* Se manufactura est nota con propsitos de Difusin Cultural, sin fines de lucro. Trascribo textualmente.

Las negritas y los subrayados son mi

responsabilidad.
Siempre quedan aspectos interesantes en el tintero. Sugiero, para aquellos que deseen profundizar en el tema, adquirir el libro.
Se enriquecen estas lneas con imgenes de Google.

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Lectura-No. 26-agosto-2014

Armando Castillo Romero*


Mndez, Jos Luis. Liderazgo poltico. 1 ed. Mxico, Siglo XXI, 2013, 177 p.


En das pasados asistimos a la presentacin del libro Liderazgo Poltico.
El evento estuvo precedido por el politlogo y poltico, el Dr. Porfirio Muoz Ledo, la Dra.
Soledad Loaeza (COLMEX) y el Dr. Jos Luis Mndez, quien ha sido Visiting Scholar en el
Departamento de Gobierno de la Universidad de Harvard. Actualmente es mi profesor en el
ITAM.


EL LIDERAZGO POLTICO
COMO ACCIN ESTRATGICA
Por Jos Luis Mndez

No obstante su gran importancia para el desarrollo, el liderazgo poltico ha sido
uno de los temas menos estudiados en Amrica Latina. Por ello, este libro ofrece algunas
lecturas importantes tanto para el pblico mexicano como latinoamericano.
Con el fin de introducir al lector en la temtica, este trabajo discute en primer lugar las
razones de su importancia. Posteriormente, presenta las ideas centrales de los textos ms
importantes de este campo de estudios y, a partir de ello, propone un marco analtico para
entender (y en su caso ejercer) de mejor forma el liderazgo poltico. La idea principal de
dicho marco es que, si bien el liderazgo poltico involucra la obtencin de logros
significativos, su elemento esencial es la actuacin estratgica.
Con el fin de mostrar la plausibilidad emprica de este planteamiento, se presentan
diversos casos, para finalizar con algunas conclusiones generales.



IMPORTANCIA PRCTICA Y TERICA DEL ESTUDIO DEL LIDERAZGO POLTICO

El estudio de liderazgo poltico es importante por razones prcticas y tericas. En
cuanto a las primeras, ofrece una salida a un dilema central que enfrentan los ejecutivos
en los regmenes democrticos ya sean presidentes, gobernadores o alcaldes--; esto es,
que por un lado se ven presionados a lograr mejoras para sus sociedades y por otro
actan en regmenes plurales que hacen difcil obtenerlas. La presin para lograr mejoras
proviene de por lo menos tres fuentes: las necesidades sociales crecientes que exigen un
cambio constante, ms an en el reciente contexto de competencia global; la fragmentacin del
poder consustancial a los regmenes presidenciales, que coloca a los ejecutivos como los
responsables centrales del curso de una nacin; y la creciente competencia poltica en la que
los partidos de oposicin suelen someter al gobierno a una crtica permanente.
Sin embargo, como bien ha sealado Neustadt (1990:8), el mismo rgimen
presidencial que deja a los ejecutivos como los principales responsables del cambio les
dificulta enormemente su consecucin; por ejemplo, con frecuencia su partido no tiene
mayora en el congreso. Adems, en el contexto de la democracia liberal los actores polticos
empresarios, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, etc.-- tienen una mayor
autonoma respecto al Estado. En sntesis, si bien la democratizacin ha constituido uno
de los logros ms importantes de la regin en los ltimos decenios, por otro lado exige
de los ejecutivos una capacidad para conjuntar la accin colectiva de una diversidad de
actores cuyos intereses muchas veces no coinciden o incluso son abiertamente
opuestos.
El estudio del liderazgo poltico ofrece muchos elementos para desarrollar la
capacidad de los gobernantes para coordinar la accin colectiva necesaria para la
produccin efectiva de dichos bienes. En ese sentido, podra contribuir a resolver algunas
cuestiones prcticas fundamentales para los regmenes polticos latinoamericanos, como por
ejemplo, cmo se puede alcanzar una democracia efectiva, esto es, un rgimen que,
manteniendo los derechos individuales, permita una mejor provisin de bienes pblicos y en
esa medida permita la consolidacin democrtica?, cmo pueden los lderes polticos
especficamente los presidentes, gobernantes y alcaldes-- contribuir en la construccin de esta
democracia efectiva?
Por lo que se refiere a las razones tericas, el estudio de liderazgo poltico es
importante porque aborda uno de los factores centrales de la dinmica sociopoltica: el
actor. En contra de los enfoques institucionales en boga desde hace varias dcadas en la
Ciencia Poltica, que han puesto nfasis en el papel de la estructura, ha destacado que
mientras el contexto establece un marco determinado que restringe o a veces incluso induce la
accin del actor, este ltimo sin embargo conserva cierto margen de accin (Archer, 1995), esto
es, un cierto nmero de opciones de entre las cuales puede escoger. An ms importante,
desde hace tiempo he planteado (Mndez, 1999; 2011) que el aspecto clave a observar es la
medida en que las opciones seleccionadas por el actor son estratgicas en relacin con
el contexto y los fines de cada agente, ya que la evolucin poltica depender del grado
en que los actores acten estratgicamente para conseguir los fines.
He sealado, en consecuencia, que la accin estratgica debe ser concebida y
tratada como una variable. En este sentido, una accin es estratgica cuando, en funcin
del contexto, involucra un posicionamiento y una combinacin de los recursos que
aumenta la posibilidad de alcanzar los fines seleccionados. Sin embargo, aunque puede
parecer sorprendente, en muchas ocasiones los actores no toman en cuenta el contexto
ni adecuan sus medios a sus fines, como dira Weber. Esto puede suceder por varias
razones. Con frecuencia, por ejemplo, creen que porque un fin es vlido se realizar
automticamente; en otras palabras; simplemente no son conscientes de la necesidad de la
actuacin estratgica. Otras veces lo son pero actan equivocadamente, ya sea porque
no visualizan bien los rasgos del contexto o porque realizan acciones y utilizan sus
recursos en formas que no adecuan al mismo para alcanzar sus fines.
Aunque en los ltimos decenios la preponderancia de los enfoques institucionales ha
oscurecido su importancia, desde hace mucho tiempo existe una tradicin de estudio de la
poltica centrada en el actor y su accin.








Si bien a principios del siglo XX este enfoque ya haba sido recuperado por autores como
Weber (1981; 2005), Gramsci (1975) y Lasswell (1971;1986), comenz a reemerger en la
Ciencia Poltica sobre todo a partir de que Arrow (1951) mostr la inestabilidad de los arreglos
institucionales, de forma especial en los textos de Schattscheneider (1961), Bachranch y Baratz
(1970), Crozier y Friedberg (1977) y Riker (1986), Schatteschneider (1961:72) destac en su
anlisis de la poltica la importancia de la estrategia; dijo explcitamente que nos
confundimos acerca del significado de la poltica porque subestimamos la importancia
de la estrategia.
En sntesis, el estudio de este tema es importante tericamente porque ofrece un
mirador especialmente valioso para observar la influencia fundamental del actor y sus
acciones especificas sobre la evolucin poltica, como varios autores dentro de este campo
de estudios han resaltado, por ejemplo, Neustadt (1990) y Edwards (2009) (si bien el ltimo en
forma ms explicita).
No obstante la importancia tanto terica como prctica del estudio de liderazgo poltico,
que en algunos pases como Estados Unidos ha sido reconocida por diversos autores, en
Amrica Latina ste ha sido poco o mal estudiado. En realidad los estudios sobre el liderazgo
en la regin han sido escasos, comparados con los estudios sobre los grupos sociales, los
partidos, las elecciones o las instituciones. En Mxico se han desarrollado mltiples estudios
sobre la presidencia o sobre la actuacin presidencial; los primeros han analizado los
aspectos estructurales de la presidencia como institucin; los segundos se han
enfocado en el contenido o rasgos generales de la actuacin presidencial, as como la
influencia que sobre ella han tenido ya sea el contexto o los atributos personales de los
gobernantes. Sin duda, estas obras han realizado aportaciones importantes al
conocimiento del sistema poltico mexicano; sin embargo, en general no se han
conectado con las discusiones y avances tericos que en la Ciencia Poltica se han
desarrollado sobre la influencia de los diversos factores relacionados con el actor, entre
ellos el del liderazgo, lo que ha limitado el alcance de su contribucin.
Muy recientemente se han publicado en Mxico algunos libros que se han planteado el
estudio del liderazgo poltico en forma explicita. Ello ha mitigado la ausencia de textos sobre
este tema en nuestro pas. As, si bien se estudia el papel del agente en el proceso poltico,
no se especifica su importancia; es decir, cmo y qu acciones especficas de los
agentes tienen efecto sobre qu rasgos de las estructuras o procesos polticos, sobre
todo las vinculadas al cambio positivo (esto es, socialmente benfico); adems, los
estudios del tema casi siempre presentan un solo caso o una variedad de casos cuya
comparacin no permite extraer conclusiones en forma emprica vlida; por ltimo, en
general, estas obras tampoco han recuperado el debate entre distintas concepciones del
liderazgo de forma tal que puedan contribuir al avance del conocimiento sobre el tema.
Debido a lo anterior, el presente tomo rene algunos de los textos fundamentales
sobre el tema; por las mismas razones, este Estudio Introductorio ofrece despus de discutir
varias de las principales obra desarrolladas en la Ciencia Poltica al respecto--, una propuesta
de marco analtico para estudiar el liderazgo poltico en forma ms rigurosa y
metodolgicamente vlida (adems de potencialmente til), la cual se apoya
preliminarmente en el estudio comparado de algunos casos.





Podra haber varios motivos para que en la Ciencia Poltica latinoamericana se haya
subestimado la necesidad de un anlisis sistemtico de la naturaleza y los efectos del liderazgo.
En primer lugar, el desprestigio general de la poltica y una justificada desconfianza
hacia los lderes, tradicionalmente existente en la regin debido a una historia marcada
por el personalismo autoritario que ha impedido el desarrollo institucional (Zamorano,
2008, Castro, 2008; Vargas, 2009). En segundo lugar, la mayor dificultad para describir y
medir el liderazgo poltico, de una naturaleza relacional y ms ambigua en comparacin con las
instituciones, que tienen referentes formales ms claros. En tercer lugar, desgraciadamente
el concepto de liderazgo se ha desgastado por el abuso del que ha sido objeto por parte
de una industria editorial y de consultora generada a su alrededor. As, hoy el estudio
de este tema con frecuencia se asocia a la presentacin de recetas sobre las maneras de
convertirse en un lder o desarrollar una gran visin, ms que al estudio del complejo
fenmeno de la accin colectiva y la construccin legtima y socialmente til de poder en
el marco de las democracias.
Sin embargo, en cuanto al primer motivo, Amrica Latina inici una transicin
democrtica hace prcticamente treinta aos, y en este contexto habra ya un espacio
para la emergencia de liderazgos polticos democrticos. En cuanto al segundo motivo, el
hecho de que resulte ms difcil de medir y entender no hace que este factor el liderazgo de
los agentes-- sea menos importante que otros para el entendimiento de los procesos polticos.
As, la Ciencia Poltica no puede evadir ciertos temas slo porque an no los puede
medir con muy alta precisin. Por lo que se refiere al tercer motivo, Nye (2008) ha
sealado que el liderazgo poltico puede ser estudiado con rigor acadmico; en otras
palabras, las dificultades analticas no tienen por qu implicar necesariamente la ligereza
conceptual o metodolgica.
De esta manera, en algunos pases con regmenes presidenciales, la Ciencia
Poltica se ha volcado a estudiar con mayor detenimiento la naturaleza del liderazgo
poltico, como por ejemplo en Estados Unidos. En este pas se han desarrollado
mltiples estudios sobre la importancia y los factores detrs del liderazgo poltico, varios
de los cuales se presenta en este libro. De hecho, Ahlquist y Levy (2011) y Helms (2001)
muestra cmo en el ltimo decenio ha habido una ola de estudios sobre el liderazgo
presidencial.
Es probable que ello se deba a varias razones. Por un lado, que en un rgimen
presidencial los ejecutivos inevitablemente tienen un papel central que no puede ser
obviado. Sin duda, los presidentes, gobernadores o alcaldes representan a los
principales actores para que, una vez dividido, en las democracias tambin se pueda
sumar poder en forma legitima y constructiva, ya que estn en una mejor posicin para
desarrollar un liderazgo que convoque a los diversos actores polticos para enfrentar
colectivamente los retos del desarrollo. En este sentido, Sutherland (1995) ha
argumentado que, aunque ofrezca riesgos, una presidencia fuerte no necesariamente se
contradice con una democracia fuerte e incluso puede impulsarla en ciertos contextos.
Por otro lado, Rockman y Waterman (2008) argumentan que a travs del liderazgo,
entendido como palanqueo (leverage), un gobierno puede situarse entre los extremos
de una presidencia imperial y una incapaz. Por ltimo, como veremos ms adelante, vale la
pena sealar que este tema se sita en una interesante interseccin de la teora positiva
(emprica) y la teora normativa del poder (Rockman, 2008), ambas de gran importancia
para los estudios polticos.

*
* *




EVOLUCIN DEL DEBATE SOBRE EL LIDERAZGO POLTICO

En la seccin anterior, argumentamos que ven el marco de un rgimen democrtico que
dispersa el poder poltico y una globalizacin que presiona an ms el desarrollo econmico-
social, el papel de los ejecutivos es de gran importancia, ya que son quienes se
encuentran mejor posicionados para superar la divisin del poder a travs de un
liderazgo poltico. Ahora bien, lo siguiente es preguntarse: Qu es o qu implica dicho
liderazgo? Cundo y cmo se debe ejercer?
Contestar estas preguntas no es fcil, por varias razones. Primero, el liderazgo
involucra una tarea riesgosa y difcil. Segundo, como dije, se trata de un concepto
ambiguo, que puede significar varias cosas o realizarse de distintas formas.
En cuanto a lo primero, cualquier posibilidad de sumar poder por supuesto implica
riesgos, que son precisamente los que la divisin del mismo busca evitar: desde dirigir a
un grupo o nacin hacia un objetivo equivocado hasta avasallar los derechos y
libertades de los individuos y grupos sociales. Un presidente, un gobernador o un
alcalde deben promover el desarrollo pero bajo el marco y los principios de la
democracia y manteniendo al mismo tiempo una mnima estabilidad poltica. Esto
implica, por un lado, tener la capacidad y voluntad para lidiar en los momentos o mbitos
en los que se requiere y, a la vez, abstenerse de actuar en los momentos o mbitos en
los que ello puede afectar negativamente las polticas pblicas, su propia capacidad de
liderazgo incluso la calidad de las instituciones democrticas. En este sentido, la
presidencia en realidad se sita en una encrucijada, por la que pasa tanto la accin, como la
abstencin y la correccin (Mndez, 2007b). Y si esto es importante en las democracias
consolidadas, lo es an ms en democracias emergentes como las latinoamericanas. [Por
ejemplo, el primer presidente de la entonces naciente democracia estadunidense, George Washington,
ha sido valorado tanto por lo que hizo (implantar el dlar como moneda nacional, etc.), como por
lo que rechaz hacer (aceptar un tercer trmino presidencial o ser llamado su excelencia, entre
otras cosas). Ms recientemente, en sentido similar, desarrollar y aplicar medidas estratgicas como el
puente areo o el bloqueo naval, resistiendo las fuertes presiones militares para tomar medidas ms
agresivas, son acciones que han contribuido a evaluar positivamente los gobiernos de Harry S. Truman
y John F. Kennedy. Nye (2013) argumenta que los presidentes no deben ser evaluados solamente
en funcin de lo que logran, sino tambin en funcin del dao que evitan hacer, por lo que
revala las presidencias transaccionales de Eisenhower y George H.W. Bush].


Harry S. Truman (1884-1972)

En otras palabras, no podemos adoptar una interpretacin neutral del liderazgo
poltico, limitada a la capacidad de fijar un rumbo y lograr que una nacin lo siga. Con
esta definicin figuras como la de Hitler podran ser consideradas lderes polticos. Debemos
ms bien adoptar una interpretacin del liderazgo como la conduccin de una sociedad
por un rumbo que deriva en niveles ms elevados de bienestar, esto es, en un positivo,
respetando al mismo tiempo el marco de la democracia. De esta forma, como dije
anteriormente, el campo de estudios del liderazgo poltico es especialmente interesante
(y complejo) porque se sita en una interseccin de la teora poltica emprica, que
estudia la naturaleza del poder y las formas de alcanzarlo y mantenerlo, y la teora
normativa, que busca conocer su sentido o justificacin (Rockman, 2008). As, el
liderazgo poltico involucra el ejercicio del poder pero tambin la legitimidad y el uso
constructivo del mismo.
De esta manera, el liderazgo es una tarea difcil por partida doble, ya que implica la
capacidad tanto para visualizar objetivos adecuados como para alcanzarlos. Realizarla se
complica an ms cuando una buena parte de la energa y el tiempo de los ejecutivos se
va en atender asuntos que poco tienen que ver con una agenda, sino ms bien con la
crisis del da, la semana o el mes, junto con un sinnmero de actividades como
audiencias, reuniones, eventos, discursos, etc. El ritmo cotidiano de los ejecutivos suele ser
vertiginoso, con mltiples actores y diversos problemas urgentes desde los internacionales
hasta los meramente familiarespresentndoseles constantemente, por lo que en realidad el
tiempo para el pensamiento estratgico suele ser muy reducido. A lo anterior debemos
agregar los obstculos personales que existen para la adecuada toma de decisiones,
producto de las limitaciones cognitivas del ser humano (Tversky y Kahneman, 1974).
stas son algunas de las razones por las que el comportamiento estratgico constituye
una variable; esto es, puede o no darse (y de hecho probablemente tienda ms bien a lo
ltimo).
La segunda dificultad general para entender el liderazgo es que constituye un tema
elusivo, es decir, puede tener distintos significados, involucrar varios tipos o realizarse de
distintas maneras (Heifetz, 1994). A continuacin researemos brevemente algunas de las
concepciones ms importantes que se han dado en torno a este tema, especialmente en
Estados Unidos.
El estudio de la presidencia en Estados Unidos tuvo como parteaguas el libro de
Richard Neustadt El poder presidencial publicado primero en 1960 y luego en varias
versiones posteriores--. Este libro contina representando un punto de referencia central
en las discusiones sobre el liderazgo poltico (especialmente el de los presidentes).
Neustadt parte de la caracterstica bsica del rgimen presidencial, la separacin
de poderes, para desarrollar un paradigma centrado en una concepcin relacional del
poder. Sus argumentos se podran resumir de la siguiente manera:

1. En el rgimen estadunidense los mismos actores y condiciones que le exigen al
presidente liderar son los que se lo dificultan.
2. Dado que debe tratar de liderar pero tiene poderes limitados y enfrenta un entorno de
actores resistentes a sus decisiones (incluso sus propios secretarios), la negociacin
emerge como el instrumento poltico por excelencia.
3. En dicha negociacin el poder de persuasin de un presidente es su principal
arma.
4. Maximizar la potencia de esa arma implica pensar prospectivamente (1990: XI);
esto es, tomar las decisiones ms ventajosas para el presente pero que tambin
acrecienten el poder, recursos y opciones presidenciales en el futuro.
5. Para pensar prospectivamente el presidente requiere de:
a) Cuidar y utilizar su reputacin profesional, especialmente entre la clase
poltica, para acrecentar su poder; esto puede implicar desde evitar tomar o persistir
en decisiones equivocadas hasta hacerle ver a los dems actores que resistirle tiene
consecuencias negativas y apoyarle consecuencias positivas.


b) Cuidar y utilizar su prestigio popular, para lo cual debe ser un efectivo
maestro ante la gente (1990:84), actuando con eficacia y oportunidad en los
acontecimientos importantes.
c) Obtener la informacin que requiere sobre los actores y las polticas para poder
persuadir a los dems actores de la conveniencia de las mismas y mantener sus
opciones lo ms abiertas posibles (Neustadt parte de esta necesidad de
informacin para proponer una estructura abierta y plural de la oficina presidencial).

As, este autor visualiza a un presidente que, dadas las condiciones que denomina de
mitad de siglo en Estados Unidos, debe liderar; sin embargo, no lo hace en forma simplista,
como lo muestra su argumento a favor de una orientacin prospectiva.
La obra de Neustadt marc una diferencia en la evolucin de los estudios sobre la
presidencia porque pas de un enfoque descriptivo-formal sobre la misma (Corwin, 1957)
al estudio de su funcionamiento real (y a presentar recomendaciones en l basadas). Sin
embargo, en lo ms de cincuenta aos que han pasado desde su publicacin se le han
hecho diversas crticas. Probablemente tres sean las ms importantes. Uno, se la ha
criticado la falta de una metodologa adecuada, al usar slo unos cuantos casos para
fundamentar generalizaciones, as como conceptos demasiado generales y sin suficiente
vinculacin terica. Dos, algunos autores han argumentado que los poderes ejecutivos
de los presidentes estadunidenses hacen innecesaria la persuasin. Y tres, se le ha
criticado no tomar en cuenta suficientemente el contexto institucional e histrico de cada
presidente. No podemos extendernos aqu sobre cada una de estas crticas; primero
haremos breves comentarios con respecto a las dos primeras, a fin de concentrarnos en
la tercera.
En cuanto a la crtica metodolgica, basta con decir aqu que es slo parcialmente
vlida, ya que si bien en efecto el trabajo de Neustadt no se basa en un diseo cientfico de
investigacin, no desarrolla ampliamente sus conceptos y no presenta amplia evidencia
emprica para apoyar sus tesis (Moe, 2009), su objetivo era el de presentar una nueva visin
presidencial, junto con cierta evidencia que la hiciera plausible, lo cual logr con xito.
Algo parecido se podra decir respecto a la segunda crtica. Aunque ya Mayer (2001)
haba destacado la importancia de los poderes ejecutivos, ser Howell quien har ms
directamente la crtica a Neustadt desde este punto de vista, en su libro Power without
Persuasion: The Politics of Direct Presidentoial Action (2003). Sin duda, es cierto que ha
habido casos en que los presidentes estadunidenses han utilizado extensamente sus
poderes ejecutivos (por ejemplo los decretos presidenciales, que no tienen que ser
aprobados por el congreso). Sin embargo, tambin es cierto que estos poderes se
extienden a slo algunas reas de poltica pblica; adems, en realidad dichos poderes
no han estado exentos de la necesidad de persuadir y negociar por parte del presidente,
ya sea en el congreso (a fin de evitar una avalancha de crticas) o en el campo de la
administracin pblica, donde la burocracia tiene un poder importante (Heclo, 1977; Peters,
1978).
Por ltimo, en cuanto a la tercera crtica, podra decirse que Neustadt no dej de tomar
en cuenta el contexto (como ya se dijo, l claramente sita sus reflexiones en las condiciones
de la segunda mitad del siglo XX). Sin embargo, probablemente en efecto no valor
suficientemente la variedad y el peso que distintos marcos institucionales y coyunturas
histricas pueden tener sobre el liderazgo presidencial.

Un libro que vino a abrir brecha en cuento a la variedad e importancia del contexto
para la presidencia fue el de The Politics Presidents Make: Leadership from J ohn Adams
to George Bush, publicado en 1993 por Stephen Skowronek. Este texto ofrece
planteamientos que permiten entender muchos de los aspectos de las presidencias
actuales, al menos de Estados Unidos, y tambin constituye una referencia obligada para
los estudiosos del liderazgo presidencial.
Skowronek (1993; 2008) critica el planteamiento de Neustadt de que antes de
mediados del siglo XX los presidentes en Estados Unidos no fueran en ocasiones lderes
y que entonces el liderazgo est asociado slo a ciertas etapas histricas. A la vez, si bien
ve a los presidentes como fuentes potenciales de cambios polticos importantes, considera que
las posibilidades que tienen de ejercer un liderazgo dependen de su tiempo poltico, esto es,
las circunstancias particulares que les toca enfrentar (y que en buena medida le son heredadas
por la presidencia anterior).
Este autor define cuatro tipos de tiempos polticos (reconstructivo, articulador,
preventivo y disyuntivo) a partir de dos variables: la relacin que guarda un presidente
con su predecesor (de oposicin o de afiliacin) y la vulnerabilidad del rgimen
(vulnerable o resistente al cambio poltico, econmico o social. Como puede anticiparse,
usualmente el ejercicio del liderazgo se facilita en los tiempos reconstructivos
(presidente opositor con rgimen vulnerable) y se dificulta en los articuladores
(presidente afiliado con rgimen resistente). Los tiempos polticos preventivo (presidente
opositor y rgimen resistente al cambio) y disyuntivo (presidente afiliado y rgimen
vulnerable) ofrecen escenarios parcialmente desfavorables para el liderazgo.
La obra de Skowronek destac la importancia del contexto y su libro tiene un
objetivo ms explicativo que descriptivo (aunque se puedan sin duda extraer de l
algunas recomendaciones). Un autor que recientemente destaca con objetivos prescriptivos
la importancia de la situacin particular que enfrenta cada presidente es Edwards (vase
tambin Kellerman 1984 y Pfiffner, 1988). l busca desarrollar una visin de liderazgo
distinta a la de Neustadt con su propuesta de un presidente estratgico. Para este
autor, el liderazgo no es la capacidad de persuadir a una nacin o una clase poltica
sobre la bondad de un rumbo especfico, sino la capacidad para reconocer y aprovechar
las oportunidades de cambio existentes en un momento histrico determinado (Edwards
2009: 11, 59). As, en cuanto a la opinin pblica, un presidente estratgico es capaz de
resaltar ciertos asuntos pblicos y enmarcarlos de una manera ventajosa
polticamente, pero articulando y canalizando una corriente de opinin ya existente (en
lugar de pretender cambiarla usando la persuasin). En cuanto al congreso, un presidente
argumenta Edwards-- es quiz capaz de persuadir a algunos legisladores pero no a todos; por
ello, su liderazgo se encuentra ms en su capacidad para reconocer los asuntos en los que es
posible alcanzar una mayora legislativa y actuar marginalmente para obtenerla.
Para Edwards entonces el poder presidencial no es el poder de persuadir
(2009:188), sino el de reconocer y utilizar la posicin estratgica. De hecho, considera
que enfatizar la capacidad de persuasin puede implicar fijarse objetivos inalcanzables, como
cambiar la opinin pblica o impulsar una poltica imposible, que slo llevarn a derrotas auto-
infligidas. Para sustentar su argumento, este autor presenta una visin diferente tanto sobre
presidentes que lograron impulsar una nueva agenda Roosevelt, Johnson y Reagan-- (a los
que l ve ms como facilitadores que como directores del cambio), como sobre los
que no George H.W. Bush y George W. Bush (en su segundo periodo).






Con todo, aunque los puntos de Edwards son pertinentes, en realidad su visin y la de
Neustadt son ms complementarias de lo que parecen. Por ejemplo, reconocer y aprovechar
una oportunidad de cambio no significa que ste realizar por s slo ya que se requiere
de la capacidad de persuasin para materializarlo (por ejemplo, para articular una agenda
a partir de una tendencia general de opinin pblica o para convencer al grupo
marginal que permitir formar una mayora).
Como puede verse, el estudio de Skowronek resalta la importancia del contexto histrico
particular de cada presidente. Edwards seala que en la medida en que una presidencia es
estratgica ante su contexto tambin es importante.
Resaltar la naturaleza estratgica del liderazgo poltico es fundamental ante los
enfoques que han subrayado la importancia de la visin y el grado de transformacin
conseguido por un gobernante. En este sentido, uno de los autores ms citados en el campo
de estudios del liderazgo poltico es Burns (1979). Este autor establece dos tipos de
liderazgo: el transformacional y el transaccional. El primero es un liderazgo basado en el
desarrollo y consecucin de una gran visin, lo que por lo tanto involucra cambios
significativos; el segundo, es un liderazgo ms conservador, basado en el compromiso con los
actores ms que en la bsqueda de grandes objetivos, y que entonces resulta un tipo menor
de liderazgo.
En buena medida a partir de la clasificacin de Burns, se han desarrollado un
sinfn de tipologas. Algunas de ellas resultan tiles porque permiten observar la variacin en
los grados o modalidades del liderazgo poltico; sin embargo, ms all de la descripcin de los
diferentes tipos que permiten encasillar a los gobernantes, la mayora de estas tipologas ha
contribuido poco a la explicacin y consecucin del liderazgo poltico.
Si en la diferenciacin de Burns es de cierta utilidad y ha sido adoptada por mltiples
estudiosos del tema alrededor del mundo, en trminos de teora normativa puede resultar
contraproducente, como bien ha sealado Edwards, mientras que en trminos de teora positiva
cae en el error sealado por Crockett (2002), quien indica que se ha evaluado a los
gobernantes en forma descontextualizada: por ejemplo, aqullos en cuyos periodos se not una
mejora luego de alguna crisis suelen estar en los lugares ms altos en la opinin ya sea de
ciudadanos o historiadores. Sin embargo, primero, tales crisis no pueden atribuirse a los propios
gobernantes; segundo, a veces la mejora tampoco se debi a su actuacin (por ejemplo, un
aumento del empleo producto de algn boom econmico externo); y, tercero, con frecuencia las
condiciones de crisis hacen que se sobreestimen las acciones y logros polticos.



*
* *











HACIA UN MARCO TERICO PARA EL ESTUDIO COMPARATIVO Y EL EJERCICIO
EFECTIVO DEL LIDERAZGO POLTICO.

El repaso anterior de algunos planteamientos centrales del debate sobre la presidencia
en Estados Unidos permite entender cmo a los gobernantes se les presenta el dilema
mencionado de, por un lado, estar sometidos a la necesidad de ejercer un liderazgo
producto de la dispersin del poder y los retos del desarrollo y, por otro lado, enfrentar
dificultades para desarrollarlo, al ser un instrumento elusivo, que ofrece oportunidades y
riesgos en un contexto de alta incertidumbre.
ste es un dilema complejo. No obstante, a partir de los planteamientos de
Neustadt, Skowronek y Edwards, creo que salir del mismo podra facilitarse mediante
una concepcin y un ejercicio estratgico del liderazgo (Mndez, 2011). En este sentido,
con el fin de evitar los errores tericos y prcticos involucrados en una visin
descontextualizada, he sealado que el liderazgo no debe concebirse solamente en
funcin de la visin de un gobernante (grande o pequea), de la evolucin de la
nacin durante su gobierno (positiva o negativa) o del grado de carisma personal, sino
sobre todo en funcin del grado de actuacin estratgica.
En otros trminos, dado que el liderazgo significa en buena medida conduccin hacia un
cambio positivo, debemos evaluar a los gobernantes en la manera como se conducen hacia el
mismo y no slo en funcin del grado de profundidad de ste. Por ejemplo, no existira cuando
ante una situacin favorable (por ejemplo, en la clasificacin de Skowronek, un tiempo poltico
de reconstruccin) un gobernante no conduce hacia cambios positivos profundos, ya sea
porque no plantea una agenda adecuada (en trminos de profundidad o direccin) o
porque no acta estratgicamente para concretarla (independientemente de si dicha
agenda llegara a realizarse gracias a alguna otra causa o actor). En cambio, s existira
liderazgo cuando ante una situacin favorable un gobernante plantea una agenda
ambiciosa de transformaciones y acta estratgicamente para realizarla (el caso
comnmente se asocia al liderazgo), as como cuando ante una coyuntura poco favorable
(por ejemplo un tiempo poltico preventivo o disyuntivo) acta estratgicamente para consolidar
logros anteriores y obtener transformaciones importantes, aun cuando no impliquen cambios
profundos (algo que se acerca al liderazgo transaccional de Burns, que entonces puede ser tan
importante como el transformacional). [En este sentido, en Mxico por ejemplo se suele ver como
lder poltico a Lzaro Crdenas pero no a su sucesor, Manuel vila Camacho, aunque ste tom una
serie de decisiones estratgicas que consolidaron los logros de su predecesor e involucraron otros
nuevos como la fundacin del seguro social y la disminucin de la influencia poltica de los militares,
decisiones que no se puede decir que el contexto le obligaba a tomar (hay diversos casos de
presidentes afiliados que no actuaron estratgicamente, o slo lo hicieron parcialmente, por
ejemplo en Estados Unidos Andrew Johnson, sucesor de Lincoln, y Lyndon B. Johnson, sucesor
de Kennedy, y en Mxico Sebastin Lerdo de Tejeda, sucesor de Jurez). Otro gobernante que
fue subestimado es Truman, sucesor de Roosevelt. En general, la importancia y el mrito de los
liderazgos consolidadores suelen ser oscurecidos por los liderazgos transformadores. A la
vez, la cualidad elusiva de la grandeza como indica el ttulo de una obra sobre el tema (Isaacson,
2010)-- no debe llevar a considerar a todos los gobernantes como lderes. Algunos de stos y otros
casos ms se discuten en la siguiente seccin].
Por ltimo, en relacin con el carisma, aunque ste sin duda puede ayudar a un
gobernante a conseguir sus objetivos, el grado del mismo no se relaciona directamente
con el grado de logro; as, encontramos tanto casos de gobernantes con personalidades
carismticas que no lograron impulsar cambios profundos (por ejemplo, Vicente Fox
recientemente en Mxico, quien adems vivi tiempos de reconstruccin) como de lderes con
personalidades menos atrayentes que s lo consiguieron (como Fernando H. Cardoso en
Brasil).


Si bien como seal existe una larga tradicin del estudio de la poltica que ha
destacado la importancia de la actuacin del actor, un dficit o debilidad mayor de esta
tradicin es que no ha especificado suficientemente el significado de lo estratgico; en
otras palabras, la actuacin estratgica no se ha desarrollado como una variable, cuya
variacin pueda ser medida sistemticamente en distintos casos con el fin de observar sus
efectos sobre el grado de logro de una forma metodolgicamente vlida. Por ello, he
propuesto definir la actuacin estratgica de un gobernante como aquella que se
compone de al menos tres elementos: un posicionamiento pertinente, un palanqueo
inclusivo y un estilo equilibrado. Aunque existe cierta interaccin e incluso traslape entre
estos elementos y no existen recetas para desarrollarlos, es posible identificar algunos de sus
componentes.
La visin analtica ms estratgica que Edwards (2009) desarrolla de varios
presidentes estadunidenses del siglo XX es especialmente til. Este autor seala con
razn que, por ejemplo, fijarse objetivos inalcanzables, como cambiar la opinin pblica
predominante en un momento determinado en un pas o impulsar una poltica imposible de
realizar bajo un contexto determinado slo llevar a derrotas auto infringidas. Su argumento de
que ms que persuadir con una nueva visin, lo que hicieron presidentes como Lincoln o
Roosevelt fue adaptarse estratgicamente a su contexto es muy sugerente, si bien no
est del todo claro en qu medida estos lderes tambin utilizaron sus recursos polticos
para empujar una agenda transformadora y Edwards no hace un anlisis ms sistemtico
del contexto, como en el caso de Skowronek (creo que tampoco toma en cuenta que,
como arte de lo posible, el liderazgo implica posicionarse en la frontera entre lo
alcanzable y lo inalcanzable, es decir, involucra constantemente el hbil ejercicio del
riesgo calculado). [Para Pious (2008:296), por ejemplo, el xito les llega a los presidentes
con la inteligencia prctica y las habilidades aprendidas de los tomadores inteligentes de
riesgos, que pueden operar finamente para evitar el fracaso y que son resilientes cuando
(inevitablemente) fallan]. En todo caso, como tambin he planteado en otros textos
(Mndez, 1999), la visin contingente de la toma de decisiones es ms apropiada
normativa y emprica que una basada en recetas rgidas. As, resulta muy til su
recomendacin respecto a que el posicionamiento estratgico resalta ciertos asuntos pblicos y
los enmarca de una manera polticamente ventajosa, articulando y canalizando una corriente
de opinin ya existente por ejemplo, un gobernante reconoce los asuntos en los que es
posible alcanzar una mayora legislativa y acta marginalmente para obtenerla. En
estos casos se estara pensando prospectivamente, como seal Neustadt, ya que la
obtencin inicial de triunfos aumentara la capacidad poltica del gobernante, que le
permitira plantear una agenda de cambios adicionales, incluso ms profundos. Esto
implicara optar por una agenda menos ambiciosa, ms bien transaccional, en una coyuntura
desfavorable, a fin de evitar derrotas anunciadas, as como por una ms ambiciosa y
transformadora, un tiempo de reconstruccin, a fin de evitar la decepcin y reduccin de la
capacidad poltica del ejecutivo que otra agenda involucrara.
El posicionamiento tambin puede relacionarse con el contenido ideolgico de la
agenda, en trminos, por ejemplo, del espectro de izquierda, centro o derecha. ste es un
tema bastante complejo, pero un ejemplo usualmente citado de maestra poltica para manejar
el posicionamiento ideolgico de acuerdo con la evolucin del contexto poltico es el de
William Clinton (Morris, 2005). Otros ejemplo son la forma en que Lincoln manej su
posicionamiento respecto a la esclavitud para ganar las elecciones y posteriormente para ganar
la guerra de secesin, as como la forma en que Juarez decret las Leyes de Reforma para
reposicionarse y ganar la guerra contra los conservadores.
Cabe sealar que para analizar la precisin de una agenda poltica existen varios
retos intelectuales y prcticos, que se presentan comnmente en las visiones
contingentes (Mndez, 1999). Uno es comprender adecuadamente el contexto de que un
gobernante enfrenta. En este sentido, esquemas como el ofrecido por Skowronek nos ofrecen
puntos iniciales tiles para el anlisis de los diferentes tipos de contexto, sin embargo, tampoco
constituyen recetas. Por ejemplo, determinar si el rgimen es vulnerable o resistente al
cambio no es una tarea necesariamente fcil. Otro reto es identificar el grado en que una
agenda es suficientemente ambiciosa pero no imposible de realizar, ya que la percepcin
(ex ante o ex post) del grado de profundidad y de factibilidad de un cambio o paquete de
cambios puede variar. En todo caso, se debe ser consciente de que el lugar donde el
gobernante se coloca en trminos de sus objetivos, y la medida en que dicho posicionamiento
es adecuado al contexto que enfrenta, es un elemento que incide en forma fundamental sobre
el grado en el cual su actuacin ser o no estratgica.
El segundo elemento de una presidencia estratgica es un palanqueo inclusivo
que permita impulsar la agenda del gobernante. Se utiliza este trmino porque la
actuacin estratgica en este mbito se asocia con el uso especfico de los recursos de
manera que se aumenta su potencia (como sucede cuando una viga se utiliza como
palanca). As como el elemento anterior se relaciona con la posicin en el mbito militar, el
palanqueo se asocia con el concepto de maniobra. [Aunque advirti sobre los lmites de la
comparacin de la poltica con la guerra, Gramsci (1975) aplic de manera interesante a la primera los
conceptos de guerra de posiciones y guerra de movimientos utilizados en la segunda]. Este
palanqueo involucra varias dimensiones que no puede exponer en este texto. Sin embargo, me
referir al menos a dos que son muy importantes.
Una primera dimensin tiene que ver con el uso de los recursos polticos con los
que cuenta un gobernante para lograr que otros actores apoyen su agenda. En general,
considero que los recursos polticos al alcance de un gobernante en un rgimen
democrtico se pueden clasificar en tres grandes tipos: 1] pasivos, porque no
requieren de la accin directa sobre los actores, como por ejemplo la autoridad (un
recurso que emerge automticamente de la posesin de un puesto estatal] o el carisma
(esto es, una personalidad atrayente); 2] activos-suaves, que involucran una accin
directa pero suave sobre los actores, como la influencia (por ejemplo, la presentacin
de ideas, creencias, conceptos, argumentos, etc.) y la negociacin (esto es, el
ofrecimiento de algn incentivo a cambio de cooperacin); y 3] los activos duros, que
involucran una accin fuertemente directa sobre los actores, como el poder (la amenaza
del uso de la fuerza o del retiro de apoyo; acciones de crtica que afectan la reputacin
pblica de algn actor; la utilizacin de poderes como el decreto (cuando se tiene), etc.)
y la fuerza (la concrecin de la privacin de bienes especialmente valiosos para las
personas, desde dinero (multas) o la libertad (prisin) hasta el bienestar o incluso la vida
uso legal de la violencia contra quien infringe la ley).
El ejercicio del palanqueo utilizando los distintos recursos polticos es una
operacin altamente compleja, que ofrece tanto oportunidades como riesgos. El primero
que lo estudi amplia y sistemticamente fue Maquiavelo. De su anlisis de la poltica
como una confrontacin de fuerzas, deriv su famosa recomendacin al prncipe: ser a la
vez un zorro y un len. (Maquiavelo 1989:61-63), con la cual le aconsejaba ser capaz de usar
tanto la astucia como la fuerza. A principios del siglo XX, Gramsci (1975:6) retom esta
metfora cuando habl de la doble naturaleza del centauro maquiavlico, de la bestia y el
hombre, de la fuerza y el consenso, de la autoridad y de la hegemona, para, sin descartar el
uso de los primeros, destacar la mayor efectividad de los segundos en el Estado moderno que
en la clasificacin descrita involucrara el uso preferencial de los recursos pasivos y activos-
suaves--. No obstante, recientemente Nye (2008) tambin retom la imagen de Maquiavelo
para diferenciar entre poder suave y poder duro y concluir que el poder inteligente


es aquel que involucra a ambos (Rockman, 2008) le denomina liderazgo inteligente);
conforme a esta concepcin, el palanqueo efectivo involucrara entonces la combinacin
de recursos pasivos o activos-suaves con recursos activos-duros (como por ejemplo la
influencia y la negociacin con el poder).
Como en el posicionamiento, no existen recetas para lograr una combinacin efectiva de
los recursos polticos, ya sea que su efectividad es altamente contingente respecto a una
amplia variedad de contextos. Con todo, se pueden hacer al menos dos planteamientos. Por un
lado, estara de acuerdo con Gramsci en que, vistos individualmente, en las democracias los
recursos pasivos y activos-suaves son ms adecuados y efectivos. As, de un liderazgo
democrtico, se esperara una mayor utilizacin de los recursos como los de la
autoridad, la negociacin y sobre toda la influencia. [Para una discusin interesante acerca del
liderazgo democrtico vase el ensayo de Robles (2009). Por desgracia, en ocasiones los gobernantes
no slo son incapaces de utilizar la influencia y la negociacin con efectividad, sino que erosionan su
autoridad atropellando los protocolos y formalidades institucionales, como fue el caso de Vicente Fox].
Adems, aparte de su potencial ilegitimidad, en ciertas circunstancias los recursos activos-
duros pueden resultar ms bien contraproducentes (cuando los legisladores no pueden
reelegirse, y entonces les interesa poco su imagen ante los votantes, las acciones para
desprestigiarlos slo suelen generar una mayor oposicin de su parte; el encarcelamiento de
algunos lderes polticos, independientemente del grado de legalidad o justificacin del mismo, a
veces slo los hace ms populares, etc.). No obstante, si bien en general el uso de cualquier
recurso ofrece oportunidades y riesgos, por otro lado el consejo de Maquiavelo es pertinente:
la combinacin de diversos tipos de recursos tender a ser ms efectiva que slo el uso
de uno de ellos. [Segn cada coyuntura especfica, los gobernantes pueden adoptar estrategias
relacionadas con los distintos conceptos de poder: en el concepto ms suave de Arendt (1977),
pueden adaptarse a las preferencias preexistentes de los actores y definir una agenda comn; en el
concepto ms duro de Weber (1981) y Dahl (1957), pueden presionar a los grupos opositores o
indiferentes en la direccin que desean. Cada una de estas estrategias se vincula mayormente con
ciertos tipos de recursos polticos, ms pasivos en el primer caso y ms activos en el segundo].
Una segunda dimensin del palanqueo se relaciona con las maniobras polticas
que inciden sobre el campo poltico de tal manera que aumentan la fuerza relativa de un
actor en relacin con los dems. Se trata de acciones que inciden sobre la correlacin de
fuerzas afectando el tipo y nmero de actores presentes en la arena poltica o el apoyo u
oposicin de los mismos hacia el gobernante, entre otros factores. [No es posible discutir en este
texto la amplsima literatura existente sobre la estrategia poltica en el campo poltico; los textos de Riker
(1986) y Morris (2005) presentan algunos ejemplos de acciones en este mbito]. Riker (1986:IX) define
bien esta dimensin cuando seala:
Es cierto que los actores ganan polticamente porque inducen a otros actores a
unrseles en alianzas y coaliciones. Pero los ganadores inducen no slo a travs
de la atraccin retorica. Tpicamente ganan porque ellos han establecido la situacin
de manera tal que otros actores quieren unrseles o se sienten forzados por las
circunstancias a unrseles-- aun sin persuasin alguna. Y esto es a lo que la
heresttica se refiere: estructurar el mundo para ganar.
Por todo lo anterior, el liderazgo se podra definir entonces como la obtencin de cambios
positivos (ya sea moderados o profundos dependiendo del contexto) a partir de un
posicionamiento pertinente y un palanqueo inclusivo. El tercer y ltimo componente del
gobierno estratgico es el que permite la emergencia de los dos primeros elementos: el buen
juicio (Keohane, 2010). Probablemente es lo que en su tica Nicomaquea Aristteles llam la
phronesis, la cual l asocio con Pericles. Es un elemento que se obtiene con dificultad, tanto
porque involucra diversos factores (Preston y Hermann, 2004) como porque, paradjicamente,
varios de ellos son opuestos y por lo tanto difciles de reunir. No puedo aqu discutir este
concepto ampliamente, por lo que me limitar a sealar dos caractersticas esenciales de cuyo
equilibrio el buen juicio tiende a emerger: la modestia y el carcter. La primera le permite
a los gobernantes abrirse al dilogo y a distintos puntos de vista y con ello una
capacidad tanto para calibrar adecuadamente las decisiones a cada problema y
contexto lo que se podra asociar con la inteligencia contextual (Nye, 2008), el
enfoque contingente (Mndez, 1999) o la incertidumbre competitiva (Mndez, 2007b)--
como para fiscalizar de cerca sus resultados y, en su caso, reconocer y corregir los
errores. Por su parte, el carcter les permite a los ejecutivos atender los asuntos y tomar
las decisiones oportunamente, as como mantenerlas e impulsarlas no obstante las
resistencias, lo que a su vez se podra asociar con la llamada certidumbre cooperativa
(Mndez, 2007b).
A partir de esta definicin es posible hablar de dos estilos personales de
gobernar: un estilo equilibrado, que balancea la modestia con el carcter esto es, la
apertura al dilogo con la firmeza en las decisiones-- y un estilo desequilibrado que
cae ya sea en el extremo de la apertura vacilante y negligente o en el del hermetismo
arrogante e intransigente--. Por consiguiente, el primer estilo facilita el desarrollo del
posicionamiento pertinente y el palanqueo inclusivo, mientras que el segundo lo dificulta.
[McClelland (2000) ha mostrado que los lderes ms efectivos son las personas que tienen una alta
ambicin poltica pero a la vez desarrollan una capacidad para limitar su uso del poder]. En
Mxico, Daniel Coso Villegas realiz un estudio pionero del estilo personal de gobernar de los
gobernantes (1974). Posteriormente, Krauze (2004) hizo un estudio de los presidentes
mexicanos del siglo XX utilizando un enfoque similar. Sin embargo, estos anlisis resaltaron en
forma ms bien casustica o anecdtica la relacin entre los atributos personales y las formas
de la actuacin poltica, en lugar de enfocarse en la naturaleza de la toma de decisiones y
desarrollarla como variable de manera que pueda servir para el anlisis comparativo de la
influencia de este factor sobre las acciones y el desempeo presidencial.
Aunque los dos elementos del buen juicio son importantes, por el tipo de
personalidad de quienes suelen llegar a la presidencia (y por la naturaleza misma de esta
institucin) debe subrayarse que el primero de ellos la modestia que conduce a la
apertura y el reconocimiento de los errores-- es quiz el ms difcil de obtener. Como dije
antes, los gobernantes en general tienden a caer con facilidad en la arrogancia o la
excesiva confianza (Dallek, 2010). Paradjicamente, este riesgo puede ser incluso mayor
cuando un gobernante piensa que est siendo estratgico (Pious, 2008). El presidente
Truman compar la presidencia con estar montado sobre un tigre, del cual uno no se
debe bajar antes de tiempo si quiere evitar ser devorado. Sin embargo, es muy frecuente
que la arrogancia lleve a los gobernantes precisamente a bajarse del tigre cuando an no han
terminado sus mandatos. En este sentido, Abraham Lincoln ofrece un buen ejemplo de un
presidente que se caracteriz por el hbil manejo de los extremos: fue modesto pero
evit que esto le hiciera perder carcter y viceversa. (Phillips, 1992: 79; Goodwin, 2005).
Algo similar se podra decir de Benito Juarez (Sierra, 2006:75). Ello les facilit tomar las
medidas necesarias en los momentos requeridos, no obstante enfrentar coyunturas
altamente complejas e inciertas.
En este sentido, debe subrayarse que no siempre a la tarea de formular polticas le
siguen necesariamente las de coordinar y ejecutar. De hecho, muchos de los problemas
pblicos representan problemas perversos, ante los cuales tenemos que asumir posiciones
ms modestas y que se prestan ms a estrategias de acierto-error que a una decisin
inicial definitiva basada en sofisticados (pero frecuentemente errneos) clculos. As
muchas de las polticas pronto se convierten en blancos en movimiento (Mndez, 1993)
porque su implementacin se convierte ms bien en su formulacin. Cuando se ve desde
el mirador de una oficina presidencial, el gobierno se presenta en realidad como una


combinacin abigarrada, interdependiente y bastante impredecible de procesos mltiples, en los
que la incertidumbre y la posibilidad de error siempre estn presentes. Por ello, desde hace
tiempo he insistido en que se debe visualizar a la presidencia como una encrucijada
por la que pasan tanto la accin como la abstencin y la correccin (Mndez, 2007b).
Podramos concordar entonces con lo que la estructura institucional y el contexto
histrico son importantes como marco general de accin (Loaeza, 2010), pero en realidad stos
slo facilitan o dificultan el ejercicio de liderazgo, y el factor que incide o define de manera
ms directa, inmediata y precisa la evolucin de una administracin y de una nacin
(Rotberg, 2003)-- son las decisiones de los gobernantes y, ms especficamente, la
medida en que stas son estratgicas o no. Por ello podemos observar una variacin
importante en el desempeo de presidentes, aunque hayan actuado bajo estructuras
constitucionales y tiempos polticos similares.
No podemos desarrollar aqu un anlisis detallado de casos que abarque todos los
componentes de la cadena del liderazgo poltico (estilo decisorio equilibrado
posicionamiento pertinente + palanqueo inclusivo cambio positivo), [Al inicio de
esta cadena se ubican los atributos personales, pero en este texto no se tratan en parte porque se
relacionan con el complejo campo de la psicologa], por lo que en el siguiente apartado doy algunos
ejemplos que muestran cmo presidentes con estilos personales de gobernar diferentes
(como los hemos definidos en este texto) pueden tener resultados distintos pese a situarse en
estructuras institucionales y coyunturas histricas parecidas. [En Mndez 2013 ofrezco evidencia a
favor del vnculo entre accin estratgica y nivel de logro propuesto en este marco terico, a partir de
varios casos de Mxico y Brasil]. Muchos de los estudios sobre liderazgo poltico se enfocan
slo hacia el grado de logro o comparan casos en forma inadecuada por ejemplo, de
gobernantes que enfrentan contextos institucionales muy diferentes-- lo que impide
observar y explicar de manera metodolgicamente vlida los distintos grados de
liderazgo. Asimismo, presento un anlisis de casos que se enfoca tanto en el nivel de
logro como en el tipo de estilo decisorio, manteniendo constante el marco institucional o el
tiempo poltico (o ambos) de manera que se pueda, de una forma metodolgica ms adecuada,
ofrecer evidencia a favor de la plausibilidad emprica del marco analtico propuesto.

*
* *

ALGUNOS CASOS DE ALTO Y BAJO LIDERAZGO PRESIDENCIAL

Un primer grupo de casos en los que podemos observar vlidamente diferencias
en el grado de liderazgo es el de gobernantes que en Estados Unidos donde ha existido
a lo largo del tiempo un marco institucional muy similar-- se vieron favorecidos por
tiempos polticos que facilitaban el ejercicio del liderazgo. Por ejemplo Franklin D.
Roosevelt y George W. Bush fueron dos presidentes opositores a quienes les
precedieron en el cargo y que adems enfrentaron tiempos de crisis (econmica, el primero, y
de seguridad interna, el segundo) que les abrieron oportunidades para liderar hacia cambios
positivos. No obstante, mientras que en el primer caso un estilo de toma de decisiones
equilibrado (Neustadt, 1990) le permiti tomar decisiones que sacaron al pas de la crisis,
lo que a su vez facilit el triunfo del vicepresidente de su partido en la siguiente eleccin
presidencial, en el ltimo caso un estilo cerrado, delegacional y arrogante (Preston y Hermann,
2004; Pfiffner, 2009) llev a una poltica interior sin mayores logros y a errores maysculos de
poltica exterior como la invasin de Iraq--, lo que trajo su desprestigio (en la mayora de las
mediciones es posicionado como uno de los peores presidentes de la historia de Estados
Unidos) y coadyuv a que el candidato de su partido fuera derrotado por un amplio margen en
2008.
En Amrica Latina tambin existe evidencia sobre cmo, dentro de un mismo marco
institucional, los presidentes actan en forma mayor o menormente estratgica y tienen por lo
tanto grados diversos de xito. En Colombia, por ejemplo, aunque fue un candidato opositor
que tena ante s una crisis de seguridad pblica, Andres Pastrana (1998-2002) fue incapaz de
enfrentarla eficazmente, mientras que, si bien gener fuertes acusaciones contra la violacin de
derechos humanos y otras crticas. lvaro Uribe (2002-2010) fue capaz de enfrentar mejor la
crisis, reducir el conflicto y la tasa de homicidios en el pas, gracias a un estilo
equilibrado, que combino la apertura con una preocupacin por los resultados (Gonzalez,
2006). Esto le trajo mayores niveles de aceptacin que Pastrana, lo que coadyuv a su
reeleccin en 2006 y al amplio triunfo de su candidato en las elecciones presidenciales
de 2010.
Algo muy parecido se puede observar en las presidencias de Brasil en el periodo 1990-
1994, donde ante una coyuntura de crisis socio-econmica el estilo tecnocrtico y vertical
(Skidmore, 1999:9-12; Noielli, 2008) y las consecuentes decisiones econmicas erradas de un
presidente opositor como Fernando Collor de Mello (1990-1992) acentuaron dicha crisis y
contribuyeron a su renuncia, mientras que un estilo ms equilibrado condujo a Itamar Franco
(1992-1994), que no cont con la ventaja de ser un candidato opositor porque era el
vicepresidente de Collor, a conformar un equipo y tomar decisiones que permitieron (aunque
con algn retraso) el inicio de la repercusin econmica y la subsecuente eleccin de su
candidato presidencial (Fernando H. Cardoso). [Si bien en sta y en la comparacin que le sigue el
tiempo poltico vara, esta diferencia no debilita el argumento, ya que en todo caso aumentara en una
direccin metodolgicamente pertinente el valor de las variables independientes que estoy utilizando; en
otras palabras, ceteris paribus, cuando se tiene xito poltico en tiempos polticos ms
desfavorables son mayores las probabilidades de que el estilo decisorio equilibrado y la accin
estratgica estn presentes].
Una trayectoria sorprendentemente similar la podemos observar en el periodo 1999-2003
en Argentina, donde, pese a tambin vivir claros tiempos de reconstruccin (por haber sido
un candidato opositor que enfrenta una crisis econmica y social), el estilo personalista y
cerrado de Fernando de la Ra (Ramos, 2009) llev a su gobierno (1999-2001) a decisiones
econmicas erradas (por cierto parecidas a las de Collor), que tambin acentuaron los
problemas y llevaron a su salida anticipada, mientras que Eduardo Duhalde (2002-2003), con
un estilo ms poltico y abierto (Kazta, 2009; Born, 2004), fue capaz de enfrentar
efectivamente la crisis para iniciar un sendero de recuperacin econmica y ser sucedido en la
presidencia por su candidato (Nstor Kirchner).
En Venezuela, el segundo gobierno de Carlos Andrs Prez (1989-1993) tuvo un estilo
decisorio y resultados similares a los de los gobiernos de Collor y de la Ra (Noielli, 2008)
(aunque no fue sucedido por presidentes ms efectivos).
En algunos de los presidentes mexicanos recientes tambin podemos observar la
importancia del estilo decisorio. Por ejemplo, Lzaro Crdenas (1934-1940) fue un
presidente mexicano al parecer con un estilo ms equilibrado (Knight, 2008:191-192), lo
que en su caso incidi para que tomara decisiones que en general han sido consideradas
como exitosas. Por otro lado, existen casos como los de Jos Lpez Portillo (1976-1982) y
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) en los que un estilo inicial ms abierto les permiti
aprovechar momentos de crisis para realizar cambios institucionales importantes, pero que
posteriormente cayeron en un estilo cerrado y arrogante que contribuy a que tomaran
decisiones equivocadas que agravaron o generaron en este pas fuertes crisis econmicas (lo
que muestra por cierto que el estilo decisorio no es necesariamente un tributo personal
permanente).


Por su parte no obstante el tiempo de reconstruccin que vivi por actuar en un
contexto vulnerable al cambio y ser el primer presidente de oposicin del Mxico moderno--,
Vicente Fox (2000-2006) tuvo un estilo desequilibrado hacia el extremo opuesto: demasiado
abierto, tolerante y despreocupado (Aguilar, 2004; Durazo, 2006; Elizondo, 2011). Ello lo llev a
utilizar predominantemente un recurso activo-duro, esto es, una estrategia plebiscitaria
(Loaeza, 2010) claramente inadecuada para el contexto mexicano, que impidi que consiguiera
sus metas ms importantes (Krauze, 2006; Meyer, 2007; Pastor y Wise, 2005) y contribuy a
que el candidato de su partido poltico, Felipe Caldern, llegara a la presidencia muy
deslegitimado. A su vez, este presidente, pese a no ser un candidato opositor, gobern en una
circunstancia vulnerable al cambio que le ofreca cierta oportunidad para desarrollar un
liderazgo, sin embargo, de nuevo un estilo cerrado y arrogante (Nez, 2012: 14,33) lo condujo
a responder a este reto con una guerra contra el crimen organizado estratgicamente mal
diseada, la cual condujo, al contrario de Colombia, al aumento de la inseguridad (Mxico
Evala, 2012). Esto, si bien no fue el nico factor, contribuy al final de su mandato a sus bajos
ndices de popularidad y a que el candidato de su partido quedara en un lejano tercer lugar en
la eleccin presidencial de 2012.
Aunque en este texto slo podemos hacer una breve presentacin de algunos casos, que
no discute sus particularidades y se sustenta en estudios realizados por otros autores, su
presentacin comparativa de una forma metodolgicamente ms vlida ofrece evidencia
preliminar a favor del planteamiento aqu propuesto; es decir, si bien el tiempo poltico y la
estructura institucional establecen las circunstancias en las que deben moverse los gobernantes
(y que les otorgan o niegan ciertos recursos polticos), dichas circunstancias slo
constituyen marcos generales, dentro de los cuales los ejecutivos pueden tener xito o
fracasar en buena medida debido a estilos decisorios que favorecen o dificultan la accin
estratgica. Algunos de los casos mostraron, por ejemplo, cmo un tiempo poltico de
reconstruccin puede facilitar el liderazgo, pero ste difcilmente se lograr con un estilo
desequilibrado (ya sea arrogante o negligente).
A la vez, se puede observar que bajo un marco institucional muy parecido, un estilo
equilibrado puede otorgarle a un presidente una mayor capacidad estratgica y permitirle
obtener logros importantes, aun cuando afronte condiciones ms desfavorables, como las de
ser un presidente afiliado respecto a su predecesor. Para terminar podemos citar algunos
ejemplos adicionales de esto ltimo, tanto en Estados Unidos como en Amrica Latina. Harry S.
Truman representa el caso de un presidente que no cont con la ventaja de ser
gobernante opositor (era el vicepresidente en el gobierno de Roosevelt) pero gracias a
un estilo relativamente equilibrado aunque quiz un tanto ms inclinado a la eficacia
que a la apertura (Neustadt, 1990)-- sorte de una forma estratgica los problemas que
enfrent [Resisti por ejemplo presiones muy fuertes para atacar a la Unin Sovitica y
especialmente a China en coyunturas de crisis (el bloqueo de Berln y la guerra de Corea) y opt
en cambio, como se seal antes, por opciones ms estratgicas] y logr reelegirse (en su
momento Truman no tuvo altos niveles de popularidad, pero en la mayora de las
evaluaciones recientes de los presidentes estadunidenses ha sido posesionado en los
lugares ms altos). Lyndon B. Johnson fue tambin un gobernante afiliado que, al ser el
vicepresidente, lleg a la presidencia tras la muerte del presidente John F. Kennedy, e
igualmente le toc afrontar retos importantes en materia de poltica exterior, sin embargo, un
estilo ms bien cerrado lo llev a afrontarlos en forma poco estratgica, lo que le acarre un
gran desprestigio que lo orill a decidir no presentarse como candidato para la reeleccin. [Un
estudio clsico de cmo distintos presidentes, Eisenhower y Johnson, enfrentaron una situacin similar,
la de invadir o no Vietnam, es el de Burke y Greenstein (1989). Aunque puede mostrar la diferencia que
hace ser un presidente afiliado u opositor, este estudio ilumina tambin la importancia potencial del estilo
decisorio].
Aunque se sitan en pases diferentes en el mismo sentido podramos tambin citar los
casos de Nstor Kirchner y Fernando H. Cardoso. El primero fue un presidente apoyado por su
predecesor, que sin embargo, gracias a un estilo abierto (Born, 2004) y a la vez atento a la
resolucin de los problemas (Ramos, 2009), consigui continuar la recuperacin de la
economa Argentina entre otros logros, lo que le facilit a su esposa sucederlo en la
presidencia. El caso de Cardoso es particular porque, si bien fue parte del gobierno de su
predecesor, fue el diseador de la poltica econmica que sac a Brasil de la crisis, por
lo que tuvo condiciones ms favorables para el liderazgo que las de otros presidentes
afiliados. Sin embargo, este presidente mostr tambin un estilo equilibrado [Ello se puede
deducir tanto de la descripcin que hace l mismo de la forma en que tomaba decisiones (Cardoso,
2006), como de la diversidad de puntos de vista en su gabinete] que le permiti impulsar
impresionantes reformas estructurales (Fleischer, 1998; Power, 1998; Peixoto, 2011), que
seran fundamentales para el posterior xito econmico de Brasil, adems de su reeleccin en
la presidencia.

CONCLUSIONES

El anlisis riguroso del liderazgo poltico es muy importante por razones prcticas
y tericas. Respecto a las primeras, actualmente las naciones latinoamericanas se
enmarcan en una globalizacin econmica que presiona an ms hacia el cambio
constante y un rgimen democrtico que lo hace complejo y difcil. Estas tendencias
opuestas han contribuido a que exista en la regin un nivel importante de insatisfaccin
respecto a las polticas pblicas, y en parte tambin respecto a la democracia. As, los
gobernantes se encuentran ante un dilema porque por un lado se ven presionados a
liderar, pero por el otro enfrentan dificultades polticas para lograrlo. El liderazgo es
importante porque ofrece una va para salir de este dilema y alcanzar con ello una
democracia ms efectiva y consolidada.
Por otro lado, el estudio de este tema tambin es importante por razones tericas,
ya que se enfoca hacia uno de los factores centrales de la dinmica sociopoltica: el
actor. Si bien el papel de las instituciones y el contexto son importantes porque
restringen la accin de los agentes, no se ha prestado suficiente atencin al hecho de
que, dentro de dicho marco, stos tienen y toman distintas opciones. En este sentido, el
planteamiento terico central de este texto es que la evolucin de la poltica afecta en forma
general por la manera en que los marcos institucionales y coyunturales limitan el abanico de
opciones disponibles para los actores y en forma particular por la naturaleza (estratgica o no)
de las alternativas concretas (de fines y de medios) por las que stos optan dentro de esos
marcos, lo cual a su vez es afectado por su estilo decisorio.
En Mxico y Amrica Latina se han publicado diversas obras sobre la presidencia y la
actuacin de los presidentes, asimismo, recientemente se han publicado en Mxico varias
obras sobre liderazgo poltico. Estos textos han realizado aportaciones importantes al
conocimiento del sistema poltico mexicano. Sin embargo, su contribucin dentro de la Ciencia
Poltica se ha visto limitada porque en general no se han relacionado con las discusiones y
avances tericos que en esta disciplina se han desarrollado sobre los diversos factores
asociados al actor, entre ellos el del liderazgo, y porque tampoco han desarrollado un
marco analtico para el estudio comparativo de este tema en forma suficientemente
precisa y rigurosa.






Por su puesto, el liderazgo poltico no representa una salida automtica para los
retos que hoy enfrentan los sistemas democrticos. Como se indic, no existen recetas
para desarrollar un posicionamiento pertinente y un palanqueo inclusivo. Cada
circunstancia es nica y con frecuencia involucra dilemas de difcil resolucin. Adems,
como bien seal Maquiavelo, la virtud no siempre se ve acompaada por la fortuna.
No obstante, tanto la necesidad de cambio constante como la mayor complejidad para realizarlo
una paradoja esencial de los regmenes presidenciales acentuada por la actual competencia
global-- hacen imprescindible el estudio informado y riguroso de este tema.

*
* *

EL PODER DE PERSUADIR
Por Richard E. Neustadt

Los lmites del mando sugieren la estructura de nuestro gobierno. Se supone que
la Convencin Constitucional de 1787 cre un gobierno de poderes separados. Pero
eso no fue lo que hizo. Ms bien cre un gobierno de instituciones separadas que
compartan el poder
1
. Yo soy parte de del proceso legislativo, deca con frecuencia
Eisenhower en 1959 como recordatorio de su veto. El congreso, la fuente de la autoridad
y de los fondos, no es menos parte del proceso administrativo. El federalismo aporta otro
conjunto de instituciones separadas. La Declaracin de Derechos, otro. Muchos objetivos
pblicos slo son posibles de alcanzar mediante actos voluntarios de instituciones privadas; la
prensa, sin ir ms lejos es, en palabras de Douglas Carter, la cuarta rama del gobierno. Y con
el surgimiento de alianzas en el extranjero, las instituciones separadas, por ejemplo, de Londres
o de Bonn, tambin juegan un papel en la construccin de las polticas pblicas
estadunidenses.
Aquello que la Constitucin ha separado, no lo renen nuestros partidos. Los
partidos tambin estn compuestos de organizaciones separadas que comparten
autoridad pblica. La autoridad consiste en nombrar poderes. Nuestros partidos
nacionales son confederaciones de instituciones partidistas locales y estatales, con un
cuartel general representado por la Casa Blanca, ms o menos, si el partido tiene un
presidente en el cargo. Estas confederaciones controlan las candidaturas presidenciales.
Todas las otras oficinas pblicas dependen de los electorados definidos por los estados. Todas
las otras postulaciones se controlan al interior de los estados. El presidente y los
congresistas que comparten una misma etiqueta partidista se encuentran divididos, pues
dependen de distintos conjuntos de votantes. Las diferencias se agudizan en el momento
de las postulaciones. La Casa Blanca tiene muy poca injerencia en la nominacin de
congresistas y el Congreso tiene muy poco peso en la postulacin de candidatos para la
presidencia a fin de que el partido pueda borrar la separacin constitucional. Los vnculos
partidistas suelen ser ms fuertes de lo que se cree, pero los procesos de postulacin aseguran
la separacin.
La separacin entre instituciones y la autoridad compartida establecen los
trminos con los que un presidente persuade. Cuando un hombre comparte la autoridad con
otros, pero ni gana ni pierde su trabajo por un capricho de ste, su voluntad para actuar bajo
presin del otro depende de si concibe dicha accin como buena para s. La esencia de la
labor persuasiva del presidente es la de convencer a tales hombres de que lo que la Casa
Blanca necesita de ellos es lo que deberan hacer en su beneficio y bajo su propia
autoridad. (El sexo no importa; donde dice hombre lase mujer).
El poder persuasivo, as definido, es ms que carisma o argumentos razonados.
stos tienen su uso para el presidente, pero no son todos sus recursos. Los individuos a
los que inducir a hacer lo que l desea bajo su propia responsabilidad [de ellos] tienen que
necesitar o temer algunos actos del presidente bajo su responsabilidad [de l] . Si ellos
comparten la autoridad del presidente, ste tambin comparte la de ellos. Los poderes
presidenciales pueden no ser concluyentes cuando el presidente manda, pero siempre
sern relevantes cuando persuade. El estatus y la autoridad inherentes al cargo
refuerzan su lgica y su carisma.
El estatus le aade algo al poder de persuasin; la autoridad aporta an ms.
Cuando Truman aconsejaba elevar los salarios a su secretario de comercio mientras ste era
administrador de las siderrgicas, l y el secretario Sawyer no eran simplemente dos hombres
razonando entre s. De haberlo sido, probablemente Sawyer nunca hubiera accedido a actuar.
El estatus de Truman le daba prerrogativas especiales sobre la lealtad de Sawyer, o al
menos le garantizaba su atencin. Como dice la encantadora frase de Walter Begehot de
rodillas, ningn hombre puede discutir. Y aunque no hay hombres de rodillas en este pas,
pocos hombres y an menos miembros del gabinete-- son inmunes al impulso de decir s al
presidente de Estados Unidos. Es an ms difcil decir no cuando est sentado en la Oficina
Oval de la Casa Blanca o en su estudio en el segundo piso, donde participa casi de manera
tangible del aura de su entorno. Adems, en el caso de Sawyer, el presidente tena la autoridad
formal para intervenir en cualquier asunto concerniente al secretario de comercio. Estos
asuntos iban desde disputas jurisdiccionales entre las agencias de defensa hasta las leyes en
proceso de aprobacin ante el congreso y, en ltima instancia, la permanencia en el cargo del
secretario. No hay ningn registro que sugiere que Truman hay proferido amenazas
mientras discutan sobre el aumento salarial. Pero dados sus poderes formales y la
relevancia de los mismos para otros intereses de Sawyer, es plausible asumir que la
propuesta de accin salarial de Truman llevaba una amenaza implcita.
La autoridad y el estatus de un presidente le comportan grandes ventajas para
lidiar con los hombres a los que tiene que persuadir. Cada poder es una posicin
ventajosa para l en la medida en que otros hombres pueden hacer uso de su autoridad.
Del veto a los nombramientos, de la publicidad al presupuesto, y as a lo largo de una
vasta lista, ahora la Casa Blanca controla la ms incluyente variedad de posiciones
ventajosas del sistema poltico estadunidense. Casi sin excepcin, aquellos que toman
parte en el gobierno de este pas estn conscientes de que en algn momento, en alguna
medida, el hacer sus trabajos, el promover sus ambiciones puede depender del presidente de
Estados Unidos. Necesitaran de la accin presidencial, o la temern, de manera recurrente, o
continuamente, de hecho. Sus necesidades y sus temores son ventajas del presidente.
Las ventajas de un presidente son mayores que lo que una mera lista de sus
poderes podra sugerir. Aquellos con los que l trata tendrn que tratar con l hasta el
ltimo da de su mandato. En tanto ellos tienen una relacin continua con el presidente, el futuro
de ste, mientras dure, sostiene su influencia. Incluso si no lo necesitan o lo temen hoy, lo que
haga maana puede sustituir la ventaja de hoy. Estas relaciones continuas pueden convertir
cualquier poder, cualquier aspecto de su estatus, en posiciones privilegiadas en casi
cualquier caso. Al inducir a otras personas a hacer lo que l quiere que se haga, el presidente
puede aprovecharse de esa dependencia en ese momento o ms tarde.
Las ventajas del presidente se contrastan con las ventajas de los otros. Las
relaciones continuas jalan en ambas direcciones. Son relaciones de dependencia mutua. El
presidente depende de las personas a las que persuade; tiene que lidiar con su propia
necesidad o su propio temor de ellos. Ellos tambin poseen estatus o autoridad, o ambas
cosas, pues de otro modo le seran de muy poca utilidad. Sus posiciones privilegiadas
confrontan las propias, su poder templa el suyo.


La persuasin va y viene. Como se recordar, Sawyer no respondi
inmediatamente a los planes de Truman de aumentar los sueldos en las siderrgicas. Por
el contrario, el secretario dud y pospuso la decisin, y slo cedi cuando estuvo
satisfecho de que pblicamente no cargara l solo con el peso de la decisin. Sawyer
tena algunos puntos de ventaja propios que le ayudaron a resistir la presin presidencial. Si
Sawyer tena que lidiar con las implicaciones coercitivas en las coyunturas de fuerza del
presidente, Truman tambin tena que tener en mente las implicaciones subyacentes a la
posicin de Sawyer como jefe del departamento, administrador de las siderrgicas y vocero del
gabinete de negocios. La lealtad es recproca. Al haber realizado el trabajo sucio en la crisis
del acero, Sawyer tena derecho a exigir un apoyo leal. Adems, l tena la autoridad para
hacer algunas cosas que la Casa Blanca difcilmente poda permitir. Imitando a Wilson, hubiera
podido renunciar en un suspiro (la remocin de poder tambin funciona en dos sentidos). O,
emulando a Ellis Arnall, hubiera podido negarse a firmar rdenes necesarias. O hubiera podido
haber hecho pblico que deploraba lo que se le peda que hiciera y protestar en contra de que
se llevar a cabo. De haber seguido alguno de estos caminos, casi seguramente Sawyer
hubiera fortalecido su posicin de administrador, debilitado la posicin de la Casa Blanca y
amargado la unin. Pero el propsito del alza salarial era aumentar la capacidad de persuasin
de la Casa Blanca para acelerar el acuerdo entre los sindicatos y las compaas. Aunque el
estatus y la autoridad de Sawyer no le dieron el poder de evitar el aumento completamente, le
dieron la capacidad de debilitar su propsito. Si su autoridad sobre los ndices salariales hubiera
estado establecida en un reglamento, y no hubiera sido renovable por orden presidencial, su
poder para evitarlo hubiera sido completo. Y as lo demostr Harold Ickes en su famoso caso de
ventas de helio a Alemania antes de la segunda guerra mundial.
El poder de persuadir es el poder de negociar. El estatus y la autoridad generan
ventajas para negociar. Pero en un gobierno de instituciones separadas que comparten
poderes, las generan hacia todos lados. Con toda una seleccin de posiciones
ventajosas a su disposicin, un presidente puede ser mucho mas persuasivo que lo que
su lgica o su carisma le hubieran permitido. Pero estas ventajas no garantizan los
resultados. Ah siguen las presiones contrarias que aquellos a los que l puede influir
podran ejercer sobre l desde posiciones ventajosas a disposicin de los mismos. El
mando tiene un uso limitado; la persuasin se convierte en toma y daca. Est bien que la
Casa Blanca tenga las posiciones ventajosas que tiene. En un caso as cualquier presidente
puede necesitarlas todas, y an ms.

II

Esta visin del poder como negociacin es la que se acepta comnmente en la
esfera de las relaciones congresales. Todos los libros de texto afirman y todas las sesiones
legislativas demuestran que salvo en pocas como los extraordinarios Cien Das de 1933
pocas virtualmente descartadas por definicin a mediados del siglo--, con frecuencia un
presidente ser incapaz de hacer actuar en sus trminos al congreso e incluso ser incapaz de
detener acciones a las que l se opone. Lo contrario es igualmente aceptado: con
frecuencia el congreso es frustrado por el presidente. Sus poderes formales estn tan
entretejidos que ninguno puede lograr mucho, por mucho tiempo, sin el consentimiento
del otro. En la misma lnea, aquello que uno demanda, puede ser resistido por el otro. El
escenario est listo para el gran juego, una gran negociacin colectiva, en la que cada
quien busca beneficiarse de las necesidades y miedos de los otros. Es un juego que se
juega todos contra todos, caso por caso. Y todo el mundo conoce el juego, tanto
participantes como observadores.
El concepto de poder real como un toma y daca es igualmente conocido cuando se
aplica a la influencia del presidente fuera de la estructura federal del gobierno. La crisis de
Little Rock puede ser un caso extremo, pero la interaccin de Eisenhower con el gobernador y
con los ciudadanos-- se convirti en un buen ejemplo. Menos extremo pero no menos
pertinente es el caso de la toma de las siderrgicas con respecto a los lderes sindicales, y a los
trabajadores y tambin con respecto a los ejecutivos de la compaa. Cuando tiene que lidiar
con gente as, un presidente extrae sus ventajas de negociacin de su estatus o de su
autoridad. En virtud de su estatus pblico o de sus derechos privados, tienen Ia capacidad para
responder del mismo modo.
En la esfera de la poltica partidista aplica igual, necesariamente, dada la naturaleza
federal de nuestras organizaciones partidistas. Incluso en el caso de las candidaturas
nacionales las ventajas del presidente se confrontan con las de los dems. No es claro en lo
absoluto que en 1944 Roosevelt haya conseguido su primera opcin como compaero de
campaa. En 1948, Truman, presidente en ese entonces, enfrent varias revueltas contra su
postulacin. En 1952 su intervencin desde la Casa Blanca ayud a asegurar la seleccin de
Adlai Stevenson, pero queda poco claro si Truman hubiera podido hacer lo mismo por otro
candidato que fuera de su agrado. Para 1956 cuando Eisenhower era presidente, los registros
oscurecen justo quin apoy los esfuerzos de Harold Stassen para evitar que Richard Nixon
fuera postulado otra vez como vicepresidente. Pero evidentemente las cosas no sucedieron
como Eisenhower quera, cualesquiera que hayan sido sus intenciones. Los resultados en
estos casos llevan todas las marcas de los lmites del mando y del poder confrontado al
poder que caracterizan las relaciones con el congreso. Tanto dentro como fuera de la
poltica estas confrontaciones y lmites parecen ser ampliamente comprendidas.
La capacidad de influir se convierte ms en un asunto de toma y daca cuando los
presidentes intentan lidiar con gobiernos aliados. Un ejemplo clsico es la larga y
desafortunada disputa sobre Suez en 1956. Al lidiar con los britnicos y los franceses antes de
su intervencin militar, Eisenhower tuvo un conjunto de ventajas para negociar, pero no poder
de mando efectivo. Sus aliados tenan tambin un conjunto de mecanismos de presin, y al final
echaron mano del ms extremo de todos: actuar a pesar suyo. La presin de Eisenhower fue
fundamental para hacerlos retroceder. Pero de haber estado el gobierno britnico seguro en sus
propios terrenos, los deseos de Eisenhower hubieran tenido tan poco efecto despus de la
intervencin como lo haban hecho antes de sta. Tras el decoro de la diplomacia que no fue
muy decorosa en el asunto de Suez--, las relaciones entre aliados no eran distintas de las
relaciones entre las delegaciones estatales en una convencin nacional. El poder es
persuasin y la persuasin se convierte en capacidad de negociar. El concepto es
familiar para cualquiera que siga la poltica exterior.
Slo en una esfera el concepto no es familiar: en la esfera de las relaciones
ejecutivas. Tal vez a causa de los libros de civismo y de la enseanza en las escuelas los
estadunidenses se resisten a ver que el poder en esta esfera se parece al poder en todas las
otras. Incluso los reporteros de Washington, los asistentes de la Casa Blanca y los congresistas
no son inmunes a la ilusin de que las agencias administrativas constituyen una sola estructura,
la rama ejecutiva, en la que la palabra del presidente es la ley, o debera serlo. Sin embargo,
en el captulo 2 hemos visto que cuando el presidente necesita algo de sus funcionarios
ejecutivos, su capacidad de persuasin est sujeta a la misma clase de limitaciones que en el
caso de un congresista, un gobernador, un miembro de un comit nacional, un ciudadano o un
gobierno extranjero. No hay diferencias genricas, ni diferencias de clase y slo a veces la
diferencias es una cuestin de grado. Los incidentes que antecedieron el despido de
MacArthur y los incidentes en torno a la toma de las siderurgias dejan claro que tanto
aqu como en cualquier lado la influencia deriva de las ventajas de negociacin: el poder
es un toma y daca.



Como la estructura de nuestro gobierno en su totalidad, el sistema ejecutivo
consiste en instituciones separadas que comparten poderes. El presidente es la cabeza de
una de stas, los funcionarios del gabinete, los administradores de agencias y los comandantes
militares encabezan otras. Debajo del nivel departamental, jefes de oficina casi independientes
encabezan muchas ms. Con las condiciones de mediados de siglo, las operaciones federales
se esparcan a lo largo de lneas divisorias en los organigramas; casi cada polticas involucra
varias agencias; casi cada programa requiere de colaboraciones inter-agencias. Todo, de
algn modo, involucra al presidente. Pero las agencias operativas no deben su existencia
a la relacin que existe entre ellas y slo en parte a l. Cada una tiene una base
reglamentaria distinta; cada una tiene sus reglamentos que administrar; cada una lidia con un
conjunto diferente de subcomits del Capitolio. Cada una tiene su grupo particular de clientes,
amigos y enemigos fuera del gobierno formal. Cada una tiene un conjunto distinto de
especialistas de carrera dentro de su propia jurisdiccin. Nuestra Constitucin otorga al
presidente la clusula de cuidar y el poder de nombrar. Nuestros reglamentos le otorgan la
elaboracin central del presupuesto y un cierto grado de control personal. Todos los
administradores de agencia son responsables ante l. Pero tambin son responsables
ante el congreso, sus clientes, su personal y ellos mismos. En sntesis, tiene cinco amos.
Y slo todos ellos se deben lealtad los unos a los otros.
Los miembros del gabinete, sola subrayar Charles G. Dawes, son los enemigos
naturales del presidente. Dawes haba sido el director de presupuesto de Harding, el
vicepresidente de Coolidge y el embajador de Hoover en Londres; tambin haba sido el
asistente principal de suministros del general Perhing durante la primera guerra mundial. Sus
palabras son muy coloridas, pero Dawes saba le lo que hablaba. Los hombres que
tienen que servir a tantos amos no pueden evitar ser el enemigo de cualquiera de ellos.
En el mismo sentido, cualquier amo que quiera algn servicio es en cierto grado el
enemigo de dicho sirviente. Es probable que el presidente quiera apoyo leal y que no le
encante tener problemas en su puerta. Pero cuanto ms los miembros de su gabinete se
adhieran a l, ms probablemente necesitaran de su ayuda para esquivar la ira de los
amos rivales. Aunque ayudar es sinnimo de problemas. Ms de un funcionario del
gabinete, que ha visto mal pagada su lealtad por su punto de vista y ausente la ayuda, ha
llegado a considerar la Casa Blanca hostil por naturaleza hacia los jefes de
departamento. Se puede dar la vuelta al dicho de Dawes.
Un asistente presidencial mayor me coment en la poca de Eisenhower; Si algunos de
estos miembros del gabinete hicieran una pausa y se preguntaran qu es lo que yo querra si
fuera presidente? no le daran tantos problemas como est teniendo. Pero incluso si se
hicieran esa pregunta, con frecuencia dichos funcionarios no podran actuar en el sentido de su
propia respuesta. Su apego por el presidente se ve con demasiada frecuencia abrumado
por sus responsabilidades hacia otros amos.
Los funcionarios ejecutivos no tienen las mismas ventajas al lidiar con el
presidente. Ni tampoco los mismos funcionarios tienen las mismas ventajas todo el tiempo. No
cualquier funcionario puede resistir como MacArthur, o como Arnall, Sawyer o Wilson, en un
orden bastante abrupto, de oposicin eficaz. Las posiciones privilegiadas que cada
funcionario obtiene de su propia autoridad y estatus varan enormemente. La variacin
se acenta mediante particularidades de tiempo y circunstancia.




A mediados de octubre de 1950, Truman, en una conferencia de prensa, coment sobre
el hombre al que haba considerado despedir en agosto y al que correra el siguiente abril por
insubordinacin intolerable:
Djenme decirles algo que le har bien a sus almas. Es una pena que ustedes [] no
puedan entender las ideas de dos hombres intelectualmente honestos cuando se encuentran.
El general MacArthur [] es un miembro del gobierno de los Estados Unidos. Es leal a ese
gobierno. Es leal al presidente. Es leal al presidente en cuanto a su poltica exterior []. No
hay discrepancias entre el general MacArthur y yo. (Transcripcin estenogrfica de la
conferencia de prensa presidencial, 19 de octubre, 1959, archivada en la Biblioteca Truman
en Independence, Missouri).
El estatus de MacArthur, tanto dentro como fuera del gobierno, nunca haba sido mayor
cuando Truman pronunci estas palabras. Las palabras, una vez dichas, se sumaron a la
credibilidad del general cuando despus busc utilizar a la prensa en su campaa contra el
presidente. Y qu fue lo que sucedi entre agosto y octubre? Casi se alcanza la victoria, y
junto con esa prematura conferencia de prensa sobre los planes para posguerra, tambin
sucedi la reunin en la Isla Wake.
Si las ventajas para negociar de un MacArthur fluctan con las circunstancias, esto tiene
que suceder con subordinados que tienen a su disposicin menos poderes, menos estatus a los
cuales recurrir. Y cuando los funcionarios no tienen poder por derecho propio, o dependen del
presidente para conseguir su estatus, su capacidad de oposicin es ciertamente limitada. Los
asistentes de la Casa Blanca, que pertenecen a ambas categoras, se encuentran entre los
hombres ms receptivos y por una buena razn. Como me dijo un director de presupuesto
una vez Gracias a Dios estoy aqu y no del otro lado de la calle. Si el presidente no me
llama, tengo suficientes cosas que hacer aqu y suficientes cosas a punto de llegar,
como para justificar que yo le hable a l. Pero los pobres hombres que estn all, si el
jefe no les habla, no les pide que hagan algo, qu pueden hacer ellos sino quedarse
sentados? Una autoridad y un estatus tan condicionados son recursos frgiles para
resistir los propios deseos del presidente. Al interior de la circunscripcin de la Casa
Blanca, unas cejas levantadas pueden ser suficientes para poner a un asistente en
movimiento; sin necesidad de rdenes, coercin o carisma. Pero incluso en la Casa
Blanca el presidente no monopoliza el poder efectivo. Incluso ah la persuasin se parece
a la negociacin. Un ex asistente de Roosevelt escribi sobre los funcionarios del gabinete:
La mitad de las sugerencias del presidente, que en teora tienen peso de rdenes,
pueden ser olvidadas por un miembro del gabinete de manera segura. Y si el presidente
pregunta por alguna sugerencia una segunda vez, se le puede decir que est siendo
investigada. Si pregunta por tercera vez un funcionario del gabinete inteligente le dar parte
de lo que sugiere. Pero slo ocasionalmente, excepto sobre los asuntos ms importantes, el
presidente nunca pregunta tres veces.
La regla aplica tanto para el personal como para el gabinete, y ciertamente ha sido
aplicada por el personal en tiempos de Truman y de Eisenhower.
Algunos asistentes tendrn ms posiciones ventajosas que una memoria selectiva. Por
ejemplo, Sherman Adams, como asistente del presidente Eisenhower, apenas mereca la
apelacin de asistente de la Casa Blanca en el sentido del trmino anterior a su poca o
aplicado a otros miembros del sequito de Eisenhower. Aunque Adams no era de ninguna
manera el jefe del personal en un sentido tan extenso o tan simple-- como asumieron
algunos comentarios de la prensa, aparentemente se volvi tan dependiente del presidente
como Eisenhower de l. Lo necesito, dijo el presidente, cuando Adams result haber sido
extraordinariamente imprudente en el caso Goldfine, y deleg en l, al menos nominalmente, la
decisin de su propia salida. Este caso es extremo, pero la tendencia que ilustra es bastante


comn. Cualquier asistente que le demuestre a los otros que posee la confianza
constante del presidente y juegue una parte importante en los negocios presidenciales
obtendr tantas responsabilidades por cuenta propia que se vuelve, en algn sentido,
independiente de su jefe. No hay nada en la Constitucin que evite que un asistente bien
ubicado convierta estatus en poder propio, utilizable en cierto grado incluso contra el
presidente, resultado que no es desconocido en el rgimen de Truman y, sin lugar a dudas, en
el de Eisenhower.
Cuando ms se originan el estatus y el poder de un funcionario de fuentes
independientes al presidente, ms fuerte ser la presin potencial sobre el presidente. Los jefes
de departamento en general tienen mayor poder de negociacin que la mayora de los
miembros del personal de la Casa Blanca; pero los jefes de oficina pueden tener an ms y
especialistas en niveles superiores de servicios de carrera establecidos pueden tener casi
reservas ilimitadas del enorme poder que consiste en quedarse sentado. Como coment alguna
vez Franklin D. Roosevelt:
El Tesoro es tan grande y extenso y tiene prcticas tan arraigadas, que me resulta imposible
lograr las acciones y los resultados que quiero, incluso con Henry (Morgenthau) ah. Pero no
se puede comparar el Tesoro con el Departamento de Estado. Tendras que vivir la
experiencia de intentar cambiar algo de la manera de pensar, de actuar o de establecerse
polticas de los diplomticos de carrera y entonces sabras cul es el verdadero problema.
Pero el Tesoro y el Departamento de Estado juntos no se comparan con la Marina. Lidiar con
los almirantes es realmente otra cosa, si lo sabr yo. Cambiar algo en la Marina es como
golpear una cama de plumas. Las golpeas con la izquierda, la golpeas con la derecha
hasta que ests finalmente exhausto, y entonces te das cuenta de que la maldita cama
sigue igual que antes de que comenzaras a golpearla.
III

Hay una creencia ampliamente aceptada en Estados Unidos que dice que si no
fuera por tonto o por granuja, un presidente razonable no necesitara ms poder que la
lgica de su argumento. Nada menos que Eisenhower ha suscrito esta creencia en ms de un
discurso de campaa y en ms de un comentario en conferencias de prensa. Pero
razonamientos defectuosos y malas intenciones no generan todas las disputas con los
presidentes. El mejor razonamiento y la mejor de las intenciones no pueden serenarlas
todas. Pues en primer lugar, lo que el presidente quiere difcilmente le parecer una
nimiedad a la gente de quien lo quiere. Y en segundo lugar, sus subordinados estarn
destinados a juzgar la tarea con el criterio de sus propias responsabilidades y no de las
del presidente. Por ms lgico que sea el argumento del presidente de acuerdo con sus
propios puntos de vista, el juicio de los subordinados puede no llevarlos a la visin del
presidente.
Aquellos que toman parte en el gobierno de este pas con frecuencia parecen
actuar como si hicieran en el gobierno negocios para s mismos. Y, en un sentido real
aunque no pleno, lo hacen y tienen que hacerlo. Cuando Truman y MacArthur se
pelearon, por ejemplo, lo que estaba en juego era el contenido de la poltica exterior
estadunidense, el riesgo de una guerra mayor o de un impasse militar, las prerrogativas
del presidente y de los comandantes de campaa, el orgullo del procnsul y su lugar en
la historia. Inevitablemente, algunas otras cosas estaban en riesgo tambin: intereses
polticos de hombres y facciones de ambos partidos; intereses de poder de grupos de presin
con los que estaban afiliados o queran afiliarse. Y el riesgo aumentaba por el aparente
descontento en el humor del pblico estadunidense. No hay razn para suponer que en
semejantes circunstancias hombres de grandes y diferentes responsabilidades vern los
hechos bajo la misma luz. Por el contrario, es de esperarse que sus visiones sobre lo que tena
que hacerse y sobre lo que ellos deberan hacer variaran segn las diferentes perspectivas que
sus particulares responsabilidades suscitaban. Dado que sus responsabilidades no estn
recogidas en un equipo o en un colegio sino en ellos mismos, como individuos, es
de esperarse que cada uno vea las cosas por s mismo. Es ms, cuando tienen
responsabilidades con muchos amos y cuando un suceso o poltica enfrenta a una lealtad con
otra tema de todos los das dada la naturaleza del caso--, se debe asumir que aquellos que
tienen la responsabilidad de actuar escogern los trminos de la reconciliacin. sa es la
esencia de su responsabilidad personal. Cuando sus responsabilidades tiran en direcciones
opuestas, quin sino ellos pueden decidir qu harn?
Cuando Truman despidi a MacArthur, ste perdi tres puestos: el mando
estadunidense en el Lejano Oriente, el mando aliado para la ocupacin de Japn y el
mando de las Naciones Unidas en Corea. Tambin perdi su estatus como oficial mayor
en activo en las fuerzas armadas de Estados Unidos. Mientras mantuvo esas posiciones
y ese estatus, tena responsabilidades con sus tropas, su profesin y consigo mismo (es
difcil para cualquiera apartar este ltimo del resto). Como figura pblica y foco de la
esperanza de los hombres, tena responsabilidades con las bases de apoyo en Estados
Unidos, y en Corea y Japn. Tena deberes con esas otras bases de apoyo, los gobiernos
de la ONU que contribuan a sus fuerzas armadas. Como patriota tena deberes con su
pas. Como funcionario con responsabilidades y gua experto, estaba disponible al
llamado del congreso. Como oficial militar tena, adems, deberes con el presidente, su
comandante constitucional. Algunos de estos deberes pueden haberse manifestado en
trminos ms tangibles o directos que otros. Pero no tendra sentido argumentar que el
ltimo negaba todos los dems, por ms que se pretenda anularlos. Y tampoco tiene
sentido pensar que nadie sino MacArthur tena el suficiente poder como para decidir
cmo habra de reconciliar las demandas que sus responsabilidades confrontaban.
Observaciones similares se podran hacer sobre el resto de los funcionarios ejecutivos
del captulo 2. Se recordar que Arnall, el director de precios, se neg por adelantado a firmar
un considerable aumento de precio para el acero si Wilson, quien fuera director de movilizacin,
o la Casa Blanca, iban a conceder uno antes de que la agencia hubiera acordado con el
sindicato. Cuando Arnall hizo esto, tom su posicin, en esencia, del juramento a su puesto.
Hara lo que haba jurado hacer en su mejor criterio, mientras estuviera ah para hacerlo. Puede
ser que esta postura haya sido asumida teniendo como propsito el negociar y hubiera sido
abandonada si el presidente hubiera aceptado su reto. Pero no se puede estar seguro, y nadie,
con certeza, puede cuestionar el derecho de Arnall para tomar la decisin por s mismo. Como
cabeza de una agencia y como poltico, con un programa que defender y un futuro por recorrer,
tena que decidir qu hacer en un asunto que, desde su punto de vista, era extremadamente
importante. Ni en trminos de poltica, ni en trminos personales, ni en trminos de la
sobrevivencia de la agencia, era un asunto que hubiera podido ser considerado secundario por
Arnall, por ms que eso le hubiera parecido a Wilson (o a Truman). Ni tampoco era probable
que los mritos fueran los mismos para un estabilizador de precios que para hombres con
responsabilidades mayores. Los hombres razonables, se dice con frecuencia, tendran que
ser capaces de ponerse de acuerdo en las necesidades de determinada situacin. Pero
cuando la perspectiva cambia posicin la decide cada uno, sus razonamientos puede
llevarlos a disentir, y como buenas razones. La vanidad, o el vicio, pueden debilitar la
razn, eso es seguro, pero es intil sealar stas como las causas de la amenaza de
Arnall o del desafo de MacArthur. Las dudas del secretario Sawyer, mencionadas antes, son
de la misma categora. No se necesita denigrar a estos hombres para explicar su conducta.
Puesto que las responsabilidades que tenan, los hechos que vieron, simplemente no
fueron los mismos que los de sus superiores; y sin embargo fueron ellos, y no sus
superiores, los que tuvieron que decidir qu haran.


Fuera de la rama ejecutiva la situacin es la misma, excepto que la lealtad al presidente
usualmente importa menos. No es necesario recalcar las comparaciones con gobernadores de
Arkansas, ejecutivos de siderrgicas, lderes sindicales y gente por el estilo. Y cuando uno se
encuentra con congresistas que no pueden hacer nada por s mismos (o por sus electores), ser
elegidos, periodo a periodo, en distritos y a travs de estructuras partidistas que difieren de
aquellas de las que depende el presidente, el caso es muy claro. Un asistente muy capaz de
Eisenhower con una larga experiencia en el congreso me coment en 1958: La gente en
la Colina [del Capitolio] no hace lo que quisiera hacer, hace lo que piensa que tiene que
hacer en su propio beneficio, como ellos lo ven. Esta frase describe la situacin de
manera precisa.
La esencia de la labor persuasiva del presidente, con los congresistas y con todos
los dems, es inducirlos a creer que lo que l quiere de ellos es lo que sus propias
apreciaciones de sus propias responsabilidades les hacen hacer en su propio inters, no
el del presidente. Puesto que los hombres diferirn en sus puntos de vista sobre las polticas
pblicas, puesto que las diferencias de perspectiva surgen de las diferencias en
responsabilidades hacia el propio cargo, hacia los electores, hacia uno mismo-- la labor est
destinada a ser ms como una negociacin colectiva que como un argumento razonado entre
reyes filsofos. Abierta o encubiertamente. La negociacin dura ha caracterizado todos los
ejemplos ofrecidos hasta ahora. Y sta es la razn: la persuasin negocia con la moneda
del inters personal de hombres que tienen alguna libertad para rechazar lo que les
parece una falsificacin.

IV

Un presidente gana influencia de las ventajas para negociar. Pero las necesitan
siempre? En el captulo 2 se describieron casos en los que los puntos de vista sobre las
polticas pblicas discrepaban de manera muy marcada. Supongamos que tales discrepancias
no existen, supongamos que la mayor parte de los participantes en el juego gubernamental
consideran los objetivos de las polticas de manera similar, no podra entonces confiar en la
lgica (o el carisma) para conseguir lo que quiere? La respuesta es que, incluso entonces, la
mayora de los resultados activan la negociacin. La razn de esta respuesta es simple:
casi todos los que forman parte del gobierno tienen intereses propios, ms all del mbito de
los objetivos de las polticas. El respaldo a una poltica, la forma que est toma y cmo se
conduce, as como el reconocimiento que obtiene, separa sus intereses de los del
presidente, a pesar de estar de acuerdo en el fin ltimo. En un gobierno poltico los
medios pueden ser tan importantes como los fines; e incluso a veces ms. Y en los
medios siempre hay diferencias de inters.
Permtanme presentar un caso en apariencia opuesto a los ejemplos anteriores: el
Programa de Recuperacin de Europa de 1948, conocido como el Plan Marshall. Se trata,
probablemente, del mayor esfuerzo de acuerdo poltico desde el inicio de la guerra fra.
Cuando el entonces secretario de Estado, George Catlett Marshall, dirigi unas palabras en
la ceremonia de graduacin de Harvard, en junio de 1947, impuls una de las empresas ms
creativas en la historia de las relaciones exteriores de Estados Unidos. Lo que hace a esta
poltica ms importante para nuestros fines es que el Plan Marshall entr en vigor hasta que el
18 Congreso, bajo el mandato de Harry Truman, lo formaliz en el ao electoral de 1948.



Ocho meses antes de que Marshall hablara en Harvard, los demcratas haban
perdido el control de ambas cmaras del congreso por primera vez en catorce aos.
Truman, a quien representaba el secretario, acababa de terminar su segundo y
conflictivo ao como presidente por sucesin. Truman era tan poco apreciado en su
propio partido que en 1946 se le haba conminado a no participar en la campaa
parlamentaria. En la inauguracin de las sesiones del congreso en enero de 1947, el senador
Robert A. Taft, El Sr. Republicano, tena la actitud de un presidente electo. Fue una visin
ampliamente compartida en Washington, relegando a Truman entonces al papel de presidente
interino. Adems, slo dos semanas despus del discurso de Marshall, Truman vetara dos
importantes logros de la mayora que apoyaba a Taft en el congreso: la ley Taft-Hartley y el
recorte tributario. Sin embargo, tan slo diez meses despus, el Plan Marshall estaba en
marcha en condiciones que complacan a quienes lo respaldaban, completamente
autorizado, con los fondos para el primer ao a la vista y su agencia administrativa en
proceso de creacin; mostrando en todo momento una cooperacin entre el presidente y
el congreso como no se haba visto desde la segunda guerra mundial. Para cualquier
presidente en cualquier poca esto hubiera sido un gran logro. En la primera mitad del siglo
veinte habra sido suficiente para asegurar el futuro prestigio de su periodo de gobierno. Y para
Truman, en ese momento, el decreto del Plan Marshall parece casi milagroso.
Cmo se logr el milagro? Cmo un presidente en esas condiciones lo llev a
cabo? Lo primero que hay que tener en cuenta es que no lo hizo solo. Truman cont con
una ayuda no menos extraordinaria que el resultado. Aunque cada nombre representa algo
ms complejo, Marshall, Vanderberg, Patterson, Bevin y Stalin cuentan la historia de ese apoyo.
En 1947, dos aos despus del Da de la Victoria sobre Japn, el general Marshall
era algo ms que el secretario de Estado. Era un hombre venerado por el presidente
como el estadunidense vivo ms importante, literalmente la encarnacin de los ideales
de Truman. Se le rindieron honores en el Pentgono como artfice de la victoria. Fue
ampliamente respetado por el secretario de Marina, James V. Forrestal, quien en ese ao se
convertira en el primer secretario de Defensa. En el Capitolio, Marshall contaba con un enorme
respeto debido a su historial de guerra como jefe del ejrcito, y en el pas prcticamente
ningn oficial haba regresado de la guerra con una reputacin tan alta por su criterio,
inteligencia y rectitud. Adems, como secretario de Estado, tena detrs a la primera
generacin de funcionarios del servicio exterior maduros consecuencia de las reformas de los
aos veinte, y junto a ellos, en el servicio departamental, haba algunos de los hombres ms
capaces que la guerra haba llevado a Washington. En trminos tanto del talento como del
ejercicio del personal, los aos de Marshall iniciaron una poca dorada del
Departamento de Estado, que dur hasta los tiempos de MacArthur. Adems, Marshall
tuvo como subsecretarios, sucesivamente, a Dean Acheson y a Robert Lovett, hombres
que inspiraban el respeto de los profesionales y la consideracin de los congresistas.
(Acheson haba tenido mucho xito en el congreso como secretario adjunto durante los aos de
guerra y posguerra). Finalmente, Marshall tena como subsecretario especial a Will Clayton, un
hombre muy apreciado por buenas razones en ambos lados de la Avenida Pennsylvania.
En conjunto, se trata de recursos excepcionales para un secretario de Estado. El
Plan Marshall fue lanzado por una administracin saliente programada para dejar el cargo en
dieciocho meses. El programa de Marshall se enfrent a un liderazgo del congreso,
tradicionalmente aislacionista y en ese momento concentrado en la economa. La ayuda
europea era vista con envidia por un Pentgono consternado y prcticamente desarmado por
los recortes al presupuesto y por el propsito de los organismos nacionales de aumentar los
programas de bienestar social. No fue bien visto por un Departamento del Tesoro en busca de
un supervit presupuestal. El plan necesitaba de todos los activos que pudieran ser
extrados de la posicin personal de su autor nominal y de las habilidades de sus
asistentes.


Sin una posicin igualmente destacada del veterano senador de Michigan, Arthur
H. Vanderberg, es difcil concebir de qu manera los activos de Marshall podran haber
sido suficientes. Vanderberg fue presidente de la Comisin de Relaciones Exteriores del
Senado. De hecho, fue mucho ms que eso. Durante veinte aos fue senador, siendo el
decano de su partido en la cmara. Trabajando con tesn por Franklin D. Roosevelt (FDR,
de aqu en adelante) y Truman, fue lder republicano de la propuesta de bipartidismo en
poltica exterior y se vea a s mismo como el smbolo viviente de su partido, en su pas y
en el extranjero. Adems, a travs de un acuerdo informal pero totalmente operativo con su
colega Taft, Vanderberg abiertamente llevaba el mando entre los senadores republicanos en el
mbito de las relaciones internacionales. Este reconocimiento significaba ms en 1947 de lo
que habra significado en cualquier otro momento. Confiados en el advenimiento de una
administracin republicana dos aos despus, la mayora de los caballeros estaban dispuestos
a ser receptivos y responsables.



Franklin D. Roosevelt (1882-1945)

La guerra se haba terminado, Roosevelt estaba muerto, Truman era interino,
tenan confianza. Que el senador de Michigan vea las cosas de esta manera qued plasmado
en sus diarios. Y esta perspectiva no era nicamente del Senado. Los representantes
republicanos asociados con la Comisin Herter y sus viajes al extranjero sugieren una
disposicin igualmente responsable. Vandenberg no era la nica fuente de ayuda en el
Capitolio. En trminos relativos, su posicin ah era excepcional, al igual que la de Marshall en
la ciudad.
Un grupo de ciudadanos comprometidos ofreci otro tipo de ayuda, al crear una de las
herramientas ms eficaces para la informacin pblica desde la segunda guerra mundial: la
Comisin para el Plan Marshall, encabezada por los republicanos ilustres a quienes FDR haba
colocado en el Departamento de Guerra en 1940; Henry L. Stimson como presidente honorario,
y Robert P. Patterson como vocero activo. La notable seleccin de banqueros, abogados,
sindicalistas y editores que se haban reunido en defensa del internacionalismo antes
de Pearl Harbor y haban unido sus talentos durante la guerra, se volvieron a reunir para
detonar el trabajo de esta comisin. Sus esfuerzos generaron un gran apoyo pblico para
respaldar los argumentos de Marshall y Vandenberg en el congreso.
Pero antes de buscar el apoyo pblico, deba existir un propsito suficientemente
tangible, suficientemente concreto, que ofreciera un terreno propicio para buscarlo. En
Harvard, Marshall haba esbozado la idea en trminos generales. Que eso se hubiera
convertido en un programa fuerte, susceptible de ser presentado y apoyado, se debe, en
gran medida, a Ernest Bevin, ministro de asuntos exteriores britnico. l merece el crdito
que en ocasiones se le han conferido como coautor del Plan Marshall. Bevin aprovech el
discurso de Marshall en Harvard y organiz una respuesta europea con una velocidad y
concrecin superiores a las expectativas del Departamento de Estado. Lo que prcticamente
haba sido slo un tanteo de terreno para medir las reacciones a ambos lados del Atlntico fue
recibido en Londres como una invitacin a los europeos para enviar una exposicin de los
hechos a Washington. La organizacin de inmediato y, a su vez, el gobierno estadunidense se
organiz para recibirla sin dar mayores argumentos al interior sobre los pros y los contras de
haber emitido la invitacin en primer lugar. Pero para Bevin podra haber habido un problema
con el Secretario del Tesoro, entre otros. (La resistencia inicial por parte del secretario del Tesoro,
John Snyder, a dar su apoyo al enorme gasto en el extranjero se convirti en una cuestin de dominio
pblico el 25 de junio de 1947. En una conferencia de prensa llevada a cabo ese da, interpret el
discurso de Marshall en Harvard como una llamada a los europeos a que ellos mismos solucionaran sus
conflictos. En otra conferencia de prensa, el mismo da, Marshall por su parte haba indicado que
Estados Unidos considerara los programas de apoyo que los europeos aceptaran. Al da siguiente,
Truman dio una conferencia de prensa donde se le hicieron preguntas sobre el inevitable asunto.
Respondi, El general Marshall y yo estamos completamente de acuerdo. Al ser presionado un
poco ms, Truman afirm tajantemente, El secretario del Tesoro, el secretario de Estado y el
Presidente estn en total acuerdo. As, el presidente sac a Snyder de la jugada, pero si el
programa hubiera reunido menos apoyo en el exterior, sin duda se habra escuchado de l
nuevamente con el paso del tiempo y de presentarse la oportunidad).
Si la ayuda de Bevin fue til en esa primera fase, la ayuda de Stalin fue vital de
inicio a fin. Con un tono de auto desprecio, alguna vez Truman observ que sin las locas
medidas tomadas por Mosc nunca habramos tenido una poltica exterior [] nunca
habramos obtenido nada del Congreso (Una afirmacin hecha en diciembre de 1955, tres aos
despus de haber dejado el cargo, pero an representativa de las posturas expresadas, para la ocasin,
mientras fue presidente). George Kennan, entre otros, haba condenado el matiz antisovitico con
que se present el Plan Marshall en el congreso y en el pas, pero no hay duda de que esto
resolvi la discusin para muchos sectores de la opinin estadunidense. Tampoco hay duda de
que la contribucin de Mosc al caso fue crucial.
Para 1947 los hechos, ms que los presagios gubernamentales o las acciones pblicas,
haban causado la impresin en diversos sectores de que la Unin Sovitica tena intenciones
adversas (y de la debilidad de Europa), as como una creciente necesidad de hacer algo al
respecto. Tres meses antes de que Marshall diera su discurso en Harvard, la ayuda a
Grecia y Turqua y la promulgacin de la Doctrina Truman haba cristalizado, ms que
creado, una disposicin pblica y una respuesta por parte del congreso. Los
coordinadores de Marshall, hay que decirlo, no estaban bien preparados para sacar provecho
de esa disposicin, ni el secretario deseaba hacerlo. Su propsito era trascenderlo, atacando la
causa de la debilidad europea ms que la agresividad sovitica en s. Una economa fuerte en
Europa Oriental requera, idealmente, de medidas restaurativas de alcance continental.
La ayuda estadunidense ofrecida en un contexto antisovitico habra sido contradictoria
en teora e inaceptable en los hechos para muchos de los gobiernos a los que
Washington estaba deseoso de ayudar. Como el mismo Marshall lo vea, la lgica de su
propsito le impeda jugar su carta congresal ms fuerte. Entonces, los rusos
procedieron a jugarla por l. Cuando los europeos se reunieron en Pars, Molotov se march.
Despus de que los checos haban mostrado un inters constante en la ayuda estadunidense,
un golpe comunista derroc a su gobierno mientras fuerzas soviticas bordearon sus fronteras
a poca distancia de Praga. Molotov modific la presentacin inicial del Plan Marshall; lo
sucedido en Checoslovaquia asegur su aprobacin final, un mes despus de la toma de
Praga.
Tal fue la ayuda conferida a Truman para echar a andar el Plan Marshall. Considerando
su crtica situacin poltica, apenas podra haberlo logrado con menos. Posiblemente se podra
haber prescindido de parte de la ayuda de Mosc, pero no de la de Marshall, Vandenberg,
Bevin o Paterson, o de la de muchos otros grandes hombres cuyo trabajo es representado por
estos nombres en mi relato. La ayuda que le brindaron al presidente no fue por su persona.
As, no fue favorecido porque les agradara personalmente o estuvieran embelesados por
su intelecto o su carisma. Habran sido igualmente serviciales de haberles parecido
despreciable, opinin que seguramente algunos compartan. Los londinenses que


aprovecharon el momento, Vanderberg y Taft y la mayora en el congreso Marshall y sus
coordinadores, los funcionarios de otros organismos que los apoyaron activamente o
estuvieron de acuerdo, la multitud de ciudadanos influyentes que se solidarizaron con la
causa, todos ellos hicieron lo que hicieron porque lo consideraron necesario, en funcin
de sus intereses, dadas sus responsabilidades, no las de Truman. Sin embargo,
difcilmente habran considerado de su inters colaborar entre s o con Truman si ste no
hubiera suministrado lo que ellos necesitaban de la Casa Blanca. Truman no lo hubiera
logrado sin su ayuda, pero no la podra haber obtenido sin su implacable esfuerzo.
Lo que es fundamental destacar sobre este caso es que a pesar de la
compatibilidad en las opiniones sobre las polticas pblicas, Truman slo obtuvo la
ayuda por la que pag (salvo la de Stalin). Bevin difcilmente habra retomado las
palabras de Marshall si ste no hubiera contado con el amplio apoyo de Truman. El
inters de Marshall no hubiera correspondido a la explotacin de su prestigio por un presidente
que lo socavara abierta, sutil o incluso inadvertidamente en cualquier momento. Probablemente
Vandenberg no habra apoyado las propuestas de una Casa Blanca que de mala gana le
otorgara la deferencia y el acceso gratos para sus compaeros de partido (y satisfactorios para
l). Para algunos distinguidos republicanos, en su fuero interno, no habra sido fcil promover
una causa identificada con las demandas de Truman en 1948, ni tampoco lo habra sido para
los distinguidos New Dealers, entonces ocupados en la bsqueda de un sustituto.
Truman pag el precio por sus servicios. Hasta donde muestran los registros, la
Casa Blanca no titube ni una vez al dar su total apoyo a Marshall y su Plan. Truman
respald la apuesta de su secretario al extender la invitacin a toda Europa. Hizo suyo el
plan en un oportuno discurso dado a los canadienses. No perdi oportunidad de
aumentar la participacin de su equipo en la causa. Averell Harriman, secretario de
Comercio; Julius Krug, secretario del Interior; Edwin Nourse, presidente del Consejo
Econmico; James Webb, director de Presupuesto. A todos se les encomend hacer
estudios e informes que contribuyeran directamente a la presentacin legislativa. As,
estos hombres fueron comprometidos de antemano. Adems, el presidente dejaba en claro
continuamente, a cualquiera que estuviera al alcance, que no tena ninguna duda, que no
deseaba que hubiera complicaciones y que eliminara todas las que pudiera. Parecer ser que su
hincapi fue percibido por el Tesoro de manera positiva. Y Truman tuvo que hacer un gran
esfuerzo para facilitar el camino para Vandenberg. El senador insista en que no hubiera
rias polticas del lado administrativo; no las hubo. Consideraba esencial un sondeo de
los recursos y las capacidades de Estados Unidos; lo obtuvo de los informes de Krug y
Harriman. Vandenberg esperaba ser consultado previamente; lo fue, paso a paso, en
reuniones frecuentes con el presidente y en reuniones semanales con Marshall. Pidi un
enlace efectivo entre el congreso y los organismos involucrados; Lovett, junto con otros, le
dieron lo que quera. Cuando el senador decidi que era necesario cambiar ciertas
caractersticas financieras y administrativas de la legislacin. Truman ignor las quejas de la
Oficina de Presupuesto y accedi con elegancia. Cuando, finalmente, Vandenberg quiso que un
republicano encabezara el nuevo organismo administrativo, su candidato, Paul Hoffman, fue
elegido, a pesar de que las preferencias del presidente eran otras. De todas estas maneras
Truman utiliz las escasas ventajas que sus poderes y su estatus le confirieron para obtener
el tipo de apoyo que necesitaba.




Truman impuls su causa tambin de otra manera. Tradicional y prcticamente, no
haba nadie mejor que l para llamar la atencin pblica sobre la tarea del congreso (y de
su liderazgo republicano). Durante el otoo y el invierno de 1947 y entrada la primavera
de 1948, us de manera reiterada los poderes presidenciales para recordar al pas que
se requera de la accin del congreso. Mensajes, discursos y sesiones extraordinarias se
utilizaron para plantear la cuestin. En esta ocasin tambin sac ventaja del lugar que
ocupaba. Sin embargo, en estas circunstancias, la defensa pblica de Truman podra haber
afectado en lugar de ayudar-- si no fuera porque sus palabras parecan estar orientadas a la
prxima eleccin. Truman sum ventajas a su programa en la medida en que la promocin
se haca y se mantena del lado correcto de esa delgada lnea que divide al interino en
turno del posible candidato. En declaraciones pblicas relacionadas con el Plan Marshall
parece haberse arriesgado en una ocasin a desdibujar esta distincin, cuando llam al
congreso a sesin en noviembre de 1947 solicitando ayuda provisional para Europa y un control
de precios en tiempos de paz. La segunda solicitud vinculaba la inflacin de entonces con el
congreso vigente (y con Taft), convirtindose en un primer paso hacia uno de los principales
temas de Truman en 1948. Al solicitar ambas medidas en la sesin extraordinaria podra haber
sido acusado y lo fue-- de mezclar las polticas internas con la ayuda al exterior. En la sesin,
el programa europeo y las polticas de Truman) no se vio afectado. Pero de antemano, algunos
de sus asesores teman que una doble llamada como sa pudiera poner en riesgo el Plan
Marshall. Estos miedos son testimonio de la estrechez de la ventaja que tena para
emplear sus poderes en beneficio propio. Es revelador de la situacin de Truman que se
pensara que el acuerdo bipartidista realizado por la Casa Blanca significaba la consulta y
conciliacin del congreso a una escala sin parangn en los tiempos de Eisenhower. Sin
embargo, Eisenhower supo manejar tan bien como Truman a los congresos de oposicin, en
trminos de la cantidad de solicitudes que fueron concedidas para la defensa y la ayuda al
exterior. Se podra decir que Truman solicit medidas ms extraordinarias; pero tambin que a
Eisenhower nunca le falt el prestigio que su predecesor tuvo que pedir prestado. En su
periodo, sola decirse que Truman pareca tener un trastorno de personalidad, pues
diferenciaba de manera muy tajante las polticas internas de la seguridad nacional. Pero
haciendo a un lado la personalidad, cmo podra, en su primer periodo, haber ganado terreno
para una poltica exterior en desarrollo? El hecho es que Truman tuvo que jugar al
bipartidismo, como de hecho lo hizo, o perder el juego.

V

Si Truman no hubiera contado con las ventajas personales y los poderes que le
daba su estatus, o si hubiera sido poco hbil en su manejo, probablemente no habra
existido un programa masivo de ayuda para Europa en 1948. Algo similar, tal vez con un
acento diferente, hubiera sucedido seguramente antes de que 1949 llegara a su fin. Alguna
respuesta estadunidense era inevitable frente a la debilidad europea y a la expansin sovitica.
Pero en 1948 la tentacin de esperar un Plan Taft o un Plan Dewey podra haber ocasionado al
menos un ao de aplazamiento de la respuesta si la administracin saliente hubiera afectado
las relaciones congresales, pblicas, aliadas ejecutivas. Independientemente de las virtudes
especificas del plan. Truman y sus colaboradores ganaron al menos ese ao al calcular bien los
tiempos de la respuesta de Estados Unidos. En la forma como entonces se media el tiempo
europeo, se trataba de una importante ganancia. La contribucin del presidente en este
logro fue vital. Contribuy al explotar sus ventajas. Truman, de hecho, proporcion a
Marshall y al resto los beneficios y el estatus de su cargo. A cambio le ofrecieron su
prestigio y su propia influencia. Dicho prstamo aument la influencia de Truman, a pesar de
su limitada autoridad formal y su falta de fuerza poltica. Sin los recursos para hacer esta
negociacin, Truman no podra haber contribuido al programa de ayuda europeo.


Tener ventajas para negociar no es garanta de nada. La influencia sigue siendo un
sendero de ida y vuelta. En el afortunado caso del Plan Marshall, lo que Truman
necesitaba estaba, de hecho, en manos de hombres que se encontraban listos para
negociar con l. Truman pudo darles, personalmente, lo que ellos queran a cambio.
Marshall, Vandenberg, Harriman et al., tenan el prestigio, la energa, las relaciones y el
personal necesario para ese esfuerzo legislativo. Truman tena una percepcin apropiada
de los mensajes y discursos presidenciales, de las polticas presupuestales, de los
nombramientos de alto nivel y de su propio tiempo y temperamento para llevar a cabo su parte.
Pero se necesitan dos para negociar. Se necesita de aquellos que pueden proporcionar su
prestigio en los trminos que sea necesario. Supongamos que Marshall hubiera rechazado la
secretaria de Estado en enero de 1947; Truman podra no haber encontrado un sustituto tan
bien preparado para ofrecerle lo que en meses siguientes iba a necesitar. O supongamos que el
carcter; la fuerza y el carisma del secretario del Tesoro hubieran sido comparables con los de
su sucesor en tiempos de Eisenhower, el imponente George M. Humphrey. Y qu habra
pasado si los republicanos hubieran visto en Truman un formidable candidato a presidente,
como lo fue en 1948? Es poco probable que alguno de los anteriores supuestos hubiera
cambiado el resultado final; dos o tres, sin embargo, podran haberlo alterado por completo. A
Truman no se le otorg ms poder que sus poderes slo por tener una relacin
continua con secretarios del gabinete y con senadores. Aqu, como en todos lados, el
resultado dependi de quines eran y qu representaban Truman, de cmo vea l cada
uno los hechos y de su desempeo en respuesta.
Dando por hecho que la persuasin no conlleva garantas, cmo puede un
presidente reducir el riesgo de que la persuasin falle? Cmo puede aumentar las
probabilidades de efectividad al minimizar las posibilidades de que su poder lo
abandone? El Plan Marshall sugiere una respuesta: resguarda las posibilidades de poder
durante la toma de decisiones. Marshall mismo, al igual que Forrestal, Harriman y otros,
ocuparon sus cargos por designacin del presidente. Vandenberg tena un amplio valor
simblico en parte porque FDR y Truman haban hecho todo lo posible, desde 1944, para
engrandecerlo. El Departamento del Tesoro y la Oficina de Presupuesto, que en conjunto
podran haber puesto en riesgo los planes elaborados por estos personajes, estaban presididos
por funcionarios cuyo prestigio dependa por completo de su desempeo. Lo que Truman
necesitaba de esos donantes lo recibi, en parte, por los hombres y las medidas que l mismo
haba elegido en el pasado. Lo que recibieron a cambio fueron acciones tomadas o frenadas
por l. Lo que ellos necesitaban de Truman generalmente involucraba su propia conducta,
donde sus elecciones regan. Las acciones del presidente en el pasado haban preparado
el terreno para las negociaciones actuales. Sus acciones en el presente eran su capital
para negociar. Detrs de cada accin haba una eleccin personal, y en conjunto
comprendan su control sobre el toma y daca con que consegua lo que buscaba. En la
medida en que Truman, personalmente, afectaba las ventajas que sacaba de su relacin con
otros hombres en el gobierno, su poder estaba protegido por sus elecciones.
Por eleccin me refiero a lo que comnmente se conoce como decisin: el
acto de un presidente de hacer o no hacer. Las decisiones son con tanta frecuencia
indecisas, y la indecisin es tan frecuentemente concluyente, que eleccin resulta un
trmino ms adecuado. La eleccin tiene algunas connotaciones negativas. En el uso comn
supone una alternativa maniquea. Las elecciones presidenciales no suelen ser as. Tambin
podra implicar que alguien ms dispone las alternativas ante quien tomar la decisin. Un
presidente por lo general tiene que explorar l mismo sus opciones. Ninguna de las dos
implicaciones se aplica a ninguna de las referencias hechas sobre las elecciones en este libro.
Si las elecciones que los presidentes tomaron en el pasado les sirvieran para
aumentar su influencia, como sirvi a Truman su eleccin de hombres, la persuasin
planteara menos dificultades. Pero los presidentes no pueden contar con ello.
Dependiendo de las circunstancias, las elecciones pasadas pueden ser tan vergonzosas
como fueron de utilidad en el caso del Plan Marshall. Los incidentes descritos en el captulo
2 incluyen algunos ejemplos bochornosos. Entre otros, la influencia de Eisenhower en Faubus
se vio mermada por las declaraciones que haba hecho en el pasado a la prensa y por su
acuerdo incondicional de conversar en un estilo amistoso en Newport. El control de Truman
sobre MacArthur de debilit por la deferencia que le mostr en el pasado.
Asumiendo que las elecciones pasadas protegieron ms de lo que afectaron-- la
influencia, las elecciones presentes an pueden ser inadecuadas. Si los presidentes pudieran
confiar en su propio comportamiento para obtener ventajas de negociacin suficientes, como
fue el caso de Truman en lo que a Vandenberg y Marshall se refiere, la negociacin efectiva
podra ser mucho ms fcil de manejar de lo que suele ser. En la crisis del acero, por ejemplo,
la persuasin de Truman con las empresas y el sindicato se vio entorpecida por el
comportamiento de una junta de salarios independiente y por los abogados del Estado en las
cortes, para no hablar de Wilson, Arnall, Sawyer y otros. Sin embargo, en la prctica cuando
no en la teora-- el presidente no tuvo poder de decisin en muchas de las elecciones cruciales
de estos personajes. Las decisiones que legalmente se encuentran en otras manos, o que se
delegaron sin poderse ya recuperar, tienden a ser justamente lo que la Casa Blanca ms
necesita al momento de querer negociar. Una razn por la que Truman fue
sistemticamente ms influyente en el caso del Plan Marshall, que en el caso de la
siderurgia o el caso MacArthur, es que el Plan Marshall implicaba directamente al
congreso. En las relaciones con el congreso existen algunas cosas que nadie, salvo el
presidente, puede hacer. Su capacidad de eleccin es mayor cuando se trata de enviar un
mensaje, presentar un nombramiento o sancionar un proyecto de ley, que cuando el mbito de
accin se encuentra limitado al ejecutivo, donde todas las tareas decisivas pueden haber sido
delegadas sin poderse recuperar.
Adecuadas o no, las elecciones del presidente son los nicos medios con los que
cuenta para resguardar sus posibilidades de influencia efectiva. Puede obtener poder de
las relaciones continuas en el mismo grado en que puede sacar provecho de la
necesidad que otros tienen del estatus de la presidencia y su autoridad. Lo hace utilizando
nicamente su habilidad para reconocer las condiciones previas y las ventajas que ofrece la
oportunidad, procediendo en consecuencia al tomar las decisiones que se atraviesan en su
camino. Preguntar de qu manera puede resguardar la influencia potencial plantea
tambin una nueva pregunta: Qu es lo que le permite proteger sus intereses de poder
al hacer una eleccin?