades y fondos que operaban en el mercado
de las "hipotecas subprime".

El incremento de la morosidad comienza a afectar la situacin financiera de corto plazo
de estos fondos y el primer signo grave de la crisis se produce en agosto, con el default
de la American Home Mortage, especializada en hipotecas de riesgo.

La preocupacin se extiende entre operadores, ya no slo hipotecarios sino tambin
de bonos, acciones y fondos especiales. Ante la expansin de la ola de preocupacin,


el "ciudadano comn" comienza a inquietarse por sus depsitos en entidades
financieras y los inversionistas se alejan de los mercados sensibles.

Los entes supervisores americanos actan rpidamente inyectando liquidez en los
mercados y ofreciendo asistencia financiera a las entidades en problemas. El
pesimismo se contagia a los mercados maduros.

Posibles soluciones a la crisis inmobiliaria.

La Reserva Federal est desarrollando activamente iniciativas para contrarrestar el
problema, adems de que las economas del resto del mundo subsanan la cada en el
consumo interno de Estados Unidos, ya que las exportaciones estn creciendo an ms
por la devaluacin del dlar. Adems, existen otros sectores como servicios que
siguen robustos; y el gasto fiscal sigue siendo significativo, tanto a nivel central como
federal.
Entre los esfuerzos por mitigar los efectos de la crisis en el mercado de crdito, la
Reserva Federal baj en 0,25 puntos porcentuales la tasa de inters interbancaria,
alcanzando 4,25%, aunque muchos analistas esperaban un recorte de 0.5 puntos.

Ben Bernanke, custodio de la FED, tiene la responsabilidad de serenar la situacin. Se
espera una baja en las tasas. Pero aquella decisin implicaba descuidar la inflacin, el
gran problema que vena intentando controlar Bernanke.
4

La asistencia financiera extraordinaria a bancos o las correcciones en los niveles de las
tasas de inters no pueden corregir la situacin en el mediano y largo plazo.

El efecto (o crisis financiera) no es ms que la exteriorizacin de un problema mayor
donde este no es un problema financiero ya que la escasez de fondos no es la causa
sino el sntoma. Una posible causa es que se ha tenido altos niveles baja rentabilidad y
hemos comprometido pagos por mayor valor de lo adecuado. Otra posible causa es
que se est demandando bienes por un importe superior al valor promedio de una

4
http://www.materiabiz.com/mbz/economiayfinanzas/nota.vsp?tok=1197429705464&nid=32905


serie histrica reciente (BIENES INMOBILIARIOS DENTRO DE LA ECONOMIA
NORTEAMERICANA). Al mismo tiempo, se ha producido un alza de tasas que no nos
permite cumplir con el pago de las cuotas, por lo tanto en el caso norteamericano las
causas de la crisis se deben a problemas de solvencia y rentabilidad en lugar del
aspecto financiero en s.
La asistencia financiera podr ayudar temporariamente a las entidades. El aumento
del circulante atenuar la falta de fondos en el mercado. La baja de tasas calmar la
ansiedad de los deudores y las expectativas de los operadores. No obstante, algn da,
las entidades asistidas tendrn que devolver la asistencia financiera y reconocer el
ajuste de sus resultados. Los deudores hipotecarios, por su parte, tendrn que decidir
si continan manteniendo su endeudamiento con un sacrificio mayor en sus pagos o si
est en sus posibilidades realizar su bien a menor valor que el originalmente esperado
para cancelar el resto de su deuda. El ajuste tendr que realizarse tarde o temprano.
As, las medidas de la FED slo tienden a calmar los mercados para evitar mayores
efectos negativos.

Afectacin a diversos mercados

Con respecto a la Zona euro, el sector hipotecario de Espaa mostr una cada que a
octubre ascenda a un 12%, y durante los primeros tres trimestres de 2007, cay 8.9%,
11.5% y 16% respectivamente. Por su parte, el Gobierno espaol redujo en dos
dcimas la previsin de crecimiento de esa economa para 2008, hasta llevarlo a 3.1%
ante los riesgos de la economa mundial, pero ha logrado llevar la tasa de desempleo a
slo 2.2% y mantiene un supervit de las cuentas pblicas de 1.2% del PIB.

El Euribor hipotecario
5
repunt en diciembre a su nivel ms alto desde diciembre de
2000, colocndose en 4.79%, como consecuencia de la crisis de los Estados Unidos.

La inflacin en la zona euro se aceler ms de lo estimado en noviembre, a la tasa ms
alta desde mayo de 2001 (3.1%), 0.5 puntos porcentuales superior a la del mes de

5
El EURIBOR de mercado es el tipo de inters de oferta al que una entidad de crdito est dispuesta a prestar fondos
en euros a otro banco. De l se deriva el llamado EURIBOR hipotecario. Para calcularlo se atiende a la variacin que
durante los ltimos treinta das ha tenido el EURIBOR de mercado. Este ndice se mantiene fijo cada mes y es el que
se emplea en los crditos hipotecarios y prstamos de consumo.


octubre. El Banco Central Europeo ha reducido su tasa de inters al igual que sus
contrapartes de Estados Unidos, Reino Unido, y Canad, enfrentando el riesgo de que
el incremento en los precios de los commodities y una reduccin en la tasa de
desempleo, motorice dicha inflacin.

En Alemania, la economa europea ms grande, la inflacin alcanz en noviembre una
tasa de 3.3%, la ms alta en 12 aos; la de Espaa fue de 4.1 desde 3.6%. Con el fin de
impedir una crisis de fin de ao en el mercado monetario el Banco Central Europeo
tambin inyect 348,600 millones de euros (US$ 501,650 millones) bajo la modalidad
de prstamos bancarios a 15 das. El Banco de Inglaterra aadi 10,000 millones de
libras esterlinas (US$20,200 millones) en fondos a tres meses para el mercado de
dinero britnico.

En Japn la confianza de los negocios se ha desplomado a su nivel ms bajo desde
octubre de 2005, a medida que aumenta la preocupacin por el alza del yen y la
confusin en el mercado crediticio global.

SITUACION GLOBAL DE LA ECONOMIA EN EL 2007.

Crecimiento econmico.

La economa mundial continu experimentando un crecimiento vigoroso de ms del
5% durante el primer semestre de 2007. La economa de China cobr nuevamente
impulso, manteniendo una tasa del 11%, mientras que India y Rusia siguieron
creciendo a un ritmo muy slido. El ritmo de crecimiento de la economa mundial se
sustenta en una fuerte expansin de los mercados emergentes.
Los choques recientes han surgido tras un perodo de extraordinaria solidez econmica
en el mundo y en los pases de Amrica Latina y el Caribe, y eso est ayudando a
amortiguar el impacto de los cambios de la coyuntura externa. Si bien se prev que el
crecimiento de la economa de los Estados Unidos disminuir y se situar apenas por
debajo de 2% en el 200708, el continuo dinamismo de los mercados emergentes
debera ser suficiente para mantener el crecimiento mundial en un slido 4% en el


2008. En conclusin Amrica Latina y el Caribe hasta ahora han sorteado bien la
reciente turbulencia del mercado y la demanda interna mantiene en general su vigor
6
.

Inflacin

6
Perspectivas econmicas, Las Amricas, FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, NOV 07.p7



La inflacin permaneci contenida en las economas avanzadas, pero ha aumentado en
muchos pases de mercados emergentes y en desarrollo, debido al alza de los precios
de los alimentos y la energa.
En Estados Unidos, la inflacin bsica retrocedi de forma paulatina a menos del
2%.
En la zona del euro, la inflacin se mantuvo en general por debajo del 2% este ao.
En Japn los precios se mantuvieron bsicamente.
En Ecuador, la inflacin se coloc en el 2,70%.
La inflacin subi en varios pases de mercados emergentes y en desarrollo, lo que
refleja el slido crecimiento y el mayor peso del incremento de los precios de los
alimentos en el ndice de precios al consumidor. La aceleracin de los precios de los
alimentos obedece a las presiones generadas por el aumento del uso del maz y otros
productos alimentarios para la produccin de biocombustibles, as como las
condiciones meteorolgicas desfavorables en algunos pases. El vigoroso crecimiento
de la demanda ha mantenido los precios del petrleo y otros productos en niveles
altos.

Desigualdad

La desigualdad en el contexto mundial ha venido aumentando paulatinamente en los
ltimos 20 aos, donde los pases afectados por este fenmeno han sido las economas
en desarrollo de Asia, las economas de mercados emergentes de Europa, Amrica
Latina, las economas recientemente industrializadas de Asia (ERI) y las economas
avanzadas, mientras que se ha reducido en frica subsahariana y la Comunidad de
Estados Independientes. Para establecer este parmetro se utiliza el coeficiente de
Gini donde este ha venido teniendo una tendencia a la alza en estos ltimos aos
7
.

7
Estudios econmicos y financieros del FMI, Perspectivas de la economa mundial, Globalizacin y desigualdad,
Octubre de 2007,p 19


FUENTE: PERSPECTIVAS DE LA ECONOMIA MUNDIAL, INFORME DEL FMI.
A pesar del aumento observado de la desigualdad, los ingresos se han incrementado
en todos los segmentos de la poblacin, incluidos los ms pobres. Los ingresos per
cpita han aumentado en casi todos los pases y regiones para todos los segmentos de
la poblacin. Por lo tanto, en trminos absolutos los pobres se encuentran en mejores
condiciones durante esta fase de la globalizacin, aunque los ingresos de los grupos
que ya estn en estas condiciones han aumentado a un ritmo ms rpido
8
.

Empleo

Indicios de mejoramiento en condiciones de empleo, aunque el alto desempleo sigue
siendo la tnica en muchos pases en desarrollo. En condiciones de slido crecimiento
econmico, la situacin del empleo en un gran nmero de economas ha continuado
mejorando en los aos 2006 y 2007. En el mundo desarrollado y las economas en
transicin, as como en algunos pases en desarrollo, el fuerte crecimiento del empleo
ha contribuido a una cada de las tasas de desempleo, lo que ha dado lugar en
ocasiones a presiones salariales al alza. Sin embargo, en muchas economas en
desarrollo las mejoras en las condiciones del empleo han sido muy escasas, a pesar del
vigoroso crecimiento econmico. En frica, las tasas de desempleo y subempleo
siguen siendo particularmente altas ya que el crecimiento de la fuerza laboral es
significativamente superior a la creacin de empleo. La previsin para 2008 es que el
crecimiento del empleo experimentar una marcha atrs o ser modesto en la mayor

8
Estudios econmicos y financieros del FMI, Perspectivas de la economa mundial, Globalizacin y desigualdad,
Octubre de 2007,p 19

GINI
MUNDIAL


parte de las economas debido a la desaceleracin generalizada de la economa
mundial.

Retos para la poltica econmica

El reto ms apremiante para las autoridades econmicas de todo el mundo sigue
siendo mantener un crecimiento slido no inflacionario, tarea que se ha visto
dificultada por la reciente turbulencia en los mercados financieros mundiales. En las
economas avanzadas, despus de un perodo de endurecimiento que ha llevado las
polticas monetarias a una orientacin casi neutra o expansiva, los bancos centrales
han tenido que hacer frente recientemente a la falta de liquidez en el mercado y a los
consiguientes riesgos en el sector financiero.
En el mbito internacional es importante formular planes que garanticen la
sostenibilidad fiscal frente al envejecimiento de la poblacin. Gran parte del
mejoramiento de la situacin fiscal ocurrido en los ltimos aos obedece al rpido
aumento de los ingresos impulsado por el slido incremento de las utilidades y los
ingresos de los grupos de rentas ms elevadas, y no est claro en qu medida se
mantendrn estos aumentos del ingreso.

SITUACIN DE AMERICA LATINA

Segn estudios analticos del FMI la regin en la actualidad es resistente a choques
externos ya que en comparacin con los aos noventa, el fortalecimiento de las hojas
de balance de los sectores pblico y privado, las expectativas inflacionarias ms bajas y
mejor ancladas sumado al afianzamiento de los marcos de poltica econmica han
incrementado la resistencia de la regin a las fluctuaciones de las condiciones
financieras mundiales
9
. Pero teniendo en cuenta la constante recesin mundial,
Amrica Latina sigue siendo muy sensible a las pronunciadas debilidades de la
demanda externa y a un posible deterioro de los trminos de intercambio.
En los pases ms grandes de Amrica Latina se han registrado ltimamente tasas
promedio de crecimiento anual del crdito de casi 40%, las cuales han despertado
dudas sobre la sostenibilidad del perodo de prosperidad que est atravesando el
sector financiero de la regin. Sin embargo, un anlisis basado en dos criterios
alternativos de exceso en el crecimiento del crdito indica que gran parte del

9
Perspectivas econmicas, Las Amricas, FONDO MONETARIO INTERNACONAL, NOV 07, p 7.


aumento reciente parece estar ms relacionado con una mejora en los fundamentales
econmicos que con un recalentamiento significativo de la regin. Esta conclusin es
consistente con los datos ms recientes de los indicadores prudenciales y de las
estimaciones de solvencia de los bancos basadas en el valor de mercado de sus
acciones, los cuales indican que los ndices de morosidad de los prstamos y la
probabilidad de que los bancos incumplan sus pagos han permanecido bajos.

Crecimiento econmico

En la regin hasta ahora han sorteado bien la reciente turbulencia del mercado y la
demanda interna mantiene en general su vigor. As, el escenario de referencia apunta
que el crecimiento que se tuvo en el 2007 es del 5.6% en promedio dentro de la regin
donde los pases con mejores ndices de crecimiento son Panam con 9% de
crecimiento y Argentina con el 8,6%
10
.

La tabla 1 muestra las proyecciones del FMI, CEPAL y Cesla de la tasa de crecimiento
del PIB para terminar el 2007 y lo que se espera del 2008 para algunos pases de
Latinoamrica. La tabla 2 permite ver un consolidado de proyecciones de la tasa de
crecimiento del PIB en pases industrializados
11
.

10
Perspectivas de la economa mundial y latinoamericana para 2008, Jos Luis Machinea, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe
11
Perspectivas para la economa mundial 2008, Naciones Unidas.



Fuente: 1/ Fondo Monetario Internacional. World Economic Outlook, abril de 2007
FUENTE: 2/ Cesla, Centro de Estudios Latinoamericanos de crecimiento FMI1
CEPAL

FUENTE: CEPAL

Polticas econmicas recomendadas en este perodo

La reciente recesin del principal socio comercial de la regin conlleva un desafo para
las polticas a corto plazo, que se suman a los retos del crecimiento a largo plazo y de la
equidad.

Ante todo, a muchos pases de Amrica Latina les convendra reducir
considerablemente el crecimiento del gasto pblico corriente para facilitar la
continua reduccin de la deuda y posibilitar el incremento del gasto destinado a
mejoras de capital. Con ello se contribuira tambin a mejorar las cuentas
corrientes externas de Amrica Latina, cuyos supervits se enfilan hacia un


descenso en los prximos aos, a medida que los precios de los productos bsicos
se han estabilizado y que las importaciones siguen aumentando con rapidez
12
.
Se recomienda tambin un fortalecimiento del marco regulatorio y de la capacidad
de supervisin.
En tercer lugar, en vista de los rebrotes de inflacin en muchos pases, la poltica
monetaria se enfrenta al desafo de encontrar un delicado punto de equilibrio
entre la continua preocupacin relacionada con la inflacin y la posibilidad de una
desaceleracin de la demanda externa.
Por ltimo, la regin tiene ante s el reto a largo plazo de elevar la inversin y la
productividad a niveles similares a los de otros pases pujantes de mercados
emergentes para poder sostener la reciente tendencia al alza del crecimiento del
PIB potencial
13
.

Nivel de inflacin en Amrica Latina

La inflacin se mantiene contenida en comparacin con los niveles del pasado. Sin
embargo, tras el mnimo histrico que la regin como un todo registr en el 2006, las
tasas de inflacin han repuntado recientemente en muchos pases.
El alza de los precios de los alimentos desde mediados del 2006 contribuy a la
agudizacin de las presiones inflacionarias en muchos pases; la mediana de la
diferencia entre las tasas interanuales de inflacin de los alimentos y de inflacin
global alcanz 3% en agosto del 2007. Esto ha afectado tanto a pases grandes (en
especial Brasil, Chile, Colombia y Mxico), como a los pases pequeos de Amrica
Central y el Caribe. Como respuesta, algunos gobiernos han tomado medidas para
aplacar directamente las presiones de los precios de los alimentos.
14

12
iden, Las Amricas, p9.
13
Iden, Las Amricas,p9
14



SITUACION DEL ECUADOR


EL crecimiento econmico del pas en el ao 2007 se situ en 2,7% siendo este uno de
los ms bajos de la regin.
Si nuestros pronsticos se confirman, el ao 2008 ser el quinto ao consecutivo de
crecimiento del producto por habitante de la regin a una tasa superior al 3%, hecho
que pone de manifiesto el carcter excepcional de la etapa que est atravesando
nuestra regin. En efecto, para encontrar un perodo en el que el PIB por habitante
muestre un crecimiento sostenido superior al 3% anual, tendramos que remontarnos
40 aos atrs.



Perspectivas del entorno internacional para el comercio ecuatoriano.

Comercio Internacional

El comercio de bienes crece al doble de la tasa de crecimiento del producto.

El comercio de bienes sigue siendo una de las locomotoras de la economa mundial. El
comercio global de bienes ha crecido a dos veces el ritmo del producto mundial
durante los ltimos cuatro aos, tanto en trminos de volumen como de valor en
dlares. Sin embargo, el crecimiento del comercio, en especial el proveniente de los
pases desarrollados, ha perdido dinamismo durante 2007. Durante el ciclo de auge
que comenz en 2001, el crecimiento del comercio de bienes ha sido liderado por los
pases desarrollados y el Este Asitico, encabezado por China. Sin embargo, las
estimaciones y proyecciones del crecimiento de las exportaciones e importaciones
para 2007 y 2008 yacen por debajo de los niveles de tendencia para los pases
desarrollados y del Este Asitico.
Las recientes tendencias en el comercio de bienes han contribuido a corregir
levemente los desequilibrios globales. El dficit comercial de los Estados Unidos se ha
reducido gracias al aumento de las exportaciones, estimuladas, a su vez, por una
depreciacin significativa del dlar, sobrepasando el crecimiento de la demanda por
importaciones. Esto se reflej con menores supervit en otras partes del mundo, en
especial, Europa, Japn y algunas regiones en desarrollo. Sin embargo, los efectos han
sido mnimos y no han contribuido en forma significativa al ajuste macroeconmico
global requerido
15
.

Precios de los productos bsicos aumentan, pero un ajuste es inminente.

Los precios de los productos primarios no petroleros continuaron aumentando a la par
de una fuerte demanda global, aunque se han vuelto ms voltiles. Los precios de los
metales permanecern altos en 2008, pero aumentarn en menor medida que en 2006
y 2007.

15
Situacin y perspectivas para la economa mundial, 2008


Los precios internacionales de varios alimentos aumentaron significativamente en
2007, en particular, los precios del trigo y del maz, impulsados por una mayor
demanda por bio-combustibles.
El precio del petrleo subi a casi $100 por barril en 2007 debido a la mayor demanda,
proveniente especialmente de los pases en desarrollo, la cual prcticamente elimin
la capacidad ociosa en el mercado petrolero. Esto, acompaado de un debilitamiento
del dlar americano, podra causar mayores aumentos en el precio del petrleo. En el
escenario base para 2008, se espera que los precios del petrleo permanezcan
elevados, aunque las condiciones del mercado son muy inciertas.

SITUACIN DE LAS EXPORTACIONES EN EL ECUADOR.

IMPACTO DE LAS EXPORTACIONES DE PRODUCTOS PRIMARIOS DENTRO DEL TOTAL
EXPORTACIONES A NOV 2007
MILES DE DOLARES


FUENTE: Banco Central del Ecuador
TOTAL EXPORTACIONES POR PAIS A NOV 2007
MILES DE DOLARES


TOTAL EXPORTACIONES NO PETROLERAS TRADICIONALES A NOV 2007
MILES DE DOLARES




EXPORTACIONES CON RESPECTO AL PRECIO DEL CRUDO EN EL MERCADO
INTERNACIONAL

FUENTE: BANCO CENTRAL DEL ECUADOR

EXPORTACIONES CON RESPECTO AL VOLUMEN DE CRUDO EXPORTADO EN EL
MERCADO INTERNACIONAL


CAPTACIONES DE LOS DEPOSITOS DEL SISTEMA BANCARIO


TOTAL DE IMPORTACIONES POR DESTINO NOV 2007


Millones de dlares CIF



TOTAL DE IMPORTACIONES POR USO NOV 2007
Millones de dlares CIF

Panorama para el 2008


Especficamente, las economas emergentes de Asia estn registrando un rpido
crecimiento de la inversin y el producto, lideradas como ya se mencion con
anterioridad por China e India, pases en los que se prev un crecimiento de 10% y 8
% respectivamente en el 2008. Este rpido crecimiento en los pases emergentes
compensa el crecimiento ms moderado en las economas avanzadas.
En Estados Unidos, las proyecciones actuales muestran un crecimiento ligeramente
inferior al 2% en el 2008, el cual refleja el proceso de correccin en el mercado de


vivienda y el impacto sobre los niveles de confianza originados en la reciente
conmocin financiera. Se espera que el ritmo de crecimiento se reduzca al 2.1% en la
zona del euro y al 1.7% en Japn debido a un debilitamiento de la demanda externa y
al ajuste de las condiciones crediticias
16
.
Por su parte Amrica Latina y el Caribe tienen una proyeccin de 4.25% de crecimiento
en el 2008 donde mucho depender de la evolucin de las economas desarrolladas y
en especial del manejo de la crisis financiera por parte de USA, ya que este es el
principal socio comercial de la regin. El crecimiento esperado en el 2008 oscilar
entre 3% y 4% en Mxico, Ecuador y Uruguay, entre 4% y 5% en Brasil, Chile, Colombia
y Paraguay, y entre 5% y 6% en Argentina, Bolivia, Per y Venezuela.

16
Perspectivas econmicas, Las Amricas, FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, NOV 07,p10.
CRECIMIENTO ESPERADO AL 2008 INDICADOR
Estados Unidos ligeramente inferior al 2%
Europa -2.1%
Japn -1.7%
Amrica Latina y el Caribe 4.25%
Ecuador entre 3% y 4%
Brasil, Chile, Colombia y Paraguay entre 4% y 5%
Argentina, Bolivia, Per y Venezuela entre 5% y 6%
China e India 10% y 8


Los riesgos para las perspectivas se inclinan claramente del lado negativo, y giran en
torno a la preocupacin de que las tensiones en los mercados financieros podran
continuar y provocar una desaceleracin mundial ms pronunciada. Por lo tanto, el
reto ms apremiante para las autoridades econmicas es restablecer unas condiciones
ms normales en los mercados financieros y proteger la expansin sostenida de la
actividad.
Otros riesgos para las perspectivas son la posibilidad de que se aviven las presiones
inflacionarias, la volatilidad de los mercados petroleros y el impacto de las entradas
voluminosas de divisas en los pases de mercados emergentes. Al mismo tiempo, las
cuestiones crticas a ms largo plazo como el envejecimiento de la poblacin, la
creciente resistencia a la globalizacin y el calentamiento global son una fuente de
preocupacin.
17

Inflacin

La inflacin ha bajado ligeramente en los pases industriales, pero el crecimiento
sostenido y los mayores precios en los productos bsicos han generado presiones
sobre los precios en las economas emergentes. Para el conjunto de economas

17
Estudios econmicos y financieros del FMI, Perspectivas de la economa mundial, Globalizacin y
desigualdad, Octubre de 2007


avanzadas se prev que la inflacin bajar al 2% en el 2008, mientras que las
proyecciones para los pases en desarrollo y los mercados emergentes indican que los
precios al consumidor subirn en 5.3% en el 2008, tras un aumento de casi 6% en el
2007.


UNIDAD 6
Ejercicio de aplicacin de las Finanzas Pblicas en el Sector
Hidrocarburfero

Introduccin

En el caso del Ecuador, los precios a la venta interna de derivados se determinan
mediante Decreto Ejecutivo y la ltima revisin de precios de estos productos se
efectu el 25 de julio de 2005 mediante Decreto Ejecutivo No. 338.

En este contexto, se han reunido varias instituciones del Sector Pblico, as como
tambin tcnicos y autoridades de Petroecuador, el Ministerio de Finanzas, Ministerio
de Electricidad y Energas Renovables, Ministerio de Energa y Minas, Direccin
Nacional de Hidrocarburos, Banco Central, CENACE y SENPLADES, con el objeto de
elaborar una propuesta consensuada de poltica de subsidios, bajo una perspectiva
tanto de corto plazo como de mediano y largo plazo, y de plantear un mecanismo de
determinacin de precios de los derivados en el mercado interno.

A continuacin se mencionan los principales resultados del anlisis realizado y se
plantean propuestas concretas a considerarse en el diseo de una poltica de
subsidios.

El monto que el Estado asigna a los subsidios a la venta interna de derivados de
petrleo es elevado y creciente. Este tipo de subsidios ascendieron a USD 1460
millones en el ao 2007. Para el 2012 podran llegar a USD 2326 millones.

Parte importante de la oferta interna de GLP, diesel y gasolinas es importada,
situacin que nos torna vulnerables antes las variaciones de precios internacionales de
estos combustibles.



En el caso de ciertos derivados, los subsidios implican la utilizacin de importantes
recursos del Estado (parte de ellos provenientes de impuestos) para beneficiar a
sectores de la poblacin que no son necesariamente los ms necesitados. Esta
situacin es clara en el caso de las gasolinas y el GLP. En este ltimo la mayor parte del
subsidio se dirige a los sectores de mayores ingresos y los mrgenes de
comercializacin son ms altos en las zonas rurales. Adicionalmente, hay evidencia de
que el sector industrial consume ilegalmente GLP destinado al sector domstico a
precios subsidiados. En efecto, el consumo de GLP por parte de las industrias ha
aumentado significativamente (en el ao 2000, el consumo de GLP represent el
5.77% del consumo total de derivados y en el 2006 este represent 26.57%). El sector
de servicios tambin consume ilegalmente GLP subsidiado. Hoteles, restaurantes y
servicios han aumentado el consumo de este combustible (En el 2004 consuma 53,134
barriles y en el 2006 consumi 93,584 barriles).

La poltica de subsidios puede enfocarse desde una perspectiva de precios, as como
desde un enfoque de oferta y demanda. De esta manera, si bien en algunos casos
especficos la reduccin o eliminacin del subsidio es complicada por el posible
impacto en precios y en el ingreso de los sectores de menores recursos, se pueden
adoptar acciones tendientes a reducir el subsidio, elevando el componente nacional de
la oferta domstica de derivados, o bien reduciendo la demanda de los mismos a
travs del traslado al uso de combustibles ambientalmente ms amigables y
fiscalmente sostenibles (menos onerosos). Considerando estos elementos, una poltica
integral de racionalizacin de subsidios a los combustibles debe disearse bajo las
siguientes premisas bsicas:

Sustitucin de importaciones por oferta nacional de derivados, fortaleciendo as el
sector externo a travs de una menor salida de divisas.
Generar vector sustentable de competitividad que permita el desarrollo de la industria
y de la produccin nacional y la generacin de empleo.
Matriz energtica que reduzca la demanda de aquellos combustibles que resultan ms
caros y que sea ambientalmente sustentable.
Favorecer el consumo de los sectores populares.
Focalizacin de subsidios favoreciendo a los sectores ms necesitados y procurando
una asignacin ptima de los recursos pblicos.


Control de contrabando
Sostenibilidad fiscal

En el marco de estas premisas bsicas de accin se han identificado cuatro grandes
lneas de poltica, bajo las cuales debera enmarcarse el proceso de racionalizacin de
los subsidios a la venta interna de derivados.
Aumento del Valor Agregado en el sector energtico;
Bajo impacto en costos de produccin y en los precios (inflacin) contribuyendo a la
reactivacin del aparato productivo y al bienestar de la poblacin;
Sustentabilidad Fiscal y Generacin Neta de Divisas, y
Seguridad Nacional.

A su vez, estos lineamientos de poltica implican una serie de acciones de corto,
mediano y largo plazo, dentro de las cuales, se han incluido el desarrollo de algunos
proyectos hidrocarburferos especficos que han sido propuestos por Petrocomercial y
Petroindustrial (con el fin de dar mayor especificidad a las propuestas).

El aumento del valor agregado en el sector energtico tiene que ver con el enfoque de
los subsidios desde una perspectiva de oferta, plantea implementar acciones
tendientes a aumentar el componente nacional de la oferta domstica de derivados.
Esta mayor oferta de combustibles va de la mano con un proceso de generacin de
valor agregado en la industria manufacturera, que implica el fortalecimiento de la
capacidad de refinacin del pas, con el doble propsito de reducir la dependencia de
la importacin de derivados, as como de llevar adelante un proceso de produccin
que incorpora mayor valor agregado, es decir, contribuye a la racionalizacin de los
subsidios a travs de asegurar una mayor oferta de combustibles producidos
nacionalmente.

En el caso especfico del subsidio al GLP, se plantea la necesidad de realizar un ajuste
de precios considerando un precio de indiferencia que no incentive un mayor consumo
de energa elctrica. Esto debido a que este subsidio es probablemente el menos


equitativo, pues favorece a quienes consumen ms de este derivado, es decir a los
hogares de mayores ingresos. Es necesario focalizar de mejor manera este subsidio a
travs de la creacin de un bono gas.

En el caso del subsidio al diesel al sector elctrico, los esfuerzos que se estn haciendo
en trminos del uso de energas alternativas a la termoelctrica contribuirn a generar
menores presiones por el lado de este subsidio.

En lo que respecta al subsidio al diesel del sector industrial, se proponen ajustes de
precios con mecanismos de compensacin especficos, bsicamente que apuntan a
una reduccin del costo de otros insumos, especialmente a travs de ajustes
arancelarios. Este tipo de propuestas son factibles considerando que el uso de este
combustible se encuentra concentrado en pocas industrias y que los egresos por este
concepto no constan entre los ms relevantes de esas industrias.

Es necesario evaluar el momento idneo para emprender las medidas de ajuste de
precios, obviamente un contexto de presiones inflacionarias como el actual no es el
mejor escenario, ni econmico ni poltico.

I. Antecedentes

La realidad actual del sector hidrocarburfero en el pas es preocupante. Por un lado se
cuenta con una estructura de produccin y refinacin de derivados que no logra
satisfacer las necesidades de la demanda de hidrocarburos en el pas y por lo tanto
surge la necesidad de cubrir ste dficit con importaciones. Por otro lado, en un
contexto de crecientes precios internacionales de los productos energticos, entre
ellos el petrleo y sus derivados, el peso para el Estado Ecuatoriano de los subsidios a
los combustibles se ha incrementado de manera dramtica en los ltimos aos
18
. De
acuerdo a las proyecciones de las agencias internacionales especializadas, se espera
que los precios de tales productos continen en niveles elevados en los prximos aos
como consecuencia de una creciente demanda por parte de las economas emergentes

18
De acuerdo a las estadsticas de comercio exterior del Banco Central del Ecuador, los costos de
importacin de Nafta, Diesel y GLP se han incrementado en 324% entre los aos 2004 y 2007, alcanzando
los USD 1,460 millones en este ltimo ao.


(China e India principalmente), adems de las tensiones geopolticas existentes en los
pases del Medio Oriente, y la dinmica de los mercados financieros. En este marco, la
poltica actual de subsidios del Estado ecuatoriano debe ser analizada bajo un enfoque
redistributivo y de asignacin eficiente de recursos pblicos.

En el caso del Ecuador, los precios a la venta interna de derivados se determinan
mediante Decreto Ejecutivo. Dado que de conformidad con el artculo 72 de la Ley de
Hidrocarburos, le corresponde al Presidente de la Repblica regular los precios de
venta al consumidor de los derivados de hidrocarburos, estos precios se han ido
revisando a travs de diferentes Decretos Ejecutivos. As, desde el ao 2000, se
contabilizan un total de once (11) Decretos Ejecutivos, de acuerdo a los cuales se
norma el precio de los combustibles.
II. Diagnstico de la situacin actual del mercado de derivados del petrleo y
clculo de los subsidios

2.1. El mercado ecuatoriano de derivados de petrleo: Produccin, Consumo,
Costo de Produccin y Precios

En esta seccin se analiza la produccin (oferta), consumo (demanda), costos de
produccin y precios de venta de los combustibles y lubricantes que se comercializan
en el mercado ecuatoriano, con el fin de establecer cules son los productos
subsidiados y qu sectores son los beneficiarios del subsidio. Este anlisis se basa en
cifras correspondientes al ao 2007.

En el pas se comercializan doce (12) tipos de combustibles distintos cuyos precios son
establecidos a travs de Decreto Ejecutivo. La mayora de estos precios han
permanecido fijos a partir de la expedicin del Decreto Ejecutivo No. 17, publicado en
el Registro Oficial nmero 14 de 4 de febrero del 2003, con el Reglamento para la
regulacin de los precios de los derivados de los hidrocarburos, el cual tuvo varias
reformas hasta la expedicin del Decreto Ejecutivo No. 338 publicado en el Registro
Oficial No. 73 de 2 de Agosto del 2005.

En contraste con los precios de los derivados utilizados para consumo nacional, los
precios para consumos de tipo internacional o especial, como el sector minero o
petrolero, son establecidos en base a una frmula que considera los precios


registrados en las publicaciones reconocidas internacionalmente, como el Platts, y
varan semanalmente.

A continuacin se detallan los combustibles y derivados que se comercializan en el
mercado ecuatoriano:
Pesca Artesanal
Gasolina Extra
Gasolina Sper
Diesel 1
Diesel 2 y Premium
Jet Fuel
Fuel Oil 4 e IFOS
Spray Oil
Solventes Industriales
Naftas Industriales
Crudo Reducido y Residuo
GLP domstico e Industrial

En lo que respecta a la oferta de estos productos en el mercado nacional, cabe sealar
que en el caso del GLP, el 87.4% de la oferta nacional de este combustible provino de
importaciones. Para el Diesel 2 y las gasolinas los porcentajes promedio del referido
periodo fueron de 49.59% y 48.59%, respectivamente.

Grfico No. 1
Estructura de la Oferta Domestica de los Combustibles: Ao 2007
Porcentajes



Fuente: Petroecuador

Como se detalla ms adelante, en el caso de algunos combustibles el diferencial
entre su costo de produccin y el precio de venta es bastante significativo. En
el caso del GLP por ejemplo, durante el ao 2007, el precio de venta represent
en promedio, apenas el 11.9% del costo ponderado de produccin (ponderado
por los costos de los componentes nacionales e importados utilizados en el
proceso de produccin).

Grfico No. 2
Precio Ponderado de Produccin* y Precio de Venta de los Combustibles
(Ao 2007)


a. Gasolina Extra

El 99.21% de la gasolina extra comercializada en el pas durante el ao 2007 se destin
al sector automotriz, siendo utilizada como combustible para motores de combustin
interna con encendido por chispa (ver siguiente cuadro). La demanda (despacho) de
este combustible ascendi durante el ao 2007 a 12,411.4 miles de barriles.

Cuadro No. 1


Estructura del Uso de la Gasolina Extra por Sector de Destino
(Ao 2007)

Fuente: Petroecuador-Petrocomercial.

En cuanto a la produccin
19
, el 40.90% de la gasolina extra proviene de la Refinera
Esmeraldas, misma que estuvo parcialmente paralizada durante gran parte del ao
2007 debido a problemas en la Unidad FCC, que aporta con la produccin de gasolinas
de alto octano. En los Terminales de Beaterio y Pascuales se prepara el 46.29% de la
gasolina extra y en la Refinera Libertad el 10.98%. Finalmente, el 1.83% restante en la
Refinera de Shushufindi.

Cuadro No. 2

Produccin y Estructura de la Produccin por Refineras
(bls./da y porcentajes, Enero-Septiembre 2007
20
)

19
Analizado en base a la informacin de los primeros nueves meses de 2007 debido a razones de
disponibilidad de informacin.
20
El cuadro recoge informacin del perodo Enero-Septiembre debido a un tema de disponibilidad de
informacin, sin embargo, se entiende que la estructura sera similar para todo el ao.
Gas. Extra Automotriz 99.19%
Gas Extra FF.AA 0.17%
Extra Electrico 0.05%
Extra Industrial 0.44%
Gas. Extra Petrolero 0.13%
Extra Naviero Pesquero 0.02%


Produccin
(bls/da)
Participa
cin (%)
Shushufindi 614 1.83%
Esmeraldas 13,737 40.90%
Libertad 3,687 10.98%
Beaterio 7,904 23.53%
Pascuales 7,646 22.76%
Total 33,589 100%

Fuente: Petroecuador-Planificacin Corporativa.
Nota: Las gasolinas se producen por mezcla en Refineras
y Terminales

Para la produccin de gasolina extra se utiliza Nafta importada de Alto Octano, misma
que es recibida en las Refineras de Esmeraldas y la Libertad, as como en los
Terminales de Pascuales y Beaterio, en este ltimo a travs del Poliducto Esmeraldas-
Quito-Pascuales.

Considerando la informacin del ao 2007, se establece que el subsidio de este
combustible alcanz a USD 0.15 por galn, calculado como la diferencia entre el costo
promedio ponderado de produccin (USD 1.32) y el precio fijo de venta a los sectores
automotriz, elctrico, industrial, pesquero y FF.AA (USD 1.17 por galn).

b. Gasolina Sper

En el caso de la gasolina Sper, el 98% de su produccin se destin durante el ao
2007 al sector automotriz. Durante dicho ao 2007 se produjo un total de 1,094 miles
de barriles, equivalentes a 4,000 barriles por da.



Este tipo de gasolina tambin utiliza como insumo la nafta de alto octano importada y
de produccin nacional, que proviene exclusivamente de la Refinera Esmeraldas.

De acuerdo a Petrocomercial, en el ao 2007 la demanda de gasolina sper ascendi a
un total de 3,726.4 miles de barriles.

En base a la informacin del ao 2007, se establece que el subsidio de este
combustible asciende a USD 0.547 por galn, calculado como la diferencia entre el
costo promedio ponderado de produccin (USD 2.04) y el precio fijo de venta (USD
1.501 por galn), es decir es mayor al subsidio por galn de la gasolina extra.

c. Diesel 1

La demanda de Diesel 1 se satisface en un 100% con produccin nacional y es
consumido principalmente por el sector industrial. Durante los primeros nueve meses
de 2007, el costo promedio de produccin de este derivado asciende a USD 0.54 y por
lo tanto no implica un subsidio para el Estado.

d. Diesel 2 y Diesel Premium

En el ao 2007 el Diesel 2 y el Diesel Premium se destinaron principalmente al sector
automotriz (60.70% que se descompone en 7.09% de Diesel Premium y 53.61% de
Diesel 2), 18.77% al sector industrial y 11% al elctrico, de acuerdo al siguiente detalle:

Grfico No. 3
Estructura del Uso del Diesel 2 y del Diesel Premium por Sector Econmico
(porcentaje, ao 2007)



Es importante sealar que el Diesel Premium se consume nicamente en el Distrito
Metropolitano de Quito, y durante el ao 2007 alcanz una participacin de 7.1% en
el total de la oferta de diesel.

Durante los primeros nueve meses del ao 2007, el 61.39% de la produccin nacional
de Diesel 2 provino de la Refinera Esmeraldas, el 23.77% de la Refinera Libertad y el
14.83% de Shushufindi. En el caso del Diesel Premium la produccin provino
exclusivamente de la Refinera Esmeraldas y alcanza los 2,078 barriles por da (perodo
Enero-Septiembre de 2007). Por su parte, durante los primeros nueves meses del ao
el Diesel 2 alcanz una produccin promedio diario de 30,979 barriles.

Cuadro No.4



Produccin Nacional de Diesel 2 y Diesel Premium
21

(promedio del perodo enero-septiembre de 2007)

Produccin
(bls/da)
Partici-
pacin
Produccin
(bls/da)
Partici-
pacin
Shushufindi 4,595 14.83% 0 0.00%
Esmeraldas 19,018 61.39% 2,078 100.00%
Libertad 7,365 23.77% 0 0.00%
Total 30,978 100% 2,078 100%
DIESEL 2 DIESEL PREMIUM


El subsidio de este combustible asciende a USD 0.5243 por galn, calculado como la
diferencia entre el costo promedio ponderado de produccin (USD 1.369) y el precio
fijo de venta (USD 0.845 por galn).

e. Jet Fuel

Este combustible es utilizado por aerolneas nacionales y extranjeras que realizan
transporte de carga y de personas. Durante los primeros nueves meses del presente
ao su produccin nacional ascendi a 7,700 barriles por da, cubriendo el 100% de la
demanda. En el referido perodo, el 74.53% de sta produccin provino de la Refinera
Esmeraldas, 19.93% de la Libertad y 5.54% de Shushufindi.

Cuadro No. 6
Produccin Nacional de Jet Fuel A1
(Promedio del perodo enero-septiembre de 2007
22
)

21


Produccin
(bls/da)
Partici-
pacin
Shushufindi 429 5.54%
Libertad 1,544 19.93%
Total 7,748 100%

f. Fuel Oil 4 e IFOS

El Fuel Oil 4 y los IFOS de diferente viscosidad son combustibles elaborados en base a
residuos de refinacin y diluyentes, y se utilizan en la generacin termoelctrica
(32.12%), sector industrial (16.67%), transporte naviero (48.06%) y sector petrolero y
minero (3.15%).

Grafico. 4
Estructura del Uso de Fuel Oil 4 e IFOS por Sector Econmico
23
)

La produccin nacional promedio diaria de estos combustibles durante el perodo
enero-septiembre de 2007 asciende a 23,093 barriles da y proviene principalmente de
la Refinera Libertad (94.66%) y de la refinera Esmeraldas (5.34%).

22
23


Cuadro No. 7
Produccin Nacional de Fuel Oil No. 4 e IFOS
24
)
Produccin
(bls/da)
Partici-
pacin
Shushufindi 0 0.00%
Libertad 21,860 94.66%
Total 23,093 100%


g. Spray Oil
Este producto se utiliza en fumigaciones, especialmente de las Bananeras, para el
control de plagas. El 100% de la produccin de este combustible proviene de la
Refinera Libertad y ascendi a un promedio de 534 barriles diarios en el perodo
Enero-Septiembre de 2007.

Cuadro No. 9
Produccin Nacional de Spray Oil
25
)
Produccin
(bls/da)
Partici-
pacin
Shushufindi 0 0%
Esmeraldas 0 0%
Libertad 532 100%
Total 532 100%

h. Residuo y Crudo Reducido

24
25


Estos combustibles se utilizan para USIS de motores de combustin interna para
generacin elctrica que consumen productos residuales, hornos y calderos. Como se
observa en el cuadro, durante los primeros nueve meses de 2007, el 89.78% de este
producto fue consumido por el sector elctrico y 10.22% por el sector industrial,
especialmente la industria del Cemento.

Cuadro No. 10

Estructura del Uso de Residuo y Crudo Reducido por Sectores Econmicos
26
)

Participacion
Sector Electrico 89.78%
Sector Industrial 10.22%
Total 100%


El subsidio de este producto durante el perodo enero-septiembre fue en promedio de
USD 0.234 por galn, como resultado de la diferencia entre el costo promedio
ponderado de produccin (USD 0.635) y el precio fijo de venta (USD 0.401 por galn).

i. Gas Licuado de Petrleo (GLP)

Si bien de acuerdo al Registro oficial, el Gas Licuado de Petrleo (GLP) se utiliza
principalmente en el sector domstico (99%) y en menor medida en el industrial y
comercial (1%), en la prctica existe un alto desvo del consumo domstico al industrial

26


debido al diferencial de precios entre los dos sectores, lo cual distorsiona las cifras de
distribucin.

Cuadro No. 12
Consumo de GLP
(Ao 2007)


La produccin nacional de GLP ascendi a 119.780 barriles durante el ao 2007,
provenientes principalmente de la Refinera de Esmeraldas y de Shushufindi. La
refinera Libertad registr una produccin marginal. Cabe sealar que el volumen de
produccin cubre solamente el 12.58% de la oferta domstica de GLP, por lo que el
resto se abastece con importaciones.

Cuadro No. 13
Destino y Precio del GLP
Sector Domestico 0.095
Sector Comercial 0.768
Sector Industrial 0.768
Uso de restaurantes,
hoteles y piscinas
Elaboracion de ceramicas
Precio Actual
USD$/KG Destino
Se lo utiliza
fundamentalmente para la
coccin de alimentos, uso
de calefon y estaciones
centralizadas

Participacion
Sector Domestico 99.00%
Sector Comercial e Industrial 1.00%
Total 100%


2.2. Clculo del Subsidio de los derivados de petrleo comercializados en el
mercado ecuatoriano para el perodo 2004-2007

A continuacin se detalla la metodologa de clculo de los subsidios utilizada por
Petroecuador, y se mencionan algunas alternativas para reducir o eliminar los
subsidios, as como para controlar y reducir el mal uso y consumo indebido de los
derivados y su contrabando.

Metodologa de Clculo de los subsidios utilizada por Petroecuador:

El clculo del subsidio o supervit en la venta interna de combustibles se realiza en
funcin de las siguientes variables:
Precio de venta de los derivados en el pas fijado mediante Decreto Ejecutivo
del 25 de julio de 2005.
Precios internacionales (de importacin) de los derivados.
Dficit de produccin nacional de los combustibles (requerimientos de
importacin).
Consumo de combustibles (demanda interna)

A. Metodologa de Clculo del Subsidio del GLP y del Diesel
La metodologa utilizada para determinar el subsidio al GLP y al Diesel consiste en
establecer un costo unitario promedio que es ponderado por el volumen de venta
interna entre el costo de produccin nacional y el costo de importacin del derivado,
con lo cual se obtiene el costo unitario ponderado del producto.

Como se mencion anteriormente, para el clculo del subsidio, el costo unitario de
produccin nacional se calcula utilizando el costo nacional del crudo Oriente puesto en
las refineras. Para esto se toma como base el costo promedio de produccin de
petrleo, agregado el valor del transporte por el SOTE y los cabotajes. Posteriormente
se aaden los costos generados en la refinacin de los combustibles y en la
comercializacin en el mercado interno.



Para determinar el costo unitario del producto importado en el caso del GLP, se utiliz
el valor unitario por TM que se paga con cargo al contrato de provisin de producto, el
cual incluye los costos del producto importado, transporte desde los diferentes
puertos de embarque, almacenamiento flotante, financiamiento, alijes, cabotajes y
tasas portuarias. Adems se aaden los costos de nacionalizacin, inspeccin,
verificacin y los correspondientes a la comercializacin interna.

Para el caso del Diesel, el costo de importacin incorpora el valor unitario del producto
por barril y el transporte desde puerto de embarque. Adems se incluyen los costos
de nacionalizacin, inspeccin, verificacin, alijes, cabotajes y los correspondientes a la
comercializacin interna. En estos costos estn considerados los correspondientes al
intercambio de Diesel por Crudo con Venezuela
27
.

Finalmente, el valor unitario del subsidio se obtiene restando el precio de venta del
producto sin IVA menos el costo unitario ponderado. El valor anual de subsidio se
calcula multiplicando el volumen real vendido en un ao por el valor unitario del
subsidio.

B. Metodologa de Clculo del Subsidio de las Gasolinas Sper y Extra:
La forma de clculo para las gasolinas sper y extra mantiene una lgica similar a la
explicada; sin embargo se deben considerar etapas adicionales por cuanto la
produccin de gasolina base es enviada del Complejo Industrial Shushufindi a la
Refinera Esmeraldas. Adicionalmente, adems de la produccin en las Refineras,
existe produccin a travs de mezclas en los Terminales de Almacenamiento de
Pascuales y Beaterio, lo cual hace necesario considerar ms etapas en el clculo del
costo promedio del producto.

Para calcular el costo unitario de este producto EX Refinera se determina los costos
de refinacin y preparacin de gasolinas en las Refineras de Esmeraldas, Libertad y
Shushufindi, y se los pondera con los costos de importacin de Nafta de Alto Octano
sobre la base de los volmenes recibidos en cada una de las Refineras. Por su parte,

27
De acuerdo al convenio firmado entre el Ecuador y Venezuela, Petroecuador entrega crudo Napo a cambio
de diesel y nafta producido por PDVSA. Este intercambio se valora en trminos monetarios para los efectos
fiscales correspondientes.


para determinar el costo unitario del producto en Terminales debe costear los
diferentes procesos de mezclas. Esto se lo realiza siguiendo el movimiento del
producto desde Refineras, as como desde los centros de almacenamiento donde se
reciben las importaciones, se aade el valor agregado correspondiente al producto
importado, obtenindose de esta manera el costo de producir gasolinas en cada uno
de los terminales.
El costo unitario total del producto se obtiene ponderando el costo promedio del
producto de los valores obtenidos anteriormente a nivel nacional, en funcin a los
volmenes de venta de cada Gasolina realizada por PETROCOMERCIAL, en los distintos
Terminales de despacho a nivel nacional. Adicionalmente se aade el costo promedio
de materia prima, comercializacin interna y gastos administrativos. Finalmente, el
valor unitario del subsidio se lo determina de la misma manera que con el GLP y el
Diesel, restando el precio de venta interna del costo unitario de produccin.

C. Clculo de los Subsidios y del Costo de Oportunidad
Del anlisis del subsidio calculado con la metodologa expuesta, se desprende que para
el perodo de estudio (2004- 2007), el monto del subsidio de los cuatro combustibles
(GLP, Diesel, Gasolinas Extra y Sper) se ha incrementado significativamente. El
aumento se debe por un lado, al crecimiento de los precios internacionales de
importacin de los derivados, que no han sido compensados con alzas en los precios
de venta interna, y por otro lado, a una creciente demanda de los combustibles que
agrava el dficit de produccin nacional.

Subsidios por Tipo de Derivado:
Grfico No.5
Subsidios al GLP, Diesel y Gasolinas, 2004- 2007
USD Millones


Durante el ao 2007, el subsidio al GLP ascendi a USD 773 millones. Este subsidio se
ha incrementado a una tasa promedio de 28,42% anual durante el perodo 2004-2006,
debido al crecimiento de los precios de importacin que en el perodo de anlisis
crecieron a un promedio anual de 20,05%, al incremento de la demanda en 6,25%
anual y a la reduccin de la produccin nacional en 0,66%. Al respecto es necesario
sealar que a finales del ao 2007 los costos de almacenamiento flotante y alijes se
han reducido de 116,64 a 79,00 dlares por TM, lo cual har disminuir el subsidio para
los aos 2008 y 2009 (tiempo de vigencia del contrato), sin embargo es necesario
tomar correctivos en las otras variables para evitar crecimientos altos en los prximos
aos.

Por su parte, en el caso del Diesel Oil, si bien el subsidio se inicia a mediados del ao
2005, para el ao 2006 ya registra un incremento de 179%, debido al crecimiento del
precio internacional y a la disminucin de la produccin nacional. Durante el ao 2007
este subsidio ascendi a USD 502 millones, mostrando una desaceleracin
(crecimiento de 48%) en relacin al ao anterior, que se explica por una mayor
produccin en las refineras nacionales y el inicio del intercambio de Diesel por crudo
con Venezuela que ha bajado los costos de importacin de este producto. El
incremento anual del subsidio fue de 164 millones de dlares.

Con relacin a la Gasolina Sper, el subsidio se evidencia a partir del ao 2005 debido
al incremento registrado en el volumen importado de Nafta para cubrir el dficit de la
produccin nacional ocasionado por el mantenimiento programado de la Unidad FCC
de la Refinera de Esmeradas, que dur aproximadamente 60 das, as como por el alto
precio del producto importado. Durante el 2006 el valor del subsidio crece en un
81.8% y durante el 2007 en un 115%.


En el 2007 el subsidio alcanz los USD 86 millones, incrementndose en USD 46
millones respecto al subsidio registrado en el ao 2006.)

Finalmente, la Gasolina Extra generaba un supervit a favor del Estado durante los
aos 2004 y 2005; sin embargo, a partir de mediados del ao 2006 los costos de
produccin superan a los ingresos resultantes de la venta de este producto. El subsidio
crece aproximadamente en un 412% entre el 2006 y 2007. El incremento anual del
subsidio es aproximadamente de 62 millones de dlares.
III. Poltica de Racionalizacin de los Subsidios a la venta interna de derivados
desde una perspectiva de corto, mediano y largo plazo

La cuantificacin de los subsidios a la venta interna de derivados, as como el anlisis
de su tendencia en los prximos aos y de los sectores beneficiarios de los mismos,
permiten esbozar las siguientes conclusiones:

El monto que el Estado asigna a los subsidios a la venta interna de derivados es elevado y
creciente.

Parte importante de la oferta interna de GLP, diesel y gasolinas es importada, situacin
que nos torna vulnerables antes las variaciones de precios internacionales de estos
combustibles.

En el caso de algunos derivados los subsidios implican la utilizacin de importantes
recursos del Estado (parte de ellos provenientes de impuestos) para beneficiar a sectores
de la poblacin que no son necesariamente los ms necesitados. Esta situacin se observa
en el caso de las gasolinas y el GLP. En este ltimo la mayor parte del subsidio se dirige a
los sectores de mayores ingresos y los mrgenes de comercializacin son ms altos en las
zonas rurales. Adicionalmente, hay evidencia de que el sector industrial consume
ilegalmente GLP destinado al sector domstico a precios subsidiados. En efecto, el
consumo de GLP por parte de las industrias ha aumentado significativamente (en el ao
2000, el consumo de GLP represent el 5.77% del consumo total de derivados y en el 2006
este represent 26.57%). El sector de servicios tambin consume ilegalmente GLP
subsidiado. Hoteles, restaurantes y servicios han aumentado el consumo de este
combustible (En el 2004 consuma 53,134 barriles y en el 2006 consumi 93,584 barriles).

Los subsidios tambin pueden generar en ciertos casos incentivos para el contrabando. El
diferencial de precios que existe con nuestros pases vecinos constituye un claro incentivo
para la fuga del combustible a travs de las fronteras. De esta manera, el Estado


ecuatoriano sacrifica recursos fiscales para subsidiar el consumo de combustibles en otros
pases.

La poltica de subsidios puede enfocarse desde una perspectiva de precios, as
como desde un enfoque de oferta y demanda. De esta manera, si bien en algunos
casos especficos la reduccin o eliminacin del subsidio es complicada por el
posible impacto en precios y en el ingreso de los sectores de menores recursos, se
pueden adoptar acciones tendientes a reducir el subsidio, elevando el componente
nacional de la oferta domstica de derivados, o bien reduciendo la demanda de los
mismos a travs del traslado al uso de combustibles ambientalmente ms
amigables y fiscalmente sostenibles (menos onerosos). Considerando estos
elementos una poltica integral de racionalizacin de subsidios a los combustibles
debe disearse tomando en cuenta las siguientes premisas bsicas:

- Sustitucin de importaciones por oferta nacional de derivados, fortaleciendo as el sector
externo a travs de una menor salida de divisas.
- Generar vector sustentable de competitividad que permita el desarrollo de la industria y
de la produccin nacional y la generacin de empleo
- Matriz energtica que reduzca la demanda de aquellos combustibles que resultan ms
caros y que sea ambientalmente sustentable.
- Favorecer el consumo de los sectores populares
- Focalizacin de subsidios favoreciendo a los sectores ms necesitados y procurando una
asignacin ptima de los recursos pblicos
- Control de contrabando
- Sostenibilidad fiscal

3.1 Lineamiento de la Poltica de Racionalizacin de Subsidios a la Venta Interna
de Derivados

En el marco de estas premisas bsicas de accin se han identificado cuatro grandes
lneas de poltica, bajo las cuales debera enmarcarse el proceso de racionalizacin de
los subsidios a la venta interna de derivados.
i) Aumento del Valor Agregado en el sector energtico;
ii) Bajo impacto en costos de produccin y en los precios (inflacin) contribuyendo
a la reactivacin del aparato productivo y al bienestar de la poblacin;
iii) Sustentabilidad Fiscal y Generacin Neta de Divisas, y
iv) Seguridad Nacional.


A su vez, estos lineamientos de poltica implican una serie de acciones de corto,
mediano y largo plazo.
3.1.1 Aumentar el valor agregado en el sector energtico

Como se mencion previamente, el enfoque de los subsidios desde una perspectiva de
oferta, plantea implementar acciones tendientes a aumentar el componente nacional
de la oferta domstica de derivados. Esta mayor oferta de combustibles va de la mano
con un proceso de generacin de valor agregado en la industria manufacturera, que
implica el fortalecimiento de la capacidad de refinacin del pas, con el doble propsito
de reducir la dependencia de la importacin de derivados, as como de llevar adelante
un proceso de produccin que incorpora mayor valor agregado, es decir, contribuye a
la racionalizacin de los subsidios a travs de asegurar una mayor oferta de
combustibles producidos nacionalmente.

A continuacin se describen algunas polticas concretas de corto, mediano y largo
plazo, con el fin de fortalecer la capacidad de refinacin.

Polticas de Corto Plazo:

- Rehabilitacin de Refineras

- Aumento de la produccin de crudo

Polticas de Mediano Plazo

- Ampliacin y Mejoramiento de refineras

- Elevar produccin nacional de combustibles y lubricantes (reduccin de importaciones).



3.1.2 Bajo impacto en costos de produccin y en la inflacin contribuyendo a la
reactivacin del aparato productivo y al bienestar de la poblacin.

El proceso de racionalizacin de los subsidios debe procurar modular el impacto del
ajuste de precios de los derivados en los costos de produccin y en la inflacin, con el
fin de no afectar la reactivacin del aparato productivo y el bienestar de la poblacin.
Bajo esta premisa es necesario considerar acciones dirigidas a aminorar los mrgenes
de comercializacin en la distribucin de los combustibles, que son un componente
importante del precio de venta al consumidor.
Polticas de Corto Plazo:
- Comercializacin GLP por parte de Petroecuador con el fin de reducir los mrgenes de
comercializacin, generando mayor competencia entre las distribuidoras de gas.
- Comercializacin de Gasolinas
- Almacenamiento de GLP para la zona sur del pas

Instalacin de sistemas de distribucin por tubera de GLP en las ciudades y poblaciones de
la frontera.
Utilizacin de sistemas de GLP centralizado en los edificios.
Instalacin de sistemas de GLP centralizado con salchichas en las industrias para
distribucin exclusiva por Petroecuador.
Mejoramiento de los sistemas de distribucin sobre todo en la Amazona.
Construccin por parte de Duragas de un gasoducto de 200 m entre las instalaciones de
Petroecuador y Duragas en Guayaquil

3.1.3 Sustentabilidad fiscal y generacin neta de divisas

La poltica de racionalizacin de subsidios debe considerar la restriccin presupuestaria
del Estado y por lo tanto la imposibilidad de continuar destinando un monto
importante de recursos para el subsidio la venta interna de derivados bajo el esquema
actual. En este contexto, se plantean alternativas de racionalizacin del subsidio que
consideran su impacto en el sector productivo, y en los sectores de menores recursos.
Entre estas acciones se encuentran una poltica de reduccin o eliminacin del
subsidio al diesel del sector industrial, acompaada de una serie de medidas
compensatorias de carcter arancelario, as como una poltica de reduccin de la
demanda de este combustible y su sustitucin por Fuel Oil, Nafta y Gas Natural, por
parte del sector elctrico (Matriz Energtica), y la reduccin del subsidio al GLP, entre
otras que se detallan a continuacin.


Polticas de Corto Plazo
Que inciden en la demanda:

Sustitucin de Diesel a Fuel Oil, Nafta y Gas Natural en el sector elctrico con el fin de
reducir los costos de las termoelctricas y costo de importacin.
Sustitucin de Diesel a crudo reducido y coque de petrleo en cementeras.
Fomento al uso de vehculos de menor consumo y tecnologas limpias (poltica arancelaria)
Control contrabando (Plan Soberana Energtica)
Mejoramiento de infraestructura de transporte pblico y fomento de uso (Pico y Placa).


Afectacin en precio:
Racionalizacin del subsidio al diesel industrial con medidas compensatorias de carcter
arancelario.
Consulta popular para focalizacin subsidio GLP Focalizacin de subsidio de GLP
Ajustes a precios de menor impacto

o Incremento precios Diesel sector martimo Galpagos
o Eliminar subsidio de Diesel de FFAA y compensar directamente valor mediante
Presupuesto General del Estado.
o Eliminar subsidio del Diesel a las empresas navieras internacionales con contratos
de asociacin.
o Unificacin de tipos y precios de combustibles.
o Racionalizacin de las tarifas para las empresas comercializadoras de GLP.
o Reforma a las sanciones a los establecimientos comerciales e industriales que
utilicen GLP para consumo domstico.
o Fijacin de un precio ms alto de USD 1.60 para el consumo de GLP por parte del
sector Taxis (FEDETAXIS).

Que inciden en la demanda:
Paneles Solares
28

28
El Ministerio de Electricidad y Energas Renovables est trabajando en la creacin de un Centro de
Aprovechamiento Eficiente de Energa (CAEE) que cuente con sistemas solares trmicos que permitan
proveer de calefaccin y aire acondicionado, y otros sistemas sistemas de aprovechamiento eficiente de
energa para la generacin de agua caliente en el edificio del MEER. De esta manera se pretende evaluar la
aplicacin de las ventajas tcnico-econmicas de los sistemas energticos eficientes e impulsar el mercado y la
industrial. El Ministerio tambin est desarrollando un estudio de aprovechamiento de la energa solar para
calentamiento de agua. El objetivo principalmente est encaminado a determinar las condiciones necesarias


Focos Ahorradores
Gasoducto (Gas Natural): Venezuela

Polticas de Largo Plazo
Matriz Energtica
Energa nuclear
Energa hidroelctrica

3.1.4 Seguridad Nacional

El cuarto y ltimo lineamiento a considerar para la poltica de racionalizacin de
subsidios se refiere al tema de la Seguridad Nacional, y tiene que ver especficamente
con acciones tendientes a asegurar la provisin del combustible, es decir, evitar el
posible colapso de poliductos, por ejemplo.
- Mantenimiento y construccin de redes de poliductos y almacenamiento

3.2 LP: Alternativas de racionalizacin de subsidios

3.2.1 Criterios para la poltica de precios del GLP

Para la siguiente propuesta se han considerado los siguientes criterios generales:
Necesidad de reducir la asignacin ineficiente de recursos pblicos.- Los recursos
destinados al subsidio del GLP pueden ser utilizados para fortalecer el aparato
productivo o en proyectos de mejora de la calidad de la provisin de servicios de
salud y de educacin. El GLP es un combustible utilizado por los quintiles de
mayores ingresos de la poblacin. Los hogares de ingresos medios y altos son

que permitan crear un mercado atractivo y rentable, para el aprovechamiento de la energa solar trmica para
el calentamiento de agua en el sector residencial en el Ecuador. Para ello se contrat a un equipo de
profesionales que por el momento han recopilado informacin sobre estudios previos del potencial de la
energa solar en el Ecuador, realizaron un anlisis de la poltica y legislacin ecuatorianas en relacin a las
energas renovables y un estudio de mercado preliminar de las principales tecnologas disponibles a nivel
nacional y mundial para el calentamiento de agua con energa solar describiendo: tipo de tecnologa, pas de
origen, fabricante, caractersticas tcnicas, componentes y requerimientos mnimos de las instalaciones, vida
til de los equipos, operacin de los sistemas y precio. Tambin est en proceso el desarrollo de encuestas en
las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca para estudiar las caractersticas de la demanda actual y potencial de
sistemas de calentamiento de agua a base de energa solar, as como los gustos y preferencias de los usuarios
finales e identificar los diferentes niveles de informacin existente de los distintos grupos actual o
potencialmente involucrados como usuarios, vendedores y fabricantes, constructores de viviendas,
planificadores, financiadores, etc.



quienes ms se benefician del subsidio al GLP: tienen margen de
comercializacin ms bajo, son quienes consumen la mayor parte del combustible
y tienen un participacin muy baja del gasto de GLP en sus ingresos.

Mantener la sustentabilidad energtica.- Es necesario considerar el impacto de las
variaciones en el precio del GLP en la demanda del mismo y de otras fuentes
energticas alternativas. Dado que el precio de venta del GLP se ha mantenido fijo
en los ltimos aos no se dispone de informacin sobre la elasticidad precio-
demanda de este combustible; sin embargo considerando que este combustible
puede ser reemplazado por el uso de la electricidad, es importante evaluar la
capacidad que tiene el sector elctrico de abastecer una potencial demanda
adicional.

Eliminar problemas de competencia imperfecta en los canales de distribucin del
derivado (oligopolios).-La distribucin del GLP est controlada bsicamente por
tres empresas (AGIP, DURAGAS y CONGAS).

Transparentar el peso de los subsidios en la Caja Fiscal.- Es importante contar con
una cuantificacin precisa del subsidio al gas con el fin de poder transparentar este
valor dentro del presupuesto del Estado.

Impacto social de la medida.-El proceso de eliminacin del subsidio al GLP debe
procurar tener el menor impacto social posible. Para ello es necesario emprender
una campaa de concientizacin sobre el desvo y contrabando del combustible,
con el fin de que la poblacin tenga claro que no son los pobres los que serian ms
afectados con la medida.

3.3 DIESEL Sector Industrial: Alternativas de racionalizacin de subsidios

1. Criterios y Consideraciones Generales

Uno de los criterios a ser evaluados al momento de analizar la eliminacin del subsidio
al diesel al sector industrial, es el impacto de esta medida en la produccin y
generacin de empleo.

En el caso de la industria manufacturera ecuatoriana, el uso del diesel se encuentra
fuertemente concentrado en apenas 35 de las 315 industrias (CIIU a ocho dgitos)


registradas en la encuesta de Manufactura y Minera del ao 2005 (83% del volumen
total de diesel insumido por la Manufactura en dicho ao). Estas industrias generan el
48% del total de empleo de la manufactura. De hecho, el 56% del volumen de diesel
insumido por la industria manufacturera durante el ao 2005 (porcentaje obtenido en
base a la encuesta) corresponde a apenas 9 industrias manufactureras de las 315 de la
encuesta, mismas que demandaron durante el referido ao el 25% del total de empleo
generado por la industria manufacturera.
La industria de Extraccin de Petrleo (industria que insume el diesel a precio de
mercado) habra insumido el 15% del volumen total del diesel utilizado por la Industria
Manufacturera en el referido ao, seguida por la industria de produccin de azcar
refinada de caa o remolacha (10%) y de las industrias de crustceos o moluscos
(langostinos, camarones) sin envasar congelados (7%), de la produccin de aceites
parcialmente hidrogenados (incluyendo margarinas u otros aceites de mesa y
mantecas) y de la industria de fabricacin de cementos hidrulicos, incluso portland,
cemento aluminoso, cemento de escorias y cemento hipersulfatado (5%).

De esta manera, a parte de la industria de extraccin de petrleo, las industrias
relacionadas con el sector de la construccin, los alimentos y bebidas y la pesca serian
las ms afectadas por ajustes en el precio del diesel.
Sin embargo, considerando la relevancia de tales industrias en la generacin de
empleo, es importante analizar medidas compensatorias, de ndole tributaria,
arancelaria o de facilidad crediticia, que puedan ser implementadas para contrarrestar
cualquier ajuste en el precio del diesel en dicha rama de actividad. Se debe sin
embargo tomar en cuenta para tales medidas, no solo el tema de la generacin de
empleo, sino tambin la relacin entre el gasto en diesel vs el gasto total en
combustibles y lubricantes y materias primas, ya que hay casos de industrias que a
pesar de demandar un volumen importante de diesel en relacin al resto de industrias,
no registra un peso significativo del gasto en diesel dentro del total de gastos.

Propuesta:

Fijar el precio del Diesel en funcin de su costo de produccin. Eliminacin del
subsidio al diesel para la industria instrumentando paralelamente mecanismos de


compensacin de orden arancelario, tributario o crediticio. Hay algunos elementos
que facilitan la adopcin de este tipo de medidas compensatorias:
Elevada concentracin de la demanda de diesel en pocas industrias
Las referidas industrias presentan un componente importado significativo dentro
de sus costos de produccin, por lo cual una disminucin de aranceles tendra
impacto favorable en los costos de la empresa permitiendo as compensar los
costos adicionales en los que se incurrira por un mayor precio del diesel.

3.4 Diesel Sector Elctrico: Alternativas de racionalizacin de subsidio

Bajo el esquema actual no se considera prudente elevar el precio del diesel para el
sector elctrico. Se propone por lo tanto polticas que afecten la demanda de este
combustible y que se detallan a continuacin.

3.4.1. Alternativas para reducir el consumo de diesel por parte del sector elctrico.

Generacin Termoelctrica a Gas Natural
Propuesta de Reemplazo de Diesel por Nafta

IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El monto que el Estado asigna a los subsidios a la venta interna de derivados de petrleo
es elevado y creciente.

Parte importante de la oferta interna de GLP, diesel y gasolinas es importada, situacin
que nos torna vulnerables antes las variaciones de precios internacionales de estos
combustibles.

En el caso de ciertos derivados, los subsidios implican la utilizacin de importantes
recursos del Estado (parte de ellos provenientes de impuestos) para beneficiar a sectores
de la poblacin que no son necesariamente los ms necesitados. Esta situacin es clara en
el caso de las gasolinas y el GLP. En este ltimo la mayor parte del subsidio se dirige a los
sectores de mayores ingresos y los mrgenes de comercializacin son ms altos en las
zonas rurales. Adicionalmente, hay evidencia de que el sector industrial consume


ilegalmente GLP destinado al sector domstico a precios subsidiados. En efecto, el
consumo de GLP por parte de las industrias ha aumentado significativamente (en el ao
2000, el consumo de GLP represent el 5.77% del consumo total de derivados y en el 2006
este represent 26.57%). El sector de servicios tambin consume ilegalmente GLP
subsidiado. Hoteles, restaurantes y servicios han aumentado el consumo de este
combustible (En el 2004 consuma 53,134 barriles y en el 2006 consumi 93,584 barriles).

Algunos subsidios a los combustibles generan incentivos para el contrabando. El
diferencial de precios que existe con nuestros pases vecinos constituye un claro incentivo
para la fuga del combustible a travs de las fronteras. De esta manera, el Estado
ecuatoriano sacrifica recursos fiscales para subsidiar el consumo de combustibles en otros
pases.

En el caso especfico del subsidio al GLP, se plantea la necesidad de realizar un ajuste de
precios considerando un precio de indiferencia que no incentive un mayor consumo de
energa elctrica. Esto debido a que este subsidio es probablemente el menos equitativo,
pues favorece a quienes consumen ms de este derivado, es decir a los hogares de
mayores ingresos. Es necesario focalizar de mejor manera este subsidio a travs de la
creacin de un bono gas.

En el caso del subsidio al diesel al sector elctrico, los esfuerzos que se estn haciendo en
trminos del uso de energas alternativas a la termoelctrica contribuirn a generar
menores presiones por el lado de este subsidio.

Es necesario evaluar el momento idneo para emprender las medidas de ajuste de precios,
obviamente un contexto de presiones inflacionarias como el actual no es el mejor
escenario, ni econmico ni poltico.

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FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Poltica de la Finanzas Pblicas II

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