Qu se entiende por bienes y servicios pblicos en un mundo complejo
y en transformacin? Cmo ha sido su provisin en los distintos mo- delos de relacin Estado-sociedad-mercado de los pases del Cono Sur? Qu avances han logrado en la ltima dcada los gobiernos progresistas de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay? Estos cuatro pases han progresa- do en la definicin de un camino propio en trminos econmicos, polti- cos y sociales pero la construccin de democracias de calidad es todava un proceso en curso en la regin. Uno de los motivos de esto es la provisin parcial, deficitaria o insufi- ciente de bienes y servicios pblicos que garanticen una igualdad real y sean la base de una ciudadana integral que asegure la cohesin social. En efecto, las respuestas de los gobiernos progresistas han sido diversas y abarcan desde recetas ms tradicionales hasta iniciativas que suponen innovaciones organizacionales e institucionales pero que no siempre son el resultado de una mirada global capaz de ir ms all de las coyunturas o necesidades especficas. Algunos avances significativos han sido las polticas de ingresos neouni- versales, de reduccin de la pobreza, la indigencia y el alto desempleo, la recuperacin de lo previsional como bien pblico a proporcionar por el Estado y el regreso de una movilidad social no experimentada en el perodo neoliberal. Sin embargo, el surgimiento de nuevas demandas su- pone un desafo al que los gobiernos progresistas del Cono Sur debern responder para asegurar la continuidad y la consolidacin de los avances logrados durante la dcada ganada. La dcada ganada Provisin de bienes y servicios pblicos en los gobiernos progresistas del Cono Sur 2002-2013 Daniel Garca Delgado NOVIEMBRE 2013 ndice nIntroduccin .................................................................................................................... 3 nBienes y servicios y pblicos ....................................................................................... 3 nRecuperacin y ampliacin de los bienes y servicios pblicos ................................ 6 nEl rol del Estado en la Argentina, Brasil, Chile y Uruguay ........................................ 7 nEn Argentina .............................................................................................................. 8 nEn Brasil..................................................................................................................... 10 nEn Chile ..................................................................................................................... 12 nEn Uruguay ............................................................................................................... 14 nBienes pblicos y bien pblico .................................................................................. 15 nRefexiones fnales ...................................................................................................... 17 nBibliografa ................................................................................................................... 18 3 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado Introduccin En los ltimos aos, muchos pases de Amrica Latina han avanzado en la consolidacin de siste- mas polticos que cuentan con reglas de competen- cia poltica aceptadas universalmente y elecciones regulares para la designacin de sus autoridades. El fantasma del autoritarismo militar parece ale- jarse defnitivamente a la vez que varios gobiernos de perfl progresista aparecen en el escenario con agendas renovadoras que pretenden superar la experiencia neoliberal y consolidar sociedades ms justas e inclusivas. Los pases del Cono Sur -tal vez con la excepcin de Chile en los ltimos cuatro aos- han avanzado en la bsqueda de un camino propio en las orien- taciones macroeconmicas, sociales y de integra- cin regional. Esta mejora probablemente tenga varias explicaciones: aprendizaje histrico de crisis anteriores en la aplicacin de polticas contraccli- cas y de acumulacin de reservas, la mejora de los precios commodities, una mayor preocupacin por la equidad social y los efectos de las polticas de ajuste estructural. Esto tambin revela cierta au- dacia e innovacin poltica de los gobiernos pro- gresistas de la regin y sus lderes. En el mbito social, la mayora de los pases redujeron sus ta- sas de desempleo, pobreza e indigencia y mantu- vieron la estabilidad macroeconmica e ndices de crecimiento signifcativos, buscando modif- car la situacin de los sectores socialmente ms vulnerables. Tambin hubo una mayor autono- ma de los Estados y de la poltica para dar lu- gar a experiencias de integracin no puramente comerciales como la propuesta por el ALCA una dcada atrs. Pese a estos avances democrticos, sociales y de mayor autonoma estatal en trminos de creci- miento, empleo y reduccin de la pobreza logra- dos por los gobiernos progresistas del Cono Sur, existe un consenso relativamente amplio de que la construccin de democracias de calidad es todava un proceso en curso en la regin. Uno de los facto- res que acta en este sentido es la provisin parcial, defcitaria o insufciente de bienes y servicios pbli- cos que garanticen una igualdad real y sean la base de una ciudadana integral que asegure la cohesin social. Las respuestas en trminos de polticas p- blicas han sido diversas y abarcan desde recetas ms tradicionales hasta iniciativas que suponen innovaciones organizacionales e institucionales pero que no siempre son el resultado de una mira- da integral capaz de ir ms all de las coyunturas o necesidades especfcas. En este documento trataremos de responder a cuatro interrogantes al respecto: 1) Qu entende- mos por bienes y servicios pblicos en un mundo complejo y en transformacin? 2) Cul ha sido el avance histrico en la provisin de bienes pbli- cos en los distintos modelos de relacin Esta- do-sociedad-mercado de la regin? 3) Cmo ha sido su provisin en la ltima dcada por parte de los gobiernos progresistas del Cono Sur? 4) Cul es la relacin entre bienes pblicos y el bien pblico? Metodolgicamente, las comparaciones se han rea- lizado en base a datos estadsticos ofciales publi- cados por los institutos de estadstica de cada pas, de la CEPAL y de organismos internacionales, que permiten establecer estndares de comprensin comunes. Es oportuno aclarar, por ltimo, que en los anlisis por pases no se pretende realizar un tratamiento exhaustivo de un tema tan vasto sino lograr una comprensin general de procesos re- cientes y promover estmulos para el debate. Bienes y servicios y pblicos Consideramos bienes y servicios pblicos a aque- llos que provee el Estado en respuesta a nece- sidades bsicas fundamentales y ante la falta de provisin por parte del mercado o de la sociedad (Katz, 2008). Nos referimos fundamentalmente a salud pblica, educacin, condiciones de traba- jo, vivienda, previsin social, defensa nacional y seguridad interior. Pero entendemos tambin los bienes pblicos desde una perspectiva amplia e histrica, donde la responsabilidad del Estado es indelegable, independientemente de cul sea la forma en que estos se provean. En efecto, los bienes pblicos pueden tener distin- tos tipos de prestaciones institucionales: pueden ser Daniel Garca Delgado | LA DCADA GANADA 4 prestados por el Estado bajo la forma de servicios pblicos estatales; por el mercado y la sociedad (cooperativas y mutuales, iglesias); y tambin en formas mixtas a travs de empresas con partici- pacin mayoritaria por parte del Estado. La regu- lacin pblica de una prestacin privada obedece a que el Estado debe garantizar una prestacin adecuada en cuanto a calidad y precio y con una rentabilidad razonable, regulando que se cumpla con los planes de inversin, competencia y com- petitividad, y se eviten abusos de la posicin do- minante, o para evitar efectos colaterales como la contaminacin y otras externalidades negativas. Un bien pblico se convierte en un derecho cuan- do ste puede ser exigible en su prestacin al Es- tado, es decir cuando se incorpora a la legislacin. Convertir una poltica pblica de ingresos no con- tributivos o de previsin en un derecho e inser- tarlo en el presupuesto, por ejemplo, hace que sea ms difcil de modifcar o eliminar. Es necesario sealar que: i) existe una relacin di- recta entre la provisin de bienes y servicios pbli- cos y el modelo de desarrollo o econmico imple- mentado, no solo en trminos de crecimiento sino en capacidad de generar empleo, distribuir ingre- so y generar una trama productiva ms integrada. Tambin est vinculado con la voluntad poltica del partido gobernante, de alianzas o consensos mayoritarios, de la orientacin y el proyecto guber- namental en tanto puede favorecer la equidad y la distribucin, en contradiccin con intereses conso- lidados o del establishment, o por el contrario apunta a mantener el statu quo y las asignaciones por parte del mercado. En ese sentido, no es disociable lo so- cial de lo econmico y lo poltico; ii) la provisin de bienes pblicos tambin depende del aspecto institucional, tanto de los marcos constitucionales democrticos que amplan o restringen las posibi- lidades del ejercicio del principio de soberana po- pular, como tambin de las capacidades de gestin e innovacin en la administracin pblica en la ge- neracin de polticas, con objetivos coherentes, re- cursos adecuados y metas evaluables; iii) tampoco es disociable esta provisin y el presupuesto para polticas sociales del comportamiento del contexto externo, tanto regional como global, ni del creci- miento econmico. Es decir, la dcada aqu analizada coincidi con una etapa de nuevos gobiernos progresistas, de centro izquierda o encabezados por proyectos nacional-populares, junto con mayor afuencia y crecimiento econmico a partir del aumento sos- tenido de los precios internacionales de las com- modities. En ese sentido, es necesario considerar el efecto ms reciente de la crisis mundial, que ha promovido un enfriamiento de las economas en los ltimos dos aos. Bienes y servicios pblicos en los diferentes modelos de relacin Estado-mercado-sociedad Las grandes crisis del capitalismo mundial y sus transformaciones han marcado los momentos ms importantes de reformulacin en la conf- guracin de los modelos de Estado y su relacin con la sociedad y el mercado. En esta relacin, los gobiernos conservadores o autoritarios ten- dieron a achicar al Estado y volverlo menos par- ticipativo en la toma de decisiones inherentes a la economa. Por el contrario, los movimientos o gobiernos progresistas, populares o de izquierda ponderaron el liderazgo del Estado sobre la rec- tora de la economa, buscando hacer la situacin social ms equitativa o justa y promoviendo bie- nes y servicios pblicos de carcter universal. El Estado liberal conservador y sus funciones bsicas El Estado, entre las ltimas dcadas del siglo XIX y las primeras del XX (1880-1930), prestaba edu- cacin generalizada, seguridad, defensa, y solo al- gunos servicios como agua potable, saneamiento, etc., en grandes ciudades. No lo haca en salud ni en provisin social, ni en otro tipo de riesgos sociales. Estos eran provistos por las familias, or- ganizaciones de la sociedad civil como mutuales, sociedades de fomento, colectividades, flantro- pa, etc. El Estado era concebido exclusivamente como garante de los derechos individuales y el mercado como un mecanismo autoregulador y asociado con la divisin internacional del trabajo dentro del modelo agroexportador. La cuestin 5 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado social y sus demandas eran tratados como una cuestin policial. No obstante, cada pas tiene sus particularidades y en este sentido es remarcable el caso de Uruguay con el Batllismo, que abord la mejora de sus niveles de provisin de bienes p- blicos anticipndose a otros casos aqu analizados. El modelo de Estado social (de Bienestar) y la ampliacin de bienes pblicos (la sociedad aseguradora) El Estado Social de Derecho o Estado de Bien- estar se desarroll en el siglo XX, entre las dca- das de 1940 y mediados de los aos 70. A partir de la emergencia del keynesianismo en los pases centrales y de gobiernos nacional populares, de izquierda y desarrollistas en Amrica Latina se confguraron Estados sociales de Derecho, que no solo garantizaron el ejercicio de derechos in- dividuales y polticos sino tambin de derechos sociales, bsicamente de seguros vinculados con el trabajo formal y la sociedad asalariada (Cas- tells), la salud pblica, la educacin, la previsin social, las emergencias de enfermedad, los planes de vivienda, etc. Las familias -que toman las ca- ractersticas de familia nuclear y ya no de familia ampliada- y las organizaciones sociales fueron li- beradas de las responsabilidades sobre los riesgos del ciclo de vida. Estas consideraciones caben ms a Argentina y Uruguay y el Chile de los aos 60. Si bien en Brasil existi el Estado Novo, fue un modelo fragmentado que nunca tuvo el nivel de inte- gracin de los otros pases. En ese sentido, las mejoras sociales actuales hay que entenderlas teniendo en cuenta las historias de cada pas. El Estado Novo de los gobiernos de Getulio Vargas, as como el Estado social o nacional popular del peronismo, son expresiones de esta transforma- cin, que fue continuada por los gobiernos desa- rrollistas durante la dcada de 1960 y el modelo de sustitucin de importaciones. El mayor espacio de los bienes pblicos estuvo asociado con una mayor intervencin y regulacin estatal del merca- do, y con procesos de industrializacin sustitutiva que posibilitaron una ampliacin de la sociedad aseguradora an en economas signadas por la heterogeneidad estructural. En algunos casos, es- tos avances sufrieron reversiones a partir del as- censo de gobiernos conservadores o autoritarios surgidos de golpes militares. El Estado mnimo y la privatizacin de lo social El surgimiento del Estado neoliberal se instala a mediados de los aos 70 va los golpes de Estado, la infuencia de los Chicago Boys en los programas econmicos (Chile) y una transformacin tecno- lgica fnanciera y productiva global que dej atrs el modelo fordista de produccin ms igualitario de sociedad. Brasil, por su parte, si bien liberaliz algunas polticas, no dej de mantener una orien- tacin desarrollista y no privatiz bienes pblicos estratgicos como Petrobras-. Algo similar ocurre en Chile con el cobre pero en cualquier caso ese surgimiento tiene que ver con la fuerte infuencia del Consenso de Washington (1989) y el proceso de endeudamiento en Amrica Latina. En el Estado mnimo, si bien el neoliberalismo fue hegemnico, habra que distinguir entre las refor- mas pragmticas (Brasil/Uruguay) y las reformas radicales (Argentina/Chile). A partir del ascenso neoliberal, la poltica econmica qued subordi- nada a la refnanciacin permanente de la deuda y a condicionalidades de los organismos multila- terales y los gobiernos restringieron el concepto y la provisin de bienes pblicos. La idea de los de- rechos sociales en s fue derrumbada, mientras la fexibilizacin laboral y la privatizacin de las jubi- laciones fueron criticadas por generar desigualdad entre grupos y fueron llevados a la modalidad de mercado de seguros. As ya no expresaban los de- rechos colectivos del trabajo sino la capacidad de pago de benefcios individuales. La poltica de alivio a la pobreza se focaliz en sectores vulnerables. El resultado fue una institu- cionalizacin dual, que separ drsticamente las condiciones de proteccin y de vida: mercado de seguros para unos y asistencia social bsica para otros. La vida social se hizo ms desigual e incier- ta (Danani, Hintze, 2013) y el peso de la nueva cuestin social fue cargado en parte a la sociedad Daniel Garca Delgado | LA DCADA GANADA 6 civil a travs de las ONG, el neoflantropismo del Tercer Sector altruista, y las Iglesias, cooperativas y mutuales y familias. El Estado activo y el modelo de desarrollo con inclusin social Este modelo comienza a surgir al inicio del siglo XXI al calor de la crisis del modelo de fnancieri- zacin en Amrica del Sur, y todava est en cur- so. En este caso, la crisis fscal, social y de ingo- bernabilidad generadas por el modelo neoliberal llev a un cambio de rumbo en Argentina, Brasil y Uruguay, y a la incorporacin de otros roles por parte del Estado. El Estado reasumi funciones perdidas, reestati- zando en algunos casos empresas privatizadas de bienes pblicos estratgicos, estimulando la in- corporacin de la ciencia y la tecnologa a la pro- duccin y dando respuesta a demandas de inclu- sin e igualdad postergadas. La ampliacin de la demanda de trabajo y el aumento del crecimiento de estos pases facilitaron las posibilidades de ma- yor consumo y un horizonte de futuro en socie- dades caracterizadas por un tipo de familia ya no nuclear sino diversa. En esta ltima dcada ha habido en Amrica La- tina un salto de calidad en la provisin de bie- nes pblicos y derechos por parte de los nuevos gobiernos. Como seala la CEPAL (2012:23- 24): Entre 2003 y 2011 luego del quinquenio 1998-2002, la media dcada perdida gran parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe experimentaron su perodo de ms rpido creci- miento desde la dcada de 1960, expandindose a un ritmo superior al de la media mundial y a la de los pases avanzados. Ello hizo posible una mejora signifcativa en las condiciones de vida de la poblacin, como se aprecia en sus indicadores socio-laborales. No solo se lograron importantes avances en materia de reduccin del desempleo, la pobreza y la indigencia, sino que, por primera vez en varias dcadas, un subconjunto considera- ble de pases de la regin logr resultados positi- vos en materia distributiva (CEPAL, 2010). Ello se ha resultado en mejores niveles de empleo y en la reduccin de la pobreza y la indigencia. No obstante, es necesario sealar que el proceso de provisin de bienes pblicos no es totalmente independiente de los procesos de integracin re- gional que se desarrollaron durante esta dcada. Muchas de las cuestiones hoy planteadas tienen resolucin a esa escala en la construccin de ca- denas de valor conjuntas, la reindustrializacin en vez de la primarizacin, el cuidado del medio ambiente, la soberana alimentaria y la defensa de los recursos naturales estratgicos. Lo cierto es que en este sentido, la subregin no tiene hoy una perspectiva comn: la visin dominante en la Alianza del Pacfco, donde est Chile, difere sig- nifcativamente en su orientacin estratgica de los pases que integran el MERCOSUR, donde se encuentran Brasil, Uruguay y Argentina. Esto marca un horizonte poltico y econmico diverso y en ese sentido, iniciativas de integra- cin como la UNASUR pueden abrir canales de dilogo y oportunidades para establecer polticas regionales con impacto en los bienes pblicos de suma positiva entre ambos bloques. Recuperacin y ampliacin de los bienes y servicios pblicos La incorporacin y ampliacin de los bienes p- blicos sealados tienen que ver con luchas socia- les encaradas por las sociedades y por gobiernos que manifestan la voluntad poltica de asumir los confictos distributivos que ello implica. Asimis- mo, el dinamismo y la volatilidad econmica de la agenda pblica tambin es constante, y un mun- do en transformacin hace que estas conquistas estn sujetas a avances y eventuales retrocesos. En esta ltima dcada se produjo un proceso en el que se articula tanto la recuperacin de dere- chos sociales perdidos en la etapa neoliberal como la ampliacin de nuevos bienes pblicos producto de cambios culturales y sociales. Probablemente tres aspectos hayan facilitado la articulacin de esta perspectiva: i) por un lado, los modelos de desarro- llo que permiten la inclusin explican los nuevos rumbos econmicos, polticos y sociales que adop- tan estos gobiernos en un intento de resolver la nueva cuestin social, mediante la incorporacin en 7 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado el mercado de trabajo y en el consumo moderno, la ampliacin de las oportunidades, las polticas de ingresos, etc.; ii) por otro lado, los derechos humanos, luego de las experiencias represivas de las dictaduras militares, amplan su signifcacin no solo en la dimensin poltica sino en diversas aspectos de la vida como los derechos persona- lsimos, la trata, las minoras etc.; iii) la aspira- cin a una mejor calidad de vida como demanda transversal recorre el conjunto de la sociedad y sus diversos sectores y apunta tanto a los servi- cios proporcionados por el Estado y como a los estilos de vida y las aspiraciones individuales. En este sentido, la calidad de vida incluye nuevos bienes pblicos exigibles por la poblacin que se relacionan con el cuidado del medio ambiente, ms y mejor transporte pblico, seguridad, dere- chos de la diversidad, consumos, y mayor calidad en los bienes pblicos tradicionales como educa- cin y salud. La inclusin y la mejora en la calidad de vida son aspectos centrales en las aspiraciones de las nuevas sociedades, as como tambin la de seguridad. Del mismo modo, hay otros bienes y servicios que se resignifcaron con el pasaje a una etapa posneoli- beral, como es el caso del empleo de calidad con un cambio de la agenda favorable a la fexibilidad por otra favorable al empleo de calidad o no pre- carizado. Otros nuevos se incorporaron, como las polticas de ingresos y de previsin social mediante la incorporacin de los aspectos no contributivos al sistema de previsin social (Tirenni J. 2013), las leyes de comunicacin, las reivindiciaciones de gnero y el cuidado del medio ambiente. Asimismo, cobra- ron importancia creciente el transporte pblico me- tropolitano y la infraestructura urbana en trminos de saneamiento, provisin de gas, agua, electrici- dad, pavimento. Asimismo, surgen problemticas relacionadas con la violencia social de las grandes ciudades y el narcotrfco, que generan demandas adicionales de seguridad por parte de la sociedad. Un aspecto signifcativo de este perodo es la am- pliacin del acceso a bienes y servicios pblicos y la cobertura extendida a sectores sociales ex- cluidos en el modelo anterior. Paradojalmente, la accesibilidad no implica el fn de la demanda de provisin de bienes pblicos sino el inicio de una nueva etapa de reclamos. De la demanda de ac- cesibilidad se ha pasado a la demanda de calidad. Los gobiernos enfrentan nuevas demandas de mejora en polticas de salud, educacin y trans- porte pblico. Esto sorprendi a la clase poltica en Brasil este ltimo ao, donde luego de haber logrado conquistas sociales signifcativas, la ciu- dadana expres nuevos reclamos y demandas. Quienes tuvieron acceso a la enseanza superior ahora quieren empleos califcados y quienes antes no tenan acceso a los servicios pblicos ahora exigen que estos sean de calidad. Esto supone un nuevo desafo para los Estados y los gobiernos progresistas, que enfrentan una pro- fusin de demandas relacionadas: el derecho a la manifestacin, la no criminalizacin de los movi- mientos sociales, el fn de la violencia policial, el fn de la corrupcin, un transporte pblico de calidad y mejoras en salud y educacin. La estructura de funcionamiento y los principios polticos adopta- dos pueden analizarse tambin segn la infuencia de las tecnologas digitales, observando que nuevas formas de comunicacin y organizacin social han inspirado en muchos casos transformaciones en la forma de organizacin poltica. 1 El rol del Estado en la Argentina, Brasil, Chile y Uruguay Podemos destacar tres avances principales en la provisin de bienes pblicos y servicios pblicos en los pases del Cono Sur en esta etapa posneo- liberal: 1. Ver de Bianca Santana y Daniela B. Silva: No es por 0,20. Es por los derechos. Las demandas en las calles y las polticas en red en Nueva Sociedad 247. All las autoras sealan que la horizontalidad, la auto-organizacin, la poltica en red varios de estos trminos dan cuenta de los nuevos tipos de movilizaciones ligados con los llamados movimientos #Oc- cupy. Se trata de formas de protesta y articulaciones sociales inestables a las que los gobiernos no saben cmo responder y que los partidos de la oposicin no tienen claro cmo ca- pitalizar. En este marco, no resulta extrao que las recientes protestas en Brasil sorprendieran tanto al gobierno como al Partido de los Trabajadores (PT) y a la derecha, luego de va- rios aos de mejora en las condiciones sociales. Daniel Garca Delgado | LA DCADA GANADA 8 Los Estados de la regin han asumido en los ltimos aos un conjunto de polticas macroeconmicas orientadas a mantener el crecimiento econmico, reducir los niveles de pobreza e indigencia y asegurar la fuente de fnanciamiento de los nuevos bienes y servicios pblicos (y la ampliacin de los ya exis- tentes) mediante la inclusin social y el desarrollo. El resultado de las mejoras es una combinacin de polticas macroeconmicas, polticas sociales y de articulacin pblico-privada. (Ver anexo 1.) Los programas de transferencia de ingresos (ej. Asignacin Universal por Hijo, Bolsa Familia, Chile Solidario, etc.). Estos programas hacen referencia a ingre- sos, capacitacin, consumos e inclusin y estable- cen pisos mnimos de ciudadana. Como seala la CEPAL (2010:196): Respecto del impacto de los programas de transferencias condicionadas en la desigualdad, programas emblemticos como Bolsa Familia (Brasil), Oportunidades (Mxico) y Chile Solidario (Chile) arrojan resultados dismiles. En el caso de Chile Solidario se constata un pequeo efecto, ya que el coefciente de Gini se reduce solo 0,1 puntos. En cambio, en los programa Oportuni- dades y Bolsa Familia los resultados fueron ms sig- nifcativos, con una reduccin de la desigualdad de alrededor de 2,7 puntos en ambos casos. La clave para entender la diferencia est en la proporcin de los ingresos totales que representan las respectivas transferencias, pues es mayor en los casos de Mxi- co y el Brasil y muy pequea en el programa Chile Solidario (menos del 0,01% de los ingresos familia- res totales) como para lograr tener un impacto en la desigualdad (Soares y otros, 2007). Los efectos en la pobreza y la desigualdad distributiva del ingreso de los programas de transferencias condicionadas de- penden de su grado de focalizacin, de su cobertura y del monto de las transferencias monetarias. La reinstitucionalizacin del mercado de trabajo, en tr- minos de legalizacin de las paritarias y las ne- gociaciones colectivas que fueron de la mano de mejoras distributivas y de defensa de los derechos laborales. Se ha comenzado a modifcar la anterior idea ortodoxa acerca de las bondades de la fexibi- lidad laboral en favor de la promocin del trabajo de calidad. En ese sentido, la CEPAL (2012: 238) ha reiterado que la parte ms importante de la disminucin de la desigualdad del ingreso de los hogares proviene de lo acontecido en el mercado de trabajo. Mejoras en el sistema previsional. En algunos pases se ha replanteado el sistema previsional asentado durante la etapa privatizadora de los aos 90 y se ha avanzado hacia otro ms estatal o regulado. El sistema previsional se encuentra tensionado en casi todas partes por la asimtrica relacin que empieza a producirse entre trabajadores activos y pasivos, lo que ha llevado a pases desarrollados y organismos multilaterales a proponer frmulas conservadoras y regresivas al respecto. En el sur, en cambio, en algunos pases se ha equiparado en el sistema de previsin y seguridad social lo con- tributivo con lo no contributivo. Segn el trabajo Mejores pensiones, mejores trabajos: hacia la cobertura universal en Amrica Latina y el Caribe (2013), la Argentina es el pas de la regin con mayor alcance de cobertura previsional, muy por encima del promedio que rige en Amrica Latina y el Ca- ribe. En dicho trabajo los autores proponen la creacin de una pensin universal. De ese estudio se desprenden estadsticas que ponderan la situa- cin previsional de la Argentina, donde 90,4% de los mayores de 65 aos reciben una pensin fren- te a 62,5% de promedio en la regin. Adems, en la Argentina 51,1% de trabajadores ocupados aportan al sistema frente a 44,7% a nivel regional. Implementacin de polticas de infraestructura social, urba- nizacin de villas, obras de saneamiento, cloacas, acceso a agua potable, electricidad -por ejemplo, Programa Iluminacin para todos en Brasil, en- tre otros-, gasoductos, Plan Estratgico Territorial en Argentina, etc., que contribuyen a la inclusin social, la igualdad y el desarrollo. Los avances de la dcada ganada, as como las principales polticas pblicas implementadas, pue- den verse en ms detalle a continuacin. n En Argentina Avances realizados Las polticas generadas por los gobiernos pro- gresistas del Frente para la Victoria de Nstor y Cristina Kirchner abordaron la problemtica de 9 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado la inclusin social, lo cual se relaciona con el au- mento del empleo a travs de la recomposicin de la poltica laboral, la reduccin de la tasa de des- ocupacin en 14 puntos porcentuales respecto del pico de desempleo de 2002 y la recuperacin de las negociaciones colectivas y los derechos so- ciales. El impulso de polticas activas de ingresos para sectores de menores recursos tambin posi- bilit avanzar en la distribucin de la riqueza. El esfuerzo para disminuir la pobreza supona mejo- rar el mercado interno y la capacidad de ingresos y consumos de las familias y esto estimul, a su vez, una orientacin en poltica econmica que gener los siguientes avances: 2
-Crecimiento del PBI entre 2003-2010: 7,5% (Fuen- te: CEPAL) -Reduccin de la pobreza: de 54% (2002) a 6,5% (Fuente: INDEC) 3
-Reduccin del desempleo: de 24% (2002) a 7,2% (2013) (Fuente: INDEC) -Reduccin de la desigualdad (Gini): de 0,511 (2000) a 0,44,5 (2010) (Fuente: PNUD) Las polticas pblicas ms signifcativas -Asignacin Universal por Hijo: esta poltica im- plementada desde 2009 y orientada a los trabaja- dores no registrados y temporarios, desocupados, personal de servicio domstico y monotributistas sociales contribuy a reducir la pobreza y espe- cialmente la indigencia. Hay ms de 3.400.00 per- sonas cubiertas por la AUH, que junto con los hijos de quienes cobran asignaciones familiares (empleo formal) dan como resultado una cober- tura del 84% de la poblacin. En 2005 la cober- tura llegaba a 34% de los habitantes. (Hintze, S., Danani, C., 2013). -Ampliacin de las jubilaciones: la equiparacin de lo contributivo y lo no contributivo en el mis- mo sistema previsional (ANSES) se encuadra en el Plan de Inclusin Previsional de 2005, median- te el cual la proteccin social alcanz a un amplio sector de adultos mayores, la mayora de ellos mujeres que carecan de proteccin previsional. Segn datos del Boletn de la Seguridad Social, entre 2005 y 20011 se otorgaron casi 2.800.000 altas por moratoria. Adems las presiones no contributivas se triplicaron al pasar de 344.630 en 2003 a 1.276.949 en 2012. En lo institucio- nal el punto culminante lleg en el ao 2008 con la reestatizacin de las AFJP. Asimismo, se san- cion en el 2008 la Ley de Movilidad Jubilatoria que actualiza 2 veces al ao, y por ley, los haberes jubilatorios. De este modo, entre el sistema pre- visional nacional y los regmenes provinciales, la cobertura en Argentina llega al 90% de la pobla- cin. Es la cobertura ms alta de la regin. 4 En 2003 la cobertura era de 68% de la poblacin. Pueden listarse otras iniciativas relevantes: -Argentina Trabaja: fortalece la economa social y el asociativismo de sectores populares. -Conectar Igualdad: distribucin de notebooks. -Plan Ms y Mejor Trabajo. -Pro-Crear: poltica de vivienda pblica que brin- da crditos a tasas bajas y largo plazo a familias con lotes. -Mayor presupuesto para educacin y recupera- cin de escuelas tcnicas. -Programa Remediar: brinda cobertura en me- dicamentos esenciales a todas aquellas personas con cobertura de salud pblica exclusiva. -Plan de infraestructura, obras de saneamiento pro- visin de agua, cloacas, caminos, pavimentos que modifcan la provisin de bienes y la generacin de puestos de trabajo y el apoyo a cooperativas. Problemas y desafos En Argentina todava existen ndices altos de in- formalidad laboral, que llegan al 37% de la po- blacin activa. La falta de registracin implica privacin de derechos y una remuneracin entre 20% y 30% menor a igual tarea que para un tra- bajador registrado. La proteccin depende de la 2. Para ms detalles, ver el Anexo 2.1. 3. Las cifras de pobreza y nivel de infacin del INDEC han sido cuestionadas por diversas instituciones acadmicas y or- ganismos pblicos y privados. En relacin con los datos de pobreza, es probable que las cifra ms aproximada a la reali-dad est en torno de 20%, segn los institutos provinciales de estadsticas. 4. Danani, C., Hintze, S., Polticas sociales y derechos en la Argentina: la seguridad social en la ltima dcada en Pgi- na/12, Suplemento La Universidad interviene en los deba- tes nacionales N o 8, edicin 10-10-2013 Daniel Garca Delgado | LA DCADA GANADA 10 insercin en el mercado laboral, ya que los em- pleados registrados gozan de niveles de seguri- dad superiores a los trabajadores independientes, cuentapropistas o precarizados. Por otro lado, se mantienen ncleos duros de po- breza y de reproduccin de la pobreza interge- neracional. El acceso a la vivienda y a la vivienda para los sectores bajos y medios tambin es pro- blemtico. El crdito para el acceso a la vivienda y la produccin de bienes, que tambin podra con- siderarse un bien pblico, entra en conficto con las importantes ganancias del sector fnanciero, que se focaliza en prstamos para el consumo a corto plazo y a tasas usurarias. Existe adems malestar con relacin a la cali- dad de los servicios de transporte pblico en las reas metropolitanas, de la salud y la educacin, y de la provisin de seguridad en las grandes ciu- dades. En el caso de la salud, muchas veces no hay regulaciones ni prevencin sufcientes como para que las prestaciones no se conviertan en un negocio muy lucrativo para instituciones priva- das y sociales. Existe una demanda creciente de mejoras de la seguridad, acrecentadas en el marco de la infuen- cia del narcotrfco y de los debates sobre la im- portancia del tema en la agenda pblica. Estos desafos sociales se presentan junto con los siguientes problemas: i) econmicos, el principal de ellos la restriccin externa (de divisas), con la paradoja de que cuanto ms aumenta el creci- miento, ms crecen tambin los gastos de impor- tacin de energa y de insumos para la termina- cin de productos, lo que pesa en el desequilibrio de la balanza comercial y la reduccin de reser- vas del Banco Central. Esto ltimo pone expone a golpes de mercado y al retorno a polticas de endeudamiento, ajuste y bruscas devaluaciones; ii) polticos, tales como la contar con un sistema poltico ms competitivo, una cultura poltica no propensa a fomentar polticas de Estado, escasa concertacin o dilogo ofcial y en algunos casos oposiciones que se articulan al mensaje multime- ditico oligoplico que acenta lo negativo, el te- mor y la antipoltica. El principal desafo estructural es superar la res- triccin externa y la subindustrializacin y conf- gurar un pas ms competitivo, no en base a deva- luaciones ni a la baja de salarios sino en trminos de mayor inversin y tecnologa. Escenarios Dos escenarios pueden pensarse a partir de la ac- tual coyuntura poltica que atraviesa el pas hacia fnes de 2013 y teniendo en vista las elecciones presidenciales en 2015. Habr que ver si Argen- tina logra mantener el modelo de acumulacin y desarrollo constituido en esta dcada y hacerlo sustentable en un escenario de profundizacin de las conquistas sociales durante la prxima dca- da, alentando el trabajo y la reindustrializacin. O si, por el contrario, no se corrigen los problemas estructurales y no se toman medidas a tiempo, y en ese caso llega al poder otra coalicin distinta del ofcialista Frente para la Victoria apoyada en la agenda de seguridad, infacin y ajustes como for- ma de aumentar la competitividad de las empresas y con un modelo ms proclive a la especializacin. n En Brasil Avances realizados Es importante sealar las transformaciones reali- zadas por los gobiernos de Lula da Silva y Dilma Rousseff en la ltima dcada, que se observan en las cifras de la evolucin del empleo (Dari Krein, J., dos Santos, A., 2012), con una reduccin muy signifcativa de la pobreza y la indigencia. La democratizacin social, justamente con el creci- miento y la mayor signifcacin mundial del pas como actor global como parte de los BRICS son aspectos destacados de los gobiernos progresis- tas del Partido de los Trabajadores (PT): 5
-Crecimiento del PBI entre 2003-2010: 4% (Fuen- te: CEPAL) -Reduccin de la pobreza: de 35% (2002) a 22% (2009) (Fuente: IBGE) 5. Para ms detalles ver el Anexo 2.2. 11 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado -Reduccin del desempleo: de 8,9% (2004) a 5,3% (2013) (Fuente: IBGE) -Reduccin de la desigualdad (Gini): de 0,574 (2000) a 0,547 (2009) (Fuente: PNUD) Las polticas pblicas ms signifcativas -El Programa Bolsa Familia (Veras Soares, F., 2012) -El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SISAN) y el Sistema nico de Asis- tencia Social (SUAS) -Programa de Microcrdito. Impulso a la Econo- ma social - Programa Iluminacin para Todos Problemas y desafos En trminos macroeconmicos, Brasil ha registra- do un crecimiento por debajo del promedio de la regin, que se explica en parte por la implementa- cin de polticas econmicas ortodoxas como las metas de infacin (Abeles, M., Borzel, M., 2010). La movilizacin de nuevas clases medias plan- tea un nuevo desafo. Las protestas se articulan inicialmente con demandas legtimas de la po- blacin urbana, que aspiran a ms y mejores ser- vicios y bienes pblicos. Estos sectores han acce- dido a nuevas posibilidades y ahora aspiran a una mejor calidad de vida pero no ven un esfuerzo signifcativo de la clase poltica en erogaciones o subsidios en ese sentido. Esto se mezcla tambin con protestas violentas que no parecen atender solo a reclamos legtimos sino que buscan pro- mover el desgaste del gobierno. Esta llamada nueva clase media se ha expresado a travs de movimientos infuidos por los moder- nos medios de comunicacin, en especial, Internet y las redes sociales (Facebook, Twitter, etc.) como el Movimiento Pase Libre, de all que su integra- cin con el sistema mundial de comunicaciones sea inmediata y que asuma como propios los valores y expectativas de los sectores ms movilizados y co- nectados del planeta. Si bien existe una interpre- tacin positiva de la poltica en red, el fenmeno de las redes sociales es ms ambiguo que el de un republicanismo democratizador ya que en ocasio- nes esas mismas redes pueden ser utilizadas para articular movilizaciones de centroderecha o des- gastar a gobiernos progresistas y transformadores. El desafo del actual gobierno progresista de Brasil parece consistir, en primer lugar, en la necesidad de crecer ms. Por un lado, su economa prcti- camente ha dejado de crecer (0,8% en los prime- ros 6 meses de 2013 y 0,9 en 2012) mientras, por otro lado, sectores ortodoxos todava dominan en espacios clave como el Banco Central y en la doctrina econmica focalizada en la baja de la infacin (infation targeting) como estructurador de la macroeconoma. De ah que el pas pierda posiciones, incluso en el mercado interno, a cau- sa de la desindustrializacin y el tipo de cambio apreciado que ha intentado modifcar en los lti- mos aos. En segundo lugar, el desafo es atender las nue- vas demandas disponiendo ms recursos y nue- vas polticas pblicas, y considerando problemas estructurales como la fragmentacin territorial entre el sudeste y nordeste, entre otros, aunque es una realidad que que el PT redujo esa asime- tra, sa como la informalidad laboral, que afecta a 35% de la poblacin. Escenarios No es difcil considerar que tambin aqu un es- cenario positivo sera la continuidad del gobierno del PT con sus diversas alianzas y que esto sera clave para mantener un desarrollo con inclusin social. Esto depender en gran parte de la capa- cidad gubernamental para dar respuestas a las de- mandas ms recientes puestas de manifesto en las movilizaciones callejeras y lograr tasas de cre- cimiento ms altas que no estn sujetas al predo- minio de polticas ortodoxas de infation targeting y de altas reservas del Banco Central. Segn algunas interpretaciones, las razones ms profundas de las protestas sociales en Brasil de- safan al gobierno de Rousseff ya que apuntan al bajo crecimiento de la economa. Brasil tuvo un auge notable a lo largo de la dcada pasada pero ese crecimiento se revirti en los primeros aos de la dcada actual. En los aos de apogeo, Brasil pas de ser un pas con 29% de su poblacin en Daniel Garca Delgado | LA DCADA GANADA 12 la clase media a tener 52% de sus habitantes en ese sector a fnes de la dcada. Semejante multi- plicacin de PBI nacional, impulsado por el vien- to de cola del precio de las commodities alimenti- cias y una industria pujante, sufri una reversin abrupta en los ltimos aos, con la cada del cre- cimiento del PBI de 7,5% en 2010 a 2,7% el ao siguiente y menos 1% en 2012. Otro escenario es que el clima de protesta, conjun- tamente con la accin de los multimedios y los par- tidos conservadores, permita generar coaliciones en torno a la agenda de la antipoltica, que agru- pa las denuncias por corrupcin e insatisfaccio- nes diversas sin un plan consistente y que pueden llevar al gobierno a sectores ms conservadores. Esto afectara tanto la asignacin presupuestaria de planes sociales como el manejo macroecon- mico y la insercin regional y global de Brasil. n En Chile Avances realizados El caso chileno es distinto de los otros pases de Amrica del Sur con experiencias de gobiernos progresistas. En primer lugar, la crisis del modelo neoliberal no fue tal o no se produjo como en los otros pases y, por lo tanto, no lleg a promo- ver una modifcacin del modelo de acumulacin precedente como ocurri en las otras sociedades. En segundo lugar, luego de una continuidad de gobiernos progresistas de la Concertacin en- tre 2000 y 2010, el triunfo de La Alianza para el Cambio de Sebastin Piera marc un retorno a un gobierno conservador pro mercado, con una menor atencin a la provisin y la extensin de bienes pblicos a pesar de la mejora de algunos indicadores sociales: 6 -Crecimiento del PBI entre 2003-2010: 4% (Fuen- te: CEPAL) -Reduccin de la pobreza: de 20,2% (2000) a 14,4% (2011) (Fuente: INE) -Reduccin del desempleo: de 8,6% (2000) a 6,2% (2013) (Fuente: INE) -Reduccin de la desigualdad (Gini): de 0,553 (2000) a 0,521 (2009) (Fuente: PNUD) Las polticas pblicas ms signifcativas -Reforma del sistema previsional: consisti en la aplicacin de una sintona fna dentro de un modelo de liberalizacin privado en el que siguen vigentes las AFP. -Sistema de proteccin social Chile Solidario: creado en 2002 y convertido en la ley 19.94910 en mayo de 2004, el sistema tiene un componen- te de apoyo psicosocial (programa puente) y un componente de apoyo monetario (Subsidio ni- co Familiar y Pensiones). El propsito es que las familias permanezcan slo un tiempo en el siste- ma -por un mximo de 24 meses- de modo que se van realizando diagnsticos para detectar su posible egreso. Una vez egresadas, las familias si- guen cubiertas por el sistema por cinco aos y se contina con su seguimiento. -Se mantiene una concepcin focalizada de la po- ltica para reducir la pobreza. -El presidente Ricardo Lagos universaliz algu- nas prestaciones bsicas en salud pblica como la AUGE pero stas no alteraron, por ejemplo, el formato de incorporacin de las enfermedades que cualquier prestador de salud debe reconocer. Problemas y desafos La importancia de lo pblico aparece durante 2011, en el mandato del gobierno conservador de Piera, a travs de la movilizacin pblica en de- manda de una educacin igualitaria. Existe un des- contento social signifcativo que se ha expresado en los movimientos estudiantiles y que de alguna manera pone en cuestin el modelo chileno como referencia generalizada para la regin como ocurra hasta hace pocos aos (Fernndez Ramil, M., (2011). Estas movilizaciones han relevado pro- blemas serios en la igualdad del accesos y la cali- dad de la educacin, y ha puesto en descubierto la acentuada distribucin regresiva del ingreso. La inquietud social en torno a tres ejes de los bienes pblicos -la salud, las pensiones y la educacin- re- feja una insatisfaccin ante el desempeo de una economa que marcha bien mientras lo social no lo hace a la par. Junto con ello los movimientos 6. Para ms detalles ver Anexo 4. 13 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado ambientalistas tambin muestran la insatisfaccin de la poblacin respecto del extractivismo y de la libertad que gozan las empresas extranjeras en el pas gracias a un sistema poco regulado y de amplia remisin de utilidades al exterior. Un prximo gobierno progresista deber enfrentar- se a estos problemas y desafos no solo en trminos de recursos para proveer estos bienes demandados sino tambin de tipo institucional. As comienzan a aparecer propuestas para replantear algunos aspec- tos del modelo constitucional como el sistema bi- nominal de una Constitucin de la poca de la dic- tadura que permite que las minoras puedan vetar a las mayoras y sostiene requerimientos de qurum altos, y a la labor preventiva del Tribunal Constitu- cional, que puede frenar una ley. Chile enfrenta una triple problemtica para mejo- rar la equidad en la provisin de servicios pblicos. Por un lado, el aspecto institucional, que nunca ter- min de corregir una Constitucin heredada de la dictadura y que hace difcil a las mayoras legislati- vas y al Ejecutivo dictar leyes sobres bienes pbli- cos de ndole progresiva, que no tengan problemas de limitaciones de inconstitucionalidad. Por otro lado, es tambin un problema del modelo econ- mico basado en el aperturismo de libre mercado, la especializacin y la sociedad de servicios, los tratados de libre comercio, que no favorecen una estructura econmica ms integrada con otras ca- denas de valor sino que se cierra drsticamente en un pocas empresas. Sin embargo, el debate general no parece centrarse en este modelo sino circuns- cribirse a procurar que haya ms derrame y menos concentracin de recursos. Desde otra perspectiva, se percibe que el proble- ma estructural de Chile es su baja productividad, que refeja la escasa diversidad productiva del pas, centrada en el peso abrumador de la industria cu- prfera, sin valor agregado local. La contrapartida de esa baja productividad es el reducido aumento del ingreso real per cpita, que tras haber alcanzado 6,6% anual entre 1985 y 2000 baj a 2,5% por ao en el perodo 2001-2010. Esto revela una estructura econmica oligoplica en la que el cobre represen- ta 60% de las exportaciones y 20 % del PBI pero ocupa solo a 200.000 personas sobre una poblacin de 16 millones. De ah que sea una actividad con ca- ractersticas de alta productividad por su condicin capital intensivo pero de escasa o nula proyeccin hacia otras cadenas productivas, de baja generacin de empleo y con baja integracin social. 7
Asimismo, en Chile es necesario profundizar sobre el tema de la desigualdad ya que tiene un ndice de Gini regresivo. La inclusin de los ncleos duro de la pobreza, que fuctan entre 10 y 13% no ha tenido correlato con el crecimiento econmico. El Programa Chile Solidario no parece haber podido revertir esta situacin, que es particularmente ur- gente en trminos de pobreza rural y se manifesta en la protesta del movimiento mapuche. Por ltimo, hay una persistencia de un Estado efciente tcnicamente pero elitista, burocrtico y centralista, bastante reacio a aceptar las demandas populares, y con una institucionalidad conserva- dora que da primaca al principio liberal en una democracia ms que al de soberana popular. Escenarios La continuidad de gobiernos conservadores solo mantendr los problemas de desigualdad e imposi- bilidad de responder a las demandas de bienes p- blicos. Es probable, por lo tanto, que un gobierno progresista o transformador -como parece sugerir de las propuestas para las prximas elecciones pre- sidenciales- pueda abrir un escenario ms favorable a la provisin de bienes pblicos con un sentido de equidad e igualdad, aunque con seguridad deber asumir reformas institucionales y de poltica ma- croeconmica ms sustantivas y profundas que las llevadas a cabo en el perodo anterior de los gobier- nos de la Concertacin. Como seal Michelle Ba- chelet, Chile cambi y se va hacer ms difcil gober- nar: Si no somos capaces de hacer los cambios y la gente empieza a tomar las calles, no va a ser respon- sabilidad de una presidenta, sino de un sistema poltico de responder a los desafos de Chile. 8 Es 7. Jorge Castro, En Brasil y Chile se hace or la nueva clase media, en Clarn, 20-10-13, pg. 39. 8. Chile cambio y ser ms difcil de gobernar, reportaje a la ex presidenta Michelle Bachelet, en La Voz del Interior, Crdoba, 17-7-13. Daniel Garca Delgado | LA DCADA GANADA 14 claro que Chile tambin deber hacer una reforma educacional profunda y una reforma tributaria que fnancie estos desafos, as como encarar una nueva Constitucin que represente a todos los chilenos. n En Uruguay Avances realizados A partir de 2005, los gobiernos del Frente Amplio generaron modifcaciones positivas en la provisin de bienes pblicos y en la mejora de la transparencia institucional. En su plataforma de gobierno el Fren- te Amplio se defne a s mismo como progresista y busca promover un perfl de desarrollo sustentable, diferenciado de la experiencia neoliberal previa. En- tre sus logros principales podemos mencionar: 9
-Crecimiento del PBI entre 2003-2010: 5,93% (Fuente: BM) -Reduccin de la pobreza: de 40% (2003) a 12,3% (2013) (Fuente: INE) -Reduccin del desempleo: de 13,9% (2004) a 7,1% (2013) (Fuente: INE) -Reduccin de la desigualdad (Gini): de 0,444 (2000) a 0,453 (2010) (Fuente: PNUD) Las polticas pblicas ms signifcativas -Reingeniera del Sistema Nacional de Salud. Crea- cin del Sistema Nacional Integrado de Salud. -Creacin del Instituto Nacional para el Empleo y la Formacin Profesional. Dilogo nacional para el empleo y reinstitucionalizacin de los Consejos del Salario. -Plan Ceibal: distribucin de computadoras a es- tudiantes secundarios. -Fondo de desarrollo y apoyo a empresas auto- gestionadas mediante crditos blandos. -Plan de extensin de la educacin digital univer- sal mediante la entrega de computadoras gratui- tas a los estudiantes de la educacin pblica. Problemas y desafos El proceso de cambio y avances en estos aos ha estado marcado por un progresismo en lo pol- tico y lo social pero que no apunt a modifcar las bases del modelo de acumulacin de los aos 90. Lo cierto es que su orientacin es difcil de encasillar en las categorgas ms generales del productivismo inclusivo o neodesarrollismo de Brasil y Argentina. La prdica presidencial de crtica al consumo y de preocupacin por el desarrollo sustentable y la creacin de un Fondo de Desarrollo destina- do a apoyar a las empresas autogestionadas con crditos blandos, por ejemplo, parece mostrar una adhesin a la economa de autogestin, que como dice el presidente Jos Mujica, es una op- cin para superar el sistema econmico actual, no solamente como un paliativo, y de all realizar una poltica pblica activa a favor de empresas autogestionadas. Se trata de inducir a la auto- gestin no ya como una poltica de solucin de crisis laboral eventual sino como un verdadero modelo alternativo de organizacin de la socie- dad productiva. Por otro lado, las Zonas Francas se han segui- do ampliando en estos aos, se mantuvieron los tratados de libre inversin, la especulacin de la tierra urbana y un sistema fnanciero que no dej de tener ganancias a pesar de la crisis hipotecaria de principios de siglo. Se ha agudizado el proceso de concentracin y extranjerizacin de la tierra a travs de la sojizacin, con empresas argenti- nas como principales compradoras de tierra, y en cuanto a la Inversin Externa Directa, los capita- les que ingresan de los pases del MERCOSUR pasaron de representar 13% del total de las inver- siones en 2004 a 41% en 2012, siendo Argentina y Brasil, en este orden, quienes ms realizan in- versiones en Uruguay, principalmente en el sector agroexportador. Asimismo, el problema de inclusin juvenil es en parte enfrentado por el gobierno con polti- cas focalizadas y de responsabilidad sobre drogas provistas por el Estado, que si bien es audaz, no cuenta todava con sufciente experiencia interna- cional comparada que avale en resultados lo que se desea lograr. 9. Para ms detalles ver Anexo 2.4. 15 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado Uruguay es as un pas con baja escala poblacio- nal (3.285.000 personas segn relev el INE en 2011) que tiene, por un lado, un gobierno pro- gresista pero por otro lado enfrenta difcultades para resistir las presiones de la clase propietaria tradicional, que unida a las empresas extranjeras impide que se convierta en un pas articulador de la integracin del MERCOSUR, integrado a ca- denas de valor, generando valor agregado a las riquezas naturales y con una mayor participacin del Estado en el excedente que genera el sector agropecuario, turstico e inmobiliario (Casalis, Trinelli, 2013). En suma, existe un debate actual sobre el modelo de desarrollo a adoptar y su infuencia territorial: ms inclusivo y con valor agregado cuyo sujeto sea el Estado, orientado a la regin y a los pases emergentes que pugnan por un cambio global; un modelo ortodoxo neoliberal de alianzas con pases tradicionales y del bloque del Pacfco; o sun modelo de posdesarrollo que vuelve a bus- car el sujeto en la sociedad civil, ya no en la cla- se trabajadora sino en los diversos movimientos sociales contestatarios y luchas territoriales. Este enfoque terico-prctico supone el ingreso de Amrica Latina en un nuevo orden econmi- co y poltico-ideolgico, sostenido por el boom de los precios internacionales de las materias pri- mas y los bienes de consumo demandados cada vez ms por los pases centrales y las potencias emergentes. Este orden va consolidando un es- tilo de desarrollo neoextractivista que genera ventajas comparativas visibles en el crecimiento econmico, al tiempo que produce nuevas asi- metras y confictos sociales, econmicos, am- bientales y poltico-culturales. Tal confictividad marca la apertura de un nuevo ciclo de luchas, centrado en la defensa del territorio y del am- biente, as como en la discusin sobre los mo- delos de desarrollo y las fronteras mismas de la democracia. 10 Escenarios Por tamao y ubicacin Uruguay depende mu- cho de la evolucin de sus vecinos. En la me- dida que Brasil y Argentina logren consolidar sus modelos de desarrollo productivo inclusivo y persista la continuidad de gobiernos de parti- dos progresistas, tambin el Frente Amplio en Uruguay podra tener mayores posibilidades de lograr un escenario de mejoras sociales para los prximos aos. No obstante, tambin tendr que superar la contradiccin entre las propuestas sus- tentables y sociales expresadas por el gobierno y la lgica macroeconmica de concentracin y acumulacin que se expresa en la economa real. Es decir, Uruguay deber decidir si va a defnir el conficto por el excedente con los principales ejes de acumulacin existentes o si est dispuesto a asumir parte del conficto y transferir una por- cin del excedente de los sectores ms dinmicos y concentrados a los trabajadores y los sectores populares. Una orientacin macroeconmica aperturista, sin mayor control y regulacin, sigue reproduciendo un pas que mantiene ndices so- ciales de nivel intermedio o alto para la regin pero que ajusta por migracin. Es decir, gente joven califcada que opta por la salida ms que por la voz en trminos de A. Hirschmann- de una sociedad con un costo de vida elevado para las mayoras. Bienes pblicos y bien pblico Luego de esta dcada ganada, en los ltimos dos aos ha cambiado el contexto internacional y los pases emergentes han recibido con mayor claridad el impacto de la crisis global. Esto ha hecho ms difcil, pero no imposible, la aplicacin de polticas pblicas progresivas o transformadoras. De all la importancia de considerar la relacin entre bienes pblicos y bien pblico. Pensar en el bien pblico es realizar un salto en la comprensin, de lo so- cial a lo poltico y de lo desagregado a lo agregado. Requiere articular no solo los anlisis sectoriales, presupuestarios, institucionales, sino tambin los recursos, el fnanciamiento, la sustentabilidad y la distribucin del excedente y un debate sobre cul es el modelo de desarrollo que se constituye, ms industrial o de especializacin. 10. La perspectiva del posdesarrollo la desarrolla Maristella Svampa en el artculo: Consenso de los commodities y len- guajes de valoracin en Amrica Latina, en Nueva Sociedad 244, marzo-abril 2013. Daniel Garca Delgado | LA DCADA GANADA 16 Vincular bienes pblicos con el bien pblico es hacerlo tambin con el modelo de desarrollo y orientacin estratgico que permite proporcio- nar esos mismos bienes. La cuestin social no es, as, indisociable de modelo de acumulacin y de la orientacin del proyecto poltico nacionak. Lo cierto es que todos los gobiernos enfrentan ries- gos no solo de no poder aumentar los bienes y servicios pblicos a proveer y profundizar las po- lticas implementadas esta dcada sino, ms an, riesgos de retroceso y prdida de algunas o muchas de las conquistas alcanzadas. En todo caso, como elementos generales pode- mos reafrmar la importancia de los siguientes factores: 1. Es necesario incluir en los debates presupuesta- rios a los grupos y sectores ms frgiles y a los que ms necesitan del Estado para dejar de enfocar los recursos destinados polticas sociales como un gasto y pasar a entenderlos como inversin. El ex presidente Lula da Silva afrm al respecto: Cunto cuestan las enfermedades, el hambre, la pobreza? Quin lo calcula? En lugar de con- siderar a los pobres como un problema hay que integrarlos como parte de la solucin. Si les da- mos recursos a los ms pobres se convertirn en consumidores y harn girar la rueda de la econo- ma. Si les damos trabajo se convierten en traba- jadores. Si entendemos bien este circuito vere- mos que se puede erradicar la pobreza extrema, no solo en nuestros pases sino tambin en todo el mundo. 11 La poltica tributaria es, por lo tan- to, importante. En la regin, menos de un tercio de la recaudacin corresponde a impuestos di- rectos, mientras que la carga mayor recae en los impuestos sobre el consumo y otros impuestos indirectos. Por lo tanto, la carga tributaria no solamente es baja sino que tiene un claro sesgo regresivo e importantes implicaciones para las funciones redistributivas. 2. Incluir con fuerza el tema de los jvenes sin trabajo y que no estudian y comprender la impor- tancia de polticas que apunten al empleo joven, la formalizacin y e empleo de calidad. Abordar las polticas de desprecarizacin de la fuerza de trabajo hace a la disminucin de la desigualdad y al acceso a derechos y a una ciudadana integral. La informalidad laboral se podra abordar por la va de diversas polticas pblicas, estimulando la inversin y la capacitacin, desde un rgimen simplifcado como el de las PyME que brinda aportes sociales, una fscalizacin mayor a las empresas para la registracin de los trabajadores, incentivos a las empresas para la regulacin, etc. 3. En materia de mejora de la provisin de ser- vicios de salud, es necesario insistir en todos los pases no solo en trminos de ms presupuesto y ms calidad en las prestaciones pblicas sino de otro aspecto habitualmente menos tratado, que es la importancia de la prevencin y de la necesi- dad de revertir estilos de vida y alimentacin. La falta de una cultura de prevencin genera pro- blemas que luego requieren alta complejidad y gastos mdicos cada vez ms signifcativos. Esto se expresa en una mejor educacin en salud y en la bsqueda de una poblacin ms saludable con mayor calidad de vida, por un lado, y en la regu- lacin del sector mdico en un contexto en que gracias a diversos avances de la ciencia se ha lo- grado una mayor esperanza de vida. 4. En educacin, por su parte, es necesario poner nfasis en la articulacin y la capacitacin tc- nica y promover culturas tecnolgicas para salir del formato actual que genera saberes poco de- mandados. Al evaluar en qu medida el sistema educativo se articula con el modelo de desarrollo, se ver que sobre todo entre jvenes de secto- res ms vulnerables no hay expectativa de que el ciclo secundario completo sea un instrumento o una garanta para el ascenso social y la inclusin. Por eso se requiere ms articulacin e innovacin ya que no bastar solo con aumentar el presu- puesto en los tres niveles. La calidad educativa en estos trminos consistir, tambin, en dotar a las personas de aquellas habilidades, capacidades e instrumentos que les permitan insertarse en el mercado de trabajo. Capacitacin, innovacin, ciencia y tcnica aplica- da a la produccin son clave para la industrializa- 11. Reportaje a Incio Lula da Silva: Necesitamos un pensa- miento realmente estratgico, en Pgina /12, 14-10-13. 17 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado cin del pas. Y a la vez la industrializacin es clave para la mejora de la calidad de vida, la distribucin del ingreso y una mayor igualdad. En este sentido, la importancia de la calidad educativa no debe cir- cunscribirse a algn nivel en especial en tanto la produccin y la difusin del conocimiento es fun- damental para lograr mejoras en la calidad de vida de los ciudadanos: Los efectos de la educacin terciaria se parecen entonces a bienes pblicos, ca- paces de producir efectos positivos para toda la so- ciedad, y si el sector pblico acomete esta tarea en una posicin predominante, su compromiso con la excelencia debe ser una prioridad absoluta. Los pases que ms gastan en terciaria pblica tambin gastan signifcativamente ms en primaria y secun- daria pblica, y tienen asimismo un gasto educa- tivo total signifcativamente mayor. No hay nada en el gasto educativo terciario pblico que pueda asociarse a un empeoramiento de la situacin edu- cativa de los sectores de menores ingresos, o a una sociedad ms desigual. Por el contrario, las socie- dades ms igualitarias y las que hacen mayores es- fuerzos por la educacin de la poblacin en todos sus niveles suelen valerse de un sistema terciario pblico vigoroso y de calidad. 12
5. Por ltimo, es necesario insistir en la vivienda digna como bien pblico a incorporar en la agen- da, as como el transporte pblico en las metr- polis. En el primer caso, se deber promover con audacia y como un derecho que permite a las per- sonas acceder a una vivienda propia y abordar los problemas sociales que conlleva vivir en hbitats degradados y sin proyectos de futuro para parejas y familias. Para eso se requiere presionar al sistema fnanciero para obtener lneas de crdito que per- mitan el acceso a viviendas dignas a todas a aque- llas personas que tengan un empleo, con crditos a baja tasa de inters y a largo plazo, fnanciado a partir de las fuertes ganancias que tiene el siste- ma. El crdito, tanto para la vivienda como para la produccin, tiene que volver a ser considerado un servicio pblico. En el segundo caso, los cam- bios en la administracin y la gestin va subsidios, mejores regulaciones o estatizacin del transporte pblico pueden recuperar una responsabilidad es- tatal para asegurar la calidad y la accesibilidad del transporte pblico en los grandes conglomerados metropolitanos de la regin. Refexiones fnales En sntesis, hemos propuesto una defnicin de bienes y servicios pblicos en un momento de cambio epocal en el que se han modifcado los procesos de acumulacin a nivel nacional, re- gional y global y se han recuperado los roles del Estado y las polticas pblicas. En este contexto posneoliberal y segn una concepcin amplia, histrica y evolutiva, entendemos por bienes y servicios pblicos aquellos que atienden a nece- sidades bsicas de la poblacin tanto como a su bienestar y calidad de vida y cuya provisin cons- tituye una responsabilidad indelegable del Estado dado que el mercado por s solo no lo hara equi- tativamente y la sociedad lo hara solo de forma parcial. Entendemos asimismo que estos bienes estn sujetos a una permanente ampliacin y re- defnicin por parte de los pueblos y gobiernos en una confguracin cambiante de la relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad. Hemos realizado una suerte de balance pas por pas, con sus respectivos avances y eventuales df- cits en la provisin de bienes pblicos. En la ltima dcada a diferencia de las anteriores- esto da un saldo positivo en general, con un salto de calidad en la equidad de los bienes pblicos proporciona- dos por el Estado, lo que es importante resaltar te- niendo en cuenta las experiencias latinoamericanas de recurrentes retrocesos cada cierto nmero de aos por cambios de gobiernos y con vistas a esta- blecer modelos sustentables para evitar esos retro- cesos. Asimismo, hemos intentado dar un cuadro suscinto de los avances en la provisin de bienes y servicios pblicos, y de las principales polticas sociales e innovaciones verifcadas en esta dcada por parte de los gobiernos progresistas para ver cules son los problemas especfcos de cada pas y los desafos comunes en una bsqueda de mayor justicia e inclusin social. Como avances signifcativos de los gobiernos progresistas del Cono Sur en esta dcada hemos 12. Traversa, F. (2013), Educacin, trabajo y nuevas desigual- dades. Hacia una economa poltica del conocimiento para el capitalismo contemporneo, en Nueva Sociedad 247, sep- tiembre-octubre 2013. Daniel Garca Delgado | LA DCADA GANADA 18 destacado las polticas de ingresos neouniversa- les, de reduccin de la pobreza, a indigencia y el alto desempleo, la apertura a nuevos bienes pblicos, la recuperacin de lo previsional como bien pblico a proporcionar por el Estado y el regreso de una movilidad social no experimen- tada en el perodo neoliberal. Aspirar a ms es lo que hacen avanzar a las sociedades ms que el conformismo, el escepticismo y el disciplina- miento social. Sin embargo, las demandas socia- les suponen nuevos desafos para los gobiernos y el Estado en un mundo muy competitivo y en dinmica transformacin. En el campo del debe en este perodo, se pueden sealar las inequidades en trminos del peso que tiene to- dava el sector precarizado en el mercado de tra- bajo urbano y rural, al igual que la falta calidad y equidad de las prestaciones en educacin y salud, tanto en trminos de importancia presu- puestarias sobre el PBI como de estrategias y articulacin con los sistemas productivos y te- rritoriales, y la heterogeneidad e inequidad espa- cial en esta provisin. Por todo lo sealado es necesario contar con visin estratgica para hacer sustentables los recursos y el fnanciamiento de estos bienes, lo cual se vincula con el modelo de desarrollo y la orientacin pol- tica de los pases de la regin a fn de garantizar la continuidad y profundizacin de los procesos. Tam- bin hemos intentado mostrar que se puede hacer una comprensin muy desagregada y tcnica de los bienes pblicos pero que sta no resulta del todo inteligible si no existe una visin agregada de lo que se considera el bien pblico. Por ltimo, es importante realizar un esfuerzo com- parativo de los bienes y servicios pblicos de las so- ciedades del Cono Sur y sus respectivos gobiernos para debatir e iluminar estas realidades y constituir polticas vigorosas que apunten una mayor justicia y equidad en la regin, para confgurar un consenso del sur que permita discernir cules son las medidas y los rumbos ms adecuados que mejoren la calidad y la provisin de bienes y servicios pblicos en los respectivos pases en el futuro. Para dar, en defniti- va, un nuevo salto de calidad en la prxima dcada. Bibliografa Abeles, M., Borzel, M. (2010), El rgimen bajo presin: Los esquemas de metas de infacin en Brasil, Chile, Colombia y Per durante el boom en los precios internacionales de materias primas, Documento de trabajo N o 31, Centro de Eco- noma y Finanzas para el Desarrollo, Buenos Aires. Bosch, M., Melguizo, A., Pages, C. 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(2012), La formalizacin del trabajo en Brasil. El crecimiento econmico y los efectos de las polticas laborales, en Nueva Socie- dad 239, mayo-junio 2012, Buenos Aires, pp 90-101. 19 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado Fernandez Ramil, M. (2011), Entre la emergencia ofcial y el desconcierto opositor. Chile en el primer ao de gobierno de Sebastian Piera, en Nueva Sociedad 233, mayo-junio 2011, Buenos Aires, pp 14-25. Hintze, S., Danani, C., (coord.) (2013), Protecciones y des- protecciones: la seguridad social en la Argentina 1990-2010, UNGS - Coleccin Polticas Pblicas y Sociedad. Los Polvorines.
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Anexo 1 Fuente: elaboracin propia en base a INDEC y MECON (Argentina), INGE (Brasil), INE (Chile), INE (Uruguay), CEPAL y BM. * Se expresa el dato del ao 2013 o el ltimo disponible con el correspondiente ao de referencia. Cuadro comparativo. Evolucin de variables (2002-2013) Daniel Garca Delgado | LA DCADA GANADA 20 Anexo 2 Fuente: elaboracin propia en base a INDEC, MECON, CEPAL y BM. * Estimado 2.1 Datos estadsticos de Argentina 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 * PBI -0,8 -4,4 -10,9 8,8 9 9,2 8,5 8,7 7 0,9 7,5 8,9 1,9 4,5 PBI (per cpita 7701 7209 2712 3413 3997 4740 5490 6630 8231 7674 9133 10952 11452 - en U$S) Reservas en 25000 14000 10000 14000 19000 28000 32000 46000 46000 48000 52000 46000 43000 34000 millones de U$S (oct. 2013)
Pobreza - 28 54 48,3 44,7 38,5 31,4 23,4 17,8 13,9 12 8,3 6,5 - Indigencia - 9,4 24 19,4 17 13,6 11,2 8,2 5,1 4 3,1 2,7 1,7 - Desempleo 15 18,3 24 16,1 12,6 10,6 10,1 8,5 7,8 8,6 7,7 7,2 - - Participacin en 37,5 39,5 40,5 41,6 36,7 36,1 34,1 34,6 34,7 33,6 33,3 32,3 - - el ingreso del 10% mejor remunerado Participacin en 1 0,7 0,9 0,08 1 1,1 1,1 1,2 1,3 1,2 1,5 - - - el ingreso del 10% peor remunerado % del PBI 4,6 4,8 4 3,5 3,8 - 4,5 4,9 5,4 6 5,8 - - - en educacin % del PBI en salud 9,2 9,4 8,3 8,2 8,2 8,3 8,3 8,2 8,3 9,4 8,3 8,1 - - Gastos en salud 709 676 225 280 327 394 453 547 685 725 759 892 - - (per cpita en U$S) Fuente: elaboracin propia en base a INDEC, MECON, CEPAL y BM. 2.2 Datos estadsticos de Brasil 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PBI 4,5 3,3 2,2 4 6 5,6 4,4 5,2 3,3 -1 5,7 5,8 5,6 - PBI (per cpita 5133 4625 4487 4866 6224 7615 9371 10383 10672 10107 12671 14501 15356 - en U$S) Reservas en 33000 35000 37000 49000 52000 53000 85000 180000 193000 238000 280000 352000 373000 - millones de U$S
Pobreza - 37,5 38,2 - - 30,8 26,8 24,2 22,6 24,9 13,7 10,9 9,6 - Indigencia - 13,2 - - - - - - - 7 - 5,3 3,4 - Desempleo - 9,3 9,1 9,7 8,9 9,3 8,4 8,1 7,1 8,3 - - - - Participacin en- - 47,7 46,8 46,3 45,4 45,5 44,7 43,8 43,3 42,9 - - - - el ingreso del 10% mejor remunerado Participacin en - 0,5 0,6 0,6 0,7 0,7 0,7 0,7 0,8 0,8 - - - - el ingreso del 10% peor remunerado % del PBI 4 3,9 3,8 - 4 4,5 5 5,1 5,4 5,6 5,8 - - - en educacin % del PBI en salud 7,2 7,3 7,2 7 7,1 8,2 8,5 8,5 8,3 8,8 9 8,9 - - Gastos en salud 265 228 203 214 257 387 492 610 715 734 990 1121 - - (per cpita en U$S) 21 LA DCADA GANADA | Daniel Garca Delgado Fuente: elaboracin propia en base a INE Chile, CEPAL, BM. 2.3 Datos estadsticos de Chile 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PBI 4,5 3,3 3,2 4 6 5,6 4,4 5,2 3,3 -1 5,7 5,8 5,6 - PBI (per cpita 5133 4625 4487 4866 6224 7615 9371 10383 10672 10 107 12671 14501 15356 en U$S) Reservas en 15000 14000 15000 15000 15000 16000 19000 16000 23000 25000 27000 41000 41000 - millones de U$S
Pobreza 20,5 - - 18,7 - - 13,7 - - 15,1 - 14,4 - - Indigencia 5,7 - - 4,7 - - 3,2 - - 3,7 - 2,8 - - Desempleo 9,2 9,1 8,9 8,5 8,8 8 7,7 7,1 7,8 9,7 8,1 7,1 - - Participacin en 45,3 - - 45 - - 42 - 42,8 - - - - - el ingreso del 10% mejor remunerado Participacin en 1,3 - - 1,4 - - 1,6 - - 1,5 - - - - el ingreso del 10% peor remunerado % del PBI 3,7 - 4 3,9 3,5 3,2 3 3,2 3,8 4,2 4,2 4,1 - - en educacin % del PBI en salud 7,7 7,6 7,4 7 6,6 6,5 6,2 6,5 7,1 7,7 7,4 7,5 - - Gastos en salud 387 344 327 335 410 493 585 678 761 782 933 1075 - - (per cpita en U$S) Fuente: elaboracin propia en base a INE Uruguay, CEPAL, BM. 2.4 Datos estadsticos de Uruguay 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PBI -1,9 -3,8 -7,7 0,8 5 7,5 4,1 6,5 7,2 2,2 8,9 6,5 3,9 - PBI (per cpita 6873 6282 4089 3622 4118 5222 5879 7013 9068 8996 11520 13724 14449 - en U$S) Reservas en 2775 3099 772 2086 2512 3078 3090 4121 6360 8037 7655 10301 13604 - millones de U$S
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