Lecciones de la experiencia

en gestin pblica
de alto nivel:
Experiencias comparadas
de pases de la regin
Egl Iturbe de Blanco
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington, D.C.
Departamento de Desarrollo Sostenible
Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil
Abril de 2002
Catalogacin (Cataloging-in-Publication) proporcionada por
Banco Interamericano de Desarrollo
Biblioteca Felipe Herrera
Iturbe de Blanco, Egl.
Lecciones de la experiencia en gestin pblica de alto nivel:
experiencias comparadas de pases de la regin / Egl Iturbe de Blanco.
p.cm. (Departamento de Desarrollo Sostenible Serie de buenas
prcticas; SGC-102)
1. Public administration--Decision making. 2. Government executives--
Latin America. I. Inter-American Development Bank. Sustainable Devel-
opment Dept. State, Governance and Civil Society Div. II. Title. III. Se-
ries.
350 I339dc21
Egl Iturbe de Blanco es consultara de la Divisin de Estado, Gobernabilidad y
Sociedad Civil del Departamento de Desarrollo Sostenible. Este informe es el
resumen de una investigacin realizada en 1999-2001. La autora expresa su
agradecimiento a las siguientes personas por sus comentarios y sugerencias: Luis
Ral Matos Azcar, coordinador del Programa de gobernabilidad, Universidad de
George Washington; Marianela Armijo, economista del Centro de Anlisis de
Polticas Pblicas de la Universidad de Chile, y Gustavo Prez Ortega, economista
experto en el tema de reforma y modernizacin del Estado. Este informe incorpora
tambin las sugerencias recibidas durante una reunin interna realizada por la
Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil (1 de octubre de 2001).
Las opiniones expresadas son de la autora y no reflejan necesariamente la
posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo
Abril de 2002
Copias de este documento (N de referencia SGC-102) pueden obtenerse en:
Divisin de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil
Parada W-0300
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
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Telefax: 202-623-3029
Sitio de Internet: http:www.iadb.org/sds/scs
Presentacin
El papel de trabajo que aqu se presenta, es el resumen de la
investigacin realizada durante los aos 1999 2001, en los cules,
mediante sendos proyectos de cooperacin tcnica regional, se
entrevistaron 86 funcionarios y ex funcionarios de alto nivel de pases
de la regin, para revisar con ellos sus experiencias de gestin al alto
nivel de toma de decisiones, con la idea de identificar a travs de las
variadas experiencias de estos funcionarios, los puntos de atencin que
permitiesen sistematizar y posteriormente proponer acciones en los
aspectos ms importantes vinculados a la toma de decisiones del alto
nivel y por ende en la gobernabilidad de la regin.
La investigacin completa, incluyendo el anlisis para los pases donde
se concentr la investigacin: Colombia, Costa Rica, Repblica
Dominicana y Venezuela, est disponible en versin preliminar, para
aquellas personas que deseen profundizar los resultados que se
presentan en este resumen.
A nuestro juicio, los temas aqu tratados constituyen el eje central de la
gobernabilidad en la regin, visto por los propios actores del proceso.
Son slo la punta del iceberg de la problemtica asociada a la toma de
decisiones del alto nivel, y a medida que se profundiza en los diferentes
aspectos de la misma, ms necesario se hace el seguir trabajando sobre
el tema.
Edmundo Jarqun
Jefe
Division de Estado, Gobernabilidad y Sociedad Civil
ndice
I. Contenido de la investigacin 1
II. Resultados por categoras de anlisis 4
Visin de pas, programas de gobierno y planes de la Nacin
Misin
Equipos de gobierno
Aspectos institucionales
Recursos humanos
Liderazgo pblico
Proceso de toma de decisiones
Impacto en la gobernabilidad
III. Resultados por pases 19
IV. Qu hemos aprendido? 20
Gobernar no se improvisa
Separar lo urgente de lo importante
Articular adecuados equipos de gobierno
El cargo para la persona y no la persona para el cargo
Perfeccionar el proceso de toma de decisiones
Priorizar el desarrollo del servicio civil y estimular el liderazgo
pblico
V. Recomendaciones y propuestas concretas 24
Visin de largo plazo
1
I.
Contenido de la investigacin
Amrica Latina esta iniciando un nuevo ciclo de
revalorizacin del papel del Estado, despus de
largos aos de deterioro de los valores pblicos,
consecuencia, entre otros, de la corriente de
pensamiento liberal que domin las ltimas
dcadas del siglo pasado y que an persiste con
menor fuerza. Los modelos de gerencia privada
aplicados, a veces a contrapelo en instituciones
pblicas, la privatizacin de los servicios
pblicos, la desregulacin, la simplificacin de
modelos y trmites, el abandono de la
preocupacin por la visin de largo plazo y,
sobre todo, la deslegitimacin del papel poltico
y social del Estado, son algunas de las
caractersticas propias de esta etapa.
Las reformas estructurales no slo dejaron
afuera el concepto de desarrollo, sino que
cuando lo plantearon lo hicieron en funcin del
mercado y no del ciudadano, con lo cual, los
problemas sociales se han agravado; las
distancias entre ricos y pobres se han agrandado,
el acceso a los servicios pblicos se ha limitado
an ms; la corrupcin lejos de reducirse con la
desregularizacin y la privatizacin se ha
extendido y profundizado, y la ineficiencia del
Estado para definir y aplicar polticas es
manifiesta.
Cabra entonces preguntarse, si las polticas
macroeconmicas aplicadas y el modelo
institucional seguido han tenido los resultados
deseados para un gran nmero de pases de la
regin y cuales han sido los factores que han
influido en que las decisiones de poltica hayan
tenido tan bajo impacto en el mejoramiento del
nivel de vida de la regin. Qu piensan las
personas que les ha tocado ser actores
principales en el manejo de las polticas pblicas
en los ltimos aos? Cmo definieron y
abordaron las limitaciones que encontraron y las
estrategias que aplicaron para cumplir con sus
tareas?
Estos son los temas que se decidi abordar con
un calificado grupo de altos funcionarios de
distintos pases de la regin, distribuidos como
se seala en el cuadro a continuacin. Con ellos
se analiz, directamente y sin limitaciones, la
discusin de los temas sealados, con la idea de
obtener de sus experiencias (dismiles por los
pases en los que cada uno se desempe y los
momentos y circunstancias de su gestin, pero
con mucha similitud en cuanto a las limitaciones
encontradas y las formas de resolverlas) algunos
elementos que se pudiesen identificar claramente
para llamar la atencin sobre ellos y la forma de
abordarlos en la bsqueda de una mejor
gobernabilidad.
CMO NOS APROXIMAMOS AL TEMA?
ENTREVISTAS PERSONALES A FUNCIONARIOS DE ALTO NIVEL
PASES AREAS DE RESPONSABILIDAD
Colombia 17 Econmica 33
Costa Rica 18 Social 21
Rep. Dominicana 15 Apoyo 26
Venezuela 33 Direccin superior 6
Otros pases 3
2
CON QU CATEGORAS
SE ANALIZ LA GESTIN?
Visin de largo plazo
Misin de los funcionarios de alto nivel
Seleccin de equipos de gobierno
Instituciones polticas y
administrativas
Recursos humanos
Liderazgo en los niveles directivos
Proceso de toma de decisiones
TOTAL 86 TOTAL 86
Este importante nmero de entrevistas, que
cubri cerca de la mitad de las personas
designadas
para los cargos seleccionados en los perodos
escogidos (15 aos) le confiere, a nuestro juicio,
legitimidad a los resultados, por la amplitud de
la muestra que particip en la investigacin y la
franqueza con que expusieron sus experiencias.
Para los cuatro pases seleccionados, la
investigacin se adelant en forma integral. Los
mismos tienen estructuras institucionales
comparables y desempeo diferente en el
perodo analizado. Se agregaron adems,
entrevistas individuales realizadas a ex ministros
de otros tres pases de la regin.
No se trata de comparar el comportamiento de
los equipos de gobierno de los pases donde se
hicieron entrevistas, ni de identificar mejores
prcticas. Se trata de conocer los principales
elementos que han limitado o favorecido la
gestin pblica, partiendo de la exposicin de
los hechos presentadas por sus propios actores,
para de all, sacar experiencias y establecer
marcos de reflexin para el futuro de la funcin
pblica.
La mayor parte de los temas tratados en este
estudio corresponden a realidades y situaciones
a las que se tuvieron que enfrentar los
entrevistados en el ejercicio diario de sus
actividades. Por eso, los lectores que hayan sido
funcionarios de alto nivel de alguno de los
gobiernos de la regin se van a sentir
representados en algunas de las circunstancias
analizadas y los que aspiran a serlo, tal vez
puedan identificar elementos a tomar en
consideracin para el futuro.
Se utiliza un enfoque integrador que trata de
relacionar la gestin de alto nivel con las
condiciones institucionales prevalecientes para
el momento de la gestin. Agrega a los anlisis
convencionales, que se fundamentan en marcos
legales, procedimientos y normas, una
dimensin ms amplia que permite analizar los
factores de orden poltico y social, para de esta
manera, tratar de comprender las verdaderas
fuerzas que estn detrs de las distintas
actuaciones de los gobiernos. Este enfoque
metodolgico se basa en el reconocimiento de
que nos movemos dentro de organizaciones
complejas cuya caracterstica bsica es la
tensin basada en la diversidad de actores,
clima, relaciones, accin poltica y exigencias
econmicas y sociales, entre otras, que al final
determinan los resultados
Si bien no se utiliz ningn modelo de
desarrollo institucional o de gerencia pblica
para medir la gestin, se utiliz un modelo
implcito de relacionamiento de las variables
incluidas en el estudio que se consideraron
determinantes para una buena gestin pblica;
en consecuencia, la investigacin se centr en
las siete categoras de anlisis que se muestran
en el cuadro a continuacin. Sobre cada una de
ellas se convers ampliamente con los
entrevistados para identificar en que medida las
mismas facilitaron o dificultaron su gestin y
que sugerencias se podan hacer para el futuro.
La primera preocupacin fue reflexionar sobre
lo que haba pasado con la visin de largo plazo
en la regin. Sabemos hacia donde vamos?
Estamos tomando decisiones con visin de
futuro o slo atendiendo los problemas de la
coyuntura? Y qu hay de la pobreza, la
educacin y la salud?, podemos resolver los
problemas que se presentan en estas reas con
una visin de corto plazo?
3
Nos preguntamos si la democracia en nuestros
pases est articulando las orientaciones
ideolgicas de los grupos polticos a la gestin
de gobierno o si la prdida de ideologa de los
partidos, que ha llevado al pragmatismo, est
debilitando la democracia. Qu papel estn
jugando las organizaciones partidistas ms all
de ganar elecciones y qu valor tienen las ofertas
electorales en la gestin de gobierno?
Son poltica y tcnicamente capaces los
hombres y mujeres escogidos para gobernar?
Se estn seleccionando las personas ms
adecuadas para las responsabilidades que tienen
que asumir? Entienden su papel de servidores
pblicos y la necesidad de gestiones
coordinadas? Saben que son parte de una
orquesta y que su actuacin slo ser exitosa si
tocan en armona con los dems miembros de la
misma?
La toma de decisiones oportuna y de calidad es
la expresin de un buen gobierno. sta no
consiste slo en aplicar tcnicas y herramientas
adecuadas, en el campo pblico, es ms que eso,
es relacionar lo deseable con lo posible a costos
econmicos razonables, con alto beneficio social
y tomando en cuenta la capacidad institucional,
el entorno econmico, el poltico y el social. Nos
preguntamos entonces: Qu factores estn
influyendo directamente sobre las mismas? Se
est entendiendo el efecto que est teniendo la
falta de una visin de largo plazo, la debilidad
de los equipos de gobierno y el alejamiento de
las aspiraciones nacionales?
Para tomar decisiones oportunas y de calidad, no
basta estar en capacidad de definir las polticas
adecuadas; hay que contar con una base
institucional y legal, con el equipo humano
capacitado y comprometido para llevarlas
adelante y con los recursos de poder necesarios
para lograr su implantacin. Por eso, se hicieron
un conjunto de reflexiones acerca de las
debilidades institucionales y se enfatiz en el
papel de la burocracia a todos los niveles como
agente de cambio y transformacin.
Nos preguntamos si el desarrollo de la carrera
pblica permite la modernizacin institucional y
la capacitacin del recurso humano; si el mismo
acompaa proactivamente la gestin o si, por el
contrario, es una fuerte limitante, Cmo abor
4
daron esta realidad los ministros entrevistados y
qu sugerencias pueden aportar para el
desarrollo de un servicio civil adecuado a las
necesidades de cada pas?
La alternabilidad democrtica est generando
oportunidades de mejora de la estructura pblica
y la crisis social. Desde su lado positivo est
generando importantes y profundos
cuestionamientos a la gestin de los
gobernantes, obligando a repensar muchos de los
esquemas prevalecientes en nuestros pases. La
pregunta es: Quines estn llamados a tomar
este liderazgo transformador? Se puede rescatar
el valor de lo pblico sin fortalecer los partidos
polticos ni revalorizar la labor del funcionario
pblico?
Qu percepcin se tiene del papel de los
partidos polticos y su relacin con la gestin de
gobierno? Cmo desarrollar lderes pblicos con
valores polticos y conocimiento tcnico, fue
otro de los tpicos tratados.
Los resultados de las experiencias analizadas
nos lleva a pensar que en Amrica Latina
"somos muy diferentes, pero nos parecemos
tanto" que vale la pena el esfuerzo de identificar
las verdaderas limitaciones para la toma de
decisiones oportuna y de calidad, que es en
definitiva la base de un buen gobierno. Los
resultados slo muestran lo que podramos
llamar "la punta del iceberg" de las carencias de
la administracin pblica para tomar buenas
decisiones que fortalezcan la gobernabilidad de
los pases de la regin, y entre ms personas
entrevistamos y ms experiencias se recabaron,
se hizo ms evidente la necesidad de continuar
profundizando sobre el tema. Por ello, el
resultado que aqu se presenta no refleja sino la
inquietud inicial que se ha intentado sistematizar
pero que an tiene enormes lagunas y puntos de
reflexin. El estudio pretende ser una
contribucin inicial a los procesos de
modernizacin del Estado, partiendo de las
realidades de la regin.
5
II.
Resultados por categoras de anlisis
El tema de la gestin pblica es de amplio
alcance, sin delimitaciones precisas, por lo cual
hablar de las experiencias de gestin con cada
entrevistado signific abarcar un sinnmero de
reas, las cuales era preciso concretar en temas
comparables para efectos de la investigacin.
Por eso se seleccionaron aquellas que se
consideraron que tenan un mayor impacto en la
toma de decisiones de alto nivel, sin menoscabo
de que en algunas oportunidades hayan estado
presentes hechos ms relevantes en esa
circunstancia histrica.
Se parti de la base de que las acciones del
gerente pblico se producen en un marco de
tensiones propias de las relaciones sociales con
un alto contenido de incertidumbre y con
relativamente poco apoyo institucional. El
estudio tom un enfoque integrador que
considera una relacin de dependencia
importante entre las decisiones del gerente
pblico de alto nivel y el entorno que lo rodea,
nacional e internacional, y las condiciones
institucionales del pas en el momento de la
gestin, apoyado en sus valores, conocimientos,
visin y liderazgo. Esto queda expresado en la
grfica a continuacin (Fig. 1).
Las categoras de anlisis que se seleccionaron
para analizar las interrelaciones sealadas no son
compartimentos estancos, sino que por el
contrario se retroalimentan las unas a las otras,
de manera que la separacin es ms formal que
real, para facilitar el anlisis de los temas.

Ambiente
poltico
econmico y
social.
Problemas
coyunturales
Polticas
sectoriales y
macroecon -
micas
Estrategias de
Gobierno
Ofertas
electorales
Amenazas y
oportunidades
Estructura de la
administracin
pblica
Marco legal y
procedimientos
administrativos.
Recursos
humanos
Recursos
financieros
Informacin
Evaluacin y
control de
gestin
GESTION DEL
FUNCIONARIO PU-
BLICO DE ALTO
NIVEL
AMBIENTE INTERNACIONAL
Geopoltica - Globalizacin
Apertura Econmica
Organismos Internacionales
VALORES
CONOCIMIENTO
VISIN - LIDERAZGO
ENTORNO INSTITUCIONES
FIGURA 1
6
Visin de pas, programas de gobierno
y planes de la Nacin
Partimos de la base de que las decisiones de alto
nivel de un gobierno deben estar enmarcadas,
implcita o explcitamente, dentro de una visin
que se tiene del pas. Esta visin puede ser de
corto, mediano y largo plazo. Cuando un
gobierno tiene una visin predominante de corto
plazo, son los problemas de la coyuntura y las
presiones diarias del entorno, los que definen la
gestin del gobierno. Cuando el gobierno
organiza sus metas y prioridades en un programa
de accin concreto, en lo que generalmente se
denomina Plan de la Nacin, podemos asumir
que tiene una visin de mediano plazo sobre la
cual establece sus prioridades y define sus
polticas. Cuando se tiene un proyecto de pas de
largo plazo, decimos que se tiene una visin de
largo plazo en la cual enmarcar las acciones de
polt ica de impacto estructural.
Las tres visiones son importantes para la gestin
de gobierno porque las mismas nos permiten
aproximarnos a los temas desde distintas pticas
y poder identificar acciones de diferente
impacto. La visin de corto plazo est siempre
presente y ha venido opacando las visiones de
mediano y largo plazo porque los problemas de
la coyuntura econmica y la mayor presin
social hacen que la gestin de gobierno se
concentre en la solucin de los problemas
inmediatos, al punto que uno de los
entrevistados deca que como se le poda exigir
pensar en el largo plazo s se le estaba
quemando la casa.
Tres de los cuatro pases donde se realiz la
investigacin tienen planes formales de
desarrollo, los cuales sirven de rectores de las
prioridades del gobierno, incluso con rango
legal. Sin embargo, el valor de los planes de la
nacin ha venido decayendo en todos los pases
como herramienta clave de priorizacin de
sectores y de definicin de poltica. Su prdida
de importancia ha venido pareja con el
debilitamiento del sector pblico y con el
descrdito de los planes como herramienta para
resolver los problemas de las grandes mayoras
nacionales. Por lo general, los planes tienen alta
coherencia tcnica, pero baja viabilidad poltica.
Entre los elementos que han influido en la
prdida de la viabilidad poltica de los planes
est el debilitamiento de las ideologas polticas
de los partidos tradicionales y emergentes,
asociada a la prdida de valor de las ofertas
electorales de los candidatos presidenciales, las
cuales han pasado de ser una herramienta de
diagnstico de las necesidades y de
planteamiento de soluciones concretas, a un
documento para captar votos canalizando
durante la campaa las inquietudes y energas de
diversos grupos de la poblacin que ven en la
alternabilidad democrtica una forma de resolver
los problemas pendientes. Al lado de este
elemento interno, est el debilitamiento de la
importancia de la planificacin como concepto
de desarrollo y su poca flexibilidad para
adaptarse a las cambiantes situaciones que se
presentan, frente al pragmatismo de los nuevos
modelos y concepciones econmicas.
Los agobiantes problemas que estn enfrentando
los habitantes de la regin (como el dramtico
aumento de la pobreza, el desempleo y la
marginacin de importantes grupos de la
sociedad), unidos a la decepcin de la gestin de
los sucesivos gobernantes, est llevando a un
debilitamiento progresivo de la confianza en la
democracia como forma de gobierno capaz de
brindar el mayor bienestar a la poblacin.
Empezamos a ver cuestionamientos serios del
valor de la democracia como forma de gobierno
y el surgimiento de lderes carismticos
desvinculados de los partidos polticos
tradicionales que estn captando la atencin de
la mayora de la poblacin en algunos pases de
la regin.
Los problemas ms graves que ahora se
enfrentan no son los problemas econmicos,
para los cuales se han desarrollado recetas de
amplio expectro que permiten controlar la
inflacin, la prdida de reservas internacionales
o el dficit fiscal. Los problema ms graves se
centran en la pobreza, la educacin, la salud, la
falta de oportunidades y la seguridad ciudadana.
Ninguno de estos problemas tiene solucin sin
una visin de largo plazo porque las medidas
deben ser consistentes, afectar varias
generaciones y mantenerse en el tiempo. No es
una tarea de un gobierno, es una tarea de Estado.
7
Lo que encontramos en la investigacin es que
falta una visin de pas para el largo plazo en
forma explcita, a pesar de la existencia en
algunos pases de planes de mediano plazo.
Pareciera que la visin de pas misma ha sido
sustituida o quedado definida por los conceptos
de competitividad y globalizacin. En
consecuencia, las decisiones vinculadas a los
ajustes estructurales se apoyan en las
condiciones prevalecientes en el corto plazo y
poco se hace para medir su impacto en el largo
plazo.
El tema social ha pasado a ser la prioridad en el
discurso de los gobernantes, pero an persisten
tres situaciones que actan en contra. Por una
parte, el peso de las decisiones con orientaciones
fundamentalmente econmicas sin medicin del
impacto en lo social; por otra, la seleccin ms
cuidadosa en trminos de integrar conocimiento
tcnico y poltico de los ministros del rea
econmica, frente a los del rea social, con el
consecuente efecto de menor capacidad de
negociacin por parte de los ministros del rea
social a la hora de tomar decisiones que
involucren asignacin de recursos
presupuestarios. Y, en tercer lugar, pero no
menos importante, la debilidad institucional del
sector social.
No en todos los pases donde se trabaj se
observaron estos fenmenos con igual
intensidad. En el caso de Costa Rica, el tema de
la visin de largo plazo ha estado muy enraizado
en la gestin poltica, porque los dos partidos
mayoritarios que se han alternado en el poder en
los ltimos cuatro perodos constitucionales
tienen una base ideolgica que determina una
visin del desarrollo vinculada a sus respectivas
orientaciones polticas. Sin embargo, pareciera
que Costa Rica se ha movido entre el
debilitamiento de la visin de largo plazo como
proyecto estratgico integral y el fortalecimiento
de la visin de largo plazo en reas
fundamentales como educacin y salud.
En el caso de Colombia, la existencia del Frente
Nacional en lo poltico parece haber hecho
innecesario, hasta el pasado reciente, la
definicin de prioridades de largo plazo porque
permiti una alternabilidad negociada entre los
dos grandes partidos tradicionales, y ms bien ha
llevado a los gobiernos sucesivos a administrar
la coyuntura dentro de un enfoque de mediano
plazo dado por los sucesivos planes de
desarrollo.
Esta circunstancia particular que favoreci la
visin de largo plazo y que permiti, por una
parte, estabilizar el crecimiento econmico y
desarrollar una burocracia econmica de alto
nivel, y por otra, la institucionalizacin del Plan
de Desarrollo como gua de la gestin
gubernamental, ha empezado a debilitarse por la
fuerza de los problemas sociales y polticos
derivados de la entronizacin del narcotrfico, la
guerrilla y la violencia en la sociedad y la
economa colombiana. La desaparicin de los
acuerdos polticos de concertacin y la
agravacin de los problemas sociales sin duda
crean una nueva presin para la definicin
inmediata de un proyecto de pas de mas largo
plazo para poder concertar la paz.
En el caso de Repblica Dominicana, a la vez
que se reconoci, por parte de los entrevistados,
la falta de una visin del pas que se quiere en el
largo plazo, hubo consenso en la importancia de
tener esta visin como gua de la gestin de
gobierno; se reconoci que la apertura, la
globalizacin y las leyes del mercado son
importantes pero no sustituyen los criterios de
polticas pblicas. Esta inquietud est generando
algunas iniciativas en este sentido por parte de
fundaciones y centros de estudios
Venezuela no escapa a la falta de visin de largo
plazo. Luego de haber sostenido por ms de dos
dcadas la visin de largo plazo, asociada a la
optimizacin del petrleo como herramienta de
desarrollo, ha perdido completamente la
perspectiva en este sentido, absorbida por la
presin de los grandes problemas sociales y de
la incapacidad para solucionarlos de parte de los
equipos de gobierno de las ltimas dos dcadas.
El pas se movi hacia un lder carismtico
buscando soluciones de corto plazo a problemas
estructurales.
En los cuatro pases y en la opinin de los
entrevistados de otros pases, el tema prioritario
8
inmediato para poder combatir los problemas
sociales con medidas de largo alcance y preparar
la sociedad para los cambios del presente siglo,
es tener una visin polticamente viable del pas
que se quiere y concertar esfuerzos de las
distintas maneras posibles para adelantar
acciones sistemticas en sectores claves de cada
uno de los pases. En Colombia el tema es la
paz; en Costa Rica la profundizacin de la
educacin; en Repblica Dominicana y
Venezuela el desarrollo de oportunidades y el
combate a la pobreza, ambos apoyados en una
mejor educacin y en condiciones de salud
satisfactorias. Visin de largo plazo y
concertacin poltica y social en el corto plazo
son las claves.
Misin
La falta de una visin de largo plazo, las
debilidades de las ofertas electorales, las
presiones externas y el peso de los problemas
inmediatos, ha llevado en la mayora de los
casos a que no exista una directriz o lnea del
gobierno que defina claramente la misin de
cada uno de los ministros, entendiendo como tal,
la definicin de su gestin en concordancia con
los objetivos del gobierno y dentro del marco
legal que corresponde a su rea de actividad.
Prcticamente todos los entrevistados
manifestaron haber tenido una gran libertad para
definir el manejo de sus despachos, dependiendo
del estilo gerencial del Presidente de la
Repblica, y en consecuencia, definieron sus
prioridades en base a los criterios de mayor
relevancia para cada uno de ellos.
En el caso de Costa Rica, la mayora de los
ministros manifest amplia libertad para definir
sus prioridades, lo cual no repercuti en
diferenciaciones importantes en la gestin,
porque en general, los ministros designados para
las reas claves compartan el enfoque poltico
del presidente y haban participado en la
preparacin del Programa de Gobierno.
La estable situacin econmica, poltica y social
de Costa Rica por otra parte, ha permitido que
los ministros concentren su gestin en el
desarrollo de programas de mejoramiento de
cada rea, ms que en el combate permanente de
los problemas inmediatos, lo cual ha dado
tiempo para interactuar con los funcionarios de
nivel medio, trasmitir la visin del ministro y
estimular la participacin tcnica en la solucin
de los problemas.
En el caso de Colombia, la mayora de los
entrevistados manifest haber definido su propia
misin dentro del mbito fijado por los marcos
legales de su rea, manejndose de diferente
manera dependiendo del momento en que le toc
desempear su labor. Sin embargo, se consider
comn el deseo de cambiar todo lo que ha hecho
el ministro antecesor, aun cuando sea del mismo
partido poltico. La necesidad de dejar su propia
huella fue definida por uno de los entrevistados
como el complejo de Adn y Eva, es decir, el
mundo empieza con nosotros y nada de lo que
ha hecho el ministro anterior tiene validez y hay
que cambiar para poner nuestro propio sello.
Desde los muebles hasta las polticas.
Esta observacin vale no slo para Colombia; se
observa en las entrevistas realizadas
especialmente en Venezuela y Repblica
Dominicana y es producto, a nuestro juicio, de la
falta de un proyecto de pas que establezca
prioridades en el tiempo y no permita el
malgaste de recursos en programas que se
empiezan y no se terminan, en remodelaciones
innecesarias y en ideas que no prosperan, con el
consecuente reciclaje de los problemas sin que
se puedan solucionar.
En el caso de Repblica Dominicana, adems se
seal que si bien los ministros tienen
autonoma para definir sus misiones, hay una
VISIN DE LARGO PLAZO
Debilitamiento de la visin de largo y
mediano plazo como elemento de toma
de decisiones y de definicin de
prioridades.
Prdida de importancia de las ofertas
electorales en la gestin de gobierno.
Tema social como prioridad en el
discurso pero no en los hechos.
Diferenciacin en pases estudiados.
9
gran centralizacin de las decisiones en la
Presidencia de la Repblica, lo cual entorpece la
toma de decisiones y toma demasiado tiempo a
los Secretarios de Estado para tratar de
posesionarse de sus responsabilidades
sectoriales y evitar las interferencias en las
lneas de mando, la confusin de roles entre
despachos y a veces el excesivo nmero de
funcionarios sobre el mismo tema.
En el caso de Venezuela, la amplitud para
definir la misin depende de los equilibrios de
poder dentro del gobierno y de la fortaleza
poltica del ministro. No ha habido, en los
ltimos aos, una lnea de accin coherente y
compartida por la falta, no slo de un proyecto
de pas de largo plazo, sino an mucho ms
grave, ni siquiera un plan de accin para resolver
los problemas inmediatos. La improvisacin y la
influencia y presin de los medios y del entorno
terminan definiendo la prioridad de los
despachos, poniendo, por lo general, lo urgente
antes de lo importante.
Equipos de gobierno
Se ha denominado en la presente investigacin
como equipos de gobierno, el grupo de personas
hombres y mujeres que el presidente de la
Repblica designa para ser sus ms cercanos
colaboradores en su gestin de gobierno. Los
criterios con que son seleccionados, la forma en
que son designados y la percepcin que sobre
los mismos tenga la ciudadana, especialmente
en los despachos clave, tienen una alta
influencia en la gestin de gobierno.
Lo que se encontr en general es que hay
muchos y variados criterios para seleccionar los
equipos de gobierno, que en todos los casos
tienen que ver con la necesidad de lograr
satisfacer las expectativas de los grupos de
presin y apoyo al presidente electo y al partido
de gobierno y con la necesidad de colocar los
mejores donde los problemas son ms agudos.
Estos dos elementos definen las negociaciones
iniciales que los presidentes se ven obligados a
realizar para armar sus equipos y dependen del
estilo de cada uno de ellos y de la situacin
poltica del momento.
Se apreci una diferenciacin importante en los
criterios de seleccin de los colaboradores del
gobierno, dependiendo si los mismos van al rea
econmica o al rea social y se not, en algunos,
una falta de conocimiento del funcionamiento de
la administracin pblica, no por falta de
conocimiento de las materias o temas de su
responsabilidad, sino por la falta de una
preparacin sistemtica para desempear tan
altas posiciones y porque la mayora de los
ministros no estn enterados de que sern
designados para esos cargos hasta el momento
mismo de la decisin o en un perodo muy corto,
lo cual no les permite prepararse, en caso de no
estarlo, para asumir tan altas responsabilidades.
En general, la mxima representacin de un rea
de gobierno se considera un privilegio, bien
poltico o personal, pero no se asume como una
responsabilidad integral a una gestin de
gobierno. El resultado en muchos casos es que
se selecciona el cargo para la persona y no la
persona para el cargo con el consecuente efecto
en la gestin del gobierno.
En Colombia, los equipos de gobierno del rea
econmica han presentado en los ltimos 30
aos un perfil altamente tecnocrtico sin
diferencias polticas, lo cual le ha dado una gran
continuidad a las polticas econmicas. Esto no
ha sido as para los equipos del rea social, los
cuales han estado sujetos a las negociaciones
polticas necesarias para lograr los equilibrios de
cada gobierno y a las prioridades de cada
presidente de la Repblica. En la mayora de los
casos, parte importante del grupo de personas
que acompaaron a los candidatos presidenciales
en las campaas electorales accedieron a cargos
ministeriales, combinndose con personas
amigas del presidente y representantes de
MISIN
Misiones heterogneas
Misiones desvinculadas de una visin
global de pas
Predominio de misiones personales
Concertacin de atencin en reas de
inters particular
10
intereses econmicos o regiones. Se seal
tambin la gran interaccin ente el gobierno, el
sector econmico y la academia.
En el caso de Costa Rica, la seleccin de los
equipos de gobierno ha estado muy ligada a las
tecnocracias de la campaa electoral y a las
personas que en una u otra forma formaron parte
de los equipos de programa de gobierno de los
candidatos respectivos. Estos equipos se
complementaron con lderes polticos, algunos
empresarios y personas de confianza de los
presidentes. El criterio de seleccin de los
equipos de alto gobierno en todos los perodos,
ha tenido un alto componente de conocimiento
de los temas que se le asignan. Se observa
tambin una alta estabilidad de los equipos de
alto gobierno, con una muy baja rotacin de los
mismos.
Uno de los elementos interesantes en el caso de
Costa Rica, es la poca diferenciacin en
trminos de poder poltico, calidad tcnica y
capacidad de toma de decisiones entre los
ministros del rea social y los del rea
econmica. Aunque se reportaron diferencias en
algunos momentos entre los ministros de lo
social y los de lo econmico, en general parece
haber habido un buen balance y una alta
prioridad explcita de lo social. Las
universidades han tenido un papel importante en
la conformacin de estos equipos, porque
muchos de los ministros han sido y se mantienen
vinculados al proceso de enseanza
universitaria.
En el caso de Repblica Dominicana, la
designacin de los equipos de gobierno ha
obedecido al logro de los equilibrios de poder
necesarios para gobernar con minora en el
Congreso o con margen estrecho. Los
presidentes han utilizado en su mayora personas
con vinculaciones polticas y de muy variada
formacin y experiencia. El estilo de los
presidentes no ha sido de trabajar con equipos
coordinados y armnicos. Ha sido un estilo
individual, centralizado y a veces hasta
confrontacional. No se observ en Repblica
Dominicana la existencia de una tecnocracia
poltica especializada como en los casos de
Colombia y Costa Rica, ni continuidad en las
polticas.
En el caso de Venezuela, la seleccin de los
equipos de gobierno obedeci a tres criterios
principales, los cuales tuvieron mayor o menor
importancia dependiendo del rea de seleccin.
Para el rea econmica los criterios de seleccin
ms mencionados por los ministros entrevistados
fueron los criterios poltico-partidista, la amistad
y lealtad personal y el conocimiento del rea en
ese orden. Para el rea social, el orden fue el
inverso, el conocimiento del rea fue el criterio
predominante.
En la dcada de los noventa, cuando los
gobiernos dejaron de ser de partidos, la
negociacin poltica para construir coaliciones
que garantizaran el funcionamiento del gobierno
sustituy al criterio poltico-partidista obligando
a conformar equipos ms heterogneos.
Tambin se generaliz la incorporacin de
exitosos gerentes privados y de la industria
petrolera, en algunos casos, sin conocimiento y
vocacin poltica. En algunas oportunidades,
esto cre conflictos de intereses que se
tradujeron en demora de decisiones o en
distorsiones de las mismas. En los ltimos dos
aos ha surgido un nuevo criterio para la
integracin de los equipos de gobierno: la lealtad
a la revolucin bolivariana. Esto se ha traducido
en la seleccin de un nmero cada vez ms
creciente de militares en los cargos de alta
direccin del gobierno, incluyendo la industria
petrolera.
En sntesis, la importancia de la seleccin de los
equipos de gobierno, ha definido en cierta forma
EQUIPOS DE GOBIERNO
Muchos y variados criterios para su
seleccin
Equipos cada vez ms heterogneos
Diferenciacin en la seleccin del equipo
econmico y del equipo social
Tecncratas y Polticos
Vinculacin entre instituciones polticas
y gobierno
11
la calidad de la gestin. No en trminos de
equipos con mayor nmero de post-grados, sino
equipos con coherencia y objetivos claros para
cumplir su misin. La dificultad en este punto
estriba para los presidentes de la Repblica, en
la compatibilizacin de los elementos que le
permitan garantizar la gobernabilidad, a la vez
que realizar una buena gestin.
En el rea econmica, en dos de los cuatro
pases se ha privilegiado el conocimiento
tcnico, pero ello no parece haber sido suficiente
para lograr una exitosa gestin en trminos de
los ciudadanos de esos pases.
Aspectos institucionales
Los aspectos institucionales slo fueron
considerados como el teln de fondo donde se
desenvuelven los funcionarios pblicos y, por lo
tanto, no se realiz un anlisis de su situacin.
Se convers con los entrevistados acerca de
como el marco legal, los procedimientos, la
organizacin administrativa, la informacin y
los recursos fiscales haban apoyado o limitado
su gestin.
Sin duda, el atender la modernizacin
institucional en sintona con las realidades
nacionales es un punto fundamental para el
desempeo de gobiernos exitosos. No basta con
adelantar programas de modernizacin aislados
en reas o sectores especficos porque la
problemtica es global y debe atenderse en todos
los frentes aunque con distintas estrategias
dependiendo del pas y la situacin. La adopcin
de medidas cortoplacistas como la creacin de
organizaciones ad-hoc para las reas crticas o el
uso de asesores o coordinadores de programas al
margen de la estructura institucional, en lugar de
abordar la reforma necesaria, solamente ha
logrado incrementar el debilitamiento
institucional.
La modernizacin administrativa es una tarea de
largo plazo que debe llevarse con continuidad y
objetivos claros por ms de un gobierno, por eso
requiere de voluntad poltica y de visin
estratgica para proponer y lograr los acuerdos
polticos e institucionales necesarios para
llevarla a cabo. De no atenderse con urgencia se
va a seguir gastando enormes sumas de dinero
en programas y proyectos de modernizacin de
efecto transitorio y a veces contraproducente.
Sobre este aspecto, los organismos de
financiamiento multilateral tienen una especial
importancia para orientar y apoyar, evitando
exigir una mayor atomizacin institucional
frente a la necesidad de preservar la eficacia de
los recursos que se prestan.
El encontrar incentivos para dar prioridad a lo
formal frente a lo informal es un punto crucial
de la modernizacin institucional. Los puntos
ms relevantes, sealados por los entrevistados,
tienen que ver con los aspectos que se sealan a
continuacin.
Recursos humanos
La eficacia de los funcionarios pblicos fue
identificada como la piedra angular para una
eficiente gestin de gobierno. No slo de los
funcionarios tcnicos y medios que soportan la
estructura institucional, sino tambin y en
especial, los de alto nivel, aunque ambos grupos
con caractersticas diferentes.
El deterioro de la administracin pblica en la
regin ha venido paralelo a la prdida de
prioridad de la misma al debilitarse el papel del
Estado y priorizarse los procesos de
desregulacin, privatizacin y apertura
INSTITUCIONES ADMINISTRATIVAS
Y POLTICAS
Rezago en la modernizacin
institucional, duplicidad de funciones
Marco legal dbil o incompleto
Falta de informacin oportuna y de
calidad
Recursos financieros insuficie ntes.
Informalidad en las relaciones
institucionales
Deterioro de los partidos polticos
Inadecuado o insuficiente
relacionamiento entre instituciones
administrativas y polticas
12
econmica. Paradjicamente, estos procesos se
deben apoyar en estados ms pequeos pero con
una alta capacidad de regulacin para poder
mantener la adecuada supervisin de los
procesos mencionados y corregir sus
deficiencias. En la mayora de los pases de la
regin los procesos de apertura, privatizacin y
desregulacin se han iniciado con anterioridad
de la creacin de capacidad de supervisin y
tenido que enfrentarse con administraciones
dbiles, sin criterios claros, ni funcionarios
competentes, lo cual ha complicado los procesos
en lugar de facilitarlos.
Este retraso no ha ocurrido solamente en el
marco regulatorio, que en algunos casos ha sido
adecuadamente planteado, sino en la
administracin de los procesos en s porque la
prioridad ha estado en definir las leyes y normas,
pero no en entrenar y motivar al funcionario
para su aplicacin.
Se destacaron dos niveles de accin en el tema
del fortalecimiento de la gestin pblica. Uno
que tiene que ver con la recuperacin del valor
social del funcionario pblico y va muy atado a
la recuperacin del concepto de Estado. Lo que
ha pasado es que se ha estereotipado el papel del
estado a travs de la valoracin de lo privado
frente a lo pblico. Todo lo privado es eficiente,
todo lo pblico es deficiente, en consecuencia la
gestin pblica est catalogada de ineficiente e
ineficaz por definicin.
Por otra parte, la propia burocracia se defiende
de los cambios, tanto en pases con sistemas
relativamente organizados de carrera
administrativa, como en aquellos donde la
burocracia no tiene proteccin ni programas de
desarrollo y depende de los cambios polticos.
En el primer caso, se encontr que las leyes de
carrera administrativa han priorizado la
estabilidad frente a la mejora de la productividad
y la calidad, lo cual ha creado una situacin de
perpetuacin en la carrera administrativa de
funcionarios leales y cumplidores de las normas
pero sin motivacin para acometer los nuevos
retos de una gerencia moderna. La excesiva
estabilidad tambin ha limitado la flexibilidad
necesaria de los altos funcionarios en los
momentos de alterabilidad democrtica,
teniendo que recurrir al expediente de los
asesores en muchos casos pagados por empresas
o programas internacionales, con el consecuente
efecto de eficiencia flash, que se apaga cuando
el ministro es cambiado y se lleva con l su
equipo de asesores.
El uso de asesores externos en cargos de
decisin poltica, se da con igual o mayor
intensidad en todos los pases estudiados y su
efecto ha sido positivo en el corto plazo, pero de
deterioro de las estructuras formales del
gobierno en el mediano plazo, porque
distorsiona las lneas de mando, establece
niveles de decisin informales ms importantes
que los formales (al punto que en algunos casos
pareciera que las decisiones las toman los que
pueden y no los que deben y la eficacia de los
asesores no se trasmite a la organizacin.
Cuando el ministro se retira se retiran tambin
los asesores, quedando de hecho una mayor
debilidad institucional.
La prdida de valor social del funcionario
pblico se ha unido al debilitamiento de los
marcos legales de proteccin y estmulo al
funcionario pblico. No es que no existan leyes
de carrera administrativa o servicio civil, porque
las mismas estn vigentes en todos los pases,
pero su cumplimento en cuanto a capacitacin y
desarrollo de carrera no se cumple ni siquiera
medianamente, porque al no tenerse claro las
distintas necesidades del Estado no se pueden
formar funcionarios para atenderlas y las
mismas se han concentrado en las
reivindicaciones salariales y la estabilidad en el
cargo.
El segundo punto en relacin al servicio civil,
tiene que ver con la adaptacin de la burocracia
a las nuevas exigencias de la vida moderna. En
Costa Rica, se considera que hay una burocracia
de nivel medio bastante buena, pero sin
estmulos para mejorar su calidad porque la Ley
de servicio civil se ha centrado en la estabilidad
ms que en el mejoramiento del recurso
humano, a tal punto que es comn or la
expresin "los funcionarios compran sus
cargos" para referirse a la imposibilidad de
retirar un funcionario ineficiente de la
administracin pblica. Igual de difcil es
13
incorporar tcnicos de alto nivel, lo cual ha
llevado a la prctica ya mencionada de usar
asesores en posiciones claves. Una cualidad de
la burocracia costarricense en su composicin
poltica, porque la alternabilidad democrtica ha
permitido la convivencia de tcnicos de los dos
partidos mayoritarios en la administracin, lo
cual facilita la transicin entre un gobierno y
otro.
En el caso de Colombia, se reconoci la
existencia de una burocracia preparada y estable
en los despachos econmicos, como el Banco
Central, y los ministerios de Hacienda y
Planeacin, que tienen mucho que ver con la
forma en que Colombia ha priorizado durante
muchos aos la continuidad de su poltica
econmica. En el rea social no se ha dado el
mismo fenmeno y a pesar de algunos
interesantes experimentos en el sector salud
donde se han nombrado varios ministros
economistas, con el nimo de establecer puentes
con el sector econmico, persisten las mismas
ineficiencias tradicionales.
Se consider que un factor importante en el
debilitamiento de la calidad de la burocracia
tiene que ver con el debilitamiento de los dos
partidos polticos mayoritarios y, en especial, en
su actividad de capacitacin de un nmero
adecuado de sus militantes para incorporarse al
servicio pblico, aun cuando ambos mantienen
fundaciones para este propsito.
En el caso de Repblica Dominicana, se resalt
la baja motivacin y capacitacin de los
funcionarios de nivel medio de la administracin
los cuales se encuentran altamente politizados y
sin una herramienta contundente para su
estabilidad y capacitacin. Esto se da por igual
en lo econmico y en lo social. Aqu tambin se
reconoci que la falta de una institucionalidad
partidista ha afectado la calidad de la burocracia
al no estar aportando al gobierno personas
conocedoras de la realidad nacional en los
diferentes campos.
En el caso de Venezuela, el deterioro de la
burocracia en los ltimos 20 aos es dramtico,
no slo no se mantiene y capacita la actual, sino
que se ha desmantelado la que vena de atrs con
motivacin y conocimiento. En el caso de
Ministerios como Energa y Minas, Relaciones
Exteriores y Hacienda, se haba mantenido una
tecnocracia media, relativamente estable.
Venezuela intent modernizar su administracin
pblica durante la dcada pasada, incorporando
al alto nivel del gobierno gerentes privados
exitosos o altos funcionarios de la industria
petrolera partiendo de la base, por una parte, de
que si el sector privado y la industria petrolera
eran eficientes, esta eficiencia podra transferirse
al sector pblico, y por la otra, partiendo del
convencimiento de que los partidos polticos
mayoritarios no estaban en capacidad, como en
el pasado, de suministrar tcnicos capaces de
enfrentar los problemas nacionales, a lo que se
una la atomizacin poltica que obligaba a
escoger los colaboradores dentro de un amplio
espectro bastante heterogneo y sin experiencia
de gobierno.
El resultado de esta estrategia ha sido un mayor
debilitamiento de la capacidad de respuesta del
aparato pblico porque por ms de una dcada
se ha visto enfrentado a la creacin de grupos
informales de asesores paralelos a las
organizaciones, las cuales se deterioraban
aceleradamente a la vez que creca el
desprestigio de funcionarios de carrera y
aceleraba la corrupcin. La falta de
conocimiento de la realidad poltica, ha limitado
a las personas provenientes del sector privado
para tender puentes con otros poderes y lograr
articular las coaliciones necesarias para llevar
adelante las polticas planteadas. Por otra parte,
la falta de respuesta de las propias instituciones
a las tcnicas y forma de gerenciar privadas ha
sido fuente de grandes frustraciones para
algunos de estos colaboradores.
RECURSOS HUMANOS
En franco deterioro
Prdida del valor social del
funcionario pblico
Marcos reguladores inadecuados
Estructuras paralelas formales e
informales
Falta de capacitacin y reconversin
para la nueva gestin pblica
Clientelismo y corrupcin
14
El elemento ms determinante de la debilidad de
la administracin pblica en trminos de
recursos humanos tiene que ver con la ausencia
de un proceso de reconversin o
reentrenamiento de los recursos humanos para
que pasaran de administradores de incentivos y
privilegios a orientadores de polticas y
supervisores de los procesos de apertura.
Uno de los puntos cruciales y con mayor
gravedad en el caso de Venezuela, ha sido el
desplome de los partidos polticos y la
atomizacin existente que no est permitiendo la
formacin de interlocutores preparados para el
futuro inmediato. La democracia depende de la
fortaleza de sus instituciones y las
organizaciones polticas son el eje para canalizar
las aspiraciones populares y convertirlas en
accin de gobierno. Si no se trabaja en el
fortalecimiento de ellas las consecuencias
pueden ser nefastas para la democracia y la
eficacia de los gobiernos.
Liderazgo pblico
La prdida de valoracin social del funcionario
pblico y el debilitamiento de los partidos
polticos, ha limitado el desarrollo de lderes
para el sector pblico, entendiendo como tales
aquellas personas motivadas y decididas a dar su
aporte en forma sistemtica para el desempeo
de un estado eficiente.
Para dos de los ex presidentes de la Repblica
entrevistados el tema del liderazgo pblico tiene
mucho que ver con las expectativas de la
poblacin en relacin a las capacidades de la
democracia de resolver los problemas
fundamentales del pas y la incapacidad en que
se encuentran los gobiernos de atender estas
expectativas, en algunos casos por problemas de
ndole fiscal y en otros por la percepcin de que
la democracia debe resolver todos y cada uno de
los problemas individuales. Uno de los ex
presidentes sealaba como percepcin de la
ciudadana, que si el progreso no pasa por la
puerta de mi casa, el gobierno no est
cumpliendo lo que ofreci.
El divorcio entre la oferta electoral y la gestin
de gobierno es otro elemento que est
influyendo en lo que algunos llamaron "la
mentira de los polticos", se ofrecen cosas para
ganar las elecciones y se hacen otras despus
que no es lo que espera la ciudadana. Al lado de
esta falta de cumplimiento de las promesas de
campaa, est la creciente y amenazante
corrupcin administrativa, que ha llevado a ver a
todo poltico como corrupto y a todo funcionario
pblico como ladrn y en consecuencia no como
un apoyo a la solucin de los problemas de la
ciudadana sino una amenaza para el bienestar
colectivo.
Obviamente, esta percepcin, aunque basada en
hechos, ha estado siendo estimulada por los que
preconizan la reduccin a ultranza del papel del
Estado y las bondades de la gestin privada,
creando expectativas adicionales de
reconocimiento pblico al gerente privado.
Sin duda, la pasividad de los partidos polticos y
el creciente debilitamiento del Estado han
reforzado la percepcin anterior y cada vez
tenemos menos Estado y ms ineficaz, cuando
se requiere de un Estado ms pequeo pero ms
fuerte y capacitado para ser los interlocutores
vlidos de los agentes econmicos y sociales en
el mundo globalizado. La apertura y la
participacin exigen respuestas y contrapartes
adecuadas.
Cmo rescatar el valor social del funcionario
pblico y del lder poltico honesto? Cmo
generar confianza en la ciudadana? Cmo
profesionalizar la poltica y la gestin pblica?
Algunas preocupaciones que habra que atender
en este sentido fueron expresadas en las
entrevistas:
Prdida del papel de mentores de los lderes
tradicionales por su deseo de mantenerse en
el poder cercenando las posibilidades de
lderes ms jvenes. Estos casos se han dado
en Repblica Dominicana y Venezuela
(Balaguer, Prez y Caldera); en Colombia
con el predominio de familias polticas que
ostentan la Presidencia (Lleras, Pastrana) y
en el caso de Costa Rica la aspiracin a la
reeleccin del Ex Presidente Arias.
15
Aumento del abstencionismo por parte de
los jvenes que no se ven identificados con
los lderes polticos y en consecuencia no se
involucran en forma colectiva en la solucin
de los problemas del pas.
Partidos polticos sin organizaciones
funcionales que sirvan de ventana a la
sociedad civil para canalizar sus
aspiraciones.
La percepcin de que la funcin pblica no
requiere conocimiento y preparacin
especfica para el desempeo de los cargos
pblicos de alto nivel.
Todo lo anterior unido al descrdito de los
polticos, el cual se fundamenta en lo que
algunos llamaron "la mentira de los polticos"
para sealar que durante las campaas
electorales se ofrece solucionar los problemas de
los electores y luego no se cumple.
A la par que se discutieron los elementos que
han limitado el desarrollo del liderazgo pblico,
se intercambiaron ideas acerca de las cualidades
que debera tener un gerente pblico de alto
nivel, identificndose cuatro aspectos
fundamentales durante las conversaciones con
los entrevistados venezolanos, que fueron
compartidas por varios colegas de otros pases.
Estos fueron: manejo poltico, capacidad
gerencial, competencia profesional y valores
slidos.
En sntesis, la recuperacin del valor social del
funcionario pblico est estrechamente ligada al
desarrollo de un fuerte liderazgo para la funcin
pblica, cimentado en valores slidos, capacidad
gerencial, competencia profesional y manejo
poltico. El fortalecimiento de las instituciones
polticas y los puentes de stas con la sociedad,
son el caldo de cultivo para el desarrollo de tan
importante liderazgo. Sin conductores con visin
clara e intereses sociales la democracia puede
continuar deteriorndose.
Proceso de toma de decisiones
El tema central de la investigacin se centr en
el concepto de que un buen gobierno es aquel
que toma decisiones oportunas y de calidad para
lograr el mayor bienestar de todos los
ciudadanos.
El proceso de toma de decisiones en el sector
pblico no es un proceso lineal ni predecible, en
general no obedece a reglas de comportamiento
al aplicar determinadas herramientas. El tiempo,
la calidad en la preparacin y los factores que la
influencian, dependen del entorno econmico,
poltico y social; del momento histrico en que
se encuentre el pas, y del marco institucional
prevaleciente. A estos elementos se unen los
resultados de cada categora de anlisis
estudiada, para determinar en conjunto la calidad
y oportunidad de las decisiones al alto nivel del
gobierno.
En el cuadro No. 1 de la pgina 21, se presenta
una sntesis de los principales elementos
mencionados, que a juicio de los entrevistados,
afectaron la toma de decisiones en el momento
de su gestin y cmo estos elementos produjeron
decisiones con caractersticas especficas.
De los aspectos mencionados en el cuadro No. 1,
se profundiz en el tema de la formalizacin de
la toma de decisiones, a travs de identificar los
rganos formales existentes y su operatividad. El
mximo nivel formal de toma de decisiones en
todos los pases a nivel del ejecutivo, lo
conforman el presidente de la Repblica y sus
ministros, a travs de las reuniones de Consejo
de Ministros o Consejo de Gobierno, con sus
rganos auxiliares como son los gabinetes
sectoriales. Los mecanismos formales funcionan
con distinto grado de eficacia dependiendo de la
LIDERAZGO PARA EL SECTOR PBLICO
Escasez de liderazgo por prdida del
valor social del funcionario
Prdida del papel de mentores de los
lderes tradicionales
Falta de oportunidades para los
jvenes
Aumento del abstencionismo entre los
jvenes
Separacin entre polticos y
tecncratas
16
organizacin del Estado, la situacin poltica y
econmica y el estilo gerencial del presidente.
Todos los presidentes de la Repblica han
establecido sus niveles informales de toma de
decisiones que operan dependiendo de las
fuerzas de poder detrs del gobernante, bien
sean polticas, econmicas, militares o
personales. La importancia de estos mecanismos
informales, representados por consejeros o
asesores del presidente, ministros con ms poder
o confianza y grupos pequeos de distinta
naturaleza cercanos al presidente, mediatizan el
funcionamiento de los mecanismos formales a la
vez que atienden las realidades polticas que no
estn contempladas en el funcionamiento de los
mecanismos formales y algunas veces cubren la
incapacidad legal o administrativa de los
mismos para dar respuesta a la problemtica ms
urgente con decisiones oportunas. Con bastante
frecuencia, los mecanismos formales suelen
validar las decisiones ya adoptadas en los
mecanismos informales a fin de darles la
legalidad necesaria.
El seguimiento y la evaluacin del impacto de
las decisiones que se toman a nivel alto es una
de las principales debilidades observadas, slo
en el caso de Costa Rica se encontr un sistema
limitado pero institucionalizado en este sentido.
En Colombia hay una mayor formalizacin de la
toma de decisiones que en Venezuela y
Repblica Dominicana, especialmente a nivel de
la preparacin y seguimiento de las mismas.
Los mecanismos formales de toma de decisiones
en Colombia el Consejo de Gobierno y el
Comit de Polticas Econmicas y Sociales.
COMPES se encuentran institucionalizados
desde hace mucho tiempo. A pesar de que estos
mecanismos institucionales para la toma de
decisiones funcionan, se sealaron elementos
externos que las condicionan o limitan la
posibilidad de su instrumentacin. Entre los ms
importantes que se identificaron, estn la presin
de los grupos econmicos, los equilibrios
polticos en el Congreso, con los partidos, y la
tecnocracia (que no tiene el costo poltico de las
decisiones que se toman). La toma de decisiones
en el rea social fue considerada dbil en
comparacin con la del rea econmica por los
factores de poder que participan en las mismas.
En el caso de Costa Rica, el rgano formal de
toma de decisiones es el Consejo de Gobierno,
integrado por el presidente de la Repblica, los
vicepresidentes y los ministros de los despachos
ejecutivos. La importancia y operatividad del
Consejo de Gobierno depende del estilo
gerencial del presidente y de hecho se
mencionaron dos estilos muy diferentes.
Costa Rica ha sido pionera como ya sealamos,
en establecer un sistema de seguimiento y
rendicin de cuentas de los altos ejecutivos
pblicos. Funciona desde hace varios aos un
programa que se apoya en la firma de una
"carta-compromiso de resultados" entre el alto
ejecutivo y el presidente de la Repblica. Estos
compromisos de metas concretas son revisados y
evaluados por el Ministerio de Planificacin y al
final del perodo correspondiente, se presentan
los resultados.
En Repblica Dominicana, las decisiones estn
excesivamente centralizadas a nivel de la
Presidencia de la Repblica, y aunque existe un
mecanismo formal de toma de decisiones que es
el Consejo de Gobierno, ste en realidad se
rene poco y principalmente para el manejo de
las crisis ms que para la conduccin regular del
gobierno. Al lado de la excesiva centralizacin
mencionada, se identific una marcada debilidad
en la preparacin de las decisiones, poco
compromiso de los responsables sectoriales y
muy poco seguimiento de las mismas.
En el caso de Venezuela, los mecanismos
formales de toma de decisiones: el Consejo de
Ministros y los gabinetes sectoriales funcionan
desde la segunda mitad del siglo pasado con
bastante regularidad, pero su efectividad se ha
deteriorado por la influencia de los mecanismos
formales laterales y ms recientemente por la
fuerte centralizacin de las decisiones en el
presidente de la Repblica, aunque una nueva
figura, la del vicepresidente de la Repblica
empieza a tener espacio y responsabilidades
crecientes en la organizacin de la toma de
decisiones de alto nivel.
No escapa a las caractersticas anteriores en los
pases analizados, la influencia del estilo
17
gerencial del presidente de la Repblica, el cual
marca en cada caso, con su estilo, la forma de
abordar los diferentes temas y la fijacin de las
prioridades, la cual por lo general, viene dada
por los problemas inmediatos que la prensa pone
en relieve diariamente.
No todas las decisiones que toman los
gobiernos, se instrumentan. Algunas porque no
corresponden a soluciones acordes con la
naturaleza del problema que se quiere atender.
Otras, porque tienen como requisito la
aprobacin legislativa de parlamentos que o bien
no estn alineados con el partido de gobierno, o
bien tienen una agenda diferente a la del
gobierno. En muchas ocasiones el ejecutivo
olvida la necesidad de mantener una gestin
coordinada con el legislativo y no establece
buenos canales de comunicacin, producindose
enfrentamientos y entrabamientos de la gestin
de gobierno.
Como resultado final de las caractersticas del
proceso de toma de decisiones y el
comportamiento de las principales categoras de
anlisis
resalta la debilidad en la toma de decisiones
producto de la falta de preparacin de las
mismas, la inoperancia de los rganos formales,
la debilidad de las instituciones, la
heterogeneidad y falta de claridad de las
acciones de los equipos de gobierno y en ltima
instancia, como teln de fondo la falta de una
visin de largo plazo del pas que se quiere, lo
cual hace que se gobierne para lo inmediato,
para lo urgente y no para lo importante.
CUADRO 1
PRINCIPALES ELEMENTOS QUE INCIDEN EN LA TOMA DE DECISIONES
REAS
PASES
ECONMICO POLITCO SOCIAL INSTITUCIONAL
COLOMBIA Tecnocracia econmica
Continuidad modelo
aperturista
Efectos econmicos del
narcotrfico y guerrilla
Intereses grupos
econmicos
Inseguridad interna
Proceso de paz
Relaciones con EE.UU.
Concertacin entre
partidos mayori tarios
Efecto social lucha
contra narcotrfico y
guerrilla
Poca participacin
ciudadana en la toma
de decisiones
Estilo del Presidente
Estructura de los equipos
de gobierno
Papel de los org.
financieros
internacionales.
COSTA RICA Deuda interna
Situacin fiscal
Condicionalidad
prstamos exte rnos
Relaciones Congreso -
Gobierno
Falta presencia poltica en
concertacin decisiones
fundamentales
Intereses
corporativizados en
ciertas reas
Estilo del Presidente
Organizacin operativa
del Consejo de Gobierno
Papel de asesores y del
Ministro de la Presidencia
REPBLICA
DOMINICANA
Recursos externos
Alto crecimiento
Predominio problemas de
corto pl azo
Fuerza de los partidos
Alianzas estratgicas
Congreso minoritario
Equipos de gobierno
mayoritariamente
partidistas
Grupos de presin
Mejora nivel de
ingreso
Alto desempleo
Altas demandas
sociales
Dbil organizacin de la
administracin pbli ca
Falta mecanismos
colegiados de toma de
decisiones
Presupuesto con alta
influencia Presi dente
Poca coordinacin equipo
de gobierno
VENEZUELA Predominio problemas
coyunturales
Situacin fiscal
Deuda externa
Relaciones partido
gobierno
Composicin Congreso
Calidad org. polticas
Deterioro situacin
social
Desempleo
Calidad de la
Administracin Pblica
Poca coordinacin equipos
de gobierno
18
Mercado petrolero
Condicionalidad Org.Int.
Conflictividad sindicatos y
gremios
Medios de comunicacin
Deterioro organizaciones
polticas
19
CUADRO 2
CONSECUENCIAS DE LAS CARACTERSTICAS DEL PROCESO
DE TOMA DE DECISIONES
COLOMBIA Decisiones con alto predominio econmico.
Debilitamiento del Plan de Desarrollo como orientador de decisiones de poltica
econmica.
Fuerte influencia del combate a la guerrilla y al narcotrfico.
Preparacin tcnica de las decisiones.
COSTA RICA Preparacin tcnica y medicin de impacto poltico de las decisiones.
Consideracin del impacto social de las decisiones econmicas.
Seguimiento parcial de la implantacin de las decisiones y responsabilidad por
su cumplimiento.
REPBLICA
DOMINICANA
Decisiones centralizadas.
Poca coordinacin entre programas.
Predominio de acciones de corto plazo.
Falta de medicin del impacto de las decisiones.
VENEZUELA Predominio de acciones de corto plazo con baja fundamentacin.
Decisiones con alto predominio econmico.
Fuerte influencia de factores externos.
Poca vinculacin poltica de las decisiones.
Dbil instrumentacin.
Impacto en la gobernabilidad
Analizadas las distintas categoras estudiadas,
quedara preguntarnos cul ha sido el resultado
de estos comportamientos para la
gobernabilidad? La respuesta es "dficit de
gobernabilidad", pero no imposibilidad de
gobernabilidad. El haber podido analizar los
elementos que estn afectando la gestin de
gobierno permite identificar los correctivos
necesario y tratar de apli-
carlos en el futuro, dependiendo del pas y la
circunstancia econmica, poltica, social e
institucional concreta. Hemos aprendido que
aunque la problemtica de una buena gestin
pblica en Amrica Latina pueda ser muy
parecida, no hay recetas homogneas porque
cada pas tiene sus peculiaridades y diferentes
grados de dficit de gobernabilidad segn se
muestra en el cuadro 3 de resultados por pases.
20
FIGURA 2
RESULTADOS PARA LA GOBERNABILIDAD
DFICIT DE GOBERNABILIDAD
Falta de visin
de largo plazo
Equipos
inadecuados
Proceso de toma
de decisiones
informalizado
Debilidad de las
instituciones
Misin
heterognea
Incumplimiento de
ofertas electorales
Burocracia
dbil
Deterioro de los
partidos
polticos
Falta de
liderazgo para
lo pblico
21
III.
Resultados por pases
Cada uno de los pases donde se realiz la
investigacin presenta su perfil propio, de
acuerdo a los marcos de referencia histricos y
culturales y a las circunstancias econmicas,
polticas y sociales del perodo que abarc el
estudio. No obstante lo anterior, para cada una
de las categoras de anlisis se encontraron
puntos coincidentes y preocupaciones comunes
para su mejor desempeo, lo cual nos llev a
afirmar que en la regin, somos tan
diferentes, pero nos parecemos tanto!
En el cuadro a continuacin, se presenta una
sntesis de la situacin de las principales
categoras de anlisis. Es importante hacer notar
que la tipificacin realizada no involucra juicios
de valor sobre la calidad de la gestin pblica en
cada pas, ni establece comparaciones
cualitativas entre pases, slo trata de recoger
con fines metodolgicos los resultados
alcanzados.
CUADRO 3
COMPORTAMIENTO DE LAS DIFERENTES CATEGORAS
DE ANLISIS POR PAS
Categoras de Anlisis COLOMBIA COSTA RICA
REPBLICA
DOMINICANA VENEZUELA
Visin de largo plazo 3 4 9
9
Coordinacin de misiones
institucionales
3 4 3
3
Oferta electoral - Gestin
de Gobierno.
3 4 3
9
Equipos de gobierno 4 4 3
3
Proceso de Toma de
decisiones
3 4 9
9
Vinculacin Gobierno -
ciudadanos
3 4 3
3
Recursos humanos en el
sector pblico
3 3 9
9
Instituciones polticas y
administrativas
3 3 9
9
Liderazgo pblico -
instituciones polt icas
8 7 8 7
Fuente: investigacin directa
4 Relacin ms positiva con el proceso de toma de decisiones
3 rea que requiere revisin en algunos aspectos de la misma
9 reas que requieren mayor atencin
8 Estable
7 Deterioro
22
IV.
Qu hemos aprendido?
En la regin estamos gobernando con muchas
dificultades, pero en democracia, lo cual quiere
decir que es posible resolver las insuficiencias
detectadas y contribuir a hacer ms perfectible la
democracia. Las limitaciones que hemos
identificado en los elementos que contribuyen a
la toma de decisiones se han agrupado en seis
puntos que comentamos a continuacin y sobre
los cuales conviene continuar debatiendo en el
futuro.
GOBERNAR NO SE IMPROVISA
Gobernar no se improvisa, hay que prepararse
para ello. Para que los gobiernos funciones
adecuadamente, en sintona con las necesidades
populares, deben disearse para tal fin. Es decir,
que para asegurar la gobernabilidad, se debe
tener claro para qu y para quienes se va a
gobernar, escoger el equipo adecuado para
adelantar esa tarea, definir al inicio la forma en
que se actuar y restablecer los marcos para la
concertacin intragobierno, con los dems
poderes y con la sociedad civil.
La gobernabilidad tiene requisitos
La gobernabilidad es un problema poltico y no
de administracin, por lo tanto deben darse las
condiciones polticas previas al gobierno para
asegurar la gobernabilidad durante el gobierno.
Es decir, durante el perodo de campaa
electoral, los aspirantes a gobernar deben
escoger los
candidatos idneos para la legislatura y poderes
regionales y locales que los va a acompaar en
el gobierno, deben disear en forma realista la
oferta electoral para no cosechar el rechazo del
pueblo por no cumplir lo ofrecido, hay que decir
la verdad durante la campaa y no slo lo que se
cree que la gente quiere or. Hay que rescatar la
credibilidad en los polticos y escoger, dentro de
las circunstancias, el mejor equipo de gobierno,
no necesariamente el ms capaz tcnicamente,
sino aquel que garantice la coherencia y claridad
de las polt icas.
Miramos al futuro con lentes del presente
En forma mayoritaria se coincidi en la falta de
una visin de pas para el largo plazo en forma
explcita. La que hubo en el pasado se ha ido
perdiendo en el tiempo y pareciera que el
pensamiento estratgico se ha debilitado,
quedando las decisiones vinculadas al
desarrollo, apoyadas en las condiciones
prevalecientes en el corto plazo, y en los
paradigmas internacionales, sin medir su
impacto en el largo plazo.
Desempeo deficiente
La falta de visin de largo plazo, el deterioro
poltico de las instancias partidistas y la
inadecuada seleccin de algunos colaboradores,
aparecen como los elementos ms importantes
en la falta de coherencia de los equipos de
gobierno y en la desarticulacin de la toma de
decisiones. Las consecuencias han sido, polticas
contradictorias, acciones desarticuladas,
competencia entre funcionarios de alto nivel y
concentracin de atencin en reas de inters
particular o coyuntural, que adems de producir
QU HEMOS APRENDIDO?
Gobernar no se improvisa
Separar lo urgente de lo importante
Articular adecuados equipos de
gobierno
Perfeccionar el proceso de toma de
decisiones
Priorizar el desarrollo del servicio
civil y estimular el liderazgo pblico
Construir instituciones polticas y
administrativas para el desarrollo
23
un pobre desempeo del gobierno, ha llevado a
la frustracin de colaboradores calificados que
se han visto limitados por las circunstancias del
entorno, especialmente las de orden poltico e
institucional, mas que por su propia capacidad
gerencial.
SEPARAR LO URGENTE
DE LO IMPORTANTE
Hubo coincidencia en que hace falta tomarnos
un tiempo, para dejar de ver slo los rboles y
ver el bosque en su conjunto. Ello permitir
separar lo urgente de lo importante y en
consecuencia definir prioridades que atiendan
ambas instancias en su debida proporcin.
Lo social es prioridad en el discurso,
no en los hechos
El tema social ha pasado a ser la prioridad en el
discurso de los gobernantes, pero no en la accin
de los mismos. Persisten tres situaciones: por
una parte, el peso de las decisiones con
orientacin fundamentalmente econmica sin
medicin del impacto en lo social, por la otra, la
seleccin ms cuidadosa en trminos de integrar
conocimiento tcnico y poltico de los ministros
del rea econmica, frente a los del rea social,
todo ello con el teln de fondo de la debilidad
institucional en lo social. Mientras no se dote a
los actores sociales de capacidad de negociacin
para la toma de decisiones, de recursos para
llevar a cabo los programas, se de prioridad real
a la atencin de los problemas sociales, y se
establezcan las organizaciones adecuadas, no se
estar gobernando con equidad.
ARTICULAR ADECUADOS
EQUIPOS DE GOBIERNO
Los criterios ms importantes que a juicio de los
entrevistados orientaron la seleccin de los ms
cercanos colaboradores del Presidente de la
Repblica, basados principalmente en arreglos
polticos, equilibrio de poder y confianza
personal en los designados ha devenido en
equipos de gobierno desarticulados, con poca
coherencia en la accin, llenos de
contradicciones y de poca efectividad. No
siempre, ni en todos los pases se ha dado con la
misma intensidad, pero se reconoci la
necesidad de encontrar frmulas que combinen
la flexibilidad poltica con el desempeo
eficiente. Se propuso trabajar este tema con los
aspirantes presidenciales antes que asuman la
primera magistratura y dentro de las realidades
polticas y esquemas culturales de cada pas.
EL CARGO PARA LA PERSONA
Y NO LA PERSONA PARA EL CARGO
Del intercambio de informaciones acerca de la
forma en que los ministros y las ministras
entrevistados fueron designados, se puede
concluir que en muchos casos se busc "el cargo
para la persona y no la persona para el cargo",
con el impacto que esto ha tenido en el
desempeo de una gestin de gobierno
coherente, con la carga de contradicciones,
retardo en las decisiones y prdidas de
oportunidades en nuestros pases.
Misiones independientes
Se encontr en general, una falta de orientacin
en los gobiernos, en trminos de definicin de
prioridades y coherencia en la accin, lo cual ha
llevado a los ministros designados a definir su
misin independiente de la del gobierno, con la
consecuencia directa que cada ministro trata de
optimizar su actuacin, apoyado en su propia
agenda y no necesariamente dentro de un
enfoque coherente con el equipo de gobierno.
PERFECCIONAR EL PROCESO
DE TOMA DE DECISIONES
Los mecanismos formales de toma de decisiones
como el Consejo de Ministros, el Consejo de
Gobierno o los gabinetes sectoriales, no
funcionan de manera optima, generando retraso
en las decisiones y falta de anlisis profundo de
las mismas, lo que ha llevado en muchos casos a
retardo en las decisiones o a que no todas las
decisiones que se toman se instrumentan y
pongan en vigencia en tiempo oportuno. Las
mayores deficiencias se observaron en las
decisiones en materia social, las cuales por lo
general adolecen de los recursos tcnicos,
financieros e institucionales y el poder de
negociacin necesario para llevarlos adelante.
24
Las decisiones las toman los que pueden
y no los que deben
La debilidad en el funcionamiento de los
mecanismos formales de toma de decisiones ha
sido cubierto por mecanismos informales de
toma de decisiones: asesores de alto nivel,
amigos de confianza, grupos de presin, entre
otros. Esto induce a sesgos particulares en las
decisiones y a debilitar el poder institucional de
los funcionarios que deben asumir esas
responsabilidades.
Decisiones sin medicin de impacto
Casi todos los entrevistados coincidieron en la
falta de preparacin adecuada de un gran
nmero de decisiones y en la ausencia de
seguimiento de las decisiones que se adoptan,
as como de una evaluacin sistemtica de sus
efectos en la economa y la sociedad. Esta falta
de evaluacin del impacto de las decisiones no
permite saber si se est gobernando en beneficio
de las mayoras, o de grupos privilegiados, ni
permite introducir los correctivos necesarios a
tiempo.
PRIORIZAR EL DESARROLLO DEL
SERVICIO CIVIL Y ESTIMULAR
EL LIDERAZGO PUBLICO
Una de los temas de mayor preocupacin de los
funcionarios entrevistados fue el papel de la
burocracia para un buen gobierno. La falta de un
servicio civil moderno y comprometido con la
gestin pblica se identific como una debilidad
en la mayora de los casos y se asom tambin
como una fortaleza cuando se adoptan las
formas adecuadas para su desarrollo. Se
reconoci que cuando los funcionarios tienen
liderazgo, motivacin e incentivos se convierten
en los grandes aliados de la gestin de gobierno,
pero a pesar de este reconocimiento, hubo
consenso en que se est haciendo muy poco para
adecuar la burocracia a las nuevas exigencias de
la funcin pblica, lo cual se est convirtiendo
en un enorme obstculo para una accin
eficiente del gobierno.
Desarticulacin de la carrera pblica
Buena parte de los ministros entrevistados,
comentaron durante la entrevista, la enorme
cantidad de frmulas imaginativas que tuvieron
que desarrollar para vencer las dificultades de
contar con colaboradores eficientes y sugirieron
vas para fortalecer y modernizar la carrera
pblica. Muchas de estas frmulas pasaron por
la designacin de asesores al ms alto nivel,
pagados con recursos de programas de
organismos internacionales o prestados por el
sector privado del pas, los cuales cumplieron
funciones importantes al lado de funcionarios de
alto nivel. Sin embargo, al concluir su gestin la
institucin qued en condiciones ms dbiles en
trminos de recursos humanos que al inicio,
adems de los efectos desmoralizantes que estas
prcticas tuvieron sobre la burocracia formal que
vea usurpadas sus reas de responsabilidad y el
poco estmulo a su superacin.
Debilitamiento del liderazgo pblico
Distintas opiniones se recogieron sobre este
punto. Para algunos, el liderazgo es indivisible,
no importa si se da en el campo pblico o en el
privado, siempre favorecer el desempeo
eficiente y generar confianza. Para otros, el
nfasis debe estar en la formacin de lderes
sociales para llevar adelante los programas de
combate a la pobreza y fortalecer la capacidad
de negociacin del sector social. En ambos casos
el dficit de liderazgo se consider como uno de
los elementos que han contribuido a la prdida
de valor del papel del Estado.
Construir instituciones administrativas
y polticas para el desarrollo
Las estructuras operativas del Estado, no estn
adecuadas para una toma de decisiones efectiva.
Se encontr que las instituciones y
organizaciones pblicas, an en los pases con
mayor desarrollo institucional, presentan
debilidades importantes, producto de la falta de
actualizacin de las mismas a las nuevas formas
de gestin. Se empieza a notar un aumento de la
25
prioridad asignada al tema de la reforma
institucional y modernizacin del Estado en las
agendas de gobierno, frente a lo que se
observaba unos aos atrs. En casi todos los
pases y con apoyo de los organismos
multilaterales se estn adelantando programas de
modernizacin y reforma en diferentes reas de
la administracin pblica, de fortalecimiento de
los gobiernos regionales, de modernizacin de
los parlamentos y de saneamiento y
modernizacin del poder judicial.
Deterioro de los partidos polticos
La debilidad de los partidos polticos y su
divorcio de las expectativas de la ciudadana,
fueron identificados en casi todos los casos
como elementos fundamentales de este
debilitamiento de la democracia y se reconoci
asimismo que no se observa en ninguno de los
partidos mayoritarios de los pases del estudio,
una conciencia clara en sus dirigentes de que
este hecho est amenazando y cuestionando
seriamente su existencia. El surgimiento de
nuevos lderes que interpreten el sentir popular y
de nuevas organizaciones de la sociedad civil,
est amenazando seriamente la existencia de los
partidos tradicionales, si estos no se renuevan
Papel de las instituciones multilaterales
En este proceso de modernizacin institucional,
se puso de manifiesto la importancia que est
teniendo la reflexin que en voz alta o interna-
mente est empezando a surgir de las
organizaciones multilaterales, cuestionando sus
propios modelos y abriendo campo a iniciativas
distintas a las tradicionales, especialmente en el
reconocimiento del deterioro social y la pobreza
como limitantes al desempeo de los pases y al
reconocimiento de que a la hora de tomar
decisiones, la poltica cuenta y de que las
condicionalidades tradicionales no estn
contribuyendo a construir capacidades para el
desarrollo; en consecuencia, una nueva relacin
entre organizaciones multilaterales y los pases,
ms afianzada en las realidades sociopolticas
parece inevitable y cuanto antes mejor.
26
QU HACER?
Reiniciar el dilogo acerca del futuro
Priorizar el seguimiento y evaluacin
de las decisiones estratgicas
Concertar esfuerzos y recursos en
formacin y capacitacin para el
sector pblico
Fortalecer las instituciones
administrativas y polticas
V.
Recomendaciones y propuestas concretas
Reiniciar un dilogo acerca del futuro
(visin de largo plazo) de los pases de
Amrica Latina y el Caribe, intentado
insertar en el mismo las condicionantes del
ambiente externo: apertura y globalizacin y
una nueva forma de mirar la integracin del
continente con rostro humano.
Estimular la participacin de los
conductores del ncleo estratgico del
Estado, el Presidente de la Repblica y sus
ministros en el proceso de replantearse los
objetivos futuros y las formas para alcanzar
el mayor bienestar de los pueblos bajo su
gobierno. Se reconoci la importancia de
estas reflexiones peridicas haciendo un alto
en el camino empedrado de problemas
diarios, para elevar la vista y buscar
soluciones globales.
Estimular en los pases, la transmisin de las
experiencias de gobierno entre los equipos
salientes, las nuevas autoridades y las
organizaciones de la sociedad civil con
intereses colectivos, que permita transmitir
las lecciones de la experiencia sobre temas
complejos y conocer las posibilidades de
concertacin, para de esta manera optimizar
los esfuerzos y concentrar acciones en reas
donde se requieran resultados de ms largo
alcance.
El seguimiento de las decisiones estratgicas
y la informacin oportuna para la toma de
decisiones fueron relevadas como
fundamentales en el proceso, entendiendo
que en la medida en que no se apoyan en
realidades concretas y no se evalan los
efectos de la misma, no podr conocerse si
estn cumpliendo su objetivo. Esto es
especialmente relevante en el campo social y
por lo tanto, se recomienda concentrar
esfuerzos en el diseo de instrumentos
flexibles y sencillos para el seguimiento y
evaluacin del impacto de las decisiones
estratgicas.
La urgente necesidad de dar prioridad a la
formacin y capacitacin de un servicio civil
a la altura de las necesidades de un Estado
moderno, a la vez que valore la funcin
pblica para estimular a incorporarse y
permanecer en ella a las personas con
motivacin, honestidad, capacidad y
conocimiento que exige el nuevo modelo de
insercin mundial.
Trabajar con prioridad en el desarrollo de la
carrera pblica, definiendo sistemas que
permitan, por una parte, la estabilidad,
meritocracia y capacitacin del funcionario,
pero que a la vez mantenga la flexibilidad
necesaria para adaptarse a la alternabilidad
democrtica de nuestros pases, y a la
necesaria modernizacin institucional, sin
tener que recurrir a frmulas que debilitan el
aparato estatal.
Capacitar a los funcionarios de carrera del
sector pblico en el conocimiento poltico y
en el funcionamiento del Estado, para evitar
que al asumir altas posiciones, su tarea se
vea frustrada por la falta de viabilidad
27
poltica de los planes y proyectos. Esto es
imprescindible tambin, para las personas
del sector privado que se incorporan al
gobierno en altas posiciones.
Iniciar de inmediato un proceso de
identificacin de las actividades que se
realizan en la regin para la capacitacin de
lderes y funcionarios pblicos de alto nivel,
tanto en los partidos y organizaciones
polticas como en instancias acadmicas y
de los gobiernos.
Continuar profundizando en los estudios de
toma de decisiones de alto nivel, en otros
pases de la regin con caractersticas
distintas a los que se han incluido en el
presente estudio y para ncleos decisorios
especficos, como oficinas de la presidencia
y mujeres en posiciones ejecutivas de alto
nivel.
Buscar nuevas formas de concertacin
poltica que estimulen el surgimiento de un
nuevo liderazgo con visin integral y
comprometidos con la modernizacin del
Estado. Lo anterior atae no slo al
desarrollo y fortalecimiento de las
instituciones polticas, sino tambin a
nuevas formas de relacin de poder entre los
polticos y los tecncratas y entre el
ejecutivo y el legislativo.
Las reformas institucionales deben tener un
objetivo claro, propsitos definidos e
instrumentos adecuados para que puedan ser
efectivas. Es necesario hacer un esfuerzo
para adaptar las mismas a las realidades
nacionales y a la viabilidad poltica del xito
de las reformas. Aun reformas parciales o
sectoriales, deben enmarcarse dentro de un
objetivo de ms largo plazo, como garanta
de permanencia de las mismas dentro de
entornos tan voltiles.
Sugerir a los presidentes de la Repblica, y
funcionarios de alto nivel, la bsqueda de
frmulas en la seleccin de sus equipos de
gobierno, que permitan una mayor
interaccin entre ellos y facilite el trabajo en
equipo, integrando especialmente lo
econmico y lo social.
Sugerir a los organismos multilaterales el
tomar en cuenta con mayor prioridad, las
caractersticas propias de cada pas al hacer
recomendaciones sobre reforma y
modernizacin, en especial en cuanto a no
debilitar las instituciones existentes en
funcin del xito de un programa concreto,
sino por el contrario reforzar la
institucionalidad para darle capacidad de
llevar adelante en forma sostenida en el
tiempo, los proyectos que inicie.
El Banco Interamericano de Desarrollo,
quien ha tenido la iniciativa de esta
investigacin, puede contribuir con su apoyo
tcnico y financiero a travs de algunos
programas concretos para las reas
identificadas, que se esbozan a continuacin.
VISIN DE LARGO PLAZO
Que el BID, conjuntamente con la CEPAL y
las secretaras regionales de integracin,
tome la iniciativa de proponer una reflexin
sobre el futuro de la regin que permita
enmarcar los objetivos de desarrollo para el
primer cuarto del presente siglo. Esta
iniciativa podra tener la forma de
seminario, taller de trabajo o jornada de
reflexin, con la participacin de lderes
jvenes con visin de futuro y con lderes
experimentados en su carcter de mentores
para aportar sus experiencias.
QU APORTES PUEDE
DAR EL BID?
Visin de largo plazo
Capacitacin de altos directivos
pblicos
Modernizacin institucional
Proceso de toma de decisiones
Construccin de equipos de gobierno
28
Capacitacin de altos directivos pblicos
Preparar un inventario de las actividades que
se estn realizando en la regin para la
capacitacin de lderes pblicos de alto
nivel. Este estudio debe identificar lo que se
est produciendo en los mbitos acadmicos
especializados y en las propias instituciones
pblicas. Su objetivo es identificar
programas o acciones a reforzar y disear
propuestas concretas para atender las reas
no cubiertas.
Se considerarn entre las actividades
prioritarias de capacitacin para los
dirigentes de alto nivel el dotarlos de
herramientas conceptuales, humanas y
tcnicas con prioridad e intensidad en ese
orden. Se debe hacer nfasis, adems de la
formacin profesional adecuada para el
cargo, en la capacidad de ver la organizacin
como un todo, solucionar problemas con
visin de beneficio colectivo, dirigir y
coordinar el trabajo de otras personas con
metas definidas y claras, capacidad para
trasmitir a los subordinados, valores como la
honestidad, el trabajo y la responsabilidad.
Como temas concretos que fueron sealados
por los entrevistados, se propone incluir en
la capacitacin: tica pblica, conocimiento
de la historia del pas y la regin,
conocimiento del marco legal vigente y de
las responsabilidades de propias de su
funcin, seguimiento de decisiones y control
de gestin, significado de la funcin pblica
y compromisos que representa y
herramientas para el dilogo y la
concertacin.
Realizar un estudio entre las mujeres que
han ocupado altas posiciones en los poderes
pblicos, especialmente el ejecutivo, para
identificar las limitaciones encontradas para
su gestin y las oportunidades que se
presentan. El objetivo ser el de identificar
los apoyos necesarios para incrementar la
participacin y las herramientas necesarias
para la permanencia y buen desempeo en
las posiciones alcanzadas.
Identificar las actividades de capacitacin en
los principales partidos y organizaciones
polticas de la regin, encaminados a formar
lderes con visin de sector pblico.
Dar prioridad en los programas de
modernizacin del Estado a la organizacin
de las oficinas de apoyo al presidente de la
Repblica, por el impacto que esto tiene en
la coordinacin de la gestin de gobierno y
en la coherencia de las decisiones.
Toma de decisiones
Revisar los mecanismos formales de toma
de decisiones de alto nivel, a fin de evaluar
su operatividad y la efectividad de su
funcionamiento, con miras a una adecuacin
de los mismos a la dinmica de los
acontecimientos pblicos, evitando el
retardo en las decisiones, la toma de
decisiones sin la informacin adecuada ni la
participacin de las personas responsables
de las mismas y sin evaluacin previa de su
impacto social.
Desarrollar mecanismos propios para la
evaluacin del impacto de las decisiones, en
la poblacin objetivo y establecer frmulas
de reajuste o reorientacin inmediatas,
especialmente en los proyectos del rea
social.
Equipos de gobierno
Que el BID promueva, como frmula de
apoyo a los gobiernos entrantes y sin costo
para los pases, talleres o encuentros, de alto
nivel entre los funcionarios del gobierno
saliente y los escogidos para el nuevo
gobierno, en grupos pequeos y enfatizando
la necesidad de participacin en estos
encuentros del presidente de la Repblica
entrante. En estos encuentros se deben
discutir las reas crticas de coordinacin
entre poderes y los mecanismos de
29
concertacin para la toma de decisiones de
problemas de largo alcance.