Revista de Ciencias Sociales Departamento de Sociologa Ao XV/ N20 J UNIO2002

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Un modelo analtico aplicado al caso deParaguay Gernimo deSierra pp. 102-109 URUGUAY Y AMRICA LATINA ANTE LA(S) INTEGRACION(ES)
I. Introduccin
El objetivo central de este artculo es mostrar el
inters analtico de un Mtodo Prospectivo de Esce-
narios Alternativos- aplicndolo al anlisis de los de-
safos que ha enfrentado y enfrenta el Paraguay al
integrarse al bloque regional- dando por sabidas, en
sus lineamientos bsicos, las mltiples limitaciones
y asimetras que presenta vis a vis los otros pases
del Mercosur. Aunque este ejercicio se limita al caso
paraguayo, creemos que la lgica analtica del m-
todo propuesto tiene validez general para el estudio
de los procesos de integracin, y en particular para
estudiar los otros pases que integran el bloque.
3
La idea rectora es no introducir en los anlisis de
costo-beneficio de la integracin solamente las fuer-
zas y debilidades estticas previas de cada pas, ni
tampoco solamente las virtudes y defectos del for-
mato de integracin. Se propone por un lado vincu-
lar, en un solo modelo, ambas variables; y por otro
tener tambin en cuenta el carcter dinmico de las
fuerzas y los procesos que se mueven al mismo tiempo
en el pas y en el Mercosur. Esta metodologa debe-
ra permitir tomar en cuenta la cuota de incertidum-
bre siempre presente en los procesos complejos, y
sobre todo superar la tentacin -muy a menudo pre-
sente entre analistas y actores- de dictaminar prc-
ticamente a priori el balance de la integracin para
tal o cual pas. No se debe derivar de este planteo
que consideremos infecundo el esfuerzo de anlisis
-ms de tipo estructural previo- de la relacin
esperable entre un cierto formato de integracin y
un pas determinado. Se trata ms bien de introdu-
cir en el anlisis la variable tiempo y tambin a los
actores y su desempeo efectivo.
Es por todas estas consideraciones que elabora-
mos escenarios alternativos, y que a estos se los
construye poniendo en relacin variables internas
y externas.
Aunque la conocida fragilidad del Estado y la so-
ciedad paraguayas obliga a jerarquizar en este caso
el tema de sus asimetras frente a los socios del Mer-
cosur, no presentaremos aqu la discusin terica
sobre el tratamiento sistmico de las asimetras en
los procesos de integracin (ver los dos volmenes:
G. de Sierra, 2001 y 2002). Aunque tampoco es el
objetivo de este artculo hacer un tratamiento deta-
llado y desagregado de las fragilidades de la socie-
dad y el estado paraguayo -que est en la base de
1. Una versin preliminar de este artculo fue includa como Captulo VIII del Informe para la CSIC de la Investigacin Uruguay y Paraguay: aspectos
sociopolticos de su integracin -en tanto Pequeos Pases- al Mercosur, realizada en el Dpto. de Sociologa bajo nuestra direccin.
2. Profesor e investigador del Dpto. de Sociologa- FCS- UDELAR; Coordinador del Grupo de Trabajo 14 de CLACSO sobre Mercosur e Integracin - E-mail:
geronimo@fcs1.fcs.edu.uy
3. Ver por ejemplo su aplicacin al caso uruguayo en nuestro texto Uruguay: limitaciones y potencialidades de un pequeo pas frente al Mercosur,
en Marcos Costa Lima y M.A. de Medeiros (orgs.) OMercosur no liminar do Sculo XXI, Cortez Editora/CLACSO, San Paulo, Buenos Aires, 2000.
Gernimo de Sierra
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Variables internas y externas en los anlisis
costo-beneficio de insercin al Mercosur
Un modelo analtico aplicado al caso de Paraguay
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Revista de Ciencias Sociales Departamento de Sociologa Ao XV/ N20 J UNIO2002
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URUGUAY Y AMRICA LATINA ANTE LA(S) INTEGRACION(ES)
dichas asimetras- conviene s hacer una breve reca-
pitulacin introductoria.
La literatura es convergente en considerar que
Paraguay no slo es un Pequeo Pas
4
(en adelante
PP) en trminos demogrficos y de superficie como
lo es Uruguay- sino que adems ocupa en prctica-
mente todas las dimensiones el rango ms bajo den-
tro del Mercosur.
5
En efecto, su PBI general y per
cpita, y sus indicadores sociales estndar lo ubican
debajo en la escala mercosuriana. Pero tanto o qui-
zs ms importante que ello, es la fragilidad de sus
estructuras institucionales, de su aparato estatal, su
sistema poltico y de partidos, el tejido ciudadano, y
en general las estructuras de la llamada sociedad ci-
vil
6
. No quiere eso decir que no existan en el seno
de la sociedad especialmente luego de la cada de
Stroessner- manifestaciones maduras de participa-
cin cvica e iniciativas transformadoras
7
. Pero es
indiscutible que en el difcil escenario que deben
enfrentar los PP para maximizar ventajas y minimi-
zar limitaciones, tanto ms en procesos acelerados
de integracin asimtrica, el caso paraguayo parece
extremar la acumulacin de problemas. Sin embargo
como hemos sostenido en otro lugar (de Sierra 1994)
siempre existen mrgenes de maniobra, cuya utili-
zacin depende mucho ms de factores internos y de
la capacidad de iniciativa
8
, que de las determinates
estticas, por peores que ellas sean en el punto de
partida.
Debe tenerse tambin en cuenta que para los PP
las dificultades aumentan cuando en el modelo de
integracin como sucede con el perfil dominante
del Mercosur hasta ahora- son inexistentes los com-
promisos colectivos (constitucionales o de hecho) que
tiendan explcitamente a corregir las asimetras ini-
ciales entre pases y regiones, como s sucedi desde
su inicio en el proceso que culmin con la Unin
Europea. (G. de Sierra, 2001; Cimadamore, 2002; Me-
deiros de Almeida, en este nmero de la Revista).
Como lo sostienen algunos trabajos acadmicos
y muchos actores en el propio Paraguay- podra de-
cirse entonces que los PP no deberan entrar en pro-
cesos de integracin muy asimtricos. Creemos que
ese es un punto de vista por lo menos insuficiente,
por muy general y simplista, y que adems puede
ser contestado empricamente por muchos casos his-
tricos; aunque es cierto que la mayora de ellos en
el espacio europeo, es decir en el primer mundo, como
bien lo seal Carlos Real de Aza
9
en su siempre
citado trabajo sobre el tema (Real de Aza 1977). De
manera que desde el inicio debemos plantear un su-
puesto metodolgico central del anlisis que desa-
rrollaremos, y que podramos formular de esta ma-
nera:
Suponiendo todas las otras condiciones igua-
les
10
, cules de sus principales problemas previos
tendran mejor y ms rpida solucin si Paraguay no
se hubiera integrado al Mercosur, que por otra parte
existira con independencia de su voluntad?
Como ya dijimos, el Paraguay, adems de ser un
PP en Amrica Latina (con algunos problemas simi-
lares a todos los PP y por lo tanto tambin al Uru-
guay) presentaba -antes del Mercosur- graves pro-
blemas de desarrollo sustentable, de equidad e inte-
gracin social, modernizacin, democracia y
ciudadadana, sistema y partidos polticos, consis-
tencia y modernidad estatal, capacitacin laboral,
inversin en ciencia y tecnologa, integracin inter-
nacional plena, etc.
El fin del Stronismo y la posterior dinmica de la
transicin democrtica -en caso de abandonar el Mer-
cosur- seran circunstancias suficientes para mejo-
rar por s solas, a corto y mediano plazo, las posibi-
lidades paraguayas de resolver esa herencia negati-
va y al mismo tiempo integrarse econmica y polti-
camente en el plano mundial de manera sustenta-
4. Hay bastante consenso en que la dimensin tamao o escala de un pas solo puede ser definida en base a un continuo, con estratos o escalones acotados
en forma relativamente convencional ; y siempre en forma comparativa. Se acepta en general que los criterios de clasificacin (cambiantes histricamen-
te) deben considerar distintas dimensiones, entre las cuales la superficie es slo una de ellas y que debe necesariamente combinarse con el tamao de
la poblacin y su nivel de vida, la magnitud de los recursos naturales movilizados, el desarrollo relativo de sus fuerzas productivas en un contexto dado,
etc. Por otra parte la pequeez como elemento analtico cobra sentido si se acepta su determinacin por un sistema mundial o regional y mas en
general por la historia de la divisin internacional del trabajo (Vuskovic Cspedes y Escoto 1990). Y en cierta medida tambin por la historia de las
relaciones geopolticas y militares y su cambiante lgica de estructuracin (Real de Aza 1977).
5. Ver una sntesis documentada del tema en Serna (2001).
6. Al respecto puede verse entre otros: Cspedes, Herken y Simn (1988); Arditi y Rodrguez (1987); Rivarola (1986); PNUD (1996); Caballero y Cspedes
(1998); Ruiz Tagle (2000).
7. Ver por ejemplo Rodrguez, J.C., Una ecuacin irresuelta: Paraguay- Mercosur, en G.de Sierra (comp.) Los rostros del Mercosur. El difcil camino de lo
comercial a lo societario. CLACSO, Buenos Aires, 2001; y tambin Yore, M.y Toms Palau, La participacin paraguaya en el Mercosur. Reflexiones desde
la visin de los actores subalternos; en G. de Sierra (comp.) Las asimetras en el Mercosur. Lmites y oportunidades. CLACSO, Buenos Aires, 2002.
8. Ver tambin un tratamiento terico y emprico de este punto en: D. Rtulo -en este nmero de la revista-; y adems en los artculos de L. Bizzzero,
2002; A. Cimadamore, 2002; y A. Hoste, 2002.
9. En su trabajo pionero y donde realiza un anlisis multidimensional (y multidisciplinario) de los problemas especiales que deben enfrentar las naciones
pequeas en su desarrollo econmico y poltico, Real de Aza en un verdadero tour de force analtico llega a codificar 19 variables utilizadas por distintos
autores para evaluar el posible desempeo de los PP. Entre ellas 7 de carcter econmico, pero las otras 12 de ndole poltica, cultural, sicosocial, etc. Si
bien concluye tentativamente que 13 de esas variables son predominantemente negativas, 4 mas bien positivas y 2 claramente ambiguas, el saldo global
de su anlisis es de que en definitiva el resultado en cada caso depende de una combinacin ad hoc de factores no predecibles totalmente por el
tamao en s mismo.
10. Crisis social, poltica y estatal casi endmica, alto grado corrupcin en la gestin del estado, enorme peso de la economa subterrnea, poca industria-
lizacin, crisis productiva y exportadora del algodn, aguda desestructuracin del campesinado y masiva migracin hacia las ciudades, presin creciente
del Mercosur para blanquear la economa y reducir el macro contrabando, aumento de las exigencias de apertura y transparencia por parte de los pases
centrales y organismos multilaterales, etc.
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Un modelo anal tico aplicado al caso deParaguay Gernimo deSierra pp. 102-109 URUGUAY Y AMRICA LATINA ANTE LA(S) INTEGRACION(ES)
ble? La mayora de los estudios existentes parecen
mostrar evidencia razonable de que no sera as, aun-
que no abordaremos aqu ese tema en detalle. Lo
que s es cierto es que, dado su atraso relativo multi-
dimensional -similar en esto a otros PP de Amrica
Latina- para resolver su ecuacin debera extremar-
se en tomar decisiones estratgicas que le permitan
recuperar terreno. Dada la rigidez de las variables
duras (poco peso econmico y geopoltico), debe-
ra pues acentuar sus esfuerzos en las variables blan-
das
11
, aprovechando el estado de gracia producido
por la interseccin temporal entre su transicin de-
mocrtica interna y la creacin del Mercosur.
Resumiendo los razonamientos anteriores puede
sostenerse que, tanto en general como especfica-
mente para el Paraguay, la nueva situacin regional
implica:
- no una catstrofe , ni tampoco una panacea para
todos (pases, regiones y grupos), sino nuevas
reglas de juego y nuevos desafos
- que los grandes problemas previos an permane-
cen, pero los caminos crticos para resolverlos se
modificaron en buena medida
- que aparecern nuevos problemas y pueden cam-
biar los sectores sociales destinados a ganar o
perder en el proceso, pero eso no equivale a
que todo sea peor que antes
- que los proyectos en disputa y las relaciones en-
tre actores, incluyendo los conflictos, debern
ser resueltos necesariamente en el nuevo con-
texto.
- que no existe evidencia emprica de que los vie-
jos problemas del pas fueran a resolverse mejor
y mas rpidamente aislndose del Mercosur.
Comparando a los dos PP del Mercosur (global-
mente o por una serie de indicadores estratgicos,
tanto econmicos como sociopolticos y culturales),
en principio el Paraguay parecera tener agravadas
sus limitaciones como PP en vistas de aprovechar las
ventajas potenciales de la integracin. Sin embargo,
dado su punto de partida ms bajo y el mayor grado
de desafo que el Mercosur le plantea como nacin,
podra invertirse la ecuacin en trminos de proceso
(de dnde se parte y cunto se puede mejorar en un
tramo de tiempo determinado). De todos modos, para
que ello llegase a ser un resultado posible deberan
darse algunas condiciones tales como:
- voluntad decicidida de la elites (polticas, em-
presariales, sindicales, culturales, etc.) de tomar
iniciativas y de aumentar su capacidad negocia-
dora -tcnica y poltica- hacia los pases socios
- obtencin de consensos bsicos sobre algunas
pollticas estratgicas de Estado a ser impulsa-
das por un perodo prolongado
- consolidacin de la estabilidad institucional y la
capacidad de gobernabilidad (governance) del sis-
tema
- capacidad tctica para obtener apoyos regiona-
les e internacionales bajo el rubro recuperacin
del gap histrico (en el marco de las sinergas
creadas por el Mercosur y la propia transicin
democrtica en curso)
Hechas estas consideraciones preliminares pase-
mos ahora a analizar los distintos escenarios posi-
bles, pero hacindolo con un esquema a doble entra-
da. Por un lado los escenarios internos paraguayos
(definimos tres), y por otro los escenarios merco-
surianos (simplificados en dos alternativas polares).
II. Escenarios desde el Paraguay
12
Escenario 1: (el ms catastrfico y negativo)
- retiro del Mercosur por decisin del gobierno
(electo democrticamente o fruto de un even-
tual golpe).
- bloqueo sostenido a la modernizacin y demo-
cratizacin del aparato de Estado, la vida polti-
ca y la estructura social.
- mantenimiento y/o expansin de la economa sub-
terrnea, el contrabando, el lavado de dinero y el
rgimen prebendista. Al lmite, y dicho metafri-
camente: la consolidacin de una Gran Ciudad del
Este, con bolsones formales a su alrededor.
- la energa hidrulica como casi nico eje econ-
mico formal y de integracin, pero funcionando
en forma de enclave, sin impactos encadena-
dos hacia el resto de la economa y la sociedad
(una especie de Emirato de Represas).
- eventual desestabilizacin poltica y/o crecien-
te segregacin interna de una sociedad cada vez
mas desestructurada.
- rebrote de la insularidad nacionalista defensi-
va, con base populista de viejo tipo y sustenta-
da en la exclusin social y la renta hidrulica, el
contrabando y el narcotrfico.
Escenario 2: (menos catastrfico pero tambin
negativo)
- permanencia en el Mercosur, pero en actitud pa-
siva o predominantemente defensiva.
11. Del tipo solidez del Estado y sistema poltico; dinamismo y eficiencia de las elites; nivel educativo y democratizacin social; opcin estratgica por
ciertos nichos tecnolgicos y productivos; capacidad de consensos interno y de toma de iniciativas sustentables, etc.
12. En la realidad se presentan situaciones mixtas entre los distintos escenarios.
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- debilidad de un nuevo Proyecto Nacional hege-
mnico para enfrentar la nueva etapa regional y
mundial (empate estratgico interno).
- poca creatividad interna y poca capacidad de ini-
ciativa y negociacin hacia los socios del Merco-
sur y el resto del mundo.
- ausencia de procesos de capacitacin pblica y
privada en vistas a negociar en el Mercosur, con
metas, programas y cronogramas.
- insuficiencia de planes estratgicos -relativamen-
te consensuados- que reviertan el atraso histri-
co. En especial en materia educativa y social,
gestin pblica y empresarial, relaciones socia-
les y de trabajo, inversin productiva y - espe-
cialmente- en Ciencia y Tecnologa (es decir slo
una modernizacin formal o superficial).
- confinamiento del dinamismo integrador a un
nmero reducido de agentes y empresas ya rela-
tivamente competitivas, sin expansin ni pro-
fundizacin del proceso (no reconversin pro-
ductiva real).
- debilitamiento de los ingresos fiscales susten-
tables del Estado por privatizaciones radicales
como en el caso argentino (enajenacin de todos
los activos pblicos).
- desarticulacin del anterior equilibrio econmi-
co y social sin creacin de una alternativa real,
aunque fuera escalonada y diferida en el tiem-
po, pero creble.
- enlentecimiento o bloqueo de la consolidacin
democrtica y del fortalecimiento de la sociedad
civil y de la cultura e identidad propias.
Escenario 3: (el ms positivo aunque incierto
por sus exigencias)
- permanencia en el Mercosur con polticas acti-
vas definidas desde los objetivos del pas y el
crecimiento desde adentro.
- definicin de un nuevo Proyecto Nacional con el
cual sustentar esas polticas hacia el Mercosur,
logrando consensos mayoritarios orientados a un
crecimiento sostenido y con creciente democra-
cia poltica y socioeconmica.
- modernizacin del Estado y su fortalecimiento
como actor clave en tanto articulador interno y
negociador externo (aspecto muy importante para
un PP poco desarrollado).
- fomento del desarrollo de actores sociales (in-
cluyendo en el sector popular y de capas me-
dias) que fortalezcan la sociedad civil, y que sean
a la vez autnomos del Estado y de los partidos
polticos.
- estabilizacin poltica y democrtica, con subor-
dinacin neta del factor militar y capacidad de
manejo institucional de los conflictos sociales y
polticos (diferente a la utopa de una sociedad
plana y sin tensiones).
- definicin de polticas ambiciosas y duraderas de
desarrollo econmico global y sectorial, y de desa-
rrollo social estructural y no slo compensatorio.
- aprovechamiento estratgico de los ingresos fis-
cales provenientes de las tres grandes represas,
orientndolos al desarrollo sustentable del pas
(evitando las experiencias negativas, en su tiem-
po, de Venezuela y Ecuador con el petrleo).
- mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos
pero minimizando los efectos recesivos y como apo-
yo a una efectiva reconversin productiva.
- reformas profundas en el sistema educativo y el
rea de la investigacin cientfico-tcnica, con
aumento de su peso en el PBI, pero priorizando
la educacin bsica y ciertas reas estratgicas
para el pas de la educacin superior.
III. Escenarios desde el Mercosur
13
Pero desde 1991 los saldos globales y sectoriales
de la integracin regional del Paraguay no dependen
slo de los escenarios internos, sino tambin de las
modalidades efectivas que va adoptando el Merco-
sur, y de la interaccin entre ambos procesos. En ese
sentido y simplificando podemos definir dos polos
tendenciales de modelos de Mercosur:
Modelo A:
- bsicamente comercialista dentro del marco de-
finido por la actual Unin Aduanera imperfecta,
con crecientes presiones para limitarse a una Zona
de Libre Comercio
- predominio neto, en los cuatro pases, de polti-
cas de corte neoliberal radical, donde el mer-
cado ms o menos oligopolizado sea de hecho el
nico criterio de asignacin de recursos.
- ausencia total de polticas pblicas cuatripartitas
de promocin de desarrollo y compensacin para
pases, regiones, sectores y ramas econmicas con
ms dbil situacin en el punto de partida.
- ausencia de fondos de inversin negociados para
la creacin de empresas supranacionales de tipo
estratgico (con participacin diferencial pero de
todos los pases y no slo los ms desarrollados).
- hegemona absoluta de las grandes empresasa
nacionales ya competitivas y las trasnacionales
que operan en la regin, sin polticas de apoyo a
la reconversin de las pequeas y medianas em-
presas del campo y la ciudad.
- nula o poca participacin en la toma de decisio-
nes sucesivas, de la pluralidad de sectores eco-
13. Dicotomizado, para simplificar el anlisis.
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nmicos y sociales, la sociedad civil completa y
los parlamentos y partidos.
- ausencias prolongada de polticas activas de in-
tegracin social y cultural ampliada (y no slo
entre las elites dirigentes o los estratos socioeco-
nmicos superiores).
- equiparacin hacia abajo de las leyes y dere-
chos laborales, y de los gastos en seguridad so-
cial, con eventual aplicacin del dumping social
entre pases.
Modelo B:
- superacin del puro comercialismo, retomando
en algo la inspiracin inicial (1986) y dando lu-
gar a polticas explcitas estatales de apoyo al
desarrollo industrial, que combine ventajas y gra-
dos de desarrollo de cada pas, regin y sector o
rama econmica.
- estmulos programados, y negociados, a la
reconversin industrial (diferente al slo creci-
miento del comercio y/o uso de capacidad ocio-
sa) teniendo en cuenta las diferencias en el pun-
to de partida y los costos econmicos y sociales
diferenciales de dicha reconversin.
- programacin negociada y por etapas de las po-
lticas compensatorias mercosurianas, incorpo-
rando criterios de planificacin indicativa y es-
tratgica del tipo de las utilizadas durante aos
por la CEE, hoy UE.
- apertura creciente en los ncleos decisorios a la
participacin de los sectores sociales, los parti-
dos y los parlamentos. Al menos para las princi-
pales decisiones estratgicas.
- fortalecimiento en general del rol conductor, re-
gulador y compensador de cada Estado, superan-
do el marco neoliberal estricto y sus efectos ne-
gativos marginales para los pases y actores mas
frgiles (esto es algo diferente a un Estado gor-
do, ineficiente y prebendario).
- polticas laborales y de seguridad social que pau-
latinamente igualen hacia arriba las diferen-
cias entre pases, evitando el puro clculo est-
tico de costos de la fuerza de trabajo (problemas
de dumping social y conexos).
IV. Escenarios complejos bidimensionales
Este cuadro a doble entrada permite visualizar
sintticamente los escenarios complejos y sus va-
riantes extremas, representando -en cada casillero-
el primer signo (+ -) los Modelos Mercosur, y el
segundo los Escenarios Internos paraguayos.
En B3 (++) estaramos ante una configuracin
altamente positiva pues permitira potenciar las ven-
tajas de ser pequeo y ello en un marco de inte-
gracin mas compensatorio de las asimetras en el
punto de partida de cada socio.
Contrariamente en A1(--), se dara la peor confi-
guracin hipottica, al converger una frgil situcin
interna con la situacin menos favorable -para un
pequeo pas poco desarrollado- de las dinmicas
integracionistas.
Los escenarios intermedios estn representados
en orden de positividad por B2 (+o), A3 (-+), B1
(+-) y A2 (-o) respectivamente.
Los supuestos de este ordenamiento son que en
B2 puede predominar el efecto arrastre del Modelo
de integracin frente a una situacin interna inter-
media aunque no buena; en A3 lo negativo de aqul
puede ser contrarestado en parte por la maximizacin
de la dinmica interna positiva y activa; en B1 pue-
de configurarse un tironeo lleno de incertidumbres
y en A2 la rudeza del contexto de integracin difi-
cilmente llegue a ser contrabalanceada localmente.
Naturalmente se trata de escenarios bidimensio-
nales idealtpicos, que difcilmente se darn puros
por la mezcla de algunos los componentes internos
con los que cada uno fue diseado. Pero pensamos
que tienen la utilidad de permitir abordar ordenada-
mente un razonamiento de tipo prospectivo como el
que hemos ensayado.
V. Algunas implicaciones de estos
escenarios a modo de ejemplo- para el
sistema educativo paraguayo.
14
El objeto central de este captulo del trabajo es
simplemente dar un ejemplo de la utilidad del mo-
delo de escenarios prospectivos. No se trata de reali-
zar el estudio especfico de los problemas educati-
vos generales del pas (ver al respecto, entre otros,
los dos tomos del Anlisis del sistema educativo en
el Paraguay, CEPES-HIID, Asuncin, 1993) sino en
el contexto de los problemas estructurales all rese-
ados- tratar de evaluar como los distintos escena-
rios que hemos presentado pueden influir o impactar
sobre las reformas imprescindibles que requiere el
sistema educativo. Aunque el estilo de redaccin que
sigue puede sugerir una voluntad explcitamente nor-
mativa, no se trata de eso, sino de extraer las exi-
PARAGUAY
Escen. 1 Escen. 2 Escen. 3
Modelo A - - - 0 - +
MERCOSUR
Modelo B + - + 0 + +
14. Un ejercicio similar podra hacerse para el sistema poltico, las polticas de reforma del Estado, la estructura de distribucin del ingreso, la estructura de
produccin agropecuaria e industrial, etc.
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URUGUAY Y AMRICA LATINA ANTE LA(S) INTEGRACION(ES)
gencias de coherencia lgica de polticas implcitas
en el propio diseo de los escenarios alternativos.
Se trata pues de los problemas propios de la metodo-
loga utilizada.
Dicho de otro modo: cualquiera sea el escenario
global de desarrollo e integracin regional que pre-
domine dentro de los seis que definimos- el siste-
ma educativo paraguayo debera pasar por impor-
tantes modificaciones si pretende superar las princi-
pales carencias que lo caracterizan respecto al esce-
nario local, regional, latinoamericano y mundial. So-
bre esto existe fuerte consenso en la literatura es-
pecializada. El problema es que segn sea el escena-
rio global que predomine, ello influir necesariamente
no slo sobre la capacidad de hacer reformas, sino
tambin sobre el tipo y urgencia de las mismas. Es
decir: dado que el estado y evolucin de la educa-
cin es, en si mismo, una variable que integra el set
de las que definen el tipo de escenario global predo-
minante, hay cierta contaminacin analtica que li-
mita indudablemente un poco el anlisis del tema.
Para simplificar el razonamiento podemos recor-
tar el campo enfocando solamente los efectos de los
escenarios extremos sobre el tipo de demandas de
reforma del sistema educativo, su urgencia y su via-
bilidad. Es decir limitarnos en esta etapa del anlisis
a considerar a la educacin como variable depen-
diente.
Cul es el punto de partida?: Globalmente, un
importante dficit cualitativo, de cobertura, de ges-
tin, de equidad en el acceso y de financiamiento.
En el nivel superior esta situacin se ve agravada
por la baja actividad investigativa en general, y es-
pecialmente en el rea de Ciencia y Tecnologa.
Dicho panorama, deficitario en s mismo y en
relacin con los pases vecinos, es por definicin di-
fcil de revertir a corto plazo por razones no slo de
recursos materiales o de inercia de los sistemas so-
ciales y organizativos complejos. Tambin porque la
historia y la sociologa de la educacin nos muestra
que el desempeo concreto de los sistemas educati-
vos y su evolucin ms o menos rpida- dependen
en medida fundamental de decisiones polticas. Es
decir, del tipo de pacto sociopoltico existente y de
las relaciones de fuerza entre los actores sociales,
culturales y polticos que constituyen el ncleo cen-
tral de dicho pacto.
Si consideramos correcta la afirmacin de que en
esta etapa histrica el Paraguay atraviesa incluso
con independencia de su ingreso al MERCOSUR- por
un proceso zigzagueante pero real de transforma-
cin de su tradicional pacto sociopoltico (con todas
sus implicaciones institucionales ineludibles), pare-
cen razonables los diagnsticos y recomendaciones
que sugieren como inevitable la necesidad de iniciar
inmeditamente reformas profundas del sistema edu-
cativo que lo adecuen a la realidad emergente, con
sus exigencias de modernizacin, eficiencia, mayor
equidad, y constitucin de una nueva cultura polti-
ca masiva que habilite la forja y consolidacin de
una ciudadana democrtica efectiva. En la medida
en que el citado proceso de apertura democrtica
potencia reclamos crecientes de equidad
socioeconmica en un contexto de relativa esca-
sez- ello presiona especficamente tambin sobre la
nececidad de mayor eficiencia y modernizacin del
sistema productivo y de servicios; y con ello sobre la
reforma del sistema educativo. Todo esto, repito, con
independencia del ingreso al Mercosur.
Ahora bien, esos imperativos aumentan y se ha-
cen mas complejos si consideramos el enorme desa-
fo que le plantea al pas su actual pertenencia al
Mercosur, con sus implicaciones de integracin a la
Unin Aduanera, una cada vez ms libre circulacin
de factores productivos, y una mayor integracin so-
cial y cultural. Tanto ms si se considera que una
lectura esttica ubica al Paraguay en un punto de
partida econmico, social y cultural relativamente
desventajoso frente a sus vecinos.
En este marco global que es el que ahora nos
interesa analizar, si tomamos, para simplificar, los
dos escenarios complejos bidimensionales extre-
mos que habamos definido, A1() y B3 (++), nos
encontramos con implicaciones para el sistema edu-
cativo diferentes en la profundidad de su contenido
y en la urgencia de sus ritmos. En los casos interme-
dios dichas implicaciones aparecen naturalmente
matizadas en grados diversos.
Comenzando por el ms negativo (A1), podemos
sostener que a pesar de su tendencia al estancamiento
o retroceso en varias de las variables econmicas,
de gestin pblica y propiamente polticas que lo
definen, igual parecera razonable considerar como
prioritario un esfuerzo especfico de las fuerzas so-
ciales y polticas progresivas por obtener algunas
reformas educativas bsicas que contrarestaran, al
menos a mediano y largo plazo, los aspectos negati-
vos de dicha situacin. Esta afirmacin pensamos
que puede aparecer como paradjica slo en apa-
riencia.
En efecto, si bien ese escenario global puede ha-
cer ms difcil cualquier tipo de reforma que apunte
a la mejora educativa (en cobertura y en calidad), al
mismo tiempo los procesos latinoamericanos de post
guerra mostraron que en la medida que la
dinamizacin del sistema educativo es comparativa-
mente ms barata que otras reformas econmicas y
sociales y tratndose de una gratificacin diferida
de espectativas democratizantes- ella puede darse
en paralelo a regmenes relativamente poco demo-
crticos y con poca capacidad de crecimiento econ-
Revista de Ciencias Sociales Departamento de Sociologa Ao XV/ N20 J UNIO2002
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Un modelo analtico aplicado al caso deParaguay Gernimo deSierra pp. 102-109 URUGUAY Y AMRICA LATINA ANTE LA(S) INTEGRACION(ES)
mico duradero. Adems, en esta etapa histrica existe
una fuerte presin universal de agencias
finaciadoras multinacionales que empujan hacia la
reforma educativa; al menos en el plano de la exten-
sin de la cobertura y la gestin de la enseanza
bsica y media, y para ello facilitan fondos impor-
tantes y a largo plazo.
En cualquier caso, justamente por lo negativo
del escenario global, se hace imperioso el esfuerzo
por contrarestar en lo posible ese contexto a largo
plazo, mejorando los niveles generales de educacin
bsica y preservando o mejorando algunos ncleos
de educacin media y superior de efecto estratgico
para la hiptesis de un cambio posterior hacia esce-
narios globales ms positivos.
La propia existencia del Mercosur en el entorno
del pas (incluso en el caso ms extremo de una im-
probable retirada del Paraguay del mismo) ha de ge-
nerar una presin objetivamente facilitadora de pro-
cesos reformistas en el plano educativo, lo que pue-
de ser aprovechado por las fuerzas internas favora-
bles al mismo.
Ello es importante no slo en el plano de la ne-
cesaria calificacin de base de la mano de obra en
vistas al futuro, sino que al mismo tiempo puede
operar como presin sociolgicamente democratiza-
dora hacia el futuro del propio sistema poltico. A su
vez, un esfuerzo concentrado en algunos estudios
de posgrado seleccionados que capaciten para la in-
vestigacin de base y aplicada en las ramas agrcola,
agroindustrial, energtica y servicios de punta, per-
mitira no slo canalizar a corto plazo las espectativas
de ciertos sectores medios emergentes, sino que fa-
cilitara un mejor desempeo del pas en un even-
tual escenario posterior ms positivo.
Resumiendo, si bien el relativo estancamiento
econmico y el carcter conservador (en varios sen-
tidos del trmino) de las fuerzas sociopolticas que
predominaran en los escenarios ms negativos ha-
ran bastante difcil cualquier reforma de fondo, la
urgencia de actuar enrgicamente y con flexibilidad/
creatividad tctica para obtener al menos algunas
reformas educativas aparece en buena medida como
un imperativo especfico de ese escenario.
Analizando el escenario ms positivo (B3), nos
enfrentamos a un desafo mucho ms exigente des-
de el punto de vista de las reformas educativas. En
efecto, sera imposible para el pas impulsar polti-
cas ambiciosas y duraderas de desarrollo econmico
global y sectorial en un contexto de mayor dinamis-
mo y profundizacin democrtica y de participacin
de la sociedad civil, sin acelerar profundas transfor-
maciones en el mbito educativo.
En ese escenario el pas se enfrentara a un ace-
lerado proceso de urbanizacin, mayor industriali-
zacin y cambios en el mercado de trabajo, necesi-
dad de reciclajes laborales a todos los niveles, altas
exigencias de competitividad regional, etc. Supon-
dra adems una creciente capacidad de iniciativa y
gestin pblicas y de los empresarios, todos elemen-
tos difciles de encarar sin superar las limitaciones
actuales del sistema educativo.
La propia exigencia externa, as como el ritmo
de desarrollo y reconversin productiva y comercial
locales, exigiran un rpido aumento de la calidad y
cobertura educacional de base, as como un cambio
cualitativo de la educacin superior que debera su-
perar en plazos no muy largos su actual
profesionalismo, creando diversos ncleos de es-
pecialistas en ciencias bsicas y aplicadas, tanto en
ciertas reas de las ciencias sociales como en cien-
cias exactas y tecnologa.
Para encarar esas tareas imprescindibles en un
contexto positivo y tan dinmico como el de este
escenario- sera necesario que el pas asignara a cor-
to plazo un porcentaje sensiblemente mayor de su
PBI al sector educativo, tanto en porcentaje de los
gastos pblicos como por parte del sector privado.
Para que ello sea posible sera imprescindible un fuer-
te consenso poltico y de las elites sociales y cultu-
rales ms significativas; no slo implicando a los
polticos y gobernantes, sino tambin a los empre-
sarios y los sindicatos. Se trata no slo de un proble-
ma de asignacin de recursos escasos, sino de una
pequea revolucin cultural. Puede aparecer algo
muy ambicioso, pero parece ser una de las claves
constatadas para el buen desempeo de un pequeo
pas, en un contexto de cambio acelerado y someti-
do a la fuerte interaccin con pases de mayor desa-
rrollo relativo en el contexto Mercosur.
De darse estas circunstancias, el Paraguay po-
dra maximizar los aspectos positivos de su integra-
cin al Mercosur, aprovechando el nuevo contexto
como incentivo para recuperar algunos de sus atra-
sos histricos en la regin, especialmente en el m-
bito de la educacin; y transformara a esta no slo
en una variable dependiente de otros factores, sino
adems en una palanca clave para acelerar y profun-
dizar su proceso de modernizacin y democratiza-
cin global.
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aplicado al caso de Paraguay en el proceso de
integracin al Mercosur. Se vinculan, en un solo
modelo, las variables internas y externas en los
anlisis costo-beneficio de integracin al blo-
que regional.
A pesar de que el ejercicio se limita al caso
paraguayo, se sostiene que la lgica analtica
del mtodo propuesto tiene validez general para
el estudio de los procesos de integracin, y en
particular para estudiar a los otros pases que
integran el Mercosur.
Luego de plantear los diversos escenarios, se
profundiza en algunas de sus implicaciones, a
modo de ejemplo, para el caso del sistema edu-
cativo paraguayo.
DESCRIPTORES: Integracin/ Mercosur/ Esce-
narios alternativos/ Paraguay.
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