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A Regulao na Navegao Martima: o caso do sal

JORGE CESAR PINTO
Especialista em Regulao de Servios de Transportes Aquavirios da ANTAQ, advogado,
Especialista em Regulao de Servios Pblicos pela FGV.

RESUMO: Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, o rgo Federal responsvel
pela regulao do setor aquavirio. O mercado regulado necessita de segurana jurdica e
normas especficas, que so editadas pela Agncia Reguladora.
O objetivo deste trabalho apresentar aos leitores, como foi elaborada uma alternativa de
classificao de navegao na rea do sal, entre as salinas e o Terminal Salineiro de Areia
Branca TERMISA, por ocasio de se definir qual seria o melhor enquadramento para a
navegao naquela regio, levando-se em considerao tambm, os aspectos da regulao
social.

PALAVRAS-CHAVE: Sal; TERMISA; navegao; regulao.

ABSTRACT: National Agency for Waterway Transportation, is the Federal agency
responsible for regulating the sector waterway. The regulated market needs certainty and
regulations, which are issued by the Regulatory Agency.
The objective of this work is to present to readers, as was elaborated an alternative
classification of navigation in the area of salt between saline and Terminal Salineiro de Areia
Branca - TERMISA, on the occasion of defining what would be the best framework for
navigation in the region, taking into account also aspects of social regulation.

KEYWORDS: Salt; TERMISA; navigation; regulation.

SUMRIO: 1- Introduo; 1.1 Finalidades da ANTAQ; 1.2 Navegao de Cabotagem e de Apoio
Porturio Definies; 1.3 - A Legislao e Normatizao Aplicada; 1.4 Audincia Pblica; 1.5 -
Resoluo n 843-ANTAQ, de 14/08/07 (alterada pela resoluo n 879-ANTAQ, de 26/09/07); 2 -
Princpios; 3 - O Caso do Sal; 4 Antecedentes; 5 O Porto Ilha; 6 - Normas e Procedimentos da
Capitania dos Portos do Rio Grande do Norte NPCP; 7 Importncia do Porto Ilha; 8 ICMS; 9 -
Manifestao de ator Regulado; 10 Parecer/Denncia SDE; 11 A Regulao Social; 12
Concluso; 13 Referncias.



2

1 - INTRODUO

A Agncia Nacional de Transportes Aquavirios-ANTAQ, foi criada pela Lei
n10.233, de 5 de junho de 2001, uma entidade integrante da Administrao
Federal indireta, estando submetida ao regime autrquico especial, com
personalidade jurdica de direito pblico, independncia administrativa, autonomia
financeira e funcional, mandato fixo de seus dirigentes, vinculada ao Ministrio dos
Transportes, com sede e foro no Distrito Federal, e quatorze unidades
administrativas regionais. O ilustre jurista Arago leciona: No Brasil as agncias
reguladoras so consideradas um instituto novo no Direito Pblico, surgido apenas
a partir da dcada de noventa. A afirmao, contudo, se no falsa, no
inteiramente verdadeira. Se, por um lado, a diviso da Administrao Pblica em
mais de um nico centro de poder um fenmeno muito mais amplo do que o
surgimento das recentes agncias reguladoras, no se h de menosprezar a
importncia destas, principalmente diante do contexto de desestatizao e
desregulamentao em que surgiram. Este novo contexto fez com que uma
srie de institutos e competncias administrativas, sempre presentes em nosso
Direito, esteja sendo submetida a uma releitura, atualizando-os s mais modernas
leis de regulao da economia, cuja implementao, em sua maior parte, incumbe
s agncias reguladoras independentes criadas em seu bojo. ( ARAGO. 2004 )
1
.
O mesmo Jurista tambm ensina: No pode, contudo, perder de vista a
finalidade que deve inspir-los, ou seja, a dignidade da pessoa humana e a
necessidade de eficcia social das medidas regulatrias adotadas. A nova
perspectiva da regulao e do Direito Administrativo prima pela autonomizao dos
sujeitos como forma de alargamento do espao pblico, estatal ou no estatal,




1

ARAGO, Alexandre Santos de, 1969 Agncias Reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. Rio
de Janeiro: Forense, 2004, 2 edio, pp. 2 e 3.



3

sempre tendo em vista a necessidade de incluso, no de excluso social, fazendo
com que a Administrao Pblica conte com mecanismos de legitimao cidad
aptos a fazer com que os administrados se sintam partcipes comprometidos com os
resultados do Estado.(ARAGO.2004)
2

As lies de conceituado economista nos ensinam: H ainda outro motivo
pelo qual precisamos do governo: embora os mercados sejam geralmente uma boa
maneira de organizar a atividade econmica, essa regra est sujeita a
algumas excees importantes. H dois motivos genricos para que um governo
intervenha na economia promover a eficincia e promover a equidade. (...).
Embora a mo invisvel geralmente leve os mercados a alocar os recursos de forma
eficiente, isso nem sempre acontece. Os economistas usam a expresso falha de
mercado para se referir a uma situao em que o mercado, por si s, no consegue
produzir uma alocao eficiente de recursos. Uma possvel causa de falha de
mercado a externalidade, que o impacto das aes de uma pessoa sobre o bem
- estar dos que esto prximos. Um exemplo clssico de custo externo a poluio.
Outra causa possvel de uma falha de mercado o poder de mercado, que se refere
capacidade de uma pessoa (ou um pequeno grupo de pessoas) influenciar
indevidamente os preos de mercado. (MANKIW, 2008)
3

1.1 FINALIDADES DA ANTAQ
A Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, tem as seguintes
finalidades: implementar, em sua esfera de atuao, as polticas formuladas pelo
Ministrio dos Transportes e pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de
Transporte-CONIT, segundo os princpios e diretrizes estabelecidas na Lei n 10.233,
de 2001, regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestao de servios de
transporte aquavirio e de explorao da infra-estrutura porturia e aquaviria,
exercida por terceiros, visando: garantir a movimentao de pessoas e bens, em
cumprimento a padres de eficincia, segurana, conforto, regularidade,
pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas: harmonizar os interesses dos
usurios com os das empresas concessionrias, permissionrias, autorizadas e
arrendatrias, e de entidades delegadas, preservando o interesse pblico; arbitrar

2
ARAGO, Alexandre Santos de, 1969 Agncias Reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. Rio
de Janeiro: Forense, 2004, 2 edio, p.81.
3
MANKIW, N. Gregory. Introduo economia. Traduo Alan Vidigal Hastings. So Paulo: Cengage Learning, 2008,
p.11.
4

conflitos de interesse e impedir situaes que configurem competio imperfeita ou
infrao da ordem econmica.
1.2 - NAVEGAO DE CABOTAGEM E DE APOIO PORTURIO -
DEFINIES
A Lei n 9.432, de 08 de janeiro de 1997, dispe sobre a ordenao do
transporte aquavirio. Ela define como navegao de cabotagem: a realizada entre
portos ou pontos do territrio brasileiro, utilizando a via martima ou esta e as vias
navegveis interiores, e a navegao de apoio porturio: a realizada exclusivamente
nos portos e terminais aquavirios, para atendimento a embarcaes e instalaes
porturias.
1.3 - A LEGISLAO E NORMATIZAO APLICADA
A Constituio Federal de 1988, no artigo n 21, inciso XII, alnea d diz que
compete Unio, explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso, os servios de transporte aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio.
A Lei n 10.233, de 2001, criou a ANTAQ - Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios, que emite normas e resolues, tais como Resoluo n 843-ANTAQ,
de 14 de agosto de de 2007, alterada pela Resoluo n 879-ANTAQ, de 26 de
setembro de 2007, que aprova a norma para outorga de autorizao pessoa
jurdica que tenha por objeto o transporte aquavirio, constituda nos termos da
legislao brasileira e com sede e administrao no pas, para operar nas
navegaes de longo de longo curso, de cabotagem, de apoio martimo e de apoio
porturio.
A Resoluo n 2.510-ANTAQ, de 19 de junho de 2012, revogou as
Resolues 843-ANTAQ e 879-ANTAQ.
A lei de criao da ANTAQ, autoriza a mesma a criar normas que vo dar
condies de se efetuar uma regulao de mercado. De acordo com essa
perspectiva, A funo normativa das agncias reguladoras uma parte da
regulao. Sem tal funo seria impossvel se falar em regulao, subsistindo uma
mera fiscalizao, caindo por terra todo o intuito inovador do aparelho estatal.
(NEVES, 2009, p. 107).
4


4
NEVES, Rodrigo Santos. Funo normativa e Agncias Reguladoras Uma contribuio da teoria dos sistemas
Regulao Jurdica da economia. Ed. Lumen Juris. Rio de Janeiro: 2009.
5


1.4 - AUDINCIA PBLICA
A ANTAQ, realiza audincias e consultas pblicas, no sentido de dar
transparncia e legitimidade criao das normas para o setor regulado.
Vemos no livro Agncia Reguladoras, de Alexandre Santos de Arago: Mister
se faz distinguir as audincias das consultas pblicas, que, apesar de possurem o
mesmo esprito, no se equivalem: na consulta pblica, a Administrao deseja
compulsar a opinio pblica atravs da manifestao firmada atravs de peas
formais, devidamente escritas, a serem juntadas no processo administrativo. A
audincia pblica , na verdade, modalidade de consulta, s que com o especial
aspecto de ser consubstanciada fundamentalmente atravs de debates orais em
sesso previamente designada para tal fim . (CARVALHO FILHO, apud
ARAGO.2004).
5

1.5 - Resoluo n 843-ANTAQ, de 14/08/07 (alterada pela resoluo n
879-ANTAQ, de 26/09/07)
A Resoluo n 843-ANTAQ, de 14 de agosto de 2007, que estava em vigor
na poca do caso em questo, surgiu da necessidade de se substituir a Resoluo
n 052-ANTAQ, de 19 de novembro de 2002, pois a mesma j se encontrava
desatualizada.
A norma em comento, aprovava a norma para outorga de autorizao
pessoa jurdica que tinha por objeto o transporte aquavirio, constituda nos termos
da legislao brasileira e com sede e administrao no pas, para operar nas
navegaes de longo curso, cabotagem, apoio martimo e apoio porturio.
Vale registrar que a Resoluo n 2.510-ANTAQ, de 19 de junho de 2012,
revogou as Resolues n 843-ANTAQ e 879-ANTAQ, de 26/09/07.
2.0 PRINCPIOS
O Princpio da Razoabilidade, de suma importncia para que as
autoridades reguladoras, possam utiliz-lo, de maneira eficaz, com equilbrio,
moderao e harmonia, de acordo com o senso comum, continuamente e com
justia.

5
CARVALHO FILHO, Jos Santos. Processo Administrativo Federal, Ed. Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2001, p.186,
grifos no original. apud Arago, Alexandre Santos de, 1969 Agncias Reguladoras e a evoluo do direito administrativo
econmico. Rio de Janeiro: Forense, 2004, 2 edio, pag. 439.
6


A Ilustre Jurista Di Pietro, nos ensina: Embora a Lei n 9.784/99 faa
referncia aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, separadamente,
na realidade, o segundo constitui um dos aspectos contidos no primeiro. Isto porque
o princpio da razoabilidade, entre outras coisas, exige proporcionalidade entre os
meios de que se utiliza a Administrao e os fins que ela tem que alcanar. E essa
proporcionalidade deve ser medida no pelos critrios pessoais do administrador,
mas segundo padres comuns na sociedade em que vive, e no pode ser medida
diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto.
6

Realmente, o caso concreto objeto deste trabalho, especfico, e no foi
analisado simplesmente pela letra fria da lei, pois milhares de famlias dependiam de
que fosse efetuada uma regulao que visasse proteger o mercado, as empresas
reguladas, milhares de empregos, com a continuidade das empresas em condies
de sobrevivncia para que continuassem a operar, sem interrupes, e que o sal
brasileiro tivesse competitividade por mais dcadas, inclusive dando-se um basta
aos indcios de dumping que ocorriam, pois no era e nem nada razovel, nem
plausvel, vermos o nosso mercado do sal esvair-se em detrimento um pas
estrangeiro.
O Princpio da Legalidade, como o nome j diz, o alicerce da administrao
pblica, significando que a administrao s pode agir quando autorizada por lei.
O ilustre Jurista Marcos Juruena leciona: (), os reguladores, dentro de um
marco regulatrio, atuam, especialmente, pela edio de normas, que explicitam
conceitos jurdicos indeterminados dentro de cada segmento regulado, orientando a
atuao dos agentes de mercado com vistas ao atendimento do interesse pblico (o
fazem em virtude de lei.) (SOUTO, 2005, p.184).
7

O Princpio da Segurana Jurdica, de suma importncia para o mercado
regulado, pois o mesmo deve se manter calmo, estvel e sem mudanas bruscas,
pois poder ocasionar a falta de interesse dos investidores nacionais e estrangeiros,
em aplicar seus ativos no mercado instvel.

6
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella Direito Administrativo, 22 ed., editora Atlas, 2009, pg. 79.
7
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo regulatrio, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 184.
7

Este Princpio inclui o direito confiana legtima na atuao do Estado,
acompanha a evoluo dos fatos e das necessidades sociais, no ptreo, e cabe
indenizao ao lesado.
O ilustre jurista Marcos Juruena V. Souto ensina: Frisa-se no entanto, que o
princpio no se presta a cristalizar relaes jurdicas e a impedir futuras regulaes,
acompanhando a evoluo dos fatos e das necessidades sociais. (SOUTO, 2005.)
8

3 O CASO DO SAL
A ANTAQ, por ocasio de emitir autorizao para as empresas que operavam
na costa do Rio Grande do Norte, tinha a plausibilidade de enquadrar a navegao
na rea de transporte do sal efetuado das cidades de Areia Branca, Galinhos,
Macau e Mossor para o Terminal Salineiro de Areia Branca TERMISA, em outro
tipo de navegao que no a de Cabotagem.
O entendimento, inicialmente, naquele trecho era no sentido de que a
navegao adequada seria a de Cabotagem.
Ocorre, que revendo-se o entendimento, a rea tcnica da SNM
Superintendncia de Navegao Martima e de Apoio, pela GOM - Gerncia de
Outorga da Navegao Martima e de Apoio, considerando que o TERMISA
encontra-se dentro da rea do porto organizado, conforme estabelece a Portaria do
MT n 1.028, de 20/12/93 entendeu que o referido transporte de sal em
embarcaes das salinas para o TERMISA podia ser classificado como Apoio
Porturio, com ou sem restrio, dependendo da situao econmica de cada
empresa, ao invs de Cabotagem.
O problema resultava em qual seria a navegao a ser autorizada pela
ANTAQ, pois as empresas entendiam e solicitavam que fosse a de apoio porturio,
caso contrrio, informavam que certamente iriam quebrar, devido o baixo valor
agregado do sal, perda da iseno do ICMS, no ter como emitir o BL
(conhecimento de carga), alto valor a pagar para a reclassificao das embarcaes,
aumento do nmero de tripulantes nas embarcaes, devido terem que cumprir a
determinao do carto de tripulao de segurana, grandes despesas para adequar
as embarcaes s regras da IMO (Organizao Martima Internacional), que no
tinham capital para efetuarem investimentos to altos e o valor do sal brasileiro
ficaria invivel, sendo o Chile beneficiado, pois seu sal gema estava sendo

8
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo regulatrio, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 217.
8

descarregado no Brasil, com valor de frete inferior ao cobrado pelas empresas de
navegao brasileiras.

O resultado final da questo, somente seria conhecido, quando a diretoria
colegiada se reunisse, aps ouvida a Procuradoria Geral da ANTAQ, que emitiria
parecer opinativo, e houvesse o voto de cada diretor e do diretor-geral, quando
ento seria definida a posio da ANTAQ, nesta questo to especfica e localizada,
que merecia um entendimento tambm de regulador social e no simplesmente
pela letra fria da lei, pois estavam em jogo milhares de empregos, a estabilidade
jurdica do mercado regulado e o interesse nacional.
4 ANTECEDENTES
Antes do advento da Resoluo n 843-ANTAQ, publicada no Dirio Oficial da
Unio, do dia 17/08/2007, que regulava o setor de navegao martima e de apoio,
existia a Resoluo n 52 ANTAQ, de 19 de novembro de 2002, que veio aps a
Portaria n 06, de 05 de janeiro de 1998, publicada no dia 06/01/98, do Ministrio
dos Transportes, que aprovava as Normas para Outorga de Autorizao para
Operao de Empresas Brasileiras de Navegao de Longo Curso, Cabotagem,
Apoio Porturio e Apoio Martimo.
A ANTAQ, ao efetuar fiscalizao na rea do sal, constatou que as empresas
operavam sem autorizao e foram instadas a se regularizarem, sendo enviados
ofcios solicitando documentos.
Tendo em vista as dificuldades das empresas em se adequarem s
exigncias normativas do ente regulador federal, algumas desistiram de efetuar
aquela prestao de servios. As empresas que continuaram a operar no transporte
do sal do continente para o porto ilha (TERMISA), enfrentavam dificuldades no
cumprimento das pendncias, pois as embarcaes, em sua quase totalidade, foram
trazidas do Rio Grande do Sul, da Lagoa dos Patos, devido a terem pouco calado
(unidade de medida que vai da linha d'gua at a quilha da embarcao) e fundo
chato, compatveis com a regio da operao.
5 O PORTO ILHA
o Terminal Salineiro de Areia Branca Luiz Fausto de Medeiros, tambm
chamado TERMISA, de forma retangular, medindo 92 metros de largura e 166
metros de comprimento.
9

Est localizado em alto mar, sendo uma ilha artificial, distante 14 milhas
nuticas a nordeste da cidade de Areia Branca, a 28 milhas a noroeste da cidade de
Macau e cerca de 8 milhas em linha da costa do Rio Grande do Norte.
Todo o sal movimentado no Terminal Salineiro vem das salinas do Rio Grande
do Norte, principalmente as de Macau, Mossor, Galinhos e Areia Branca.
A rea do porto organizado de Areia Branca, no Estado do Rio Grande do
Norte, de acordo com a Portaria n 1.028 do MT, de 20 de dezembro de 1993,
constituda : a) (...), bem como pelas instalaes do Terminal Salineiro, situado a 14
milhas nuticas a nordeste de Areia Branca e a 28 milhas a noroeste de Macau,
distando cerca de 8 milhas, ou 14 Km, em linha da costa do Rio Grande do Norte,
definida pelas coordenadas geogrficas latitude 04 49' 06 S e longitude 37 02'
43 W, abrangendo todos os cais, docas, pontes e peres de atracao e de
acostagem, armazns, edificaes em geral e vias internas de circulao rodoviria
e ferroviria e ainda os terrenos ao longo dessas reas e em suas adjacncias
pertencentes Unio, incorporados ou no ao Patrimnio do porto de Areia Branca
ou sob sua guarda e responsabilidade. b) Pela infraestrutura de proteo e acessos
aquavirios, compreendendo as reas de fundeio, bacias de evoluo, canal de
acesso e rea adjacentes a esse at as margens das instalaes terrestres do porto
organizado, conforme definido no item a desta Portaria, existentes ou que venham
a ser construdos e mantidos pela Administrao do Porto ou por outro rgo do
Poder Pblico.
9

As embarcaes que navegam na rea do sal, tem algumas especificidades,
tais como, pouco calado e fundo chato, o que difere das embarcaes de
cabotagem, que tm fundo com quilha e grande calado.
A transferncia do sal das salinas (Macau, Galinhos, Grossos, Mossor e
Areia Branca) para o Porto-Ilha realizada atravs de barcaas, que so operadas
por empresas privadas.
O sal fica estocado em um ptio que tem capacidade de at cerca de 100
(cem) mil toneladas, em sistema de pilha nica.
6 - NORMAS E PROCEDIMENTOS DA CAPITANIA DOS PORTOS DO RIO
GRANDE DO NORTE NPCP

9
BRASIL. Portaria 1.028, Ministrio dos Transportes, de 20 de dezembro de 1993, constitui a rea do porto
organizado de Areia Branca, no Estado do Rio Grande do Norte. Dirio Oficial, Braslia, n. 243, 22 dez. 1993, seo 1, p.118.
10

Foi emitida pela Marinha do Brasil, na NPCP, a DELIMITAO DE GUAS
PARA A NAVEGAO INTERIOR, como sendo :

rea ECHO Regio Galinhos / Areia Branca - (rea 2) Espao
delimitado pelas coordenadas: 04 graus 55 min 00 seg S e 037 graus 11 min 00 seg
W; 04 graus 46 min 00 seg S e 037 graus 06 min 00 seg W; 04 graus 55 min 00 seg
S e 036 graus 15 min 00 seg W; e 05 graus 06 min 00 seg S e 036 graus 15 min 00
seg W. Permitido o trfego das embarcaes que exploram a atividade salineira,
fazendo o transporte do produto entre o terminal martimo TERMISA e as cidades de
Galinhos, Macau e Areia Branca. Esta rea classificada como navegao interior
parcialmente abrigada (rea 2)- NORMAM-02/DPC, no que se refere a atribuio de
Borda Livre. Para os demais aspectos classificada como Navegao de Mar
Aberto ( NORMAM-01/DPC).(...)
7 - IMPORTNCIA DO PORTO-ILHA
Verifica-se dos dados estatsticos da CODERN, que no ano de 2008, foram
transferidas 1.847.282 toneladas de sal das salinas de Macau, Galinhos, Mossor,
Grossos e Areia Branca para o PORTO-ILHA, demonstrando assim a grande
importncia de no se inviabilizar aquele complexo scio-econmico para a regio e
para o Brasil.
Do Relatrio de Auditoria n 29/2008, exerccio 2007 da Casa Civil, destaca-
se: O Terminal Salineiro de Areia Branca movimenta anualmente, em mdia, 2,3
milhes de toneladas de sal, sendo cerca de 1.600.000 toneladas com a navegao
de cabotagem e o restante com a navegao de longo curso. O Terminal hoje se
constitui no nico meio economicamente vivel de escoamento em grandes volumes
do sal do Rio Grande do Norte para as indstrias qumicas do Brasil, como tambm
para exportao. Por esta razo, o Terminal Salineiro de Areia Branca viabiliza,
assim, os 25.000 empregos diretos e os 60.000 empregos indiretos gerados na
indstria salineira do Estado e as centenas de milhares de empregos na indstria
qumica brasileira, para a qual o sal representa cerca de 20% dos seus insumos. As
obras de repotencializao do sistema de atracao de navios do Terminal Salineiro
de Areia Branca, inclusas no PAC, por permitirem a atracao de navios com at
75.000 toneladas de porte bruto, colocaro o sal brasileiro em posio competitiva
por, pelo menos, mais duas dcadas. (...) Pode-se citar alguns fatores que
11

ocasionaram as baixas operacionais e que vm refletindo nas dificuldades
financeiras da CODERN, nos ltimos 03 anos de gesto: (...) c) A perda de 250 mil
toneladas anuais que a indstria qumica Carbocloro deixou de comprar dos
salineiros do Rio Grande do Norte, por deciso de importar 100% do sal do Chile. d)
O Terminal Salineiro condio logstica imprescindvel para o escoamento do sal
norte-riograndense, porm so os salineiros que fazem a comercializao desse
sal e tm a sua prpria estrutura comercial. (...) A CODERN, inclusive, est tendo
atuao decisiva nas tratativas com o Departamento de Defesa Comercial da
Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio/MDIC e com a Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia
para enfrentar a questo da importao do sal chileno, que est gerando impacto
extremamente negativo na indstria salineira nacional. (...) g) Por fim, a ao
estratgica de melhoria da infra-estrutura do Terminal Salineiro de elevar sua
capacidade operacional para atendimento de at 75.000 TPB por navio, realizada
nos anos de 2006 e 2007, possibilitar a retomada dos volumes de sal pelos
salineiros em 2009. Isso ocorrer face s boas expectativas comerciais com a
obteno de melhores ofertas de fretes martimos de navios de grande porte, em
virtude da concluso das obras de repotencializao concludas no incio de 2008.
10

8 - ICMS
As empresas que atuavam na navegao do sal, apresentavam uma grande
preocupao, que era a perda da iseno do ICMS, caso fossem as mesmas
enquadradas na navegao de Cabotagem.
9 - MANIFESTAO DE ATOR REGULADO
A manifestao de ator regulado foi e de suma importncia para a Agncia
Reguladora, que busca a verdade real, a fim de que possa emitir uma norma que
atenda os atores regulados e o interesse pblico, sempre com ponderao e
razoabilidade.
As empresas que operavam na rea do sal, apresentaram informaes
ANTAQ, de aspectos e procedimentos especficos, e solicitaram que a navegao
naquela rea especfica fosse classificado como apoio porturio, devido as
seguintes alegaes: 1 pouca profundidade do litoral norte do Estado do Rio

10
Brasil. RELATRIO DE AUDITORIA n 29/2008. Exerccio 2007, de:
(htpp://www.codern.com.br/pdfs/pca_Relatorio_de_Auditoria.pdf ), acesso em: 01 dez 2009.
12

Grande do Norte, onde o Terminal Salineiro (TERMISA), est localizado a cerca de
14 milhas nuticas da costa, e as salinas com suas plantas em rios sinuosos e
tambm de pouca profundidade, fizeram com que as embarcaes que mais se
adequassem a essas restries, desde 1974, fossem quase na sua totalidade vindas
da Lagoa dos Patos, no Rio Grande do Sul, onde operavam na prestao de
servios de Navegao Interior;
2 Desde o incio das operaes do Porto Ilha (1974) a coordenao da
transferncia do sal, ou seja, o direcionamento das barcaas para as salinas e o
controle da operao, so feitos pela Administrao da CODERN, que emite para
cada viagem um documento chamado RC Relatrio de Cargas, sendo que a
quantidade de sal transportada por cada barcaa determinada pela balana do
porto;
3 No existe um contrato especfico de transferncia de sal entre Salineiros e
Transportadores. A operao contnua e coordenada pela CODERN, com o
objetivo de atender ao carregamento dos navios no Porto Ilha, previamente
aprovada, sendo a tarifa do transporte discriminada na Tabela V do Tarifrio do
terminal Salineiro de Areia Branca;
4 - Hoje os transportadores, por exclusiva necessidade de caixa, faturam o frete
semanalmente/mensalmente contra os consignatrios da mercadoria, com base na
tonelagem obtida, apurada e informada pela Administrao do Porto Ilha
(TERMISA);
5 A delimitao da rea ECHO determinada pela Marinha do Brasil para o trfego
das embarcaes que exploram as atividades salineiras, classificada como rea de
Navegao Interior Parcialmente Abrigada (rea 2)- NORMAM-02 (NORMAS DA
AUTORIDADE MARTIMA PARA EMBARCAES EMPREGADAS
NANAVEGAO INTERIOR), fundamental para a sobrevivncia da indstria
salineira daquela regio pois, as restries de navegabilidade existentes ali nos rios
de acesso as Salinas, exigem caractersticas tcnicas de embarcaes prprias da
navegao interior, que so fundo chato e pouco calado (distncia medida entre
quilha e a linha d'gua);
6- O baixo valor agregado do sal torna a atividade invivel de ser mantida com
embarcaes novas ou que sejam construdas especificamente para essa finalidade.
Qualquer novo custo advindo de uma ao desse tipo reduz ainda mais a j baixa
13

competitividade do produto, ameaando este importante setor da economia do Rio
Grande do Norte que alm de oferecer 15 mil empregos diretos e mais de 50 mil
indiretos, tem reflexos altamente positivo para a indstria da base e a pecuria
nacional, sem contar com o suprimento de cloro para tratamento de gua potvel do
pas inteiro. Para melhor compreenso e entendimento do problema, o custo do
servio de transporte do sal em barcaas, representa hoje aproximadamente 25% do
preo FOB do sal exportado e 20% do preo FOB no mercado interno;
7 Outra peculiaridade importante a se destacar no transporte interno de sal
marinho das salinas para o Terminal Salineiro de Areia Branca (TERMISA), a
iseno do ICMS no servio, concedida pelo Estado do Rio Grande do Norte atravs
do CONVNIO ICMS 44/97. o reconhecimento do Governo do Estado de que o
Terminal Salineiro opera como uma extenso das salinas. E no poderia ser
diferente, posto que o sal para ali levado, ainda no est vendido, ainda no foi
comercializado. Muitas das vezes o sal estocado no porto ilha leva at cerca de um
ms para ser vendido e embarcado nos navios de cabotagem ou de longo curso;
8 Com relao ao SISTEMA MERCANTE (Sistema de Controle da Arrecadao
do Adicional ao frete para renovao da Marinha Mercante AFRMM), no demais
lembrar que desde Janeiro/2008, quando o mesmo foi informatizado, no est sendo
possvel efetuar o lanamento do Conhecimento de Transporte Aquavirio de
Cargas, (CTAC), emitido mensalmente pelo transporte de sal das salinas para o
Terminal, devido ao no reconhecimento do documento interno da Codern chamado
de Relatrio de Cargas. A rigor, no poderia ser diferente, pois afinal o sal
transportado continua sendo de propriedade do produtor, vez que ainda no foi
vendido. A Nota fiscal s passa a existir, quando, num momento posterior, o sal que
j est estocado no terminal comercializado, isto , vendido e embarcado nos
navios;
9 Uma completa regularizao da navegao que se fizer no transporte de sal das
Salinas para o Terminal certamente vai requerer flexibilizao das normas atuais.
Basta lembrar que a Resoluo 843 exige Patrimnio Lquido mnimo de R$
2.500.000,00 para empresa de navegao de apoio porturio, o que, em certos
casos, no ser possvel atender;
10 - Verifica-se que o sal nacional vem perdendo espao no mercado interno para o
sal gema proveniente do Chile, de maneira muito rpida. Essa prtica afeta os
14

produtores de sal do Rio Grande do Norte, os transportadores, e , principalmente, o
Terminal Salineiro de Areia Branca (TERMISA), que perde carga continuamente. No
ano que passou o Terminal deixou de embarcar 560.000 toneladas de sal que foram
trazidas do Chile para o Brasil, e para este ano estima-se importaes de 720.000
toneladas. Estas importaes representam entre 35 a 40 % do mercado interno
martimo;
11 - Para enfrentar esta sria ameaa o sal nacional precisa ser mais competitivo.
Neste contexto, a navegao das Salinas para o terminal se, por simples hiptese,
chegasse a ser classificada como cabotagem, ajudaria ainda mais aos
exportadores do Chile, na medida em que tal classificao, resultaria em diversos
custos adicionais para os transportadores.
As empresas valeram-se de parecer econmico que foi encaminhado ao SDE
do Ministrio da Justia.
10 - PARECER / DENNCIA SDE
De acordo com um Parecer Econmico, que foi encaminhado por empresa do
setor, entre outros assuntos destaca-se: que devido aos indcios, solicitaram
Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia (SDE), a instaurao de
processo administrativo para investigao antitruste da conduta comercial de grupo
chileno no mercado brasileiro de sal.
Segundo os denunciantes, havia indcios de que o grupo estaria exportando
sal para o Brasil, a preos subcotados, e que a subcotao de preos do sal seria
feita atravs da fixao de valores para o frete martimo abaixo dos valores cobrados
no mercado. A conduta ilegal seria caracterizada pela monopolizao do mercado
brasileiro, com a expulso dos produtores domsticos, a partir de preos CIF
ilegalmente baixos, prevista no artigo 20, da lei 8.884/94 (lei antitruste brasileira). O
Chile o principal exportador de sal par ao Brasil, sendo responsvel por cerca de
90% das importaes brasileiras nos ltimo anos, sendo as mesmas realizadas por
via martima.
Os denunciantes tambm informaram que nas vendas realizadas para outros
pases o grupo cobrava valores de frete mais elevados do que para o Brasil, e que a
ANTAQ apresentou estudo que conclui que o grupo pratica valores de frete do Chile
para o porto de Santos inferiores ao praticado entre o Porto Ilha TERMISA (RN) e
Santos, apesar da distncia ser trs vezes maior, concluindo que: verificou-se uma
15

grande diferena entre o frete praticado em 2007 na rota de longo curso (Caleta
Patillos Santos) de US$ 15,44/ton e a estimativa do que seria cobrado na mesma
operao, em valores do mercado internacional, que resultaria em frete de
aproximadamente US$ 35,76/ton.
Pode se verificar na verso pblica a concluso do procedimento
administrativo n 08012.001022/2008-25, SDE, sendo representantes: Sindicato da
Indstria da Extrao do Sal no Estado do Rio Grande do Norte SIESAL e
Federao da Indstria do Estado do Rio Grande do Norte FIERN, e representada:
Sociedad Annima Empresa Martima Empremar S/A, e o assunto: Prtica de
fretes subcotados e criao de dificuldades ao funcionamento de empresas
concorrentes, que foi: Tendo em vista que a conduta em anlise trazia indcios
mnimos de infrao ordem econmica, e com vistas a garantir o seu exame pelo
CADE em sede de recurso de ofcio, sugere- se a instaurao de Averiguao
Preliminar, nos termos do artigo 30 da Lei n 8.884 / 94. No entanto, considerando os
fundamentos expostos na presente Nota Tcnica, entende-se que no foram
observados indcios de infrao ordem econmica suficientes para a instaurao
de Processo Administrativo. Por esse motivo, recomenda-se o arquivamento da
presente Averiguao Preliminar, recorrendo-se de ofcio ao CADE, nos termos do
art. 31 da Lei n 8.884/94 e do art. 50 da Portaria MJ n 4/2006.
11

11 A REGULAO SOCIAL
A regulao do mercado no deve ser aquela da letra fria da lei e das normas
emitidas pela Agncia Reguladora, pois os atores do mercado em ltima anlise so
formados por seres humanos, e as empresas nada mais so do que criaes
necessrias, para atender s necessidades das pessoas, que se organizaram na
sociedade.
O ente regulador, deve sempre conhecer de fato o caso concreto, antes de
emitir uma norma, autorizao, concesso ou resoluo, pois dependendo do caso,
poder trazer a runa para empresas reguladas, dificuldades para o usurio,
atingindo indiretamente as famlias que dependem da existncia de um mercado
regulado com segurana jurdica, sem externalidades negativas, com informaes
precisas, com justa competio.

11
BRASIL. VERSO PBLICA SDE/MJ, procedimento administrativo n 08012.001022/2008-25, de
(htpp://www.cade.gov.br/temp/t1512200915563186.PDF), acesso em 15 dez. 2009.
16

O Estado a mquina e o poder do Estado uma potencial fonte de
recursos ou de ameaas a toda atividade econmica na sociedade. Com seu poder
de proibir ou compelir, de tomar ou dar dinheiro, o Estado pode (e efetivamente o
faz) ajudar ou prejudicar, seletivamente, um vasto nmero de indstrias. ( MATTOS,
2004, p. 23).
12

V-se tambm no artigo n 4 da lei de criao da ANTAQ, que define-se
como um dos objetivos primordiais do Sistema Nacional de Viao, a promoo do
desenvolvimento social, econmico e a integrao nacional, portanto, a prpria lei de
criao da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - ANTAQ, j nasceu com a
preocupao referente a regulao social, no instante em que consta de seu corpo,
no artigo acima citado, o desenvolvimento social e econmico da questo viria no
pas.
O jurista Maral Justen Filho nos ensina: A regulao Social a segunda
onda regulatria. Essas concepes foram objeto de intensa reviso, a propsito
do que se poderia identificar como uma segunda onda intervencionista. Trata-se da
regulao social, que assume outras propostas. Constatou-se que o mercado
ainda que em funcionamento perfeito, pode conduzir no realizao de certos
fins de interesse comum. A realizao de inmeros outros fins, de natureza
sociopoltica, tambm buscada pela regulao, que no pode restringir-se a
preocupaes meramente econmicas. necessrio proteger o meio ambiente, por
exemplo. A racionalidade econmica imediatista conduz destruio deste. A
regulao tambm se orienta a garantir direitos de minorias e a promover outros
valores polticos, sociais e culturais. (JUSTEN FILHO, 2009.)
13

A nossa carta magna garante os direitos das minorias e tambm das micro
empresas e empresas de pequeno porte, a fim de que haja igualdade para todos, e a
ANTAQ cumpre a legislao em vigor, incluindo em suas Resolues os direitos
especficos das empresas que so enquadradas como ME ou EPP.
No mesmo sentido vemos a lio de BRUNA: O papel desempenhado pelas
instituies nos processos decisrios, (...), diz respeito ao modo pelo qual cada
sociedade lida com as questes relativas descoberta das circunstncias de fato

12
MATTOS, Paulo. Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano/Paulo Mattos ( coord.), Mariana
Mota Prado, Jean Paul Cabral Veiga da Rocha, Diogo R. Coutinho e Rafael Oliva, organizadores. So Paulo: Ed. 34, 2004.
13
JUSTEN FILHO, Maral Curso de Direito Administrativo, 4 ed., So Paulo, Editora Saraiva, 2009.
17

relevantes, bem como maneira pela qual soluciona os problemas sociais, com
base no quadro de valores que determina a congruncia ou divergncia de
motivao dos agentes envolvidos. (BRUNA, 2003, p. 50).
14

12 CONCLUSO
A Diretoria da ANTAQ, ao tomar conhecimento de todo o embasamento
tcnico/jurdico, houve por bem aceitar toda aquela fundamentao no sentido de
que a navegao na rea do sal, fosse a de apoio porturio, atendendo plenamente
ao interesse nacional, pois certamente auxiliou na manuteno de milhares de
empregos, bem como ao clamor das empresas reguladas e mantendo a segurana
jurdica do mercado regulado. Nesse sentido pertinente os dizeres: Ao dar uma
certa liberdade na apreciao do caso concreto ao administrador, o legislador no
estabelece uma liberdade absoluta administrao pblica, mas assim o faz com o
fim de proteger o interesse pblico, sempre que se reconhece que na anlise do
caso concreto o administrador poder encontrar uma soluo que satisfaa melhor o
interesse pblico, preservando-se a finalidade do Estado. (NEVES, 2009, p. 133).
15

O regulador, cada vez mais deve fincar sua normatizao com alicerces
tcnicos e bem fundamentados, para que haja ordem e segurana jurdica no
mercado regulado. Nesse sentido, tambm instrutivo os ensinamentos:
Na verdade, essa modalidade de discricionariedade ocorre pela tendncia
atual da Administrao Pblica de se despolitizar, isto , tendo em vista o tamanho
que o Estado atual possui, com cada vez mais prestaes positivas a realizar em
prol da sociedade, em especial na regulao das atividades econmicas, em reduzir
a apreciao poltica em benefcio da apreciao cada vez mais tcnica e cientfica
nos casos em que a tcnica ou cincia mais favorvel ao interesse pblico do que
uma apreciao poltica. (NEVES, 2009, p. 139).
16





14
BRUNA, Srgio Varella. Agncias Reguladoras: poder normativo, consulta pblica, reviso judicial. So Paulo: Revista dos
tribunais, 2003. p. 50.
15
NEVES, Rodrigo Santos. Funo normativa e Agncias Reguladoras Uma contribuio da teoria dos sistemas
Regulao Jurdica da economia. Ed. Lumen Juris. Rio de Janeiro: 2009.p. 133.
16
NEVES, Rodrigo Santos. Funo normativa e Agncias Reguladoras Uma contribuio da teoria dos sistemas
Regulao Jurdica da economia. Ed. Lumen Juris. Rio de Janeiro: 2009.p. 139.
18

Para regular definitivamente a navegao na rea do sal, a ANTAQ, por sua
Diretoria emitiu a Resoluo n 1.766, de 23 de julho de 2010, que aprova a norma
que estabelece as atividades nos portos e terminais aquavirios por empresas
brasileiras de navegao autorizadas a operar na navegao de apoio porturio, ao
inserir no art. 3 da citada resoluo, o inciso XII, que diz: transporte de sal para o
TERMISA: a transferncia do sal das salinas para o Terminal Salineiro de Areia
Branca (Porto Ilha) TERMISA, no Estado do Rio Grande do Norte.
Com referncia ao sal proveniente do Chile, a situao foi resolvida pela
Cmara de Comrcio Exterior, com a Resoluo n 61, de 6 de setembro de 2011,
onde se destaca, verbis: Dispe sobre a aplicao de direito antidumping definitivo,
por um prazo de at 5 (cinco) anos, s importaes brasileiras de sal grosso que no
seja destinado a consumo animal, inclusive humano, originrias da Repblica do
Chile e homologa compromisso de preo. O CONSELHO DE MINISTROS DA
CMARA DE COMRCIO EXTERIOR, no exerccio da competncia conferida pelo
art. 2, inciso XV, do Decreto no 4.732, de 10 de junho de 2003, Considerando o que
consta nos autos do Processo MDIC/SECEX 52100.006293/2009-51, resolve: Art. 1
- Encerrar a investigao com a aplicao de direito antidumping definitivo, por um
prazo de at 5 (cinco) anos, s importaes brasileiras de sal grosso que no seja
destinado a consumo animal, inclusive humano, a ser utilizado na fabricao dos
seguintes produtos, intermedirios ou finais: cloro lquido, cido clordrico, hipoclorito
de sdio, dicloroetano, soda custica, clorato de sdio ou carbonato de sdio
(barrilha sinttica), originrias da Repblica do Chile, comumente classificadas no
item 2501.00.19 da Nomenclatura Comum do MERCOSUL - NCM, a ser recolhido
sob a forma de alquota ad valorem sobre o valor aduaneiro da mercadoria, em base
CIF, equivalente a 35,4%. Art. 2 - Homologar compromisso de preos, nos termos
constantes do Anexo I desta Resoluo, para amparar as importaes brasileiras do
produto especificado no artigo anterior, quando originrias da Repblica do Chile,
fabricado e exportado pela empresa Sociedad Punta de Lobos S.A. Art. 3 - Tornar
pblicos os fatos que justificaram a deciso conforme o Anexo II a esta Resoluo.
Art. 4o Esta Resoluo entra em vigor na data de sua publicao. FERNANDO
DAMATA PIMENTEL - Presidente do Conselho.
19

Vale ressaltar, que por ocasio da audincia pblica, houve a manifestao de
apoio Nota Tcnica emitida pelo Especialista autor deste texto, por parte da ABDM
Associao Brasileira de Direito Martimo, ao Diretor Geral da ANTAQ.
A ANTAQ com mais esta importante atuao regulatria cumpriu sua misso e
visou harmonizar os interesses de todos os envolvidos e preservou o interesse
pblico.









































20


13 - REFERNCIAS

ARAGO, Alexandre Santos de, 1969 Agncias reguladoras e a evoluo do
direito administrativo econmico, Rio de Janeiro: Forense, 2004.
BRASIL. Portaria 1.028, Ministrio dos Transportes, de 20 de dezembro de 1993,
constitui a rea do porto organizado de Areia Branca, no Estado do Rio Grande do
Norte. Dirio Oficial, Braslia, n. 243, 22 dez. 1993, seo 1, p.118.
BRASIL, Relatrio de Auditoria n 29/2008. Exerccio 2007, de:
(htpp://www.codern.com.br/pdfs/pca_Relatorio_de_Auditoria.pdf ), acesso em:01 dez
2009.
BRASIL , Resoluo n 843-ANTAQ, de 14 de agosto de 2007.
BRUNA, Srgio Varella. Agncias Reguladoras: poder normativo, consulta pblica,
reviso judicial. So Paulo: Revista dos tribunais, 2003.
CURADO, Isabela Baleeiro. Diretrizes para citaes e referncias/Isabela Baleeiro
Curado, Marina Elizabeth Vaz Souza, Elenice Yamaguishi Madeira. 4 ed, So Paulo:
FGV-SP, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 22 ed, Atlas, 2009.
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo, 4 ed, So Paulo, Saraiva,
2009.
MANKIW, N. Gregory. Introduo economia. Traduo Alan Vidigal Hastings. So
Paulo: Cengage Learning, 2008.
MATTOS, Paulo. Regulao econmica e democracia: o debate norte-
americano/Paulo Mattos (coord.), Mariana Mota Prado, Jean Paul Cabral Veiga da
Rocha, Diogo R. Coutinho e Rafael Oliva, organizadores. So Paulo: Ed. 34, 2004.
NEVES, Rodrigo Santos. Funo normativa e Agncias Reguladoras Uma
contribuio da teoria dos sistemas Regulao Jurdica da economia. Ed. Lumen
Juris. Rio de Janeiro: 2009.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo regulatrio, Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2005.
VERSO PBLICA SDE/MJ, procedimento administrativo n 08012.001022/2008-25,
de ( htpp://www.cade.gov.br/temp/t1512200915563186.pdf ), acesso em: 15 dez
2009.