CTEDRA DE DERECHO CONSTITUCIONAL

"La autonoma municipal"

1.-Los t!minos "autonoma" " "auta!#ua"
El trmino AUTONOMA implica que un ente tiene poder propio y
originario (y no por que le haya sido conferido por un ente superior)
para darse su propia ley y regirse por ella como es el caso de las
pro!incias argentinas ya que la "onstituci#n Nacional estipula que
pueden darse su propia Constitucin$ AUTA%&UA en cam'io
signi(ca que el ente tiene atri'uciones para administrarse a si
mismo pero de acuerdo con una norma que le es impuesta pues el
ente no tiene conferidos poderes para dictar dicha ley$ Un e)emplo de
ello ser*a el +anco de la Naci#n Argentina quien en su calidad de
entidad aut,rquica se administra a s* misma pero de acuerdo con la
ley de su creacin emitida por una autoridad superior en este caso
el "ongreso de la Naci#n$ En el #rden pro!incial podemos mencionar
al Aeropuerto -nternacional de %osario que se con(gura como
entidad aut,rquica en !irtud de una ley sancionada por la .egislatura
de la /ro!incia$ As* el ente creado tiene como misi#n administrar al
Aeropuerto pero dentro del marco, con las facultades y atribuciones
especfcamente delineadas en la ley de su creacin$
Entonces ha'lar de autonom*a implica referir a un poder originario
para legislar$ En la autarqu*a tal poder resulta delegado y es menor
ya que es para administrar en el marco de una ley (de 0creaci#n0 del
ente)
$.- % Son los municipios autnomos & autrquicos'
1urante dcadas la "orte 2uprema de 3usticia de la Naci#n sostu!o
que las Municipalidades eran entidades autrquicas y en modo
alguno entidades aut#nomas$ El mas alto tri'unal entend*a que las
municipalidades o'ra'an por delegaci#n de los poderes pro!inciales$
Tal )urisprudencia se acentu# desde el caso "Ferrocarril del Sud c /
unicipalidad de !a "lata" del a4o 5655 pronunciamiento en que la
"orte de(ni# a los municipios como 0delegaciones de los poderes
pro!inciales circunscriptas a (nes y l*mites administrati!os que la
"onstituci#n ha pre!isto como entidades del rgimen pro!incial y
su)etas a su propia legislaci#n$$0
Tal postura se mantu!o hasta mar7o de 5686 fecha en que la "orte
dict# el fallo "#i$ademar, %ngela c/ unicipalidad de #osario" que
constituy# un hito (aunque ef*mero) sosteniendo que en nuestro pa*s
las municipalidades son entidades autnomas$ %esulta con!eniente
narrar sucintamente este antecedente a todas luces ilustrati!o para
comprender la contraposici#n entre los conceptos de autonom*a y
autarqu*a en el sentido que aqu* lo estamos utili7ando ( es decir
facultad de "darse su propia ley" # " actuar en el marco de una ley puesta por un
rgano superior")$
En el a4o 5698 Angela %i!ademar fu contratada por la
Municipalidad de %osario como pianista$ /osteriormente se la
incorpora a la planta permanente con 'asamento en la ley pro!incial
6:8; (Estatuto del /ersonal de Municipalidades de la /ro!incia de
2anta <e) que esta'lece que pasado cierto tiempo los agentes
municipales contratados adquieren esta'ilidad$ .o cierto es que
concluido el /roceso de %eorgani7aci#n Nacional el nue!o go'ierno
constitucional enca'e7ado en aquel entonces por el -ntendente
=oracio U7andi7aga procedi# a re!isar los nom'ramientos
efectuados en el go'ierno de facto y en el a4o 568> decidi# remo!er
a %i!ademar del rgimen de esta'ilidad que se le ha'*a concedido$
-niciada la acci#n )udicial contra la Municipalidad de %osario sta
plante# con precisi#n la cuesti#n de la autonom*a? @ de'e la
Municipalidad enmarcar sus acciones en una ley pro$incial que le
estipula como es el r&gimen laboral con sus empleadosA @No se
!ulnera con ello las atri'uciones propias del municipiosA
.a "orte /ro!incial fall# a fa!or de Angela %i!ademar y orden#
re!ocar la decisi#n del -ntendente para reincorporar a la actora en
'ase a que la legislaci#n municipal deri!a de la .ey Org,nica de las
Municipalidades ( numero :B6B) que le compete a la .egislatura es
decir a la /ro!incia$ N#tese lo claro de esta concepci#n 0aut,rquica0
del municipio Cacorde a las de(niciones es'o7adas al comien7oC? el
ente de'e actuar segDn las atri'uciones y facultades que le con(ere
una ley superior estando inhi'ido para 0legislar0 en esas materias
(en este caso en el rgimen la'oral de sus agentes)
Ante esta decisi#n la Municipalidad de %osario plante# por ante la
"orte 2uprema de 3usticia de la Naci#n la inconstitucionalidad del
Estatuto para el /ersonal de Municipalidades (.ey /ro!incial) por
entender que afectaba el "r&gimen municipal" consagrado por el art$
BE de la "onstituci#n Nacional$
Al dictar sentencia Cfa!ora'le a la Municipalidad de %osarioC el
m,Fimo tri'unal se pronunci# por primera !e7 en su historia a fa!or
de las autonom*as municipales$ "omo fundamento se4al# las
diferencias que eFisten entre un ente aut#nomo y otro aut,rquico
declarando que las municipalidades tienen una base sociolgica dada
su po'laci#n (que no se da en una entidad aut,rquica$ Este argumento
de la "orte result# sustancial? no podr*a compararse al municipio de origen
hist#rico con una 'ase po'lacional con el e)emplo de 0entes0 creados C cual si
fuera una 0partida de nacimiento0C por los legisladores? el caso de un +anco # un
Aeropuerto) y tam'in poseen un origen constitucional mientras las
entidades aut,rquicas poseen un origen meramente legal$ /or ende
a los primeros nunca se les puede suprimir su e'istencia mientras no
puede decirse los mismo de los entes aut,rquicos$ As* tam'in se
reconoci# que las autoridades municipales se eligen por !otaci#n
popular lo que no ocurre con las entidades aut,rquicas$
1i)imos que el caso 0%i!ademar0 fu ef*mero ya que en un caso
posterior (que parad#)icamente tu!o tam'in como protagonista al Municipio de
%osario) la "orte atenu# la concepci#n autonomista$ 2e trata del
antecedente "unicipalidad de la ciudad de #osario c/ "ro$incia de
Santa Fe" de )unio de 5665$ En esta circunstancia la Municipalidad
de %osario solicit# se declare la inconstitucionalidad de una ley
pro!incial que cre# el <ondo de Asistencia Educati!a (<$A$E$) que
o'lig# a cada Municipalidad de la /ro!incia a aportar un 5G H de sus
rentas al mantenimiento ampliaci#n y refacci#n de edi(cios
escolares$ Argument# (citando el antecedente 0%i!ademar0) que una
ley pro!incial no puede afectar la li're disposici#n y administraci#n
de sus fondos$ 2in em'argo en esta oportunidad la "orte no hi7o
lugar a la pretensi#n de la Municipalidad de %osario y morigerando su
anterior posici#n declar# que si 'ien el art$ BE de la "onstituci#n
eFige a las /ro!incias asegurar su rgimen municipal la citada norma
en ningDn momento determina el grado de independencia que
corresponde a cada municipio de manera tal que queda a cargo del
legislador pro$incial optar por un r&gimen autrquico autnomo si
se tiene en cuenta que am'os constituyen diferentes grados de
descentrali7aci#n$
(.- La consa)!aci&n *+ la autonoma municipal, la !+-o!ma
constitucional *+ 1../
.a "onstituci#n reformada incluy# en forma eFpresa (aunque no sin
am'igIedades) la concepci#n autonomista de los municipios$
El art*culo 5:JE dispone? 0 "ada pro!incia dicta su propia
constituci#n conforme a lo dispuesto por el art$ BE asegurando la
autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, poltico, administrati$o, econmico y fnanciero"$
Es decir que el teFto constitucional obliga a las /ro!incias a reconocer
las autonom*as de los municipios pero Ca la !e7C faculta a las mismas
para ()ar el alcance y contenido de esa autonom*a$
@"omo de'emos interpretar esta cl,usulaA
.a cuesti#n se !incula con el lengua)e utili7ado en la norma pues si
'ien "asegura" la autonom*a municipal seguidamente estipula que el
"contenido" y el "alcance" de esta autonom*a queda su)eto a lo que
disponga cada /ro!incia$
No o'stante esta am'igIedad sem,ntica la lectura del precepto nos
permite inferir?
C que las pro!incias siguen detentando un ni!el de go'ierno
"superior" a los municipios$ /odr*amos C entoncesC denominar este
poder como "autonoma de primer grado"
( que sin per)uicio de ese reconocimiento la propia "onstituci#n
asegura la autonoma de los unicipios Ces decir que las /ro!incias
no podr*an desconocer este aspectoC que no ser, del mismo ni!el
que las /ro!incias por lo que podr*amos llamarla "autonoma de
segundo grado"$
C de acuerdo a los conceptos inicialmente presentados el car,cter de
0aut#nomo0 conlle!a la potestad de legislar de "darse su propia
ley"$ Ahora 'ien? @como se armoni7a este principio con el de la
autonom*a pro!incialA$
Entiendo que la cuesti#n se resuel!e a partir de la denominada
"teora de la permisin" que han es'o7ado algunos autores como
Eduardo +aistrocchi y =ctor Killegas$ A diferencia de la "teora de la
prohibicin" Cpropia de la concepci#n 0aut,rquica0 es decir que los
municipios slo podr,n e)ercer aquellas facultades que
e'presamente le recono)can y deleguen los go'iernos pro!inciales
mediante las 0leyes org,nicas de municipios0 entre otras normasC la
"teora de la permisin" conlle!a el principio opuesto? los municipios
tienen competencia para legislar en todas las materias, sal$o en
aquellos aspectos que est&n e'presamente prohibidos por la
normati$a supra municipal es decir? "onstituci#n Nacional leyes
nacionales y "onstituci#n /ro!incial$
Este tesis tiene rele!ancia en !arios aspectos uno de los cuales Cde
singular trascendenciaC es el tri'utario? las Municipalidades pueden
crear impuestos siempre que los mismos no se encuentren ya
estatuidos en la legislaci#n nacional o pro!incial$
/.- La autonoma +n las constitucion+s *+ p!o0incia. El caso
*+ Santa 1+
Una !e7 !igente la reforma constitucional nos encontramos con
diferentes situaciones a ni!el de cada /ro!incia$
A$C /or un lado est,n aquellas /ro!incias que tenan reconocida la
autonoma municipal con anterioridad a la reforma constitucional$
/articipan de este grupo la mayor*a de las pro!incias (2anta "ru7
<ormosa "hu'ut Neuqun "haco %*o Negro Misiones .a /ampa 2antiago del
Estero "atamarca 2an 3uan 2alta 2an .uis 3u)uy .a %io)a Tierra del <uego) $ L
tam'in es el caso de Crdoba$ En efecto el art$ 58G de la
constituci#n de esta /ro!incia re7a?
0Esta "onstituci#n reconoce la eFistencia del Municipio como una
comunidad natural fundada en la con!i!encia y asegura el rgimen
municipal 'asado en su autonoma pol*tica administrati!a
econ#mica (nanciera e institucional0$ /or su lado el art$ 585
autori7a a los Municipios que tengan el car,cter de 0ciudades0 a
dictar sus Cartas *rgnicas (es decir darse su propia legislacin,
caracter*stica propia de la 0autonom*a0 conforme lo descri'iramos al inicio) mas
seguidamente (art$ 58J) prescri'e los "contenidos mnimos" de esa
legislaci#n? sistema representati!o y repu'licano elecci#n directa de
sus autoridades$ -mpone tam'in un sistema electoral determinado
para los cuerpos deli'erantes ya que se de'e asegurar al partido
que o'tenga el mayor nDmero de !otos la mitad mas uno de sus
representantes$ Tam'in o'liga a los Municipios a reconocer los
derechos de iniciati!a referendum y re!ocatoria y a instituir un
Tri'unal de "uentas$
"omo se ad!ierte el caso de "#rdo'a se a)usta al precepto
constitucional ya que por un lado reconoce la autonom*a municipal
pero el Estado /ro!incial de algDn modo determin# el alcance de esa
autonom*a al ()ar determinados aspectos que el municipio est,
o'ligado a reconocer$ /ero se trata de 0contenidos m*nimos0 que no
desconocen la potestad municipal de darse su propia ley ("arta
Org,nica) en la cual podr, regular todos aquellos aspectos que no
sean los que integren tales 0contenidos m*nimos0 (# no sean materia
propia del Estado /ro!incial segDn el teFto de la "onstituci#n local)$
/or e)emplo de'e crear un Tri'unal de "uentas pero tiene facultades
para decidir so're todo los dem,s? quienes lo integran cuales son
sus facultades como se eligen los miem'ros etc$$
+$C /or otro lado est,n aquellas /ro!incias que reformaron sus te'tos
constitucionales con posterioridad a la reforma de +,,- y sin
embargo no incorporacin la autonoma municipal$ Es el caso de la
/ro!incia de .uenos %ires que sancion# su nue!a constituci#n a los
pocos meses de sancionada la "onstituci#n Nacional pero sin
em'argo rati(c# el status autrquico de sus municipios que pose*a la
anterior constituci#n de 56J>$ Es decir asumi# una actitud de
desconocimiento al mandato de la "arta Magna nacional tornando
inconstitucional ese aspecto de la reforma 'onaerense$ 1e all* que en
la mayor /ro!incia del pa*s algunos -ntendentes reclamen una nue!a
reforma de la constituci#n local para adaptarla a la Nacional ("lar*n
5>CG:CG5 art*culo del -ntendente de A!ellaneda)$
"$C <inalmente nos encontramos con el caso de aquellas /ro!incias
que poseen te'tos constitucionales anteriores a la reforma de +,,-,
pero no tienen reconocida la autonoma municipal en sus
constituciones locales$ Es el caso de Santa Fe$ El status )ur*dico de
los municipios santafesinos se ad!ierte en el art$ 5G9 de la
constituci#n cuando este mani(esta que? 0 .os Municipios son
organi)ados por la ley$$$0 precepto ste que es rati(cado por el art$
BB en tanto faculta a la legislatura pro!incial a 0$$organi7ar el
rgimen municipal$$0$ "oncuerda esta eFpresi#n con la noci#n de
autarqu*a eFpuesta al inicio en el sentido de ser un ente que se
administra a s* mismo pero de acuerdo con las disposiciones de una
ley emitida por una autoridad superior/
Ad!irtase la diferencia conceptual con la ya mencionada
constituci#n de "#rdo'a que faculta a los municipios a dictarse su
propia "arta Org,nica$ 1iferencia que tam'in se e!idencia en el
aspecto tri'utario ya que mientras la constituci#n santafesina
estipula que 0la ley pro!eer, los recursos (nancieros pudiendo para
este (n los municipios crear recaudar y disponer li'remente de
recursos propios pro!enientes de tasas y dems contribuciones0 el
teFto constitucional de "#rdo'a reconoce en forma eFpresa no solo la
autonom*a econ#mica (art 58G) sino adem,s que los recursos de los
municipios pro!ienen no s#lo de tasas sino que tam'in poseen
capacidad para esta'lecer impuestos (art$ 588) siempre que se
respeten los principios constitucionales de la tri'utaci#n y la
armoni7aci#n con el rgimen impositi!o pro!incial y federal$
El caso de 2anta <e entonces concuerda con aquella noci#n de
autarqua que eFpusiramos al inicio de este tra'a)o$ .as
competencias son mucho mas reducidas en ra7#n que la .egislatura
Cmediante el dictado de una ley orgnica (aplica'le a todos y cada
uno de los municipios) regla la mayor*a de los aspectos de la !ida
institucional pol*tica y (nanciera de los municipios$ +asta con re!isar
la .ey de Municipalidades de la /ro!incia de 2anta <e (nro$ :9B;)
para contemplar la cantidad de aspectos que el legislador pro!incial
le impone al Municipio que si 'ien posee la facultad de dictar
ordenan7as las mismas no pueden salirse del 0marco0 esta'lecido en
la ley que es siempre una norma de grado superior$ As* el aludido
teFto legal regula aspectos tan dis*miles como los sistemas de
compras (licitaci#n pD'lica etc$$) # el sistema electoral que de'e
aplicar cada municipio$ Estipula las facultades de cada #rgano de
go'ierno (-ntendente y "once)o municipal) de quienes regula las
condiciones para acceder al cargo duraci#n inha'ilidades acefal*a
remoci#n etc$$
/uede ad!ertirse aqu* tam'in la diferencia con la constituci#n
cordo'esa que Ccomo !imosC ()a los requisitos m*nimos que de'e
contener la "arta Org,nica que sanciona cada municipio y en las
cuales Cen forma aut#noma e independiente C regular,n todos esos
aspectos$
Ahora 'ien? @cu,l es el status )ur*dico de los municipios en 2anta <e
hasta tanto se reforme la Constitucin de la "ro$inciaA @y si no se
produce tal reforma # efectuada no se incorpora la auton*a
municipal$
"omo 'ien ha ense4ado Nor'erto +o''io el ordenamiento )ur*dico
puede presentar antinomias (Teor*a Meneral del 1erecho C pag$ 56:) es
edecir contradicci#n entre dos normas )ur*dicas$ Uno de los criterios
para resol!er las mismas es el de le' superior e implica que cuando
dos normas son incompati'les pre!alece la norma )er,rquica
superior$ Una de las consecuencias de la )erarqu*a normati!a Ca(rma
el autorC consiste precisamente en que las normas superiores
pueden a'rogar las inferiores$
Entendemos que en el caso que estamos anali7ando eFiste una
contradicci#n pues si 'ien la "onstituci#n Nacional de)a en manos de
las /ro!incias reglar el alcance de autonm*a lo hace a partir de
CprimeramenteC asegurar tal autnom*a situaci#n que Ccomo !imosC
no se e!idencia en el teFto constitucional de 2anta fe notoriamente
aut,rquico$
1esde este perspecti!a la "onstituci#n Nacional pre!alece so're la
"onstituci#n de la /ro!incia que es una norma de ni!el inferior$
As* se ha interpretado en un reciente fallo de nota'le inters
doctrinario recaido en la causa 0.#pe7 Eduardo cN Municipalidad de
%osario sN acci#n de inconstitucionalidad0 de'atido en la ",mara de
Apelaciones en lo "i!il y "omercial de %osario C2ala "uartaC En el
caso se pon*a en duda la !alide7 de una ordenan7a que gra!a'a los
)uegos de a7ar (0'ingos0) a la que se tach# de inconstitucional por
contener un impuesto y alegando que los municipios s#lo pueden
ecaudar tasas y contri'uciones por imperio del art$ 5G9 de la
"onstituci#n /ro!incial (mencionado en los p,rrafos precedentes)$ 2in
em'argo el Tri'unal recha# tal pedido de nulidad con fundamento en
que Ca partir de la reforma constitucional de 566>C los municipios
cuentan com poder de imposicin a tenor del art*culo 5:J y del
tam'in nue!o art$ 9B inc$ JG (este Dltimo precepto citado estipula
CpresisamenteC que en los esta'lecimientos de utilidad nacional las autoridades
pro!inciales y municipales conser!an los poderes de polic*a e imposicin)
2.- La -aculta*+s t!i3uta!ias *+ los 4unicipios
"omo ya se adelantara uno de los aspectos mas importantes (y el
que mas de'ate ha generado) !inculado con la concepci#n del status
)ur*dico de los municipios (es decir si son aut#nomos # aut,rquicos) es el
relati!o a la facultad de recaudaci#n (scal$ /ara comprender los
alcances (y la !erdadera implicancia) de este de'ate hemos de
repasar muy someramente algunos conceptos de la tri'utaci#n
fundamentalmente el relati!o a la diferencia entre impuestos y tasas
pues como !eremos en general se le ha negado al municipio la
facultad de crear impuestos por lo que stos han recurrido a
(nanciarse mediante tasas$
-mpuestos y tasas son especies de un gnero comDn? el tributo es
decir prestaciones en dinero que eFige coacti!amente el Estado para
(nanciar los gastos que demanda el cumplimiento de sus (nes$
/ero am'os institutos poseen una diferencia sustancial pues en el
impuesto el contri'uyente tri'uta con independencia de esa
acti!idad estatal$ (es decir? el Estado capta aquellas circunstancias que !alora
como demostrati!as de la capacidad contri'uti!a C hecho imponi'leC y las gra!a
Ccomo ser? e)ercer una acti!idad lucrati!a !ender un inmue'le)$ 1esde la #ptica
del contri'uyente su prestaci#n no se $incula a un ser$icio estatal
especfco C en efecto con estos ingresos se sol!entan casi todas las
acti!iadedes estatales? educaci#n defensa )usticia etc$$$ /or eso
decimos que es un tri'uto 0independiente0 de la acti!idad estatal$
El ,m'ito de aplicaci#n de la tasa resulta mucho mas restringido? en
este caso el contri'uyente tri'uta por que hay una acti!idad estatal
que consiste en un ser$icio $inculado a &l$ (En efecto? el Estado organi7a
un ser!icio pD'lico determinado como ser de +arrido y .impie7a de 2eguridad e
=igiene etc$$ y para (nanciarlo eFige a los particulares alcan7ados por ese
ser!icio una prestaci#n dineraria)$ 1e all* que hist#ricamente nuestros
Tri'unales hayan eFigido que lo recaudado se destine al ser!icio
respecti!o que haya una proporci#n entre el monto co'rado y el
ser!icio prestado etc$$
.o cierto es que la creciente crisis social de la Argentina (es decir el
aumento de la po're7a la desocupaci#n las migraciones internas
etc$$) ha tenido a los municipios como protagonistas o'ligados a
enfrentar esos desaf*os$$ L esta situaci#n ha generado una
desnaturali)acin de la tasa (que de a poco se ha con!ertido en un impuesto
encu'ierto) pues esas nue!as o'ligaciones han tenido que (nanciarse
Centre otros recursosC con tasas perci'idas por ser!icios espec*(cos
(2eguridad e =igiene +arrido y .impie7a etc$$) por los que
generalmente se perci'en mas fondos que lo que realmente cuesta
organi7ar y prestar el ser!icio$
Ahora 'ien aDn con posterioridad a la reforma de 566> continDa el
de'ate so're la potestad # no de los municipios de crear impuestos$
Algunos autores entienden que la autonom*a no implica
necesariamente poseer una potestad tri'utaria originaria que
solamente detentan las /ro!incias$ En esta perspecti!a aDn
consagrada la autonom*a municipal por el art$ 5:J el poder de crear
impuestos ser, e)ercido por las comunas solo por delegacin de los
Estados /ro!inciales$ En esta hip#tesis los municipios no podr*an
crear impuestos a menos que una norma pro!incial e'presamente se
lo permita$ Otra posici#n sostiene la 0teor*a de la permisi#n0 ya
es'o7ada anteriormente$ 2egDn ella los municipios locales pueden
e)ercer sus poderes con li'ertad (y aDn crear impuestos) teniendo
como Dnico l*mite lo que ta'ati$amente les est $edado? es decir
normas prohi'iti!as de ni!el nacional (e)? derechos de importaci#n y
eFportaci#n) # de ni!el pro!incial (e)? impuesto inmo'iliario)$ /ero
aDn desde esta perspecti!a amplia que te#ricamente 'ene(cia a los
municipios en los hechos su deri!aci#n pr,ctica no ha de tener
tantos resultados pues ya no quedan casi materias imponi'les # que
no escapen a las leyes de coparticipaci#n que prohi'en a las
Municipalidades crear tri'utos 0an,logos0 a los pro!inciales$ En este
supuesto son muy pocos los impuestos que puedan escapar a esta
0analog*a0 sal!o la creati!idad que tengan algunos municipios
recurriendo al ingenio de captar Ccomo hecho imponi'lesC situaciones
# acti!idades no alcan7adas por otros impuestos$