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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
Sistema de Informacin Cientfica
Manuel Antonio Garretn, Malva Espinoza
Reforma del estado o cambio en la matriz socio-poltica? el caso Chileno
Perfiles Latinoamericanos, nm. 1, diciembre, 1993, pp. 133-170,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Mxico
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Perfiles Latinoamericanos,
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REFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ
SOCIO-POLTICA? EL CASO CHILENO1
Manuel Antonio Garretn
y Malva Espinoza*
...............
... ...
... ... ...........
1 trabajo propone replantear el t ema de l a reforma del
... ... ... ... ... ...
......
...
. .
Estado de modo de considerar las diversas dimensiones
...
.l.:-
-.. de ste, desde su aspecto de dominacin hast a su aspecto
de agente de unidad, integracin y desarrollo, y sus relaciones
con otros dos componentes de lo que se denomina matriz socio-
poltica, que son, adems del Estado, la est ruct ura poltico parti-
daria o sistema de representacin y la base social o sociedad civil.
Este esquema conceptual se desarrolla a partir de una constatacin
del dficit terico sobre el tema del Estado, dado el fracaso de las
teoras marxistas, neoliberales o instrumentalistas del Estado.
Una vez descrita la matriz clsica, en trminos de l a fusin o
imbricacin de sus componentes en torno al eje poltico partida-
rio, y de un modelo de agregacin del aparato estatal, se examina
la desarticulacin producida en ella por el rgimen militar. Ello
a travs de la reduccin del Estado con l a prdida de sus funcio-
1 Ponencia al rv Congreso Chileno de Sociologa, Santiago, agosto 1992. Trabajo
preparado en el marco de estudio de Marcelo Cavarozzi y Manuel Antonio Garretn
"Reestnicturacin de la sociedad en Amrica Latina", con el apoyo de la Fundacin
MacArthur.
*
Profesores-investigadores del Programa de Chile, de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales. FLACSO-Chile.
PERFILES LATINOM4ERICANOS
nes integrativas, redistributivas y de desarrollo y de la expansin
de su funcin coercitiva; la vi rt ud eliminacin del sistema de
representacin y l a consagracin de los mecanismos de mercado
como formas casi exclusivas de constitucin de la sociedad civil.
A continuacin se estudia cmo el tema de la reforma del
Estado ha sido planteado bajo el rgimen democrltico inaugura-
do en 1998, a partir de la doble tarea a ste planteada: superacin
de la herencia institucional autoritaria e inicio de las tareas
democrticas. Se examinan las diversas medidas que tienen que
ver con las diversas funciones del Estado. Se concluye que se han
logrado grandes avances tanto en el plano poltico, pero sin
haber superado los enclaves institucionales, como en el plano
socio-econmico, pero sin haber establecido un sistema de bie-
nestar social compatible con el crecimiento que incluya modifi-
caciones es&ructurales e institucionales. En la perspectiva plan-
teada en este trabajo, se afirma que la reforma del Estado, con
sus repercusiones para la recomposicin de la matriz socio-pol-
tica, no fue planteada globalmente como objetivo especfico, sino
que fue abordada en dimensiones particulares.
Finalmente, se plantean las diversas dimensiones de una
reforma del Estado hacia el futuro en la perspectiva de un
fortalecimiento autnomo y complementario de los tres compo-
nentes de la matriz socio-poltica y se estudian las implicancio-
nes que ello tiene para el Estado mismo, en el sentido de recom-
posicin del aparato estatal y de superacin del modelo de
agregacin por el de transformacin interna en trminos de sus
funciones, dimensiones, e insercin en la matriz socio-poltica.
Hwtrodaaeci6w: el Estado y su reforma en perspectiva
Los estudios en l a ltima dcada sobre el Estado en Amrica
Latina, parecen coincidir en que las formas histricas de Estado
han entrado en crisis.2 Este es un tema, por lo dems, de preocu-
2 Vase Pensamiento Iberoamericano 5a, y 5b, Madrid, enero-junio de 1984. Estos volme-
nes fueron preparados con ocmsin de un coloquio en Segovia sobre el tema "La recons-
titucin del Estado" que reuni a ms de cuarenta socilogos, economistas y politlops
de Amrica Latina, Espatia y Portugal.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
pacin universal ya que en Europa, a la crisis del Estado de
bienestar, se agrega la crisis del Estado en los ex-pases socialis-
tas. Y en Estados Unidos ha comenzado en anos recientes una
discusin sobre el Estado en tanto actor autnomo.3 Las grandes
transformaciones econmicas, culturales, tecnolgicas y cientfi-
cas de los ltimos veinte aos chocan con sistemas polticos,
formas de rgimen, instituciones y aparatos estatales, desfasa-
dos del tiempo histrico de las otras dimensiones de la sociedad.
As, la reforma del Estado, que algunos llaman modernizacin, o
en trminos generales, la transformacin de la poltica, se convierte
en un desafo fundamental para enfrentar al siglo XXi en Amrica
Latina, y si aceptamos la idea de descomposicin de una forma
histrica de Estado, el desafo se hace prcticamente universal.
El presente trabajo propone una perspectiva analtica sobre
la reforma del Estado, luego describe las transformaciones del
Estado chileno desde el proceso reciente de democratizacin.
Finalmente, se sealan los aspectos pendientes de tal reforma
que deben ser encarados en el futuro.
Insuficiencias de enfoques
Como a menudo sucede en la historia, que las transformaciones
en la sociedad preceden a la reflexin sobre stas. En el caso
particular del Estado asistimos a un dficit de la reflexin terica
sobre l. Ello debido, adems de ese desfase, al fracaso de las
corrientes tericas principales que intentaban, cada una a su ma-
nera, dar cuenta del Estado. Sin entrar a un anlisis en profundi-
dad, ilustremos esta afirmacin refirindonos solamente a dos de
estas corrientes que intentaban ligar teora con estrategia y prin-
cipios de accin histricos.
Las diversas vertientes derivadas del marxismo asociaron la
idea del Estado como puro agente de dominacin y de enajena-
cin de la voluntad general de la sociedad, a la meta de l a
eliminacin del Estado en la sociedad del futuro como condicin
de la emancipacin de sta. La paradoja, tantas veces comentada,
3 Peter B. Evans, Dietrich Rueschmeyer, Theda Skocpol, eds. Brirrgiry the State back
in, Cambridge: Cambridge University Press, 1985.
PERFILES LATINOAb4ERICANOS
fue que en los modelos socio-polticos que se auto afirmaron
como inspirados en esta corriente terica, el Estado alcanz un
poder y dimensiones coercitivas y de control de los mayores de la
historia. El derrumbe de tales modelos confirm la incapacidad
terica para dar cuenta del fenmeno estatal.
Por su parte, en las ltimas dcadas distintas vertientes
crticas del Estado suelen agruparse bajo el concepto de noelibe-
ralismo. Lo que parece ser su denominador comin es la idea que
l a sociedad civil se identifica con el mercado y que el Estado
tiende a impedir la plena expansin de ambos, por lo que adems
de plantearse un cuestionamiento al sentido mismo del Estado,4
se proponen diversas medidas que lleven a su reduccin cuanti-
tativa y a la disminucin de su significacin en la sociedad. En
muy diversos contextos nacionales se ha elevado a la categora de
principio, con una alta prioridad poltica, realizar una reforma
del Estado que reconoce al menos tres momentos: transforma-
cin del pagel del Estado, reestructuracin del aparato institu-
cional y finalmente recorte de la dotacin de personal. Estos mo-
mentos o etapas van generalmente acompafiados de medidas tales
como: privatizacin, desmonopolizacin, desregulacin y descen-
tralizacin. Con excepcin de esta ltima quizs, las dems sirven
de sustento a la idea de afirmar la supremaca del mercado sobre el
Estado, para optimizar la asignacin de recursos.5
Las visiones neoliberales de la sociedad y el Estado se fincan
en una mirada muy estrecha y corto placista de la historia,
identificando determinadas coyunturas, crisis, y ciclos que se
estaran dando en aos recientes, con tendencias definitivas y
esenciales al desarrollo de la humanidad o con el sentido mismo
de una historia que hoy estara llegando a su fin. Pero lo que
ninguna visin neoliberal puede hacer es dar cuenta de por qu
4 En realidad tal como lo plantea Oszlak en un trabajo reciente, nadie se propone
seriamente terminar con el Estado, pero a nivel de discurso llega a plantearse esto,
como tipo ideal, para enfatizar la crtica al Estado y radicalizar las posturas frente a
su reforma. Vase Oscar Oszlak, "La organizacin de la reorganizacin estatal:
tendencias.en la reforma del sector pblico en Amrica Latinan, ponencia presentada
en el Taller sobre "Desarrollo de la Gestin del Sector Pblico en Amrica Latina y el
Caribe", auspiciado por el PNUD y realizado en Santiago, Chile, marzo de 1992.
5 Oszlak, op.cit.
i REFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOClOPOLITlCA?
la imposicin de las estrategias que llevan este signo se hace
siempre por l a va de acrecentar el rol coercitivo del Estado, y por
qu en todos los pases en los que en este siglo ha habido desa-
rrollo significativo ste ha contado con u n papel decisivo del
Estado.
La resignificacin del Estado
Es necesario, entonces, una visin histrica ms amplia para
renovar la perspectiva de anlisis del Estado.
As, coincidiendo con reflexiones recientes sobre el largo
plazo6 se podra afirmar que el capitalismo desde el siglo MX
hasta la actualidad se movi en periodos cclicos de auge y
estancamiento. Con posterioridad a la Pri mera Guerra Mundial,
hubo diferentes respuestas al estancamiento, pero todas ellas de
carcter estatista. A saber, el surgimiento del socialismo real e n
la Unin Sovitica, con una modernizacin forzada desde el
Estado, y su posterior expansin a otros contextos; los regmenes
corporativistas, fascistas y nazistas, con una fuert e ligazn ent r e
el poder estatal y el capital privado; el Welfare State en los pases
escandinavos y anglosajones; el New Deal y el Full Employment
Act en Estados Unidos; y ms adelante el Estado desarrollista e n
los pases en desarrollo, incluida Amrica Latina. Indudablemen-
t e estas respuestas estatistas no pueden ser consideradas u n
fracaso, si se toma en cuenta el crecimiento y desarrollo econmico
alcanzado por la humanidad y por Amrica Latina que creci a una
tasa del 5 al 6 por ciento desde los cuarenta a los setenta.
Una visin crtica tiene que recuperar al menos l a ecuanimi-
dad en la perspectiva de largo plazo, para poder asentarse sobre
bases reales de evaluacin. Esto no significa negar l a crisis de
una forma histrica de Estado, as como l a necesidad de moder-
nizacin de ste, sino recolocar el tema del Estado en u n nivel
de complejidad mayor que la pretendida obsolescencia con que se
le ve desde la mirada j ol i ber al .
6 Vase Osvaldo Sunkel, "Auge, crisis y renovacin del Estado. Una perspectiva de
Largo Plazo" en Desafos del Estado en los anos 90. cw: Santiago, 1991.
PERFILES LATINOAMERICANOS
La solucin neoliberal ha planteado no slo desde la teora,
sino desde la aplicacin de polticas radicales, un desmantela-
miento y jibarizacin del Estado, lo que conduce a un importante
vaco para reorientar el crecimiento y avanzar en una estrategia
de desarrollo en la cual el Estado debera recuperar un rol
protagnico.7 Ea paradoja es que este discurso del cuasi desplo-
me del Estado, o su prdida de significacin econmica, social y
poltica, coincide con u n amplio consenso democrtico, que abre
perspectivas de consolidacin y de estabilidad de la democracia
en la casi totalidad de los pases del continente.8
De all que una modernizacin y resignificacin del rol de
Estado y de la poltica en general, se transforma en un imperativo.
Sin ello, puede crearse un vaco, en que ambos, poltica y Estado,
buscan ser reemplazados por diversas formas no democrticas,
7 Investigaciones empricas recientes han mostrado que el tamaiio del Estado se corre-
laciona positivamente con el crecimiento del PIB. El estudio tom los datos de 115
pases durant e 20 aiios, desde 1960 hasta 1980. Las conclusiones son que cuando
creci el tamatio del Estado creci el PIB general y tambin el no gubernamental, es
decir, la economa privada. El crecimiento de ambos factores fue mayor en pases de
nienor PIB inicial. Vase Rati Ram, "Goverment size and econoniic growth: a new
framework and some evidence cross-section time series data", en The American Econo-
mic Reuiew, marzo, 1986, citado por Benardo Kliksberg, "Hacia un nuevo paradigma en
gestin pblica", en La Reforma del Estado. Aspectos Tericos y experiencias. Caracas,
CLAD. Seleccin de Docurne~tos Cl we. v.7. No.1, junio de 1990. Por otra parte, un estudio
del Banco Mundial sobre el sector pblico establece que en los pases desarrollados en la
primera parte de este siglo la relacin gasto pblico sobre el PIB era del 10 por ciento;
actualmente es del 40 por ciento, lo que sobrepasa con creces a la media en Amrica
Latina (datos citados por Bernardo Kliksberg, op.cit.1. En el caso chileno esta proporcin
se redujo del 50 por ciento en 1972 al 30 por ciento en 1988. Vase, Christian Surez,
"Reseiia del Gobierno de Chile", en Avances recientes en la transformacin, redimensio-
namiento y modernizacin de l a administracin pblica en Amrica y Esparia. Caracas:
CLAD, Seleccin de Documentos Clave. v.7. No.2, diciembre, 1990.
8 En el caso chileno, en cambio, la aplicacin del modelo neoliberal, cuya primera expre-
sin se remonta a mediados de los setenta, antecedi en ms de una dcada al resto de
los pases de Amrica Latina, y se impuso bajo condiciones de un rgimen dictatorial sin
contrapesos sociales N polticos. De all que fue, y es considerado, la ms radical
aplicacin de la solucin neoliberal a la crisis econmica. A inicios de la dcada de los
ochenta este modelo sufre una seria crisis, logrando una cierta recomposicin a partir
de la mitad de la misma dcada. Ver Pilar Vergara, Auge y caida del neoliberalismo en
Chile. Santiago: FLACSO, 1985.
REFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICAP
como poderes fcticos, fundamentalismos o mesianismos destruc-
tivos, sistemas institucionalizados de corrupcin, o, simplemente, el
mercantilismo cuasi anrquico y salvaje de los grandes conglo-
merados econmicos crecientemente transnacionalizados.
En el corto plazo la recuperacin de algunas de las funciones
clsicas del Estado parecera imprescindible para responder a las
expectativas de crecimiento y desarrollo de aquellos sectores
medios y populares que han pagado el precio principal de las
polticas de ajuste. Desde esta perspectiva, las democracias emer-
gentes enfrentan el desafo de compatibilizar ajuste, desarrollo y
equidad, sin los instrumentos tradicionales con los que se cont
en otros periodos de estancamiento; es decir, sin una respuesta
de corte estatal que mostrara eficiencia en periodos histricos
precedentes. En el largo plazo, la redefinicin y el reforzamiento
de las funciones clsicas del Estado en el marco de procesos de
modernizacin, participacin, flexibilizacin y desburocratiza-
cin, parecen indispensables si se quieren construir modelos de
desarrollo e insercin de mnima autosustentacin en un mundo
transnacional.
Hacia una perspectiva analtica
Tampoco sirve, entonces, como solucin a la crisis de las teoras
del Estado, simplemente saltarse una reflexin sobre s u carcter
y multidimensionalidad, asumiendo una estrategia puramente
instrumentalista o pragmtica de reforma del Estado. As concebi-
da, tal reforma no pasara de ser una mera adaptacin administra-
tivo-burocrtica a situaciones nuevas llamadas genricamente
modernizacin, de un aparato institucional y organizacional,
cuyos sentidos, fines y orientaciones no se discuten o se dan por
definidos de una vez para siempre.
Sin tener la menor pretensin de desarrollar una teora, nos
interesa ubicarnos en una perspectiva que, a la vez, no pierda de
vista la especificidad e irreductibilidad del Estado y pueda dar
cuenta de las relaciones de ste con la sociedad. Desde esta
perspectiva, el Estado debe aparecer en su compleja naturaleza
y en todas sus dimensiones: institucional y simblica como mo-
mento y factor de la unidad nacional; cristalizacin de relaciones
PERFILES LATINOAMERICANOS
de dominacin, dotado del monopolio legtimo de la fuerza y de
poder coercitivo y de redistribucin; as como conjunto de insti-
tuciones y organizaciones reconocidas legtimamente como auto-
ridades piblicas a lo largo de un territorio.
La relacin privilegiada entre Estado y sociedad es la poltica.
Hablamos de rgimen poltico cuando tal relacin se da a travs
de mediaciones ins&itucionalizadas que resuelven los problemas
de ciudadana, formas de gobierno y procesamiento de conflictos.
A las relaciones entre Estado, poltica o sistema de represen-
tacin y mediacin, y sociedad civil o base social, articuladas
institucionalmente por el rgimen constituyente de la sociedad y
los actores sociales.
Entonces, toda referencia a una reforma o transformacin del
Estado, debe hacer referencia, a las diversas relaciones que se
establecen en la matriz socio-poltica, de la que el Estado forma
parte constitutiva.
EB Estado y Ba desrarticdaci6n de Ba matriz clsica
Hemos definido en otros trabajos, la matriz clsica en Amrica
Latina como aqulla que fusionaba dos o tres de las dimensiones
de toda matriz socio-poltica, subordinando, eliminando o dejan-
do escasa autonoma a las otras; ya fuera el caso de la identifica-
cin partido-Estado absorbiendo la sociedad civil; ya fuera el
caso de la imbricacin entre partidos u actores sociales presio-
nando hacia el Estado; ya fuera el caso de presin directa de
masas a travs de liderazgos carismticos eliminando el sistema
de representacin; ya fuera el caso de Estados a travs de reg-
menes militares controlando la sociedad civil.9
Est a matriz socio-poltica clsica, cuya vigencia con varian-
t es diversas se&n pases y momentos histricos se extiende en
9 Entre otros trabajos del niisnio autor, Manuel Antonio Garretn. "Politica, cultura y
sociedad en la transicin democrtica", en Nueva Sociedad, Eo.114, Caracas, julio-
agosto 1991.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
l a mayor part e de este siglo hast a iniciar procesos de descompo-
sicin en las ltimas dcadas, est aba asociada e n par t e al modelo
de desarrollo hacia adentro, por u n lado, y a lo que s e ha
llamado el Estado de compromiso, por otro.10 El l a s e basaba
tambin en u n consenso sobre el rol i nt ervent or del Est ado no
slo en l a economa, sino tambin en su papel de organizador
social y poltico, lo que ha llevado a algunos a denomi narl a
matriz Estado-cntrica.ll De ah que el referent e principal de
l a accin colectiva fuera el Estado, lo que l e daba a l a poltica
un papel central en la estructuracin de l a accin social, cual-
quiera que fuera la forma particular que adqui ri era esa polti-
ca segn pases y periodos.
En el caso particular chileno hemos caracterizado est a matriz
como de imbricacin entre sistema partidario y organizacin
social en tensin hacia el Estado, donde el papel del sistema
partidario en rgimen democrtico fue crucial par a l a constitu-
cin de actores colectivos que combinaban la referencia poltica-
ideolgica con la referencia a la base social organizada.12 En este
caso, el papel fundamental del Estado como foco de l a accin
colectiva y agente de desarrollo y distribucin, se caracteriz
porque la expansin de sus funciones se hizo normalmente por
agregacin y casi nunca por reestructuracin o transformacin
interna.13 As, sector o dimensin que se incorporaba al compro-
miso socio-poltico que se expresaba en el Estado, hacindolo
ms inclusivo, implicaba una ampliacin o agregacin y superpo-
10 Ver Alain Tourai ne. Amrica Latina Poltica y Sociedad. Espasa: Madri d, 1989.
11 Es el caso de Marcelo Cavarozzi que hace nfasis en l as rel aci ones e nt r e econom a y
Est ado al definir la mat ri z. Ver sus t rabaj os "Beyond t r ansi t i ons t o democracy i n
Latin America" (mimeo 1991) y "El cambio de mat ri z e n Amri ca Lat i na e n cl ave
socio-poltica". Mxico: FLACSO, 1992 (mimeo).
12 Manuel Antonio Garret n. Reconstruir l a Poltica. Transicin y corrsolidacirr demo-
crtica en Chile. cap.2, Editorial Andant e: Santiago, 1987. Ver t ambi n T. Moul i an.
"Desarrollo Poltica y Est ado de Compromiso. Desajuste y Cri si s Est at al e n Chile",
en Coleccin Estudios CIEPLAN 8, Jul i o 1982.
13 Anbal Pi nt o fue el primero en llamar la atencin sobre est e tipo de creci mi ent o
estatal por agregacin, en s us trabajos Chile: caso de desarrollo frustrado. Edi t ori al
Universitaria: Santiago, 1962 y Chile: economa di f ci l . Mxico: Fondo de Cul t ur a
Econmica, 1964.
PERFILES LATINOAMERICANOS
sicin orgnico-institucional y no una reorientacin de la accin
y aparato estatal. l4
El periodo que va desde 1964 a 1973, con los gobiernos de Frei
y Allende, sigpaificd una exacerbacin de los rasgos de la matriz
socio-poltica chilena clisica, especialmente en lo que se refiere
a l a expansin del papel del Estado y de la intervencin de la
poltica partidista en la sociedad, aiin cuando hay procesos de
desborde respecto de esta matriz en diferentes sectores sociales.
El r6ghen a ~ ~ n i ~ o en Chile, pmcigith la d ~ i ~ c i n de esta
matriz socio-poltica, pero este proceso est presente en otros pases, ya
sea por crisis econmicas prolongadas, o por los nuevos imperativos de
insercin en la economa mundial, o por procesos de modernizacin y de
inkrnacionalizacin de las economas, las culturas, las comunicaciones.
La modificacin del rol del Estado en la economa, bajo la solucin
neoliberal impuesta por el regimen de Pinochet, se movi en tres
vectores principales. El primero de ellos, fue el de las privatizaciones,
tanto de empresas como de servicios sociales. El segundo, la desre-
gulacin estatal de precios y de las actividades econmicas en
general, as como tambin de la fuerza de trabajo, h t o en lo que se
refiere a los mercados laborales como a los salarios.15 El terce-
Ejemplos de est e tipo de expansin estatal son los sectores agrario y previsional del
Estado, donde la incorporacin de un nuevo sector implicaba lacreacin de una nueva
agencia pblica o una nueva normativa que se superponia a las existentes sin modifi-
carlas u homogeneizarlas. Est a inorganicidad o superposicin institucional, puede
ilustrarse tambin con el hecho que el Ministerio de Agricultura posea en pleno proceso
de reforma agraria atribuciones d o sobre menos de 10 por ciento del presupuesto
pblico asignado al sector, o con el hecho de que una buena parte de las expropiaciones
de industrias o empresas bajo el gobierno de la Unidad Popular se hizo con decretos
que, sin mayor utilizacin, tenan una vigencia de cerca de cuarenta aios.
El ahorro fiscal en el gasto social tambin puede ser considerado parte de esta estrategia
de desregulacin de los salarios, porque la satisfaccin de las necesidades de salud,
educacin, previsin y vivienda son, e n un sentido general, parte del salario. En los
esquemas del Estado de bienestar o desarrollista, este complemento del salario era
financiado por el fisco. En el esquema neoliberal sufri un deterioro prolongado que
repercuti negativamente en las condiciones de vida de la poblacin, y particularmen-
t e de los trabajadores.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLlTICA?
ro, una poltica de apertura al comercio exterior, con incentivos
y facilidades para la diversificacin de las exportaciones y un
facilitamiento para la inversin extranjera, que otorg franqui-
cias para los flujos de capital.
a) La magnitud y profundidad del proceso de privatiza-
ciones puede medirse por un solo dato. En 1973, el Est ado
controlaba, o al menos tena part e de l a propiedad en 229
empresas. Actualmente slo 6 de las filiales de C O R F O , ~ ~
siguen estando totalmente en manos del Estado, y en slo 5
ms, el Estado tiene an participacin mayoritaria.17 Com-
parado el proceso de privatizaciones llevado a cabo en Chile,
con el de Gran Bretaa, tambin considerado radical, el
programa chileno, en cuatro aos, ha represent ado al menos
el doble de lo representado en Gran Bret aa en ocho aos,
en lo que se refiere a l a incidencia en l a economa: peso
relativo en el PGB, los ingresos pblicos, y las transacciones
burstiles. l 8
Independientemente de la evaluacin econmica e incluso
poltica del programa de privatizaciones, hay una consecuencia
evidente: el Estado chileno no tiene en la actualidad la funcin
de Estado empresario que tuvo en el pasado, ni tiene bajo su
control, actividades econmicas o servicios pblicos, ant es con-
siderados estratgicos, ya sea por su importancia econmica y
social, e inclusive de seguridad, como por ejemplo, comunica-
ciones, transporte, lneas areas, energa elctrica, agua pota-
ble, etctera. Hasta las compaas cuprferas nacionalizadas,
estratgicas por su importancia en el financiamiento del fisco,
16 La Corporacin de Fomento a la Produccin, CORFO, fue creada en 1939 y fortaleci-
da en las dcadas siguientes, con el objetivo de dot ar al Est ado de un i nst rument o
de fomento a la industrializacin que era considerada el pilar fundament al del
llamado modelo de desarrollo hacia adentro. La CORFO lleg a s er tambin el
smbolo, o la corporizacin del Estado empresario, de all que su achicamiento y
prdida de importancia, tiene no slo efectos econmicos, sino a la vez, efectos
ideolgico-polticos.
17 Vase Alejandro Foxley. "Experimentos neoliberales en Amrica Latina". Coleccin
Estudios CIEPLAN. No.26, Santiago, junio de 1989.
18 Vase Mario Marcel, op.cit.
PERFILES LATINOMERICANOS
estn siendo demandadas como privatizables por sectores de la
derecha.19
La segunda consecuencia del programa privatizador se refie-
r e al actor empresarial. Por un lado, el tema de las privatizacio-
nes durante el rgimen militar, fue un elemento importante para
restituir la confianza de los empresarios chilenos y extranjeros
ant e l a amenaza socialista del periodo precedente. Por otro lado,
se trat de una transferencia masiva de patrimonio y recursos
productivos en un esquema altamente concentrado, hacia unos
pocos grupos econmicos, tanto nacionales como extranjeros.
Ello genera un nuevo cuadro de correlaciones de fuerza, con
actores empresariales diferenciados, cuyo liderazgo recae en la
gran empresa, y donde se advierte un proceso de formacin de
una clase poltica empresarial con fuerte influencia ideolgica
sobre los sectores empresariales tradicionales prevalecientes en
el esquema de la matriz clsica. Por lo tanto en este esquema hay
que considerar un nuevo actor de importante gravitacin en la
toma de decisiones, tanto ecohmicas como polticas.20
Por otra parte, con la restriccin en el gasto pblico y el
consecuente deterioro de servicios como la educacin, la salud, la
vivienda, stos dejaron de constituir fuentes crecientes de empleo
pblico, con lo que adicionalmente el Estado perdi otra de sus
funciones importantes en la matriz clsica: la de Estado empleador.
Entre 1964 y 1970 el empleo pablico creci a una tasa de 4.9 por
ciento; entre 1970 y 1973, lo hizo a una tasa de 6.5 y entre 1974 y
1978 sta descendi a una tasa negativa de -5 por ciento.21 En la
dcada ha continuado la tendencia a la disminucin. En 1975
haba 26 funcionarios piblicos por cada mil y en 1989 alcanz la
proporcin de 10 a mi1.22
19 Con motivo de las huelgas desarrolladas en 1991 en la Gran Minera del Cobre, hubo
intensos pronunciamientos pblicos de personeros de Renovacin Nacional y de la
UD], planteando la conveniencia de privatizar el cobre. Esto oblig a la Comisin de
Cobre (CODELCO) del Ministerio de Minerfa e inclusive del Presidente de la Repblica,
a responder que durant e el gobierno de la Concertacin no se privatizara el cobre.
20 Vase Guillermo Campero. "Los empresarios chilenos durant e el rgimen militar y el
post plebiscito". Santiago: ILET, 1991 (mimeo).
21 Vase Alejandro Foxley, op.cit.
22 Vase Christian Surez. "Reseria del Gobierno de Chile", op.cit.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
i
La reduccin del financiamiento de los servicios y de personal
de la administracin pblica, si bien sirvi al objetivo de ajuste
del gasto pblico, ha despojado tambin al Estado de un mecanismo
distributivo y de creacin de condiciones de acceso social creciente
a recursos imprescindibles para el desarrollo, como son educacin,
salud, vivienda, previsin. Si se examina el gasto social per cpita
O I
en una serie de 1970 a 1989, slo en 1982 ste super en un 4 por
ciento al de 1970. El resto de los aos de la serie se ha mantenido
por debajo del nivel de 1970, siendo su punto ms bajo en 1976 que
alcanz slo el 62 por ciento del ao base.23
Pero la magnitud del experimento neoliberal en esta materia
no se reduce a indicadores cuantitativos. Tambin implic la
completa transformacin de la institucionalidad social en trmi-
nos de un repliegue del Estado y su sometimiento a las leyes del
mercado, en previsin, salud, vivienda y, en gran parte educa-
cin, en circunstancias que 40 por ciento de hogares en situacin
de pobreza y extrema pobreza que an existen, tienden a quedar
marginados de estos mercados y su acceso a ellos ser muy
precario de no mediar una reorientacin radical de las polticas
sociales. Recordemos que los procesos de reforma introducidos
por el gobierno de Pinochet, en el rgimen de previsin, salud,
educacin y vivienda, que trasladaron iniciativa y recursos desde
el Estado al sector privado -y tambin a los municipios en casos
como la educacin-, no han sido modificados sustancialmente por
el gobierno de la Concertacin.24
b) En el segundo vector anotado, es decir, la desregulacin de
precios y salarios, particularmente esta ltima tiene una importancia
primordial en el proceso de disolucin del rol histrico del Estado en
la matriz clsica. En efecto, la llamada flexibilizacin de la fuerza de
23 Vase M. Cabezas, 1988, citado e n R. French-Davis y D. Raczynski "The inipact of
global recession and national policies on living standars: Chile 1973-1989". Notas
Tcnicas, CI EPLAN. No.97, noviembre de 1990 (ltima edicin.)
24 Un trabajo reciente muestra que el efecto excluyente, dualizador, y segmentador de
esta institucionalidad social, que se ha mantenido en sus lneas bsicas, e s una de las
limitaciones para la efectividad de las polticas sociales y dificulta los objetivos
distributivos y de equidad que el gobierno democrtico se ha propuesto. Vase Pilar
Vergara, "Economa de mercado, Estado de bienestar, y consolidacin democrtica e n
Chile". Santiago: FLACSO, marzo de 1992 (mimeo).
PERFILES LATINOAb4ERICANOS
trabajo, que permite al empresario disponer discrecionalmente
de ella, incide no slo en el nivel de los salarios, porque disminuye
de manera sustantiva la capacidad de presin de los trabajadores
por mejoras salariales, sino tambin en el rgimen de empresa
dominante en el actual esquema productivo. De hecho, la represin
y prohibicin de los sin&catos durante la primera etapa del rgi-
men militar, y la ins&itucionalizacin del Plan Laboral en 1979,
modific de manera fundamental el complejo entramado de inte-
rrelaciones Estado, empresarios y trabajadores.
Las modificaciones a la legislacin laboral que implement el
rgimen autoritario fueron consideradas por sus gestores como
la mis importante modernizacin para el xito del modelo neo-
liberal. Ello signific que desaparecieran de la escena las inter-
mediaciones polticas de los conflictos y que stos se trasladaran
desde l a poltica a las empresas. En un marco de extrema debilidad
sindical por casi dos dcadas, obviamente a los trabajadores les
fueron impuestas unilateralmente tanto las condiciones de trabajo
como los niveles salariales. En ambas dimensiones hubo un franco
deterioro que se manifest en la lenta recuperacin del poder
adquisitivo que en 1990 recin alcanz los niveles de 19'70 y en una
precarizacin del empleo, que ya ha pasado a ser prcticamente una
caracterstica de la reestructuracin empresarial del pas.25
Con motivo de la discusin de las reformas laborales propuestas
por el gobierno de la Concertacin durante el periodo legislativo de
1990, la reaccin empresarial y de la derecha respecto de minimizar,
por un lado, la injerencia del Estado en los confli&s laborales, y por
otro, mantener en el nivel mnimo posible el poder negociador de los
sindicatos. Un anlisis del debate piblico de las refomas laborales,
tanto en el mbito poltico del poder legislativo como respecto del
pronunciamiento de los gremios empresariales, permite c o n c l ~ que
en el marco democrtico, los empresarios parecen dispuestos a pol-
ticas de concertacin en el plano del gran escenario sociopoltico
25 Una interesante discusin sobre la relacin entre modernizacin y precarizacin del
empleo en el rgimen de empresa imperante en Chile se encuentra en Alvaro Diaz,
"Modernizacin autoritaria y rgimen de empresa en Chile", en Revista Proposicio-
nes, No.18. SUR: Santiago, 1990 y "Chile en los noventa: reorganizacin y reestructu-
racin social", borrador de discusin. Santiago: SUR, 1991.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
-Acuerdo Marco, relaciones armnicas con el equipo econmico,
discusin tcnico-burocrtica con las autoridades de gobierno en
materias que les conciernen-, pero no estn dispuestos a una
modificacin, ni siquiera mnima, en el mbito de las estructuras
de poder al interior de las empresas. El discurso empresarial
asimila unilinedmente el concepto de libertad empresarial con
el concepto de libertad de disponer de la fuerza de trabajo y de l a
gestin al interior de las empresas.26
Sin duda la marginacin del Estado del esquema tripartito
prevaleciente en la matriz clsica, en la que jugaba como interme-
diacin y equilibrio -o desequilibrio- en el conflicto social, cambia
sustancialmente la naturaleza de ste. Y el juego de correlaciones
de fuerza se traslada del escenario poltico al escenario social. Este
proceso si bien produce efectos de autonomizacin de los actores
sociales, conlleva el peligro de generar tensiones por las demandas
insatisfechas de los trabajadores, de no mediar la generacin de
nuevos canales institucionales para el procesamiento de los conflic-
tos. En el primer periodo democrtico han primado las actitudes
moderadas de los trabajadores, bsicamente debido a la existencia
de un pacto tcito de gobernabilidad entre los trabajadores organi-
zados y el gobierno de la Concertacin. Sin embargo puede darse
en el futuro, en un cuadro de mayor fortaleza y recomposicin del
movimiento sindical o de tensionamiento de ste con sectores no
organizados o marginalizados, un conflicto social con mayores
consecuencias para la gobernabilidad.
26 Los grupos empresariales iniciaron en 1987 una estrategia ideolgica y comunicacional
que llamaron La Batalla de las Ideas. Esta iniciativa pretenda constituirse en un factor
de cohesin del empresariado en torno a viejos principios tales como la defensa de la
propiedad privada, el legtimo derecho a la ganancia, el papel del empresariado en el
desarrollo, etctera Se llegaba a afirmar que el empresariado deba actuar siti complejos
en la obtencin de beneficios, en una abierta alusin al avance de las ideas socializantes
e igualitarias de la dcada de los sesenta. De hecho la mayora de estos conceptos fue
recogida en el Acuerdo Marco, una especie de acta de declaracin de intenciones
suscrita ent re empresarios, trabajadores y gobierno. Un anlisis pormenorizado del
comporamiento empresarial en los dos primeros aos de gobierno de la Concertacin
se encuentra en Lais Abramo y Malva Espinoza. "Comportamiento empresarial en la
transicin democrtica". Santiago: ILET, diciembre de 1991 (mimeo).
PERFILES LATINOAMERICANOS
c) Respecto del tercer veetor, la apertura al comercio exterior,
en el modelo neoliberal el Estado tuvo un rol de extraordinaria
intervenci6w para gestar las bases de una desregulacin que se
asienta sobre ventajas comparativas de corto plazo. ES decir, un
sector exportador de recursos naturales, de poco valor agregado,
que hace la economa extraordinariamente vulnerable a cambios
en el mercado mundial, y que por otro lado, presenta un vaco ya
que no hay una autoridad estatal que ejerza actividades de control
y fiscalizacin por ejemplo, en relacin a los desequilibrios ecolgi-
cos, a l a depredacin de recui~sos naturales. E110 implica un decai-
miento del concepto de bien comn tradicionalmente asociado al
patrimonio natural e inclusive cultural de la nacin. Ea otra ventaja
comparativa de corto plazo que se hace $ifcilmente sostenible en un
rgimen democrtico es el bajo nivel de los salarios, y altas tasas de
desemple6, subempleo e infomalizacina. Desde esta perspectiva, el
modelo neoliberal deja planteada la necesidad de una reorientacin
del comercio exterior que cokpatibilice desarrollo social y econmi-
co, a la vez que sea sostenible en el tiempo.27
En la perspectiva que desarrollamos en este trabajo, la transfor-
macin del Estado no se reduce a los cambios en su papel econ-
mico, sino al conjunto de dimensiones que lo constituyen y a su
papel en Bo que hemos denominado la matriz socio-poltica.
a) En este sentido, el rgimen militar signific una restriccin
del papel del Estado, aunque con las reservas anotadas, en el
campo de la regulacin y de actor econmico y, especialmente,
en su capacidad de agente de redistribucin e integracin social.
Las reorganizaciones del aparato institucional y organizacional
del Estado en mbitos como la salud, la educacin o agrario, por
citar algunos ejemplos, llevaron a la prctica parlisis de la
dimensin decisoria y ejecutiva de la accin estatal, mermando su
papel de agentes inategrativos. En esto rigi el principio inverso
27 Respecto a la vulnerabilidad del comercio exterior vase, carlos Ominami y Roberto
Madrid. "Chile: elementos para la evaluacin del desarrollo exportador", e n Proposi-
ciones 18. Santiago: SUR, 1990.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
al de l a agregacin que hemos mencionado, es decir, el simple
corte y reduccin.28 En cuanto al otro elemento integrativo del
Estado, que es la funcin judicial, pas a ser parte de l a dimen-
sin coercitiva.
b) En la dimensin coercitiva el rgimen militar implic una
expansin radical del papel del Estado. Ello, al menos, en tres
mbitos.
Por un lado, la extensin, intensificacin y centralizacin de
la dimensin directa represiva29 y en la eliminacin bajo su
vigencia del sistema de representacin partidaria. Sin embargo,
no logr eliminar el sistema de partidos y ste, aunque con
problemas mayores en su capacidad de articular y representar
demandas sociales, vuelve a constituirse en el actor principal del
juego poltico.30
Por otro lado, en la alteracin del equilibrio tradicional entre
poder militar y poder poltico, rompiendo la subordinacin del
primero al segundo no slo de hecho durante todo el periodo del
rgimen militar, sino institucionalizado para el futuro prerroga-
tivas y un cieqto poder de veto de las Fuerzas Armadas, cristali-
zados en la Constitucin de 1980 y en las Leyes Orgnicas
Constitucionales de las Fuerzas Armadas y Carabineros.31
Un tercer mbito en que se expresa esta dimensin autorita-
rio-coercitiva es en el proceso mismo de regionalizacin y forta-
lecimiento de las autonomas locales y regionales, lo que se
28 Ver Pilar Vergara. Auge y caida del neoliberalismo en Chile. Santiago: FLACSO Chile,
1985.
29 Ver el Informe de la Comisin Verdad y Reconciliacin. Santiago, 1991. La insercin
de carabineros dentro del esquenia institucional de las Fuerzas Armadas ( Junt a de
Gobierno y paso de su dependencia del Ministerio del Interior al Ministerio de
Defensa) forma parte de este mismo proceso.
30 Manuel Antonio Garretn. "The political opposition and t he party sistem under t he
military regime", en P. Drake e 1. Jaksiic, eds. The struggle for dentocracy in Chile.
Nebraska: University of Nebraska Press, 1991.
31 Las leyes orgnicas constitucionales son regulaciones prescritas por la Constitucin
de 1980 que se refieren a diversos mbitos especficos como municipalidades, educa-
cin, Fuerzas Armadas, etctera. En general fueron dictadas en el ltimo tiempo del
rgimen militar y requieren de un qurum especial para su modificacin, levemente
inferior al requerido para realizar cambios a la Constitucin y de un proceso especial
ant e el tribunal constitucional.
PERFILES WTINOAMERICANOS
produjo fue una distribucin especial-institucional con criterio
administrativo-militar, y un traspaso de decisiones a autoridades
unipersonales designadas por el poder central, aumentando as
l a capacidad de control vertical y autoritario sobre el imbito
local. En todo caso, l a ideologa de regionalizacin y municipali-
zacin que acompafi estos procesos, hace difcil para cualquier
actor estatal en un rgimen democrtico volver al centralismo
caracterstico de la matriz clisica.
c) As, en l a nueva ecuacin Estado-sociedad -especialmen-
t e economa- implantada por el esquema combinado militar-
neoliberal, los requerimientos al Estado son mltiples y sus
capacidades limitadas. Desde esta perspectiva se puede afir-
mar que l a desarticulacin fue parcial, porque la poltica vuel-
ve a ser de importancia capital. Si el Estado no cuenta ya con
una cuota de poder tanto propia como proveniente de superac-
tores, que le permita imponer condiciones con menores contra-
pesos sociales y sectoriales, su principal recurso es el poltico.
Cualquier gobierno democrtico debe obtener legitimidad para
sus polticas. Y debe obtener una cierta voluntariedad de los
actores sociales y econmicos, para sus fuentes de recursos y
para la consecucin de sus orientaciones.
Ejemplos de estas afirmaciones son las complejas negocia-
ciones sociales y polticas que han debido sortear las reformas
institucionales propuestas por el gobierno de la Concertacin.
La Reforma Tributaria, indispensable para el financiamiento
del gasto social fue producto de una negociacin entre el actor
gobierno y uno de los partidos de oposicin de derecha, Reno-
vacin Nacional, prcticamente al margen de los actores socia-
les y otros actores polticos. Tal reforma, para ser viable,
implic ciertas concesiones a las demandas del sector empresa-
rial en relacin al proyecto original, referidas al mayor por-
centaje de IVA, menor aumento de la carga impositiva que el
planteado por el gobierno y fijacin de un plazo de cuatro aos
para dicho aumento. Por su lado las Reformas Laborales, fue-
ron el resultado de una negociacin social, primero, entre
empresarios-trabajadores; poltica, despus, en los trmites
legislativos; y, finalmente, una difcil negociacin casi implci-
t a gobierno-trabajadmes, para que stos aceptaran con realis-
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICAP
mo los mnimos mrgenes de cambio que se haban logrado en
esa materia. En este marco la apuesta del gobierno es por que los
empresarios acepten que una modernizacin de las relaciones
laborales es imprescindible para avanzar en un crecimiento y
estabilidad social sostenible en el tiempo, y que los t rabaj a-
dores acepten un periodo de gracia necesario para l a estabi-
lidad y consolidacin de la democracia. Por ot r a part e, l as
autoridades econmicas hacen una apelacin constante al em-
presariado para que aumente l a inversin, modernice s us em-
presas, reconvierta los esquemas productivos y humanice las
relaciones laborales, pero en definitiva, todos estos comporta-
mientos estn a discrecin de los actores sociales econmicos y
polticos, y en mucho menor medida de mecanismos fiscaliza-
dores o de control estatal de la matriz clsica.
d) En sntesis, las transformaciones del Estado bajo el
rgimen militar y la desarticulacin parcial de l a matriz socio-
poltica dejan planteado el problema de una reconstruccin mo-
derna y eficiente de la capacidad del Estado como agente de
desarrollo e integracin. Ello, por un lado implica la redimen-
sin de su poder coercitivo, la reformulacin de las relaciones
cvico-militares, la transformacin de l a funcin judicial, as
como la resignacin democrtica de los procesos de descentrali-
zacin. Y por otro, la recuperacin de recursos econmicos y
polticos para asegurar niveles de equidad y desarrollo nacio-
nal, as como de las funciones distributivas y de proteccin del
patrimonio natural y humano del pas, que permita hacer
frente a la denominada deuda social expresada en vastos sec-
tores empobrecidos y sometida a condiciones sobrehumanas de
existencia.32 Finalmente, la reconstitucin de la capacidad de la
interlocucin del Estado con el sistema de representacin poltica
y los actores sociales.
32 Las diversas encuestas de opinin pblica en el ltimo tiempo muestran, por un lado,
la permanencia de un clima bsicamente estatista pese a la propaganda contraria del
rgimen militar y a las polticas neoliberales al respecto. Por otro lado, la prioridad
asignada a la lucha contra la pobreza como la tarea de la sociedad chilena e n los
prximos anos, pese a la difusin de los indicadores de xito econmico.
PERFILES LATINOMERICANOS
El gobierno democrtico que asume en 1990, tena dos tareas
inmediatas y simultneas. La primera, completar la transicin
democrtica, superando los enclaves autoritarios dejados por el
rgimen militar en materia institucional -aspectos de la Cons-
titucin y ot ras normas legales- y de derechos humanos, y
neutralizando al menos aqullos referidos a actores no democr-
ticos -el pinochetismo. La segunda, iniciar la consolidaciw demo-
crtica, a travbs, sobre todo, de las polticas de democratizacin
social.33 h b a s tareas implicaban una recomposicin de la matriz
socio-poltica desarticulada por el rgimen militar, no en termi-
nos de la vuelta a la matriz clsica, sino de su superacin. En
este sentido, la reforma del Estado, apareca en su doble dimen-
sin de cambios en el Estado mismo y en sus relaciones con el
sistema de representacin y la sociedad civil.
Ms que una estrategia global frente a1 conjunto de enclaves
autoritarios y frente a las tareas de democratizacin social, el
gobierno asumi una estrategia de enfrentamiento focalizado de
los problemm.34 Ello, negociando en cada caso los aspectos necesa-
rios para lograr que su mayora social, poltica y electoral, pudiera
plasmarse en la mayora institucional obstaculizada precisamente
por ciertos de los enclaves institucionales, como el sistema electoral
y la existencia de senadores designados.35
33 Manuel Antonio Garretn. "La redemocratizacin poltica en Chile. Transicin, inau-
guracin y evolucinn. Centro de Estudios Pblicos. No.42, Ototo 1991.
34 Agradecemos la informacin respecto de las reformas adniinistrativas entregadas por
Angel Flisfich y Eugenio Lahera. La interpretacin es de nuestra exclusiva reponsa-
bilidad.
35 Dos ejemplos de este tipo de tratamiento, que tanibin se hizo extensivo a las otras
reas que examinaremos ms sistemiticamente son: por un lado, la coordinacin de
los diversos organismos de inteligencia y seguridad y la creacin de una instancia a
est e respecto, donde se mezclaron dos debates coyunturales, uno en torno a las
cuestiones de seguridad provocado por los temas de la delincuencia y el terrorismo y
el ot ro por un asunt o de espionaje poltico. Tampoco se defini una posicin precisa
respecto a la dependencia ministerial de carabineros, que el gobierno militar haba
traspasado desde el Ministerio del Interior al Ministerio de Defensa. Por otro lado, la
ley en torno al Consejo Nacional de Televisin, organismo de tuicin sobre ciertos
aspectos del conjunto de la televisin, y a la televisin estatal, donde lo que prim fue
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICAP
Descentralizacin y municipalizacin
Una fuente de expectativas ha sido una reforma del Estado que
promueva l a descentralizacin y regionalizacin administrativa
y poltica dekpas. Sin duda, sta es una solucin de gran enver-
gadura en un pas de extraordinaria centralizacin como Chile.
Una experiencia indita que abre posibilidades de desarrollo de
sociedades civiles locales, en donde el ejercicio de la ciudadana,
puede alcanzar niveles mensurables de eficacia y control social
hacia la poltica. Todo ello, evitando los riesgos, de nuevas-for-
mas de control poltico y clientelismo. Pero, t an importante como
este ejercicio poltico, es contar con recursos materiales, finan-
cieros, productivos y culturales que sustenten u n desarrollo eco-
nmico, social y poltico a nivel regional y local.
La estrategia en esta materia seguida por el gobierno democr-
tico fue concentrarse en la reforma municipal, especficamente en
las elecciones democrticas de autoridades, asignndole a la refor-
ma constitucional respectiva el carcter de paso primero y decisivo
en completar las tareas de democratizacin poltica. Recordemos
que en la Constitucin de 1980 los alcaldes eran designados, cons-
tituyndose sta en una de las mayores restricciones al ejercicio de
la soberana popular en la eleccin de autoridades.
Las negociaciones con la oposicin, que contaba con l a abru-
madora mayora de alcaldes designados por el gobierno militar,
obligaron a globalizar el problema y a enfrentar la cuestin de los
gobiernos de nivel regional, para lo cual no haba ni la experiencia
histrica, ni los estudios necesarios. Adems, la divisin territorial
en regiones del pas hecha bajo el gobierno militar, distaba mucho de
responder a criterios fincados en l a historia o la tradicin regional.36
el criterio de garantizar el pluralismo ideolgico-poltico, pero donde quedaron ausen-
tes la dimensin tcnica, un marco normativo y un debate slido sobre la naturaleza
de la televisin pblica, a la que se le acordaron los mismos criterios que a la televisin
privada.
36 Como datos anecdticos, que muestran el carcter relativamente artificial y no
enraizado en identidades slidas que hasta ahora ha tenido el proceso de regionaliza-
cin, recordemos que las regiones son llamadas por un nmero y no por un nombre y
que hasta el da de hoy existen reclamos de diversos sectores respecto de su ubicacin
dentro del esquema actual de regionalizacin.
PERFILES LATINOAMERICANOS
En todo caso, tanto en Pa discusin parlamentaria como en la
posicin de los partidos frente a las caracteristicas y composicin
de los gobiernos regionales y municipales, prim el criterio estricto
de conveniencia electoral. Ello dej en un plano subordinado al
debate sobre la naturaleza y funciones que deben asumir los pode-
res locales y regionales en el marco de un proceso de modernizacin
y democratizacin que debe, a su vez, respetar aspiraciones y tradi-
ciones nacionales.
La reforma ccans&ituciona% sobre regionalizacin y municipa-
lizacin fue promulgada en noviembre de 1991. Esto permiti, a
su vez, reformar la Ley Orgnica Constitucional de Municipali-
dades, promulgndose dicha reforma en marzo de 1992. El pro-
yecto legislativo sobre gobiernos regionales estaba en trmite en
el Congreso an en agosto de 1992 y consagra la eleccin indirec-
t a de ellos.
Sin lugar a dudas, la reforma municipal es el paso ms imgor-
t ant e logrado hasta ahora por iniciativa del gobierno de la Con-
certaciw en materia de democratizacin poltica. As, las eleccio-
nes de junio de 1992 realizadas como consecuencia de esa
reforma, permitieron la eleccin directa de los concejales, quie-
nes eligen a su vez al alcalde, a menos que alguno de los conceja-
les haya obtenido el 35 por ciento de los votos y pertenezca a la
lista ms votada, en cuyo caso se convierte automticamente en
alcalde electo.37
En trminos generales se puede afirmar que las dems modi-
ficaciones introducidas a la ley, tales como atribuciones del alcal-
de y del Concejo, composicin del Consejo Econmico y Social,
que incluye representacin de la comunidad organizada, alcance
y proyeccin de las funciones municipales en el desarrollo local,
financiamiento y realizacin de servicios comunitarios, abren
perspectivas para iniciar un nuevo estilo de desarrollo econmi-
co, social y poltico en el pas, ya que permiten, por una parte, la
37 Este niecanismo fue uno de los puntos ms polmicos en la tramitacin de las
reformas. La postura inicial de la Concertacin era que hubiera listas separadas para
alcalde y concejales o, en su defecto, que fuera elegido alcalde el candidato m8s votado,
sin cuota mninia. El mecanismo aprobado, finalniente, fue la postura de la oposicin.
Las primeras elecciones municipales s e efectuaron el 28 de junio de 1992.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
descentralizacin administrativa, a la vez que posibilitan meca-
nismos.de participacin ciudadana como los mencionados.38 Ello
siempre que las insuficiencias de la ley debidas a la primaca del
clculo poltico electoral en su tramitacin, como el del sistema
de nominacin de alcalde, se superen aprovechando el propio
aprendizaje de esta primera experiencia.
La reforma judicial
La crisis del Poder Judicial es un tema controvertido, porque ha
estado vinculada en los discursos y alusiones a uno de los puntos
ms sensibles no resueltos durante la transicin, el que es las
demandas de justicia y reparacin frente a la sistemtica violacin
de los derechos humanos acaecida durante el rgimen militar.
El gobierno de la Concertacin ha implementado un conjunto
de medidas para responder a estas demandas de justicia entre las
que se cuenta39 la creacin de la Comisin Verdad y Reconcilia-
cin -denominada tambien Comisin Rettig por el nombre de su
presidente; esta comisin fue conformada por personalidades de
todo el espectro poltico, incluso personeros del rgimen militar-
al estilo de la Comisin Sbato en Argentina. Ella tena por
objeto conocer y difundir la verdad sobre las violaciones cometi-
das que implicaron muerte o desaparicin de personas. La Comi-
sin public un informe vastamente difundido donde, adems, se
hace una serie de propuestas de reparacin a los familiares de las
vctimas y de reconciliacin de la sociedad en esta materia. Si
bien estas medidas apuntan a importantes dimensiones de este
complejo y doloroso fenmeno, queda an pendiente la demanda
38 Una s nt esi s de l as modificaciones introducidas a est e cuerpo legal se encuent r a e n
Dernocracia Regional y Local. No.4, Santiago: Ministerio del I nt er i or , Subsecr et ar a
de Desarrollo Regional y Adn~i ni st rat i vo, enero-febrero de 1992.
39 Ent r e est as medidas est n, adems de ot r as de carcter simblico de gr an efectividad,
las Ilaniadas leyes Cumplido -apellido del Ministro de Just i ci a- que han perniitido
acelerar los juicios pendientes de los presos polticos; la facultad ot orgada al Pr esi den-
t e de la Repblica para conceder indulto a presos polticos; una ley de reparaci n par a
los faniiliares de desaparecidos y ejecutados polticos con compensaciones econmicas;
la creacin de la Oficina del Retorno, par a ayudar a la repat ri aci n de exiliados,
et ct era.
PERFILES LATINOAb ERICANOS
central de la opinin ptiblica, que es el juicio y eventual castigo
a los culpables de violaciones de derechos humanos bajo el rgi-
men militar.40 La Ley de Amnista dictada por Pinochet en 1978
y la decisin del actual gobierno de no promover su derogacin ni
tampoco una norma legal que permita al menos que se investiguen
los crmenes amnistiados hasta 1978, son el principal impedimento
para juzgar a los responsables, y para conocer el destino de los
desaparecidos. Esto deja un vaco importante y, entonces, la efecti-
vidad y la justicia de las importantes medidas tomadas hasta ahora
quedan opacadas ante la opinin piblica, la que evala tales medi-
das como insuficientes para resolver la cuestin de la impunidad.
Una de las principales conclusiones del Informe Rettig, emi-
tido en febrero de 1991, fue justamente la responsabilidad que le
cupo al Poder Judicial, que actu de manera subordinada, permi-
siva e inclusive de cmplice en dicha situacin, al no ejercer
facultades de poder independiente frente al rgimen autoritario.
Evidentemente l a reaccin de la Corte Suprema fue defensiva
y contraria a aceptar dicha evidencia. Postura a la que se suma-
ron sectores de la derecha, particularmente la Unin Democrti-
ca Independiente (UDH) y los ncleos autoritarios ms comprome-
tidos con el pasado rgimen. De all que el tema de la actual crisis
del Poder Judicial, siga siendo una materia en extremo sensible
a pesar de la urgente necesidad de readecuar esa estructura al
rgimen democrtico que garantice la plena vigencia del Estado
de Derecho. De hecho el tema de la-reforma judicial desborda la
cuestin pendiente de la violacin a los derechos humanos, pero
sta impide su tratamiento directo y eficaz.
Ms all de las cuestiones relativas a los derechos humanos y
sus violaciones bajo el rgimen militar, los proyectos de reforma
presentados por el Ejecutivo desde abril de 1991, con indicacio-
nes en agosto y noviembre de 1991, estn cumpliendo diferentes
trmites legislativos.41 Los puntos de la reforma propuesta estn
directamente relacionados con el tema de la independencia, pro-
40 Esta demanda aparece e n primera prioridad en las encuestas respecto de los temas
pendientes de la transicin poltica.
41 A mediados de 1992 los proyectos estaban en la Comisin de Legislacin y Justicia,
que ha introducido modificaciones al proyecto original.
IREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
bidad, y eficiencia del Poder Judicial y tambin con l a defensa del
individuo frente a posibles arbitrariedades del Estado. Se plan-
tea, ent re otras cosas: modificar el sistema de nombramiento de
los Jueces de l a Corte Suprema; l a creacin de u n Consejo Nacio-
nal de Justicia; la creacin de l a institucin del Defensor del
Pueblo; la modernizacin del sistema judicial, etctera.
La oposicin ms cerrada frent e a est as reformas proviene
de l a Corte Suprema, que ha manifestado su t ot al rechazo al
proyecto del Ejecutivo y de l a UDi, partido ms est rechament e
vinculado al pinochetismo que el otro partido de derecha,
Renovacin Nacional. La UD1 inclusive vot en cont r a de l a
idea de legislar sobre la reforma. Si n lugar a dudas, est e t ema
seguir siendo una materia de arduas negociaciones, pero el
gobierno espera llegar a acuerdos con Renovacin Nacional,
para proceder a s u resolucin, an cuando l as modificaciones
introducidas al proyecto del Ejecutivo en l a Comisin de Legis-
lacin y Justicia representan u n retroceso en los objetivos
propuestos. Cabe hacer not ar que, pese a que l a ciudadana no
participa de este debate pblico, las encuest as de opinin
muest r an que el 80 por ciento opina a favor de adopt ar refor-
mas al Poder J ~ d i c i a l . ~ ~ Asimismo, la gr an mayora est i ma que
los problemas de l a justicia chilena, una de l as i nst i t uci ones de
ms bajo nivel de confianza en l a opinin pblica, no son reduc-
tibles a cuestiones de recursos, dotacin, modernizacin o acceso
a ella, sino que provienen del sesgo ideolgico de una justicia que
se estima est a l servicio de los poderosos.
Reforma a la administracin pblica
En esta materia, el actual gobierno ha optado por una poltica
gradual que permita mejorar la eficiencia de la gestin estatal,
sin plantear la cuestin de una reforma integral y de conjunto al
aparato administrativo-institucional.
El objetivo principal declarado es producir un fortalecimiento
de funciones primordiales del Estado, en un esquema descentra-
42 Instituto para el Nuevo Chile, citado en Bitcora Legislatiua, No.14, Santiago: PAL,
15-19 abril 1991.
PERFILES LATINOAMERICANOS
lizado y moderno para lograr una reorientacin del desarrollo
nacional con mayores niveles de equidad. En este sentido, es
interesante comprobar la %rinculacin entre una medida dirigida
a obtener mayores recursos del Estado, la reforma tributaria, la
creacin de una instancia estatal nueva para administrar parte
d. esos recursos, a travs de un Fondo de Solidaridad, y una
poltica focalizada en combatir la pobreza como la realizada por
esa instancia.
En este plano aparte de las grandes reformas constituciona-
les ya mencionadas sobre regionalizacin -en trmite, pero en la
que hay acuerdo poltico- y la reforma municipal ya aprobada,
hay algunas medidas de carcter administrativo que se mueven
en el doble eje de democratizacin social y de modernizacin y
mejoramiento de la eficiencia de la gestin giblica.
Ent re ellas cabe destacar,43 la creacin del Ministerio de
Planificacin y Cooperacin y del Ministerio Secretara General
de la Presidencia; la creacin de dos instancias transversales para
velar por el criterio general de las polticas pblicas en sus mbitos
especficos: -Servicio Nacional de la Mujer, con rango ministerial,
e Instituto Nacional de la Juventud-; la creacin de la Comisin
Especial de Pueblos Indgenas, para el estudio y formulacin de
polticas hacia los grupos tnicos y, fundamentalmente, para el
estudio y proposicin de las reformas constitucionales y legales
pertinentes; la creacin del Fondo de Solidaridad (FOSIS) ya men-
cionado, con el objetivo de apoyar iniciativas productivas de los
sectores pobres; la constitucin de comits interministeriales de
coordinacin programtica -Comit interministerial poltico, eco-
nmico, econ6mico-social, de infraestructura, de desarrollo produc-
tivo, etctera-; la constitucin de comisiones nacionales -de Riego,
Transporte, Medio Ambiente y Descontaminacin, etctera-; los
planes de capacitacin, informatizacin, y equipamiento del sector
pilblico; las medidas de descentralizacin y desconcentracin admi-
nistrativa, adems de las mencionadas en relacin con la transfe-
rencia de competencias a los gobiernos regionales y comunales,
respecto de las gestiones ministeriales.
43 Vase Christian Surez, op. cit.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
En suma, las medidas administrativas mencionadas, aunque
no forman parte de una visin y paquete global, muest ran, al
menos, una voluntad poltica para dotar al aparat o est at al de
mecanismos que permitan l a generacin de polticas pblicas con
mayores niveles de eficacia, coordinacin y agilidad. Natural-
mente, la eficiencia y l a eficacia de estas medidas, slo podrn
medirse en plazos ms largos, ya que la sola reestructuracin
orgnica no garantiza una gestin estatal eficaz, si st a no va
acompaada con una prctica social y poltica democrtica e n l a
interaccin Estado y sociedad.44
Las reformas polticas pendientes
Hemos mencionado que la Constitucin de 1980 representaba u n
conjunto de enclaves autoritarios que trababan el funcionamien-
to democrtico. Desde 1985 con la firma del llamado Acuerdo
Nacional, documento suscrito por 21 lderes de centro, derecha e
izquierda, se haban venido planteando acuerdos para modificar
la Constitucin. A esta iniciativa hay que agregar l a formacin
de una comisin de juristas que plasm las ideas centrales del
Acuerdo Nacional, en un nuevo documento, "Bases de Sust ent a-
cin del Rgimen Democrtico" de 1986, y, finalmente, l a forma-
cin de una comisin tcnica de la Concertacin y Renovacin
Nacional para llegar a acuerdos sobre estas modificaciones, e n
1989.45 Estas fueron objetadas e n parte por el gobierno de Pino-
chet y las que contaron con su aprobacin fueron plebiscitadas
en julio de 1989 antes de las elecciones presidenciales de ese ao:
derogacin de algunos impedimentos al pluralismo poltico; re-
duccin del primer periodo presidencial de ocho a cuatro aos;
cambio en la composicin y atribuciones del Consejo de Seguri-
dad Nacional; cambio de algunos qurum para modificaciones
44 Actualmente se plantea la necesidad de generar un nuevo paradigma en la concepcin
del Estado y de la administracin pblica, justamente superando los cuellos de botella
conceptuales que han enmarcado la discusin en Amrica Latina. Entre otros, superar
las concepciones de reduccionismo formalista que reducen el tema de la eficiencia a
mejorar el organigrama, los procedin~ientos, e s decir, la formalidad instrumental. Vase
Benardo Kliksberg, opxit.
45 Vase Bitcora Legislativa. No.8, Santiago: PAL, 10 de mayo de 1991.
PERFILES LATlNOAMERlCANOS
constitucionales; aumento del nimero de senadores para ate-
nuar la gravitacin de los designados, etcktera. Entre otras ma-
terias, los acuerdos alcanzados que no se materializaron se
referan a: eliminacin de la institucin de senadores designa-
dos; modificacin del Tribunal Constitucional; reduccin del
qu6rum de tres quintos a mayora simple para modificar las leyes
orginicas constitucionales; modificacin de la composicin del
Consejo de Seguridad Nacional de modo tal que las Fuerzas de
Orden y Seguridad no tuvieran mls miembros que los otros
poderes del Estado; aumento del nimero de senadores y de
diputados; modificacin del sistema electoral, salvaguardando el
principio proporcional que estaba vigente en la Constitucin de
1925, etctera. Sin embargo, la oposicin al gobierno actual,
formada principalmente, por dos partidos de derecha ha manifes-
tado su desacuerdo con respecto de la introduccin de nuevas
reformas, invocando nuevamente que stas producirn un des-
mantelamiento de la institycionalidad vigente.
En marzo de 1992 el Ejecutivo anunci una agenda de refor-
mas, frente a l a cual la primera reaccin de la derecha, incluyen-
do a Renovacin Nacional, ha sido desconocer los acuerdos pre-
vios y pronunciarse negativamente ante cualquier reforma que
proponga el Ejecutivo.46 Ante este panorama el destino de aque-
llas iniciativas parece incierto. Sin embargo, la lgica poltica
que ha imperado hasta el momento ha sido una lgica de nego-
ciacin y bsqueda de consensos, lo que permite suponer que se
abrir un nuevo debate poltico en torno a stas u otras reformas
que se planteen. Un factor que puede modificar esta lgica lo
constituye el modo cmo se evalen los resultados de las eleccio-
nes municipales de junio de 1992, en relacin con las prximas
elecciones presidenciales y parlamentarias de 1993.
46 La respuesta del gobierno es que confa en una revisin de est a postura y que espera
que la oposicin conozca los proyectos ant es de rechazarlos de plano y en bloque. Con
ocasin del Mensaje Presidencial de Mayo de 1992 el gobierno anunci el envio de un
paquete de reformas constitucionales de tipo poltico, que incluye varias de las
mencionadas y ot ras como el trmino de la inmovilidad de los comandantes en jefe de
las Fuerzas Armadas. Envi el proyecto de reforma del sistema electoral, reemplazan-
do el actual, mayoritario binominal, por uno proporcional, expresando su voluntad de
que todos estos proyectos sean discutidos con posterioridad a la eleccin municipal.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
La fortaleza del sistema poltico depender del destino y
profundidad de reformas como las mencionadas, adems de otros
procesos polticos de mayor tiempo de maduracin. Quizs el
principal de stos sea una reforma al carcter del rgimen presi-
dencial que responde a la matriz clsica y que no sufri sustan-
ciales modificaciones en la propuesta institucional heredada del
rgimen autoritario. En realidad, la concentracin del poder
presidencial se adecuaba a una perspectiva de democracia prote-
gida o restringida del proyecto autoritario. En el debate poltico
actual en Chile es de difcil consenso una reforma en ese sentido.
Por una parte, por clculos electorales de las fuerzas polticas y,
por otra, porque una reforma de esa magnitud rompe con un
estilo poltico no acostumbrado a coaliciones mayoritarias forza-
das institucionalmente.
El problema pendiente
Al cabo de dos afios, plazo extremadamente breve en relacin con
la envergadura de las tareas planteadas, que a la vez constituye
la mitad del periodo presidencial del primer gobierno democrti-
co, se han logrado grandes avances tanto en el plano poltico
-pero sin haber superado los enclaves institucionales-,47 como en
el plano socio-econmico -pero sin haberse establecido un siste-
ma de bienestar social compatible con el crecimiento que incluya
modificaciones estructurales e institucionales.48 As, la reforma
del Estado, en la perspectiva desarrollada en este trabajo, con su
impacto en la recomposicin de la matriz socio-poltica, no fue
planteada como meta general, sino que abordada en dimensiones
particulares, por lo que queda como tarea pendiente.
Hacia una nueva matriz socio-poltica
Volvamos a nuestra perspectiva general. La hiptesis general es
que, ms all del diseno preciso de una estructura de funciona-
47 Manuel Antonio Garret n. "La redemocratizacin ...", op. ci t .
48 P.Vergara. "Economa de mercado...", op.cit.
PERFILES LATINOAMERICANOS
miento de la sociedad que fije para siempre una determinada
configuracin tcnica de la relacin Estado-sociedad, por un
lado, y mis all de medidas especficas de mejoramiento de la
calidad de la accin estatal en generd o en mbitos pai~ticulmes,
por el otro, la reforma del Estado debe ubicarse en la perspectiva
de la recomposicin de una matriz socio-poltica en el contexto de
los procesos de transformacin econmica y cultural que se dan en
el mundo de hoy. Ello apunta a que el principio rector de esta
recomposicin, en la cual se inserta el Estado con sus diversas
dimensiones, es el fortalecimiento autnomo y la complementarie-
dad mutua de cada uno de los componentes de la matriz -Estado,
sistema de representacin o estructura poltico-partidaria, y sacie-
dad civil, incluida aqu economa y actores sociales. Este triple
fortalecimiento va en el sentido de: a) restituirle al Estado su
capacidad de convertirse en actor del desarrollo no sustitutivo
sino en complementariedad con el sector privado y en agente de
unidad, integracin y redistribucin; b) asegurar para los parti-
dos polticos su funcin de representacin no corporativa y de
canalizacin de demanda global y aspiraciones generales, y su
hnci n de gobierno a travs de coaliciones mayoritarias que
garanticen estabilidad, lo que supone la profundizacin y exten-
sin del rgimen democrtico; c) permitir el mayor dinamismo y
la capacidad de accin de la sociedad civil, la economa y los
actores que se constituyen en los diversos mbitos de ella.
Pero, no puede hablarse de ese tiple fortalecimiento si no se
enfatiza, al mismo tiempo: a) el carcter autnomo de cada uno
de estos componentes, que permite su campo de expansin leg-
timo y evita la absorcin de uno por otro y que genera necesaria-
mente tensiones entre ellos; b) el carcter de estricta comple-
mentariedad entre los componentes, con mutuos contrapesos
que evitan la segmentacin y centrifugacin de la sociedad.
Sin abordar a fondo el complejo tema del sistema de represen-
tacin partidaria ni el de la sociedad civil, hagamos al menos dos
observaciones sobre ellos.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICAP
a) En u n concepto ampliado como el que aqu hemos desarro-
llado, la primera tarea es la de completar el proceso de democra-
tizacin poltica superando los enclaves autoritarios en mat eri a
institucional, lo que remite al problema de l as reformas consti-
tucionales pendientes. Ellas van todas orientadas en el sentido
de permitir que las mayoras polticas efectivamente puedan
transformarse en mayoras institucionales y gobernar. Es evi-
dente que la eliminacin de todos los enclaves autoritarios e n
esta materia a travs de las reformas constitucionales, no resuel-
ve todos los problemas de un rgimen poltico.
Una segunda dimensin que alude al proceso de democratiza-
cin poltica es la efectiva democratizacin de las instancias de
gobierno locales y regionales, de las que l a legislacin actual
constituye, a nuestro juicio, slo un primer paso que deber ser
perfeccionado en el futuro. Ya nos hemos referido a este punto.
Una tercera dimensin se refiere al problema tambin men-
cionado de generar mecanismos institucionales que aseguren la
formacin de coaliciones mayoritarias de gobierno. Ya se h a
argumentado lo suficiente respecto de lo inadecuado de u n siste-
ma presidencialista puro en pases con sistemas multipartidarios
o polarizados. En este sentido, el mecanismo de segunda vuelta
es slo una solucin parcial, pues slo se queda en l a mayora
electoral y no garantiza la formacin de coaliciones mayoritarias
de gobierno. La reforma del rgimen presidencialista puro, para
incorporar frmulas semi-presidenciales o semi-parlamentarias,
aparece como una condicin de gobernabilidad futura.49
Respecto del sistema de partidos hay procesos pendientes de
renovacin y modernizacin que corresponde a cada fuerza pol-
tica solucionar. A diferencia de otras sociedades, la chilena pre-
senta un aspecto partidario completo y no hay problemas pen-
dientes de inclusividad institucional, excepto por supuesto el
cambio del sistema electoral hacia frmulas proporcionales. Hay
s dos aspectos en que el sistema de representacin partidaria
debe ser perfeccionado.
49 Vase Oscar Godoy, (edi t or). Hacia una democracia moderna. La opcin parlamenta-
ri a. Santiago: Ediciones Universidad Catlica, 1990.
PERFILES LATINOAMERICANOS
Por un lado, aumentar la capacidad de accin de los partidos
requiere un cambio legislativo que asegure su efectiva democra-
tizacin y su financiamiento piblico, sin el cual los partidos no
tienen autonoma respecto de otras instancias o poderes que
pueden tergiversar su papel de representacin. Esta dimensin
de financiamiento puede ir ligada a la de reforzamiento de su
capacidad tcnica, complementaria de su democra&izacin inter-
na, por l a va de estimular la creacin de fundaciones 0 corpora-
ciones partidarias destinadas al estudio y capacitacin, como
ocurre en otros contextos.
De otra parte, parece necesario generar mecanismos en ma-
teria de renovacin permanente en la clase poltica, de modo de
evitar el distanciamiento de la opinin pblica respecto de la
actividad poltica considerada como una profesin o una carrera
para una minora lejana. Ello puede hacerse ampliando la base
de esta clase poltica a travs de normas que impidan reeleccio-
nes indefinidas para los periodos inmediatos en los diversos
cargos de eleccin popular y de cargos partidarios, estableciendo
mecanismos de elecciones primarias, asegurando cuotas de dis-
criminacin positiva para algunos sectores, etctera.
6 ) Fortalecer la sociedad civil, implica reconocer la autono-
ma de la esfera econmica. Pero en situaciones de alta inequidad
social, significa reconocer tambin la capacidad del Estado de
intervenir y corregir los automatismos y las distorsiones de los
diversos mercados, que reproducen tales inequidades, y en esa
medida impiden la formaci6n de actores y movimientos sociales
fuertes y autnomos.
Pero la sociedad civil no se reduce a la economa, sino que se
refiere fundamentalmente a la existencia de los actores sociales.
Ello obliga a reconocer en el plano institucional que existe una
diversidad de intereses y aspiraciones sociales, que no son reduc-
tibles ni siquiera a grandes conglomerados de clase o de repre-
sentacin poltico-partidaria. La fortaleza de la sociedad civil
tiene que ver con la existencia de espacios viables y diversifica-
dos de accin individual, social y poltica. En la experiencia de la
redemocratizacin poltica chilena, se observa un cierto debilita-
miento, en algunos casos la reabsorcin partidaria, en otros casos
la desaparicin de los actores sociales, de tan importante presen-
REFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
cia bajo el rgimen militar, aunque convulsionada y no siempre
estable. No se trata de restablecer un tipo de movilizacin al que
hoy nadie aspira y que, ms bien, se rechaza. Pero, la extensin
de la ciudadana a los aspectos que van ms all de los derechos
elementales o de la actividad de representacin ant e el Estado,
es un problema crucial en los procesos de consolidacin democr-
tica atravesados por aspiraciones de democratizacin social y
modernizacin cultural. Ello especialmente, aunque no slo, en
el mundo juvenil.
Tampoco puede resolverse este problema con el modo en que
ello se haca en la matriz clsica donde la imbricacin entre
liderazgo partidario y organizacin social absorba todas las for-
mas de expresin de los conflictos y la cooperacin. En la medida
en que los partidos que expresaron principalmente la problem-
tica social y cultural chilena -traducida en trminos casi exclusi-
vamente polticos- estn hoy en el gobierno, surge un cierto vaco
de expresin y representacin de los nuevos conflictos. En parte
la descentralizacin, regionalizacin, municipalizacin, y, en ge-
neral, la creacin de esferas de representacin, participacin,
poder o decisin, en mbitos locales y funcionales, son factores
que implican un paso en el fortalecimiento de la sociedad civil.
Pero tambin es cierto que gran parte de estos procesos se ha
hecho con el criterio de reproducir las alineaciones partidarias
del nivel nacional y no de promover las formas especficas de
expresin y representacin en las esferas ms restringidas de la
sociedad. Hay aqu un riesgo futuro de distanciamiento y apata
poltica. Ello en la medida que la gente identifique unvocamente
la poltica y la accin colectiva en los niveles especficos con la
poltica partidaria nacional, y no las vea como una recreacin
vinculada a sta, pero original y cercana a sus experiencias y
aspiraciones.
Nuevas dimensiones de la reforma del Estado
En lo que se refiere al Estado mismo, y sin repetir lo que se ha
dicho hasta ahora, ni insistir en la validez de las reformas par-
ciales hoy da emprendidas, vale la pena destacar los siguientes
puntos que reafirman la idea de globalizar el problema y estable-
PERFILES LATINOAMERICANOS
cer una estrategia coherente frente al conjunto de las dimensio-
nes estatales.
a) El primer paso es dejar de lado el dogpnatismo en la
dicotoma Estado-mercado y darle al Estado su capacidad de ser
agente de desarrollo y redis&ribucin. Ello en Chile significa
modificar varias de las normas e instituciones que fueron intro-
ducidas por el rgimen militar para limitar esta funcin y recons-
tituir, bajo modalidades modernas y descentralizadas que eviten
el estatismo sin control, diversas estructuras estatales que fue-
ron desmanteladas al nivel de la organizacin ministerial.
b) Respecto de la funcin coercitiva del Estad, aparecen
como prioritarias las reformas constitucionales destinadas a res-
tablecer la subordinacin del poder militar al poder poltico y las
atribuciones legtimas de ste respecto de aqul. Por otro lado,
cabe separar estrictamente las funciones de defensa nacional de
las de seguridad interior y seguridad ciudadana. Las funciones
de inteligencia referidas a la seguridad interior y ciudadana
tampoco pueden permanecer en el campo militar o de la defensa,
pues dan un poder excesivo a las instituciones armadas de la
defensa. Es decir, se trata de organizar las funciones de seguri-
dad fuera de la tuicin militar. Finalmente, hay que replantear
las relaciones cvico-militares, lo que significa, por una parte,
eliminar enclaustramientos, por ejemplo, en la formacin militar
o en la dimensin de innovacin tecnolgica. Por otra parte,
implica redimensionar los recursos y el tamaiio de las Fuerzas
Armadas, directamente costeados por el presupuesto nacional.
c) Respecto de la dimensin integradora del Estado, ms all
de lo dicho hasta ahora, insistiremos slo en la funcin judicial a
la que nos hemos referido y cuya reforma no puede quedar
reducida a la cuestin de los recursos y expansin cuantitativa
del aparato judicial. Lo que est en juego es el problema de la
formacin y carrera de los jueces, por un lado, y la tecnificacin
de los mecanismos de investigacin y de los procesos judiciales,
por otro. Pero, sobre todo, se trata de una cuestin de credibili-
dad y legitimidad de este Poder del Estado en la sociedad. Min-
guno de estos problemas puede reducirse al concepto de inefi-
ciencia, con el que muchas veces se les aborda.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRlZ SOClOPOLlTICA?
d) Respecto de la dimensin participativa del Estado, hay dos
aspectos que requieren mencin especial.
Uno se refiere ms al rgimen poltico y alude a la posibilidad
de introducir a niveles locales, descentralizados y tambin nacio-
nales, dimensiones de democracia directa sobre ciertos asuntos a
travs de mecanismos de referndum e iniciativa popular, de
modo de hacer ms transparente para la gente su poder de
decisin en ciertos temas que parecen muy abstractos y que
pueden ser decididos por votacin universal sin eliminar la re-
presentacin y sin afectar la eficiencia estatal.
El otro se refiere a la incorporacin de la sociedad civil al
sistema estatal de decisiones. Una de las frmulas usadas en
esta materia que no disminuye la eficacia ni l a capacidad
ejecutiva, es la de consejos, institucionalizados y permanentes,
que pueden tener funciones deliberativas, asesoras, normati-
vas o fiscalizadoras segn los casos, en diversos mbitos en que
la accin del Estado requiere una presencia de expertos o de
sentido comn ciudadano o de aportes de visiones sectoriales.
Dos son los riesgos que deben evitarse. El primero es conside-
rar estas instancias slo en su dimensin poltica, reduciendo
la representacin de estos consejos al pluralismo ideolgico o
partidario, sin considerar la diversidad cultural y tcnica, es
decir, sin considerar las distintas versiones u pticas sobre el
campo que no proceden de criterio poltico-partidarios.50 El se-
gundo es, por el contrario, entender estos organismos como
instancias slo de la sociedad civil. En algunos casos esto se
expresa en una dimensin puramente corporativa donde los
participantes no expresan representatividad de visiones, sino
que son directamente representantes de organizaciones o aso-
ciaciones de intereses, con lo que se pierde el carcter univer-
salista de lo estatal. En otros casos se considera el mbito de
accin de estos consejos como sistemas autorregulados, lo que
es una directa proyeccin neoliberal, donde se desconoce el
carcter interrelacionado de las esferas sociales reduciendo
50 Con ello no se va ms all de lo que un parlamento puede hacer. A nuestro juicio, e n
el ltinio tiempo ello se explica conio reaccin al hecho que, bajo el rgimen niilitar,
el sectarismo y la exclusin caracterizaron la con~posicin de estos consejos.
PERFILES LATINOAMERICANOS
cada una al carcter de mercado. En ambas situaciones se produce
la dinidad prctica entre corporativismo y neoliberalismo negada
en la retrica de ambos.51 De lo que se trata, a nuestro juicio, en
cambio, es de concebir estas instancias como p&s de la reforma del
Estado en el sentido de hacerlo mis garticipativo y con presencia
calificada de la sociedad c i d que no rompa la naturaleza propimen-
&e universalista de la funcin estatal, lo que obliga a pensar en una
composicin que asegure representatividad socio-poltica y cuilt~bpal
y no representacin institucional u orgarnizacional.
e) Por iltirno, en lo que concierne a la reorganizacin del
aparato estatal y, ms all de lo afirmado respecto de la necesi-
dad de modernizar, tecnificar, flexibilizar, desburocratizar y
coordinar, as como de reestructurar, restablecer o reubicar ins-
tancias que fueron eliminadas, inutilizadas o trasladadas por el
rgimen militar, hay tres mbitos al menos que merecen una
atencin especial en cuanto a la reorientacin de sus funciones o
a la creacin de nuevas instancias.52
El primero es el de las comunicaciones piblicas, en lo que se
refiere no a la informacin oficial sino a la comunicacin y a la
dimensin cultural, que ha representado hasta ahora un ejemplo
tanto de errada insercin de los organismos encargados como de
una concepcin equivocada de lo que es la naturaleza de la
comunicacin pblica. Adems del aspecto plural, los criterios
culturales, de calidad, cobertura, financiamiento, aporte tecno-
lgico, que deben informar la comunicacin pijiblica, no pueden
ser los mercados ni los de los medios de comunicacin privados.
El segundo es el imbito de la innovacin. Tradicionalmente
en Chile, al menos en gran parte de este siglo, el foco principal
de innovacin en SUS diversas dimensiones, estuvo radicado en el
Estado, ya fuera por accin propia de sus empresas u otros organis-
1 En el ltimo tiempo han habido ejemplos significativos de estas tres distorsiones en
las propuestas en juego. Ya nos hemos referido a la legislacin de los Consejos de
Televisin e n los que s e incurre e n la distorsin politica. Las propuestas que s e hacen
para Consejos de Educacin, general o superior, tienden a combinar los sesgos
corporativistas y neoliberales.
52 Una ilustracin aberrante de la insercin institucional de una funcin estatal, muy
anterior al rgimen niilitar, e s la dependencia de la Direccin General de Deportes y
Recreacin del Ministerio de Defensa.
iREFORMA DEL ESTADO O CAMBIO EN LA MATRIZ SOCIOPOLITICA?
mos, ya fuera por otorgamiento de recursos estatales a otras
instancias pblicas o privadas. En momentos en que la innova-
cin cientfica-tecnolgica, pero tambin en materia de gestin,
informacin, etctera, se constituyen en los ejes por los que pasa el
desarrollo y la reinsercin mundial de pases como Chile, el Estado
carece de instancias dnde investigar, difundir, promover y estimu-
lar la innovacin. La urgencia de este aspecto, obliga a establecer
creativamente instancias como fondos concursables y formas
originales de asociacin y cooperacin con el sector privado.53
Finalmente, hay ciertas esferas de problemas nuevos que no
tienen en el Estado chileno instancias para tratarlos y desde
donde constituir canales de interlocucin entre los sectores afec-
tados o interesados y la comunidad nacional o internacional. En
algunos casos hay una dispersin de la problemtica en cuestin
de una multiplicidad de reparticiones estatales, ninguna de las
cuales se hace responsable de su desarrollo ni posee las atribu-
ciones y recursos correspondientes, en otros casos no hay ni
siquiera instancias dispersas y descoordinadas. En el primer
caso, las polticas tienden a ser errticas, competitivas entre
instancias y sujetas a presiones clientelsticas. En el segundo
caso, simplemente no hay posibilidad de tener polticas en el
campo especfico. Dos buenas ilustraciones de esto en Chile son,
por un lado, el campo de la cultura, donde no hay una instancia
centralizada para fijar la poltica de desarrollo cultural tanto en
lo que se refiere a promocin de las artes e industrias culturales,
como a la preservacin y enriquecimiento del patrimonio cultu-
ral, como al intercambio internacional. Por otro lado, la proble-
mtica del medio ambiente, tanto en sus dimensiones de polticas
anticontaminacin, como de preservacin ms general en vincu-
lacin con las polticas del desarrollo.54
53 La fundacin Chile es un ejemplo de este tipo de instancia.
54 Las soluciones institucionales en ambos casos varian desde la creacin de Ministerios,
Subsecretaras dependientes de algn Ministerio, organismo coordinador de las es-
tructuras existentes o Institutos o Consejos Nacionales que se constituyen como
organismos pblicos descentralizados combinando poder estatal con autonoma y
flexibilidad administrativa. Para el caso de la cultura en Chile, ver Coniisin Asesora
de Cultura, "Propuesta para la institucionalidad cultural chilena". Santiago: Minis-
terio de Educacin, 1991.
PERFILES LATINOAMERlCANOS
Conclusin
Tanto en el balance de las reformas del Estado realizadas en
Chile en el ijiltimo tiempo, como en las propuestas que hemos
discutido, nos ha interesado recalcar un doble criterio. Por un
lado, la reforma del Estado debe abarcar un concepto comprensi-
vo y multidimensional del IEstado y su insercin dentro de una
matriz socio-poltica, en con&raposicin a la llamada matriz cl-
sica, privilegiando el fortalecimiento, autonoma y complementa-
riedad de los componentes de ella. Por otro lado, la transformacin
del Estado mismo debe hacerse, en contraposicin al modelo de
agregacin o reduccin, en trminos de su transformacin y
restructuracin interna.
Santiago, julio 1992.