CURSO INTERNACIONAL

PLANIFICACIN ESTRTEGICA Y POLTICAS

PBLICAS
Tema: Modelos para la Construccin de un Proceso de
Planificacin articulado al Presupuesto: Experiencias en la
Regin de Amrica Latina
NELSON SHACK
(nelsons@ssconsultoresperu.com)
Montevideo, Mayo 2010
1
1. Funciones del Plan y del Presupuesto
2. Modelos de Articulacin e Integracin
4. Experiencias comparadas en Amrica Latina
5. Presupuesto Orientado a Resultados en Per
6. Transparencia Presupuestaria
7. Participacin Ciudadana en el Presupuesto
2
DE QU CONVERSAREMOS?
Dilema
Asignacin de recursos escasos entre
fines alternativos. Expresin particular del
conflicto general entre lo que queremos y
lo que podemos, entre los deseos de cul
sera la sociedad en la que nos gustara
vivir y las posibilidades efectivas, dado los
recursos existentes, de conseguirlo
(Tavares y Beretta, 2006).
3
La articulacin entre la planificacin y
presupuestacin
Funciones del Plan y Presupuesto
Planificacin: la prospeccin y la articulacin de perspectivas (escenarios
exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la
coordinacin interna y externa al Estado, y la evaluacin y su natural enfoque
al logro de resultados (Martn, 2005).
Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector
pblico, promover una entrega eficiente de bienes y servicios pblicos y
asignar los recursos pblicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales
(Shack, 2002).
En un enfoque ms operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es: (i) el reflejo
financiero del plan; (ii) la distribucin priorizada de los ingresos; y (iii) el espejo
de los procesos y la cultura organizacional del sector pblico; y que en ese
marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones
de asignacin, distribucin y estabilizacin.
4
La articulacin entre la planificacin y
presupuestacin
Contexto presupuestario: lo pblico
Hay una sustitucin del mercado por el proceso poltico como
mecanismo de asignacin de recursos. Los objetivos de las
acciones pblicas no son nicos y especficos sino complejos,
difusos, mltiples y exgenos a la organizacin.
El Proceso poltico se desarrolla tanto al interior del Poder
Ejecutivo como en la interaccin con el Poder Legislativo,
identificando objetivos y resultados esperados, en tanto que las
instituciones pblicas generan servicios, actividades, programas,
productos. El PP se aprueba generalmente por Instituciones.
Los planes, presupuestos, sistemas de monitoreo y evaluacin y
otros, as como los sistemas administrativos, son los medios por
los cuales se trata de resolver en la Administracin Pblica el
mltiple problema entre Principal y Agente.
5
Contexto presupuestario: lo pblico
DEMANDAS
Polticas
Sociales
Econmicas
Ambientales
.
OFERTAS
Polticas
Programas
Proyectos
Actividades
.
Soluciones
(Bienes y
Servicios)
Sociedad
Sociedad
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Problemas
Proceso Poltico Proceso Mixto
Proceso Tcnico
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Gestin
Pblica
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(
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6
Tanto los planificadores como los presupuestlogos estn de acuerdo en trminos tericos
con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente los
presupuestlogos no lo toman en cuenta cuando se hacen los presupuestos;
Los planificadores siguen planificando a pesar que reconocen que los presupuestos se
elaboran siguiendo otros criterios y no necesariamente sus planes;
Los gestores tratan de combinar durante la ejecucin ambos planos en un escenario
presupuestario en que el resto de sistemas administrativos reduce sustancialmente la
eficacia de su accin;
Las autoridades polticas (Poder Ejecutivo y/o Poder Legislativo) aprueban siempre ambos
instrumentos (plan y presupuesto) de gestin y motivan a la burocracia a seguir
perfeccionndolos;
Los auditores estn preocupados slo por los problemas procedimentales (legalidad de los
actos) y no tanto por estas incoherencias;
La sociedad civil suele concentrar su atencin en otros temas urgentes y cercanos, dejando
de reconocer que la base de la accin gubernamental (que probablemente influya de
manera determinante en la satisfaccin de sus necesidades y solucin de sus problemas)
est ligada a la apropiada articulacin entre los procesos de planificacin, programacin,
presupuestacin (gestin) y evaluacin.
7
Aunque es lamentable, usualmente
Es necesario un mnimo convencimiento de los actores que para todos, una adecuada
armonizacin entre los planes y presupuestos, ser mejor que la situacin actual de
desarticulacin, aunque esto signifique modificar la distribucin del poder de negociacin
que tiene cada actor actualmente en el proceso; y,
Hace falta un sostenido liderazgo poltico y capacidades tcnicas que orienten un proceso de
cambio gradual con connotaciones culturales que nos lleven de la situacin actual a la
deseada.
La articulacin entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso tcnico y sobre
todo poltico de iteracin e interaccin continua.
Se requiere de un apropiado arreglo institucional que vaya ms all de establecer ciertas
reglas formales, roles de los actores y estructuras organizacionales y tenga en cuenta las
relaciones informales y los procesos de trabajo con los que cotidianamente opera la
burocracia.
Es indispensable un mnimo de capacidades tcnicas relacionadas no slo con disponer de
personal calificado en las reas de planificacin, presupuesto y gestin, y contar con
sistemas administrativos que se caractericen por su rigor metodolgico y flexibilidad, sino
tambin con tener sistemas de informacin que permitan efectivamente un mejor proceso de
toma de decisiones.
No existe un modelo de solucin aplicable a cualquier realidad, espacio y
tiempo; pero parece claro :
8
COMO RESOLVEMOS EL PROBLEMA?
1. La articulacin al ser efectiva busca el potenciamiento sinrgico
del cumplimiento tanto de las funciones del proceso de
planificacin (prospeccin, coordinacin y evaluacin [Martin,
2005]) como del proceso de presupuestacin (preservar la
solvencia fiscal de mediano plazo del sector pblico, promover
una entrega eficiente de bienes y servicios pblicos y asignar los
recursos pblicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales
[Shack, 2001]).
2. La articulacin no se produce en un vaco, sino ms bien en un
contexto cultural, histrico e institucional determinado y bajo una
dinmica distinta dependiendo el nivel jerrquico organizacional
en el cual se produzca (es decir, una cosa es la articulacin del
presupuesto general de la repblica con el plan nacional de
desarrollo y otra distinta la articulacin entre el presupuesto de
una entidad y su plan operativo institucional).
9
Entonces, dicho de otro modo
3. La articulacin depende de la existencia de un mnimo nivel de densidad
instrumental, difundida y apropiada por la burocracia. La existencia de un
marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado, de un adecuado
proceso de formulacin presupuestaria y el uso de una apropiada
clasificacin funcional programtica del presupuesto son indispensables para
tal articulacin.
4. La articulacin contar con un entorno ms propicio para la misma, en la
medida que se disponga de costos por actividades, indicadores de
desempeo y mecanismos de monitoreo y evaluacin de la gestin, y una
orientacin general de la administracin (incentivos) hacia el logro de fines y
no slo la ejecucin de medios.
5. La articulacin ser ms plausible en la medida que la institucionalidad
asegure altos estndares de calidad y estabilidad de la burocracia, en
particular de los mandos intermedios. Al final de cuentas, la integracin es
posible gracias al trabajo de personas que conforman un servicio civil flexible
y meritocrtico. La rigidez de la burocracia puede ser ms perjudicial que la
rigidez presupuestaria.
10
Entonces, dicho de otro modo
Algunas Hiptesis Generales
sobre la Integracin
11
Hiptesis 1
El nivel de integracin
entre el Presupuesto y
el Plan es un continuo,
en el que se dan
distintos procesos de
armonizacin, en
diferentes niveles y
momentos del ciclo que
caracteriza el diseo e
implementacin de las
polticas pblicas. Es un
problema ms poltico
que tcnico de
interaccin e iteracin
continua.
MACRO
(Global)
MESO
(Sectorial)
MICRO
(Institucional)
ID ID ID
ID : Informacin sobre Desempeo (operacionalizacin)
12
Hiptesis 1
DIMENSIN INSTITUCIONAL
DIMENSIN TERRITORIAL DIMENSIN SECTORIAL
PLAN ESTRATGICO
SECTORIAL MULTIANUAL
(PESEM)
PLANES DE DESARROLLO
CONCERTADOS
REGIONAL Y LOCAL
OBJETIVOS
ESTRATGICOS
SECTORIALES
OBJETIVOS
ESTRATGICOS
TERRITORIALES
PLAN ESTRATGICO
INSTITUCIONAL (PEI) O
PLAN DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL (PDI)
DIMENSIN OPERATIVA
INSTITUCIONAL
PLAN OPERATIVO
INSTITUCIONAL
DIMENSIN FUNCIONAL
PROGRAMATICA
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL
OBJETIVOS
ESTRATGICOS
INSTITUCIONALES
OBJETIVOS
INSTITUCIONALES
ANUALES
TAREAS,
CRONOGRAMAS
Objetivo General
Objetivo Parcial
Objetivo Especfico
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O
Lineamientos Nacionales
De Poltica Sectorial
Lineamientos de Poltica
Regional y Local
Fuente: Adaptado de MEF
Per (2006)
VISION NACIONAL Y OBJETIVOS DE DESARROLLO
13
Esquema de Articulacin de Objetivos en el
Proceso Presupuestario
en el
Pases
Existe oficialmente
un Plan Nacional de
Desarrollo o
equivalente?
Perodo
que
comprende
Organismo que
lo Administra

Estn
definidos con
precisin y
claridad los
principales
objetivos del
gobierno?
Se cuantifican
especficamente los
costos de las metas
de gestin?
Contenido del plan
estratgico
Dnde se
publica el plan?
Evaluacin y
calificacin
de resultados
Argentina
No. Pero hay una Poltica
y Estrategia de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial
y un Presupuesto
Plurianual
10 aos / 3
aos
Ministerio de
Planificacin
Federal,
Inversin Pblica
y Servicios /
Ministerio de
Economa y
Produccin
Si No
Poltica de Desarrollo
Territorial, Visin
Estratgica, instrumentos
de poltica, entre otros. /
Lineamientos de
planificacin financiera
www.minplan.gov.ar
www.mecon.gov.ar
No
Bolivia
Plan General de
Desarrollo Econmico y
Social
5 aos
Ministerio de
Planificacin del
Desarrollo
Si No
Polticas, Estrategias
Generales, Programas,
Indicadores Sociales,
Sostenibilidad Macro
econmica, institucional y
poltica.
www.planificacion.gov.bo No
Brasil Planes Plurianuales PPA 4 aos
Ministerio de
Planificacin,
Presupuesto y
Gestin
S Parcial
Objetivos, Metas,
Indicadores de Eficacia,
Costo unitario, estimado
de los productos pblicos
www.planejamento.gov.br S
Chile
No. Pero hay un Sistema
de Evaluacin de
Programas y Programa de
Gobierno
1 y 4 aos
Comit
Interministerial
Si Si No No Si
Colombia
Plan Nacional de
Desarrollo
4 aos
Direccin
Nacional de
Planeamiento
Si Parcial
Polticas, Objetivos,
lineamientos, Estrategias
Metas Cuantificadas,
Indicadores
www.dnp.gov.co Si
Costa Rica
Plan Nacional de
Desarrollo


5 aos
Ministerio de
Planificacin
Nacional y
Poltica
Econmica

Si


Si
Acciones estratgicas,
ejes de poltica
productiva, Metas
sectoriales, Costos.


www.mideplan.go.cr


Si
Ecuador
Plan Nacional de
Desarrollo:Plan Plurianual
4 aos
Secretaria
Nacional de
Planificacin y
Desarrollo
Si No
Bases Programticas,
Estrategias de Desarrollo,
Objetivos de Desarrollo
Humano.
www.senplades. gov.ec

No
El Salvador
Plan de Gobierno: Plan
Estratgico Nacional
5 aos
Secretara
Tcnica de la
Presidencia
Si No
Visin del Pas, reas de
Accin, Programas, entre
otros.
www.mh.gob.sv No

Fuente: Shack (2008)
Esquema de Articulacin de Objetivos
en el Proceso Presupuestario
14
Pases
Existe oficialmente
un Plan Nacional de
Desarrollo o equivalente?
Perodo
que
comprende
Organismo que
lo Administra

Estn
definidos con
precisin y
claridad los
principales
objetivos del
gobierno?
Se cuantifican
especficamente los
costos de las metas
de gestin?
Contenido del plan
estratgico
Dnde se
publica el plan?
Evaluacin y
calificacin
de resultados
Guatemala
Plan de Gobierno de la
Esperanza: Sistema de
Metas Presidenciales.
Presupuesto Plurianual
4 aos
Secretaria de
Planificacin y
Programacin
Presupuestaria
Si Parcial
Objetivos, Programas
Estratgicos, Metas
cuantificadas,
Indicadores, Costos.
www.segeplan. gob.gt Si
Mxico
Plan Nacional de Desarrollo
y Programa Nacional de
Financiamiento del
Desarrollo
6 aos
Oficina de la
Presidencia
para la
Innovacin
Gubernamental
Si Si
Objetivos, Estrategias,
Prioridades, Indicadores,
Metas, entre otros
pnd.presidencia. gob.mx

Parcial
Panam
Acuerdos de la Concertacin
Nacional para el Desarrollo
6 aos
Secretara
General del
Gabinete Social
Si No
Objetivos, estrategias de
desarrollo, Indicadores,
metas, entre otros
www.mef.gob.pa
www.concertacion.org.pa
No
Paraguay
Plan Estratgico Econmico
y Social. Presupuesto
Plurianual
4 aos
Secretaria
Tcnica de
Planificacin
Si No
Misin, Objetivos,
polticas, ejes
estratgicos, ejes de
accin, entre otros.
www.stp.gov.py
www.presidencia-gov.py
No
Per
Acuerdo Nacional y Plan
Estratgico Sectorial
Multianual
5 aos
Ministerio de
Economa y
Finanzas
Si Si
Lineamientos de Poltica,
Estrategias, metas,
indicadores de medicin
www. mef.gob.pe/ Si
Uruguay
Planes Estratgicos de
Gestin-PEG
5 aos
Oficina de
Planeamiento y
Presupuesto de
la Presidencia
S Si
Objetivos de organismos,
ministerios, Metas
Cuantificadas, Indicadores de
Eficacia, eficiencia, calidad
(algunos), impacto (algunos)
www.cepre.opp. gub.uy Parcial
Venezuela
Plan de Desarrollo
Econmico y Social de la
Nacin. Marco Plurianual de
Presupuesto
6 aos
Ministerio de
Planificacin y
Desarrollo
Si No
Lineamientos
econmicos, sociales,
polticos, territoriales,
internacionales
www.mpd.gob.ve Si
Fuente: Normatividad vigente y documentacin relacionada existente en diversos sitios web.
15
Fuente: Shack (2008)
Planes Nacionales de Desarrollo
Lo que realmente importa es que sea:
compartida por la mayor parte de actores de manera estable por varios
periodos de gobierno, y por ende las orientaciones estratgicas deben
ser simples y concretas;
un proceso de construccin de confianza diseado para garantizar que
la colaboracin sea el sostn principal de las interacciones entre los
diversos agentes en el marco de un dilogo inclusivo;
operacionalizable al desarrollarse en prioridades y estrategias tcnica y
fiscalmente viables, de implementacin sucesiva y ordenada, con
objetivos esenciales, reducidos en nmero y objetivamente verificables
a travs de indicadores;
constituya un instrumento central para equilibrar la continua tensin
entre el corto plazo, generalmente asociado al presupuesto y el largo
plazo, normalmente vinculado al plan.
16
Planes Nacionales de Desarrollo
En cuanto al presupuesto, ms que la implementacin exhaustiva
de tcnicas presupuestarias (el presupuesto base cero, el
presupuesto por programas, el presupuesto incremental y otras), lo
relevante es modificar sustantivamente los procesos de trabajo y
alinear los incentivos de los distintos actores para que se enfoquen
en el logro de fines en lugar de nicamente en la ejecucin de
medios.
Esto es particularmente difcil pues implica un cambio de paradigma
en la administracin pblica, en circunstancias en que el
presupuesto es an marcadamente inercial en buena parte de los
pases latinoamericanos.
Es deseable que esta visin (y orientaciones estratgicas) est
reflejada explcitamente en un documento llamado Plan Nacional de
Desarrollo o similar.
17
Planes Nacionales de Desarrollo
Transparencia
Comunicacin e
Informacin
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Aprendizaje
Colectivo
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Presupuestacin
Operativa
Planificacin
Estratgica
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Objetivos Presupuestarios
para el Ao Fiscal
1
2
3
4
Integridad
Fuente: Shack (2008)
18
Integrando los Procesos Globales en la
Administracin Financiera
Quiz el vehculo ms apropiado para lograr una vinculacin
armnica y sinrgica entre los procesos de planeamiento y
presupuestacin es justamente la programacin multianual, proceso que
se traduce en la construccin de un Marco Fiscal de Mediano Plazo
(MFMP).
Un MFMP es el resultado de un proceso estratgico de proyeccin y
priorizacin de gasto, a travs del cual las decisiones presupuestarias
anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales
intertemporales imperantes como por las prioridades de la poltica
gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones
del presente sobre el futuro prximo e interiorizar los costos explcitos y
de oportunidad de tal o cual curso de accin para alcanzar dichos
objetivos trazados (Moreno, 2005).
No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, funcin o
cualquier otra categora presupuestaria por los aos venideros, como
pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente
aprobado, pues bajo un MFMP se mantiene la anualidad del
presupuesto, aunque, el primer ao del marco s es consistente con el
presupuesto anual para el ao que se formula y los siguientes ejercicios
son estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la
lnea de base de las siguientes programaciones.
19
Marco Fiscal de Mediano Plazo
De hecho, en la medida que el MFMP sea una restriccin fuerte,
creible y estable para los actores (particularmente los defensores de
programas, en el juego que plantea Tavares y Beretta, 2006) y contenga
reglas fiscales (numricas, de procedimiento y/o de transparencia) aceptadas
por ellos, puede coadyuvar eficazmente a:
Resolver el problema de los comunes, endeudamiento estratgico, ciclo
electoral, corto horizonte temporal de las autoridades polticas, entre
otros, que son inherentes al proceso presupuestario.
Promover la reasignacin de gasto sujeta a prioridades de poltica
pblica gubernamental al interiorizar el costo de oportunidad futuro de
decisiones de gasto presentes.
Reducir (al ser de conocimiento pblico para el ciudadano) la posibilidad
de que el proceso presupuestario anual sea un espacio para satisfacer a
todos aquellos que ejercen presin y gestionan intereses, con el poder
suficiente para bloquear otras iniciativas de gasto que compiten con la
suya.
En general, siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple las
funciones bsicas de: prevenir, asignar, limitar y corregir.
20
Marco Fiscal de Mediano Plazo
Pas
Existe Marco Fiscal
de mediano plazo o
similar?
Cul es
el
horizonte
temporal?
Cundo se
revisa/actualiza?
Existe
proyecciones
macro
econmicas?
Existe
proyecciones de
variables sociales
(educacin, salud,
pobreza, otros)
Existe indicadores
de desempeo y
metas por polticas
sectoriales?
Est
publicado
en la Web?
Existe referencia
explicita con el Plan de
Desarrollo Nacional,
Estrategia de Superacin
de la Pobreza, Acuerdo
Nacional o equivalente?
Argentina

Existe el Marco
Presupuestal Plurianual

3 aos

II Trimestre

Si

Parcial

Parcial

Si

Si

Bolivia No

Brasil
Existe el Plan Plurianual
que se incluye en el
proyecto de Ley de
presupuesto anual
4 aos III Trimestre Si Si Si Si Si

Chile
Existe un Marco Fiscal
que se incluye en el
proyecto de Ley de
presupuesto
4 aos II Trimestre Si No
No, pero tiene
Sistema de
Indicadores
Si N.A.

Colombia
Existe el Marco Fiscal de
Mediano Plazo y un
Marco de Gasto de
Mediano Plazo
10 y 4
aos
II Trimestre Si No No Si Si

Costa Rica
Existe un marco fiscal de
mediano plazo dentro de
la Exposicin de motivos
del Presupuesto Anual
3 aos III Trimestre Si No Parcial Si Si
Ecuador
Existe un Marco de
Programacin
Macroeconmica
4 aos II Trimestre Si No No Si Si

21
F: Shack (2008)
Marcos Fiscales de Mediano Plazo
Pas
Existe Marco Fiscal
de mediano plazo o
similar?
Cul es
el
horizonte
temporal?
Cundo se
revisa/actualiza?
Existe
proyecciones
macro
econmicas?
Existe
proyecciones de
variables sociales
(educacin, salud,
pobreza, otros)
Existe indicadores
de desempeo y
metas por polticas
sectoriales?
Est
publicado
en la Web?
Existe referencia
explicita con el Plan de
Desarrollo Nacional,
Estrategia de Superacin
de la Pobreza, Acuerdo
Nacional o equivalente?
El Salvador

No

Guatemala
Existe el Marco
Presupuestal Multianual
3 aos II Trimestre Si No Parcial Si Si

Mxico
Existe un Marco
Macroeconmico de
acuerdo a los Criterios
Generales de Poltica
Econmica que forma
parte del proyecto de ley
de egresos
6 aos II Trimestre Si Parcial No Si Si

Panam
Existe un Informe
Econmico Anual
3 aos II Trimestre Si Parcial No Si Si

Paraguay
Existe el Marco de
Presupuesto Plurianual
3 aos III Trimestre Si Parcial Si Si Si

Per
Existe el Marco
Macroeconmico
Multianual
3 aos III Trimestre Si Si No Si No

Uruguay
Existe el Presupuesto
Plurianual
5 aos I Trimestre Si No No Si Si

Venezuela
Existe el Marco Plurianual
de Presupuesto
3 aos III Trimestre Si No No No Si

Fuente: Normatividad vigente y documentacin relacionada existente en diversos sitios web.
22
Fuente: Shack (2008)
Marcos Fiscales de Mediano Plazo
Hiptesis 2
El Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan (Shack, 2006) por lo
cual, en ltima instancia, ste incide significativamente en la asignacin de los
recursos en el marco de las restricciones que impone el primero.
Tal como lo plantea Cunill & Ospina (2003), en los pases de Amrica Latina,
existen dos grandes modelos de determinacin de la orientacin programtica
del gasto:
Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de poltica gubernamental estn
contenidas explcitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente)
que sirve de gua para la determinacin (sobre todo en el mediano plazo) de las
prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratgico estn
difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario; y,
Un modelo Presupuesto en el cual la elaboracin de este instrumento y su desarrollo
a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera
dominante la determinacin de las orientaciones del gasto, sin que haya un
condicionamiento o referencia explcita a metas de un PND, con lo cual, dadas las
tpicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso
metodolgicas, el carcter incremental del gasto pblico se perpeta.
23
La mayor o menor presencia del Plan en la determinacin de las prioridades de
gasto en el ciclo presupuestario, depender de los arreglos institucionales
vigentes en cada espacio y tiempo, as como de los instrumentos y
mecanismos de articulacin disponibles. No hay modelos de rplica
automtica.
No es lo mismo hablar de esta interaccin, cuando no existe un sistema
administrativo formal de planificacin que cuando lo hay; o cuando existiendo
dicho sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la
hacienda pblica (para determinar los incentivos que guan el comportamiento
no slo de la administracin financiera en particular, sino de la gestin pblica
en general).
Y esto depender de los arreglos institucionales y de las capacidades tcnicas
en el centro (para simbolizar las altas direcciones del Poder Ejecutivo,
particularmente los Ministerios de Finanzas y de Planificacin o equivalentes) y
la periferia (ilustrando a los organismos pblicos ejecutores conformantes de la
Administracin) respecto de cun formalizados y eficaces son los procesos de
planeamiento (el de presupuesto, por definicin, es el proceso administrativo
ms formalizado e institucionalizado en las distintas realidades).
24
Hiptesis 3
Visin Nacional
Polticas de Estado
Poltica General de Gobierno
Marco Multianual
Lineamientos de Poltica Sectorial
Plan de Desarrollo Concertado
Plan Estratgico Institucional
Presupuesto
Anual
Imagen Objetivo
Agenda Estrategica
Acuerdo Nacional
Programas
Exposiciones
Proyecciones
Recomendaciones
PESEMs
Nivel Territorial
Rol Institucional
Gestin
Visin Nacional
Polticas de Estado
Poltica General de Gobierno
Marco Multianual
Lineamientos de Poltica Sectorial
Plan de Desarrollo Concertado
Plan Estratgico
Institucional
Presupuesto y Plan
Operativo Anual
Imagen Objetivo
Agenda Estrategica
Acuerdo Nacional
Programas
Exposiciones
Proyecciones
Recomendaciones
PESEMs
Nivel Territorial
Rol Institucional
Gestin
Imagen Objetivo
a LP
Plan Nacional de
Desarrollo a LP
Programa de
Gobierno
Proyecciones
Macroeconmicas
Planes Sectoriales
a MP
Escala Territorial
Escala Institucional
Gestin Operativa
Fuente: MEF, Per (2006)
25
Declaraciones e Instrumentos de
Planificacin
Hiptesis 4
Mientras mayor desarrollo exhiba el SME de la accin gubernativa (en particular
del gasto pblico), ms fcil ser el proceso de integracin entre el plan y el
presupuesto en cada nivel, dado el mayor volumen de informacin disponible y la
capacidad de absorberla en el proceso decisional.
Insumo
Insumo
Producto Proceso
Proceso Producto
Resultado
Resultado
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s
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o
Economa
Eficiencia
Eficacia Calidad
Efectividad Productividad
Contexto
Oportunidad
Recursos
Recursos
Fuente: Shack (2008)
26
27
F: Shack (2009)
PRESUPUESTOS POR RECURSOS ?
y = 0.9428x + 1.2918
R = 0.9949
0
20
40
60
80
100
120
140
160
0 20 40 60 80 100 120 140 160
E
j
e
c
u
c
i

n

2
0
0
7
Ejecucin 2008: Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
Educacin Secundaria Pblica, Per / GR 2008
28
F: Shack (2009)
PRESUPUESTOS POR INSUMOS ?
y = 50.867x - 9.9448
R = 0.9864
-
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
- 20 40 60 80 100 120 140
N

m
e
r
o

d
e

D
o
c
e
n
t
e
s
Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
Educacin Secundaria Pblica, Per / GR 2008
29
F: Shack (2009)
PRESUPUESTOS POR PRODUCTOS ?
y = 939.84x - 4098.3
R = 0.9179
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
- 20 40 60 80 100 120 140
N
i

o
s

y

N
i

a
s

M
a
t
r
i
c
u
l
a
d
o
s
Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
Educacin Secundaria Pblica, Per / GR 2008
30
F: Shack (2009)
PRESUPUESTOS POR RESULTADOS ?
y = 1280.8x - 3114.2
R = 0.8388
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
200.000
- 20 40 60 80 100 120 140
N
i

o
s

y

N
i

a
s

e
n

E
d
a
d

E
s
c
o
l
a
r
Millones de Soles de Recursos Ordinarios del Gobierno Regional
Educacin Secundaria Pblica, Per / GR 2008
Pas

rgano Rector del Sistema
Presupuestario

Sistema de Informacin
Presupuestaria y/o Financiera

Base Legal
Argentina
ONP, Oficina Nacional de
Presupuesto (Subsecretara de
Presupuesto, Secretara de
Hacienda)
SIDIF
Sistema Integrado de Administracin
Financiera
- Ley N 24.156 (1993) - Ley N
11.672 (1969)

Bolivia
VMPC, Viceministerio de
Presupuesto y Contadura
(Ministerio de Hacienda)
SIIF-SIGMA
Sistema Integrado de Informacin
Financiera y Sistema Integrado de
Gestin y Modernizacin
Administrativa
- Ley N 1.178 (1990)
- Decreto Supremo N 26455
(2001)

Brasil
SOF, Secretaria de Presupuesto
Federal (Ministerio de
Planificacin, Presupuesto y
Gestin)
SIAFI SIDOR
Sistema Integrado de Administracin
Financiera y Sistema Integrado de
Datos Presupuestarios
- Ley N 4.320 (1964)
- Ley N 8 (1990)
- Ley N 101 (2000)
- Ley N 10.180 (2001)

Chile
DIPRES, Direccin de
Presupuestos (Ministerio de
Hacienda)
SIGFE
Sistema de Informacin para la
Gestin Financiera del Estado
- Decreto Ley N 1.263 (1975)
- Ley N 18.591 (1986)

Colombia
MHCP, Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico y Departamento
Nacional de Planeacin
(Inversin)
SIIF
Sistema Integrado de Informacin
Financiera
-Ley N 819 (2003)
- Decreto N 111 (1996)

Costa Rica
DGPN, Direccin General de
Presupuesto Nacional (Ministerio
de Hacienda)
SIGAF
Sistema Integrado de Administracin
Financiera
- Ley N 8.131 (2001)

Ecuador
SP, Subsecretara de
Presupuestos (Ministerio de
Economa y Finanzas)
SIGEF-SAFI
Sistema Integrado de Gestin
Financiera y Sistema de
Administracin Financiera
- Decreto N 1429 (1977) - Ley
18 (1992)
- Ley TROLE I (2000)
- Ley RO 337 (2000)

31
Fuente: Shack (2008)
Sistemas de Informacin Financiera
Gubernamental
Pas

rgano Rector del Sistema
Presupuestario

Sistema de Informacin
Presupuestaria y/o Financiera

Base Legal
El Salvador
DGP, Direccin General de
Presupuesto (Ministerio de
Hacienda)
SAFI
Sistema de Administracin
Financiero Integrado
- Ley AFI N 516 (1995)
Guatemala
DTP, Direccin Tcnica de
Presupuesto (Ministerio de
Finanzas Pblicas)
SIAF
Sistema Integrado de Administracin
Financiera
- Decreto N 101 (1997)

Mxico
SSE, Subsecretara de Egresos
(Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico)
SIAFF-SICGP
Sistema Integral de Administracin
Financiera Federal y Sistema Integral
de Control de la Gestin
Presupuestaria
- LPCGF (1976)

Panama

DIPRENA, Direccin de
Presupuesto de la Nacin
(Ministerio de Economa y
Finanzas)
SIAF
Sistema de Informacin Financiera
- Ley N 20 (2002)
- Ley N 61 (2002)

Paraguay
DGP, Direccin de General e
Presupuesto (Ministerio de
Hacienda)
SIAF
Sistema de Integrado de
Administracin Financiera
- Ley N 1535 (1999)
Per
DNPP, Direccin Nacional del
Presupuesto Pblico (Ministerio
de Economa y Finanzas)
SIAF
Sistema Integrado de Administracin
Financiera
- Ley N 27.209 (1999)
- Ley N 28.112 (2004)

Uruguay
OPP, Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (Ministerio de
Economa y Finanzas) y
Contadura General de la Nacin
SIIF - SIP
Sistema Integrado de Informacin
Financiera y Sistema de Informacin
Presupuestaria
- Ley N 17.213
- Ley N 194 (1997)

Venezuela
ONAPRE, Oficina Nacional de
Presupuesto (Ministerio de
Finanzas)
SIAF
Sistema Integrado de Administracin
Financiera del Estado
- LOAFSP G.O. 38.198 (2005)
- Ley N 37.029

Fuente: Diversos sitios web.
32
F
u
e
n
t
e
:

S
h
a
c
k

(
2
0
0
8
)
Sistemas de Informacin Financiera
Gubernamental
1. En la estructura del Estado, las
necesidades de informacin,
evidentemente por la propia naturaleza del
proceso decisional, no son iguales para el
Presidente de la Repblica que para el
Jefe de una Unidad Ejecutora.
2. Por tanto, una definicin previa al diseo
del proceso operativo de un sistema
presupuestario que integra en el ciclo
efectivamente el uso de la informacin
sobre desempeo es identificar qu se va
a medir como parte del proceso
presupuestario y a qu nivel.
3. Un sistema de informacin sobre el
desempeo gubernamental en funcin de
los objetivos de desarrollo nacional no
puede ser igual en todos sus extremos al
sistema de informacin sobre el
desempeo programtico e institucional
desde la perspectiva presupuestaria, el
cual est centrado en medir el desempeo
de aquello que est bajo el control de los
gestores.
Insumos
Productos
Procesos
Impactos
Resultados
Ambito Externo a
la Organizacin
Ambito Interno a la
Organizacin
Sistema de
Evaluacin
del Gobierno
Sistema
Haciendario
de
Evaluacin
del
Desempeo
Sistema de
Evaluacin
Institucional
Sistema de
Monitoreo y
Evaluacin
del Gasto
Pblico
33
Sistemas de Informacin sobre Desempeo
Financiero y No Financiero
La real y permanente
armonizacin del plan
y presupuesto se da
cuando en cada nivel
se producen cambios
concretos en los
procesos de trabajo
que modifican la rutina
del ciclo
presupuestario y se
verifica una mnima
densidad instrumental.
Elaborar
E
v
a
l
u
a
r
Ejecutar
E
s
t
a
b
l
e
c
e
r
Elabo
OPAs
34
Hiptesis 5
Determinacin de
Recursos Fiscales
Programables
Mapa de
Relaciones
Programticas,
Institucionales y
de Desempeo
Establecimiento de
Metas para
Indicadores de
Desempeo
Determinacin de
Crditos
Presupuestarios
Concertacin de
Estructuras
Programticas e
Indicadores de
Desempeo
Anlisis de Nuevas
Iniciativas de Gasto
Discusin
sobre Desempeo
de lo existente
Estimacin
de Gastos
Rgidos
Programacin
y Formulacin
1
6
5
3
4
2
8
7
Interacciones tcnicas
entre Asignadores,
Ejecutores y
Evaluadores
Instancia Consultiva y Presencial de
Coordinacin Tcnica Interinstitucional
PROGRAMACIN Y FORMULACIN
PRESUPUESTARIA
Fases sugeridas
1. Determinacin de Recursos
Fiscales Disponibles: Formulacin
en 2 etapas.
2. Estimacin de Gastos Rgidos:
Componentes estructurales e
inerciales del gasto.
3. Discusin sobre el Desempeo de
lo Existente: Dividendo de
eficiencia.
4. Anlisis de Nuevas Iniciativas de
Gasto: Fondo concursable ligado
a prioridades de poltica.
5. Concertacin de Estructuras
Programticas e Indicadores de
Desempeo: Marcos Lgicos.
6. Determinacin de Crditos
Presupuestarios.
7. Establecimiento de Metas para los
Indicadores de Desempeo.
8. Confeccin de un Mapa de
Relaciones Presupuestarias
Fuente: Shack (2007)
35
Conceptualizando un POR
Es un conjunto de metodologas, procesos de trabajo e
instrumentos que permiten incorporar de manera
sistemtica, explcita y transparente la informacin sobre
desempeo pasado, presente y futuro (pasado, por lo
menos en el ao fiscal anterior; presente, en lo que va
del ejercicio fiscal corriente y con una previsin al cierre
del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el ao
fiscal para el cual se est formulando el proyecto de
presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de
decisiones en cada nivel de las organizaciones pblicas
durante cada fase del proceso presupuestario y generar
un cambio en la estructura de incentivos que gobierna el
comportamiento de los actores.
De esta manera, se fortalece la capacidad efectiva del
Estado para generar valor pblico, a travs de acciones
gubernamentales que contribuyan a la solucin efectiva
de los problemas que aquejan a la colectividad, a travs
de un complejo pero eficiente y transparente proceso de
transformacin de insumos en productos y resultados
que impacten positivamente en el bienestar de la
poblacin (Shack, 2007).
Elaborar
E
v
a
l
u
a
r
Ejecutar
E
s
t
a
b
l
e
c
e
r
Elabo
Informacin
sobre
Desempeo
CONCEPTUALIZANDO UN POR
36
Su existencia no slo deviene de una firme voluntad poltica de cambiar el estado
actual de cosas en la administracin pblica sino de que exista adems del marco jurdico, un
cambio efectivo en los procesos de trabajo que permita transitar progresivamente de un enfoque
centrado en la ejecucin de medios a uno donde el centro de la atencin gire en torno al logro
de los fines y objetivos que se expresan en resultados concretos, medibles y verificables, sobre
los cuales los distintos actores del proceso decisional tcnico y poltico que caracteriza el
proceso presupuestario se responsabilizan ante la ciudadana de los resultados obtenidos por la
gestin..Conlleva en principio a hacer ms (y mejor) con lo mismo
Esto significa que el POR supone cambios ms all
del sistema administrativo de presupuesto,
involucrando al sistema de administracin
financiera en su conjunto (tradicionalmente
compuesta por los sub sistemas de presupuesto,
tesorera, endeudamiento y contabilidad) y al resto
de sistemas administrativos que gobiernan la
gestin pblica (control, adquisiciones, personal,
inversiones y dems). Desde la perspectiva
presupuestaria, implica necesariamente trascender
la esfera estrictamente de la programacin y
formulacin presupuestaria y contemplar la
perspectiva de (la orientacin hacia) los resultados
durante todas las fases del ciclo presupuestario.
Presupuesto
Tesorera
Planeamiento
e Inversin
Contabilidad
Endeudamiento
Adquisiciones
Personal
Patrimonio
Control
GESTIN
PBLICA
CONCEPTUALIZANDO UNPOR
37
Esto conlleva a la necesidad de plantearse, del
inmenso total de acciones pblicas, dnde se
concentrar nuestro foco de atencin (pues tambin
debiera existir un anlisis costo beneficio respecto
de hasta dnde se llega con el enfoque y con el
esfuerzo de tratar de medir todo)?.
Y para ello, la existencia de procesos de
planificacin estratgica (para poder incidir en lo
esencial), la concepcin integral de la actividad
estatal (las conexiones entre el gasto corriente y de
capital son inseparables a la hora de llevar adelante
los programas y polticas gubernamentales, los
cuales independientemente de qu institucin los
ejecute deben responder a una lgica de
intervencin articulada e integrada), la claridad que
debe existir en lo que se financiar (qu se har,
cmo, a qu costo, con qu propsito y cmo se
medir) a partir de la existencia de marcos lgicos,
sistemas de costeo asociados a bases contables
devengadas y en lo que se espera lograr (a partir de
la contrastacin de lneas de base de referencia)
resulta fundamental.
Fin
Propsito
Componentes
Actividades
Objetivos Indicadores
Medios de
verificacin
Supuestos
Fin Fin
Propsito Propsito
Componentes Componentes
Actividades Actividades
Objetivos Objetivos Indicadores Indicadores
Medios de
verificacin
Medios de
verificacin
Supuestos Supuestos
CONCEPTUALIZANDOUNPOR
38
Componentes del POR en el Per
1. Programas Presupuestarios Estratgicos; en los cuales a partir de
la construccin de Marcos Lgicos, vinculan sistemticamente los
resultados de una accin pblica (y por tanto, a sus actores) con
productos, procesos e insumos necesarios para su ejecucin,
sustentando cada una de las relaciones de causa efecto sobre la base de
la informacin y experiencia existente.
2. Seguimiento de Indicadores; que permite a partir de la construccin de
indicadores de desempeo y lneas de base, disponer de informacin
oportuna sobre el cumplimiento de metas de gasto, producto y
resultado, tanto para la mejora de la gestin pblica como para sostener
procesos de rendicin de cuenta a la ciudadana y fortalecer el control
por parte de la Comisin de Presupuesto y Cuenta General del Congreso
de la Repblica.
3. Evaluaciones Independientes; que son valoraciones de una intervencin
prevista, concluida o en ejecucin, realizadas por especialistas
independientes y que permiten determinar la relevancia, eficiencia,
eficacia, impacto y sostenibilidad de la intervencin, coadyuvando a la
incorporacin de informacin sobre resultados en el proceso de toma de
decisiones.
F: MEF, Per (2008)
COMPONENTES DEL POR EN EL PER
39
4. Incentivos a la gestin; a fin de reorientar el comportamiento de la
administracin y enfocarlo hacia el logro de fines en lugar nicamente de
la ejecucin de medios, mediante la aplicacin efectiva de estrategias
contractuales en la gestin pblica a travs de la suscripcin de
Convenios de Administracin por Resultados, que permitan premiar las
mejoras en desempeo.
5. Transparencia y Monitoreo Participativo; con el objetivo de promover un
mayor participacin y fiscalizacin de la ciudadana respecto de las
acciones del Estado, con la finalidad de reducir los riesgos de corrupcin
e incentivar el mejor desempeo de las instituciones a travs de la
implementacin de mecanismos de transparencia y acceso ciudadano a la
informacin, monitoreo participativo del gasto y el ejercicio mejorado de
presupuestos participativos.
6. Generacin de capacidades; a travs de la elaboracin y difusin de
metodologas y materiales de capacitacin, el establecimiento de
directivas y la provisin de asistencia tcnica para el fortalecimiento de
las capacidades de los funcionarios y trabajadores involucrados
pertenecientes a los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local).
Fuente: MEF, Per (2008)
COMPONENTES DEL POR EN EL PER
40
F: MEF, Per (2008)
PROGRAMA ARTICULADO DE NUTRICIN
41
PROGRAMAS ESTRATGICOS DISEADOS SEGN
AO FISCAL DE IMPLEMENTACIN
2008 2009 2010 2011
1. Programa articulado nutricional
6. Acceso a agua potable y
disposicin sanitaria de excretas
para poblaciones rurales
10. Seguridad ciudadana 16. Enfermedades no transmisibles
2. Salud materno neonatal
7. Acceso y uso de servicios pblicos
esenciales de telecomunicaciones en
poblaciones rurales.
11. Accidentes de trnsito 17. Tuberculosis y VIH
3. Logros de aprendizaje al finalizar
el III ciclo de la Educacin Bsica
Regular
8. Acceso a energa en localidades
rurales.
12. Vigencia de los Derechos
Humanos y Fundamentales
18. Enfermedades Metaxnicas y
Zoonosis
4. Acceso de la poblacin a la
identidad
9.Gestin ambiental prioritaria 13. Mejora de la sanidad agraria
19. Logros de Aprendizaje en
Educacin Primaria
5. Acceso a servicios sociales
bsicos y a oportunidades de
mercado
14. Incremento de la
productividad rural de los
pequeos productores agrarios
20. Educacin Bsica Alternativa
15. Incremento de la
productividad de las MYPES
21. Trabajo infantil
22. Violencia familiar y sexual
23. Seguridad alimentara
24. Sostenibilidad del medio
ambiente
25. Ampliacin de la base tributaria
26.Mejora en el clima de negocios -
Competitividad
42
MEJORANDO EL ANLISIS CUANTITATIVO DEL
PRESUPUESTO: EL GASTO PBLICO UNIVERSITARIO
Fuente: En base a Shack (2006)
Insumo
Insumo
Producto Proceso
Proceso Producto
Resultado
Resultado
P
r
o
g
r
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c
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n
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l

G
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s
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E
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c
u
c
i

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e
l

G
a
s
t
o
Economa
Eficiencia
Eficacia Calidad
Efectividad Productividad
Contexto
Oportunidad
Recursos
Recursos
Presupuesto
A nivel
Agregado
EQ1:
N
PBI
PBI
GT
GT
GSE
GSE
GPU
N
GPU

Donde:
- GPU = Gasto Pblico Universitario
- GSE = Gasto Pblico en el Sector Educacin
- GT = Gasto Total del Sector Pblico
- PBI = Producto Bruto Interno
- N = Poblacin
43
Fuente: En base a Shack (2006)
EQ1:
N
PBI
PBI
GT
GT
GSE
GSE
GPU
N
GPU

Donde:
- GPU = Gasto Pblico Universitario
- GSE = Gasto Pblico en el Sector Educacin
- GT = Gasto Total del Sector Pblico
- PBI = Producto Bruto Interno
- N = Poblacin


EQ2:
A
F
F
M
M
GBI
GBI
PU
A
PU

Donde:
- PU = Presupuesto Universitario
- GBI = Gasto en Bienes, Servicios, Inversiones y otros
gastos corrientes y de capital.
- F = Facultades
- M = Profesor@s
- A = Alumn@s


EQ3:
COM
DEV
CAL
COM
PIM
CAL
PIM
DEV

Donde:
- DEV = Devengado
- PIM = Presupuesto Institucional Modificado
- COM = Comprometido
- CAL = Calendarizado
Riqueza del Pas
(Ingreso por
Habitante)
Prioridad
Macroeconmica
del Gasto Pblico
Prioridad Fiscal
del Gasto
Educativo
Gasto
Universitario
por Habitante
Prioridad Sectorial
del Gasto
Universitario
DESARROLLANDO LAS ECUACIONES Y
RELACIONES CUANTITATIVAS
44
Nmero de Habitantes
por Alumno
Gasto
Universitario por
Alumno
Gasto Universitario por
Habitante
Nmero de Alumnos por
Egresado
Gasto
Universitario
por Egresado
Gasto Universitario por
Alumno
EQ3:
E
A
A
GPU
E
GPU
, donde: E = Nmero de Alumn@s Egresados
EQ2:
A
N
N
GPU
A
GPU
, donde: A = Nmero de Alumn@s Matriculados
DESARROLLANDO LAS ECUACIONES Y
RELACIONES CUANTITATIVAS
45
EQ4:
n
i
i
PU GPU
1

Donde: PU es el Presupuesto Universitario Ejecutado de cada una
de las (1 n) Universidades
EQ5:
PIM
PIM
DEV
PU

Donde:
- DEV = Devengado
- PIM = Presupuesto Institucional Modificado
Capacidad de Ejecucin
Institucional
EQ6:
PIM
DEV
PIM
DEV
PIM
DEV
GG PPD


Donde:
- DEVPPD = Devengado de Planillas, Pensiones y Deuda
- DEVGG = Devengado de Gastos Gestionables (el resto)
Taxonoma de Gastos
Institucionales
A NIVEL INSTITUCIONAL
46
RELACIONANDO LA EJECUCIN CON LA
PROGRAMACIN LOGSTICA Y PRESUPUESTARIA
Programacin
Presupuestaria
Programacin
Logstica
Factor Exgeno a la
Institucin
Monitoreo
Contractual
EQ7:
PIM
PIM
PIA
PIA
PTGS
PTGS
PTMA
PTMA
CAL
CAL
MPG
MPG
MPC
MPC
COM
COM
DEV
PIM
DEV
GG GG
Donde:
-
COM = Comprometido
-
MPC = Monto de los Procesos Convocados
-
MPG= Monto de los Procesos Gestionados
-
CAL = Calendarizado
-
PTMA= Previsi n Trimestral de Gasto Mensualizada Autorizada
-
PTGS = PTG Solicitada
-
PIA = Presupuesto Institucional de Apertura
-
DEV
PPD
= Devengado de Planillas, Pensiones y Deuda
47
Denuncias Antiguas y Adecuadas por liquidar
Al inicio de vigencia del CPP
existan 3,978 denuncias por liquidar
Al 31 de marzo del ao 2010
Se han liquidado 3,,649 denuncias
Quedan pendientes 329.
2.497
3.978
329
548
1.293
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
4500
Al inicio CPP jun-07 jun-08 jun-09 A marzo 2010
Salidas
Carga
Procesos
Comunes; 700;
19%
Procesos
Simplificados;
120; 3%
Sobreseimiento
s; 826; 23%
Vias
Alternativas; 90;
2%
Archivo; 1.913;
53%
APLICANDO INSTRUMENTOS: EL NUEVO
CDIGO PROCESAL PENAL EN LA FISCALIA
48
TIEMPO DE RESPUESTA FISCAL
Tiempo de respuesta Fiscal
(en meses)
5,1
5,8
7,7
4,8
14
0
2
4
6
8
10
12
14
Antes CPP Jul 06 - Jun 07 Jul 07 - Jun 08 Jul 2008 - Jun
2009
Jul 2009 - Marzo
2010
49
PRODUCTIVIDAD FISCAL INDIVIDUAL
Productividad Fiscal
(casos terminados/Fiscal/mes)
15
29,44
32,07
25,55
11,2
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Antes CPP Jul 06 - Jun 07 Jul 07 - Jun 08 Jul 08 - Jun 09 Jul 2009 - Marzo
2010
50
EFICACIA FISCAL EN EL DJ DE HUAURA
Eficacia Fiscal
(Casos Terminados/Casos Ingresados)
95,92%
109,62%
95,31%
56,92%
75%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Antes CPP Jul 06 - Jun 07 Jul 07 - Jun 08 Jul 08 - Jun 09 Jul 2009 - Marzo
2010
51
COSTO POR CASO (. 65% MENOS)
1.752,32
5.039,53
1.503,56 1.507,93
-
1.000,00
2.000,00
3.000,00
4.000,00
5.000,00
6.000,00
Jul 06 - Jun 07 Jul 07 - Jun 08 Jul 08 - Jun 09 Jul 09 - Mar 10
En nuevos soles
52
Montos potencialmente ahorrados
22
12
10
-10
-5
0
5
10
15
20
25
Jul 06
Jun 07
Jul 07
Jun 08
Jul 08
Jun 09
M
i
l
l
o
n
e
s

d
e

s
o
l
e
s
Costo Total con CU
antes CPPP
Costo Total con
CU CPPP
Ahorro
53
BM (1998). Manual para la Gestin del Gasto Pblico. Washington, Estados Unidos.
BM (2004) y CEPAL e IDEA. Las visiones de pas importan: Lecciones de experiencias
exitosas de desarrollo. Debates de un foro de desarrollo del sector pblico y privado.
Santiago, Chile.
CEPAL/ILPES (2004). Panorama de la Gestin Pblica. Segunda Parte: Innovaciones en
materia presupuestaria. Santiago, Chile.
Cunill, Nuria y Sonia Ospina (2003). Evaluacin de Resultados para una Gestin Pblica
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54
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Uruguay. BID/PRODEV. Washington. Estados Unidos.
Algunas Referencias Bibliogrficas
CURSO INTERNACIONAL
PLANIFICACIN ESTRTEGICA Y POLTICAS
PBLICAS
Tema: Transparencia Presupuestaria y
Participacin Ciudadana
NELSON SHACK
(nelsons@ssconsultoresperu.com)
Montevideo, Mayo 2010
56
EMISOR RECEPTOR MENSAJE
Informacin
(desempeo)
Sistemas Administrativos
Transparencia:
Requiere Proceso Comunicacional
El trmino transparencia, o transparente etimolgicamente
proviene de las races latinas trans, que significa a travs, y
parents, que aparece; El diccionario de la Real Academia
Espaola define de la siguiente forma: Adj. Cuerpo a travs del
cual pueden verse los objetos claramente. Adj. Dicho de un
cuerpo, translcido Adj. Que se deja adivinar o vislumbrar sin
declararse o manifestarse Adj. Claro, evidente, que se
comprende sin ambigedad.
57
Transparencia Presupuestaria (TP)
La transparencia es un recurso clave para que la
ciudadana pueda desarrollar una influencia de manera
directa en la administracin pblica, al promover un
reequilibrio en la relacin de poder entre gobernantes y
gobernados (al someter al primero a la crtica, escritunio
pblico y control social) y al compensar las asimetras de
informacin.
La transparencia es el flujo de informacin econmica,
social y poltica a los ciudadanos. Para que pueda ser
usada en el proceso de Rendicin de Cuentas
(accountability) es indispensable que sea: accesible,
exigible, relevante, confiable y de calidad.
58
Transparencia Presupuestaria (TP)
Transparentar la gestin pblica es indispensable para
migrar hacia una administracin por resultados y
requiere cambiar la cultura organizacional en las
instituciones pblicas.
Esto ya se est produciendo en Amrica Latina con las
Leyes de Acceso Ciudadano a la Informacin, pero
adicionalmente a este Medio se requieren Canales
Institucionales (publicidad a la gestin de intereses,
agenda de reuniones conocida, prepublicacin de
normas: forma de tomar decisiones), Polticas de
Informacin (ante creciente externalizacin y
subcontratacin fuera del sector pblico) y traductores
y guardianes de la transparencia.
59
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
Si transparente
son los cuerpos
que dejan pasar la
luz y permiten
divisar claramente
los objetos a travs
de su espesor,
entonces TP es
aquella situacin en
la que la ciudadana
puede conocer lo
que se hace en
cada fase del ciclo
presupuestario e
identificar con
facilidad las
desviaciones.
Transparencia Presupuestaria (TP)
60
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
1. Los supuestos macroeconmicos que subyacen a la
elaboracin de la proforma presupuestaria sean pblicos y
las proyecciones macrofiscales en particular del crecimiento
del PBI y de los ingresos y la atencin del servicio de la
deuda pblica sean creibles por parte de los actores
informados (acadmicos y periodistas especializados).
Formulacin del Presupuesto
2. La ciudadana pueda participar efectivamente del proceso a travs de mecanismos
institucionalmente implantados para hacer conocer sus preferencias de gasto.
3. Los criterios de asignacin de los techos presupuestarios son pblicos, atienden a
algn algoritmo previamente establecido, reflejan o no las prioridades provenientes
de un proceso de planeamiento plurianual nacional o en su defecto, estn muy
marcado por la arbitrariedad de los funcionarios y polticos.
4. La cobertura institucional de la Ley Anual de Presupuesto respecto al universo de
entidades del sector pblico, en comparacin vis a vis el Programa Econmico
Gubernamental es similar.
5. A qu nivel se elabora y presenta formalmente el proyecto de presupuesto, lo cual
tambin tiene que ver con las rigideces legales para despus efectuar los cambios
durante la ejecucin.
61
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
1. El tiempo de discusin parlamentaria del proyecto de
presupuesto y la efectiva capacidad tcnica del Congreso
de ser una contraparte real al Poder Ejecutivo.
2. Si son pblicos los cambios que se introducen en cada
nivel de decisin por el que atraviesa el Proyecto de
Presupuesto durante su discusin parlamentaria, tanto a
nivel de comisiones como en el pleno del Parlamento.
Aprobacin del Presupuesto
3. La existencia formal de un anlisis costo-beneficio que indique en
trminos relativos quines ganan y quines se perjudican con la pro
forma presupuestaria.
4. Aunque no se note a primera vista su directa vinculacin, la
transparencia de esta fase est influida por las caractersticas de las
instituciones electorales (es decir, por ejemplo, las reglas de juego para
escoger a los representantes, la preminencia de los partidos polticos
sobre los candidatos, la existencia del voto preferencial y la forma de
transformar los votos en escaos, entre otros).
62
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
1. El nivel de transparencia en esta etapa se refiere no
slo a conocer cmo se est ejecutando el
presupuesto sino a que los actores comprendan los
procesos de ejecucin del gasto.
2. Qu modificaciones financieras y no financieras al
presupuesto originalmente aprobado por el
Congreso se han efectuado durante el proceso de
ejecucin presupuestaria.
Ejecucin del Presupuesto
3. Conocer los resultados de los procesos de adquisiciones y
contrataciones que realiza el Estado.
4. Saber no slo cunto se ha gastado sino de dnde han
provenido dichos recursos y fundamentalmente qu se ha
logrado su aplicacin.
63
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
Aprobacin Aprobacin
Ejecucin Ejecucin
Evaluacin Evaluacin
Formulacin Formulacin
Ciclo
Presupuestario
1. Existen dos tipos de evaluaciones presupuestarias: (i)
aquellas que inciden en los resultados financieros y
econmicos de la gestin y (ii) las que verifican la
legalidad de los actos. Las primeras requieren la
identificacin de indicadores de desempeo que permitan
conocer, medir, evaluar, controlar y mejorar la gestin de
las entidades. Las segundas son desarrolladas por la
Contralora Externa e Interna y su transparencia estar en
directa relacin con la credibilidad de los controladores.
Evaluacin del Presupuesto
2. Es necesario que las evaluaciones se estn a cargo de personal tcnico
calificado en el servicio a evaluar, y sobretodo que muestren signos creibles de
independencia al momento de evaluar el desempeo institucional.
3. El Poder Ejecutivo anualmente presente ante el Congreso un Informe de
Rendicin de cuentas exhaustivo respecto a los logros e impactos del gasto
realizado.
4. Los resultados de las evaluaciones deben plasmarse en compromisos polticos
concretos de mejora en la asignacin y ejecucin del gasto pblico.
64
Evaluaciones de Presupuesto Abierto
(Transparencia Presupuestaria, Open Budget Index)
1
0

r
e
a
s

T
e
m

t
i
c
a
s

d
e

A
n

l
i
s
i
s

Disponibilidad de Ia Informacin Presupuestaria
Difusin de documentos relacionados con el Proyecto de
Presupuesto del Ejecutivo
Difusin del Presupuesto Promulgado
Proyecto de Presupuesto del Ejecutivo
Estimaciones para el ao fiscal y aos posteriores
Estimaciones para aos previos al ao fiscal
Exhaustividad y cobertura
Monitoreo de Desempeo
Polticas y Prcticas Presupuestarias
Formulacin del Presupuesto del Ejecutivo
Aprobacin Legislativa del Presupuesto
Ejecucin del Presupuesto
Rendicin de Cuentas y Control a cargo de la Institucin Superior
de Auditora
65
66
Qu pases abren sus
Presupuestos al Pblico?. . .
Indice 2008
Transparencia
Presupuestaria
(IPA)
66
VARIABLES ATRIBUTOS
Participacin ciudadana 5
Atribuciones y participacin del legislativo en el presupuesto 4
Informacin sobre criterios macroecomicos del presupuesto 2
Cambios del presupuesto 1
Asignacin del presupuesto 5
Fiscalizacin del presupuesto 5
Evaluacin de la contralora interna 1
Capacidades de los rganos del control externo 3
Rendicin de cuentas 7
Control sobre funcionarios pblicos (federales) 5
Responsabilidad de los niveles de gobierno 1
Informacin sobre deuda pblica (federal) 4
Calidad de la informacin y estadsticas en general 4
Oportunidad de la informacin del presupuesto 4
Ley de transparencia y acceso ciudadano a la informacin 2
TOTAL 53
ILTP: Variables consideradas en los Estudios
67
ILTP 2003/2005/2007
INDICE LATINOAMERICANO DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
44
50
62
44
49
31
40
50
46
45
47
58
60
31
54
39
52
44
38
67
40
50
40
52
50
42
33
20
30
40
50
60
70
A
r
g
e
n
t
i
n
a
B
r
a
s
i
l
C
h
i
l
e
C
o
l
o
m
b
i
a
C
o
s
t
a

R
i
c
a
E
c
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o
r
E
l

S
a
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M

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i
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o
N
i
c
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r
a
g
u
a
P
e
r

G
u
a
t
e
m
a
l
a
B
o
l
i
v
i
a
V
e
n
e
z
u
e
l
a
2003 2005 2007
68
ndices sobre los niveles de corrupcin en el
mundo
69
La Participacin Ciudadana es la intervencin
activa y organizada de la sociedad y de la
ciudadana en general en los procesos de
desarrollo de sus distritos, provincia o regin, en
conjunto con sus autoridades pblicas, mediante
el ejercicio democrtico y en el marco de la
legislacin vigente. Est relacionada directamente
con la capacidad de influir en los procesos de
toma de decisiones en el Estado.
El Presupuesto es el reflejo financiero del plan,
la distribucin priorizada de los ingresos y el
reflejo de la cultura organizacional, procesos y
procedimientos que caracterizan al Estado.
Presupuesto y Participacin Ciudadana
70
El Presupuesto Participativo, en la mayor parte
de experiencias, es un espacio de concertacin al
cual asisten las autoridades regionales,
autoridades locales y representantes de la
sociedad civil.
Mediante este proceso se definen en conjunto
cmo y a que se orientarn los recursos de
inversin a nivel regional y local, teniendo en
cuenta la visin del desarrollo de los Planes de
Desarrollo y los objetivos establecidos en los
Planes Estratgicos Institucionales. El enfoque
debiera ser plurianual y territorial.
El Presupuesto Participativo
71
Fases del Proceso Presupuestario
Elaborar
E
v
a
l
u
a
r
Ejecutar
E
s
t
a
b
l
e
c
e
r
Elabo
OPAs
V
CONTROL
V V
CONTROL CONTROL
VI
EVALUACION
VI VI
EVALUACION EVALUACION
III
APROBACION
III III
APROBACION APROBACION
I
PROGRAMACION
I I
PROGRAMACION PROGRAMACION
II
FORMULACION
II II
FORMULACION FORMULACION
CICLO CICLO
PRESUPUESTARIO PRESUPUESTARIO
IV
EJECUCION
IV IV
EJECUCION EJECUCION
Ejecutar
Elaborar
72
Planeamiento
Estratgico
Multianual
VI
EVALUACIN
III
APROBACIN
V
CONTROL
I
PROGRAMACIN
II
FORMULACIN
IV
EJECUCIN
Presupuesto participativo y
descentralizado, que
racionalice funciones y
competencias
interinstitucionales y
promueva una accin
intergubernamental (nacional,
regional y local) coherente
PARTICIPACIN
DIRECTA DE
ACTORES
SOCIALES
EN EL DESTINO
DE LOS RECURSOS
73
Fases del Proceso Presupuestario
OBJETIVOS
Permitir a los ciudadanos intervenir en la asignacin
de los recursos pblicos y en las dems decisiones
de gobierno que tengan importancia para el futuro
de su comunidad
Es una combinacin de democracia representativa con
democracia directa de los ciudadanos
Mecanismo de asignacin de recursos para promover la construccin de un
arreglo institucional que permita a los ciudadanos intervenir en la creacin de las
polticas pblicas
Mejorar la
eficiencia del
gasto pblico
Ha permitido el procesamiento de las demandas de
los distintos sectores de la sociedad, estableciendo
consenso sobre las prioridades de cada lugar y
creando conciencia en la tarea de buscar y generar
nuevos recursos para el desarrollo del pas
74
Presupuesto y Planeamiento Participativo
Corresponsabilidad
entre la sociedad civil
y el Gobierno Regional
o Local
Tolerancia: reconocimiento
y respeto a la diversidad
de opiniones
Transparencia,
Publicidad y
Control
Respeto a los
Acuerdos
Participativos y
Efectividad
Solidaridad: asumir los
problemas de otros
como propios
Igualdad
de
Oportunidades en la
Patricipacin
Principios
Preponderantes
Principios del Presupuesto Participativo
75
Provincia Distrito Regin
Acuerdos
sobre
financiamiento
compartido de
proyectos de
alcance
Regional
/
Provincial en el
marco del Plan
de Desarrollo
Regional /
Provincial
Concertado
El presupuesto participativo implica necesariamente un Enfoque
Territorial y un Horizonte Plurianual.
Interaccin Jurisdiccional en el
Presupuesto Participativo
76
Aspectos a considerar en el Presupuesto
Participativo
1. Se analizan los problemas de manera integral, para
priorizar los ms urgentes.
2. La priorizacin de los proyectos debe buscar la
mayor rentabilidad social y econmica.
3. Debe considerar las brechas sociales esenciales.
4. Se prioriza lo que la comunidad necesita, no
necesariamente lo que los agentes piden (consenso
tcnico para entender lo que se requiere).
Instructivo del Presupuesto Participativo MEF, Per
77
VISION
REGIONAL
O LOCAL
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
CONCERTADOS
PROPUESTAS
DE ACCIONES
CRITERIOS DE
PRIORIZACION
SOPORTE Y
ASISTENCIA
TECNICA
EVALUACION
TECNICA
ACCIONES
CONCERTADAS
RESPONSABILIDADES
- ESTADO
- SOCIEDAD
SEGUIMIENTO
Y
EVALUACION
CAPACITACION
IDENTIFICACION
3
IDENTIFICACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
4
CAPACITACION
DE AGENTES
PARTICIPANTES
5
TALLERES
DE TRABAJO
6
EVALUACION
TECNICA
7
FORMALIZACION
DE ACUERDOS
8
RENDICION
DE CUENTAS
1
PREPARACIN
2
CONVOCATORIA 1
2
3
4
5
6
7
8
Planificacin
Estratgica
Programacin
Tctica
Presupuestacin
Operativa
Evaluacin
Retroalimentadora
FASES
78
Principales etapas del Proceso
VISION
REGIONAL
O LOCAL
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
CONCERTADOS
PROPUESTAS
DE ACCIONES
CRITERIOS DE
PRIORIZACION
ACCIONES
CONCERTADAS
MISION
OBJETIVOS
ESTRATGICOS
ACTIVIDADES
Y PROYECTOS
INGRESOS
Y EGRESOS
SOPORTE Y
ASISTENCIA
TECNICA
EVALUACION
TECNICA
RESPONSABILIDADES
- ESTADO
- SOCIEDAD
PLAN DE
DESARROLLO
CONCERTADO
PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
PLAN
ESTRATEGICO
INSTITUCIONAL
PRESUPUESTO
INSTITUCIONAL
Articulacin de los Instrumentos de
Programacin a nivel Subnacional
79
Optimizacin
del uso de los
recursos
pblicos
Incrementa la
rentabilidad social
de los proyectos
Desarrollo de una
cultura participativa
Fortalecimiento de
las instituciones
Fortalecimiento
de la democracia
Fortalecimiento de la
gobernabilidad
Control
ciudadano
Sostenibilidad del
planeamiento
PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
80
Ventajas del Proceso Participativo
Algunas
autoridades
adversas al
proceso
Limitada
representatividad de
Agentes
Participantes
Limitada interrelacin
entre distintos
niveles de gobierno
Proceso
Plurianual
Limitada
participacin de la
sociedad civil en el
seguimiento del
proceso
Ilusin fiscal y
fragmentacin del
gasto
Poca importancia al
anlisis tcnico:
Efectividad en el
cumplimiento de
compromisos
Carencia mecanismo
efectivo de vigilancia y
control
Formacin de
capacidades tcnicas,
de gestin y de
interrelacin en las
burocracias
Aspectos para mejorar a la luz de la
experiencia ...
81
MIRADOR TAMBOPATA, MADRE DE DIOS
Presupuesto ejecutado (2004):
Presupuesto total: 7 214 997 S/.
Principales fuentes de gasto:
Personas y otros gastos
sociales: 1 650 584 S/.
Bienes y servicios: 1 845 626
S/.
Inversiones: 1 831 446 S/.
Indicadores Sociales*:
Poblacin: 70 966 personas
Nivel de vida:Pobre.
% viv. sin agua: 64.68
% viv. sin desague: 68.42
% viv. sin electricidad: 33.75
Tasa de analfabetismo: 5.9
Tasa de mortalidad infantil: 38.5 x
1000
Datos del distrito
Datos del Proyecto
Costo total: 2 200 000 S/.
82
PROYECTO COMPLEJO ECOTURSTICO DE HUANCAVELICA-PISCINAS
Presupuesto ejecutado (2004):
Presupuesto total: 9 009 299 S/.
Principales fuentes de financiamiento:
FONCOMUN: 2.2 millones S/.
Canon y sobrecanon: 1 milln S/.
Principales fuentes de gasto:
Personal y obligaciones sociales: 2 020 944 S/.
(85% pagados por FONCOMUN)
Inversiones: 4 477 048 S/. (80% pagados por
FONCOMUN)
Indicadores Sociales*:
Poblacin: 147 966 personas
Nivel de vida: Pobre.
% viv. sin agua: 55.65
% viv. sin desague: 68.06
% viv. sin electricidad: 31.92
Tasa de analfabetismo: 16.7
Tasa de mortalidad infantil: 66.8
Datos de la provincia
Datos del Proyecto
Costo total: 2 100 000 S/.
Costo anual: aproximadamente 570 000 S/ para el 2005
Fuente de financiamiento: FONCOMUN multidistrital
83
http://www.mef.gob.pe/
84
85
Gracias !
S&S PROYECTISTAS Y CONSULTORES
ASOCIADOS
http://www.ssconsultoresperu.com
NELSON SHACK
(nelson.shack@gmail.com)