Instrumentos de ordenamiento urbano

Son diversos los instrumentos de gestin y apoyo tcnico de que dispone el ordenamiento
urbano de los municipios. Estos pueden clasificarse como instrumentos de gestin, control
y financiero.
Los instrumentos de gestin incluyen, entre otros, planes de ordenamiento urbano, planes
parciales, planes de renovacin urbana, declaratoria de desarrollo y construccin
prioritaria, bancos inmobiliarios, expediente urbano y programas de vivienda de inters
social.
El plan de ordenamiento urbano es de hecho el principal instrumento de gestin hacia
cuyos objetivos apuntan los dems instrumentos.
Los planes parciales complementan al plan de ordenamiento, en reas determinadas del
suelo urbano y de expansin, adems de las que deben desarrollarse mediante unidades
de actuacin urbanstica, macroproyectos y otras operaciones urbanas especiales (Ley
388/97; art. 19).
Los planes de renovacin urbana son aquellos dirigidos a introducir modificaciones
sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de
deterioro fsico y ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el
mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las reas de renovacin y
aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la descongestin
del trfico urbano o la conveniente rehabilitacin de los bienes histricos y culturales (Ley
9/89, art. 30).
La declaratoria de desarrollo o construccin prioritaria est contenida en el Programa de
Ejecucin, de conformidad con las estrategias, directrices y parmetros previstos en el
Plan de Ordenamiento Territorial. La declaratoria obliga a la urbanizacin de terrenos
localizados en suelos de expansin, as como a aquellos terrenos urbanizables no
urbanizados localizados en suelo urbano (Ley 388/97, art.52).
Los bancos inmobiliarios, llamados bancos de tierra en la Ley 9 de 1989, son
establecimientos pblicos locales encargados de adquirir, por enajenacin voluntaria,
expropiacin o extincin del dominio los inmuebles necesarios para la ejecucin de los
planes de ordenamiento territorial (Ley 9 /89, art. 70; Ley 388/97, art. 118).
El expediente urbano consiste en un sistema de informacin, conformado por
documentos, planes e informacin georreferenciada, acerca de la organizacin territorial y
urbana. Este expediente dar soporte a los diagnsticos y definicin de polticas, as
como la formulacin de planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial (Ley
388/97, art. 112).
Los programas de vivienda de inters social se desarrollan para garantizar el derecho a la
vivienda de los hogares de menores ingresos (Ley 388/97, arts, 91 y 92).
Los instrumentos de control incluyen, entre otros, las licencias de urbanizacin o
construccin, sanciones, enajenacin voluntaria y expropiacin.
Las licencias de urbanizacin o construccin son permisos que otorga la administracin
municipal para adelantar obras de construccin, ampliacin, modificacin y demolicin de
edificaciones; urbanizacin y parcelacin en terrenos urbanos, de expansin urbano y
rurales; loteo de predios para urbanizaciones; ocupacin del espacio con cualquier tipo de
amoblamiento. (Ley 388/97, art. 99)
Para efectos de expedicin de las licencias de urbanizacin o construccin, la
administracin municipal podr designar curadores urbanos, quienes ejercern la funcin
pblica de verificar el cumplimiento de las normas urbansticas y de edificacin vigentes
en el municipio o distrito, a travs del otorgamiento de licencias de urbanizacin o
construccin (Ley 388/97, art. 101).
La ley establece tambin sanciones para toda actuacin de parcelacin, urbanizacin,
construccin, reforma o demolicin que infrinja o contravenga los planes de ordenamiento
territorial o sus normas urbansticas. Se consideran igualmente infracciones urbansticas,
la localizacin de establecimientos comerciales, industriales y de servicios que
contravengan los normas de uso del suelo, lo mismo que la ocupacin temporal o
permanente del espacio pblico con cualquier tipo de amoblamiento o instalaciones sin la
respectiva licencia (Ley 388/97, art. 103). Las sanciones consisten bsicamente en multas
econmicas y en casos extremos la demolicin de la construccin.
La enajenacin voluntaria y expropiacin son instrumentos utilizados para hacer posible el
cumplimiento de lo dispuesto en el plan de ordenamiento. La Ley explica ampliamente los
procedimientos para su aplicacin.
Los instrumentos financieros incluyen, entre otros, las compensaciones por obras
pblicas, la participacin en la plusvala, el impuesto de estratificacin socioeconmica y
los aportes de la Nacin destinados a la prevencin y atencin de desastres.
Las compensaciones por obras pblicas se utilizan para reparar los daos ocasionados al
patrimonio de los particulares por la construccin de obras pblicas, siempre y cuando los
afectados sean vecinos colindantes (Ley 388/97, art. 128).
La participacin en la plusvala parte del concepto de que las acciones urbansticas que
regulan la utilizacin del suelo y del espacio areo urbano incrementando su
aprovechamiento, generan beneficios (plusvala) que dan derecho a las entidades
pblicas a participar de estos beneficios. Esta participacin se destinar a la defensa y
fomento del inters comn a travs de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y
sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano (Ley 388/97, art. 73). Se
consideran como hechos generadores de plusvala, la incorporacin del suelo rural a
suelo de expansin urbana o la consideracin de parte del suelo rural como suburbano, el
establecimiento o modificacin del la zonificacin de usos del suelo, la autorizacin de un
mayor aprovechamiento del suelo en edificacin, bien sea elevando el ndice de
ocupacin o el ndice de construccin, o ambos a la vez (Ley 388/97, art.74).
El impuesto de estratificacin socioeconmica fue creado por la Ley 9 de 1989 para los
propietarios y poseedores de las viviendas de estrato alto y medio alto de los municipios
con ms de cien mil (100.000) habitantes, destinado a la habilitacin de viviendas de
estrato bajo que carezcan de servicios de acueducto y alcantarillado y para la adquisicin
de tierras con destino a la construccin de viviendas de inters social (Ley 9/89, arts. 112
y 114).
Finalmente, la Nacin destina, de sus ingresos corrientes, recursos financieros para los
municipios destinados a la prevencin y atencin de desastre, a partir de la adecuacin de
reas urbanas y rurales localizadas en zonas de alto riesgo, reubicacin de
asentamientos, prevencin y atencin de desastres (Ley 60/93, art. 21, numeral 12).
4.2.3. Componente rural de los planes de OT
Se define como un instrumento para garantizar la adecuada interaccin entre los
asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilizacin del suelo rural y
las actuaciones pblicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos
bsicos para el servicio de los pobladores rurales. El plan de ordenamiento municipal y
distrital, en lo que respecta al componente rural debe contener, entre otros, los siguientes
aspectos (decretos 2117/69, 2811/74, 1333/86, 2655/88, 2303/89, 710/90; leyes 21/91,
70/93, 99/93, 160/94 y 388/97):
Las polticas de mediano y corto plazo sobre ocupacin del suelo en relacin con los
asentamientos humanos localizados en estas reas.
El sealamiento de las condiciones de proteccin, conservacin y mejoramiento de las
zonas de produccin agropecuaria, forestal o minera, as como las reas para la
recreacin y el descanso y definir los usos especficos, intensidades y usos incompatibles.
La consideracin de reas protegidas para la conservacin, preservacin y/o recuperacin
de recursos naturales y paisajsticos, as como reas para la conservacin, preservacin
y/o recuperacin del patrimonio cultural (histrico, arqueolgico, folclrico, etc.) y reas
para la proteccin de los sistemas de provisin de los servicios pblicos domiciliarios o
disposicin final de desechos slidos o lquidos. El plan debe indicar los usos permitidos,
de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
La indicacin de las reas que presentan riesgos para la ocupacin humana y el manejo
que ha de darse a las mismas, as como los planes de recuperacin y control para la
prevencin de desastres y la relocalizacin de la poblacin y actividades ubicada en las
reas crticas, de acuerdo con las regulaciones existentes.
El sealamiento de las reas donde debern localizarse industrias contaminantes y los
controles sobre emisiones, depsitos de residuos, cinturones de proteccin ambiental
asociados etc.
La determinacin de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y
saneamiento bsico de las zonas rurales a corto mediano plazo y la localizacin prevista
para los equipamientos de salud y educacin.
El sealamiento de reas de reserva campesina.
La consideracin en el plan de reas de reserva de entidades de derecho pblico, de
desarrollo empresarial, resguardos indgenas, reas de reserva minera indgena, tierras
de comunidades negras, reservas de tierras para reubicacin de asentamientos humanos,
reservas naturales de la sociedad civil y zonas fronterizas; de acuerdo con las
disposiciones especficas que regulan estos asuntos.
La identificacin de los centros poblados rurales y la adopcin de las previsiones para
orientar la ocupacin de sus suelos y la adecuada dotacin de infraestructura de servicios
bsicos y del equipamiento social.
La parcelacin de predios rurales destinados a vivienda campestre.
Al igual que lo que ocurre con el componente urbano del plan de ordenamiento municipal,
el contenido del componente rural vara en funcin del nivel de desarrollo, complejidad y
especializacin alcanzado por las actividades primarias del municipio dentro en la
organizacin regional y nacional del territorio, as como por el grado de dotacin de
recursos naturales que ste posea y la vocacin de uso; y est condicionado por las
polticas de desarrollo rural, las directrices, normas y regulaciones sobre conservacin,
preservacin, recuperacin y manejo de recursos naturales y culturales, las normas sobre
infraestructuras bsicas relativas a la red vial, sistemas de abastecimiento de aguas,
saneamiento ambiental, suministro de energa, manejo de recursos mineros, al igual que
las estrategias de manejo de zonas expuestas a riesgos y desastres naturales, de zonas
fronterizas, etc.
4.2.4 Proceso de formulacin y aprobacin de los planes
Todos los municipios debern formular sus planes de ordenamiento territorial, sujeto a los
trmites de concertacin interinstitucional y consulta ciudadana y aprobacin del concejo
municipal o distrital. El procedimiento establecido por la Ley 388 de 1997 es el siguiente:
El alcalde, a travs de las oficinas de planeacin o de la dependencia que haga sus
veces, ser responsable de coordinar la formulacin oportuna del Proyecto de Plan de
Ordenamiento Territorial.
El proyecto de plan se somete a consideracin de la Corporacin Autnoma Regional o
autoridad ambiental correspondiente, para su aprobacin en lo concerniente a los asuntos
exclusivamente ambientales, dentro del mbito de su competencia de acuerdo con lo
dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su Artculo 66, para lo cual dispondr
de treinta (30) das, slo podr ser objetado por razones tcnicas y fundadas en los
estudios previos. Esta decisin ser en todo caso apelable ante el Ministerio del Medio
Ambiente.
Durante el mismo trmino previsto en el numeral anterior se surtir la instancia de
concertacin con la Junta Metropolitana, para el caso de planes de reas metropolitanas,
instancia que vigilar su armona con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos
de su competencia.
Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y
metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someter a consideracin del
Consejo Territorial de Planeacin, instancia que deber rendir concepto y formular
recomendaciones dentro de los treinta (30) das hbiles siguientes.
Durante el perodo de revisin del Plan por la Corporacin Autnoma Regional, o la
autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de
Planeacin, la administracin municipal o distrital solicitar opiniones a los gremios
econmicos y agremiaciones profesionales y realizar convocatorias pblicas para la
discusin del Plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales,
expondr los documentos bsicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados
y recoger las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades
gremiales, ecolgicas, cvicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su
evaluacin, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos
del Plan.
El documento consolidado despus de los pasos anteriores debe ser presentado por el
Alcalde a consideracin del concejo municipal, dentro de los treinta das (30) das
siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeacin. En el evento de
que el concejo estuviere en receso, el alcalde deber convocarlo a sesiones
extraordinarias. Toda modificacin propuesta por el concejo deber contar con la
aceptacin de la administracin (Ley 388/97, art.25).
Si pasados sesenta (60) das desde la presentacin del proyecto de Plan de
Ordenamiento Territorial el Concejo municipal no adopta decisin alguna, el Alcalde podr
adoptarlo por decreto.
La ley es enftica en el carcter participativo de la formulacin y ejecucin de los planes
de ordenamiento. El pargrafo del Artculo 24 es claro en este sentido, al establecer como
deber de las administraciones municipales garantizar la consulta democrtica en todas las
fases del Plan de Ordenamiento Territorial incluyendo el diagnstico, formulacin,
seguimiento y evaluacin. Para contribuir con esta participacin, las administraciones
municipales y distritales debern establecer mecanismos de publicidad y difusin del
proyecto de plan que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones
y recursos de cada entidad territorial.
Adems de lo anterior, la Ley 388 de 1997 indica elementos para la organizacin de la
participacin ciudadana en el curso de la formulacin y concertacin de los planes de
ordenamiento territorial. Tal organizacin se concibe, para el caso urbano, a partir de
barrios o zonas reconocidas por sus habitantes como referentes de su localizacin en la
ciudad y que definen su pertenencia inmediata a un mbito local o vecinal y, para el caso
rural, a partir de veredas o zonas de agrupacin veredal. En tales zonas, las
organizaciones cvicas debidamente reconocidas podrn elegir democrticamente
representantes que trasmitan y pongan a consideracin sus propuestas (Ley 388/97, art.
22).
Una vez que el plan ha sido adoptado, estas mismas organizaciones cvicas podrn
mantener su participacin en el ordenamiento del territorio, para proponer la asignacin
especfica de usos y aprovechamientos del suelo en micro zonas de escala vecinal, los
cuales, en las reas exclusivamente residenciales, podrn referirse a normas de
paisajismo, regulaciones del trnsito vehicular y dems previsiones tendientes al
mantenimiento de la tranquilidad de la zona. De la misma manera, las organizaciones
cvicas podrn formular planes parciales para actuaciones urbansticas dentro de su rea
y podrn ejercer acciones de veedura ciudadana que garanticen el cumplimiento o
impidan la violacin de las normas establecidas (Ley 388/97, art.22).
Una vez que el plan de ordenamiento ha sido adoptado, ningn agente pblico o privado
podr realizar actuaciones que no se ajusten a las previsiones y contenidos de dicho plan.
En casos en los cuales los municipios no formulen los planes de ordenamiento dentro de
los plazos previstos, las oficinas de planeacin departamental, podrn elaborarlo,
quedando en todo caso los proyectos correspondientes sujetos a los procedimientos de
concertacin y aprobacin, enunciados arriba (Ley 388/97, arts. 20 y 23). Si finalizado el
plazo de vigencia establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento
territorial, seguir vigente el ya adoptado (Ley 388/97, art.28).
4.3 CONSIDERACIONES FINALES
Los nuevos enfoques e instrumentos de planificacin que llevan aparejados los planes de
OT exigen cambios en la cultura de planificacin existente en el pas. Por un lado, se
requiere generar un marco institucional integral en el cual exista una gran fluidez
interinstitucional de informacin, complementacin de acciones y coordinacin estrecha
en la elaboracin de estudios diagnsticos y prospectivos y en la formulacin y ejecucin
de planes y proyectos.
De otro lado, la ordenacin del territorio debe partir de una identificacin precisa de
problemas esenciales, relativos al bienestar social, la sostenibilidad ecolgica del uso de
los recursos naturales, el equilibrio espacial del desarrollo y la sostenibilidad cultural de
los proyectos de inversin. Tiene que existir una intencin de preparar y ejecutar una
ordenacin que atienda a dichos problemas y preguntarse sobre los medios con los que
se les ir dando solucin.
En este sentido, los planes de OT no deben orientarse a resolver todos los problemas
existentes en el territorio, es decir, no pueden concebirse en trminos omnivalentes,
buscando lograr una ordenacin precisa para todas las contingencias. As mismo, al
formular los planes es necesario conocer muy bien los medios y recursos que se tienen
disponibles para su ejecucin. Muchos planes de OT bien concebidos y con finalidades
claras que apuntan a mejorar las condiciones de vida de la poblacin, fracasan por la falta
de medios para llevarlos a cabo, por ello estos planes deben ser realizables y soportados
en regulaciones y controles que permitan ir llevndolos a la realidad en el momento y con
los medios adecuados.
Para lograr el carcter realizable de los planes de OT, se requiere que los planificadores
aborden su formulacin dentro de un marco de reflexin adecuado que evite las visiones
cortas o pretenciosas. Esta reflexin, alimentada por un conocimiento profundo de la
realidad econmica, social, cultural, politico-administrativa y ambiental del municipio,
conduce a un anlisis ms preciso de las debilidades y fortalezas, las amenazas y
oportunidades presentes, as como a una dimensin adecuada y valoracin ponderada de
los verdaderos problemas actuales y de las situaciones que pueden llegar a ser
problemticas en circunstancias nuevas previsibles o no.