CAPTULO PRIMERO. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO.

A. LOS FINES DEL ESTADO

Sin el afn de controvertir las diversas opiniones que en torno a la Teora del Estado se han
vertido, podemos definir al Estado como una corporacin o ente constituido por un pueblo,
dotada de un poder de mando originario y asentada en un territorio definido. Es un ente que
tiene un telos, es decir, fines, que en trminos generales son la concrecin de los fines del
propio ser humano; pero ante la variedad de los fines del ser humano, stos pueden
integrarse en algunos que puedan considerarse superiores y ltimos. Los medios que
permiten alcanzar estos fines ltimos son variados, pero pueden resumirse en un solo fin: el
denominado bien comn, que referido a toda la poblacin, puede denominarse bien pblico.
Hariou mencionaba que el bien pblico, en el sentido de una abstraccin que exprese una
idea de generalidad, es el fin propio e irremplazable del Estado. Es en funcin de este bien
pblico que el Estado justifica su actividad, se determinan sus atribuciones, la competencia
material de los diferentes rganos del Estado y en funcin de esa competencia se crearn
esos rganos.
Como es sabido, el Derecho Administrativo es la rama de Derecho Pblico que
tiene por cometido regular, precisamente la accin o actividad del Estado que se realiza en
forma de funcin administrativa, la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus
relaciones. Para efectos de esta tesis resulta indispensable revisar en qu consiste la
actividad del Estado, de qu maneras realiza el Estado dicha actividad, entre ellas la que
constituye la funcin administrativa.
B. LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Gabino Fraga, ha definido la actividad del Estado como:
el conjunto de actos materiales y jurdicos, operaciones y tareas que realiza en virtud
de las atribuciones que la legislacin positiva le otorga. El otorgamiento de dichas
atribuciones obedece a la necesidad de crear jurdicamente los medios adecuados para
alcanzar tales fines.
1
Entonces, si las atribuciones se encuentran otorgadas por el derecho positivo, de
acuerdo a la ideologa prevaleciente en ste, dicha ideologa tendr una gran influencia
sobre las diversas tareas que de acuerdo al orden jurdico deban realizarse. Al respecto
Serra Rojas afirma que:
La actividad del estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se define por el conjunto
de normas que crean rganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar. La
exigencia lgica del Estado se precisa por los fines o propsitos que una sociedad
organizada le ha venido sealando de acuerdo a su propia naturaleza
2
.
De esta manera, la actividad estatal puede definirse como el cometido del Estado, es
decir, el total de las operaciones y tareas que el ente estatal debe desarrollar, para el
cumplimiento de sus fines, dichas operaciones y tareas se clasifican en varios tipos.
Atendiendo a la influencia de Montesquieu, y su teora de la divisin de poderes, la
actividad estatal se divide en tres grandes categoras, a saber: legislacin, jurisdiccin y
administracin.
Para realizar su actividad, el Estado requiere definir sus atribuciones, es decir, lo
que como Estado le corresponde hacer, y an cuando en la doctrina se utilizan
indistintamente los trminos atribucin y funcin administrativa, autores como Gabino

1
FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porra. Mxico: 1999
39
. p. 13.
2
SERRA Rojas, Andrs. Derecho Administrativo. Editorial Porra. Mxico: 1981
10
. p. 23
Fraga hacen una distincin entre ellos, afirmando que las funciones constituyen la forma de
ejercicio de las atribuciones. Sin embargo, de acuerdo a Serra Rojas, la tesis de atribuciones
estatales sostenida por Roger Bonnard, ha sido abandonada:
El concepto de atribucin es un concepto til, pero no indispensable. Es un trmino que
no fundamenta las instituciones de derecho administrativo porque pueden fcilmente
omitirse. Para una disciplina jurdica es til contar con numerosos trminos que permitan
el mejor conocimiento y manejo de los problemas del derecho, sin darles un alcance
mayor al estricto. El uso de trminos de connotacin muy general nos conduce por un
camino de incertidumbre. El concepto de atribuciones del Estado es de fcil empleo
dentro de ciertos lmites muy convencionales, pero no como un elemento bsico, ni
menos aceptarlo como un elemento necesario para definir las instituciones
administrativas.
3
C. FUNCIONES DEL ESTADO
Ahora bien, ha quedado establecido que el Estado tiene fines, pero para cumplirlos acta de
diversas maneras y en diferentes reas. Dicha forma de actuar es lo que se denomina
funciones del Estado. Al respecto, debemos mencionar que el concepto de funcin del
Estado no ha sido precisado del todo, de manera que autores como Gabino Fraga dicen que
la palabra funcin tiene un significado preciso en virtud de que designa la forma de la
actividad del Estado, ms no el contenido de la misma. Por su parte, Serra Rojas menciona
que funcin del Estado son los medios o formas diversas que adopta el derecho para
realizar sus fines.
As, las actividades que realiza el Estado para la consecucin de sus fines, se han
agrupado, de acuerdo a sus caractersticas, en actividades de polica, de servicio y de
fomento. Para el ejercicio de sus funciones, el Estado requiere de la creacin de diferentes
organismos, a los cuales les son atribuidas diversas potestades de forma directa en la norma

3
SERRA Rojas, Andrs. Derecho Administrativo. Primer Curso. Editorial Porra. Mxico: 2002
23
.p. 21.
fundamental del mismo, es decir, en la Constitucin. As, tenemos un Congreso al que se le
ha asignado la creacin de normas generales, abstractas, obligatorias e impersonales, que
regularan la actuacin de los propios rganos y la de los sujetos sometidos al Estado.
Asimismo, se ha creado una Administracin Pblica que tiene a su cargo la difusin y
ejecucin de esas normas y de proveer la esfera administrativa de su estricta observancia; y
finalmente, pero no por ello de menor importancia, una organizacin judicial, que tiene
como tarea la solucin de controversias que se generen con la aplicacin del Derecho. Es lo
que en virtud de la aplicacin de la Teora de la Divisin de Poderes conocemos como
Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, que, tienen a su cargo las funciones
legislativa, ejecutiva y judicial.
En virtud de lo anterior, es imprescindible estudiar brevemente estas funciones y las
formas de funcionar del Estado, sin detenernos a ver qu organismo o qu poder es el que
las realiza, de lo contrario, nos enfrentaramos a que, aunque normalmente coinciden el
carcter formal y material de las funciones, excepcionalmente puede no existir esa
coincidencia y encontrarnos con funciones que, materialmente son administrativas o
judiciales atribuidas al Poder Legislativo, de la misma manera que los otros dos Poderes
tienen entre sus funciones, algunas que, por su naturaleza, no debieran corresponderles.
1. Funcin Legislativa
Materialmente la funcin legislativa se manifiesta en la actividad estatal que tiene por
objeto la creacin de normas jurdicas abstractas, es decir, de la regla de conducta externa
humana, de carcter general, obligatorio y coercitivo, independientemente del rgano que la
dicte. Si hablsemos en el enfoque formal, la funcin legislativa correspondera al Poder
Legislativo, y en consecuencia, todo acto que derive de l ser una funcin legislativa. Este
enfoque formal de la funcin legislativa dio lugar al principio de la autoridad formal de la
ley, que establece que nicamente el Poder Legislativo puede crear leyes, derogarlas o
modificarlas, a travs del procedimiento denominado proceso legislativo. Esto se ve
reforzado por el texto del inciso f) del artculo 72 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, que dispone que:
Artculo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolucin no sea exclusiva de alguna
de las Cmaras, se discutir sucesivamente en ambas, observndose el Reglamento de
Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones:

f) En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observan los

mismos trmites establecidos para su formacin.
De lo anterior, se desprende que, para que un ordenamiento pueda ser considerado
como ley, desde el punto de vista formal y material, debe ser de carcter general,
imperativo y coercible, y adems, ser producido por el Poder Legislativo, mediante el
mencionado proceso legislativo.
2. Funcin Jurisdiccional
Esta funcin consiste en la aplicacin de la regla general, abstracta, impersonal y
obligatoria (es decir, de la norma jurdica), a cada caso especfico para dirimir una
controversia o una contradiccin de intereses y surge en el momento en el que el poder
pblico asume la solucin de las controversias. Es el Estado quien debe resolver dichas
controversias, para procurar la seguridad de sus habitantes evitando la autodefensa que, en
los ordenamientos jurdicos modernos, est prohibida.
Segn don Eduardo Garca Maynez, la funcin jurisdiccional puede definirse como
aplicacin de normas jurdicas a casos concretos, aplicacin que obliga a los particulares y
puede hacerse efectiva aun en contra de su voluntad
4
.
Atendiendo a los fines del Estado, la funcin jurisdiccional slo puede ser realizada
por l, a travs de la declaracin que se manifiesta en un acto concreto, generalmente la
sentencia. De acuerdo a Luis Humberto Delgadillo, la funcin jurisdiccional tiene como
fin el respeto de la norma que ha sido producto de la funcin legislativa, al darle la
definitividad a la sentencia, que adquiere la calidad de cosa juzgada, por la cual no podr
ser modificada
5
.
Desde el punto de vista material, la funcin jurisdiccional puede contemplarse en
diversas manifestaciones de los poderes del Estado. El Ejecutivo realiza funciones
jurisdiccionales a travs de sus tribunales de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Juntas de Conciliacin y Arbitraje, Electoral,
resolviendo las controversias que les son planteadas. Por su parte, el Poder Legislativo las
realiza, por ejemplo, al juzgar la responsabilidad poltica de los servidores pblicos.
Ahora bien, desde el punto de vista formal, la funcin jurisdiccional federal slo es
realizada por los rganos judiciales que la Constitucin establece en el artculo 94, a saber:
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los Tribunales Unitarios y Colegiados de
Circuito, y los Juzgados de Distrito.

4
MAYNEZ Garca, Eduardo. Introduccin al Estudio del Derecho. Editorial Porra. Mxico: 1982. p. 229.
5
DELGADILLO Gutirrez, Luis Humberto. Elementos de Derecho Administrativo. 1er. Curso. Limusa.
Noriega Editores. 1999. p. 34
3. Funcin Administrativa
La funcin administrativa se manifiesta en el cumplimiento del mandato legal, con el fin de
que el Estado realice sus fines, ya sea en materia de polica, fomento o servicio, lo cual
produce situaciones jurdicas individuales.
La idea de administrar, en lo que se traduce la funcin administrativa, puede
definirse como el manejo de elementos en la ejecucin de propsitos determinados,
utilizados para la consecucin de fines.
Gabino Fraga en su obra Derecho Administrativo menciona que Hariou
define la funcin administrativa diciendo que:
() tiene por objeto manejar los asuntos corrientes del pblico, en lo que atae a la
ejecucin de las leyes de derecho pblico y a la satisfaccin de los intereses generales,
haciendo todo esto por medios de polica y por la organizacin de servicios pblicos en
los lmites de los fines del poder poltico que ha asumido la empresa de la gestin
administrativa
6
.
Ahora bien, el mismo Fraga considera la definicin de Hariou como insuficiente y
emite su propio concepto de la funcin administrativa desde la ptica de su naturaleza
intrnseca, diciendo que es la que el Estado realiza bajo un orden jurdico, y que consiste
en la ejecucin de actos materiales o de actos que determinan situaciones jurdicas para
casos individuales
7
.
Luis Humberto Delgadillo, define la funcin administrativa como la realizacin de
actos jurdicos o materiales, ejecutados de acuerdo con el mandato legal, que produce

6
Citado por FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porra. Mxico: 1999
39
. p. 56.
7
FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porra. Mxico: 1999
39
. p. 63.
transformaciones concretas en el mundo jurdico.
8
As pues, la funcin administrativa
puede ser realizada, desde la ptica material, por el Poder Legislativo y el Poder Judicial,
cuando elaboran y ejecutan su presupuesto, y al nombrar a los diferentes rganos de su
administracin, y no slo por el Poder Ejecutivo.
Sin embargo, desde la ptica formal u orgnica, funcin administrativa ser toda la
actuacin que realice el Poder Ejecutivo, aunque la naturaleza de los actos sea legislativa o
judicial, o se trate de actos polticos.
De lo anteriormente expuesto, puede concluirse que cada poder realiza
primordialmente una funcin (formal), pero tambin realiza actos caractersticos de los
otros poderes (materialmente), por lo que no debemos optar por una postura radicalmente
formalista o material, pues de hacerlo dejaramos fuera de nuestro estudio aquellas
situaciones excepcionales en las que un poder realiza funciones que formalmente
corresponden a otro.
Con relacin a esto, Fraga tambin menciona que Jze clasifica a los actos jurdicos
en categoras:
a. El acto creador de situaciones jurdicas generales es el contenido de la funcin
legislativa.
b. Los actos creadores de situaciones jurdicas individuales y los que revisten a un
individuo de un status, forman los actos administrativos.

8
DELGADILLO Gutirrez, Luis Humberto. Elementos de Derecho Administrativo. 1er. Curso. Limusa.
Noriega Editores. 1999. p. 35
c. Los que comprueban una situacin jurdica o un hecho con fuerza de verdad legal
constituyen la funcin jurisdiccional.
9
Rafael I. Martnez Morales afirma que en virtud de que tanto la funcin
administrativa como la jurisdiccional sea realizan mediante la aplicacin de la ley, es
necesario establecer la diferencia entre ellas. En relacin a la funcin legislativa no existe
mayor problema, pues consiste bsicamente en la creacin de normas jurdicas abstractas.
El citado autor sostiene lo siguiente:
La corriente doctrinaria y poltica que sostiene la similitud real entre actos
administrativos y jurisdiccionales (ejecutar la ley, aplicarla a casos concretos), ha
llevado a excesos de concentracin de poder, al hacer depender en algn pas, a los
rganos judiciales del poder ejecutivo, o incorporando al mbito de la administracin
pblica tareas jurisdiccionales. Esto, aparte de ir en contra de la teora y necesidad de
diluir el poder entre diversos rganos estatales, provoca un monopolio de facultades en
el ejecutivo, totalmente antidemocrtico
10
.
En un pas como el nuestro, en el que se pretende alcanzar la verdadera democracia
resulta insostenible la concentracin de poder en pocas manos, por lo que la funcin
legislativa, pero sobre todo la jurisdiccional y la administrativa, deben, de una vez por
todas, ser autnomas, sin perder la coordinacin entre ellas que permita aspirar a lograr los
fines del Estado y, por supuesto, la autntica democracia.
Ahora bien, para comprender a cabalidad lo hasta ahora expuesto, es conveniente
que precisemos los trminos fines, funciones, atribuciones y actividades del Estado, que
recurrentemente han sido utilizados, as pues, los fines son los propsitos que el Estado
pretende alcanzar, concretizados en el fin pblico; las funciones son las diferentes formas

9
FRAGA Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porra. Mxico: 1999
39
. p. 60.
10
MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo. 1er y 2 Cursos. Coleccin textos Universitarios.
Universidad Autnoma de Mxico. Oxford University Press, Harla. Mxico: 1998
3
. p.193.
en que se da a conocer la actividad estatal; las atribuciones son el contenido de esa
actividad que se manifiesta en tareas o cometidos especficos para cada rgano; y
finalmente, la actividad estatal es la expresin material de la actuacin de los rganos.
D. LAS ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIN
Las clasificaciones tericas en torno de las actividades de la administracin pblica son
variadas, sin embargo, en el presente trabajo retomaremos la postura de Andrs Serra
Rojas, quien afirma que son tres las modalidades de la actividad administrativa: polica,
fomento y servicio pblico, finalmente agregamos la hoy admitida gestin econmica.
11
1. Polica
Palabra derivada de la voz latina politia, que a su vez deriva de la griega politeia, y
significa ciudadana, vida pblica o administracin del Estado. Para efectos de esta tesis
puede interpretarse como el conjunto de ordenamientos jurdicos encaminados a mantener
el orden pblico de un Estado; o bien, como el cuerpo encargado de velar por el
mantenimiento del orden pblico y la seguridad de la poblacin, a las rdenes de las
autoridades. Es a travs de las actividades y atribuciones de polica que el Estado regula la
actividad de los particulares con el fin de mantener el orden jurdico. Esta regulacin se
hace evidente en normas que limitan la accin de los gobernados, previniendo la violacin
de derechos y sancionando la comisin de ilcitos.
De acuerdo a Andrs Serra Rojas:

11
FERNNDEZ Ruiz, Jorge. Panorama del Derecho Mexicano. Derecho Administrativo. Mc Graw Hill.
Mxico: 1997. p. 79.
El rgimen de polica est constituido por un conjunto de facultades coactivas que tiene
el poder pblico, para vigilar y limitar la accin de los particulares, los cuales, dentro del
concepto moderno de Estado, deben regular su actividad con los deberes y obligaciones
que les impone la ley que se funda en una finalidad de utilidad pblica
12
.
2. Fomento
Puede entenderse como las acciones de la administracin encaminadas a proteger y
promover aquellas actividades, establecimientos o riqueza debidos a los particulares, que
satisfacen necesidades pblicas o que se estiman de utilidad general, sin requerir el uso de
la coaccin ni la creacin de servicios pblicos, la finalidad es tratar de corregir las
diferencias o desigualdades de las condiciones econmicas de la poblacin.
Histricamente la actividad de fomento ha registrado diversas modalidades, entre
las que pueden destacarse las medidas honorficas, las econmicas y las jurdicas; ejemplo
de las primeras son las condecoraciones y las preseas; entre las econmicas encontramos
las subvenciones y las exenciones fiscales; finalmente, entre las jurdicas podemos
mencionar las patentes.
3. Servicios Pblicos
El servicio pblico es la actividad tcnica, directa o indirecta que tiene como fin satisfacer
las necesidades de carcter general, sea de forma directa a travs de los rganos del Estado,
sea concesionada o por medio de particulares, sujeta a un rgimen especial de derecho
pblico.

12
SERRA Rojas, Andrs. Derecho Administrativo. Primer Curso. Editorial Porra. Mxico: 2001
21
p. 592.
4. La Gestin o Actividad Econmica del Estado
De acuerdo al grado de intervencin, el Estado realiza diversas actividades econmicas
consistentes en aportar bienes al mercado.
En pases no socialistas, el Estado realiza tales acciones a fin de asegurar el inters
nacional en reas prioritarias o estratgicas, como en el caso de Petrleos Mexicanos, y
para cubrir la deficiencia, la insuficiencia o el abandono de los particulares respecto de
distintas actividades en materia econmica, abordando dichos cometidos industriales o
comerciales es que se crearon las empresas del llamado sector paraestatal. A travs de
dichas empresas la administracin realiza tareas productivas sin sujetarse de forma estricta
a la relacin que deriva del poder jerrquico. Aunque no debemos dejar de lado, que
actualmente, en el mundo, pero especialmente en nuestro pas, se atiende a una posicin
neoliberal en la que se busca la privatizacin de lo pblico, no ser raro, pues, que pronto
empresas como Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del
Centro, por mencionar algunas, se conviertan en empresas privadas, siguiendo la tendencia
privatizadora neoliberal, en la que de acuerdo a Rafael I. Martnez Morales, no se deja el
monopolio del poder y de la fuerza institucionalizada, abandonando casi por completo su
actividad industrial y comercial, pero no la regulacin de las mismas
13
. En el mismo sentido
se ha expresado Miguel Acosta Romero diciendo que en Mxico se han reducido el nmero
de empresas pblicas y pudiera ser que a futuro nicamente operaran las del sector
estratgico de la economa nacional.
14

13
MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo. 1er y 2 Cursos. Coleccin textos Universitarios.
Universidad Autnoma de Mxico. Oxford University Press, Harla. Mxico: 1998
3
. p. 132.
14
ACOSTA Romero, Miguel. Compendio de Derecho Administrativo. Parte General. Editorial Porra.
Mxico: 1998. p. 231.
Al final de este trabajo ser posible que el lector aprecie de forma clara la tendencia
privatizadora que prevalece en nuestro pas, misma que a nuestro parecer ha traspasado las
fronteras del sector estratgico de la economa nacional y se ha visto disfrazada de
mecanismos y estrategias de incremento productivo. Tal es el caso de los Proyectos de
Infraestructura Productiva de Largo Plazo como los llama la Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las Mismas o Proyectos de Inversin Diferida con Registro al
Gasto (PIDIREGAS) que son tratados de forma especial en el Captulo IV de este trabajo
de investigacin, mecanismos de financiamiento destinados a incrementar la infraestructura
bsica de nuestro pas, pero que en realidad y debido a su deficiente manejo, se han
convertido en una fuente de endeudamiento excesivo del sector energtico y un riesgo para
las finanzas de nuestro pas, de modo tal que, de no recibir atencin pronta se traducirn en
un pesado lastre para los mexicanos, o bien, provocarn la venta de las empresas que los
emplean, es decir, Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad y Luz y Fuerza
del Centro.
E. EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL CONTRATO ADMINISTRATIVO
1. El Acto Administrativo
La administracin pblica realiza sus funciones a travs de los llamados actos
administrativos que Miguel Acosta Romero define como:
La manifestacin unilateral de voluntad que expresa una resolucin o decisin de una
autoridad administrativa competente en ejercicio de la potestad pblica. Esta decisin
crea, reconoce, modifica, transmite y declara o extingue derechos u obligaciones, es
generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el inters general.
15

15
ACOSTA Romero Miguel. Compendio de Derecho Administrativo. Parte General. Editorial Porra.
Mxico: 1998. p. 397.
Por su parte Rafael I. Martnez Morales menciona que llegar a una definicin
acertada del acto administrativo no es tarea fcil debido a dos cuestiones principales: la
gran produccin doctrinal y la diversidad de actos que realiza el poder ejecutivo.
16
Al
respecto tambin menciona que el origen de la expresin Acto Administrativo suele
ubicarse en la legislacin francesa de fines de siglo XVIII, y en sus incipientes estudios a
inicios del siglo XIX.
Al estudiar el acto administrativo es conveniente recordar la distincin que entre
hechos jurdicos y actos jurdicos existe, teniendo que hechos jurdicos son los
acontecimientos o sucesos naturales o del hombre que producen efectos jurdicos, sin que
exista la intencin de producirlos, en tanto que actos jurdicos son aquellos acontecimientos
o sucesos que producen efectos jurdicos, pero en los que adems existe la intencin de
producirlos. De lo anterior podra en una primera apreciacin, decirse que es acto
administrativo toda actividad o funcin administrativa, sin embargo, sta no se realiza slo
por actos jurdicos unilaterales, sino tambin por contratos, operaciones materiales,
reglamentos, etctera.
As pues, Rafael I. Martnez Morales propone que son caractersticas del acto
administrativo, las siguientes:
a) Es un acto jurdico;
b) Es de derecho pblico;
c) Lo emite la administracin pblica, o algn otro rgano estatal en el ejercicio de la
funcin administrativa, y

16
MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo. 1er. y 2 Cursos. Coleccin Textos Jurdicos
Universitarios. Oxford University Press, Harla. Mxico: 1998. p 200.
d) Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el inters pblico.
17
Derivado del estudio de estas caractersticas Rafael I. Martnez Morales, define al
acto administrativo como la declaracin unilateral de la administracin pblica que
produce consecuencias subjetivas de derecho y dice que, este concepto implica la
exclusin de la categora de acto administrativo la actividad reglamentaria, pues se refiere a
consecuencias subjetivas; as como la exclusin de los contratos celebrados por la
administracin, pues seala que el acto administrativo es una declaracin unilateral.
Asimismo quedan excluidos las operaciones materiales y los hechos jurdicos
18
.
a. Elementos del Acto Administrativo
Son elementos del acto administrativo los siguientes:
a) Sujeto. Pueden distinguirse dos: el sujeto activo y el sujeto pasivo.
Sujeto activo es el rgano de la administracin pblica que externa la
voluntad del Estado, en ejercicio de la funcin administrativa y produciendo
consecuencias jurdicas subjetivas. Este rgano debe tener la competencia
que le sea otorgada por la ley, el funcionario pblico, por medio del cual el
ente estatal emita el acto debe estar facultado legalmente para la toma y
expresin de decisiones publicas, adems de contar con el respectivo
nombramiento.

17
dem. 201
18
dem. 202
Sujeto pasivo, son aquellos sujetos a quienes va dirigido, o bien, ejecutan el
acto administrativo. Puede tratarse de de otros entes pblicos, personas
jurdicas colectivas, o el individuo en lo personal.
b) Manifestacin externa de la voluntad. Se trata de la expresin del proceso volitivo
del rgano administrativo, que acta como tal. La exteriorizacin debe ser tal que
pueda ser perceptible y manifieste de manera objetiva tal voluntad. De acuerdo a
Miguel Acosta Romero, la voluntad de la administracin debe reunir determinados
requisitos, que son:
Debe ser espontnea y libre;
Dentro de las facultades del rgano;
No debe estar viciada por error, dolo, violencia, etc.,
Debe expresarse en los trminos previstos en la ley.
19
c) Objeto. Se trata de aquello que persigue la administracin al emitir el acto. Es el
contenido del acto administrativo y forma la sustancia que lo determina, es decir,
aquello que el acto decide, certifica, opina, dispone o permite.
20
Segn Acosta
Romero, puede dividirse en:
Objeto directo o inmediato. Es decir, la creacin, transmisin, modificacin,
reconocimiento o extincin de derechos y obligaciones dentro de la
actividad del rgano administrativo y en la materia en la que tiene
competencia, y

19
ACOSTA Romero, Miguel. Compendio de Derecho Administrativo. Parte General. Editorial Porra.
Mxico: 1998. p. 405.
20
SERRA Rojas, Andrs. Derecho Administrativo. Primer Curso. Editorial Porra. Mxico: 2002. p. 258.
Objeto indirecto o mediato, es decir, la realizacin de la actividad del rgano
del Estado, ejercer la potestad pblica que le ha sido encomendada
21
.
El objeto debe reunir los siguientes requisitos:
1. Debe ser posible fsica y jurdicamente.
2. Debe ser lcito.
3. Debe ser realizado dentro de las facultades que le otorga competencia al
rgano administrativo que lo emite.
4. Debe responder al inters general.
d) Forma. Es la manera en que el acto es exteriorizado, es decir, el modo en que se
externa la voluntad del rgano administrativo. En palabras de Acosta Romero, es la
manifestacin material objetiva en que se plasma el acto administrativo, para el
efecto de que pueda ser apreciada por los sujetos pasivos o percibida a travs de los
sentidos
22
. La forma constituye uno de los aspectos ms importantes de la
manifestacin de la voluntad.
23
Generalmente, esta expresin de la voluntad se da
por escrito, aunque, excepcionalmente, podra hacerse de modo verbal. Cuando se
realice de manera escrita, deben cumplirse ciertas formalidades establecidas por la
ley y la costumbre, entre ellas pueden mencionarse el lugar y la fecha de emisin, el
rgano que lo emite, la firma del funcionario competente, nombre o nombres de las
personas a las que vaya dirigido, su fundamentacin y motivacin, etctera.
24

21
ACOSTA Romero, Miguel. Op. Cit. p. 406.
22
ACOSTA Romero, Miguel. Compendio de Derecho Administrativo. Parte General. Editorial Porra.
Mxico: 1998. p. 406.
23
DELGADILLO Gutirrez, Luis Humberto. Elementos de Derecho Administrativo. 1er. Curso. Limusa.
Noriega Editores. 1999. p. 175.
24
Ver Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Artculo 3.
En relacin con los requisitos de acto administrativos, no podemos dejar del lado el
artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone que
nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio papeles o posesiones, sino en
virtud de mandamiento de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del
procedimiento. As pues, cuando los actos administrativos vayan dirigidos a los particulares
limitando su esfera jurdica, debe reunir los siguientes requisitos:
a) Ser emanado de autoridad competente, es decir, facultada para ello.
b) Constar por escrito, generalmente mediante oficio, en el que se consignen las
caractersticas de acto y sus lmites, as como la fundamentacin y motivacin, as
como la firma del funcionario competente;
c) La fundamentacin legal, es decir, que la autoridad cite los preceptos legales
conforme a los cuales el orden jurdico le autoriza para realizar el acto dirigido al
particular.
d) Motivacin, a travs de la cual la autoridad sealar las circunstancias de hecho y
de derecho, que hayan generado el acto administrativo.
Estos requisitos constitucionales, deben cumplirse adems de los que seala el
artculo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
b. Efectos del Acto Administrativo
En relacin con los efectos del acto administrativo, encontramos que el acto, una vez
emitido, debe ser acatado, por el particular a quien va dirigido y por los terceros que estn
involucrados, y para ello puede resultar necesario el empleo de la coercin para que surta
efectos. As pues, sern actos perfectos aquellos que renan todos sus elementos, en tanto
que sern actos eficaces cuando produzca los efectos legales para los cuales fue creado.
Ahora bien, para que un acto perfecto sea eficaz, tal vez sea necesario que sea notificado,
publicado, aceptado por el particular, inscrito en algn registro, trmino o plazo, etc. Acto
imperfecto ser aquel que no cumpla con todos sus requisitos, pero ello no impide que sea
eficaz.
c. Ejecucin, Cumplimiento y Extincin del Acto Administrativo.
a) Ejecucin. La ejecutividad de un acto consiste en la presuncin de validez del
mismo, que implica la posibilidad y obligacin de ejecutarse.
Por otra parte, ejecutoriedad es la potestad de realizar coactivamente el acto, ante la
oposicin del particular. Es decir, la ejecucin forzada del acto, para lo que la
administracin no requiere del fallo favorable de los tribunales, pues se entiende que
se ejecuta a favor del inters pblico. Cuando el particular considere que el acto no
cumple con alguno de sus requisitos, puede, entonces, suspender o evitar su
ejecucin por medio de algn recurso, del Juicio Contencioso Administrativo o, en
su caso, del Amparo, segn est previsto en la ley.
b) Cumplimiento. Nos referimos a la realizacin voluntaria del acto por parte del
gobernado.
c) Extincin del acto administrativo. El acto se extingue por medios anormales y
normales, segn lo relata Rafael I. Martnez Morales
25
.
Medios Normales. Son el cumplimiento y la ejecucin forzosa. El acto surte
todos sus efectos frente al particular, la administracin y ante terceros.
Dichos efectos pueden ser inmediatos o bien perdurar un periodo ms o
menos largo. Estos medios pueden estar sujetos a la realizacin de cierta
formalidad como su notificacin, publicacin, etctera, o bien, pueden ser
suspendidos por decisin judicial o por la tramitacin de algn medio de
defensa.
Medios Anormales. Son la revocacin, la rescisin, la prescripcin, la
caducidad, el trmino, la condicin, la renuncia de derechos, la falta de
algn elemento o requisito del acto, la resolucin a un recurso
administrativo, la sentencia de tribunal administrativo y el fallo favorable al
particular en juicio de amparo.
2. El Contrato Administrativo
Como qued expresado en los prrafos anteriores, la Administracin Pblica se vale
de los actos administrativos para dar cumplimiento a sus diversas funciones, sin embargo,
no son lo actos administrativos los nicos medios con que cuenta los rganos que
conforman la Administracin Pblica para cumplir sus funciones. Otro medio son los
Contratos Administrativos, que han creado gran polmica respecto de su existencia y su

25
MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo. 3er. y 4o. cursos. Coleccin Textos Jurdicos
Universitarios. Oxford. Mxico: 2002. p. 214
naturaleza. Las consecuencias de la contratacin administrativa en la vida poltica,
econmica y social de los Estados, es en realidad, importante, por ello los contratos
administrativos deben ser estudiados de modo tal que puedan identificarse los problemas
que en torno a ellos se generan, a fin de que las afectaciones reales que produzcan sean las
mnimas posibles.
a. El Estado Contratante.
Como consecuencia de la gran diversidad de funciones que el Estado debe satisfacer, la
administracin pblica se ve en la necesidad de celebrar convenios y contratos con
particulares, a travs de los cuales pueda cumplir sus fines. Lo anterior deriva de la
imposibilidad real del Estado de tener a su alcance todos los bienes y servicios que precisa
para realizar las actividades encaminadas al cumplimiento de las funciones referidas y que
no puede adquirir de forma arbitraria a travs de actos unilaterales. Es de esta manera como
el Estado celebra los denominados contratos de adquisicin de bienes muebles, de
arrendamiento de bienes muebles, de servicios relativos a bienes muebles y, por supuesto,
los contratos de obra pblica.
Ahora bien, el Estado puede celebrar contratos con los particulares, los cuales se
regulan por el derecho privado, y al respecto existe controversia en cuanto al despojo de la
personalidad estatal de derecho pblico y la posible adopcin de una de derecho privado.
Pero, debemos dejar claro que a la par de los citados contratos regulados por el
derecho privado, existen otros de naturaleza diversa en los que el Estado se sujeta a las
reglas del derecho pblico, especficamente a las del derecho administrativo, son los
llamados contratos administrativos
26
, que a decir de Rafael I. Martnez Morales,
tradicionalmente se consideraban como tales a los de obra pblica y el de suministro; pero

26
Puede afirmarse que la teora general de los contratos administrativos tuvo su origen en el derecho francs.
En Francia la separacin de la jurisdiccin civil se vena produciendo desde el antiguo rgimen a travs del
establecimiento de clusulas expresas de exclusin de dicha jurisdiccin y de sometimiento a la jurisdiccin
de los intendentes con apelacin ante el Consejo Real. Dicha exclusin de la jurisdiccin civil mediante la
creacin de una jurisdiccin especial administrativa se concret en la clebre Decisin Blanco, que fue
dictada por el Tribunal de Conflictos en 1873. Los principios de raz extracontractual que haba establecido la
decisin Blanco de 1873 fueron llevados a las relaciones de la Administracin con sus contratistas en la
emblemtica decisin Terrier de 1903. Se estableci entonces la nocin de servicio pblico como elemento
distintivo de los contratos administrativos. Por consiguiente, un contrato ser administrativo cuando tenga por
objeto la organizacin o ejecucin de un servicio pblico o ser civil en caso contrario.
Este criterio del servicio pblico fue ratificado en la famosa decisin Thrond del 4 de marzo de
1910, posteriormente en la decisin Epouz Bertin del 20 de abril de 1956, se ratific la doctrina del Consejo
de Estado en torno del criterio del servicio pblico como elemento caracterstico de los contratos
administrativos.
La nocin de servicio pblico fue perdiendo fuerza, de tal modo que, posteriormente, fue abandonada
por el Consejo de Estado Francs en la decisin Socit des Granits des Vosges del 31 de julio de 1912 en la
que se introdujo la nocin de la clusula exorbitante como elemento distintivo del contrato administrativo. En
esta sentencia el Consejo de Estado Francs estim que el contrato tena por objeto la ejecucin de un servicio
pblico y que sta circunstancia era suficiente para considerar al contrato como administrativo sin que fuera
necesario buscar que el citado contrato llevara consigo clusulas exorbitantes del derecho comn. Esta
posicin fue ratificada en el fallo Ministre de l agriculture contre consorts grimaoud de la misma fecha.
As pues, la doctrina, en diversos momentos ha puesto en duda la posibilidad de que el Estado
celebre autnticos contratos, pero ante la real posibilidad del ente, las discusiones de los ltimos tiempos se
han hecho en torno de la naturaleza de los contratos y su carcter, de modo que se trata de llegar a un
consenso en torno a la existencia de un contrato de naturaleza diversa de los de derecho privado, es decir, si el
contrato administrativo existe.
Ante esta controversia se han advertido dos corrientes, una negativa que rechaza la existencia de los
contratos administrativos como una categora distinta a la de los de derecho privado; y otra corriente positiva
que sostiene que los contratos administrativos, distintos de los celebrados entre los particulares, efectivamente
existen y se encuentran sometidos a un rgimen de derecho que va ms all del derecho privado, en respuesta
a la exigencia de la satisfaccin del inters pblico que debe quedar implcito en el objeto del contrato. La
corriente negativa que hoy, se encuentra casi completamente superada fue sostenida por juristas como Otto
Mayer, Fritz Fleiner y Leon Duguit.
Dentro de la corriente negativa, encontramos principalmente tres tendencias diferentes:
a. La que niega a los llamados contratos administrativos el carcter de contrato, al considerarlos actos
unilaterales, en los que resulta evidente la desigualdad jurdica de las partes, as como la inexistente
autonoma de su voluntad.
b. La segunda que rechaza, desde una posicin monista, la existencia de diversas categoras de
contratos, como seran los contratos de derecho pblico o administrativo, por no admitir ninguna
diferencia entre derecho pblico y derecho privado.
c. La que asimila los contratos administrativos a los contratos de derecho privado, al considerar las
normas y principios de ste, suficientes para regular de forma total lo relacionado con la celebracin
de contratos por parte de la administracin pblica.
La corriente positiva del contrato administrativo que ha sido sostenida por estudiosos como Gastn
Jze, Rafael Bielsa y Gabino Fraga, quienes afirman la existencia del contrato administrativo como una
categora diferente al contrato de derecho privado establece que los contratos administrativos se caracterizan
por ser celebrados por la administracin pblica con los particulares con el propsito de satisfacer un fin
actualmente dicha tesis ha sido ampliamente superada, debido, por una parte, al desarrollo y
delimitacin de las instituciones de derecho administrativo con respecto a las de derecho
civil, y por otra, al proceso normal por el cual la administracin pblica ha creado sus
propios mecanismos y formas de actuar, sin excluir su tarea contractual. Es de esta manera
como la administracin pblica celebra los contratos de emprstito, tanto interno como
externo, otorgados con particulares, con gobiernos extranjeros o con organismos
internacionales; de consultora, celebrados con personas fsicas y morales; de riesgo; de
subsidio; de juego; de concesin (discutible, segn el autor mencionado) y dentro de stos,
los de minera, aguas, servicios pblicos, y finalmente los de funcin pblica. A los que la
doctrina ha llamado contratos administrativos especiales.
27
Atendiendo a lo anterior, de acuerdo a Jorge Fernndez Ruiz, para determinar con
certeza si un contrato dado es de carcter administrativo, ser necesario que rena las
caractersticas siguientes:
I. Una de sus partes sea una persona de derecho pblico, en ejercicio de una
funcin administrativa.
II. Su celebracin observe formalidades especiales.
III. Su contenido incluya clusulas exorbitantes del derecho privado, ms no
contrarias al derecho pblico, inadmisibles en cualquier contrato de derecho
privado y, por tanto, imposible de celebrarse exclusivamente entre
particulares.

pblico, con clusulas exorbitantes del derecho privado, en los que el particular somete su voluntad a la
voluntad de la administracin pblica.
27
MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo. 3er. y 4o. cursos. Coleccin Textos Jurdicos
Universitarios. Oxford. Mxico: 2002. p. 104.
IV. Tenga como fin la satisfaccin de necesidades de carcter general mediante
la prestacin de un servicio pblico; o el logro del inters pblico, o de la
utilidad pblica, y
V. Las controversias que suscite sean de la competencia de rgano
jurisdiccional facultado para conocer de asuntos de derecho administrativo.
28
b. Definicin de Contrato Administrativo
En la legislacin federal mexicana no existe una definicin genrica del contrato
administrativo, sin embargo atendiendo a las opiniones doctrinales de diversos autores
podemos acercarnos a una definicin de contrato administrativo.
As pues, Luis Humberto Delgadillo define a los contratos administrativos diciendo
que:
Son aquellos que celebra a administracin pblica de acuerdo a las normas de Derecho
Pblico que establecen las bases y efectos de su realizacin, con formas predeterminadas
y con caractersticas particulares en cuanto a su celebracin, interpretacin, ejecucin y
extincin.
29
Por su parte, Andrs Serra Rojas, dice que el contrato administrativo se define
como:
Un acuerdo de voluntades celebrado por una parte la Administracin Pblica y por la
otra personas privadas o pblicas, con la finalidad de crear, modificar y extinguir una
situacin jurdica de inters general, o en particular relacionada con los servicios
pblicos, que unen a las partes en una relacin de estricto derecho pblico, sobre las
bases de un rgimen exorbitante de derecho.
30

28
FERNNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porra. Mxico: 2002. p. 81.
29
DELGADILLO Gutirrez, Luis Humberto. Elementos de Derecho Administrativo. Editorial Limusa.
Mxico: 1999. p. 195.
30
SERRA Rojas, Andrs. Derecho Administrativo. Segundo Curso. Editorial Porra. Mxico: 2001. p. 637.
Jorge Fernndez Ruiz, define al contrato administrativo de la siguiente manera:
Contrato administrativo es el celebrado entre un particular, o varios, y la administracin
pblica, en ejercicio de funcin administrativa, para satisfacer el inters pblico, con
sujecin a un rgimen exorbitante del derecho privado.
31
Nosotros proponemos la siguiente definicin: Contrato Administrativo es la
declaracin bilateral entre particulares, de forma individual o colectiva y la
Administracin Pblica, en ejercicio de la funcin administrativa; en virtud de la cual se
da satisfaccin a un inters de naturaleza pblica, con constreimiento a un rgimen
exorbitante de derecho.
As pues, de trata de una declaracin bilateral en funcin de que se requiere la
voluntad comn o concurrente del Estado, que se manifiesta a travs de un ente en ejercicio
de funcin administrativa por un parte, y por la otra de un particular. Est constreido a un
rgimen exorbitante de derecho en virtud de que su rgimen escapa al rgimen general de
los contratos, precisamente porque se busca el cumplimiento de intereses de naturaleza
pblica.
c. Caracteres esenciales de los contratos administrativos
Existen ciertos rasgos distintivos bsicos, sin los cuales, el contrato administrativo no se
configura como tal, entre ellos podemos destacar los relativos a su juridicidad, su
bilateralidad, la desigualdad de las partes, su formalidad, su rgimen jurdico exorbitante, y
sobre todo, su finalidad.

31
FERNNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porra. Mxico: 2000. p. 106.
I) Juridicidad
El contrato es un acto jurdico pues se trata de un acto de voluntad que se realiza con la
intencin de que se produzca una modificacin en el ordenamiento jurdico. Al respecto
debemos recordar que los actos administrativos pueden dividirse en dos categoras: los que
producen efectos jurdicos y los que no los producen, es decir, actos jurdicos y actos no
jurdicos, que an cuando lleguen a producir efectos jurdicos, stos no sern directos.
Puede considerarse que el contrato es, entonces, un acto administrativo, pero de una especie
diferente al acto administrativo unilateral, porque precisamente, el contrato deber ser
bilateral, pero igualmente produce consecuencias jurdicas.
II) Bilateralidad
Considerar la bilateralidad del contrato administrativo como un rasgo especfico del mismo,
puede resultar innecesario, pero debemos recordar que dentro de la corriente negativa del
contrato administrativo, algunos autores consideraron al contrato administrativo como un
acto administrativo unilateral como Otto Mayer; o bien aquellos que lo consideraron como
la yuxtaposicin de dos actos unilaterales: uno de la administracin pblica y otro de su
contratista.
As pues, en la actualidad, una vez superada la corriente negativa del contrato
administrativo, podemos afirmar que es caracterstica esencial de ste la bilateralidad
entendindola de acuerdo a Recaredo Fernndez de Velasco, no como multiplicidad de
personas, sino como expresin de reciprocidad, es decir, que de un acto, formalmente
nico, deriven dos diversos grupos de derechos
32
.
III) Desigualdad de las partes.
As como ha quedado claro que el contrato administrativo constituye una categora
contractual distinta del contrato de derecho civil, debemos aceptar que para el contrato
administrativo no tiene el mismo privilegio la igualdad de las partes, pues en la doctrina
actual, precisamente constituye una caracterstica de los contratos administrativos la
desigualdad de las partes.
Esto sucede an cuando se contrate entre dos personas de derecho pblico, pues de
cualquier manera una de ellas estara en situacin de privilegio, de lo contrario estaramos
ante un convenio de colaboracin o coordinacin, entre los dos entes, o lo que Beraitz
llama acto complejo o colectivo.
IV) Restriccin de la libertad de las partes.
El contrato administrativo presenta una serie de restricciones para la administracin
pblica, desde la seleccin del particular con el que ha de contratar, hasta la estructura del
contrato, adems de la necesidad de cumplir con proceso de contratacin complejo en el
que estn sealados los requisitos de preparacin, convocatoria, seleccin de contratistas,

32
FERNNDEZ de Velasco, Recaredo. Los contratos administrativos. Crdenas Editores Distribuidor.
Madrid: 2000. p. 36.
adjudicacin y elaboracin del documento. Adems de que la administracin puede verse
restringida por no tener la autorizacin presupuestal necesaria.
33
Igualmente restringido es para los contratistas quienes, prcticamente, no participan
en la elaboracin del clausulado y su participacin se limita participar o no en el contrato.
V) Inters pblico prevaleciente.
Esta nota de preponderancia es consecuencia de que la administracin pblica debe velar
por el inters pblico, por tanto, al celebrar contratos, est realizando una manifestacin de
tal funcin. Invariablemente, en un contrato administrativo, debe prevalecer el inters
pblico. Al respecto Gabino Fraga se ha expresado de la siguiente manera:
Cuando el objeto o finalidad del contrato estn ntimamente vinculados al cumplimiento
de las atribuciones estatales de tal manera que la satisfaccin de las necesidades
colectivas no sea indiferente a la forma de ejecucin de las obligaciones contractuales,
entonces se entrar en el dominio del contrato administrativo.
34
VI) Rgimen jurdico exorbitante.
Es caracterstico de los contratos administrativos el rgimen jurdico exorbitante del
derecho privado al que debe someterse. Es un rgimen que rebasa los lmites de derecho
privado y genera derechos y obligaciones que en aqul seran inadmisibles, por ejemplo la
posibilidad de modificacin, la ejecucin directa, e incluso la rescisin por parte de la
administracin pblica. Estos ltimos son posibilidades que permiten al Estado el debido
cumplimiento de sus atribuciones, pero debe aclararse que el ejercicio de las facultades de

33
DELGADILLO Gutirrez, Luis Humberto. Elementos de Derecho Administrativo. 1er. Curso. Limusa.
Mxico: 1999. p. 198.
34
FRAGA, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porra. Mxico: 1999. p. 400.
modificacin y conclusin de los contratos no debe ser arbitraria, ni absolutamente
discrecional.
d. Principios Rectores del Contrato Administrativo
De acuerdo a lo que establece Jorge Fernndez Ruiz, los contratos administrativos deben
cumplir, entre otros con los siguientes principios:
35
I) El Principio de legalidad
En virtud de este principio los rganos o autoridades del Estado, y por ende de la
administracin pblica, slo pueden hacer aquello que la ley expresamente les permite, en
la forma y trminos en que la misma determina, derivado de lo anterior, la autoridad deber
actuar fundando y motivando sus actos.
II) El principio de continuidad.
Este principio hace referencia al derecho que tiene la autoridad para exigir al contratista la
continuidad o no interrupcin en la ejecucin del negocio contractual, y de producirse
alguna interrupcin, la administracin podr ejecutar por su cuenta. La autoridad debe tener
la posibilidad de exigir el cumplimiento del contrato completa y oportunamente, para no
atentar contra su finalidad que tiene como base el inters pblico.
III) El principio de mutabilidad.

35
FERNNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porra. Mxico: 2000. p. 87.
Los contratos administrativos deben ser mutables en la medida en que la realidad lo exige
para que se asegure el cumplimiento del inters pblico. Este principio va en contra del
principio de pacta sunt servanda de los contratos civiles, que proviene del derecho romano.
Esta contraposicin es precisamente la que da a este principio cierto privilegio respecto de
los contratos administrativos. Sin embargo, no debe olvidarse el derecho de los contratistas
a ser resarcidos en los daos que puedan sufrir por la modificacin unilateral realizada por
la administracin pblica a los contratos.
IV) El principio del equilibrio financiero.
Este principio tambin es conocido como principio de la ecuacin financiera, establece
que en el contrato administrativo debe conservarse el equilibrio financiero establecido en el
momento de la celebracin del mismo, a fin de que las partes no resulten perjudicadas, o en
todo caso, que los perjuicios sean los mnimos posibles cuando la relacin entre las partes
se vuelve inequitativa, ya sea por causas imputables al Estado o a la administracin pblica,
bien por causas no imputables al Estado, para lo que se emplean diversos mecanismos,
como aquellos a que se refieren el llamado hecho del prncipe, y la teora de la
imprevisin o teora de la lesin sobreviniente.
A) El hecho del prncipe.
Se refiere a la alteracin en las condiciones del contrato, imprevisible para el contratista y
en su perjuicio, derivada de decisiones adoptadas o conductas asumidas por la autoridad
contratante, no como parte del contrato, sino en ejercicio de las atribuciones derivadas de su
carcter de autoridad pblica. Rafael I. Martnez Morales dice que:
() el hecho del prncipe no slo debe tomarse con un criterio nuevamente orgnico,
que establece como contrato administrativo aquel en el que una de las partes es la
administracin pblica, sino que consistira en que la persona pblica que ha contratado
utiliza sus poderes extracontractuales; por ejemplo, un impuesto que grave con nuevas
cargas a un concesionario, o la suspensin de una obra pblica por motivo de inters
general.
36
El mismo autor cuestiona el derecho del contratista de recibir una indemnizacin,
pero afirma que, es necesario estudiar el caso concreto.
Por su parte Roberto Dromi, se ha expresado en relacin con el hecho del prncipe
de la siguiente manera: Cuando la ecuacin econmico-financiera del contrato
administrativo se altera por un acto imputable al Estado, da lugar al denominado hecho del
prncipe.
37
Pero el propio autor seala que es importante atender a la diferencia entre la
responsabilidad por hechos o actos del Estado y responsabilidad contractual del Estado. En
cuanto a la primera, supone una norma general emanada de la autoridad pblica, en tanto
que la segunda, supone una disposicin o resolucin especfica o relacionada con el
contrato administrativo.
B) Teora de la Imprevisin.

36
MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo. 3er. y 4o. cursos. Oxford University Press, Harla.
Mxico: 2002. p.106.
37
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, Argentina: 1997
6
.
p. 386.
Esta teora implica la aplicacin de la llamada clusula rebuc sic stantibus, que es resumen
de la clusula contractus qui habent tractum successivum vel dependentiam de futuro
rebus sic stantibus intelliguntur, que se traduce como todo contrato de tracto sucesivo o
dependiente de lo futuro, lleva implcito que su cumplimiento slo es exigible mientras las
cosas sigan siendo iguales. A decir de Roberto Dromi, esta teora deriva de la existencia
de un acto lesivo ajeno o extrao a la autoridad estatal que celebr el contrato.
38
Esta teora ha tenido una gran aceptacin en la teora de los contratos
administrativos en Hispanoamrica, en especfico en lo relativo a la concesin de servicios
pblico y la obra pblica, con respecto a esta ltima la teora de la imprevisin puede dar
lugar a modificaciones en cuanto a precios y plazos de ejecucin, entre otras
modificaciones, pero en todo caso, dichas modificaciones se realizan a travs de los
denominados convenios modificatorios y siguiendo su regulacin.
e. Elementos y Requisitos del Contrato Administrativo
En los contratos administrativos se ha propuesto una clasificacin bipartita de los elementos
de los contratos administrativos para diferenciar a los esenciales de los no esenciales; si
alguno de los primeros falta el contrato no puede existir, sin embargo si hay ausencia de un
requisito no esencial, es posible que el contrato exista.
De acuerdo a Jorge Fernndez Ruiz en la doctrina, insistentemente se mencionan
como elementos esenciales del contrato administrativos los siguientes: sujetos,
consentimiento, objeto y causa; aunque de manera espordica se consideran como tales

38
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, Argentina.: 1997
6
.
p. 386.
tambin a la forma, la competencia y la capacidad, la finalidad, el rgimen jurdico especial
y la licitacin. Mientras que como elementos no esenciales tenemos: el plazo de duracin,
las garantas y las sanciones.
39
Y contina diciendo que a su vez, los elementos esenciales
del contrato pueden clasificarse en elementos bsicos y presupuestos, es decir, en elementos
esenciales en sentido estricto y otros elementos y tambin esenciales, pero que se
encuentran implcitos en los bsicos. As, los sujetos son un elemento esencial presupuesto
en el consentimiento, as como en el objeto est presupuesta la causa.
El Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica
en Materia Federal, en su artculo 1794, exige solamente dos elementos en los contratos, a
saber:
Artculo 1794. Para la existencia del contrato se requiere:
I. Consentimiento.
II. Objeto que pueda ser materia del contrato.
As pues, el ordenamiento mencionado, reconoce de forma implcita la existencia de
dos elementos previos, es decir, los sujetos y la causa, pues no puede haber consentimiento
sin los sujetos que han de otorgarlo; ni es posible la existencia del objeto si no existe una
causa que le d origen.
En su artculo 1795 el cdigo citado seala las causas por las que puede ser
invalidado el contrato:
Artculo 1795. El contrato puede ser invalidado:
I. Por incapacidad legal de las partes o de una de ellas;
II. Por vicios del consentimiento;
III. Por su objeto, o su motivo o fin sea ilcito;

39
FERNNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porra. Mxico: 2000. p. 93.
IV. Porque el consentimiento no se haya manifestado en la forma en que la ley
establece.
40
Derivado de lo anterior y haciendo una interpretacin a contrario sensu, podemos
decir que son elementos de validez del contrato la capacidad; el consentimiento libre de
vicios; objeto, motivo y fin lcito.
Ahora bien, a continuacin estudiaremos de forma breve las caractersticas de los
que a nuestro parecer constituyen los elementos del contrato administrativo.
I) Sujetos
Como qued establecido en lneas anteriores, los sujetos o partes que celebran el contrato
constituyen un elementos presupuesto del elemento bsico consentimiento. Los sujetos son,
por una parte la administracin, y por otra el particular, ya sea persona fsica o moral.
En cuanto a la administracin pblica debemos entender un rgano del Poder
Ejecutivo, del Poder Legislativo o Judicial; o un rgano constitucional autnomo, o bien
una entidad de la administracin pblica paraestatal, pero en ejercicio de una funcin
administrativa y dotado de competencia para la celebracin del contrato en cuestin, la
competencia estar dada por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, o local,
y en su caso, en los reglamentos internos y dems disposiciones aplicables.
En el caso de los particulares, no basta con que cuenten con capacidad como lo
marca la legislacin civil, sino que, en el caso de las personas morales, sus representantes
deben acreditar su personalidad para obligar a la representada, y en algunas ocasiones,

40
FERNNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porra. Mxico: 2000. p. 93.
pueden quedar obligados a satisfacer requisitos adicionales como estar inscritos en el
padrn de proveedores del gobierno, requisito no operante actualmente.
II) Consentimiento.
Se trata del acuerdo de voluntades en torno a un fin comn a que hacen referencia la
doctrina, la legislacin y la jurisprudencia.
La manifestacin del consentimiento vara segn el sujeto que lo exterioriza, por
ejemplo, el particular lo hace de forma lisa y llana , tal como lo hara en el derecho civil, en
tanto que la administracin pblica lo hace despus del proceso de contratacin, cuando se
han cumplido requisitos como la convocatoria, la licitacin, la autorizacin de la partida
correspondiente, etctera.
Como en el derecho civil el consentimiento debe estar libre de violencia,
intimidacin, dolo, error y en cuanto a la manifestacin de la voluntad, la simulacin.
III) Forma
Invariablemente el contrato administrativo debe realizarse por escrito, incluso, en algunas
ocasiones, los contratos se hacen en formatos preestablecidos, impuestos generalmente por
la administracin pblica o por organismos internacionales como el Banco Internacional de
Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF); que los
emiten a fin de asegurar el destino de los prstamos otorgados a los entes de la
administracin.
41
Para Hctor Jorge Escola, la forma no es un elemento del contrato, sino
un requisito que debe satisfacerse respecto del consentimiento y en particular a la
manifestacin de la voluntad, como a la implementacin del contrato.
42
IV) Objeto
El objeto del contrato administrativo debe ser cierto, posible, lcito y determinado o
determinable en cuanto a su especie, tal como lo establece el derecho privado, pero a
diferencia de lo que establece este ltimo, el objeto del contrato administrativo puede no
estar en el comercio.
V) Causa
Se trata del mvil o principio impulsor de la voluntad de las partes para su celebracin, y
por tanto es diversa, en funcin de que se trate del ente de la administracin pblica o se
trate del contratista. En realidad, la causa de verdadera importancia es la de la
administracin pblica pues es de tal magnitud que si desaparece, el contrato se extingue.
VI) Finalidad

41
MARTNEZ Morales, Rafael I. Derecho Administrativo 3er. y 4o. cursos. Oxford University Press, Harla.
Mxico: 2000. p. 109.
42
Tomado de FERNNDEZ Ruiz, Jorge. Derecho Administrativo. Contratos. Editorial Porra. Mxico:
2000. p. 97.
Este elemento est implcito en la naturaleza del contrato administrativo, pues constituye la
razn de ser del mismo. La finalidad va estrechamente de la mano con el objeto del
contrato, y por supuesto se trata de cumplir con el inters pblico.