Nota 3 Crecimiento Inclusivo

CENTRO DE ANLISIS Y DIFUSIN DE LA ECONOMA PARAGUAYA-CADEP
NOTA DE POLTICA
LINEAMIENTOS PARA UNA ESTRATEGIA DE
CRECIMIENTO ECONMICO INCLUSIVO

Fernando Masi
Francisco Ruiz Diaz
1

1
Fernando Masi, investigador y director del CADEP. Francisco Ruiz Diaz, investigador asociado al CADEP
i

INTRODUCCION

El crecimiento econmico del Paraguay ha sido dependiente, histricamente, de factores
exgenos que han explicado perodos de bonanza y estancamiento, acompaados de
pronunciados niveles de volatilidad. Este hecho, sumado a otro de alta dependencia del
crecimiento econmico de la exportacin de materias primas agrcolas y del comercio de
reexportacin explica porque este crecimiento no es sostenible y tiene escasos efectos
sobre la reduccin de la pobreza en el Paraguay.

En esta nota se proponen opciones de polticas tendientes a acelerar el crecimiento
econmico en el pas para llegar a niveles ms adecuados en cuanto a impactos sobre el
bienestar de la poblacin. Tambin se propone una estrategia de desarrollo industrial como
un medio para disminuir la volatilidad econmica, para generar mayor cantidad de empleo
y por lo tanto, reducir la pobreza y proveer de mayores oportunidades a la poblacin.

En la primera parte de este documento se presentan las principales caractersticas del
crecimiento econmico del Paraguay, la estructura productiva y la evolucin del PIB per
cpita como medida de desarrollo econmico. Asimismo se presentan las cifras de la
pobreza y de la desigualdad de ingresos y se explica porque el crecimiento econmico de
los ltimos aos ha incidido poco para producir una mejora sustantiva en el bienestar de la
poblacin.

En la segunda parte, se ponen a consideracin propuestas y opciones de polticas
orientados, en primer lugar a acelerar el crecimiento econmico; y en segundo lugar a
implementar una estrategia de desarrollo industrial basada preferentemente en la agro-
industrializacin, el empleo de mano de obra no calificada, y la incorporacin de la
agricultura familiar a las cadenas productivas.

Se concluye afirmando que:

Un proceso ms acelerado de desarrollo industrial contribuir a aumentar los niveles del
crecimiento econmico, a travs de una participacin ms significativa de este sector en el
PIB del pas, a proveer de mayor sustentabilidad y menor volatilidad a este crecimiento, y
a crear ms rpidamente mayores y mejores fuentes de empleo como la forma ms eficaz
de reducir la pobreza y crear igualdad de oportunidades.

ii

iii

1

1. DIAGNSTICO

El Paraguay se encuentra en un estado de crecimiento econmico moderado y poco
sustentable, escasa industrializacin, precariedad en el empleo y persistentes condiciones de
pobreza extrema y de desigualdad. Los problemas del pas siguen siendo similares a los de
hace varias dcadas atrs, aunque con algunos matices de modernidad.

Sin embargo, en esta nueva era el pas enfrenta un escenario pleno de oportunidades. Desde
hace diez aos, el Paraguay viene experimentando una transformacin econmica gradual e
interesante que se asocia directamente a la dinmica de la economa global. Desde el punto
de vista poltico, y a pesar de los vaivenes y las debilidades institucionales, la democracia
en el pas sigue siendo el modelo escogido y defendido por los paraguayos.

En el campo de la poltica econmica, el Estado paraguayo tiene como desafo aprovechar
los beneficios que ofrece una transformacin productiva acoplada a la economa regional y
mundial, generar empleos de calidad y reducir la desigualdad y la pobreza. Estos esfuerzos
producirn resultados ms beneficiosos y perdurables, si adems de ello se logra avanzar en
una agenda de reformas donde las prcticas inclusivas reemplacen a las extractivas
2
.

Crecimiento econmico

El anlisis del crecimiento econmico en el contexto de una agenda de desarrollo debe
necesariamente ser observado a partir de una perspectiva de largo plazo. Para dicho fin es
conveniente partir de la produccin agregada, considerando tambin la evolucin del
producto per cpita y el desempeo de este en relacin a otras naciones.

Desempeo de la produccin agregada

En los ltimos cincuenta aos la economa paraguaya ha experimentado tres periodos de
prolongados niveles de crecimiento econmico con interrupciones breves de retraccin
econmica. El primero de ellos abarca los aos 1962-1982, cuando la produccin agregada
creci a una tasa promedio de 6,9%. Este auge fue interrumpido brevemente en los aos
1982 y 1983 registrndose una cada promedio de 2% de la produccin, a causa de la
terminacin de las obras de Itaip y de la cada de los precios internacionales de
commodities agrcolas.

Entre 1984 y 1997 la produccin volvi a crecer a una tasa promedio del 3,5%, vindose
interrumpida como consecuencia de la crisis cambiaria que afect a las principales
economas de la regin [Brasil (1999) y Argentina (2002)].

El tercer periodo de fuerte crecimiento se inicia en el ao 2003 y se extiende hasta las
proyecciones previstas para el 2013. En este tiempo la produccin crecera a una tasa

2
Acemoglou y Robinson (2012) definen a las instituciones inclusivas como aquellas que generan prosperidad a partir de
un campo de juego nivelado, ofrecen incentivos para la inversin y la innovacin. Mientras que las instituciones
extractivas crean derechos de propiedad inseguros, desalientan la innovacin y la adopcin de tecnologa; y en lugar de
crear un campo de juego nivelado crean las condiciones que solo favorecen a un pequeo grupo de la sociedad.
2

promedio de 4,5%
3
, y los procesos de expansin y contraccin, ms que en cualquier otro
perodo, se explican por factores de orden exgeno (clima, demanda mundial y precios de
los commodities).

Grfico 1: Crecimiento econmico de largo plazo (1962-2013)

Fuente: elaboracin propia con datos del Banco Central del Paraguay
(*) Proyecciones del Ministerio de Hacienda (Presupuesto General de la Nacin, 2013).

El crecimiento econmico experimentado durante los aos sesenta y setenta es parte del
proceso de consolidacin del modelo econmico del rgimen autoritario (1954-1989)
(Borda, 2012). En ese periodo la produccin experiment veinte aos de aumento
ininterrumpido, apoyado principalmente en la ejecucin de importantes obras de
infraestructura. La inversin creci a un ritmo promedio de 16% y se convirti en uno de
los principales pilares del crecimiento econmico (ver Tabla N 1 del Anexo)
4
.

En el segundo periodo (1984-1997) el crecimiento econmico estuvo explicado,
principalmente, por el desarrollo del comercio de reexportacin
5
y por la mayor apertura
comercial.

La tercera etapa se inicia en el 2003 y se extiende hasta las estimaciones para el ao 2013.
El desempeo econmico en este periodo se sustenta fundamentalmente en el aumento de
la produccin primaria y en la expansin de la oferta exportable de bienes agrcolas y de
productos agroindustriales.

3
Si se toma en consideracin el periodo efectivamente realizado (2003-2011) el crecimiento promedio del PIB es
equivalente a 4,8%.
4
En este cuadro se observa que entre 1962 y 1981, la inversin contribuy en un 29% al crecimiento econmico
5
En el periodo 1962-1981 las importaciones representaron en promedio 8% de la oferta agregada, posteriormente, en el
periodo 1984-1987 pasaron a constituir el 25%. Una parte importante de los productos importados por Paraguay ingresan
al pas con la finalidad de ser reexportados a naciones vecinas, especialmente al Brasil. Esto crea un problema de
contabilidad de la balanza comercial. Un estudio del Banco Central del Paraguay (Penner, 1998) muestra que los primeros
problemas de registro en la balanza comercial comienzan a ser visibles a partir de la dcada de 1980. En 1990, cerca del
52% de las importaciones (registradas y no registradas) que ingresaron al Paraguay se destinaron a la reexportacin hacia
Argentina o Brasil.
-5,0
0,0
5,0
10,0
15,0
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(
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%
)
Variacin interanual Promedio del periodo
6,9%
3,5%
4,5%
3

Sobresale de manera preocupante el aumento en la volatilidad de la tasa de crecimiento
econmico. Esto, al tiempo de significar un aumento en el nivel de riesgo de la actividad
econmica, afecta negativamente las condiciones de desigualdad de ingresos y pobreza del
pas. La evidencia emprica revela que en periodos recesivos la pobreza tiende a aumentar
ms que proporcional a la tasa cada de la actividad econmica; y contrariamente a esto, en
los periodos de expansin la pobreza tiende a mantenerse estable (efecto histresis)
6
.

En el periodo 2003-2013 la volatilidad
7
de la tasa de crecimiento es de 108,5 por ciento,
ms que el doble respecto a los periodos anteriores
8
. Este incremento en la incertidumbre
econmica se debe a la mayor concentracin de la produccin en unos pocos bienes
primarios y a la mayor dependencia del crecimiento del PIB en relacin a la dinmica de
produccin de dichos bienes.

Tabla 1: Fases del crecimiento econmico y volatilidad (1962-2012)

Fuente: elaboracin propia con datos del Banco Central del Paraguay.
(*) Para finales del 2012 se prev una cada del PIB del 1,5%, Ministerio de Hacienda (2012).
.

En la Tabla 2 se puede observar que en el periodo 1962-1981, cerca del 22% del
crecimiento econmico del pas se debi al aumento en la actividad agropecuaria
(Agricultura 16% y Ganadera 6%), mientras que en el periodo 2003-2011 el nivel de
dependencia se increment al 43%
9
(Agricultura 37% y Ganadera 6%).

6
Salama (2005).
7
Calculada mediante el Coeficiente de Variacin (
), donde es la desviacin estndar de la tasa de

crecimiento y la tasa de crecimiento promedio del periodo. Un valor elevado de CV indica que en ese periodo la tasa de
variacin del PIB tuvo una dispersin elevada en relacin a la tasa de crecimiento promedio.
8
Esta conclusin no cambia si se toma en cuenta solamente los aos efectivamente transcurridos 2003-2011, periodo en el
que la volatilidad, medida por el Coeficiente de Variacin fue equivalente a 99%, el doble respecto a los dems periodos.
9
Si el PIB aumenta en 10%, el 43% de este incremento es contribucin de la actividad agropecuaria.
Periodos Fases Estrategia Var. PIB Volatilidad
Contribucin al
Crecimiento
1962-1981
Expansin econmica y
consolidacin de la dictadura
Desarrollo de infraestrucuras, en especial las
de integracin fsica con Brasil. Construccin
de hidroelectricas (Acaray, Itaipu y
Yacyreta) y expansin de la frontera
agrcola.
6,9 43,1
Consumo: 53%
Gobierno: 6%
Inversin : 29%
Exportac.: 12%
1984-1997
Expansin comercial con Brasil,
Apertura democrtica, econmica y
comercial
Fortalecimiento del comercio de
reexportacin y apertura comercial orientada
a la exportacin. Integracin de Paraguay al
MERCOSUR.
3,5 51,3
Consumo: 32%
Gobierno: 6%
Inversin : 16%
Exportac.: 46%
2003-2013
*
Periodo de reformas institucionales y
de alternancia poltica
Reformas institucionales, fortalecimiento del
estado y la fiscalidad, consolidacin de las
reexportaciones y aumento de las
exportaciones. Se observan los primeros
indicios de agroindustrializacin.
4,5 108,5
Consumo: 44%
Gobierno: 5%
Inversin : 12%
Exportac.: 39%
4,4 89,7 Todo del periodo 1962-2013
4

La mayor dependencia de la agricultura en los ltimos aos sera mayor debido a que tanto
la industria como el comercio dependen tambin de la actividad agropecuaria. Al respecto,
un estudio del Ministerio de Hacienda
10
revela que incrementos del 10% en la agricultura
conduce a aumentos del 1% en la actividad comercial y de 0,5% en la actividad industrial.
En cuanto a la ganadera, el informe sostiene que aumentos en el orden del 10% en la
produccin de carne produce aumentos del orden del 2% en la produccin industrial.

De los datos de la Tabla 2 se pueden extraer adems dos hechos llamativos. En primer
lugar, la mayor dependencia del crecimiento del PIB respecto al sector primario se da en un
contexto de participacin relativa, ms o menos similar, pero con diferencias en cuanto a la
contribucin al crecimiento del PIB. As, mientras que en el periodo 1962-1981 el sector
agrcola y ganadero represent en conjunto cerca del 28% del PIB, solo contribua con un
22% del crecimiento del PIB. En cambio, en el periodo 2003-2011 la contribucin al
crecimiento del PIB aumenta hasta alcanzar el 43%.

En segundo lugar, la industria muestra una declinacin, tanto en trminos de participacin
relativa (desde un promedio de 17% del PIB entre 1962-1981 a 13% en 2003-2011) como
en su capacidad por contribuir con el crecimiento econmico: en 1962-1981 el 19% del
crecimiento del PIB se explic por incrementos en la actividad industrial mientras que en el
periodo 2003-2011 fue de apenas 7%.

La prdida de terreno de la industria en relacin a la agricultura es consecuencia de la
menor dinmica exhibida por este sector frente a la produccin primaria. Mientras la
agricultura creci a tasas muy elevadas en todos los periodos, la tasa de crecimiento de la
industria ha sido positiva pero decreciente, llegando a alcanzar una tasa de crecimiento
promedio de apenas 1,5% en el periodo 2003-2011.

Tabla 2: Estructura sectorial del PIB y contribucin al crecimiento (1962-2012)

Fuente: elaboracin propia con datos del Banco Central del Paraguay.

10
Ministerio de Hacienda (2012).
Periodo Agricultura Ganadera Industria Contruccin
Comercio y
Finanzas
Otros
Sectores
Total
1962-1981 17 11 17 3 26 25 100
1984-1997 16 8 16 6 26 29 100
2003-2011 19 6 13 4 20 37 100
1962-1981 6,1 3,5 7,3 15,1 7,1 5,1 6,9
1984-1997 4,4 3,0 2,5 0,8 2,8 2,5 3,5
2003-2011 8,6 2,6 1,5 5,8 2,1 3,0 4,8
1962-1981 16 6 19 8 30 21 100
1984-1997 25 7 13 4 25 26 100
2003-2011 37 6 7 4 13 33 100
Contribucin al crecimiento del PIB (Promedio, en %)
Tasa de crecimiento real (Promedio, en %)
Estructura sectorial del PIB (Participacin relativa promedio, en %)
5

En el periodo 1962-2011 la produccin agregada creca a un ritmo promedio del 4,3%.
Aunque alentador este ritmo de crecimiento, es necesario tener en cuenta, sin embargo,
que en ese mismo periodo la poblacin del pas creca a un promedio de 2,4% anual
acumulativo, una de las ms altas de Latinoamrica.

Por ende, un aumento de la produccin agregada es un elemento necesario pero no
suficiente al momento de analizar las posibilidades de desarrollo de un pas. En rigor, esta
variable debe ser contrastada con la capacidad de cubrir la demanda derivada del aumento
anual de la poblacin. Por tanto, el anlisis del crecimiento econmico de largo plazo, debe
concentrarse en el comportamiento del PIB per cpita en lugar del PIB agregado.
Crecimiento de largo plazo: la dimensin econmica del desarrollo
Crecimiento econmico no es sinnimo de desarrollo. Cualquier estrategia de desarrollo
debe estar basada en aquellos aspectos que hacen al crecimiento econmico y tambin a la
dimensin social. La dimensin econmica se analiza fundamentalmente a partir del
desempeo de largo plazo del PIB per cpita, mientras que la dimensin social se asocia
con la calidad del crecimiento econmico (mayor bienestar).
A criterio de la Comisin de Crecimiento y Desarrollo del Banco Mundial, la experiencia
internacional indica que en el periodo post guerra, los pases que se posicionaron con
mayor xito en la senda de desarrollo fueron aquellos que lograron crecer a una tasa
superior al 7% durante al menos 25 aos
11
. Segn dicho informe, solo trece naciones en el
mundo lograron este resultado
12
.
El PIB per cpita del Paraguay en los ltimos sesenta aos logr crecer a una tasa muy baja
del orden del 1,5% (1951-2011). Al segmentar los periodos se observa que el periodo 1952-
1968 se caracteriz por un estancamiento prolongado, seguido posteriormente de una etapa
que podra denominarse como la poca dorada (1969-1981). Aunque esta ltima se
extingui para dar paso a un periodo de crecimiento negativo (1982-2002), y finalmente, en
los ltimos aos, a un periodo de recuperacin econmica (2003-2011).
A pesar del buen desempeo de los ltimos aos, el crecimiento econmico del Paraguay
sigue siendo dbil, especialmente cuando se compara el PIB per cpita del pas respecto a
otras economas de la regin, algunas de los cuales han experimentado aumentos sostenidos
en el nivel de produccin por habitante en los ltimos aos. Uno de ellos es Chile que desde
1986 ha crecido a una tasa promedio del 4,3%. Otro pas es Per, que desde 1993 ha visto
crecer su PIB per cpita a un ritmo promedio de 3,8%; y finalmente Bolivia, que si bien es
cierto que no ha crecido a una tasa muy elevada, desde 1987 logr mantener un ritmo bajo
(1,6%) pero contino
13
de su PIB per cpita.

11
Spence (2008) .
12
Bostwana, Brasil, China, Hong Kong, Indonesia, Japn, Corea del Sur, Malasia, Malta, Omn, Singapur, Taiwn y
Tailandia.
13
De los 23 aos que abarca el periodo 1987-2010, en 20 de ellos la variacin del PIB per cpita de Bolivia fue positiva.
6

Grfico 2: PIB por habitante en US$ PPA periodo 1951-2011
*

Fuente: elaboracin propia con datos Heston, A., Summers, R. y Aten, B. (2012)
(*) Estimacin propia.

En 1986 el PIB per cpita de Chile era 31% ms que el de Paraguay, actualmente es el
triple; Bolivia, por su parte, en 1986 tena un PIB per cpita 25% inferior al de Paraguay;
en la actualidad casi lo ha igualado; y finalmente Per, que en 1993 igualaba a Paraguay en
ingreso por habitante, mientras que en la actualidad lo duplica.
Grfico 3: PIB per cpita de Paraguay frente a otros pases de la regin (1951-2010)


1.600
2.100
2.600
3.100
3.600
4.100
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(
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A
)
Variacin
Prom. 0,8%
Variacin
Prom. 5,3%
Variacin
Prom. -0,4%
Variacin
Prom. 2,8%
1.250
3.250
5.250
7.250
9.250
11.250
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a

(
P
P
A
)
Chile
Per
Paraguay
Bolivia
7

Utilizando como referencia las tasas de crecimiento promedio del PIB per cpita desde el
ao en que cada uno de estos pases ha comenzado a crecer sostenidamente, podra
entonces emplearse esta informacin a los efectos de calcular el tiempo que a cada uno de
ellos les tomara duplicar su PIB per cpita. A Chile le llevara 17 aos, a Per 19, a Bolivia
45 y a Paraguay 28.

Para un pas como Paraguay que cuenta con elevados niveles de pobreza y de desigualdad,
esperar 28 aos para duplicar el ingreso per cpita resulta poco aceptable. El pas no lograr
combatir eficazmente estos flagelos si no cuenta con polticas de aceleracin del
crecimiento econmico.
A los efectos de observar en perspectiva los beneficios que trae consigo las polticas de
aceleracin del crecimiento econmico, en el Grfico 4 se presenta un ejercicio muy
sencillo sustentado en tres posibles escenarios.
El primero de ellos consiste en fijarse como meta el mismo nivel de crecimiento alcanzado
durante la dcada del setenta (poca dorada) cuando el PIB per cpita creci a una tasa
promedio de 5,3%. En ese caso, en lugar de esperar 28 aos para duplicar el PIB per cpita,
solo se esperaran 14 aos, y de mantenerse ese ritmo durante 28 aos se lo podra
cuadruplicar. Un segundo escenario consiste en lograr crecer a un ritmo similar al que lo
hicieron los 13 pases exitosos relevados por la Comisin de Crecimiento y Desarrollo
(7%)
14
. En ese caso el PIB per cpita se duplicar en 9 aos y a los 28 aos se sextuplicara.

Grfico 4: PIB per cpita en Paraguay, en 28 aos segn diferentes tasas crecimiento


14
Spence (2008).
4.000
9.000
14.000
19.000
24.000
29.000
135791
1
1
3
1
5
1
7
1
9
2
1
2
3
2
5
2
7
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n

U
S
$

P
P
A
Aos
7%
5,3%
2,6%
8

Teniendo en cuenta los niveles de pobreza y de desigualdad del pas, es prioritario buscar el
aumento del ritmo actual del crecimiento del PIB per cpita. Sumado a este hecho, la
evidencia sugiere que un aumento en la volatilidad del crecimiento de la economa,
restringe las polticas y medidas a ser adoptadas para obtener una tasa de crecimiento
adecuada y sostenida. Esta volatilidad es el resultado de la creciente dependencia de la
economa en relacin a la produccin agropecuaria, y por lo tanto a factores poco
controlables como el clima, la variacin de la demanda mundial y la cotizacin
internacional de los commodities.
Si el crecimiento econmico depende significativamente de la agricultura, y esta a su vez
depende de factores exgenos, la poltica econmica entonces dispone de poco margen de
actuacin para implementar una estrategia de desarrollo sostenible. El aumento en la
volatilidad de la actividad econmica impone en la actualidad desafos adicionales a la
poltica econmica del pas, especialmente si se pretende mejorar el empleo y reducir la
desigualdad social y la pobreza. Para hacer frente a estos desafos, se debe pensar en
opciones de poltica que modifiquen la estructura productiva, buscando los factores que
reduzcan y eventualmente anulen los efectos de la volatilidad.

Crecimiento econmico y pobreza
La reduccin de la pobreza depende fundamentalmente de dos factores
15
. El primero de
ellos tiene que ver con nivel del crecimiento econmico, que debe ser lo suficientemente
alto y sostenido en el tiempo si se pretende afectar los niveles de pobreza. Sin embargo, el
simple hecho de crecer a tasas muy elevadas no implica per se que la pobreza disminuya
automticamente. Por esta razn, resulta necesario considerar una segunda condicin y es
que el ingreso de los pobres tambin debe incrementarse cuando se produzca el crecimiento
econmico (elasticidad pobreza-crecimiento).
En ocasiones los pases experimentan elevados niveles de crecimiento econmico pero los
sectores ms pobres de la poblacin no se ven beneficiados con la bonanza econmica. Este
fenmeno se da principalmente en sociedades con elevada desigualdad econmica, poltica
y social. Para que los beneficios del crecimiento econmico lleguen a los sectores ms
pobres y vulnerables, la poltica pblica debe articular los mecanismos necesarios a fin de
mejorar las condiciones de desigualdad.

Condiciones de la pobreza en el Paraguay y la Regin
A nivel regional, Paraguay se encuentra entre los pases con mayor nivel de pobreza
extrema. Utilizando la tasa de incidencia de la pobreza extrema calculado por el Banco
Mundial se observa que en el 2009 el 7,6% de la poblacin total del pas dispona menos de
1,25 dlar por da para vivir
16
. En una muestra de 15 naciones latinoamericanas Paraguay

15
Saavedra y Arias (2007).
16
Calculado sobre la base del porcentaje de la poblacin que vive con menos de US$1,25 por da, expresados a precios
internacionales del ao 2005.
9

se ubica en el grupo del tercio con mayores niveles de pobreza extrema, mientras que a
nivel del MERCOSUR, el pas es el primero.

El indicador de pobreza extrema del Banco Mundial es de suma utilidad cuando se desea
realizar comparaciones entre pases, pero resulta siempre conveniente analizar los niveles
de pobreza siguiendo los estndares de vida definidos por el pas. Por este motivo, es
interesante complementar el anlisis empleando los datos de pobreza, segn lo definido por
la Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos (DGEEC).

Los datos publicados por la DGEEC para el 2011 revelan que la poblacin paraguaya
considerada en situacin de pobreza fue de 32,4%. Esto implica que existen en el pas cerca
de 2 millones 96 mil personas que no tienen el ingreso suficiente para satisfacer un mnimo
de consumo de alimentos y otras necesidades bsicas.

Tomando en cuenta el indicador de pobreza de la DGEEC se observa que la misma
aument significativamente en el ao 2002 y a partir de ese entonces, con algunas
excepciones, la tendencia ha sido a la baja. No obstante, a pesar del importante crecimiento
del PIB per cpita de los ltimos aos, los niveles actuales de pobreza siguen siendo
similares a los vigentes hace 15 aos atrs
17
.

As, la pobreza extrema en Paraguay se ha mantenido relativamente estable. En el 2011 la
tasa de indigencia (pobreza extrema) promedio fue del 18% apenas 1,7% por debajo del
promedio 1997-2011 (19.7%). Tampoco se observa mejoras significativas en aquellos aos
en que el PIB per cpita aument significativamente. Por ejemplo, entre el 2003 y 2011 el
PIB per cpita creci a un ritmo promedio de 2,8% y en todo ese tiempo la tasa de la
pobreza extrema se mantuvo en 19,7%, o sea, a un nivel igual que el promedio 1997-2011.

Paraguay es uno de los pocos pases de Amrica Latina donde los resultados de combate a
la pobreza extrema han dado resultados insatisfactorios. Algunos estudios para la regin
muestran que, a diferencia de Paraguay, en la gran mayora de los pases de Amrica Latina
las tasas de la pobreza extrema han descendido de manera importante
18
.

La pobreza, en cualquiera de sus versiones, es un problema esencialmente rural. En el 2001
de las 2,1 millones de personas pobres del pas el 56% (1,2 millones) vivan en las zonas
rurales. Esta diferencia es ms profunda en el caso de las personas que viven bajo
condiciones de extrema pobreza (1,2 millones) pues dos de cada tres de ellas habitan reas
rurales.

17
En el periodo 1997-1998 la pobreza total fue de 36,1%, mientras que en el 2011 alcanz 32,4%.
18

10

Grfico 5: Pobreza extrema y no extrema (1997-2011)

Fuente: elaboracin propia con datos de la Encuesta Permanentes de Hogares (2011), DGEEC (2012).

Los datos de pobreza del Paraguay revelan dos caractersticas importantes: aumentan
sensiblemente en los periodos en el que el PIB per cpita cae y se mantienen relativamente
estables en los periodos de crecimiento econmico. La escasa incidencia del crecimiento
econmico sobre la reduccin de la pobreza se debe esencialmente a las condiciones de
desigualdad social
19
. En pases como Paraguay donde existe una gran brecha en la
distribucin del ingreso y en el acceso a las oportunidades, el crecimiento econmico tiende
a favorecer esencialmente a los deciles de ms altos ingresos. Esto genera un crculo
vicioso que profundiza an ms las condiciones de desigualdad.

Desigualdad, falta de oportunidades y exclusin
El Banco Mundial define la equidad como el estado en el cual todas las personas deberan
tener las mismas oportunidades para orientar su vida en la forma que ellas decidan y estar a
salvo de privaciones graves en cuanto a las consecuencias
20
.

La reduccin de la desigualdad en una sociedad genera un crculo virtuoso que tiene dos
efectos positivos en la lucha por reducir la pobreza. Por un lado, una mejora en las
condiciones de igualdad, hace posible un crecimiento econmico de largo plazo. Por otro
lado, tambin ayuda a reducir los niveles de pobreza gracias a que brinda mayores
oportunidades a los grupos marginados. La lucha por la reduccin de la desigualdad debe
por lo tanto integrar la agenda prioritaria del pas, con el objetivo de generar un entorno

19
Lustig (2007) y Saavedra y Arias (2007).
20
Banco Mundial (2005).
18,8
17,7
16,7
24,4
21,2
18,3
16,5
23,7 23,2
19 18,8 19,4
18,0
17,3 19,6
20,2
25,3
22,8
23
22,1
19,9
18
18,9
16,3 15,3
14,4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Pobreza No Extrema Pobreza Extrema
11

ms equilibrado en el que las personas tengan oportunidades similares en ser activos en lo
social, influyentes en lo poltico y productivos en lo econmico
21
.

La desigualdad en el Paraguay y la Regin
Junto a frica, Amrica Latina es una de las regiones con mayor desigualdad en el mundo.
La fuente de la desigualdad regional en gran medida es consecuencia de la concentracin de
ingresos en el decil superior. La brecha de ingresos entre los ricos latinoamericanos y el
resto de las dems personas, es muy superior respecto a otras regiones en el mundo
22
.

El Grfico 6 muestra los valores para el 2009 del Coeficiente Gini
23
de la desigualdad en
los ingresos para un grupo un grupo de 13 pases de Latinoamrica y el Caribe. En el
mismo se puede observar que en el 2009 Paraguay se ubicaba en el centro de la muestra de
naciones con un Coeficiente Gini equivalente a 51%, igual que el nivel promedio de la
muestra. A nivel regional Honduras, Colombia, Bolivia, Chile y Panam mostraban un Gini
superior al de Paraguay, mientras que a nivel del MERCOSUR, Brasil es el nico con Gini
superior al del pas (55%).

Grfico 6: Coeficiente de Gini por pases y promedio regional (2009)

Fuente: elaboracin propia con datos del Banco Mundial, Indicadores Mundiales de Desarrollo (2012).
(*) Corresponden a datos del 2008.

21
Banco Mundial (2005), Equidad y Desarrollo, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006, Washington D.C., 2005.
22
23
El ndice de Gini mide hasta qu punto la distribucin del ingreso (o, en algunos casos, el gasto de consumo) entre
individuos u hogares dentro de una economa se aleja de una distribucin perfectamente equitativa. Un ndice Gini de 0
representa una equidad perfecta, mientras que un ndice de 1 representa una inequidad perfecta.

46
46
48
48
49
49
51
52
52
55
56
57
57
0 10 20 30 40 50 60
Argentina
Uruguay
El Salvador
Mxico*
Per
Ecuador
Paraguay
Panam
Chile
Brasil
Bolivia*
Colombia
Honduras
12

En el periodo 1997-2011 el Gini de ingreso del Paraguay se ha mantenido en el orden del
52%, y en todo ese tiempo el ndice ha fluctuado entre valores mnimos de 49% en el 2009
y mximo de 55% en el ao 2003. Considerando el coeficiente de Gini en estos aos, es
poco probable encontrar una correlacin entre desigualdad y crecimiento econmico. De
hecho, el coeficiente de correlacin entre estas dos variables es insignificante (0,04).
24

Ms llamativo an resulta el hecho que el mayor valor del Gini se registr en un ao donde
el PIB per cpita creci a una tasa del 2,3%, mientras que el menor valor se dio en un ao
en el que el PIB per cpita cay en 4,2%. Esta regularidad fue observada en un trabajo
anterior para el Paraguay en el que se sealaba cuanto sigue: Tampoco los ciclos
econmicos de estancamiento y recuperacin econmica explican cabalmente una
distribucin de los ingresos menor o mayormente desigual. La desigualdad de ingresos
est ms determinada por factores que hacen a la estructura socio-econmica y a las
polticas econmicas de los pases.
25
.

Al igual que la pobreza, la desigualdad del ingreso en las reas rurales es significativamente
superior al de la de las zonas urbanas. En el ao 2011 por ejemplo, el Gini del ingreso de
las personas que residan en las reas rurales fue equivalente al 57%, diez puntos
porcentuales por encima de los residentes en reas urbanas (47%).

Grfico 7: Evolucin del Coeficiente GINI-Paraguay (1997-2011)

Fuente: elaboracin propia con datos de la Encuesta Permanentes de Hogares (20011), DGEEC (2012)

24
Al estimar la correlacin entre la tasa de crecimiento econmico y el coeficiente de Gini no se pudo determinar una
relacin positiva (mayor crecimiento, mayor desigualdad) ni tampoco negativa (mayor crecimiento, menor desigualdad)
entre las variables de desigualdad y crecimiento econmico.
25
Masi (2000).
0,48
0,49
0,50
0,51
0,52
0,53
0,54
0,55
Promedio 0,52
13

Concluyendo, se puede afirmar que un crecimiento econmico sostenido no es
necesariamente una garanta de mayor calidad de vida, especialmente cuando este
crecimiento econmico se experimenta en una estructura social y econmica con elevados
niveles de desigualdad de ingresos y de oportunidades. Tampoco es posible obtener buenos
resultados sociales cuando la tasa de crecimiento del PIB es muy voltil. An mas, el
crecimiento econmico puede verse frenado cuando un porcentaje importante de la
poblacin permanece bajo la lnea de pobreza, significando con ello menor demanda
agregada y, por lo tanto actores sociales o agentes econmicos con poca incidencia en el
mercado.

Situacin del empleo en el Paraguay

El desempeo insatisfactorio del mercado de trabajo es una herencia de aos de bajo nivel
de crecimiento con un patrn indeseable y socialmente ineficiente. Este desempeo,
contribuye, necesariamente, a mantener los actuales niveles de pobreza y desigualdad en el
pas.

Los datos revelan que actualmente existen unas 180 mil personas que buscan trabajo
activamente pero que no lo encuentran. Adems de ello, entre las personas que trabajan
existen aproximadamente unas 700 mil cuyos empleos no cumplen los derechos adecuados
de proteccin social.

El problema estructural del mercado laboral del pas reside principalmente en el subempleo
y en la informalidad. La tasa de subempleo
26
, afectaba al 22% de la poblacin
econmicamente activa (PEA) en el 2011. Por otro lado, cerca del 80% de la PEA
permaneca sin acceso a la seguridad social, para ese mismo ao. A este indicador de
informalidad laboral se agrega otro relativo a los trabajadores asalariados que en una
proporcin del 60% eran empleados informalmente en el 2011
27
.

Por otro lado, un reciente estudio destaca como un dato alarmante la situacin de 257 mil
jvenes entre 15 y 29 aos que ni estudian ni trabajan (NINI). Adems de ello, el
documento resalta que aproximadamente unos 100 mil jvenes entre 15 y 19 aos solo se
dedican a trabajar (no acumulan capital humano). Los primeros constituyen prcticamente
una generacin perdida mientras que los segundos estn hipotecando su futuro al dejar de
estudiar (Imas, 2012).

Un estudio focalizado en el caso de la generacin de empleo para el Paraguay sostiene que
el principal desafo de la poltica del pas es la generacin anual de casi 100.000 puestos de
trabajo. Para lograr este desafo el autor sostiene que ser necesario alcanzar y sostener
tasas de crecimiento econmico de por lo menos 5% anual, junto con un patrn de
crecimiento intensivo en mano de obra y favorable a buenos empleos (Berry, 2010).
Las actuales limitaciones de la estructura econmica del Paraguay se asocian en primer

26
Personas que no ganan el salario mnimo o que trabajan menos de las horas normales laborales en una
semana. Trabajadores independientes o cuentapropistas.
27
Datos de la DGEEC. Se cambiaron a Times New Roman
14

lugar a que uno de los sectores ms dinmicos de la produccin, los commodities
agropecuarios, no es generador de trabajo. En segundo lugar, el otro sector dinmico de la
economa, el comercio y la reexportacin, es altamente inestable y los puestos laborales que
generan son de baja calidad.

Si bien la produccin primaria dual (agricultura empresarial vs.agricultura de subsistencia),
se ha ido modificando en la ltima dcada, la agricultura familiar de renta necesita
progresar en trminos de mayores encadenamientos agro-industriales, y por lo tanto en
mayor empleo de mano de obra.
A su vez, el sub-empleo, fenmeno particularmente urbano, necesita ser absorbido por una
mayor actividad manufacturera, en cualquiera de sus modalidades.
Por lo tanto, existen dos sectores interesantes a los que la poltica econmica debe apuntar
en materia de apoyo al fomento y la generacin de empleos en los prximos aos: la
industria, particularmente la agroindustria, y la integracin a estas de la agricultura familiar.

2. OPCIONES DE POLTICA

Las dificultades de un ritmo ms acelerado de la reduccin de la pobreza en Paraguay es
consecuencia de i) una tasa de crecimiento econmico voltil y poco sostenible; y ii) altos
niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso y de las oportunidades.
Una de las formas de combatir el problema de la desigualdad desde las polticas pblicas es
a partir de una mejor distribucin de los activos. Es decir, polticas que impliquen mayores
recursos para los gastos sociales y que se orienten a mejorar el acceso a los servicios
universales bsicos como programas focalizados a la extrema pobreza. Todo ello se
inscribe dentro de un sistema de proteccin social que constituye la base para la reduccin
de la pobreza y la desigualdad y sobre la cual se debe montar otras polticas que vinculen el
crecimiento econmico con las oportunidades de movilidad social.

Estas ltimas son aquellas que se dirigen a alentar la creacin de empleo en diversos
segmentos de la produccin, teniendo como motor a la inversin en el sector industrial. El
empleo es lo que finalmente asegura mantener a la poblacin por encima de la lnea de
pobreza y es el vnculo fundamental entre las polticas sociales y el crecimiento econmico.

En esta nota se presentan insumos para la elaboracin de una hoja de ruta que podra
contribuir con la identificacin, diseo, implementacin y evaluacin de las polticas
pblicas hacia un crecimiento sostenido con menores niveles de pobreza y desigualdad
social. No se abordarn los temas relativos a los programas bsicos de proteccin social
que podra ser objeto de otra nota sino temas relativos a los condicionantes del
crecimiento econmico con nfasis en el desarrollo industrial y la creacin de empleo como
estrategia principal para la sustentabilidad de este crecimiento.

15

ACELERAR EL CRECIMIENTO ECONMICO
Cualquier agenda de desarrollo debe tener como plataforma central los temas relacionados
con el crecimiento econmico de largo plazo. En dicho contexto es necesario abordar los
aspectos que obstaculizan el crecimiento e impiden avanzar hacia la senda del desarrollo.

En las ltimas dcadas algunas naciones lograron acelerar su crecimiento econmico
mediante la implementacin de medidas de poltica y de reformas estructurales (motores
del crecimiento econmico) que consiguieron mejorar la acumulacin del capital fsico y
humano. A continuacin se presentan algunos de los ms importantes.

Estabilidad Macroeconmica
La estabilidad macroeconmica es una condicin necesaria para toda poltica de
crecimiento de largo plazo. La administracin de gobierno 2013-2018 debe apuntar a
mantener dos elementos esenciales de esta poltica: una baja inflacin, y el equilibrio fiscal.

Nivel de inflacin bajo y estable

Alcanzar y mantener este objetivo genera previsibilidad econmica, mejora la eficiencia de
los precios en su funcin de trasmisin de informacin, mejora las perspectivas de largo
plazo con lo cual contribuye a la acumulacin del capital, elimina los efectos distorsivos
que profundizan la pobreza y favorece el poder de compra y el sostenimiento de la
demanda agregada.

Sin embargo, la incertidumbre relacionada con una mayor volatilidad en la inflacin podra
desalentar a las empresas a invertir en proyectos que tengan un alto rendimiento, pero
tambin un mayor grado de riesgo inherente. La evidencia sobre la relacin entre la
inflacin y el crecimiento es algo mixto: mientras que existe evidencia que la inversin
sufre en los casos de alta inflacin, la relacin es menos clara en el caso de una inflacin
moderada o baja
28
. Esto implica que tanto el nivel de inflacin y su variabilidad deben ser
incorporados a cualquier consideracin de crecimiento.

Para ello resulta necesario complementar las reformas iniciadas en el pasado que
fortalezcan la capacidad institucional del Banco Central del Paraguay (BCP). La tasa de
inflacin en el pas es baja, no obstante es necesario analizar con la debida profundidad
crtica si el BCP cuenta con suficiente capacidad institucional para gestionar una poltica
monetaria de inflacin por objetivo (5%). En la prctica, la meta fijada por el BCP
pas a ser la excepcin y no la regla. Adems de ello, es conveniente apuntar a otros
aspectos, tales como, la profesionalizacin de los cuadros tcnicos, la modernizacin y
transparencia de los procesos de recoleccin, gestin y publicacin de la informacin
econmica y el fortalecimiento patrimonial del Banco.

28
Edey (1994), Bruno y Easterly (1998).
16

Poltica fiscal equilibrada orientada a promover mayor igualdad, a estabilizar los ciclos
econmicos y a apoyar la transformacin productiva.

La poltica fiscal puede contribuir con el crecimiento de varias maneras. La primera de ellas
es manteniendo una disciplina de gastos que no comprometa la estabilidad
macroeconmica del pas. En el periodo 2004-2011 dicha condicin se ha cumplido
satisfactoriamente, logrndose como resultado el mantenimiento de 8 aos consecutivos de
supervit fiscal cuyo promedio se situ en el orden del 1% del PIB. Sin embargo, en el
2012 el equilibrio fiscal se ve comprometido debido a que el Congreso ha incrementado
sustancialmente el nivel de gasto (especialmente en los Servicios personales) respecto a
la versin del Presupuesto remitida por el Poder Ejecutivo.

La recurrencia a este tipo de prcticas compromete seriamente la potencialidad de la
poltica fiscal como instrumento de estabilizacin y de promotor para el desarrollo. Como
consecuencia, para el 2012 se estima un dficit fiscal en el orden del 3,5% del PIB y en el
Presupuesto del 2013 se vuelve a repetir la historia con lo cual se estima que el prximo
ao cerrara nuevamente con un dficit equivalente a 2,5% del PIB.

En segundo lugar, la poltica fiscal puede llegar a convertirse en una importante
herramienta contra la desigualdad. Por el lado del ingreso, se puede utilizar esta
herramienta, haciendo que el sistema tributario aumente la progresividad de la carga fiscal a
travs de una mejora en el diseo y una mayor recaudacin de impuestos directos (a la renta
o al patrimonio). En Amrica Latina Paraguay es el pas con la estructura tributaria ms
regresiva. Los impuestos directos representan tan solo 18% de los tributos totales, muy por
debajo de otros pases como Bolivia (27%), Argentina y Uruguay (34%), Brasil (40%),
Colombia (49%) y Venezuela (50%)
29
.

En tercer lugar, se debe trabajar para superar la inequidad existente entre los
contribuyentes. En el caso del Impuesto a la Renta a las empresas (IRACIS), claramente
resalta la escasa y casi inexistente contribucin de la agricultura empresarial, siendo la
misma la ms beneficiada del crecimiento econmico de la ltima dcada. Esto ltimo est
explicado por una contribucin nfima por la propiedad de la tierra (impuesto inmobiliario)
y un complicado sistema de aplicacin del impuesto a la renta al agro (IMAGRO). Las
reformas necesarias para estos dos tipos de impuestos para el agro pueden llevar varios
aos. Mientras tanto se deben arbitrar otras medidas impositivas para reducir las
inequidades en el sistema tributario y favorecer la disminucin de la pobreza y la
desigualdad.

En cuarto lugar, otra forma de atacar la desigualdad es tambin mejorando la focalizacin
del gasto pblico. En la ltima dcada, el gasto pblico para fines sociales ha crecido
significativamente, pero todava permanece como insuficiente para atender las necesidades
bsicas de la poblacin
30
.La razn es que el gasto pblico se encuentra concentrado en un

29
CEPALSTAT (2012).
30
El promedio anual de gastos sociales del Paraguay todava se encuentra por debajo del promedio latinoamericano y de
los pases del Mercosur (Guillen, S., 2011)
17

77% en gastos corrientes y apenas en un 23% en gastos de capital
31
. Esto reduce la
capacidad del Estado de causar un impacto favorable para el desarrollo, porque limita los
gastos de capital orientados a la infraestructura fsica y social. Esta desigual distribucin de
los gastos tambin es resultado de lo mencionado anteriormente, en cuanto a la prctica del
Congreso Nacional de un incremento continuo de los gastos de servicio de personal en
desmedro de las otras erogaciones del Estado.

Adems, la capacidad del Estado paraguayo de utilizar el gasto pblico a favor de una
poltica que contribuya a reducir las inequidades de ingresos y oportunidades en la
poblacin, se encuentra con los lmites que impone la presin fiscal, y por lo tanto la
capacidad recaudatoria del Estado. La presin tributaria es una de las ms bajas de la regin
(12,4% en el 2011).

Finalmente, la poltica fiscal puede contribuir a estabilizar los choques externos
desarrollando mecanismos estabilizadores del ciclo econmico. La valla para echar a andar
este tipo de programa fiscal constituye la limitada disponibilidad de ingresos tributarios.
Ello se suple, coyunturalmente, con recursos de organismos financieros multilaterales,
aunque los tiempos de aprobacin de estos crditos por parte del Congreso Nacional no
respetan las prioridades del Poder Ejecutivo.

En la actualidad se est logrando desarrollar algunos programas que actan como
estabilizadores del ciclo y que al mismo tiempo tiene un fuerte nfasis social, tales como las
transferencias condicionadas y las pensiones no contributivas de adultos mayores. Si se
consigue mejorar las recaudaciones, la poltica fiscal puede profundizar el diseo y la
implementacin de algunos estabilizadores automticos del ciclo, especialmente aquellos
que brinden proteccin social.

El xito en este tipo de programas consiste en elaborar un diseo que minimice los
incentivos para el riesgo moral. El nfasis social es importante teniendo en cuenta que la
volatilidad del crecimiento del producto en el Paraguay es hoy da el doble respecto a
cualquier periodo y que adems existe evidencia significativa que una mayor volatilidad del
crecimiento tiende a afectar a los sectores ms vulnerables de la sociedad.

Adems, una poltica fiscal slida con mecanismos contracclicos que operan
adecuadamente puede contribuir a sostener la demanda agregada en periodos de recesin y
con ello dotar de mayor previsibilidad a los planes de produccin e inversin por parte de
las empresas.

No obstante, los beneficios de este tipo de polticas son limitados y en paralelo a esta
poltica las autoridades deberan ensayar alternativas de reformas fiscales que permitan
aumentar la presin tributaria.

31
Al interior de los gastos corrientes el 58% corresponde a Servicios personales (salarios, gratificaciones y
bonificaciones) mientras que en los gastos de capital la inversin fsica represent en el 2011 apenas 2,4% del PIB.
18

Poltica de Crecimiento

El papel de la poltica y de las instituciones es crucial para lograr el aumento en la tasa de
ahorro de la economa. Esto a su vez contribuye a incrementar la acumulacin del capital y
con ello se logra acelerar el crecimiento econmico en el corto y mediano plazo.

Acumulacin de capital fsico

La acumulacin de capital fsico es una de las principales fuerzas motoras del crecimiento
econmico de corto y mediano plazo. Un pas puede incentivar una mayor acumulacin del
capital fsico a travs de polticas e instituciones adecuadas. Los datos a nivel mundial
muestran que una de las principales causas de las diferencias en el ingreso de los pases se
debe a las diferencias que existen en sus tasas de inversin.

El anlisis econmico generalmente considera a la empresa privada como la fuente de
acumulacin del capital fsico. Sin embargo, la inversin pblica tambin puede llegar a
ejercer un impacto directo significativo sobre la acumulacin del capital fsico y el
crecimiento econmico. Adems, existe una estrecha entre relacin entre las dos fuentes de
inversin. Es decir, generalmente las empresas privadas tienden a aumentar la tasa de
inversin privada cuando los gobiernos aumentan la inversin pblica.

Por otro lado, es necesario tener en cuenta que en los pases en desarrollo los gobiernos,
frecuentemente, enfrentan dificultades de financiamiento para incrementar la inversin y la
provisin de infraestructura. En esos casos, la alternativa de los Acuerdos-Pblico-Privado
podra constituirse en un instrumento importante para mejorar los resultados en materia de
acumulacin de capital fsico y crecimiento econmico. No obstante, se debe tener en
cuenta que para llegar a este medio los Gobiernos primeramente deben fortalecer su
capacidad regulatoria a fin de evitar la captura del regulador.

Finalmente, si el pas desea lograr tasas de crecimiento del orden del 5% al 7%, la tasa de
inversin debe necesariamente aumentar a niveles cercanos al 30%, tal como lo registrado
en los aos de la era dorada del crecimiento econmico del Paraguay.

Acumulacin de capital humano

Los conocimientos formales y la experiencia acumulada por la fuerza de trabajo
representan una forma de capital. La poltica puede acelerar la acumulacin del capital
humano cuando establece una adecuada estructura de incentivos que motivan a los agentes
a incrementar su inversin en el desarrollo de capacidades y la adquisicin de habilidades
de la fuerza de trabajo; o cuando el gasto pblico destina una parte importante de recursos a
la educacin y la salud.

La inversin en capital humano puede llegar a tener un impacto ms permanente en el
proceso de crecimiento econmico si los conocimientos y la formacin van mano a mano
con una mayor intensificacin de las actividades de investigacin y desarrollo y si existen
polticas que faciliten la adopcin y el acceso a nuevas tecnologas.

19

Investigacin y Desarrollo (I+D)

El gasto en I+D es considerado inversin en conocimiento que se traduce a su vez en
nuevas tecnologas, as como en el descubrimiento de formas ms eficientes de utilizar los
recursos existentes de capital fsico y humano.

Los gobiernos pueden influenciar en la asignacin de recursos en la produccin de I+D. Un
aspecto central de este tipo de poltica constituye la identificacin, asignacin y defensa de
los derechos de propiedad de los descubrimientos e invenciones. Si los inventores no
pueden apropiarse correctamente del retorno de sus inventos, el sector privado no tendr
incentivos para invertir en I+D. Los gobiernos pueden participar en la produccin de I+D,
ya sea mediante la provisin directa y de financiacin, o a travs de medidas indirectas,
como ser los incentivos fiscales y la proteccin de los derechos de propiedad
32
.

Actualmente, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) est
desarrollando una labor de incentivos a travs de la creacin del Programa Nacional de
Incentivo a los Investigadores (PRONII), como tambin por medio de concursos de
investigacin de diversas reas.

Es importante el apoyo presupuestario constante a este tipo de programas como una fuente
de fomento a la innovacin e investigacin.

ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL DEL PARAGUAY

La actividad econmica en el Paraguay ha sido muy voltil en estos ltimos aos, explicado
en parte por la mayor dependencia de cuatro factores exgenos a la poltica: i) clima, ii)
demanda mundial, iii) precio de los commodities y iv) desempeo econmico de pases de
la regin (Brasil y Argentina, especialmente).

Una mayor industrializacin del pas ayudar a reducir los niveles de volatilidad del
crecimiento econmico. Proveer de mayor valor agregado a nuestros recursos naturales.
Se convertir en una fuente de empleo importante, como de formalizacin creciente de la
economa. Reducir los altos niveles de exclusin social y aumentar la inversin hacia
niveles ms adecuados de sostenibilidad del crecimiento econmico.

El Paraguay debe trazar una estrategia industrial que sea coherente con su competitividad
internacional. Es poco probable que el pas pueda articular una estrategia industrial exitosa
basada exclusivamente en el mercado domstico. El mercado mundial ofrece actualmente
oportunidades inmejorables para que el Paraguay pueda impulsar una transformacin
industrial basada en el liderazgo de las exportaciones.

32
Bassanini y Scarpeta (2001).
20

Bases para la Estrategia de Desarrollo Industrial

Cualquier Estrategia de Desarrollo Industrial enfrenta el dilema de adoptar medidas
sesgadas en favor de ciertos sectores o bien adoptar medidas genricas con efecto neutral.
Existen evidencias que permiten concluir que las polticas de desarrollo industrial
selectivo son preferibles a las polticas genricas.

En el caso de la Estrategia de Desarrollo Industrial que se propone para el Paraguay, esto
equivale a identificar sectores que tengan perfil ganador, es decir, que puedan crecer de
manera significativa, generar buena cantidad de mano de obra, promover una mejor
distribucin del ingreso y asegurar la insercin internacional de la produccin.

En primer lugar porque cada producto en s mismo define una estructura de propiedad
(contenido factorial). En segundo lugar, al promover productos con determinada estructura
de propiedad (intensivo en capital, en recursos humanos o en trabajo) al mismo tiempo se
define un sistema de distribucin del ingreso
33
. Finalmente, el fomento para la inclusin de
estos sectores al comercio internacional permitir a la Estrategia de Desarrollo Industrial
asegurar un impacto econmico y social importante.

La produccin destinada a la exportacin puede contribuir a encontrar los sectores que
cumplan estos criterios. Para este efecto es necesario analizar el nivel de valor agregado
industrial y el contenido factorial de los productos exportados. En el ao 2011 por ejemplo
el 55% de lo exportado corresponda a productos primarios y el 45% a productos de la
industria (agroindustriales y manufacturas).

El valor de las exportaciones de bienes primarios en el 2011 fue US$ 3.047 millones, siete
veces ms respecto a lo registrado en el ao 2000 (US$ 466 millones). A la par del
crecimiento de las exportaciones primarias, las exportaciones industriales crecieron de
manera relevante. En el 2011 se export bienes de la industria (agroindustria y
manufactura) por valor de US$ 2.470 millones, 6 veces ms que lo exportado en el 2000
(US$ 403 millones).

A su vez, en el ao 2011 las exportaciones de productos agrcolas primarios totalizaron
US$ 2.953 millones y de estos cerca del 84% (US$ 2.470 millones) correspondieron a
productos intensivos en capital y tan solo el 16% (483millones) correspondieron a bienes
intensivos en trabajo, vinculados esencialmente con la agricultura familiar.

Esta situacin se invierte en el caso de las exportaciones de productos agroindustriales. En
el 2011 se export un total de US$ 2.470 millones de bienes industriales: 82% corresponde
a bienes de la agroindustria (US$ 2.030 millones) y 18% a Bienes de la manufactura (US$
440 millones). A diferencia de la exportacin de productos primarios, los bienes de la
agroindustria exportados en el 2011 en un 97% (US$ 1.977 millones) correspondieron a
productos que utilizan intensivamente mano de obra.

33
Porto y Vallarino (2009).
21

A partir de los datos expuestos en la Tabla 3 se puede extraer conclusiones relevantes en el
marco de la construccin de una Estrategia de Desarrollo Industrial que contemple los
siguientes aspectos:

i) Existe una complementariedad virtuosa entre la expansin de la produccin agrcola
(intensiva en capital) y el aumento de la produccin y exportacin de bienes
agroindustriales (intensivos en trabajo).
ii) La exportacin de manufacturas (fuera de las agro-industrias) por valor de US$ 440
millones constituye un dato alentador considerando que en este sector se concentran
puestos de trabajo con elevados niveles de productividad y de inclusin social.
iii) El 55% de bienes de la agroindustria (US$ 1.120 millones) y el 88% de los
productos de la manufactura (US$ 389 millones) se exportan al Mercosur y a los
Estados Asociados (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela).
iv) La exportacin de bienes agrcolas intensivos en trabajo, por valor de US$ 480
millones, revela que el comercio internacional ofrece ventajas de inclusin a los
sectores de la produccin agrcola de pequea escala. El 72% de estos productos
(US$ 346 millones) se exportan al Mercosur y Estados Asociados.

Tabla 3: Intensidad factorial de las exportaciones 2011 (en millones US$)

Fuente: Elaboracin propia con datos de Guilln, S. (2012).

Total
Part.
Relativa
Total
Part.
Relativa
1. Primarios 466 54% 3.047 55%
1.1 Ganadera 10 2% 3 0%
1.2 Agrcola 403 86% 2.953 97%
1.2.1 Agricola RRNN-Capital intensivo 294 73% 2.470 84%
1.2.2 Agrcola RRNN-Trabajo intensivo 109 27% 483 16%
1.3 Forestal 51 11% 45 1%
1.4 Mineral 2 0% 45 1%
2. Industrias 403 46% 2.470 45%
2.1 Agroindustria 319 79% 2.030 82%
2.1.1 Agrcola Trabajo intensivo 303 95% 1.966 97%
2.1.2 Agrcola Capital intensivo 15 5% 51 2%
2.1.3 Otros intensivos en RRNN 1 0% 13 1%
2.2 Manufacturas 84 21% 440 18%
2.2.1 Intensiva en ciencia 29 35% 200 45%
2.2.2 Dominada por proveedores 41 49% 128 29%
2.2.3 Intensiva en escala 14 16% 112 26%
3. Otros 0 0% 0 0%
Total general 869 100% 5.517 100%
2000 2011
Sectores
22

La economa paraguaya tiene grandes posibilidades de iniciar un proceso de despegue
industrial focalizado en productos agroindustriales, alimentarios y no alimentarios, donde el
pas cuenta con ventajas comparativas reveladas en el mercado internacional y regional.
Adems de recursos naturales, los sectores agro-industriales utilizan mano de obra en forma
intensiva, mayormente no calificada, factores de produccin que se encuentran en
abundancia en el pas.

La focalizacin de una estratega industrial en rubros del procesamiento de recursos
naturales, no significa, necesariamente dejar de lado otros sectores incluidos en
manufacturas de baja, media y alta tecnologa, algunos de los cuales
34
han demostrado ser
competitivos en el mercado local y externo. Significa sencillamente, que un programa
estatal de alentar un proceso ms acelerado de industrializacin del pas debe priorizar
sectores que permitan aprovechar los recursos o factores ms rpidamente disponibles. Con
ello se contribuye no solo a un aumento de la participacin del sector industrial en el PIB
del pas, sino tambin a una mayor creacin de empleo y de inclusin social.

Esta focalizacin se debe realizar en una primera etapa del despegue industrial (5 a 10
aos) donde el nfasis debe ser puesto en potenciar la competitividad actual de rubros agro-
industriales, crear competitividad en otros rubros agro-industriales y generar la mayor
cantidad de empleo, tanto en el agro como en las industrias, aprovechando la oferta
importante de mano de obra no calificada.

Una estrategia de despegue industrial basada en el procesamiento de recursos naturales no
puede dejar de tener en cuenta la situacin de la pequea agricultura o agricultura familiar.
Este sector, cuya produccin debe vincularse necesariamente a las cadenas de valor agro-
industriales, contribuir necesariamente con una cantidad importante de nuevos empleos en
el corto y mediano plazo. Un fortalecimiento del sector de la economa rural puede
contribuir a incrementar el empleo rural, generar incentivos para afincar a las familias y
reducir la pobreza en el campo.

En este sentido, la distribucin de la tierra ha sufrido de muchas fallas, contribuyendo a una
concentracin extrema de este recurso en el pas. El 68% de los ocupantes de pequeos
lotes para el cultivo no tienen ttulos de propiedad. El 65% de las unidades de produccin
campesinas posee el 5% de la tierra
35
. Esta estructura dual se manifiesta adems en un
contexto de inestabilidad social permanente. El acceso ms igualitario al recurso tierra y la
formalizacin de este acceso se convierte as en una condicin indispensable para una
estrategia de desarrollo industrial con inclusin social.

Por lo tanto, en esta primera etapa, esta estrategia debe contemplar los siguientes aspectos:

1. Priorizar el procesamiento agro-alimentario de sectores con demostrada alta
productividad (soja, granos, carne), como tambin de otros sectores crecientemente
competitivos y que necesariamente implican cadenas de valor con la pequea y
mediana produccin agrcola.

34
Por ej. Qumicos, plsticos, metalmecnicos
35
Datos del Censo Agrcola 2008.
23

2. Priorizar otros sectores agro-industriales no alimentarios que tambin impliquen
formacin de cadenas de valor y por lo tanto creacin de empleo.
3. Potenciar la experiencia de la ltima dcada de la diversificacin productiva de la
agricultura familiar de renta (ssamo, hierbas,mandioca-almidn, azcar orgnica,
frutas-jugos, stevia, etc) para la creacin de un nmero mayor de cadenas
productivas agro-industriales.
4. Alentar los encadenamientos productivos de la agricultura familiar mediante el
apoyo de asistencia tcnica, capacitacin y crditos concesionales, a travs de
diversas modalidades pblico-privadas.
5. Dado que la pequea/mediana finca rural es la principal unidad econmica
generadora de empleo agrcola, no slo habra que aumentar el acceso de los
pequeos agricultores a la tierra sino tambin disear mecanismos reguladores que
impidan su concentracin en el futuro.
6. Mejorar los caminos rurales existentes y abrir nuevos de manera a permitir la
llegada de los rubros de la pequea produccin a los mercados respectivos,
favoreciendo los encadenamientos.
7. Facilitar el crdito a los pequeos productores rurales, fortaleciendo el sistema de
financiamiento pblico actual y ampliando las ventanas de crdito mediante
acuerdos pblico-privados.

Una segunda etapa puede iniciarse al finalizar los primeros cinco aos del despegue
industrial. En ella, la estrategia de desarrollo industrial debe estar focalizada en esfuerzos
por contribuir a la reduccin de la volatilidad del crecimiento econmico mediante el
incremento de las inversiones en sectores diferentes a los agro-industriales y por lo tanto no
tan expuestos a los efectos climticos y otros factores que afectan a los recursos naturales.

A su vez, en esta segunda etapa, se debe incentivar el desarrollo de industrias intensivas en
el uso de empleo calificado. Para ello se deben promover inversiones de complementacin
productiva y programas de desarrollo de proveedores tecnolgicos. La labor de la
capacitacin de la mano de obra es clave para este tipo de industrias.

Asimismo, se pueden incentivar industrias que combinen intensidad en escala (grandes
industrias) con mano de obra calificada y con un uso ms intensivo de la energa elctrica.
Este tipo de industrias ayuda a reducir ms la volatilidad del crecimiento econmico al
aumentar sustancialmente la participacin del sector industrial en el PIB y, por lo tanto, al
contribuir con una mayor sostenibilidad de este mismo crecimiento.

En esta segunda etapa, se tendrn en cuenta los siguientes aspectos:

1. Priorizar sectores no agro-industriales, de tecnologa baja o media que ya tienen una
trayectoria de competitividad en el pas o con potencial competitivo revelado.
2. Considerar las capacidades de estas industrias en los mercados interno y/o externo,
como una forma de seleccin y priorizacin de sectores.
3. Promover a las pymes industriales en este segmento tanto como industrias
proveedoras como de complementacin productiva
4. Crear mecanismos institucionales para exigir a las empresas que invierten en estos
sectores, el empleo y calificacin de mano de obra nacional.
24

5. Determinar la pertinencia de empresas industriales con economas de escala, de
acuerdo a los tipos y caractersticas de estas empresas, los costos y beneficios para
el crecimiento econmico y para el desarrollo de los principales actores industriales
en el pas (pequeos y medianos).

Adems de las medidas que se deban arbitrar para cumplir con las diferentes acciones que
abarcan una estrategia de desarrollo industrial en sus dos etapas, existen acciones que son
transversales a las mismas. Estas corresponden ponerlas en marcha para crear las
condiciones de un impacto importante de esta estrategia sobre el crecimiento econmico y
la reduccin de la pobreza.

Sistema de I ncentivos

En primer lugar, todas las medidas de incentivos a la inversin industrial, que datan de la
dcada del 90 y que se siguen sumando en los ltimos aos, deben ser revisadas y mejor
estructuradas dentro de un sistema de incentivos donde se midan los impactos reales sobre
el PIB industrial.

Adems, todos los mecanismos de incentivos actuales no tienen una fecha de maduracin,
extendiendo en forma indefinida los beneficios fiscales. En un pas de muy baja presin
tributaria, con niveles, tambin, bajos de impuestos, mantener incentivos a travs de las
exoneraciones tributarias, aparece como un contrasentido.

Existen otros dos problemas con el sistema actual de incentivos. Todos ellos consisten en
incentivos otorgados con anterioridad a la inversin y sin ningn seguimiento posterior a
los resultados de la inversin en trminos de empleo, valor agregado, competitividad,
niveles de exportacin, diversificacin productiva etc

El otro problema consiste en la diversidad de modalidades que cada uno de estos incentivos
adopta: exoneraciones fiscales para importacin de materias primas y bienes de capital,
exoneraciones fiscales para la industria de la maquila y exoneraciones fiscales especiales
para promover la industria de ensamble automotor y la industria de capitales de alta
tecnologa.

En otras palabras, todo este conjunto de incentivos no se inscribe dentro de ninguna
estrategia de desarrollo industrial. Por lo tanto no existe una priorizacin de sectores o de
lneas de produccin de acuerdo a metas y objetivos. Tampoco se especifica cules son los
factores que se pretenden influir o beneficiar, de manera a lograr un impacto importante
sobre el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza.

Dos son las opciones de una accin estatal en relacin al tema de incentivos . La primera de
ellas es dejar de lado todas las medidas actuales de incentivos teniendo en cuenta una muy
baja presin tributaria en el pas. La otra alternativa es la de estructurar un sistema nico de
incentivos, priorizando sectores de acuerdo a una estrategia de desarrollo industrial, con un
cronograma que lleve a finalizar estos incentivos con el proceso de maduracin de las
industrias. Los incentivos o beneficios deberan ser otorgados a las empresas luego de
conocer los resultados (impactos) de sus inversiones y no antes.
25

Atraccin de I nversiones y promocin de la competitividad

A diferencia de la dcada del noventa, la inversin extranjera directa (IED) ha tenido una
acumulacin de flujos importante en el sector industrial en los ltimos cinco aos. Esta
tendencia puede responder, en parte, a los diversos tipos de incentivos existentes para el
sector industrial. Pero principalmente responde a las tendencias del mercado sean ellas un
aumento de demanda internacional de rubros agro-industriales, o de ventajas para exportar
rubros industriales al Mercosur desde el Paraguay.

El Estado paraguayo carece de una estrategia definida de atraccin de inversin extranjera.
Si bien REDIEX es la agencia estatal que cumple este papel, sus actividades se concentran
principalmente en la promocin de exportaciones.

La atraccin de inversiones para el sector industrial, sean ellas nacionales o extranjeras,
debe mnimamente poseer un plan que se encuadre dentro de una estrategia de desarrollo
del mismo sector.

En trminos de competitividad, los programas estatales que se han desarrollado para apoyar
la capacidad de produccin y de exportacin de rubros industriales, se han repartido entre
varios ministerios y/o secretaras. Estos programas no han aparecido como conexos o de
trabajo conjunto entre instituciones gubernamentales y, por lo tanto, los resultados no han
sido auspiciosos. Han existido esfuerzos pblico-privados para apoyar un programa de
competitividad, pero solo han tenido xitos parciales en cuanto a la constitucin de mesas
sectoriales para la promocin de exportaciones, principalmente agro-industriales.

La atraccin de IED necesita de un programa especfico que promueva la llegada de un
mayor flujo de este tipo de capitales de largo plazo al pas, dentro de las modalidades
priorizadas por una estrategia de desarrollo industrial. Por otro lado, es necesario que las
inversiones extranjeras de mayor porte, tengan un marco jurdico especfico de manera a
asegurar reglas claras en cuanto el trato legal y tributario de las mismas.

En relacin a la promocin de la competitividad, se sugiere un nuevo marco institucional
para coordinar programas y proyectos de apoyo al desarrollo productivo. As se propone la
creacin de una Agencia Nacional de Desarrollo (AND) y de Agencias Regionales de
Desarrollo (ARDs), con la coordinacin del sector pblico y la participacin del sector
privado, acadmico y de organizaciones locales de la sociedad civil. Cada una de las ARDs
desarrollar dos tipos de programas: el Programa de Mejoramiento de la Competitividad
(PMC) orientada a la creacin de cadenas productivas, principalmente agro-industriales; y
los Centros de Transferencia de Capacidades (CTC), para apoyar a la mejora de las
capacidades gerenciales de las pequeas y medianas empresas (pymes)
36
.

36
La propuesta de la AND y las ARDs, se ha prestado de Servin, B. (2011). Coordinacin Pblica para el
Desarrollo Productivo. CADEP-CINVE: Nuevos Aportes para las Polticas Pblicas en Paraguay.
Asuncin.
26

Empleo, pymes y mercados de exportacin.
La generacin de empleo en sectores agro-industriales y no agro-industriales es uno de los
principales objetivos de una estrategia de desarrollo industrial. Siendo las pymes aquellas
de mayor generacin de empleo en la economa nacional y las principales responsables de
las exportaciones de manufacturas (concentradas en la regin de Amrica del Sur), las
mismas deben ser objeto de un trato especial dentro de la estrategia mencionada.
En primer lugar, se deben facilitar las operaciones de los sectores industriales que son
competitivos en el mercado nacional e internacional y que mayormente se encuentran
encadenadas a pymes proveedoras de materias primas e insumos.
En segundo lugar, se debe fomentar la asociatividad de pymes nacionales para la
colocacin de productos en los mercados. Tambin deben ser alentadas las asociaciones
con pymes extranjeras para la bsqueda de mercados externos
37
. La exportacin de bienes a
pases de la regin, especialmente las provenientes de las pequeas unidades agrcolas y de
las pymes contribuyen con una mayor escala a estos rubros y con ello inducen una mayor
demanda de mano de obra.
En tercer lugar y en trminos institucionales, se debe iniciar la operacionalizacin de la ley
de fomento de las mipymes que, hasta el momento, ya cuenta con el establecimiento de un
nuevo viceministerio dentro del Ministerio de Industria y Comercio. El mismo debe
ocuparse de la elaboracin de proyectos de fomento de la productividad de las pymes y de
las facilidades para sus encadenamientos productivos, dentro de la estrategia de desarrollo
industrial, principalmente en los rubros priorizados por esta estrategia.
Finalmente, las instituciones estatales responsables de proyectos de capacitacin de mano
de obra y de facilitacin de creacin de empleo (Ministerio de Justicia y Trabajo y sus
agencias) deben coordinar sus acciones, metas y resultados con las instituciones
encargadas de llevar adelante la estrategia de desarrollo industrial. En esta tarea, las pymes
deben aparecer como las ms beneficiadas.
Financiamiento e I nfraestructura
Por ltimo, y no por eso menos importante, dos desafos mayores se deben encarar dentro
de una estrategia de desarrollo industrial, y que hacen relacin a factores externos y
condicionantes para un aceleramiento del proceso de industrializacin en el Paraguay.
En primer lugar, el necesario financiamiento a la produccin de mediano y largo plazo, para
evitar que las inversiones en el sector industrial sigan dependiendo exclusivamente de los

37
Esto ltimo ya viene ocurriendo entre pymes de Paraguay y Brasil, por ejemplo.
27

capitales propios de las empresas. En segundo lugar el necesario aceleramiento de las obras
pblicas en transporte y en infraestructura energtica, vitales para mayores inversiones en
el sector industrial.
En el primer caso, la reforma parcial de la banca pblica ha dado origen a la Agencia
Financiera de Desarrollo (AFD), como banca de segundo piso. Esto permiti a la AFD
proveer a las instituciones financieras intermedias (IFIs) de la facilidad correspondiente
para otorgar crditos de mediano y largo plazo, creando una nueva cultura financiera en el
sistema nacional de crditos. A su vez, la AFD cuenta actualmente con un apoyo
importante de parte de un fondo especial proveniente de la venta de energa elctrica via
Itaipu (FONACIDE), para aumentar el capital disponible. Sera aconsejable que una mayor
porcin de los capitales manejados por la AFD se canalicen a inversiones del sector
industrial, principalmente pymes.
Por otro lado, la deuda pendiente en el financiamiento pblico es la banca de primer piso.
El Banco Nacional de Fomento (BNF) no ha sido objeto de una reforma profunda, y la
politizacin del ente impide que el mismo se convierta en un instrumento adecuado para
apoyar la produccin con crditos de mediano y largo plazo.
Se hace urgente la reforma del BNF o eventualmente el establecimiento de un Banco
Nacional de Desarrollo que reemplace al BNF y que se oriente exclusivamente a proveer de
crditos al sector productivo y de preferencia al industrial.
En trminos de infraestructura, el dficit de pavimentacin y mantenimiento de rutas
principales y rutas secundarias en el pas impide conectar los mercados internos,
constituyndose en un cuello de botella importante, principalmente para el desarrollo agro-
industrial y sus encadenamientos respectivos. Este mismo dficit existe con otras formas de
transporte en el pas, principalmente el aeroportuario, muy poco aprovechado para las vas
alternativas de exportacin a los mercados internacionales.
Las limitaciones de los recursos pblicos para financiar estas urgentes obras de
infraestructura, hacen que inmediatamente se deba recurrir, como lo han hecho otros pases
en Amrica Latina, a los proyectos pblico-privados, subsanando as en el menor tiempo
posible un obstculo formidable para el desarrollo industrial.
El recurso energtico, motor del desarrollo industrial, no ha sido considerado como tal por
los gobiernos en los ltimos treinta aos. Se ha preferenciado la venta de energa
hidroelctrica a pases vecinos para el desarrollo industrial de esos pases. La construccin
de lneas de transmisin de alta potencia se ha iniciado solo en los ltimos aos y todava
son necesarias varias otras conexiones de esta envergadura, de manera que la energa
elctrica en el Paraguay pueda ser utilizada para un creciente nmero de establecimientos
manufactureros.
28

Aqu , nuevamente los recursos pblicos son limitados. Sin embargo el financiamiento para
este tipo de infraestructura puede provenir tanto del fondo especial de Itaip, como de
fuentes financieras internacionales, teniendo en cuenta una tasa actual muy baja del
endeudamiento pblico externo.
En definitivas, una estrategia de desarrollo industrial con inclusin social debe orientarse,
preferentemente, a promover sectores que emplean intensivamente mano de obra no
calificada, que contengan ventajas comparativas reveladas y que al mismo tiempo sirvan
para diversificar la produccin y encadenar a la agricultura familiar y medianos productores
agrcolas, como una forma de crear oportunidades de empleo, y de reducir la pobreza.
Un proceso ms acelerado de desarrollo industrial contribuir a aumentar los niveles del
crecimiento econmico, a travs de una participacin ms significativa de este sector en el
PIB del pas, a proveer de mayor sustentabilidad y menor volatilidad a este crecimiento, y a
crear ms rpidamente mayores y mejores fuentes de empleo como la forma ms eficaz de
reducir la pobreza y crear igualdad de oportunidades.

3. RESUMEN Y CONCLUSIONES

Diagnstico

1. El Paraguay se encuentra en un estado de crecimiento econmico moderado y poco
sustentable, escasa industrializacin, precariedad en el empleo y persistentes
condiciones de pobreza extrema y de desigualdad. Los problemas del pas siguen
siendo similares a los de hace varias dcadas atrs, aunque con algunos matices de
modernidad.
2. El crecimiento econmico del Paraguay ha estado determinado, histricamente, por
factores exgenos que han determinado bases de alta volatilidad de este mismo
crecimiento, principalmente en los ltimos diez aos. La elevada contribucin del
sector agrcola al crecimiento del PIB explica, en gran medida, los niveles de
volatilidad del crecimiento econmico en el Paraguay.
3. El PIB per cpita (medida de desarrollo econmico) del Paraguay en los ltimos
sesenta aos logr crecer a una tasa muy baja del orden del 1,5% (1951-2011). En el
ltimo perodo (2003-2012), el crecimiento promedio anual ha sido mayor pero tan
solo de 2,5%. Comparativamente a otros pases de Amrica Latina, el crecimiento
del PIB per cpita en Paraguay ha sido exiguo, y con la tasa actual llevar 28 aos
para que el Paraguay pueda duplicar la misma.
4. Una alta volatilidad del crecimiento econmico no permite asegurar una reduccin
sostenida de la pobreza. De hecho, en el perodo de recuperacin econmica (2003-
2012), la pobreza extrema se ha mantenido en los mismos niveles. Los datos de
pobreza del Paraguay revelan dos caractersticas importantes: aumentan
sensiblemente en los periodos en el que el PIB per cpita cae y se mantienen
relativamente estables en los periodos de crecimiento econmico.
29

5. La escasa incidencia del crecimiento econmico sobre la reduccin de la pobreza en
Paraguay se debe esencialmente a las condiciones de desigualdad social. Donde
existe una gran brecha en la distribucin del ingreso y en el acceso a las
oportunidades, el crecimiento econmico tiende a favorecer esencialmente a los
deciles de ms altos ingresos. An mas, el crecimiento econmico puede verse
frenado cuando un porcentaje importante de la poblacin permanece bajo la lnea de
pobreza (32%), significando con ello menor demanda agregada.
6. En trminos de empleo, los datos revelan que actualmente existen unas 180 mil
personas que buscan trabajo activamente pero que no lo encuentran. Adems de
ello, entre las personas que trabajan existen aproximadamente unas 700 mil cuyos
empleos no cumplen los derechos adecuados de proteccin social. Para el 2011, el
22% de la PEA se encontraba subempleada y cerca del 80% de la PEA careca de
acceso a la seguridad social.
7. Las actuales limitaciones de la estructura econmica del Paraguay se asocian en
primer lugar a que uno de los sectores ms dinmicos de la produccin, los
commodities agropecuarios, no es generador de trabajo. En segundo lugar, el otro
sector dinmico de la economa, el comercio y la reexportacin, es altamente
inestable y los puestos laborales que generan son de baja calidad.

Opciones de Polticas

8. Las polticas que se recomiendan seguir apuntan a los condicionantes y motores del
crecimiento econmico, con nfasis en el desarrollo industrial y la creacin de
empleo como estrategia principal para la sustentabilidad de este crecimiento.
9. Para acelerar el crecimiento econmico, algunos de los motores tienen relacin con
la estabilidad macroeconmica y polticas de crecimiento basadas en el aumento de
ciertos activos.
10. En trminos de la estabilidad macro, las metas consisten en mantener un nivel de
inflacin bajo y estable, y en implementar una poltica fiscal equilibrada, orientada a
promover mayor igualdad, a estabilizar los ciclos econmicos y a apoyar la
transformacin productiva.
11. Los gastos del Estado deben dirigirse preferencialmente a la infraestructura
fsica y a los gastos sociales, de manera a reducir la desigualdad y facilitar la
inversin productiva. Para ello deber superar dos obstculos: una muy baja
presin tributaria y una prctica del Congreso Nacional de incrementos
sistemticos de los gastos de servicio de personal en desmedro de las otras
erogaciones del Estado.
12. En trminos de polticas de crecimiento, se deben arbitrar medidas para una mayor
acumulacin de capital fsico, incrementando los niveles de inversin a cerca del
30% del PIB, de manera a lograr un crecimiento econmico anual del 5 al 7%. Si
bien es cierto que la inversin privada es el principal componente de este capital, la
inversin pblica, principalmente en infraestructura, puede alentar a elevar
sustancialmente los niveles de inversin privada.
13. La poltica de crecimiento puede acelerar la acumulacin del capital humano
cuando establece una adecuada estructura de incentivos que motivan a los agentes a
incrementar su inversin en el desarrollo de capacidades y la adquisicin de
30

habilidades de la fuerza de trabajo; o cuando el gasto pblico destina una parte
importante de recursos a la educacin y la salud.

Estrategia de Desarrollo Industrial

14. Una mayor industrializacin del pas ayudar a reducir los niveles de volatilidad del
crecimiento econmico. Proveer de mayor valor agregado a nuestros recursos
naturales. Se convertir en una fuente de empleo importante, como de formalizacin
creciente de la economa. Reducir los altos niveles de exclusin social y aumentar
la inversin hacia niveles ms adecuados de sostenibilidad del crecimiento
econmico.
15. Se debe iniciar un proceso de despegue industrial focalizado en productos
agroindustriales, alimentarios y no alimentarios, donde el pas cuenta con ventajas
comparativas reveladas en el mercado internacional y regional. Adems de recursos
naturales, los sectores agro-industriales utilizan mano de obra en forma intensiva,
mayormente no calificada, factores de produccin que se encuentran en abundancia
en el pas.
16. Una estrategia de despegue industrial basada en el procesamiento de recursos
naturales no puede dejar de tener en cuenta la situacin de la pequea agricultura o
agricultura familiar. Este sector, cuya produccin debe vincularse necesariamente a
las cadenas de valor agro-industriales, contribuir necesariamente con una cantidad
importante de nuevos empleos en el corto y mediano plazo.
17. Una segunda etapa de esta estrategia se debe focalizar en sectores no
preferentemente agro-industriales, que hagan uso intensivo de mano de obra
calificada, que algunos de ellos sean intensivos en escala, haciendo mayor uso de la
energa elctrica. Con ello se lograr reducir ms significativamente la volatilidad
del crecimiento econmico, se aumentar la participacin de las industrias en el
PIB, proveyendo de mayor sostenibilidad al crecimiento econmico y capacitando a
la mano de obra.
18. Existen medidas transversales que deben acompaar a una estrategia de desarrollo
industrial. La primera de ellas es proveer de mayor racionalidad al sistema actual de
incentivos para las inversiones industriales encuadrando a los mismos dentro de
metas y resultados. La segunda es crear una facilidad pblica para atraer a la
inversin externa directa (IED) mediante lineamientos establecidos en la estrategia
de desarrollo industrial. La tercera es la creacin de una Agencia Nacional de
Desarrollo (AND) y de Agencias Regionales de Desarrollo (ARDs) para coordinar
una poltica de promocin de la competitividad industrial en el pas.
19. Otras medidas transversales tienen relacin con el fomento de la productividad de
las pymes, principalmente en cadenas agro-industriales, como de dotar de mayor
capacidad de las mismas para su participacin en el mercado de exportaciones.
Todo ello, teniendo en cuenta que las pymes son las mayores creadoras de empleo
en el pas.
20. El financiamiento de mediano y largo plazo es fundamental para el crecimiento del
sector industrial. Se propone seguir dotando de mayores recursos a la AFD, como
agencia financiadora pblica de segundo piso, iniciar la reforma del BNF, como
banca de primer piso, o reemplazar al mismo con la creacin de un Banco Nacional
de Desarrollo.
31

21. Se precisa acelerar el proceso de pavimentacin de rutas de todo el pas y de contar
con terminales aeroportuarias ms eficientes, de manera a conectar los mercados
internos y aprovechar nuevas vas de exportacin de los rubros industriales. Las
asociaciones pblico-privadas son la clave para el financiamiento de la
infraestructura fsica necesaria, ante los limitados recursos pblicos.
22. Un desarrollo industrial no es posible planear sin un aprovechamiento pleno de la
energa hidroelctrica, principal fuente de energa del pas. La construccin de
varias lneas de transmisin de alta potencia debe acelerarse. Tambin aqu los
recursos pblicos son limitados y se deber recurrir al endeudamiento pblico y a
fondos especiales.

32

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Ensaios FEE, Volumen 26, N 2, pp. 755-788, Noviembre de 2005, Porto
Alegre.
SERVIN, B. (2011). Coordinacin Pblica para el Desarrollo Productivo. CADEP-
CINVE: Nuevos Aportes para las Polticas Pblicas en Paraguay. Asuncin.

SPENCE, M., (2008). The Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive
Development. The World Bank: Commission on Growth and Development.
Washington D.C.

Base de datos

- BANCO MUNDIAL, Indicadores Mundiales de Desarrollo (2012).
- BANCO CENTRAL DEL PARAGUAY, Estadsticas Econmicas (2012).
- CEPALSTAT (2012), Estadsticas Tributarias.
- DGEEC. Encuesta Permanentes de Hogares (2011).
- HESTON, A., SUMMERS, R. Y ATEN, B., (2012). Estadsticas Econmicas del
PIB y la Poblacin.
- MINISTERIO DE HACIENDA, Estadsticas Fiscales (2012).

34

Anexos

Anexo 1: Componentes de la Oferta y Demanda Agregada

Anexo 2: Periodos de crecimiento del PIB per cpita (US$ PPA)

Fuente: elaboracin propia con datos Heston, A., Summers, R. y Aten, B., (2012).(*) Estimacin propia.

Anexo 3: Tiempo que tomara duplicar el PIB per cpita de los pases de la regin

Consumo Gobierno Inversin Export. Total Import. PIB Total
1962-1981 71 7 16 7 100 8 92 100
1984-1997 55 6 17 21 100 25 75 100
2003-2011 49 6 14 32 100 36 64 100
1962-1981 6,1 7,0 15,1 17,6 7,9 18,8 7,1 7,9
1984-1997 3,1 5,3 5,4 16,1 5,5 14,8 3,5 5,5
2003-2011 5,9 6,3 6,1 8,5 6,6 10,3 4,8 6,6
1962-1981 53 6 29 12 100 19 81 100
1984-1997 32 6 16 46 100 52 48 100
2003-2011 44 5 12 39 100 52 48 100
Participacin relativa respecto a la Oferta y Demanda Agregada (en %)
Tasa de crecimiento de los componentes de la Oferta y Demanda Agregada (en %)
Tasas de contribucin al aumento de la Oferta y Demanda Agregada (en %)
Demanda Agregada Oferta Agregada
Periodo
Periodo
Total
de aos
Aos de
crecimiento
Aos de
disminuicin
Variacin
PIB por hab.
(en %)
Volatilidad
1
(en %)
1952-1968 17 10 7 0,6 535
1969-1981 13 13 0 5,0 67
1982-2002 21 9 12 -0,6 -512
2003-2011 9 8 1 2,7 155
1952-2011* 60 40 20 1,5 260
35

Fuente: elaboracin propia con datos Heston, A., Summers, R. y Aten, B., (2012)
Pas
Tasa de
crecimiento del
PIB pc (en %)
Ao en el que
inicia crecimiento
sostenido
2010
Aos que tardara
en duplicar su PIB
per cpita
Ao en que
se
concretara
Bolivia 1,6 1987 3.743 45 2055
Chile 4,3 1986 12.527 17 2027
Paraguay 2,6 2003 4.069 28 2038
Per 3,8 1993 7.411 19 2029

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