LA ECONOMA POLTICA DE LA EXCLUSIN SOCIAL EN COLOMBIA

Por Lus Jorge Garay*

Colombia es una sociedad caracterizada por una profunda exclusin social. Se podra
afirmar que se encuentra en un nivel equiparable a la Colombia de hace veinte aos en
muchos aspectos del mbito econmico y social, en tanto que en otras dimensiones
como la civil y poltica se encuentra enfrentada a una problemtica crtica. s decir, no
obstante los lo!ros que ha habido, el ordenamiento social colombiano dista hoy
seriamente de los propsitos planteados por la Constitucin de "##".
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Una so!e"a" on #ro$un"a e%&us!'n so!a&
Colombia es una sociedad caracterizada por una profunda exclusin social. Se podra
afirmar que se encuentra en un nivel equiparable a la Colombia de hace veinte aos en
muchos aspectos del mbito econmico y social, en tanto que en otras dimensiones
como la civil y poltica se encuentra enfrentada a una problemtica crtica. s decir, no
obstante los lo!ros que ha habido, el ordenamiento social colombiano dista hoy
seriamente de los propsitos planteados por la Constitucin de "##". %ara ilustrar la
problemtica de la exclusin en su dimensin econmica y social, conviene resaltar que
la sociedad colombiana est marcada por !raves disfuncionalidades crticas como las
si!uientes&
's del ()* de la poblacin es pobre, con ms de "" millones de colombianos ba+o
la lnea de indi!encia, es decir, esta poblacin no dispone de un in!reso de un dlar
diario para !arantizar unas condiciones vitales mnimas de alimentacin y nutricin.
-dems, el .)* de la poblacin rural es pobre y cerca del ()* indi!ente.
-parte de la indi!encia, pobreza y mar!inacin que implica una condicin tan
desaventa+ada, hoy el ()* de la poblacin econmicamente activa del pas no ha
in!resado a la economa formal, es decir, esta poblacin busca desarrollar al!unas de
sus capacidades y habilidades en condiciones de extrema precariedad, que le impide
aprovechar sus potencialidades y obviamente !arantizar unos in!resos que le permitan
alcanzar me+ores condiciones de vida en el futuro. n estas circunstancias, la sociedad
colombiana est desperdiciando una altsima proporcin de su capital humano, fsico y
medioambiental para !enerar riqueza colectiva como una de las condiciones necesarias
para avanzar en la inclusin social. /na sociedad que no construye un proyecto
colectivo y una riqueza social, evidentemente no lo!ra !arantizar unos estndares
razonables de bienestar para la !ran mayora de su poblacin.
/na de las caractersticas ms perversas del proceso de exclusin es que se ha venido
a!udizando su carcter inter!eneracional. 0entro de la poblacin pobre, la proporcin
de +venes menores de "1 aos 2el doble de la correspondiente a los estratos altos de la
sociedad2, con precarias condiciones de vida y mar!inamiento en el acceso a servicios
p3blicos bsicos, es as como, por e+emplo, ms de tres millones de nios y +venes en
edad escolar no tienen acceso a la educacin. 4ale recordar, adems, la falta de
reproduccin del capital social en el seno de la familia como el mbito inicial de la
formacin humana, y su pro!resiva depredacin. 5oy ms del 6)* de las familias
colombianas tiene una mu+er cabeza de familia, que tiene que desempear m3ltiples
funciones en condiciones de in!resos precarios. -s se estn !erminando y
reproduciendo !ravemente m3ltiples races de exclusin social hacia el futuro.
l carcter inter!eneracional de la exclusin viene manifestndose en m3ltiples
dimensiones y expresiones de las relaciones sociales. s de recordar que los 7.)))
mayores deudores participan con ms del 81* del cr9dito comercial otor!ado por el
sistema financiero comercial. sto quiere decir que no obstante que hay ms de un
milln de empresas informales, ms de "7.))) establecimientos manufactureros
formales e innumerables establecimientos comerciales, solamente 7.))) personas
naturales y +urdicas tienen acceso a la !ran mayora del cr9dito comercial, que participa
con ms del ()* de todo el cr9dito irri!ado en la economa. 5oy la concentracin
accionaria y de capitales en el pas es incluso ms elevada que hace d9cada y media, en
medio de un proceso de apertura y de competencia. :o !rave de una situacin como 9sta
es que en el capitalismo moderno, sin la democratizacin en el acceso a activos
productivos 2llmense financieros, de capital humano, de capital productivo2, resulta
inviable avanzar en la inclusin social.
:a concentracin de la riqueza y la propiedad de activos productivos no slo no se ha
reducido, sino que ha venido a ser permeada por capitales de naturaleza ile!al.
Colombia es quizs la se!unda sociedad con mayor desi!ualdad en el in!reso en
:atinoam9rica 2despu9s de ;rasil2, el continente con mayor desi!ualdad en el mundo. l
7)* de los ho!ares ms ricos concentran el 17* de los in!resos y el quintil con
mayores in!resos deven!a ms de 7(,6 veces que el quintil ms pobre. 5oy el ","* de
los propietarios de la tierra en el pas tiene ms del 11* del territorio cultivable y
explotable. Con el a!ravante que en las zonas ampliamente ricas del a!ro cerca de un 6)
a 61* de ese territorio sera de propiedad de capitales de dudosa procedencia, li!ados al
narcotrfico o a la corrupcin abierta.
:a exclusin social tambi9n se manifiesta en el e+ercicio de la funcin p3blica de
manera muy acendrada y perversa. n el sistema tributario colombiano el con+unto de
ddivas, privile!ios, exenciones y deducciones, que en buena parte no tienen mayor
retribucin social, favorece primordialmente a un n3mero reducido de personas
naturales y +urdicas por un valor equivalente hasta un 1* del %<;. l ahorro tributario
por concepto de exenciones al impuesto de la renta alcanza a superar el =)* para
in!resos mayores a veinte salarios mnimos, en comparacin con uno del "1* para seis
salarios mnimos.
-dems, la corrupcin, las fallas administrativas del stado y el mal!asto de recursos
alcanzan un monto del orden del 6,)26,1* del %<;. 0entro de las nuevas formas de
interaccin p3blico y privado alrededor de la !estin publica, se han reproducido formas
de desviacin de recursos p3blicos en favor de intereses privados, que sin que
constituyan conductas abiertamente al mar!en de la ley, son no slo un claro
favorecimiento de intereses particulares, en detrimento del erario p3blico, sino adems
un quebrantamiento de la 9tica ciudadana y la responsabilidad de recursos de inter9s
colectivo. s as como alrededor de las nuevas formas de contratacin p3blica y de
administracin de servicios p3blicos 2con inadecuados marcos re!ulatorios y de
fiscalizacin en medio de la privatizacin2, se han venido reproduciendo diferentes tipos
de irre!ularidades de ese carcter.
>o obstante lo anterior, conviene mencionar que al!unas fallas del stado pueden
conducir a formas de inclusin perversa de al!unos !rupos mar!inados a trav9s de la
desviacin o utilizacin de recursos p3blicos para favorecer ciertos intereses
particulares como ocurre, por e+emplo, con el aprovechamiento del poder poltico por
parte de los denominados barones electorales para retribuir a sus clientelas a trav9s de
cuotas burocrticas en el aparato del stado ?fenmeno del clientelismo@.
Aodo lo anterior lleva a un proceso perverso de exclusin social y de excesiva
concentracin del poder. :a exclusin social, por tanto, constituye una piedra an!ular en
el proceso de transformacin de la sociedad hacia la construccin de la democracia en el
marco de un stado Social de 0erecho. s fundamental avanzar hacia la
democratizacin econmica y poltica de la sociedad y obviamente la democratizacin
del poder. :a sociedad colombiana tiene que tomar decisiones serias, en un proceso de
eleccin social y poltica, sobre cmo destinar los esfuerzos, recursos y potencialidades
para el cumplimiento y la satisfaccin de dilemas sociales profundos e inevitables.
:a crisis econmica en medio de la !lobalizacin impone la necesidad de avanzar en un
proceso de a+uste a las finanzas publicas, pero este proceso no debe circunscribirse a
una 3nica modalidad inevitable, sino que debiera responder a una decisin democrtica
sobre cules son los intereses y propsitos que han de prevalecer en el a+uste. /no de
los retos de economa poltica es mostrar si resulta posible realizar un a+uste razonable
que no ten!a que ser recesivo sino que incluso pueda lle!ar a ser relativamente
pro!resivo en t9rminos sociales, e identificar el tipo de intereses y poderes tradicionales
que tendran que afectarse para poder avanzar en el propsito de la lucha contra la
pobreza, el crecimiento econmico y la inclusin social.
D!&e(as) o(#ro(!sos y esogen!as so!a&es
%ara responder a al!unos de los principales dilemas, desafos, esco!encias y
compromisos sociales y polticos que deber enfrentar la sociedad colombiana para
transitar a un arre!lo social que !arantice la paz, entendida como la convivencia
ciudadana ba+o un ordenamiento democrtico e incluyente, se habr de adelantar un
debate publico alrededor de tres e+es fundamentales.
n el campo econmico y social se requiere instituir un verdadero sistema inte!ral de
proteccin y se!uridad social en el marco de una estrate!ia comprensiva de lucha contra
la pobreza y la promocin del crecimiento y la inclusin social, que dedique y focalice
un monto importante de recursos p3blicos a la satisfaccin de propsitos bsicos en
campos como los de educacin, salud, se!uridad pensional, alimentacin para enfrentar
la indi!encia, y proteccin frente al desempleo.
n el campo de los derechos civiles y polticos se ha de pro!resar en la institucionalidad
de dos pilares bsicos de un stado de 0erecho como son la +usticia y la defensa y
se!uridad para la convivencia ciudadana y la paz social. s decir, se deber instaurar
una verdadera se!uridad democrtica como una se!uridad inte!ral para la sociedad,
como e+e central y por encima de cualquier consideracin, y subsidiariamente la
se!uridad y la defensa del stado. sta se!uridad democrtica requiere concebir
inte!ralmente al con+unto de la se!uridad ciudadana, la se!uridad de libertad de
pensamiento y de or!anizacin, la se!uridad alimentaria, la se!uridad en la movilidad
territorial, la se!uridad ambiental, la se!uridad +urdica 2aplicacin de la ley2 y la
se!uridad nacional. Se trata de que no se restrin+a la concepcin de se!uridad
democrtica a la de se!uridad nacional en su acepcin tradicional.
n el campo de la democracia como ordenamiento social se requerir avanzar
necesariamente en la democratizacin econmica y poltica, sin contraponerse
necesariamente al avance de un r9!imen de mercado, con una estricta re!ulacin por
parte del stado 2para la correccin de fallas sustantivas y el abuso de poder mono u
oli!oplico2, y con responsabilidades estatales indele!ables en propsitos de inclusin
social y poltica. :a democratizacin econmica es una condicin para la
democratizacin poltica y social. :a democratizacin econmica en una sociedad de
profunda exclusin arranca necesariamente por la b3squeda del desmonte de todos los
privile!ios indebidos y a espaldas del mercado, que estn enquistados en la estructura
del poder econmico y poltico.
:os anteriores son tres propsitos esenciales. s posible avanzar en ese proyecto
colectivo en la medida en que se vayan transformando ciertas relaciones de poder que
reproducen el statu quo y se eri!en como obstculo para cualquier proceso renovador
incluyente en la sociedad. s posible ilustrar con al!unos e+emplos cmo incluso para el
sistema en su con+unto podra ser ms conveniente y razonable en una perspectiva de
mediano y lar!o plazo, comprometerse con la democratizacin, que claudicar aceptando
la extrema vulnerabilidad de amplios !rupos de la poblacin ante la ausencia o
debilidad del stado para e+ercer responsabilidades esenciales de carcter p3blico y su
suplantacin por otros poderes en el desempeo de ciertas funciones, en la que al!unos
pases del Aercer 'undo parecieran estar sumi9ndose por la fuerza de los hechos.
n el caso colombiano vale la pena ilustrar los !randes retos y dilemas sociales.
a* En e& +(,!-o so!a&
Si se quisiera que los ms de "" millones de habitantes en condiciones de indi!encia
fueran pobres pero no indi!entes 2obs9rvese la parado+a, que solamente tuvieran
alimentacin para satisfacer los mnimos vitales2, ello le costara a la sociedad cerca de
7,6* del %<;. 5oy el stado colombiano le dedica recursos al problema de la
alimentacin por un monto inferior al ),8* del %<;, a pesar de la !ravedad del
problema, recu9rdese que de esos once millones, cuatro son nios menores de quince
aos.
Si se buscara dar cumplimiento a la Carta Constitucional e implantar un pacto social
de inclusin a trav9s de la educacin, el stado debera dedicar recursos del orden del
",=* de %<; para educar debidamente a los 6 millones de nios y +venes en edad
escolar que permanecen sin atender a las aulas.
Si se pretendiera brindar salud bsica a la poblacin que no tiene acceso a ella
2cercano al =)* y no obstante al!unos lo!ros en la 3ltima d9cada2, habran de
destinarse recursos por un ",6 por ciento del %<;.
Si se propusiera avanzar hacia un sistema pensional incluyente y viable
financieramente, tendra que aceptarse la necesidad de implantar los principios de
pro!resividad 2en las cotizaciones de acuerdo con los in!resosBsalarios del afiliado2,
equidad 2id9nticos beneficios entre afiliados con las mismas condiciones de tiempo
laboral, in!resosBsalarios, etc.2 y solidaridad 2fondo para los ms desprote!idos como
los ancianos pobres de ms de sesenta y cinco aos. n marcado contraste, el r9!imen
pensional existente, como hasta cierto punto tambi9n en el de salud, es re!resivo,
insolidario e inequitativo. %arecera que al!unos !rupos poblaciones enquistados en la
estructura del poder, han optado por tener !arantas y derechos como si fueran
ciudadanos de un pas del %rimer 'undo, en medio de la pobreza y exclusin de
Colombia, haciendo que el sistema pensional sea inviable financieramente y claramente
re!resivo en favor de unos pocos con in!resos relativamente altos 2para no mencionar
solamente el caso de los re!menes especiales de al!unos privile!iados pertenecientes a
al!unas entidades p3blicas2 y en detrimento de los ms desprote!idos. %or e+emplo, slo
el "#,.* de la poblacin econmicamente activa est cubierto por el sistema de
pensiones, y hoy la deuda pensional equivale a ms del 7))* de %<;, de+ando a la casi
totalidad de la poblacin pobre fuera del sistema.
Con los e+emplos anteriores se puede deducir que si se pretendiera avanzar hacia un
sistema de proteccin inte!ral social, pro!resivo, solidario, equitativo y eficaz, con la
decisiva contribucin de los ciudadanos con mayores in!resos y con el incremento de
recursos p3blicos con la eliminacin de los privile!ios socialmente in+ustificados y en
favor de unos pocos, el pas podra aumentar sustancialmente la cobertura de servicios.
n este contexto sera previsible poder alcanzar una cobertura en educacin y salud
bsica para la casi totalidad de la poblacin en el prximo quinquenio con recursos
p3blicos anuales crecientes que iran desde el ",1 hasta el 6,1* de %<; entre el primero
y el quinto aos.
se propsito de la provisin de salud y educacin bsicas y subsidio pensional bsico
para la poblacin ms pobre del pas, implica un monto de recursos relativamente
equiparable con el de las exenciones, deducciones y privile!ios tributarios que no son
+ustificados socialmente 2equivalente a un 7,)27,1* del %<; y concentrado en un
n3mero muy reducido de personas naturales y +urdicasC, aparte de que tanto la evasin
y elusin tributarias como la corrupcin y fallas administrativas del stado ?p. e+.,
mal!asto, ineficiencia@ llevan a un sacrificio adicional de in!resos para el erario p3blico
hasta cerca de un 1,12(,1* del %<;.
,* En e& +(,!-o "e &a "e$ensa y segur!"a"
n la actualidad se debate en el pas en torno a cuntos recursos adicionales se deben
dedicar a la fuerza p3blica, y su incidencia en los montos que se podran destinar para
inclusin social, dada la crisis fiscal del pas y la necesidad de un a+uste de las finanzas
p3blicas. n al!unos crculos se ar!umenta que en el pas no se dedican suficientes
recursos para la defensa y se!uridad, y que por lo tanto ha de incrementarse
sustancialmente el !asto p3blico en este sector. n realidad el !asto que realiza la
sociedad en defensa y se!uridad alcanza el 1,=* del %<;& el 7,"* en las fuerzas
militares para su ob+etivo central y un ),6* adicional para otras entidades de las
fuerzas, el ",7* para la polica, el ","* la se!uridad privada le!al y un ),8* con base
en la ayuda estadounidense. Como puede deducirse, los !rupos pudientes de la sociedad
han decidido aumentar el !asto en se!uridad privada le!al, y de manera complementaria
e incluso a mayor ritmo que el reforzamiento del !asto p3blico en defensa, al punto de
que, se!3n la Superintendencia de 4i!ilancia y Se!uridad %rivada, hoy el n3mero de
vi!ilantes privados le!ales ?que alcanza a ms de "6) mil hombres@ supera el pie de
fuerza policial ?de unos ")) mil@. >o debe olvidarse, adems, que empresas de
vi!ilancia no re!istradas en la Superintendencia emplearan un personal adicional de
hasta otros 6)2=) mil hombres. %ero, ms !rave a3n, resalta la formacin y cuantiosa
financiacin de !rupos armados ile!ales por sectores privados en amplias zonas del
pas, en el contexto del conflicto armado y de la delincuencia or!anizada. -s, entonces,
parecera una decisin explcita de importantes !rupos de la sociedad la
institucionalizacin de la vi!ilancia privada 2para propsitos de inter9s particular antes
que colectivos2p3blicos2, en lu!ar de dedicar todos los esfuerzos econmicos e
institucionales para el fortalecimiento y le!itimacin de la fuerza p3blica y la
instauracin de una verdadera se!uridad democrtica.
n la mayora de los pases latinoamericanos el !asto p3blico en el subsector defensa no
excede del ",#* del %<;, y el total en defensa y se!uridad no supera al 6* del %<;, en
comparacin con el 6,(* en el caso de Colombia en el ao 7))". -hora bien, de
acuerdo con diversos escenarios sobre el fortalecimiento del !asto p3blico en defensa y
se!uridad que se ha venido decidiendo adelantar en los prximos aos, es de prever que
se podra incrementar sustancialmente en el lapso 7))727))(& del =,7 al (,=* del %<;.
-hora bien, si se le adicionaran los !astos en vi!ilancia privada, se tendra que
Colombia lle!ara a dedicarle ms de un 8,(* del %<; en el 7))( a la defensa y
se!uridad p3blica y la vi!ilancia privada, un nivel sustancialmente superior al de pases
en desarrollo. Aodava ms si se lo!rara mantener una colaboracin de stados /nidos,
por lo menos como la actual, equivalente al ),(2),.* del %<; al ao.
n estas circunstancias, se alcanzara un pie de fuerza mucho mayor al punto que el
n3mero de soldados por cien mil habitantes rebasara con creces el de otros pases de la
re!in, excepto Chile, al lle!ar a ms de 16) en el ao 7))127))(.
:a conclusin cierta es que los colombianos s le dedican importantes recursos a la
defensa y se!uridad, pero lo hacen de manera inadecuada, mal orientada y con poca
eficiencia e insuficiente fiscalizacin, no se invierte debidamente en la
institucionalizacin y profesionalizacin de la fuerza p3blica y en la democratizacin de
la defensa y se!uridad al servicio de la sociedad, sino que se !asta, en cierta medida,
para reforzar la se!uridad particular ?de determinados !rupos de la poblacin@ al mar!en
de la institucionalidad p3blica. -nte la !rave situacin de conflictividad, delincuencia
or!anizada ?narcotrfico@ y conflicto armado, es necesario racionalizar y reorientar el
!asto de la sociedad en se!uridad y defensa. Se requiere debatir de manera amplia
asuntos de especial importancia en medio de la fra!ilidad de las finanzas p3blicas y la
necesidad del a+uste fiscal, como& cunto se va a !astar adicionalmente, en qu9 se va a
!astar y cmo se va a reorientar el !asto en defensa y se!uridad p3blica se!3n
prioridades de carcter colectivo, a car!o de cules otros !astos p3blicos se van a
dedicar mayores recursos en defensa y se!uridad p3blica y cul la retribucin social de
un mayor !asto militar con respecto a la del !asto social, cmo racionalizar y limitar el
!asto en se!uridad privada y rediri!ir los recursos privados liberados para el
fortalecimiento de la institucionalidad de la fuerza p3blica.
:a sociedad tiene que sopesar debidamente qu9 tanto le dedica a los propsitos
prioritarios bsicos. Colombia pareciera estar inmersa en el dilema clsico de libro de
texto ms elemental de economa de la mitad del si!lo pasado, que es ilustrado por el
%rofesor Samuel son entre cunto ms se !asta en caones a costa de cunto menos en
mantequilla. ste dilema esencial tiene que ser resuelto poltica y socialmente, no a
espaldas del debate p3blico sino con la ilustracin y la informacin debidas para que la
sociedad en su con+unto cuente con los me+ores elementos de +uicio para tomar estas
decisiones y compromisos sociales.
* En e& +(,!-o "e &a .us-!!a
:a +usticia es otro de los pilares de un stado de 0erecho. 5oy la +usticia se caracteriza
por ser un sistema excluyente socialmente& el acceso es costoso y discriminatorio en
contra de los pobres, la proliferacin y la inestabilidad de la normatividad +udicial
excluye de entrada a aquellos que no slo no cuentan con los medios para financiar un
abo!ado que liti!ue su causa ante las autoridades, sino que no dispon!an de la
informacin necesaria para poder decidir si su caso es ob+eto de la normatividad y sobre
cmo proceder, la excesiva normatividad ha llevado a una alta con!estin y como
consecuencia a unos niveles de impunidad social inaceptablemente elevados. :a
impunidad social supera el 8)* de los casos, con ello se quiere decir que ms del 8)*
de las conductas que se pueden considerar delitos +urdicamente, o bien no son puestos a
consideracin de las autoridades, o bien no son resueltos en su debida oportunidad ba+o
los t9rminos y condiciones previstos por la ley, o bien, en el peor de los casos, son
resueltos en contra de la vctima y a favor del victimario. %or tanto, es necesario avanzar
en un sistema +udicial que !arantice la observancia de los derechos fundamentales de los
ciudadanos. %ero ello no es suficiente. -nte la conflictividad existente en la sociedad
colombiana ha de pro!resarse simultneamente en la instauracin de una cultura de
resolucin pacfica de conflictos en el marco de una civilidad democrtica moderna.
n este contexto es claro que conductas frecuentes de naturaleza estrictamente social y,
consideradas en la actualidad como delitos civiles o penales, deben ser ob+eto no slo de
un tratamiento +urdico radicalmente diferente, sino tambi9n en su terapia social. n
efecto, la se!unda y cuarta conductas, consideradas delictivas, ms frecuentes en el pas
son la inasistencia alimentaria y la violencia intrafamiliar, que son conductas que se
refieren estrictamente a un desarre!lo social en el interior del n3cleo bsico de la
familia, por lo que, al ser criminalizados +udicialmente como delitos, no slo no
corri!en sus races ni previenen su ocurrencia, sino que en muchos casos incluso pueden
exacerbar sus causas econmico2sociales.
:a sociedad colombiana tiene que decidir claramente que el sistema de administracin
de +usticia debe contar con espacios y mbitos indele!ables para ser administrados ba+o
la responsabilidad directa del stado, y ha de abrir espacios que permitan la
incorporacin de mecanismos y re!ulaciones le!ales que faculten a la misma
comunidad para participar directamente en la resolucin pacfica de cierto tipo de
diferencias y de conflictos ciudadanos, como el caso de +ueces comunitarios, +ueces de
paz, etc. llo con miras a ir confi!urando una cultura de la +usticia administrada lo ms
cercanamente posible al ciudadano.
%ara ilustrar, hoy en el rea civil el 81* de la actividad de los +uz!ados se dedica a la
resolucin de procesos e+ecutivos, lo que le cuesta al stado cerca de "8) mil millones
de pesos al ao, con la peculiaridad de que en el #)* de los procesos, el demandante es
una entidad del sector financiero y en un #1* de los mismos se falla a favor del
acreedor. n este caso, los recursos del stado se orientan 3nica y exclusivamente para
resolver los conflictos contractuales entre el sistema financiero y sus deudores, cuando
en las sociedades de mercado modernas estos conflictos son resueltos a trav9s de
mecanismos alternativos debidamente re!ulados dentro del orden +urdico establecido y
en observancia del debido proceso, con car!o, por e+emplo, a se!uros y !arantas
suscritos con la aprobacin de los cr9ditos. -l!o similar ocurre en el caso de restitucin
de inmueble arrendado.
n consecuencia, es posible avanzar hacia la construccin de un sistema de +usticia
eficaz, le!timo y ms democrtico Cen t9rminos de la universalidad de acceso en
condiciones de equidadC, en el entendido que el stado ha de ser, en 3ltima instancia,
el !arante inalienable e indele!able de los derechos de todos los ciudadanos. Con base
en anlisis realizados, es de afirmar que con los mismos recursos p3blicos que hoy se
destinan al sector +usticia en el pas, se podra !arantizar un acceso ms amplio,
oportuno, eficaz y equitativo a la +usticia, tanto +udicial formal como alternativa
debidamente re!ulada, ba+o una nueva concepcin que implica el compromiso con una
cultura de la resolucin pacfica de conflictos y en estricta observancia de la :ey como
se estipula en un stado Social de 0erecho.
"* En e& +(,!-o "e &a "e(ora-!/a!'n eon'(!a
-nte la profunda exclusin social, el proceso de empobrecimiento del pas y la excesiva
concentracin del in!reso, de la riqueza y de oportunidades, es fundamental avanzar en
la democratizacin del acceso a activos. l acceso no hace referencia 3nicamente a
ciertas formas tradicionales de riqueza como la tierra sino crecientemente, en las
condiciones actuales del sistema de mercado, a cr9dito en condiciones de equidad y a
activos financieros, tecnol!icos, informticos y comercializacin, por e+emplo. >o se
trata de una poltica neo2populista, sino de la construccin de una arquitectura
institucional y financiera para que, en el marco de un sistema de mercado y en
condiciones de equidad, sectores al mar!en del desarrollo de la economa y de la
modernidad puedan tener cierto acceso a condiciones propicias para la reproduccin de
su capital humano y fsico, y a la potenciacin de sus capacidades. Se trata de una
poltica de potenciacin de recursos disponibles que la sociedad hoy no est
aprovechando. n este punto es de recordar que la verdadera democracia consiste en el
e+ercicio de libertades y el desarrollo de capacidades en condiciones de i!ualdad, lo que
implica que los miembros de la colectividad est9n en condiciones de asumir y e+ercer el
estatus de ciudadana social. %ero 9sta no puede ser sustentada en medio de un proceso
pro!resivo de empobrecimiento y exclusin social, resulta necesario, aunque claramente
insuficiente, instaurar condiciones propicias para el crecimiento econmico.
e* En e& +(,!-o "e& sanea(!en-o "e &as $!nan/as #0,&!as
-nte el !rave desequilibrio estructural de las finanzas p3blicas, Colombia tendra que
hacer un a+uste fiscal no slo para ase!urar la sostenibilidad de la deuda p3blica, sino
tambi9n para avanzar en ciertas reformas sociales inaplazables, de un orden de 6,12=,)*
del %<; en los prximos aos. :o cual implica un esfuerzo de conse!uir mayores
in!resos tributarios, reducir !astos no prioritarios, me+orar la eficiencia y orientacin del
!asto p3blico y combatir la corrupcin y mal!asto de recursos p3blicos, buscando evitar
en lo posible la reproduccin de impactos recesivos y el recorte de ero!aciones
indispensables que haran a3n ms !rave la situacin social del pas.
/n a+uste de tal ma!nitud exi!e una ri!urosa esco!encia colectiva 2 o+ala mediante un
proceso de debate los ms amplio y democrtico posible 2 sobre las prioridades sociales
para la orientacin de recursos p3blicos. ntre los temas que tendrn que abordarse se
destacan al!unos& DCmo se ha de realizar el a+uste fiscalE DCul ha de ser la
combinacin entre racionalizacin de la estructura de tributacin y recorte y
reorientacin del !asto p3blicoE DFu9 tipos de reforma tributaria y del stado, y cules
su pro!resividad y equidad entre !rupos de la poblacinE DCmo se !arantizara la
sostenibilidad de la deuda y la consecucin del financiamiento de la economa
colombianaE ;uscndose la pro!resividad, equidad y eficiencia del a+uste, habra que
realizar esfuerzos, de manera inte!ral y coherente, en al!unos campos de las finanzas
p3blicas, como los si!uientes&
%or el lado de in!resos, se tendra que avanzar seriamente en la lucha contra la evasin
2que alcanza a cerca de un 6* del %<;C, la recuperacin de cartera de la 0<-> 2que
hoy lle!a a cerca de un "* del %<;2 y la eliminacin de exenciones in+ustificadas 2por
un ",127,)* del %<;C, ya que adems de !enerar importantes in!resos adicionales,
me+orara la estructura de la tributacin y evitara la elevacin de tarifas nominales. llo
implicara una decidida voluntad poltica para el desmonte de prebendas y privile!ios de
unos pocos y a costa del erario p3blico, no imposible de conse!uir si se lo!rara
confi!urar una verdadera coalicin de fuerzas democrticas.
%or el lado de los !astos, la racionalizacin, priorizacin y me+oramiento de la
eficiencia del !asto p3blico, y el combate contra la corrupcin y fallas administrativas
del stado 2que superan un 7,126,)* del %<; al ao2 resultan inevitables en el contexto
de una clara estrate!ia de dedicacin de los recursos p3blicos hacia sectores prioritarios
en t9rminos sociales y de crecimiento econmico y de institucionalizacin y
modernizacin del stado.
n este tema es de mencionar que, de acuerdo con estudios recientes, la corrupcin
tiende a ser profundamente inequitativa, con importantes impactos en t9rminos de
exclusin social, al crear, por e+emplo, obstculos directos para el acceso a los servicios
p3blicos, afectando ms que proporcionalmente a los pobres en t9rminos de costo y
oportunidad. >o obstante, como ya se mencion, hay casos en los que puede favorecer
la inclusin 2perversa2 de al!unos !rupos a trav9s de prcticas como el clientelismo.
%ero aparte de la corrupcin abierta, en el contexto de mercados abiertos aunque
incompletos y ba+o marcos re!ulatorios imperfectos, se est reproduciendo en pases
como Colombia una prctica perversa y de !ran trascendencia en la conduccin de
recursos p3blicos denominada como falla de administracin en el stado.
s as como una importante parte de la p9rdida de recursos p3blicos no es por
corrupcin abierta, sino por un con+unto de modificaciones en contrataciones
debidamente realizadas en t9rminos +urdicos, pero con unas falencias en su
especificacin contractual a nivel t9cnico, que pueden favorecer la realizacin de
!anancias extraordinarias de ciertos con!lomerados privados nacionales e
internacionales, sin +ustificacin t9cnica pero s con una estricta validez le!al. %rctica
que en 3ltimas es imposible demostrar como fruto de corrupcin de funcionarios
p3blicos o incluso de las empresas favorecidas por fallas en la especificacin t9cnica de
los t9rminos y condiciones contractuales.
%or eso, al i!ual que con la reestructuracin de la tributacin, la lucha contra la
corrupcin y las fallas administrativas requiere de un verdadera voluntad poltica para
afectar intereses poderosos particulares que lucran indebidamente a costa del erario
p3blico. Gtro de los elementos centrales del a+uste es el relacionado con el
financiamiento de la economa. s de recordar que el ritmo de crecimiento de la deuda
p3blica ha sido tal que en el caso de la del Hobierno Central se lle! a triplicar como
proporcin del %<; en apenas cinco aos 2al pasar del "=,=* en "##( al =1,7* en 7))"2
con el a!ravante que tendr que cancelar amortizaciones e intereses por valores anuales
promedio cercanos, respectivamente, al =,. y 6,.* del %<; en los prximos tres aos. I,
todava ms delicado, cuando en el pasado reciente hasta ms de un .)* del cr9dito ha
tenido que orientarse a la cancelacin del servicio de la misma deuda, es la conocida
operacin del roll over& contratar nueva deuda para cancelar deuda anti!ua. %ara evitar
la insostenibilidad de la deuda y la inestabilidad de la economa, obviamente, se
requiere implantar un severo a+uste fiscal a fin de ir disminuyendo hacia el futuro las
necesidades de endeudamiento adicional, tanto interno como externo. %ero hoy da uno
de los problemas que se enfrenta Colombia, en medio de la crisis de financiamiento de
pases latinoamericanos, es cmo administrar la deuda p3blica y !estionar el
financiamiento de la economa.
-nte el relativo cierre del mercado internacional de capitales para la re!in, el pas debe
implantar una estrate!ia comprensiva para buscar una adecuada retribucin, por parte
del sistema financiero internacional, de su condicin excepcional de buen deudor. -s,
por e+emplo, adems de lo!rar un si!nificativo aumento de la exposicin ?nivel de
deuda@ del ;anco 'undial en los prximos aos y de la rotacin o recicla+e de la deuda
con el ;<0 2dado que ya se encuentra en el nivel lmite se!3n indicadores previstos por
los estatutos de la entidad2, se ha de contar con su decisivo apoyo y el del J'< 2y
deseablemente del 0epartamento del Aesoro de stados /nidos2 para la consecucin de
los recursos restantes en condiciones razonables, como costos y plazos. l pa!o de la
deuda p3blica no puede eri!irse por se como un obstculo al avance hacia la inclusin
social.
$* En e& +(,!-o "e& re!(!en-o eon'(!o
/na sociedad con la exclusin social como la colombiana se ve en una situacin todava
ms crtica cuando adolece, al menos temporalmente, del aprovechamiento de motores
de crecimiento, y peor a3n si ha de realizar un severo a+uste fiscal durante varios aos.
<nfortunadamente, este es el caso del pas que ha venido sufriendo desde inicios de los
K.) de un proceso perverso de desactivacin productiva, consistente en una
desa!riculturizacin, desindustrializacin y terciarizacin pasiva, que, en las
condiciones actuales, no permite prever ritmos de crecimiento anual superiores al 6,)2
6,1* de manera sostenida. s decir, si no hay cambios sustanciales, el empobrecimiento
sufrido en los 3ltimos aos continuar, ya que, por e+emplo, se!3n el ;anco 'undial se
requerira crecer a ms del =,)2=,1* al ao en el resto de la d9cada para retornar a los
niveles de pobreza de mediados de los K#). 0ebe tenerse presente que en el crecimiento
econmico, la creacin de riqueza colectiva y la !eneracin de empleo reside una
condicin esencial, aunque no suficiente, para atenuar, en al!una medida, el !rado de
restriccin tanto de las condicionalidades y mr!enes de maniobra de la poltica p3blica
como de los trade off entre los ob+etivos de la poltica social para responder a la crtica
situacin actual y los de la poltica econmica en consideracin de los requerimientos
del saneamiento y la estabilidad macro ?elementos constitutivos de un ambiente
propicio para la competitividad y el crecimiento en medio de la !lobalizacin@. Gtra de
las condiciones necesarias consiste en el avance hacia un entorno inicial favorable al
crecimiento en lo referente, por e+emplo, a la redistribucin y acceso a activos, la
reproduccin del capital humano, fsico y social, el ahorro, la inversin y la innovacin,
el e+ercicio de libertades y la observancia de derechos, y, en fin, al desmonte de bases
estructurales de la exclusin social de amplias capas de la poblacin.
n la medida en que se lo!raran superar obstculos exi!entes para transitar de una
situacin de relativo estancamiento empobrecedor a una dinmica de crecimiento
socialmente incluyente, se podra entrar en una especie de crculo virtuoso de un
desarrollo sustentable potenciador de capacidades sociales, recursos humanos y
naturales, y venta+as productivas.
%or ello resulta indispensable interponer esfuerzos y compromisos, desarrollar acciones
colectivas y privadas, realizar transformaciones estructurales e implantar polticas
conducentes a la consolidacin de un stado Social de 0erecho sustentado en la
inclusin social, la creacin de riqueza, el pro!reso y la democracia.
-s mismo, y no menos importante, es claro que este reto es a3n ms apremiante debido
a que en el corto plazo debera contarse con una red de proteccin social inte!ral y
comprensiva en el marco de una estrate!ia de lucha contra la pobreza y ba+o un sistema
inte!ral, contando con un estricta coordinacin !ubernamental en campos de poltica
p3blica decisivos como el crecimiento sustentable y el empleo, la educacin y salud
bsicas, la atencin alimentaria para la pobreza extrema, servicios p3blicos y vivienda
de inter9s social, capacitacin laboral y obras p3blicas.
%ara estos propsitos habra de desarrollarse un verdadero contrato social alrededor de
la inclusin social, de la lucha contra la pobreza y el crecimiento con el concurso activo
de las polticas p3blicas y en estricta consulta con los requerimientos de la estabilidad y
a+uste macroeconmico. Consistira en el establecimiento de normas y re!las claras para
la coordinacin de la poltica macroeconmica, los pro!ramas sociales y otros planes
p3blicos en la b3squeda de confi!urar un entorno propicio para un patrn de
crecimiento !enerador de empleo y reactivador de demanda interna 2por e+emplo, de
cadenas productivas con importantes impactos sociales en t9rminos de aprovechamiento
de recursos naturales y humanos como al!unas a!roindustriales, la construccin, etc.2
que, a la vez, posibilite atenuar el nivel de exi!encia del a+uste requerido para la
estabilidad de la economa.
n la medida en que se amplen, de manera efectiva, mr!enes de maniobra en t9rminos
de la oportunidad, intensidad y !radualidad del a+uste fiscal 2ante mayores ritmos de
crecimiento, menores tipos reales de inter9s yBo mayor competitividad de la tasa
efectiva de cambio consecuentes con unos in!resos p3blicos por encima de lo
esperado2, el espacio !enerado para un !asto p3blico superior al previsto en la
pro!ramacin macro se aprovechara exclusivamente para orientarlo a las prioridades de
la estrate!ia de la inclusin social y lucha contra la pobreza.
%ara avanzar en este propsito habr de contarse con la voluntad poltica de
transformacin social 2en particular, por parte de los !rupos ms favorecidos2 dado que
si bien muchas de las acciones requeridas implican una redistribucin de in!resos ba+o
principios rectores como la pro!resividad y solidaridad en el marco de un stado Social
de 0erecho, existen diversas acciones de !ran impacto social como las relacionadas con
el acceso a cr9dito y activos productivos sin mayor exi!encia de recursos adicionales,
que dependen fundamentalmente de la decisin y del desarrollo de la institucionalidad
apropiada para llevarlas a cabo.
Sobre la economa poltica de la transformacin social :a sociedad colombiana se
enfrenta a serios dilemas y esco!encias con inne!ables repercusiones sobre el
ordenamiento econmico, poltico y social en una perspectiva perdurable. Se requiere
promover un amplio debate p3blico con la mayor informacin disponible sobre las
implicaciones sociales de diversos cursos de accin colectiva para la transformacin de
la sociedad y la b3squeda de la satisfaccin de ob+etivos de inne!able prioridad
colectiva2p3blica. /na de las tareas necesarias, entre otras muchas, para adelantar una
esco!encia p3blica, mediante la participacin democrtica de amplios !rupos de la
poblacin, consiste en la elaboracin y divul!acin de un anlisis de la economa
poltica de la transformacin social. sta es una tarea que nos corresponde aportar al
debate p3blico a los intelectuales, especialistas y t9cnicos en diversas ciencias sociales.
0e lo expuesto resulta claro que el pas podra avanzar !radual pero decididamente en la
inclusin social mediante la construccin de un sistema inte!ral de proteccin y
se!uridad social ?con la exi!encia de recursos p3blicos adicionales de hasta un =,)* del
%<; al ao@, a3n ante la necesidad inaplazable de realizar un severo a+uste fiscal
?equivalente a un 6,12=,)* del %<; en el prximo trienio@ y de instaurar condiciones
propicias para el crecimiento econmico, e inclusive con un reforzamiento del !asto
p3blico en el sector defensa y se!uridad ?con !astos incrementales adicionales de un
),=* del %<; al ao durante el prximo trienio@.
%ero ello requerir necesariamente el desmonte de prebendas y privile!ios tributarios
in+ustificados socialmente ?con un monto potencial de recursos liberados para el erario
p3blico de hasta un ",127,1* del %<; al ao@, el combate contra la evasin y elusin
tributaria ?con un potencial de recursos anuales para el fisco de hasta un ",127,)* del
%<;@, la lucha contra la corrupcin y el mal!asto de recursos p3blicos ?con una
reduccin potencial de !asto p3blico de hasta un 7,)27,1* del %<; al ao@, la
reestructuracin de cotizaciones y parmetros bsicos de los re!menes pensional y de
salud ba+o los principios de pro!resividad, equidad y solidaridad ?con un aporte
potencial de recursos adicionales para la financiacin de los sistemas pensional y de
salud de hasta un ),(2),#* del %<; al ao@, para no mencionar sino al!unas reas
sobresalientes por su contribucin a la racionalizacin de las finanzas p3blicas del pas.
n este punto no se puede de+ar de lado el problema de la deuda p3blica. l pa!o de la
deuda p3blica no puede eri!irse como un obstculo al avance hacia la inclusin social.
l esfuerzo del a+uste fiscal puede retribuir y +ustificarse socialmente con la reduccin
de la deuda social. Colombia estara en condiciones de se!uir cumpliendo honradamente
con el pa!o de la deuda y de se!uir siendo el 3nico pas buen deudor en -m9rica :atina
y casi en el Aercer 'undo, siempre y cuando el sistema financiero internacional como
con+unto le brinde el debido reconocimiento, en t9rminos de corresponsabilidad y
reciprocidad, con la oportuna y adecuada ?en t9rminos de costos y condiciones@
financiacin de la economa y el apoyo al pas para a+ustarse a las nuevas condiciones
dom9sticas e internacionales. -nte todo, hay que hacer valer este estatus frente a la
comunidad financiera dado que la conservacin de Colombia como buen deudor es
incluso del propio inter9s del sistema en su con+unto.
/na somera comparacin entre la demanda de recursos p3blicos para la instauracin de
un sistema inte!ral de proteccin social y la realizacin del a+uste fiscal, por un lado, y
la liberacin de recursos para el erario p3blico del desmonte de privile!ios y de la
modificacin de parmetros en los sistemas tributarios, pensional y de salud, de la lucha
contra la corrupcin y las fallas administrativas del stado, por otro lado, muestra que s
sera posible conciliar un avance pro!resivo hacia la inclusin social con el a+uste fiscal
y el crecimiento econmico. /n requisito indispensable para ello es la confi!uracin y
consolidacin de una economa poltica del poder favorable a la transformacin social
hacia una democracia incluyente y moderna en el marco de un stado Social de
0erecho.
s claro que la aritm9tica social permite deducir que s es posible ir abordando
pro!resivamente la inclusin y el desarrollo, siempre y cuando se altere
fundamentalmente la aritm9tica del poder en favor de la equidad, la solidaridad y la
eficiencia en un r9!imen de mercado. Solo con una verdadera transformacin social ser
dable pensar en la construccin de una democracia poltica, econmica y social, en el
sentido estricto del t9rmino.
0ilemas y esco!encias sociales como los mencionados deben ser mbito de la arena
poltica, de lo p3blico, no 3nica y exclusivamente de unos pocos intelectuales, t9cnicos
o especialistas esco!idos, pero no ele!idos por la decisin popular a trav9s del voto. s
tarea de todos, desde el propio campo de accin ciudadana, ir construyendo visiones,
esbozando alternativas, abriendo espacios y eri!iendo compromisos para avanzando en
ese propsito de la construccin de una verdadera democracia en el pas.
Lu!s Jorge Garay
%rofesor universitario
Aexto tomado de&

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