TRIBUTACION MUNICIPAL

ARMANDO ZOLEZZI MLLER

El Ttulo V de la Ley Orgnica de
Municipalidades trata de la Economa y
la Hacienda Municipal. Est dividido en
cinco captulos. El segundo se refiere a
las Rentas Municipales.

El tema es fundamental, pues se puede
afirmar, sin temor a errar, que no es posi-
ble hablar de autonoma municipal si es-
tos niveles de gobierno carecen de auto-
noma econmica.

Si bien la Constitucin en su artculo
252 declara que las municipalidades tie-
nen autonoma econmica y en el artculo
257 les asigna una serie de recursos bsi-
camente tributarios, la realidad demuestra
que tales recursos son insuficientes y que
la autonoma econmica que se pretende
es muy limitada.

En el artculo 90 de la Ley Orgnica
de Municipalidades, adems de referir los
recursos que les otorga el citado artculo
257, menciona o precisa seis ms: unos
de naturaleza tributaria, como es el caso
del Impuesto de Alcabala y los aportes en
terreno o dinero que deben realizar los
urbanizadores; otros que constituyen in-
gresos propios, tales como los previstos
en los incisos 5 y 6, y, finalmente, las
transferencias que reciban del Tesoro P-
blico.

Respecto de este ltimo recurso, esto
es las transferencias del Tesoro Pblico,
considero necesario distinguir entre las
condicionadas de las que no lo estn.

En efecto, si la transferencia obedece a
un programa especfico (por ejemplo, el
vaso de leche), los recursos no son de dis-
posicin autnoma del Municipio, pues
necesariamente dichos recursos deben ser
empleados en el programa o en el servicio
pblico que los ha motivado. En tal
sentido, dicha transferencia es una trans-
ferencia condicionada.
59
Es necesario sealar que este tipo de
transferencias no son las ms convenien-
tes para los Gobiernos Locales, pues
usualmente estn sujetas a constantes ne-
gociaciones con el Gobierno Central, lo
que mengua la autonoma de las Munici-
palidades. Ms an, la mayora de pro-
vincias del Per no tienen ninguna posi-
bilidad de iniciar una negociacin de este
tipo con el Gobierno Central.

Es evidente que al transferirse servicios
pblicos que antes estaban a cargo del
Gobierno Central o crearse nuevos, como
sera el caso del vaso de leche, es indis-
pensable que tambin se transfieran los
recursos necesarios para cubrir los gastos
que demanda su atencin, pero ello nor-
malmente no est exento de dificultades.

En efecto, si el servicio que prestaba
el Gobierno Central en la jurisdiccin
municipal era diminuto o inexistente y por
tanto, su presupuesto reducido o nulo,
nicamente las municipalidades que
cuenten con recursos propios podrn me-
jorar tales servicios. De ah, que la trans-
ferencia de fondos debe estar en relacin
con las necesidades de las respectivas
municipalidades, con las obvias limita-
ciones que nuestra realidad tiene, pues en
la actualidad, si se pretendiera satisfacer
todas las necesidades que demanda una
adecuada prestacin de los servicios
pblicos locales, a nivel nacional, no ha-
bra posibilidad alguna de lograrlo con los
recursos del Gobierno Central.

Por lo dicho se puede concluir que las
municipalidades nicamente podrn satis-
facer las necesidades pblicas de su co-
lectividad en la medida que se les garanti-
ce una adecuada fuente financiera y, en
pases como los nuestros, no hay otra que
no sea la tributaria, tanto por tributos de
aplicacin local como en la participa-
cin en el rendimiento de tributos nacio-
nales.

Sin embargo, la creacin de tributos
por parte de las municipalidades est muy
limitada por nuestra Constitucin y los de
rendimiento mayor, como son los im-
puestos, nicamente pueden ser creados
por el Poder Legislativo.

Para una adecuada interpretacin de
las normas sobre tributacin contenidas en
la Constitucin y Ley Orgnica de Muni-
cipalidades es preciso tratar distintos as-
pectos.

POTESTAD TRIBUTARIA:

Consiste en la facultad de crear, modi-
ficar o suprimir tributos y es materia que
nuestra Constitucin regula. Tambin lo
hace en relacin con los limites dentro de
los cuales se ejerce esta facultad.

Por tanto, la potestad tributaria en el
Per nace de la Constitucin y es tambin
materia constitucional la distribucin de
tal potestad entre los distintos niveles de
Gobierno: Nacional o Central, Regional y
Local o Municipal.

A los Gobiernos Locales (municipali-
dades) se les reconoce una potestad Tri-
butaria propia, pero restringida a los tri-
butos que la Constitucin designa como
arbitrios, contribuciones y derechos (
1
).
(
1
) El ultimo prrafo del Art. 139 de la Constitucin dispone: Los Gobiernos Locales pueden crear,
modificar y suprimir contribuciones, arbitrios y derechos o exonerar de ellos, conforme a ley.
Esta potestad esta restringida a sus contribuciones, arbitrios y derechos, tal como lo precisa el inciso 4
del Art. 254 de la Constitucin.
60
La potestad en examen, as como la
otorgada a los otros niveles de Gobierno
se encuentra limitada mediante lo que se
conoce como principios tributarios.

LIMITES AL EJERCICIO DE LA
POTESTAD TRIBUTARIA:

Se trata de restricciones consagradas
en la Constitucin, mediante la incorpo-
racin de principios obligatorios o pro-
gramticos (
2
).

Los principios obligatorios son aque-
llos compulsivos o de aplicacin ineludi-
ble, por lo que su no observancia trae
consigo la invalidez constitucional de la
normal legal. Se trata de mximas o pos-
tulados que rigen la tributacin y que tie-
nen correlacin con garantas precisas es-
tablecidas en la Constitucin.

En el texto constitucional peruano
pueden sealarse hasta tres principios
obligatorios de naturaleza tributaria:

a) Legalidad: Este naci de las luchas
polticas contra el Estado absolutista.
En las constituciones modernas y en
los Estados de Derecho contempor-
neos tiene un contenido distinto al de
su origen. En la actualidad y para
nuestro ordenamiento constitucional,
consiste nicamente en la necesidad de
usar el instrumento legal pertinente
(ley, decreto legislativo, ley regional,
decreto supremo o edicto), por su res-
pectivo titular (Poder Legislativo, Pre-
sidente de la Repblica, Asamblea
Regional o Concejo Municipal) en el
mbito de su competencia (Por ejem-
plo, las Asambleas Regionales slo
podrn crear tributos cuando se les de-
legue la facultad y los Concejos Muni-
cipales nicamente si se trata de arbi-
trios, contribuciones y derechos, de
aplicacin local).

b) No confiscatoriedad: Esta recogido
en la Constitucin con la frmula: No
hay impuesto confiscatorio. No obs-
tante ese texto debe entenderse que no
hay tributo confiscatorio, pues el
principio est vinculado con la garan-
ta del derecho a la propiedad y no es
posible la utilizacin del instrumento
tributario para privar a alguien de la
suya. El derecho a la propiedad
est consagrado en nuestra Constitu-
cin (
3
) y garantizada su inviolabilidad
(
4
).

Sin embargo, es preciso sealar que
dentro del campo de competencia mu-
nicipal no es fcil imaginar que se
puedan crear tributos confiscatorios.
Tal circunstancia podra darse en caso
de impuestos o tomando el sistema tri-
butario en su integridad. En todo caso,
es difcil precisar a partir de qu mon-
to puede considerarse un tributo como
confiscatorio y en el Per no existe ju-
risprudencia del Tribunal Fiscal, de la
Corte Suprema o del Tribunal de Ga-
rantas Constitucionales sobre esta ma-
teria.
(
2
) El segundo prrafo del Art. 139 de la Constitucin dispone: La tributacin se rige por los principios de
legalidad, uniformidad, justicia, publicidad, obligatoriedad, certeza y economa en la recaudacin. No
hay impuesto confiscatorio ni privilegio personal en materia tributaria.
(
3
) Constitucin: Art. 2.- Toda persona tiene derecho.- A la propiedad y a la herencia, dentro de la
Constitucin y las leyes.
(
4
) Constitucin: Art. 125.- La propiedad es inviolable. El Estado la garantiza....
61
c) Generalidad: Este principio se refiere
ms a un aspecto negativo que positi-
vo. No se trata, segn la generalidad,
de que todos deben pagar tributos sino
que nadie debe ser eximido o liberado
de la obligacin por privilegios perso-
nales de clase, linaje o casta: No hay
privilegio personal en materia tributa-
ria, es la frmula recogida en nuestra
Constitucin. Ello concuerda con lo
establecido en el Art. 187, primer
prrafo, de la misma que dispone:
Pueden expedirse leyes especiales
porque lo exige la naturaleza de las
cosas, pero no por la diferencia de per-
sonas.

Es preciso indicar que este principio
no impide establecer excepciones, pero
por razones distintas. Por ejemplo, otor-
gar una exoneracin o beneficio tributa-
rio a favor de instituciones de beneficen-
cia o de promocin de ciertas actividades,
tales como las folclricas, culturales, ar-
tsticas o deportivas. Tambin es admiti-
do otorgar exoneraciones o beneficios
temporales a determinadas actividades
productivas que se quiera promover, con
fines de regulacin o promocin econ-
mica (agricultura, minera, pesca, indus-
trias, etc.).

La interpretacin de los alcances de
este principio, en el sentido expuesto,
coincide con la facultad reconocida de
conceder exoneraciones y otros bene-
ficios tributarios, prevista en el pri-
mer prrafo del Art. 139 de la Constitu-
cin.

Los principios programticos son
mximas o recomendaciones al legis-
lador. Se trata de principios no jurdi-
cos ni determinables objetivamente, por
su contenido fundamentalmente poltico
o econmico o especficamente de po-
ltica fiscal, que el legislador debe tener
en cuenta para un eficaz sistema tributa-
rio.

Dado su contenido programtico no
tiene un correlato de garantas precisas
establecidas en la Constitucin, por lo
que su infraccin no conlleva la invali-
dez constitucional de las normas dictadas
en sentido distinto al recomendado.

Se puede afirmar que, de los princi-
pios consagrados en nuestra Constitu-
cin, tres de ellos, corresponden a esta
categora: Uniformidad, Certeza y Eco-
noma en la Recaudacin.

Estos principios o cnones de la
imposicin fueron formulados por Adam
Smith en el ao 1776 y consisten en lo
siguiente:

a) Uniformidad: Es lo que en doctrina se
conoce como principio de igualdad o
isonoma y se refiere, en concreto, a la
capacidad contributiva, elemento que
debe tenerse en consideracin es-
pecialmente en los impuestos, con la
finalidad de gravar a cada quien segn
la capacidad econmica que tenga.
Ello conlleva dar un tratamiento igual
a los iguales y desigual a los desigua-
les. Su efectiva aplicacin queda libra-
da a la prudente apreciacin del legis-
lador.

b) Certeza: Se vincula con la claridad de
las normas. Los tributos deben ser re-
gulados en todos sus aspectos a fin de
eliminar la discrecionalidad de la Ad-
ministracin en la aplicacin de los
mismos. La oportunidad, manera y
monto a pagar deben estar claramente
expresados para una correcta com-
prensin por parte del contribuyente y
cualquier otra persona.
62
c) Economa en la recaudacin: El tri-
buto debe tener un rendimiento ade-
cuado, debiendo evitarse aquellos de
costosa recaudacin.

Los otros principios mencionados en
el Art. 139: obligatoriedad y publicidad,
no son propiamente principios, sino ca-
racteres comunes a cualquier norma jur-
dica. En tal sentido, el Art. 195 de la
Constitucin establece: La ley es obliga-
toria desde el decimosexto da ulterior a
su publicacin... y, el segundo prrafo
del Art. 87 declara: La publicidad es
esencial para la existencia de toda norma
del Estado.

Es del caso sealar que la obligatorie-
dad est en la esencia de toda norma jur-
dica y su cumplimiento coactivo es el l-
gico corolario. La obligatoriedad est
condicionada a la promulgacin y publi-
cidad de la norma.

Finalmente, la justicia es un valor, no
es un principio. El fin del Derecho es la
justicia.

En sntesis, son principios insoslaya-
bles los que se han designado como obli-
gatorios. Son caracteres generales de toda
norma jurdica la obligatoriedad y publi-
cidad. Los programticos, son principios
que constituyen una buena recomenda-
cin al legislador, pero que puede o no
seguirla el legislador o productor de la
norma.

LIMITACIONES DE LA LEY ORGA-
NICA DE MUNICIPALIDADES:

El artculo 130 de la Constitucin dis-
pone que los Gobiernos Locales pueden
crear determinados tributos (arbitrios,
contribuciones y derechos) conforme a
ley. Esto es, la Constitucin dispone que
el ejercicio de la potestad tributaria se
haga dentro de las formalidades que sea-
la la ley. Tal mandato tiene su explica-
cin en la necesidad de respetar el princi-
pio de legalidad, al que antes se ha hecho
referencia.

Dicha ley no es otra que la Ley Org-
nica de Municipalidades, instrumento le-
gal que tiene por objeto normar la Organi-
zacin, autonoma, competencia, funcio-
nes y recursos de las municipalidades.

En el campo de la potestad tributaria
era necesario precisar al sujeto de dicha
potestad, el instrumento legal a utilizar,
los requisitos para su aprobacin y la ma-
teria de competencia, pues la referencia
genrica a los trminos arbitrios, contri-
buciones y derechos, sin la existencia de
una definicin legal previa, haca necesa-
rio llenar el vaco.

Toda esta temtica, aunque no siempre
correctamente, es tratada por la Ley
Orgnica de Municipalidades.

Se ha dicho que el principio de legali-
dad est vinculado a tres aspectos: Titular
de la potestad tributaria, instrumento legal
a utilizar y materia.

a) Titular de la potestad tributaria:
Dado que la Constitucin establece en su
artculo 252 que la Administracin Mu-
nicipal se ejerce por los Concejos Mu-
nicipales, la Ley Orgnica de Muni-
cipalidades en sus artculos 94, 109,
110 e inciso 3 del artculo 36, precisa
que el rgano competente para la crea-
cin, modificacin supresin de los tri-
butos municipales es el respectivo Con-
cejo Provincial o Distrital y se requiere el
voto conforme de no menos de la mitad
del nmero legal de miembros del Conce-
jo.
63
Sin embargo, para poder conceder
exoneraciones, se requiere el voto confor-
me de las dos terceras partes del nmero
legal de miembros del Concejo.

La limitacin ms importante que con-
tiene la Ley Orgnica de Municipalida-
des, respecto del titular de la potestad tri-
butaria, es la prevista en el segundo
prrafo del Art. 94, segn la cual los tri-
butos que aprueben los Concejos Distrita-
les deben ser ratificados por la Municipa-
lidad Provincial para su vigencia. En tal
sentido, se puede afirmar que los Conce-
jos Distritales tienen potestad tributaria
tutelada por su correspondiente Concejo
Provincial.

Si bien es verdad que hay argumentos
atendibles para justificar la tutela, estimo
que tal limitacin no fluye de la Constitu-
cin desde que sta al conceder la potes-
tad tributaria no distingue entre Munici-
palidades Provinciales y Distritales ni
somete a stas al tutelaje de aqullas.

No obstante lo expresado, en mi opi-
nin y en tanto no se modifique la Ley
Orgnica de Municipalidades, considero
que los Concejos Distritales deben some-
terse al procedimiento establecido.

b) Instrumento Legal: El segundo
prrafo del artculo 110 de la Ley Org-
nica de Municipalidades 23853 establece:
Los Edictos son normas generales por
cuya virtud se aprueban los tributos mu-
nicipales....

En consecuencia, el Edicto es la nor-
ma legal, a nivel municipal, mediante la
cual los Concejos Provinciales o Distrita-
les pueden crear, modificar o suprimir
sus arbitrios, contribuciones y derechos.
Dicho instrumento legal tiene fuerza de
ley.
Se violar el principio de legalidad en
tanto no se use el instrumento legal perti-
nente (Edicto). Por ejemplo, es contrario
a la Constitucin un tributo creado me-
diante Ordenanza Municipal o mediante
Acuerdo de Concejo, no obstante que am-
bos instrumentos legales los expide el ti-
tular de la potestad tributaria, esto es el
Concejo Municipal.

Con mayor razn lo ser el tributo
creado por Decreto o Resolucin de Al-
calda, pues en este caso el titular no tiene
facultades y el instrumento legal no es el
pertinente.

Como toda norma jurdica de aplica-
cin general, el Edicto debe ser publicado
para su vigencia.

Adicionalmente, la Ley Orgnica de
Municipalidades en su artculo 95 esta-
blece que, cuando la publicacin se haya
hecho en diario distinto al Diario Oficial
El Peruano, la Municipalidad corres-
pondiente debe remitir copia autenticada
de la respectiva publicacin al Tribunal
Fiscal, para su conocimiento.

c) Materia: Como antes se ha visto, la
Constitucin circunscribe el mbito de la
potestad tributaria a los arbitrios, contri-
buciones y derechos.

La doctrina vigente y mayoritaria dis-
tingue tres tipos de tributos que son: im-
puestos, contribuciones y tasas. Los im-
puestos estn excluidos de la potestad tri-
butaria municipal. Las contribuciones,
por el contrario, s estn incluidas y son
objeto de definicin en la Ley Orgnica
de Municipalidades. Finalmente, la Cons-
titucin no menciona expresamente a las
tasas, pero al referirse a los arbitrios y de-
rechos, comprende tributos que la doctrina
usualmente considera como tasas.
64
c.1. Contribuciones: La Ley Orgnica de
Municipalidades, al definir este tipo de
tributo, lo hace restrictivamente, pues
limita su aplicacin a los beneficios, que
pueda tener un contribuyente, derivados
de la ejecucin o conservacin de obras
pblicas. Por tanto, se excluye la posibili-
dad de crear contribuciones distintas a las
vinculadas con obras pblicas.

Si bien puede considerarse que es otra
limitacin el hecho que la contribucin
de mejoras se rija por la ley que la regula
(Decreto Legislativo N 184), estimo que
dadas las caractersticas de este tributo no
podemos hablar de limitacin, pues la
cobranza o no de la contribucin depende
de la decisin que al respecto adopte la
Municipalidad en cada caso.

En cuanto a la contribucin por peaje,
tanto la Ley Orgnica de Municipalida-
des, como su ampliatoria, la Ley 23854,
disponen que el cobro por tal concepto
slo puede hacerse respecto de caminos o
carreteras construidos o mantenidos por la
respectiva municipalidad, con sujecin a
la Ley que regula el peaje (
5
).

Al igual que en el caso de la contribu-
cin de mejoras, la cobranza del peaje
depende de la decisin que adopte el
Concejo Municipal, por lo que no puede
entenderse como una limitacin a su po-
testad tributaria el hecho que el sistema de
peajes se rija por ley.

En lo que respecta a las otras contribu-
ciones, como es el caso de pontazgo
(contribucin que se paga para pasar por
los puentes), barcaje (contribucin que
se abona por pasar de una a otra parte del
ro en una barca) y otros similares, slo
pueden hacerse efectivos en tanto se trate
de obras ejecutadas o conservadas por las
correspondientes municipalidades.

Es regla general para todas las contri-
buciones que lo recaudado se destine ni-
camente a la construccin o conservacin
de obras pblicas.

c.2. Arbitrios: El trmino es muy antiguo
y se usaba para hacer referencia a casi
todos los tributos que los municipios
cobraban a los ciudadanos. La Ley Org-
nica de Municipalidades restringe este
concepto y define aquellos como los tri-
butos que deben pagar los contribuyentes
en retribucin de la prestacin o man-
tenimiento de un servicio pblico. Es
del caso sealar que la vinculacin entre
el servicio prestado por el ente estatal y el
pago realizado por el beneficiario del ser-
vicio es lo que caracteriza a los tributos
que la doctrina define como tasas.

No obstante que la definicin de arbi-
trios dada por la Ley llevara a considerar
como tales a todo pago que se haga a las
municipalidades en retribucin a la pres-
tacin o mantenimiento de cualquier ser-
vicio pblico que est a cargo del Gobier-
no Local, el numeral 30 del Art. 92 de la
L. O. de M. menciona en forma expresa
nicamente a tres.

En efecto, slo seala como servicios
pblicos por los cuales se pueden cobrar
arbitrios al de alumbrado pblico, lim-
pieza pblica y conservacin de parques y
jardines, precisando que las municipali-
dades podrn establecer arbitrios por otros
servicios pblicos que la ley seala.
(
5
) El sistema de peaje se rige por la Ley 15773 y por el Decreto Ley 18694. Adicionalmente, debe tenerse
presente el Art. 200 de la Ley 24422 y el Decreto Supremo N 006-88-TC, del 20 de febrero de 1988.
65
Finalmente, dispone que el monto mxi-
mo de los arbitrios de limpieza y alum-
brado pblico se fijan por ley.

Sin embargo, la prestacin de algunos
de los otros servicios pblicos, que estn
considerados como tales por el Art. 71
de la L. O. de M., es retribuida con el
pago de Derechos, cuyo rgimen se exa-
minar posteriormente.

De otro lado, no debe dejar de tenerse
presente que algunos de los llamados ar-
bitrios, denominados as por las normas
que los regulaban o regulan, como es el
caso del de Anuncios o el de Ocupacin
de Vas Pblicas, son considerados como
Licencias por la Ley Orgnica de Munici-
palidades (
6
).

En estos casos no estamos frente a ser-
vicios pblicos. Se trata de pagos vincu-
lados a ciertas actividades que no pueden
realizarse sin el correspondiente permiso,
autorizacin o habilitacin de la autoridad
municipal.

Efectuadas las aclaraciones preceden-
tes, estimo que resulta necesario determi-
nar el sentido y el por qu de las limita-
ciones a la potestad tributaria municipal
contenidas en la Ley Orgnica de Muni-
cipalidades y legislacin posterior, res-
pecto de los servicios de alumbrado
pblico, limpieza pblica, conservacin
de parques y jardines y disposicin final
de basura y desperdicios.

Si bien la L. O. de M. se concreta a
sealar que el monto mximo de los arbi-
trios de limpieza y alumbrado pblico se
fijan por ley, el Parlamento y el Poder
Ejecutivo mediante legislacin delegada
(Decretos Legislativos), han dictado nor-
mas con una temtica mucho ms amplia.

En tal sentido, los arbitrios de alum-
brado y limpieza pblica, conservacin de
parques y jardines, as como el recien-
temente creado arbitrio de relleno sanita-
rio (
7
), estn regidos por ley en todos sus
elementos esenciales, quedando la potes-
tad tributaria de las municipalidades cir-
cunscrita nicamente a decidir su estable-
cimiento o no en su jurisdiccin y el
sealamiento de montos o alcuotas me-
nores a los considerados en la ley que los
regula (
8
).

En mi opinin, el nico argumento
vlido para la limitacin impuesta por la
Ley Orgnica de Municipalidades y la in-
tervencin del Parlamento en materia que
sera ajena a su competencia es que, en
nuestro derecho positivo, la base imponi-
ble utilizada para determinar el monto a
cobrar por los arbitrios es ms propia de
los impuestos. El valor del inmueble o el
consumo de luz elctrica son elementos
que pueden revelar la capacidad contribu-
tiva del obligado y se usan, universal-
mente, para aplicar impuestos patrimo-
(
6
) En la Provincia de Lima, por ejemplo, el Edicto N 16, de 14 de febrero de 1985, sigue denominando
arbitrio al tributo que se paga por la ocupacin de la va pblica. En cuanto al de anuncios, es recin
con el Edicto N 82, de 6 de julio de 1989, que se le denomina Licencia de Anuncios.
(
7
) El arbitrio ha sido creado por el Art. 39 de la Ley 24971 y establecido en la Provincia de Lima mediante
Edicto N 71, de 26 de enero de 1989.
(
8
) Los arbitrios de alumbrado y limpieza tienen dos regmenes: a) El del Decreto Ley 22012, cuya base
imponible es el valor del predio; y, b) El del Decreto Legislativo 57, cuya base imponible es el monto que
abonen los usuarios por el servicio de energa elctrica. Este rgimen tambin comprende al arbitrio de
parques y jardines.
66
niales o al consumo, tal como ocurre en el
Per. En tal sentido, slo podran ser
regulados por ley.

Sin embargo, de lo expuesto no debe
concluirse que slo puedan cobrarse arbi-
trios tomando como referencia el valor
arancelario de los predios o el valor tari-
fario del consumo de luz elctrica. La
nica conclusin vlida es que, en tanto se
tome como medida de lo imponible
elementos como los sealados u otros
propios de los impuestos, se requiere de
ley que los regule.

Nada impide, en mi opinin, que en
municipalidades donde esos criterios no
son vlidos para determinar el costo del
servicio pblico, se pueda crear mediante
Edicto el arbitrio correspondiente.

Adicionalmente, no se puede dejar de
tener en consideracin que si la Constitu-
cin o la ley obligan a las municipalida-
des a prestar o atender un determinado
servicio pblico, el gasto que origina su
prestacin debe ser retribuido por el usua-
rio o beneficiario del mismo, de donde
resulta que la cobranza del tributo est
implcita y no requiere de ley dictada por
el Congreso que as lo establezca.

Por tanto, cuando la L. O. de M. dispo-
ne que podrn establecerse arbitrios por
otros servicios pblicos que la ley sea-
la, no hay mas limitacin que la existen-
cia del servicio, sin que sea necesario que
una ley, previamente, cree el arbitrio. Las
municipalidades tienen la facultad de ha-
cerlo mediante Edicto.

Finalmente, en lo que respecta al arbi-
trio de disposicin final de la basura y
mantenimiento de los rellenos sanitarios,
el artculo 39 de la Ley 24971, adems
de asimilarlo a los regmenes de los arbi-
trios de alumbrado y limpieza pblicos
restringe su aplicacin a los Concejos
Provinciales.

En sntesis, la potestad tributaria de las
municipalidades en relacin a la creacin,
modificacin y supresin de arbitrios, en
nuestra legislacin positiva, tiene como
limitacin el hecho que los arbitrios de
alumbrado pblico, limpieza pblica,
conservacin de parques y jardines y dis-
posicin final de la basura, al usar como
base imponible elementos que son ms
propios de los impuestos, su regulacin
est regida por ley, quedando la facultad
de las municipalidades circunscrita a su
establecimiento o no en su jurisdiccin.
En todos los otros casos, en la medida que
no se utilice como base imponible
elementos como los sealados, no hay
ninguna limitacin para el pleno ejercicio
de la potestad tributaria.

c.3. Derechos: En Latinoamrica en ge-
neral y en el Per, en especial, se usan los
trminos arbitrios, derechos o tasas como
sinnimos de una misma categora tribu-
taria. Sin embarg, como la Constitucin
del Estado menciona como tributos dis-
tintos a los arbitrios y derechos, la Ley
Orgnica de Municipalidades los distin-
gue, definiendo a los Derechos como
contraprestacin de un servicio adminis-
trativo que la Municipalidad les brinda (a
los contribuyentes), por el uso o por el
aprovechamiento de bienes pblicos o
municipales.

Como antes se ha sealado, para la
doctrina los arbitrios, derechos o licencias
pertenecen al tipo de tributos deno-
minados tasas. En trminos jurdicos se
puede definir a la tasa como el tributo
cuyo hecho generador es un servicio
prestado por un ente estatal al contribu-
yente. Por tanto, al igual que la defini-
67
cin dada por la L. O. de M. para los arbi-
trios, la de los derechos se encuadra tam-
bin dentro de las tasas. La diferencia en-
tre unos y otros se limita a que en el pri-
mer caso se trata de servicios pblicos
generales, concernientes a la vida colecti-
va y, en el segundo, son servicios admi-
nistrativos individualizables, que se pres-
tan a instancia del usuario.

La Ley Orgnica de Municipalidades
no limita la potestad tributaria de los mu-
nicipios para la creacin de Derechos,
debiendo tenerse presente, nicamente,
que el monto de los mismos debe fijarse
teniendo en cuenta el costo del servicio.

c.4. Licencias: La Constitucin no se re-
fiere especficamente a las Licencias pero,
como se ha indicado al examinar los
Derechos, ellas estn comprendidas
dentro del tipo de tributos llamados tasas
y la definicin que se da de las Licencias
en la Ley Orgnica de Municipalidades
as lo confirma, pues el hecho generador
de la obligacin es la obtencin de auto-
rizaciones especficas para la realizacin
de actividades de provecho particular y
que, por razn de inters pblico, estn
sujetos a control o fiscalizacin.

Esto es, se trata de un servicio admi-
nistrativo concerniente a la eliminacin o
remocin de lmites prohibitivos a efectos
de realizar una actividad sujeta a control
cuya retribucin es considerada como tasa
por la doctrina tributaria (
9
).

Ya se ha visto que procede la cobranza
de Derechos cuando el particular deman-
da una determinada actividad administra-
tiva del ente municipal, como es el caso
-por ejemplo- de la expedicin de parti-
das de Registro Civil. Sin embargo, si el
contribuyente lo que solicita o demanda es
una autorizacin o conformidad para
desarrollar alguna actividad o acto que no
es posible llevar a cabo sin el correspon-
diente permiso de la autoridad municipal,
como es el caso de las construcciones,
colocacin de avisos, ocupacin de las
vas pblicas, lo que procede es la co-
branza de una Licencia.

Por lo expuesto, no puede considerar-
se que la Ley Orgnica de Municipalida-
des al incluir a las Licencias dentro de la
potestad tributaria municipal, ha extendi-
do indebidamente lo establecido en la
Constitucin, pues cuando menciona a los
arbitrios y derechos se est refiriendo a
un tipo de tributos, que son las tasas y,
adems, lo que en la actualidad la Ley
Orgnica de Municipalidades define
como Licencias, al dictarse la Constitu-
cin, daban origen a la cobranza de arbi-
trios o derechos.

Sin embargo, es necesario sealar que
la Ley Orgnica de Municipalidades con-
tiene limitaciones para el otorgamiento y
administracin de Licencias de Construc-
cin y Especiales de Polica, que se rigen
por normas legales emanadas del Poder
Ejecutivo.

Tal limitacin no impide, en mi opi-
nin, que las municipalidades ejerzan su
potestad tributaria adecuando el monto a
pagar en sus jurisdicciones, en armona
con su propia realidad.

En tal sentido, considero correcto que
el Parlamento haya autorizado a los Con-
(
9
) Como se ha indicado en la nota de pie de pgina N 6, en el Per, tradicionalmente se ha denominado
arbitrios, al pago que debe realizar el beneficiario por este tipo de servicios.
68
cejos Provinciales, a partir de 1991, dictar
el Reglamento para el otorgamiento de
Licencia de Construccin para su ju-
risdiccin provincial, el que una vez pro-
mulgado sustituye al Reglamento Nacio-
nal (Art. 24 de la Ley 25289). Ello, en el
campo estrictamente tributario, constitu-
ye un avance pues los Concejos Provin-
ciales podrn regular ya, sin ninguna ob-
jecin, el monto a pagar. (
10
)

Otra reforma importante ha sido la de
derogar los Impuestos denominados Pa-
tente Profesional, Licencia Municipal de
Funcionamiento y/a los Parques de Esta-
cionamiento y, reconociendo su verdadera
naturaleza, se faculta a las municipali-
dades para establecer en su jurisdiccin el
tributo (licencia) que se denominar Li-
cencia de Funcionamiento, pero se dispo-
ne que la base imponible no puede estar
referida al capital, el patrimonio, los in-
gresos o el consumo de la actividad afec-
ta. Esta limitacin tiene sentido por cuan-
to esos elementos son base imponible de
los impuestos, pero no de las licencias.
(
11
)

Finalmente, la potestad tributaria mu-
nicipal est limitada por el Art. 93 de la
Ley Orgnica de Municipalidades, que
prohbe gravar con cualquier tributo mu-
nicipal la entrada, salida o trnsito de bie-
nes, mercaderas, productos y animales,
salvo el caso de peaje o pontazgo que
gravan el uso por vehculo de la va
pblica o puente. Estimo que sera igual-
mente objetable el gravar la salida, entra-
da o trnsito de personas.

LOS IMPUESTOS: Conforme a lo
previsto en el Art. 139 de la Constitucin
y lo establecido en el nmero 1 del Art.
92 de la Ley Orgnica de Municipa-
lidades los impuestos slo pueden ser
creados, modificados o suprimidos por
ley.

Dentro del conjunto de impuestos
existentes en el Per, que constituyen
renta municipal, podemos distinguir cua-
tro grupos:

a) Impuestos creados por el Gobierno
Nacional, administrados y recaudados por
las municipalidades, pero sin ninguna fa-
cultad de regular su monto. Entre ellos
puede citarse a los Impuestos a los Terre-
nos sin construir, a los Premios con fines
de Propaganda, a los Premios en Carreras
(
10
) El Reglamento Nacional para el otorgamiento de Licencias de Construccin ha sido aprobado por Decreto
Supremo N 004-80-VC, de 13 de marzo de 1980. Por Decreto de Alcalda N 003-MLM, de 14.01.91 se
ha aprobado el Reglamento de Licencias de Construccin, Control y Conformidad de Obra y
Autorizacin para la inscripcin en el Registro de la Propiedad Inmueble, para la Provincia de Lima. El
pago de derechos que dicho Reglamento contempla debiera ser ratificado por el Edicto correspondiente,
a fin de respetar el principio de legalidad.
El Reglamento de Licencias Especiales de Polica ha sido aprobado por Decreto Supremo N 009-82 IN,
de 31 de marzo de 1980. Por Decreto Supremo N 004-83-IN, de 25 de febrero de 1983, el Poder
Ejecutivo transfiri a las municipalidades la facultad de otorgar las licencias especiales.
En Lima, el Concejo Provincial ha aprobado el Reglamento de Licencias Especiales mediante Edicto N
35, de 14 de mayo de 1985 y, por Edicto N 22, de 9 de mayo de 1985, se aprobaron las categoras y tasas
(alcuotas) de las licencias especiales. En abril del presente ao se ha publicado el Edicto N 111 que
modifica esas tasas.
(
11
) Ver artculo 22 de la Ley 25289. Para el Cercado de Lima, el Concejo Provincial ha establecido el
tributo Licencia de Funcionamiento por Edicto N 138, de 14 de marzo de 1991, publicado el da 25 de
dicho mes.
69
de Caballos, a los Vehculos, Aeronaves y
Embarcaciones de recreo, a los Bingos,
Alcabala, etc.

Algunos de estos impuestos son renta
de los Concejos Provinciales y otros de
las Municipalidades Distritales.

Legalmente las municipalidades no
tienen ms facultades que las de adminis-
trar el tributo y para ello pueden, por
ejemplo, prorrogar el plazo para la pre-
sentacin de declaraciones o la oportuni-
dad del pago. Tales medidas no requeri-
ran de la dacin de un Edicto, siendo el
instrumento legal pertinente el Decreto de
Alcalda.

b) Impuestos creados por el Gobierno
Nacional, administrados y recaudados por
las municipalidades, con autorizacin
para reajustar el monto a cobrar: Hasta
1990 podan citarse dos: Impuesto a los
Parques de Estacionamiento y Licencia
Municipal de Funcionamiento. En ambos
casos las leyes respectivas fijaban los
mximos que se poda cobrar, siendo fa-
cultad de las municipalidades fijar los
montos a aplicar en su jurisdiccin. La
regulacin deba hacerse mediante el co-
rrespondiente Edicto.

Por Decreto Legislativo N 634, de 26
de marzo de 1991, se ha facultado a las
municipalidades para establecer, en el
Impuesto al Valor del Patrimonio Predial,
tramos intermedios en la escala fijada por
ley. Ello implica que al haberse fijado
como alcuota mnima la de 0.3% y como
mxima la de 1%, las municipalidades
estn facultadas a establecer tramos inter-
medios teniendo en cuenta la realidad
econmica de su distrito. (
12
)

c) Impuestos creados por el Gobierno
Nacional, administrados y recaudados por
el propio Gobierno Central: En este grupo
pueden considerarse al Impuesto de
Rodaje y al Impuesto de Promocin
Municipal. Respecto de estos tributos los
municipios no tienen ninguna interven-
cin, limitndose a percibir, mediante
transferencia del Gobierno Central, el
rendimiento integro de los mismos.

d) Impuestos del Gobierno Nacional con
participacin de los Gobiernos Locales:
Tal es el caso del Impuesto Selectivo so-
bre el Consumo de Energa Elctrica
(20%), Impuesto Aduanero (2%) e Im-
puesto a la Renta en la Zona de Selva. Al
igual que lo dicho en el literal anterior, las
municipalidades reciben por transferencia
lo recaudado.

NOTA DEL AUTOR:

Estando en prensa el presente artculo se
ha dictado la Ley 25317, que deroga el
Decreto Legislativo 634.

(
12
) El Art. 6 de la Ley 25289 faculta a las municipalidades para rebajar a no menos del 5% la tasa fijada
para el Impuesto a los Espectculos Pblicos no Deportivos en determinados casos.
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