Cambios en la consideracin territorial, conceptual y de mtodo de los

riesgos naturales (Resumen)

La ltima dcada ha asistido a cambios importantes en la consideracin
territorial, conceptual y de mtodo de los riesgos naturales. Se ha ampliado el
horizonte conceptual del riesgo con la aparicin de nuevas expresiones que
completan la visin integral que es necesario otorgar en los estudios de riesgo.
Han aparecido directrices y leyes que amparan la incorporacin de estudios de
riesgo en los procesos territoriales; y se ha producido, asimismo, un oportuno
cambio en la consideracin de las medidas a adoptar para la mitigacin del
riesgo, donde se prima la sostenibilidad territorial. Y todo ello en el marco del
actual cambio climtico por efecto invernadero que supone una nueva
incertidumbre de efectos poco favorables para el ser humano.
Palabras clave: riesgo, sociedad del riesgo, territorios de riesgo,
vulnerabilidad, ordenacin del territorio.

Changes in territorial, conceptual and methodological consideration of
natural risks (Abstract)
Last decade has been present an important changes in the territorial,
conceptual and methodological consideration of natural risks. Conceptual
horizon of risk has been extended by the appearance of new expressions that
complete the integral vision that is necessary to grant in risk analysis. There
have appeared directives and laws that protect the incorporation of risk studies
in the territorial processes; and an opportune change has taken place, likewise,
in the consideration of the measurements to adopt for the mitigation of the
risk, where the territorial sostenibilidad is given priority. And all this, in the
frame of the current climatic change by greenhouse effect that supposes a new
uncertainty of slightly favorable effects for the human being.
Key words: risk, risk society, risk territories, vulnerability, spatial planning.

Se ha asistido en las ltimas dos dcadas, a cambios importantes en la
consideracin territorial de la peligrosidad natural en Europa y en Espaa. Se
ha pasado de una carencia de tratamiento del riesgo en los procesos de
planificacin espacial a la aprobacin de normativas que obligan a la inclusin
de anlisis de riesgo en la documentacin necesaria para su desarrollo. Los
episodios de inundacin han merecido una atencin preferente en las polticas
de reduccin del riesgo puestas en marcha en los territorios europeos y
espaoles. La aprobacin reciente de la Directiva 2007/60 sobre gestin de
espacios inundables, por un lado, y de la nueva Ley del Suelo estatal
(R.D.Legislativo 2/2008), por otro, van a suponer, en los prximos aos, un
cambio radical en la tramitacin de actuaciones sobre el territorio, puesto que
la elaboracin y consulta de cartografa de riesgo se convierte en un requisito
indispensable al efecto. Otros riesgos naturales, como sequas o temporales,
no han tenido, hasta el momento, un tratamiento similar, aunque en el
contexto actual de cambio climtico por efecto invernadero, que prev una
agudizacin del carcter extremo del clima en el sur de Europa, tendrn que
incorporarse a los procesos futuros de planificacin territorial.
El anlisis de eventos de rango extraordinario ha derivado en el estudio de
territorios y sociedades de riesgo. Preocupa ahora la complejidad de las
sociedades afectadas por los peligros naturales y las formas de ocupacin de
los espacios de riesgo. El riesgo ha pasado de ser la mera posibilidad de
ocurrencia de un episodio extraordinario al anlisis de la plasmacin territorial
de actuaciones llevadas a cabo por el ser humano en un espacio geogrfico y
que no han tenido en cuenta la dinmica propia de la naturaleza en dicho
lugar. De este modo, es posible individualizar y caracterizar unidades de
anlisis territorial como regiones-riesgo.
Por ltimo, se han producido cambios, tambin, en el mtodo de anlisis del
riesgo. Se ha pasado del estudio detallado de la peligrosidad natural a la
valoracin de la vulnerabilidad que llevan implcita dichos peligros. De
manera que el anlisis fsico de los procesos de riesgo se completa ahora con
el estudio de las variables social y econmica de los territorios de riesgo. Y,
adems, se tienen en cuenta la capacidad de respuesta de las sociedades a los
efectos de los fenmenos de rango extraordinario.
1998-2008, contexto de cambios
El ltimo decenio ha conocido cambios socioeconmicos muy intensos en el
mundo. La sociedad global transforma las pautas de comportamiento a un
ritmo acelerado y sus efectos suponen, tambin, cambios profundos en el
territorio. El medio natural ha cobrado una nueva dimensin como espacio de
riesgo, en virtud de la puesta en marcha de actividades que no han tenido en
cuenta los rasgos propios de un funcionamiento a veces extremo. Y las
sociedades, en muchas reas del planeta, se han transformado en sociedades
de riesgo, salpicadas, con frecuencia, por episodios de signo catastrfico. En
1986, Ulrich Beck caracteriz la sociedad actual como sociedad del riesgo;
desde entonces, nuevos enfoques han venido a enriquecer el anlisis social del
mundo moderno. Un mundo dominado por la economa global, donde son ms
evidentes y profundas las diferencias entre los pases ricos y pobres, pero en el
que ha calado afortunadamente- la semilla del necesario respeto al medio
ambiente. La publicacin, en 1987, del informe Bruntland y la celebracin de
la Conferencia sobre Medio Ambiente de las Naciones Unidas en Ro de
Janeiro, en 1992, suponen un cambio determinante en la consideracin de la
cuestin ambiental de los pases desarrollados. La aceptacin de los principios
liberales del desarrollo sostenible, contenidos en el informe Bruntland,
inaugura una etapa caracterizada por la adopcin de dicho concepto como
principio rector de polticas socio-econmicas y territoriales. Beck (1992) ha
caracterizado el paso de la sociedad moderna a la post-moderna, entendida
como sociedad del riesgo global, a partir de cinco nuevos procesos:
globalizacin, individualizacin, revolucin de los gneros, subempleo y
riesgos globales (naturales, financieros), con el dato significativo de que la
sociedad debe responder simultneamente a todos estos desafos.
Se trata de un contexto difcil, pero que cuenta con un dato positivo: la
existencia de lo que Beck denomina una poltica de la Tierra que no exista
hace unas dcadas y que permite integrar el tratamiento del riesgo en el
contexto de una dinmica global de consideracin del medio. Cuestin distinta
son las prcticas individuales que se siguen desarrollando en los territorios
locales o supra-locales y que aumentan el grado de incertidumbre de las
sociedades que los habitan ante los peligros naturales.
Una de las cuestiones en esta poltica de la Tierra es el cambio climtico por
efecto invernadero que exige respuestas globales y actuaciones, tambin,
locales; y que tiene implicaciones manifiestas en la sociedad del riesgo. El
cambio en las condiciones climticas de las regiones del mundo es ya, por si
mismo, un aspecto de incertidumbre para la poblacin de la Tierra en las
prximas dcadas; y si, adems, la variacin de estos rasgos climticos
regionales puede suponer el incremento del desarrollo de episodios
atmosfricos extremos, el nivel de incertidumbre ante lo que nos puede
deparar el medio natural en el futuro prximo es todava mayor y nos exige
una rpida capacidad de respuesta (IV Informe del IPCC, 2007). Esta
respuesta puede resultar de la toma de acuerdos internacionales para evitar la
causa del cambio climtico (protocolo de Kyoto y post-Kyoto) o de medidas
de escala ms o menos amplia- que aborden la reduccin de consecuencias
vinculadas a este proceso planetario. Es el caso de la aprobacin de la Agenda
Territorial Europea (2007) , ampliacin de la Estrategia Territorial Europea de
1999, que establece los principios bsicos para el desarrollo de procesos de
ordenacin territorial en el espacio europeo en el perodo 2007-2011. Uno de
estos principios de ordenacin es la consideracin del cambio climtico y de
sus riesgos asociados en los procesos de planificacin territorial. Y este
aspecto comienza a ser tenido en cuenta en algunos pases europeos que han
aprobado estrategias de adaptacin al cambio climtico donde las medidas de
ordenacin del territorio juegan un papel decisivo en la reduccin o
adaptacin a los efectos de este fenmeno (p.e. Holanda o el consorcio de
pases del Bltico). El cambio climtico aparece, pues, como enigmtico teln
de fondo que modela procesos y actuaciones de la sociedad del riesgo.
Junto a los cambios socio-econmicos que han supuesto la aparicin de las
nuevas sociedades del riesgo, una serie de acontecimientos de efectos
catastrficos ocurridos en la ltima dcada han contribuido a aumentar la
consideracin del riesgo en la investigacin y en la puesta en marcha de
polticas de reduccin. Lo catastrfico se ha convertido en aliado del
mantenimiento de la sociedad del riesgo y sus mecanismos de defensa, al dar
prueba de los efectos de la incertidumbres fabricadas. Destacan al respecto,
los episodios del huracn Mitch en Centroamrica (1998), los terremotos de
Taiwn y Turqua (1999) y las inundaciones en Centroeuropa (verano de
2002), que activaron la creacin del Fondo de Solidaridad de la Unin
Europea para situaciones de catstrofe o la ola de calor del verano de 2003 en
Europa occidental, que se vincul de modo directo con el cambio climtico
por efecto invernadero. En Espaa, la catstrofe de Biescas (agosto 1996) y
las inundaciones en Alicante y Badajoz (1997) establecen un cambio en las
polticas de reduccin del riesgo, al pasar a considerar la ordenacin del
territorio como una medida eficaz a tal fin. Las reacciones ante estos desastres
han sido diversas en esta ltima dcada en las distintas escalas de anlisis;
desde la creacin del organismo de Estrategia Internacional de Reduccin de
Desastres Naturales, dependiente de las Naciones Unidas (1999), hasta la
incorporacin del riesgo en las conferencias internacionales sobre
asentamientos humanos. En Europa, la aparicin de la Ley del Medio
Ambiente en Francia, conocida como Ley Barnier (1995), inaugura el
desarrollo de normas que abordan la reduccin del riesgo desde la ordenacin
del territorio. Junto a ella, la propia Estrategia Territorial Europea (1999), la
citada Agenda Territorial (2007-2011) son ejemplo de documentos que
considera la ordenacin sostenible de los territorios como medida eficaz de
gestin del riesgo. El ltimo paso en esta relacin de reacciones ante el riesgo
en Europa es la aprobacin, en octubre de 2007, de la Directiva de gestin de
espacios inundables, que supone un avance fundamental para la incorporacin
del riesgo de inundacin- en los procesos territoriales. En Espaa, junto a la
adaptacin de estas medidas europeas, destacan, entre otras medidas, la
reciente aprobacin del Programa Nacional de Cartografa de Zonas
Inundables, a desarrollar por el Ministerio de Medio Ambiente y la nueva Ley
del Suelo (2008), con su obligacin de elaborar cartografa de riesgos que es
de obligada observancia en la planificacin urbanstica.
Parece, pues, que hay un inters creciente desde la esfera poltica (organismos
internacionales y europeos, gobiernos) por abordar el riesgo en sus mltiples
facetas y no slo como problema de soluciones infraestructurales, como ha
sido costumbre hasta el momento presente.
Concepto de riesgo: cambios
En las ltimas dos dcadas se ha conceptualizado el riesgo que ha adquirido
categora de disciplina o unidad temtica de rango cientfico. Podemos sealar
cinco cambios significativos que ha experimentado el propio concepto de
riesgo:
Se ha pasado de la catstrofe al riesgo (aos 80)
Se ha pasado, del peligro a la vulnerabilidad (aos 90)
Han aparecido nuevos conceptos de anlisis: resistencia y resiliencia (a
partir de 1998)
Han surgido nuevos conceptos de la geografa de los riesgos:
territorios de riesgo, regin-riesgo, paisajes de riesgo
Por ltimo, el riesgo natural esencialmente los vinculados al clima-,
integrado plenamente en el cambio climtico (IPCC, 2007)
La reflexin sobre el riesgo ha existido siempre y se puede encontrar el propio
origen del trmino riesgo en la Antigedad. El Diccionario de la Real
Academia introdujo en su 22 edicin un cambio en la etimologa de este
concepto puesto que hasta este momento lo haca derivar del vocablo antiguo
resgar (cortar), procedente del verlo latino reseco y este a su vez del
griego (romper, desgarrar). Se haca alusin, de este modo, a la idea
de ruptura de la normalidad que supone la asuncin de un riesgo. En la
versin vigente del Diccionario se indica que riesgo procede del
italiano risico o rischio, y ste del rabe clsico. rizq, que significa lo que
depara la providencia. De un modo u otro, subyace la idea de que el riesgo
supone el desarrollo de una nueva situacin y, generalmente, una ruptura con
lo anterior que abre un nuevo escenario de incertidumbre. Nocenzi (2002)
relaciona en concepto riesgo con la innata propensin que desde la
Antigedad, ha tenido el ser humano a indagar en lo desconocido, a pesar de
las consecuencias negativas que ello poda suponer. Sennett (1998) ha
sealado que la palabra riesgo (risicare) se encontrara en la obra Liber
Abaci (1202) de Leonardo Fibonacci El Pisano en la cual se indaga en la
posibilidad de calcular con los nmeros rabes cantidades imposibles de hallar
en la numeracin romana, aspecto que sera demostrado algunas centurias ms
tarde por los matemticos Paccioli, Pascal, Jacob y Bernoulli.
Anthony Giddens (2003) encuentra el origen del concepto riesgo en la edad
Moderna, en el empleo que de esta palabra realizaron los
exploradores occidentales en sus viajes por el mundo. La expresin habra
llegado al ingls a travs del espaol o del portugus, donde se usaba para
referirse a navegar en aguas desconocidas. De manera que, como seala el
socilogo ingls, el concepto estuvo, en sus orgenes, vinculado al espacio
geogrfico. De ah se trasladara al mundo financiero para indicar el clculo
de las consecuencias probables de las decisiones inversoras para prestamistas
y prestatarios. La primera edicin de la Enciclopedia Britnica (1771) vincula,
precisamente, el trmino risk con la probabilidad en el juego. En la
actualidad, se emplea para referirse a una amplia gana de situaciones de
incertidumbre.
Algunos autores han propuesto una denominacin propia para agrupar bajo un
nico campo del saber a las diversas disciplinas que se ocupan del estudio de
los riesgos naturales. En el marco de una reunin de la UNESCO dedicada al
estudio de los riesgos tecnolgicos celebrada tras el desastre de la central
nuclear ucraniana de Chernobil, Faugres propuso, en 1987, la expresin
geo-cindnica como geo-ciencia del riesgo (de , peligro)
(Phlipponneau, 2001). La expresin fue recogida por Le Monde el 10 de
diciembre de 1987. Algunos aos despus, en 1991, Kervern y Rubise
recogen esta denominacin en su obra Larchipel du danger. Introduction aux
Cyndiniques donde llevan a cabo una interesante defensa de la nueva ciencia
del peligro a partir de planteamientos sistmicos. La relacin de expresiones
propuestas por estos autores incluye los conceptos cyndinognesis relativo a
las causas de los peligros y cyndinolisis que alude a la defensa frente a
aqullos. Recientemente, Dagorne y Dars (1999) han recogido esta expresin
en su ensayo sobre riesgos naturales publicado en la popular coleccin que
sais je? de la prestigiosa editora Presses Universitaires de France.
Sin embargo, este trmino no ha hecho fortuna en la bibliografa sobre
riesgos, porque es tan amplia, como se ha sealado, la relacin de disciplinas
cientficas que se han ido aproximando al estudio de los riesgos, que cada una
de ella se ha apropiado de esta expresin como calificativo denominador de un
sector especfico de su campo de investigacin.
La diferencia entre riesgo natural y desastre natural remite a la dicotoma
aristotlica de la potencia y el acto propuesta por el estagirita para la
interpretacin del movimiento en cuanto devenir. En efecto, riesgo y
catstrofe se asimilan a los trminos de posibilidad y realidad. La literatura
anglosajona habla de natural risk y natural hazard para designar a estos dos
conceptos. Al ser el territorio el escenario de lo posible corresponde al
estudioso de los riesgos naturales precisar, matizar y establecer jerarqua sobre
la posibilidad de que un espacio geogrfico registre un evento natural de rango
extraordinario, lo que debe conducir al establecimiento de mbitos y de grados
de riesgo. En este sentido el riesgo el la plasmacin territorial de una
actuacin humana poco acorde con los rasgos del medio donde tienen lugar;
en otras palabras, es una infraccin que el hombre comete sobre el territorio
por la implantacin inadecuada de actividades o asentamientos. Dicha
implantacin de usos en el suelo no se ajusta, por desconocimiento, o
imprudencia, a las caractersticas fsicas del medio. El riesgo natural siempre
conlleva un componente de aleatoriedad, de probabilidad; en este sentido,
Pagney (1994) se refiere al riesgo como la espera de la catstrofe. La
catstrofe, por su parte, supone fatalidad, que en el caso del desastre se
convierte en grave retroceso respecto a las condiciones iniciales. Hay, por
tanto, diferentes enfoques para la definicin del concepto riesgo natural,
segn se otorgue prioridad al componente natural, social o territorial que
forman parte de l.
Algunos autores, especialmente desde la sociologa, niegan la existencia de la
expresin riesgo natural, porque el concepto de riesgo es esencialmente
social, es decir, no se concibe el riesgo sin el ser humano. Y sin dejar de ser
cierta esta postura, no es inadecuado calificar como natural un proceso de
riesgo si la causa que provoca un probable hecho catastrfico es, justamente,
la naturaleza. La expresin riesgo natural hace alusin, por tanto, a la
probabilidad de que un grupo social pueda verse afectado por un fenmeno
natural de rango extraordinario que se desarrolle en el espacio geogrfico
donde se localiza dicha comunidad.
El anlisis de riesgo ha introducido tres conceptos que formaran parte del
riesgo: peligro (peligrosidad), vulnerabilidad y exposicin. Cada uno de ellos
se relaciona con los tres componentes del espacio geogrfico: la naturaleza, el
hombre y el territorio. Por peligro se entiende el fenmeno o proceso de
carcter natural que puede originar daos a una comunidad, a sus actividades
o al propio medio ambiente; la vulnerabilidad es la prdida esperable de un
determinado bien expuesto, puede tratarse de vulnerabilidad humana,
estructural, econmica o ecolgica, de acuerdo con el tipo de riesgo a evaluar.
El bien vulnerable ms apreciado es la vida humana, por eso el grado de
riesgo es ms elevado cuando puede correr peligro la vida de las personas. Por
ltimo, la exposicin es la disposicin sobre el territorio de un conjunto de
bienes a preservar que pueden ser daados por un peligro natural.
El producto de estos tres factores que forman el riesgo se completa con la
severidad o grado de intensidad de un fenmeno natural de rango
extraordinario y la frecuencia o intervalo de tiempo de desarrollo de un
episodio natural extremo.
Cuadro 1. Algunas definiciones de riesgo y riesgo natural. Desde 1997
Villevieille
et alt.
(Plan Azul
del
Mediterrneo
ONU, 1997)
Producto matemtico de la probabilidad de ocurrencia de un evento
peligroso y de la estimacin de daos susceptibles a causa del mismo.
Pita (coord.)
et alii.
(1999)
Todo fenmeno extremo y coyuntural que produce impactos negativos
sobre el medio y la sociedad. Resultara de multiplicar el valor de la
peligrosidad por los daos causados. Se suele medir en unidades
monetarias.
Aneas
(2000)
Probabilidad de un individuo o grupo de estar expuesto y afectado.
Probabilidad de ocurrencia de un peligro.
Dauphine
(2001)
Producto de la peligrosidad y la vulnerabilidad que se da en un territorio.
Calvo
Garca-
Umbral de cambio tolerable que se ve sobrepasado en un plazo ms o
menos breve y provoca el desencadenamiento de una situacin que
conduce a la catstrofe. La medida del riesgo es siempre humana.
Tornel
(2001)
Ayala-
Carcedo y
Olcina
(2002)
Dao o prdida esperable a consecuencia de una accin de un peligro
sobre un bien a preservar, sea la vida humana, los bienes econmicos o el
entorno natural.
Beck
(2002)
Enfoque moderno de la previsin y control de las consecuencias futuras de
la accin humana; las diversas consecuencias no deseadas de la
modernizacin radicalizada.
Nocenzi
(2002)
Estado de incertidumbre que caracteriza a la sociedad postmoderna y se
manifiesta en una triple dimensin: sociolgica, poltica y cultural.
Giddens
(2003)
Dinmica movilizadora de una sociedad volcada en el cambio que quiere
determinar su propio futuro en lugar de dejarlo a la religin, la tradicin o
los caprichos de la naturaleza.
Riesgo manufacturado es el riesgo creado por el impacto mismo de
nuestro conocimiento creciente sobre el mundo
Gil Calvo
(2003)
Resultado del proceso histrico de modernizacin (globalizacin) en el
cual lo que asciende no es el nivel agregado de seguridad pblica y
bienestar humano, sino, por el contrario, el saldo neto de inseguridad
colectiva.
Garca Hom
(2005)
Construccin social constituida por estructuras regladas (institucionales)
mediante las cuales se les asigna significados y funciones.
Fuente: Autores varios. Elaboracin propia.
En la balanza del riesgo natural el fiel se ha ido inclinando durante la segunda
mitad del siglo XX hacia el lado de la accin del hombre y ello porque se ha
producido un cambio en la percepcin social de los riesgos naturales; se ha
pasado de la adaptacin al medio de las poblaciones al intento de
sometimiento de aqul por parte del hombre; de manera que, cuando tiene
lugar un peligro natural, se tiene como un hecho negativo, una contrariedad
que la naturaleza ha querido poner en el camino del desarrollo humano.
Resulta, por otra parte, curioso observar que este cambio en la percepcin de
los fenmenos naturales extraordinarios se produce, en las sociedades
desarrolladas, de consuno, con el incremento del nivel de vida. Las sociedades
creen que el aumento de las posibilidades econmicas y de la mejora en los
conocimientos cientficos y tcnicos otorga salvaguarda plena ante los
peligros naturales. De ah que los daos asociados a uno de ellos se estima
provocado por una naturaleza problemtica, sin caer en la cuenta de que
justamente la bsqueda del progreso colectivo no suele respetar las reglas de
aqulla. As, por ejemplo en la consideracin del riesgo de sequa conforme ha
aumentado el nivel de vida, las sociedades desarrolladas han pasado de la
austeridad en el gasto de agua al despilfarro, de la adaptacin al catastrofismo
(Morales, Olcina y Rico, 2000).
Diferente consideracin merece la peligrosidad natural en los pases
subdesarrollados donde la carencia de medios econmicos aconseja el respeto
de las leyes de la naturaleza para evitar, en la medida de lo posible, el desastre
natural. Sin embargo, sta es, desafortunadamente, la situacin habitual
cuando tiene lugar un evento catastrfico porque no se arbitran medios para
mitigar sus consecuencias.
Sea como fuere, lo cierto es que en la superficie terrestre existen territorios de
riesgo e incluso puede hablarse de paisajes de riesgo, esto es, espacios cuya
caracterstica geogrfica principal es la inadecuada ocupacin de un espacio
que soporta frecuentes eventos naturales de rango extraordinario. Estas
ltimas corresponden, generalmente, con reas urbanas de pases menos
desarrollados. La misin del estudioso de los riesgos naturales es sofaldar
entre la abundancia de datos que ofrece el territorio para llegar a un
conocimiento profundo de territorios de riesgo.
Han aparecido dos nuevas expresiones que se incluyen en el anlisis de la
parte social de los riesgos: las de resistencia y resiliencia. Como sealan
Ribas y Saur (2006) se trata de dos expresiones que tinen su origen en la
ecologa y particularmente en los trabajos de C.S. Holling en el campo de la
ecologa de las poblaciones. Por "resistencia", cabe entender la capacidad
social de continuar con su dinmica normal despus de una perturbacin y
depende fundamentalmente de las condiciones de la vida cotidiana de sus
habitantes, en especial las que se refieren a bienestar y a salud pblica. La
resiliencia concierne a la capacidad de esta misma sociedad de recuperarse lo
ms rpidamente posible de las alteraciones negativas provocadas por una
perturbacin y, en este caso, depende del grado de preparacin social (eficacia
de las medidas de gestin del riesgo) ante una posible calamidad.
E igualmente ha aparecido un nuevo concepto, que refleja una nueva unidad
de anlisis territorial: la regin-riesgo. En efecto, si existe una sociedad del
riesgo, es porque en la Tierra hay reas con peligros naturales y seres
humanos que viven cerca de o directamente en ellas, transformando as el
medio en territorios de riesgo. En efecto, el anlisis territorial de la
peligrosidad natural y sus efectos en las sociedades humanas muestra que, en
la superficie terrestre, es posible delimitar unidades espaciales que comparten
una afeccin similar de algn episodio natural de rango extraordinario. De
este modo el riesgo latente en un territorio se convierte en un elemento de
significacin geogrfica importantes en el anlisis de dicho medio. Como se
ha sealado, el riesgo llega a adquirir significacin cultural y determina
condiciona- actuaciones de los seres humanos sobre el territorio orientadas a
reducir o minimizar sus efectos.
Surge la regin-riesgo, una unidad de anlisis territorial, de dimensiones
variables, que alzaprima el carcter vulnerable de una poblacin ante un
episodio natural extremo, sus implicaciones en el devenir de esa sociedad,
como el rasgo ms sobresaliente o uno de ellos- de un medio geogrfico.
Existen ejemplos mundiales de espacios geogrficos de riesgo a diversa
escala- donde el elemento clave de su interpretacin territorial es, justamente,
la frecuente aparicin de peligros naturales que quiebran el desarrollo normal
de una sociedad. La catstrofe natural deriva generalmente en desastre. Es el
caso de Asia Meridional, Filipinas, el Caribe, Centroamrica, regin del Sahel
africano, Mozambique, llanuras aluviales de los grandes ros chinos
(particularmente el Yangtse), Amrica andina. En otras ocasiones, el riesgo es
uno de los aspectos geogrficos ms destacados pero el nivel de desarrollo
econmico de los territorios contribuye a restituir la situacin previa al
desarrollo de un episodio natural de rango extraordinario (Europa
mediterrnea y central, territorios del Golfo de Mxico y llanuras centrales de
los Estados Unidos, rea de California, Japn, Australia, Nueva Zelanda).
Pese a la diferente capacidad de respuesta ante un episodios natural de rango
extraordinario, unos y otros forman las regiones-riesgo de la superficie
terrestre. La regin-riesgo es, por tanto, un territorio de dimensiones
conocidas afectado por uno o varios peligros naturales con incidencia sobre la
poblacin, los asentamientos y las actividades all instaladas hasta el punto de
suponer uno de los rasgos geogrficamente ms significativos de dicho
espacio geogrfico.
En este contexto, y teniendo presente el impulso que han experimentado las
polticas del paisaje en Europa, que aparece ahora como unidad de trabajo de
la ordenacin territorial, no es extrao que en los prximos aos los estudios
de paisaje que acompaen a los documentos de planificacin territorial y
urbanstica, incluyan categoras de paisaje vinculadas con el riesgo. Son los
denominados paisajes de riesgo, plasmaciones visuales de los territorios de
riesgo.
Por ltimo, el riesgo fundamentalmente, los climticos- se ha incluido como
un aspecto importante del proceso actual de cambio climtico por efecto
invernadero. El ltimo informe de cambio climtico del IPCC (2007) ha
confirmado la relacin entre incremento trmico planetario y aumento de
episodios atmosfricos extremos en muchas regiones de la superficie terrestre.
De manera que los anlisis de riesgo deben comenzar a incluir las
modelizaciones climticas como parte bsica de la valoracin del mismo. Esto
es sobre todo importante en la planificacin territorial. Algunos pases
europeos han dado protagonismo a la planificacin territorial a la hora de
mitigar los efectos del cambio climtico. Es el caso de Holanda o del
consorcio de pases del Bltico (Hilpert et alii, 2007), donde los planes de
adaptacin al cambio climtico han priorizado las propuestas de ordenacin de
usos del suelo a la hora de evitar las consecuencias de la subida del nivel del
mar y del posible aumento de inundaciones (elevacin de construcciones,
abandono de primeras lneas de cosa y ribera). En Espaa este proceso todava
no se ha desarrollado, pero la integracin del cambio climtico -y sus efectos
en el desarrollo de peligros climticos- en la ordenacin del territorio va a ser
una de las iniciativas de mayor efecto en la gestin territorial durante las
prximas dcadas.
Anlisis del riesgo: del peligro a la vulnerabilidad
Los estudios de riesgos naturales, que se inician en Espaa en la geografa
humana (Calvo Garca-Tornel) primaron, en la dcada de los aos ochenta del
pasado siglo, el anlisis de la peligrosidad. Este hecho se plasm en la
publicacin de trabajos sobre causas fsicas, localizacin y efectos de eventos
de rango extraordinario. En la ltima dcada sin embargo el anlisis del riesgo
ha desarrollado enfoques sistmicos, donde se prima el aspecto social
(vulnerabilidad) y territorial (exposicin) frente a lo estrictamente fsico.
El paso de la peligrosidad natural a la vulnerabilidad y exposicin- en los
anlisis de riesgos naturales se vincula plenamente con los principios de lo
que se ha venido en denominar la nueva modernidad (Giddens, Beck). El
concepto moderno de riesgo en la medida que la naturaleza se industrializa se
entiende como incertidumbre fabricada y la exposicin a la peligrosidad, de
modo ms o menos conciente, es una plasmacin evidente de esta nueva
realidad.
En amplias zonas de la superficie terrestre el riesgo ha aumentado en las
ltimas dcadas y no porque haya ocurrido un incremento de la peligrosidad,
aspecto de momento no demostrado, sino porque es mayor el grado de
ocupacin de territorios de riesgo. De ah que los anlisis de riesgo estn
primando, en la actualidad, el estudio de la parte social. Interesa conocer el
volumen de poblacin, las actividades econmicas, las infraestructuras y
servicios que ha en un territorio para poder valorar, en sentido pleno, el grado
de riesgo frente a episodios extremos.
En este sentido, la Unin Europea, en el marco de las nuevas polticas de
ordenacin del territorio derivadas de la aprobacin de la Estrategia Territorial
Europea de 1999, est llevando a cabo anlisis de riesgos (naturales y
tecnolgicos) en el espacio geogrfico europeo que puedan servir de
referencia a la hora de llevar a cabo actuaciones en el territorio en cada uno de
los Estados miembros. A tal fin ha elaborado cartografas de riesgo donde el
criterio principal es la vulnerabilidad de los territorios ante los diferentes
riesgos. En este caso, la vulnerabilidad no se mide en funcin de las victimas
ocurridas ni de las potenciales, sino en funcin de otros aspectos socio-
econmicos. En efecto, la vulnerabilidad se determina a partir del valor del
producto nacional bruto (escala regional), de la densidad demogrfica, de la
existencia de reas en el territorio que podran quedar muy seriamente
daadas si aconteciese un peligro (natural o tecnolgico) es lo que se
denomina, fragmented natural areas y de la capacidad de respuesta del
estado ante un desastre, medida en trminos de producto nacional bruto
(escala nacional). A partir de ello, se han definido 5 categoras de peligrosidad
y otras 5 categoras de vulnerabilidad, de la combinacin de las cuales se
reconocen 25 niveles de riesgo en el territorio europeo.
Es un primer paso que debe seguir con el desarrollo de anlisis de
vulnerabilidad a menor escala. El municipio es un mbito de trabajo idneo
para los estudios de riesgo puesto que la planificacin de usos del suelo tiene,
en ltima instancia- plasmacin fsica en lo local De ah que en los prximos
aos tendrn que elaborarse anlisis de riesgo donde el componente socio-
econmico va a resultar bsico para poder aplicar medidas de reduccin del
riesgo basadas en la gestin econmica de la incertidumbre (seguros) o
estrategias de ordenacin sostenible del territorio, en las que la mitigacin del
riesgo tenga un papel destacado.
Anlisis del riesgo: de la teora a la prctica
Las aportaciones terico-descriptivas sobre el concepto de riesgo, sus
procesos y sus efectos, que han resultado imprescindibles para el avance de
esta disciplina y lo siguen siendo, se han visto complementadas en los ltimos
aos con la aparicin de aportaciones prcticas resultado de trabajos
aplicados de anlisis del riesgo. La creacin del Colegio de Gegrafos (1999)
y la aparicin de una nueva generacin de leyes del suelo y la ordenacin del
territorio estatal y autonmicas- donde se incorpora la obligacin de realizar
estudios de riesgo a la hora de llevar a cabo nuevas actuaciones en el
territorio, ha dinamizado la labor de los gegrafos en este sentido. Y han
surgido informes, anlisis de riesgo (p.e. inundabilidad) y cartografa de
riesgo que acompaa estudios de impacto ambiental, planes de ordenacin del
territorio de escala regional o subregional, planes de ordenacin urbana,
proyectos de infraestructuras viarias, de abastecimiento y saneamiento, entre
otros; algunos de esos trabajos han sido la base de artculos de investigacin.
La aprobacin de leyes ambientales y territoriales en los ltimos aos, donde
se obliga a la incorporacin de anlisis de riesgo en los procesos de
planificacin de usos de suelo, ha resultado decisiva para impulsar los trabajos
aplicados sobre riesgos naturales. Un territorio de riesgo que pretenda
minimizar los posibles efectos catastrficos de un peligro natural debe
compaginar este abanico de medidas en la medida necesaria para que se
cumpla el objetivo de evitar la perdida de vidas humanas. En los pases
occidentales, superada la fase de construccin de grandes obras de
infraestructura para la reduccin de los riesgos naturales (hasta los aos
ochenta del siglo XX), se ha producido en los ltimos lustros una apuesta
decidida por la ordenacin del territorio como la medida ms econmica y
ambientalmente sostenible para la mitigacin de los efectos de un evento
natural de rango extraordinario. Ello supone la promulgacin de leyes y
planes especficos orientados a la reduccin del riesgo natural mediante la
racional planificacin de usos del suelo en el territorio.
Cuadro 2. Documentos que contemplan o amparan la realizacin de
estudios de peligrosidad natural en diferentes mbitos territoriales
AMBITO LEGISLACION
Internacional -Rivers Flood Acts (Estados Unidos)
-Ley Bsica de Medidas ante Desastres de Japn (1959)
-Directrices para la reduccin de riesgos (ONU, 1976)
-Manuales sobre Prevencin y mitigacin de desastres (1978-81) (Oficina del Coordinacin de las
Naciones Unidas para el Socorro en casos de Desastre (UNDRO)). Para el mbito iberoamericano.
-Directrices ambientales para la planificacin y gestin de asentamientos (1987). Centro de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos. Programa de las Naciones Unidad para el Medio Ambiente
-Agenda 21 (Naciones Unidas, Ro de Janerio, 1992)
-Declaracin de Estambul sobre los Asentamientos Humanos y Programa de Hbitat (1996). Conferencia
de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II).
-Manual Fundamentos para la mitigacin de desastres en establecimientos de salud, Organizacin
Panamericana de la Salud, dentro del Programa de Preparativos para Situaciones de Emergencia y
Coordinacin del Socorro en casos de Desastre (2000)
-Marco Estratgico para la Reduccin de la Vulnerabilidad y los Desastres. Pases centroamericanos
(2000)
-Manual para la evaluacin del impacto socioeconmico y ambiental de los desastres (Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, 2002)
-Manual Fundamentos de Planificacin de sitios, Asociacin de Planificacin Americana (2000)
-Informe RADIUS (Sismicidad). Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres (2001)
-Informe Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (GEO-3). Presentado por el PNUMA a la Conferencia
Rio+10 (Johannesburgo, 2002)
-Estrategia Internacional de Reduccin de Desastres ISDR (Resolucin 58/214 ONU)
-Resolucin 58/215 ONU Desastres naturales y vulnerabilidad
-Documento Living at risk: a global Review of Disaster Reduction Initiatives (ONU, 2004)
Europeo -Carta Europea de Ordenacin del Territorio (1983)
-Ley 95-101 de 2 de febrero 1995 (Francia) relativa al reforzamiento de la proteccin del medio ambiente,
conocida como Ley Barnier. Interesante tratamiento de los riesgos naturales.
-Estrategia Territorial Europea (1997)
-Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (2000)
-Directivas europeas sobre evaluacin de impacto ambiental.
-Reglamento sobre Auditorias medioambientales (1993)
-Directiva Marco de Agua (2000)
-Comunicacin de la Comisin Europea (COM 2004 472 final). Flood risk management. Flood prevention,
protection and mitigation.
Espaol -Norma Sismorresistente (1994 y 2002)
-Conclusiones de la Comisin especial para la prevencin de Catstrofes (Senado, 1998)
-Legislacin del Suelo (2008)
-Legislacin de impacto ambiental (2001)
-Legislacin de Aguas (2001) y Reglamento DPH (1986 y 2008)
-Plan Hidrolgico Nacional (2001 y mod. 2004 y 2005)
-Legislacin de Costas (1988) y Reglamento (1989)
-Legislacin de Proteccin Civil (1985). Directrices Bsicas (1994 y 1995)
-Ley del Seguro Agrario Combinado (1978)
Autonmico -Leyes de ordenacin del territorio
-Directrices y Estrategias de Ordenacin del Territorio
-Legislacin autonmica del suelo y urbanismo
-Legislacin autonmica de impacto ambiental
-Legislacin sobre el paisaje (paisajes de riesgo)
-Planes Territoriales de Emergencias
Local -Planes Generales de Ordenacin Urbana
-Agendas 21 Locales
Fuente: Elaboracin propia.
La ordenacin del territorio se presenta, por tanto, como el proceso ms eficaz
para la reduccin de la vulnerabilidad y exposicin ante los peligros naturales.
No obstante, debemos ser conscientes de que el ritmo de ocupacin del
espacio geogrfico, plasmado sobre todo en la urbanizacin del suelo, de
consuno al crecimiento de la poblacin en cada regin, suele ir por delante de
las polticas de ordenacin racional del medio, de manera que el grado de
riesgo lejos de reducirse, se mantiene o aumenta y no por incremento de la
peligrosidad natural sino por proliferacin de actuaciones humanas poco
acordes con los rasgos naturales del medio donde ocurren.
Mitigacin del riesgo: de lo estructural a lo preventivo
Por ltimo, en la ltima dcada hemos asistido tambin a cambios en la
consideracin de las polticas de reduccin del riesgo. Se ha pasado del
recurso a la obra de infraestructura como pieza bsica de la mitigacin de los
peligros naturales al planteamiento de medidas que tienen en la ordenacin y
gestin del territorio. En Europa, las inundaciones de los veranos de 1997 y
2002, inauguran una nueva fase en la reduccin de este peligro natural que
culmina con la aprobacin de la Directiva Europea de gestin de territorios de
inundacin en octubre de 2007 (Directiva 60/2007)Con este planteamiento, la
Directiva establece un marco para la reduccin del riesgo para la salud
humana, el medio ambiente y la actividad econmica asociado a las
inundaciones en el territorio de la unin (art. 1). Para ello los Estados
miembros realizarn, respecto a cada demarcacin hidrogrfica o a la parte de
una demarcacin hidrogrfica internacional situada en su territorio, tres
documentos:
Evaluacin preliminar del riesgo de inundacin
Mapas de riesgo de inundacin
Planes de gestin del riesgo de inundacin
La evaluacin preliminar del riesgo de inundacin deber incluir:
Un mapa de la demarcacin hidrogrfica que presente los lmites de las
cuencas hidrogrficas y las subcuencas y, cuando convenga, las zonas
costeras asociadas, y que indique la topografa y los usos del suelo.Una
descripcin de las inundaciones sucedidas en el pasado. Una
descripcin de los procesos de inundacin y su vulnerabilidad al
cambio, incluido el papel de las llanuras aluviales como barrera o
retencin natural de los desbordamientos y de las vas de evacuacin de
inundaciones en la actualidad o en el futuro.Una descripcin de los
planes de desarrollo que pudieran provocar un cambio de los usos del
suelo o de la distribucin de la poblacin y de las actividades
econmicas que pudiera hacer aumentar los riesgos de inundacin en la
misma zona o en las regiones situadas ro abajo o ro arriba.Un anlisis
de la probabilidad de futuras inundaciones basado en datos
hidrolgicos, tipos de inundaciones y en el impacto previsto del cambio
climtico y de las tendencias de los usos del suelo.
Un pronstico de las consecuencias estimadas de inundaciones futuras
sobre la salud humana, el medio ambiente y la actividad econmica que
tenga en cuenta la evolucin a largo plazo, incluido el cambio
climtico.
Los Estados de la Unin Europea se comprometen a realizar esta evaluacin
en 2010. Asimismo, debern realizarse una actualizacin de dicha evaluacin
antes de 2018 y luego sucesivas revisiones cada seis aos. Junto a la
evaluacin del riesgo de inundacin, la Directiva obliga, tambin, a los pases
europeos a la elaboracin de una cartografa detallada de riesgo de inundacin
que incluir dos clases de mapas: mapas de inundaciones y mapas
indicativos de los daos derivados de las inundaciones o mapas de riesgo de
inundacin). Esta cartografa se realizar a escala de demarcacin
hidrogrfica segn la denominacin oficial contemplada en la Directiva
Marco de Agua 2000/60- y deber estar concluida en 2013. En Espaa se ha
puesto en marcha noviembre de 2007- el Sistema Nacional de Cartografa de
Zonas Inundables, para desarrollar los preceptos establecidos en la Directiva.
Los mapas de inundaciones incluirn las zonas geogrficas que podran
inundarse segn las hiptesis siguientes:
(a) alta probabilidad de inundacin (perodo de retorno probable de 10 aos);
(b) probabilidad media de inundacin (perodo de retorno probable de 100
aos);
(c) baja probabilidad de inundacin (fenmenos extremos).
Para cada una de estos niveles de probabilidad tendr que indicarse los niveles
del agua previstos, la velocidad de la corriente, cuando proceda y las zonas en
las que podra producirse erosin de las orillas y sedimentacin de
arrastres.Por su parte, los mapas indicativos de daos derivados de
inundaciones (mapas de riesgo de inundacin) indicarn los daos
potenciales asociados a stas expresados por medio de los parmetros
siguientes:
nmero de habitantes que pueden verse afectadosdaos econmicos
potenciales en la zona
daos potenciales al medio ambiente.
Por ltimo, la reduccin del riesgo de inundacin debe incluir, segn se
incluye en la Directiva, la redaccin de un Plan de gestin del riesgo de
inundacin que incluir dos fases: un primer plan, que deber estar finalizado
y puesto en marcha en 2015 y un segundo plan o revisin y actualizacin del
anterior, que entrar en vigor en 2021. Los planes de gestin del riesgo de
inundacin abarcarn todas las fases del ciclo de gestin del riesgo de
inundacin, centrndose en la prevencin, proteccin y preparacin y teniendo
en cuenta las caractersticas de la cuenca hidrogrfica o subcuenca
considerada. La Directiva hace una apuesta explcita por la participacin
activa de todos los agentes implicados en la gestin de los territorios con
riesgo de inundacin a la hora de elaborar los documentos a que obliga la
misma. Se seala, en concreto, que los Estados miembros pondrn a
disposicin de la poblacin la evaluacin preliminar del riesgo de inundacin,
los mapas de riesgo de inundacin y los planes de gestin del riesgo de
inundacin. Asimismo, deben garantizar la participacin activa de todas las
partes interesadas en la elaboracin, revisin y actualizacin de los planes de
gestin del riesgo de inundacin previstos.
Se trata de una iniciativa necesaria pero que tendr que ampliarse a otros
peligros naturales de similar o mayor repercusin territorial y econmica
existente en la Unin Europea (sequas, erosin, incendios).
En Espaa, la catstrofe de Biescas marca un antes y un despus en la
consideracin del riesgo en los procesos de planificacin territorial. Es cierto
que, desde finales de los aos ochenta del pasado siglo, algunas Comunidades
Autnomas, en el desarrollo de sus competencias en materia de ordenacin del
territorio, haban aprobado leyes y planes de ordenacin del territorio donde se
inclua la obligacin de considerar el riesgo natural (esencialmente
inundaciones) a la hora de aprobar nuevas actuaciones sobre el territorio. Es el
caso del Pas Vasco, Navarra, Comunidad Valenciana, Baleares y Catalua. A
escala estatal, la modificacin de la Ley del Suelo de 1992 y la aprobacin de
la entonces nueva ley de 1998 fue un paso primero hacia la verdadera
incorporacin de los anlisis de riesgos en la ordenacin territorial. No
obstante, la ley del suelo de 1998 adaptada con posterioridad por las
Comunidades Autnomas- qued a estos efectos en mera declaracin de
intenciones, porque la obligacin de clasificar como no urbanizable aquellos
terrenos que tuvieran riesgo natural acreditado (art. 9) supona la necesidad
de contar con cartografas de riesgo que permitieran acreditarlo en cada caso.
En aquellos casos la gran mayora del territorio espaol- donde no se
dispona de esta cartografa dicha norma quedaba sin efecto, como de hecho
ocurri. De ah que la reciente aprobacin de la Ley del Suelo (R.D.
Legislativo 2/2008) que obliga art. 15- a incluir mapa de riesgos existentes
en los nuevos procesos urbansticos vaya a suponer una revolucin en este
sentido. Junto a la ordenacin del territorio, la comunicacin y educacin
para el riesgo es otra de las medidas no estructurales de reduccin de los
riesgos naturales. No obstante, estas iniciativas no han merecido apenas
impulso en Europa y Espaa cuando son las acciones ms econmicas y de
efectos ms evidentes en una sociedad para la mitigacin del riesgo. Sirva el
ejemplo del proyecto de cooperacin llevado a cabo por los pases ribereos
del Mediterrneo Occidental, en el marco de las poltica regional europea
(INTERREG III B) entre los aos 2004 y 2005. El proyecto RINAMED tuvo
entre sus objetivos establecimiento de un marco de prevencin y de
informacin comn en el mbito europeo mediterrneo que pueda adaptarse
rpidamente para cada zona y para ello el establecimiento de unas pautas
comunes para la buena comunicacin de los aspectos de peligrosidad natural a
la sociedad resulta, esencial. En este sentido, uno de los resultado de dicho
proyecto fue la aprobacin de un Declogo de la comunicacin de los riesgos
naturales en el arco mediterrneo occidental que quiere ser un punto de
encuentro de los diferentes agentes de la comunicacin del riesgo en un
espacio geogrfico territorios de la cuenca occidental del Mediterrneo-,
como se ha sealado, es una de las regiones planetarias con mayor incidencia
de los peligros naturales
Debemos ser conscientes de que los riesgos naturales van a ser protagonistas
importantes en el futuro inmediato de las sociedades que habitan en la
superficie terrestre. Desafortunadamente va a seguir siendo as. Lo importante
es que nos esforcemos en reducir dicho protagonismo porque seamos capaces
de mitigar racionalmente el riesgo.
El respeto a la vida es lo ms importante de la existencia del ser humano sobre
la Tierra. La Naturaleza ofrece bondades y dificultades y est ah para ser
respetada. El riesgo es un aspecto condigno a la vidaSi se asumen estas
afirmaciones como objetivos bsicos en la investigacin y gestin de los
peligros de la naturaleza cabe la esperanza de ver cumplido el principio
primero de la salvaguarda de la vida que reclama cualquier actuacin tica y
que recogen declaraciones internacionales y leyes fundamentales.
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Copyright Jorge Olcina Cantos, 2008
Copyright Scripta Nova, 2008

Referencia bibliogrfica
OLCINA CANTOS, Jorge. Cambios en la consideracin territorial,
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