14

1
Presentacin
Comunidades Campesinas del Per: ms cantidad, menos comunidad y ms diversidad, en el
ltimo medio siglo
Marlene Castillo Fernndez
1
Para la mayora de las elites polticas de nuestro pas y de importantes sectores urba
nos de la poblacin, las comunidades campesinas son asuntos del pasado; en su mund
o se han tornado invisibles. En particular, para quienes la poltica econmica neoli
beral es la ruta de un futuro Per competitivo en el mundo. Para pocos lderes poltic
os, instituciones con quehacer en las zonas alto andinas e importantes sectores
rurales de la poblacin, las comunidades campesinas, no slo son visibles sino que s
iguen formando parte de la agenda del desarrollo. En particular, para quienes la
poltica neoliberal es la ruta de mayor exclusin social de un futuro no gobernable
en el pas. Desde esta segunda opcin, analizando la reciente informacin y anlisis so
bre la tendencia de desarrollo de las comunidades campesinas en las cinco ltimas
dcadas, nos encontramos, al parecer, ante una paradoja: crecimiento sostenido, de
sde las cifras oficiales, y debilitamiento institucional, desde los anlisis publi
cados y las conclusiones de los eventos de promocin.
1
Profesional de CEPES, ingeniera agrnoma, Magster en Produccin y Extensin Agrcola (UNA
LM), y postgrado en Desarrollo Regional en los Andes (CBC-FLACSO).
15
As mismo, desde una visin centrada en la insercin del pas en la globalizacin transnac
ional, la descentralizacin constituye principalmente una reforma instrumental par
a mejorar la eficiencia de las polticas e inversiones a nivel regional y local, e
n la que la democracia representativa bajo la nueva forma de instancias consulti
vas con representantes de la sociedad civil, constituye una reforma participativ
a deseable o simplemente una concesin inevitable. Por otro lado, desde una visin c
entrada en la democratizacin social del pas, la descentralizacin constituye princip
almente un proceso para democratizar las polticas e inversiones a nivel nacional,
regional y local, en la que la integracin de la democracia participativa a la de
mocracia representativa constituye una dimensin clave para promover un proceso de
descentralizacin democrtica. Desde esta segunda opcin, analizando la informacin sob
re la participacin de las comunidades campesinas en la inicial experiencia de pla
nificacin concertada y priorizacin de los presupuestos participativos, nos encontr
amos, ante la invisibilidad institucional de las comunidades campesinas, y la vi
sibilidad de la representacin institucional de los sectores urbanos en estos proc
esos. La informacin es escasa y de mediana confiabilidad para abordar las tendenc
ias de crecimiento de las comunidades campesinas. Cuan ms antigua la referencia,
ms prxima a los tiempos del rgimen terrateniente ms conocido como el reino del gamona
lismo, se torna ms invisible y menos fiable. Pero es preciso, fijarse ms all de las
cifras sea de los Censos Nacionales Agropecuarios o de los Directorios de Comuni
dades Campesinas reconocidas por el respectivo ministerio encargado -, es decir,
explorar las tendencias y los procesos que la explican. Para este anlisis se ha
revisado las conclusiones de diversos estudios importantes que permiten transita
r de lo cuantitativo a lo cualitativo. La presente ponencia bosqueja hiptesis sob
re la problemtica de desarrollo de las comunidades campesinas, desde una perspect
iva histrica del presente, con informacin ilustrativa de tendencias y procesos reg
ionales, tal como fue
16
solicitada por los participantes de la Reunin de Trabajo del Grupo Allpa, de tal
modo que facilite debate alrededor de la agenda pblica sobre la nueva legislacin.
Comunidades campesinas: importancia en el escenario nacional y rural.
La importancia social y territorial de las comunidades campesinas, en trminos gen
erales, casi no habra variado entre 1994 y 2002: un total de 5,680 comunidades fu
eron censadas en el ltimo Censo Nacional Agropecuario, ms conocido como CENAGRO 19
94; cifra que no difiere significativamente de 5,818 comunidades registradas en
el Directorio de Comunidades del PETT (2002)2. Estas dos fuentes de informacin di
fieren. Desde la perspectiva censal, las comunidades campesinas son unidades agr
opecuarias con propiedad colectiva de las tierras declaradas como tales por los
comuneros/as que la conforman, a diferencia del tratamiento sectorial que slo con
sidera a las comunidades campesinas reconocidas, es decir, registradas en su dir
ectorio. Por otra parte, los comuneros aparecen en el censo como personas natura
les que se autodeclaran como tales con sus respectivas unidades agrarias, es dec
ir, predios en el territorio de la comunidad. Sin embargo, es necesario advertir
, que ambas fuentes estaran sobre estimando la cantidad de comunidades campesinas
; en ambos se han registrado Anexos o Predios comunales en calidad de comunidade
s3; sin embargo esta variacin no es significativa en la determinacin de las tenden
cias. Para explorar las
2
3
Data de CENAGRO tomada de Guillermo Valera (1998) y Directorio tomado de la info
rmacin presentada en la pgina web del Grupo Allpa. En el caso de CENAGRO, encontra
mos que un 3% (196) del total de comunidades declaradas como tales declaran una
superficie menor de 50 has, adems Valera (1998) identifica que en el caso de tres
departamentos Piura, Lambayeque y Ancash - con comunidades cuya superficie abar
ca varios distritos, se han aumentado 53 comunidades que no son tales. En el cas
o del Directorio de Comunidades Reconocidas, Rodrguez (2000) encuentra que predio
s comunales de Puno han sido registradas como comunidades.
17
tendencias en trminos de reas comunales usaremos la informacin censal denominada su
perficie agropecuaria de comunidades campesinas, que es el rea declarada como tene
ncia colectiva4 (comunal), que no es lo mismo que el rea total comunal titulada o
reconocida, de acuerdo a los registros oficiales5. Por nuestra parte, optamos p
or asumir las siguientes propuestas de enfoque conceptual, en el anlisis de su im
portancia y situacin actual: Al referirse a los indicadores sociales y los cursos
de accin, Dobyns reafirma su idea central respecto de que las comunidades, dinmica
s, hacen todo lo posible por acceder al mercado a travs de caminos, de la escuela
, de servicios pblicos, de ampliacin de sus fronteras. Esta realidad comunera en m
ovimiento se aleja mucho de lo escrito en el Per sobre comunidades campesinas que
, segn Dobyns, estaba ms cerca del romanticismo que de la ciencia social. Para nue
stro autor las afirmaciones generalizadas sobre las comunidades campesinas eran,
sobre todo, deducciones de una filosofa poltica (Jaime Urrutia 1994: 193) Entender
a las comunidades como conjuntos de colectivos con intereses diversos sobre los
que inciden de manera particular un vnculo territorial y vnculos de parentesco y r
esidencia que configuran espacios de vida puede ser un recurso explicativo y ana
ltico mucho ms til que considerarlas como espacios (abiertos o cerrados) definidos
fundamentalmente por un territorio (Alejandro Diez 1999: 338)
4
5
Las tierras de posesin individual declaradas por los comuneros/as como unidades a
gropecuarias de personas naturales, de acuerdo al tratamiento estadstico de los d
atos de CENAGRO 1994 (Guillermo Valera 1998), no se incluyen en la superficie ag
ropecuaria comunal, tratada como tal en adelante.. Para ilustrar esta diferencia
tenemos el caso de Piura. De acuerdo al Censo tiene 601,155 has de superficie c
omunal agropecuaria censada y 167,976 has de tenencia individual comunera, lo qu
e en su conjunto suman 769,131 has, si intentamos aproximarnos al rea territorial
de las comunidades. Sin embargo, estara subestimando esta rea, pues de acuerdo a
los registros de comunidades campesinas de Piura, solamente en el caso de 24 com
unidades de la costa, esta extensin asciende a 1.183 millones de has (CIPCA 1988)
, la misma que no ha variado hasta el presente.
18
En el escenario agrario de hace una dcada (Cuadro 1), podemos distinguir a grosso
modo, intentando sortear el sesgo proveniente de la cantidad absoluta de la tie
rra sin incorporar su calidad (agrcola riego, agrcola secano, pastos naturales, bo
sques y matorrales y otras tierras), los siguientes sectores socio-econmicos prin
cipales:
(i)
Las comunidades campesinas . Si bien aparecen representando el 0.3% de las unida
des agrarias censadas, destaca como un sector principal, cuando conocemos que cu
enta con el 41% de la superficie agraria censada como comunal a nivel nacional,
el 42% de las personas naturales autodeclaradas comuneros (711,571) cuyas unidad
es agropecuarias abarcan otro 11% de rea censada (3.887 millones de has).
(ii) Las comunidades nativas. Si bien aparecen representando el 0.1% de las unid
ades y el 0.2% de personas naturales, abarca el 17% de la superficie agraria nac
ional (comunal y de comuneros). (iii) La mediana y gran propiedad. Se trata de l
as unidades agrarias con ms de 50 hectreas de tamao, sean personas naturales o jurdi
cas, las que representa el 3% de unidades pero abarcan el 21% de la superficie a
graria nacional. (iv) La pequea propiedad y minifundio. Se trata de las unidades
agrarias con menos de 50 hectreas de tamao, sean personas naturales o jurdicas, las
que representan el 54% de las unidades y abarcan apenas el 10% de la superficie
agraria nacional.
19
Cuadro 1 :
Distribucin del nmero de unidades y superficie segn condicin jurdica de tenencia de l
a tierra (CENAGRO 1994)
TOTAL AGRO
Cantidad % Has
Persona Natural (a)
Cantidad Dist% Unid Dist% Has
Sociedades y Cooperativas
Cantidad
COMUNIDADES
Dist% Dist% Unid Has Campesinas Nativas
Total Unidades Distribucin %
1745508 100%
1688908 96.8%
100%
50225 2.9%
100%
5484 0.3%
891 0.1%
Total Superficie Has 34783700 Distribucin % 100% Sociedad y Cooperativa: Ha 14131
50 Comunidad: Ha 19417853 Menos 10 has Nmero Has De 10 a menos 50 Nmero Has Ms de 5
0 has Nmero Has 1474478 3703596
100% 139552697 40.1% 4% 56% 0 0 1433916 11% 3603468 87%
100% 1413150 4.1% 0 0 0 0 40562 26% 100128 81%
100% 14168491 5249326 40.7% 15.1%
Nota:
7%
219547 4212112 45108 7450139
12%
212633 4071099 42359
13% 29% 3% 45%
6914 141013 2749 1172009
14% 10% 5% 83%
Los datos de las comunidades menores de 50 has han sido agregadas a Persona Natu
ral, eran no significativos y se hizo para simplificar la estructrura agraria.
21%
6278130
As mismo, las comunidades campesinas aparecen como una de las principales organiz
aciones en el escenario rural del pas. La poblacin comunera representa el 39% del
total de la poblacin rural nacional (2.569 de 6.589 millones de personas) de acue
rdo a la estimacin6 basada en el Censo Nacional Agropecuario, CENAGRO 1994 y el C
enso Nacional de Poblacin y Vivienda 1993. Importancia que se hace casi invisible
, con un 12%, respecto al total nacional.
6
Estimacin realizada por Guillermo Valera Moreno (1998).
20
La superficie agropecuaria comunal representa el 59% de la superficie agropecuar
ia en la costa y la sierra, regiones naturales donde se localizan las reas de las
comunidades campesinas (14.172 de 24.161 millones de hectreas) de acuerdo la est
imacin7 basada en el CENAGRO. Importancia que se torna menos visible, con un 41%
respecto al total nacional. La superficie agropecuaria comunal est conformada bsic
amente por pastos naturales (77.3%), rea agrcola (0.2%) y no agrcola (22.5% )8. Res
pecto al total de pastos naturales, rea agrcola y no agrcola censada en la costa y
sierra, representa el 66.8% (10.959 de 16.416 millones de has), 0.7% (0.026 de 3
.704 millones de has) y 78.8% (3.186 de 4.041 millones de has) respectivamente.
Importancia que se torna
Cuadro 2:
Poblacin rural y Comunidades Campesinas 1994
DPTO segn macroregin PERU MACRONORTE Piura Ancash MACROCENTRO Lima Hunuco Junn Ayacu
cho Huancavelica Apurmac MACROSUR Cusco Puno COMUNIDADES CAMPESINAS 1994 TOTAL Su
perficie agraria de POBLACION Poblacin rural de CC Comunidades estimada comunidad
es NACIONAL RURAL Cantidad Relac% Dist.% Nmero Dist.% Hectreas Dist.% 6,589,757 3,
119,879 411,466 406,995 2,052,171 207,985 401,711 357,590 255,733 284,723 248,04
8 1,417,707 557,038 656,596 100% 47% 6% 6% 31% 3% 6% 5% 4% 4% 4% 22% 8% 10% 2,56
9,147 629,083 172,850 167,479 1,115,850 83,930 237,833 158,314 163,996 213,793 2
01,143 824,214 380,486 390,020 39.0% 20.2% 42.0% 41.2% 54.4% 40.4% 59.2% 44.3% 6
4.1% 75.1% 81.1% 58.1% 68.3% 59.4% 100% 24% 7% 7% 43% 3% 9% 6% 6% 8% 8% 32% 15%
15% 5,680 832 154 350 2,439 289 241 414 454 500 438 2,409 927 1,274 100% 15% 3%
6% 43% 5% 4% 7% 8% 9% 8% 42% 16% 22% 14,171,968 2,561,988 601,155 750,550 6,557,
174 1,710,982 334,678 797,686 1,240,143 901,160 1,228,711 5,052,806 1,343,678 1,
835,528 100% 18% 4% 5% 46% 12% 2% 6% 9% 6% 9% 36% 9% 13%
Fuente: III CENAGRO y proyecto TPC/ PER/4552-FAO-MINAG-INEI 1996. En: IRP 1997.G
uillermo Valera Moreno (1998).
7 8
Estimacin por regiones realizada por ORSTOM-INEI (1998) La superficie no agrcola e
n este caso comprende los bosques, montes y otras clases de tierras, as denominad
as por el censo.
21
menos visible respecto a los totales nacionales, disminuyendo a 64.8%, 0.5% y 24
.5% respectivamente. Las zonas de mayor concentracin de comunidades campesinas de
stacan como centros de la mayor diversidad de especies y variedades de tuberosas
y cereales de origen prehispnico, conocidas y mejoradas por las culturas que con
stituyen el origen materno de las comunidades antiguas9. Basta recordar la diver
sidad de los bancos de germoplasma: (i) del Centro Internacional de la Papa (CIP
), en gran parte se constituye con la recoleccin de la mayor diversidad taxonmica
de esta tuberosa (familia solanaceae) y de informacin comunera sobre sus caracters
ticas de cultivo, de produccin y uso, en las numerosas expediciones del Ingeniero
Carlos Ochoa (entonces investigador de la Universidad Nacional Agraria, La Moli
na) a la sierra alto andina del centro y sur del pas; (ii) de Puno, de los cereale
s andinos (familia quenopodiaceae); (iii) de la Universidad Nacional de Piura con
algodn pas (familia malvaceae) caracterizado por la gama de colores ecolgicos de s
u fibra, recolectado en la extensa comunidad de Catacaos y donado por el Centro
de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA Piura). As mismo la conservacin in
situ de la diversidad de camlidos sudamericanos, destacando la vicua y la alpaca,
en las comunidades de Ayacucho, Huancavelica y en la zona sur alto andina. Pero
tambin como la organizacin ms importante en nueve departamentos, de las cuales 7 p
resentan un perfil andino de bajo nivel de desarrollo humano y se localizan en l
a macro regin centro y sur 10 del pas. Una mirada al Per rural, desde la perspectiv
a censal de centros poblados - no capitales distritales - con menor concentracin
al centenar de viviendas contiguas, nos permite distinguir que las macro regione
s centro y sur del pas abarca el 76% de la poblacin comunera, el 85% del
9
10
Como se conoce, las comunidades campesinas son instituciones cuyo origen inicial
es la combinacin del modelo de cabildo espaol (origen paterno) con las culturas d
e nuestros antepasados maternos (los Ayllu). Estimacin propia, basada en la selec
cin de los departamentos con por lo menos 6% de poblacin comunera del total nacion
al, y su localizacin en las macro regiones en las que se divide el pas, en base a
la demarcacin departamental y su localizacin macro regional.
22
nmero de comunidades campesinas y el 76% de la superficie agropecuaria comunal. E
n contraste, la macro norte concentra el 47% de la poblacin rural nacional pero sl
o un 24% de la poblacin comunera. Una exploracin ms cercana da cuenta de un espacio
contiguo que concentra el 67% de la poblacin comunera y el 54% de la superficie
agropecuaria comunal, en la regin andina de los departamentos de Puno y Cusco (30
% poblacin y 32% superficie) en la macro regin sur, contigua a los departamentos d
e Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Junn y Hunuco (37% poblacin y 22% superficie) en
la macro regin central del pas.
Comunidades Campesinas: crecimiento sostenido y diversidad de origen
Las comunidades campesinas en el Per presentan un crecimiento sostenido en las lti
mas cinco dcadas. Si nos atenemos a las cifras censales, se habran multiplicado po
r diez tanto su nmero como la superficie agropecuaria comunal durante el perodo 19
61-2002; si revisamos las cifras de comunidades reconocidas, su cantidad se habra
multiplicado por siete durante el perodo 1940-2002. As mismo nos revelan las sigu
ientes pistas: (i) una fase de mayor crecimiento en las dcadas de los aos setenta
y ochenta; y (ii) una fase de menor crecimiento en la dcada del noventa (Cuadro 3
). Un caso ilustrativo de la tendencia de crecimiento del nmero de comunidades ca
mpesinas es el departamento de Piura11. En el ao 2002, tena 131 comunidades (100%)
, las que de acuerdo a su origen a lo largo del siglo XX, tendran la siguiente di
stribucin: el 23.7% (31 comunidades) existan en
11
La fuente de informacin bsica ha sido el Directorio de Comunidades Campesinas de P
iura (CORPIURA 1988), citado en el Dossier No. 4: Nuestras Comunidades Campesinas
(CIPCA 1988). El crecimiento significativo en la dcada de los aos ochenta, para el
caso de Piura, durante 1986 a 1988, bajo la influencia de la nueva normatividad
legislativa comunal y de los Conversatorios denominados Rimanacuy 86), que pas de
74 comunidades a 117, es decir, se incremento en alrededor de un 60%. En otros d
epartamentos, el efecto mayor lo tuvo el proceso de reforma agraria o de reestru
cturacin de las empresas asociativas (Puno), como se ver ms adelante.
23
1930; lo que aument al 31.3% (41 comunidades) a 1970; y durante la dcada de los aos
setenta y ochenta lleg a aumentar significativamente de 41 a 117 comunidades, es
decir, represent el 89% del total actual.
Cuadro 3:
Indicadores de crecimiento de las comunidades campesinas 1960-2002
UNIDADES AGRARIAS PERU SUBTOTAL COMUNIDADES CAMPESINAS PERU FUENTE DIRECTORIO CC
Indice N CC ndice CC
FUENTE CENSO NACIONAL AGROPECUARIO Has Total UA Total UA N ndice agrop. Nmero Has C
C CC 2002 (Directorio PETT 1994 CENAGRO 1991 INDEC 1980 1972 CENAGRO 1970 1961 C
ENAGRO 1960 1950 1940 1930 1926 Fuente de informacin: 869,945 100% 17722,044 100%
583 0.07% 10% 1440,574 8% 1390,877 100% 23545,147 100% 1,344 0.10% 23% 6120,781 26%
1745,508 100% 34783,700 100% 5,680 0.33% 100% Sin data
100%
5818
100%
98% 14171,968 98% 41% 4842 3046 42% 2321 10% 1568 1333 797 320 58 27% 23% 14% 6%
10% 40% 83% 52%
Informacin censal (declarativa). En 1994, si se excluye las Comunidades que decla
ran tener tierras menores a 50 hectreas se reduce a 5,484 (97%). Informacin Censal
, como tal basada en declaraciones de los/las jefes de hogar. El censo 1961: se
trata de Comunidades Indgenas sin diferenciar de Comunidades Nativas.
Comunidades Campesinas Reconocidas por la instancia Ministerial respectiva. La d
ata de 1926 a 1980 tomada de Gonzles Olarte (1994)
Elaboracin: Marlene Castillo, CEPES Diciembre 2004
24
Su crecimiento o decrecimiento es una expresin de la historicidad de las comunidade
s campesinas, en tanto actores sociales, su naturaleza es cambiar, construir su
historia como parte del proceso histrico macro, en el que se desenvuelven, intera
ctuando con su entorno, definiendo sus estrategias frente a los cambios del pode
r poltico, como acertadamente se expresa en esta conclusin: ... si bien los campesi
nos no tienen mucho conocimiento concreto sobre el entorno ms amplio que encierra
sus pequeos mundos, ellos son agudamente concientes de los cambios que parecen a
fectar la indestructibilidad de ese mundo ms amplio. Si la estructura de poder es
firme y cerrada, se retraen en su postura usual de esperar. Si empieza abrirse
o quebrarse, se preparan para la accin (Eric Hobsbawn. Ocupaciones campesinas de t
ierras en el Per. En Anlisis, cuadernos de investigacin No. 2-3, AbrilDiciembre 197
7: 24); citado por Garca-Sayn (1982: 192-193). En los contextos de reformismo polti
co gubernamental se produce el mayor crecimiento de nmero, superficie y familias
declaradas como tales y reconocidas como comunidades campesinas. Este expresa tr
es fenmenos que afectaron e impactaron en los cambios de la estructura poltica nac
ional y agraria en particular.
Fenmeno 1: La reforma agraria desde arriba (mayormente durante la dcada del setent
a), profundizada por los de abajo, que signific ante todo un jaque mate a la olig
arqua y al gamonalismo andino. En este contexto, un sector de comunidades logr recup
erar parte de sus tierras y otro fue declarado comunidades socias de las SAIS a
las que se adjudic sus tierras, antes en dominio de la hacienda.
La reactivacin y expansin de las movilizaciones campesinas y comuneras por la recu
peracin de la tierra se dio en un contexto caracterizado por el debilitamiento de
l poder terrateniente:
25
El rgimen oligrquico enfrentaba una crisis a fines de los aos 50 del siglo pasado. C
inco seran las modificaciones ms importantes que experiment la agricultura peruana
durante ese perodo: el fuerte incremento de la poblacin con insuficiente expansin d
e la frontera agrcola; la fuerte diferenciacin interna de las comunidades campesin
as, parcialidades y reas minifundistas; la modernizacin de los latifundios, abarca
ndo desigualmente a haciendas costeas y serranas; el desarrollo de los medios de
comunicacin y del sistema educativo; y la crisis de la ideologa colonialterratenie
nte que consideraba que el problema del indio era moral, educativo y tnico antes qu
e econmico y social (Laureano del Castillo 2003: 257). En 1963, primer ao del gobie
rno del presidente Fernando Belande, se producen grandes movilizaciones campesina
s y se expanden las primeras tomas de tierras en Pasco, Junn, Cusco, Ayacucho, Li
ma, Ancash, Cajamarca y Hunuco especialmente. Destacando las comunidades campesin
as, quienes ocupaban las tierras sobre las que tenan reclamos legales. En 1969 se
inici la aplicacin de la Reforma Agraria, durante el gobierno militar presidida p
or Juan Velasco Alvarado, cuya fase de mayor auge dur hasta 1979. En este proceso
, se combinaron las acciones de expropiacin y adjudicacin organizada por el Estado
con las acciones de toma de tierras organizadas por las organizaciones campesin
as12 y su posterior legalizacin, en un contexto marcado por el fin de la oligarqua
peruana, sustentada en una ya debilitada alianza entre los terratenientes y la gr
an burguesa agroexportadora, y una sistemtica campaa poltica cuyos lemas ejes eran la
tierra para quien la trabaja y el patrn no comer ms de tu pobreza.
12
Lase el texto publicado Tomas de tierras en el Per (Diego Garca-Sayn 1982), poco difun
dido, a pesar de recuperar e interpretar uno de los procesos ms significativos en
la historia del siglo XX, expuesto detalladamente para los mbitos de Piura y Caj
amarca en el norte del pas y Andahuaylas y Cusco en el sur andino.
26
Cuadro 4:
Adjudicacin a las comunidades campesinas en el proceso de Reforma Agraria 1967-19
91
ADJUDICACION A COMUNIDADES CAMPESINAS Entre % de total 1967 a adjudicado 1991(a)
Nmero (no incluye a individuales) Superficie adjudicada 1,565 100% 3,388 100% 18
2,958 100% 47% 39% 56% A 1979 (b) 1,390 89% 3,120 92% 167,645 92% 42% 36% Entre
% de % de 1969 a total total adjudicado 1978 (c) adjudicado 50% 403 29% 728 21%
109,709 60% 33% 10% 24%
Familias beneficiadas Fuentes: (a) (b)
Primer Compendio Estadstico 1950-1991 (Ministerio de AgriculturaOficina de Estadst
ica Agraria 1992) Fernando Eguren.1990. La Reforma Agraria y el nuevo orden en el
campo. En: La Reforma Agraria Peruana, 20 aos despus(Pg. Web MINAG) Hctor Martnez. 198
0. Las empresas asociativas agrcolas peruanas. En: Realidad del campo peruano despus
de la Reforma Agraria. 10 ensayos crticos. CIC; pp. 105-153
Elaboracin: Marlene Castillo. CEPES. Diciembre 2004
La reforma agraria no consider a las comunidades campesinas como adjudicatario pr
ivilegiado, as la tierra adjudicada a 1978 representaba apenas el 10% del total a
djudicado, la mayor parte fue postergada, en tanto sus tierras comunales, que an
tes fueron apropiadas por los terratenientes y legalizadas por los poderes del E
stado, con la Reforma Agraria fueron adjudicadas a la Sociedad Agrcola de Inters S
ocial (SAIS), empresa asociativa en la que fueron integrados formalmente como co
munidades socias. La opcin del gobierno militar fue el modelo empresarial asociat
ivo, tal como lo afirma Del Castillo:
27
... su participacin del total de tierras adjudicadas era menor, pese a su importan
cia, su historia y la ventaja de constituir una organizacin cohesionada. Aunque n
o fue dicho en ningn discurso oficial, los militares parecen haber entendido a la
s comunidades como una suerte de lastre, como una organizacin tradicional sin con
diciones para constituir una base de la modernizacin del campo. Ello es lo que pu
ede explicar que en 1970 se les impusiera a travs del llamado Estatuto Especial d
e Comunidades Campesinas la modificacin de su organizacin interna por otra, tomada
prestada del modelo cooperativista, con un Consejo de Administracin y un Consejo
de Vigilancia (Ibid: 262). Sin embargo, al final de su aplicacin alrededor de mit
ad del total de comunidades lograron acceder al 36% de la superficie total adjud
icada (Cuadro 4), por los procesos sociales rurales que se desencadenaron, con e
l regreso de los gobiernos cvicos, desde fines del setenta y durante la dcada de l
os aos ochenta especialmente.
Fenmeno 2: La reforma de la reforma agraria desde abajo (mayormente durante la dcada
del ochenta), reconocida por los de arriba, que signific ante todo el aseguramient
o de la propiedad campesina ante los riesgos asociados a las polticas sectoriales
y legislativas de lo que se denomin la contra reforma. El relativo crecimiento de
nmero de comunidades y superficie comunal corresponde al fenmeno de disminucin del
nmero y el rea de las SAIS en especial.
Las primeras acciones de reforma agraria desde abajo, se dieron en el contexto d
e la aplicacin de la ley, precisamente ah donde haba resistencia, por eso en la dcad
a de los aos setenta, la toma de tierras, contino siendo la principal forma de luc
ha campesina, en el contexto de las afectacionesexpropiaciones de los fundos, y
fue dirigida contra hacendados y terratenientes. Sin embargo, ello fue un antece
dente, a la reforma de la reforma desde abajo mediante tomas en el contexto de lo
que se ha denominado el fracaso del modelo empresarial asociativo.
28
Esta vez, las tomas de tierras se realizaron a las empresas asociativas. Empez en
el Alto Piura por accin de los comits de campesinos y su respectiva Federacin. En
las comunidades campesinas, las primeras experiencias se dieron en Cusco (Cooper
ativa de Antapampa) a fines de los aos setenta13 y Puno a mediados de los aos oche
nta.
Recuadro A:
Procesos y comunidades campesinas en Cusco. 1960-1980
Ao Dcada de 1960 Acontecimiento Reclamos judiciales de comunidades por la recupera
cin de sus tierras contra los hacendados. Constitucin de la Cooperativa Agraria de
Produccin Tpac Amaru II CAP (38,000 has). Toma comunal del fundo Huaypochico (240
has). 1976 Participantes Federacin Provincial de Campesinos de Anta, incorpora a
Comunidades. Estado: aplicacin de la Reforma Agraria: expropiacin y fusin de 100 pr
edios. Comunidad histrica de Eqqueco-Chacn (1562), con 40 aos de lucha y juicios pa
ra recuperar la tierra entregada a la CAP. Comunidades Campesinas con reclamos h
istricos de tierra despojada. Grupos de campesinos o comunidades no beneficia-das
con redimensin. Las comunidades campesinas de la Pampa de Anta. Dos tendencias e
n curso: tierra comunal-colectiva y parcelacin de los terrenos. Pocos, la empresa
comunal. Rol de Comunidad Liderazgo. Impacto Favoreci debilitamiento del rgimen d
e hacienda.
1971
26 de las 36 comunidades eran socias de la CAP (4190 comuneros) y 1166 feudatari
os. Organizador y ejecutor de la comunidad lder de la pampa de Anta.
Desmovilizacin campesina incluido de la Federacin.
Mayor demanda de las comunidades con ttulo por la tierra y su no entrega a la CAP
. Redimensionamiento oficial de la CAP a menos de 10 mil has con aptitud ganader
a. Generalizacin de tomas en la prov. de Anta y expansin al distrito vecino de Chi
ncheros. Fracaso de la experiencia de Empresa Asociativa Piloto. Fortalecimiento d
e comunidades antiguas, algunos grupos forman comunidad o fusin de algunas comuni
dades.
1977
Tomas de tierras comunales a varios fundos de la CAP. Tomas de tierras por nuevo
s sectores campesinos.
Organizadores ejecutores.
y
Promotor.
1978
1979
Toma de instalaciones y tierra restante de CAP. Constitucin nuevamente de la Fed.
Provincial de Anta.
Lder, organizador y ejecutor.
Fuente: Diego Garca Sayn (1982).
13
Ibid.
29
Ocho aos despus, alrededor de 1 milln de hectreas fueron recuperadas de las SAIS en
Puno por tomas de tierras masivas en las que destacaron las comunidades campesin
as. Las primeras tomas se realizaron por iniciativa de un grupo de comunidades.
Posteriormente, el gobierno emiti el decreto para la re-estructuracin de las empre
sas asociativas de Puno. Ello gener expectativas, muchas parcialidades formaron n
uevas comunidades campesinas para acceder a la tierra. Ante la resistencia siste
mtica que lograba postergar la aplicacin, las antiguas y nuevas comunidades, tomaron
organizadamente los predios de las SAIS, los que finalmente fueron mayoritariam
ente parcelados y minoritariamente integrados, como tierra colectiva, del territ
orio de la comunidad.
Recuadro B:
Procesos y comunidades campesinas en Puno. 1970-1990
Ao Acontecimiento Participantes Estado, los beneficiarios de la reforma agraria y
los excluidos de ella. Rol Comunidad Desmovilizada al inicio y luego lder de org
anizacin de toma de tierras. Impacto Conflictos de las comunidades con las empres
as asociativas (SAIS, EPS), por tanto potencialmente con el Estado. Incremento d
e comunidades reconocidas: de 205 en 1974 se agregaron 283 durante 1975 a 1979.
Incremento de nmero de comunidades y de su rea. A las CC existentes prereforma, se
agregaron comunidades formadas por grupos campesinos, cooperativas agrarias y g
rupos de agricultores sin tierra, a fin de acceder a las tierras.
La reforma agraria cre, en reemplazo de las haciendas, las empresas asociativas.
No alter la entre Dcada relacin comunidades y latifundio: de las CC posean el 12% 19
70 del rea agraria y concentraban el 72% de poblacin rural; las EA el 44% de rea y
con el 18% de poblacin. Contexto de riesgo de contra-reforma as como de desastres
(sequas) 1986: Rimanacuy Reestructuracin de EA en crisis y transformacin en CC. Un
total de 1.8 millones de has transferidas a 700 comunidades. A las 488 CC recono
cidas en 1979, se agregaron 541, durante 1985 a 1989.
Dcada de 1980
Comunidades y parcialidades campesinas, grupos de campesinos, la Federacin Depart
amen-tal Campesina de Puno y los partidos polticos. Gerencias de EA, , socios de
las EA. Gobierno central y gobierno regional.
Tomas e invasiones de tierras impulsadas por las CC y parcialidades campesinas.
Grupos de la CC, con mejores recursos, lucharon por independizarse. ... la comuni
dad fue la mejor forma de poseer un pedazo de tierra sin temor a perderla (p.111)
Nota: EA, empresas asociativas; CC, comunidades campesinas Fuente: Vctor Caballer
o (1992). En: Debate Agrario No. 14. CEPES
30
Si en 1985, existan un total de 542 comunidades en Puno, en el contexto de re-est
ructuracin (1986 a 1993), se agregan un total de 662 comunidades nuevas (como tcti
ca para obtener tierras), ascendiendo la cantidad a 1204 comunidades14. El caso
de Puno presentado en el Recuadro B es ilustrativo de este proceso. Este fenmeno es
el que permite explicar que, en contraste al crecimiento de los indicadores de
las comunidades campesinas y las personas naturales beneficiarias de la adjudica
cin, entre 1979 a 1991, disminuyen los indicadores de las SAIS (Cuadro 5).
Cuadro 5:
Indicadores de adjudicacin a las SAIS en el proceso de Reforma Agraria 1967-1991
Adjudicacin a SAIS Entre 1967 a 1991 (a) Nmero Miles de hectreas Familias 44 % tota
l adjudicado 2% A 1979 (a) 54 % total adjudicado 2% Entre 1969 a 1978 (b) 60 % t
otal adjudicado 4%
1828 36461
21% 9%
2004 47327
23% 12%
2773 60990
37% 18%
Fuente: Ibid Cuadro 4.
Un tercer fenmeno es el crecimiento de las comunidades campesinas en el ltimo lust
ro de la dcada de los ochenta, en particular por la conversin de un sector de grup
os campesinos en el contexto de los Rimanacuy y la legislacin favorable al deslin
de y titulacin comunal.
14
Ricardo Vega (1990.) citado por el Informe de Edgard Rodrguez (2000). Esta fase e
s presentada en el gran proceso histrico de lucha campesina en Puno por Jos Luis R
enique (2004).
31
Los Rimanakuy 86 son los encuentros de presidentes de comunidades convocados por e
l gobierno bajo la presidencia de Alan Garca, en el ao de 1986. Se realizaron cuat
ro Rimanacuy congregando a un total de 2949 presidentes de comunidades campesina
s15 los que se reunieron por macro regiones: 467 del macro norte en la ciudad de
Piura (11.05.1986); 1132 del macro centro en la ciudad de Huancayo (25.05.86);
746 de los departamentos de Cusco y Apurmac en la ciudad del Cusco (junio 1986);
y 604 de los otros departamentos de la macro regin sur en la ciudad de Puno (21.0
9.86). En el Rimanacuy, cada presidente comunal entregaba el respectivo memorial
a la oficina de la Presidencia instalada, la misma que resuma las demandas prior
izadas Estos conversatorios se desarrollaban mediante Grupos de Trabajo sobre lo
s Temas seleccionados, cuyas conclusiones y recomendaciones se exponan en la plen
aria ante el Presidente de la Repblica o su representante, quien al final, clausu
raba el Rimanacuy. Aqu como muestra del ambiente poltico que generaba, la parte fi
nal del discurso de clausura que dirigi el Presidente de la Republica en la ciuda
d de Piura 16. .... Yo les digo aqu, en este evento histrico nunca ocurrido en el P
er, nunca ocurrido en la Repblica, ni en el coloniaje. En esta reunin, por primera
vez, de presidentes de comunidades, vamos a echar las bases de un trabajo. Todo
esto es un proceso de lo que va a ser el despegue de nuestra agricultura, de nue
stra comunidad, de las fuerzas sociales histricas profundas que ustedes tienen en
sus manos. Yo comenc rindiendo homenaje a Rosendo Maqui (...), que nunca existi,
pero que est en todos ustedes, del que todos ustedes participan y que es en nosot
ros inspiracin, la esencia y la fuerza para hacer la revolucin. Vivan las Comunida
des Campesinas del Per, Viva el poder popular; Viva el Per (Alan Garca 1987: 18)
15
16
Tomado de las Conclusiones de cada Rimanakuy, no incluye el realizado en la ciud
ad de Pucallpa que reuni a los presidentes de las Comunidades Nativas. En Centro
de Estudios Rurales Andinos Bartolom de Las Casas (1987) Reproducido de la p.18 del
texto del discurso. En: Centro de Estudios Rurales Andinos (1987)
32
Estos eventos adems, estaban dirigidos a la formacin de Federaciones de Comunidade
s por iniciativa del Presidente de la Repblica y las entidades pblicas regionales,
incentivados con un beneficio adicional de fondos a quienes se inscribieran, as
fue recogido en el siguiente testimonio: Habamos presidentes que no estbamos de acu
erdo por las razones de que nosotros no tenamos el aval de la Asamblea de la Dire
ctiva, cuando menos de delegados en nuestra Comunidad para formar la Federacin de
Comunidades (...). Despus que se form la Federacin, nosotros hemos pasado a recibi
r los comprobantes de cheques y tambin a firmar el Acta de la Formacin de la Feder
acin de Comunidades (...). Entonces mi pregunta fue en qu lugar iba a trabajar la
Federacin de Comunidades, a dnde iba hacer su asentamiento legal. Planteaban que e
ra en CORPIURA. Yo les planteaba que fuera mejor en la FRADEPT por razones de qu
e es un rgano del campesino (...). Ellos dijeron que no (Eulogio Castillo, Preside
nte de la Comunidad Campesina Ignacio Tavara. En: CIPCA: 1988) El impacto del Ri
manacuy unido a la expedicin de la ley general de Comunidades Campesinas y del de
creto para la Titulacin y Deslinde del territorio comunal, gener la formacin de nue
vas comunidades campesinas a partir de la conversin de los Grupos Campesinos, may
ormente adjudicatarios de la Reforma Agraria 17. Esto es lo que en parte explica
ra el crecimiento de los indicadores de las comunidades campesinas a la par de la
disminucin de los indicadores de los grupos campesinos18 (Cuadro 6)
17
18
En el texto de Marcial Huanta (2004) se afirma, incluyendo casos del Cusco, que .
.. las comunidades nacieron masivamente a partir de la dacin de la Ley 24657 (des
de 1987), con el objetivo de recibir dinero del Rimanacuy y para conseguir tierras
gratuitamente de las empresas asociativas i de las cooperativas agrarias; por e
so llevan nombre de Santos i apellido de extranjeros (San Marcos, San Nicols, San
Cristbal, Sondorf, etc (p.138) En el departamento de Piura, esta conversin fue mas
iva, un total de 43 grupos campesinos pasaron a representar el 32.8% del total d
e comunidades campesinas actuales (131), en su mayor parte localizadas en la sie
rra (CIPCA 1988)
33
Cuadro 6:
Indicadores de adjudicacin a los Grupos Campesinos en el proceso de RA 1967-1991
Adjudicacin a SAIS Entre 1967 a 1991 (a) Nmero Miles de hectreas Familias 658 % tot
al adjudicado 23% A 1979 (a) 756 % total adjudicado 27% Entre 1969 a 1978 (b) 74
3 % total adjudicado 44%
1036 31094
12% 8%
1224 37625
14% 9%
1586 43922
21% 13%
Fuente: Ibid Cuadro 5
Por otra parte, es importante destacar as mismo que las Conclusiones grupales de
los Rimanacuy presentan informacin valiosa temtica de las problemticas y alternativ
as priorizadas por los representantes de ms del 60% de comunidades campesinas del
Per, en la fase final de los gobiernos reformistas, de una constitucin protectora
del rgimen de comunidades campesinas y de la persistencia de organizaciones naci
onales campesinas con representacin numerosa de comunidades campesinas en diversa
s regiones y a nivel nacional. Sin embargo, a pesar de la importancia del proces
o de reforma agraria desde arriba y desde abajo as como el impacto de los Rimanacuy,
en la tendencia de crecimiento sostenido de las comunidades campesinas, hay otro
s procesos que influyen en esta tendencia a largo plazo, y en el an lento pero au
mento de las comunidades en la dcada del noventa hasta hoy. Entre los ms important
es, la creciente de integracin de la produccin campesina a los mercados y el de la
municipalizacin del pas, son procesos que han impulsado en muchos casos la conver
sin de los Anexos comunales en comunidades campesinas autnomas reconocidas, para a
provechar las ventajas principalmente econmicas.
34
Comunidades Campesinas: debilitamiento institucional y descampesinizacin
Las comunidades campesinas, tal como las conocemos ahora, no fueron tales, son u
na expresin histrica de la evolucin- continuidad, cambios y desafos de desarrollo -
de la institucin original y frecuentemente denominada como Comn de indios en la poca
pre-republicana, posteriormente Comunidad Indgena hasta la dcada de los aos sesenta,
y recientemente Comunidad Campesina a partir del fin de la oligarqua peruana, en el
gobierno militar reformista presidido por Juan Velasco Alvarado. En este captulo
asumimos la hiptesis de que la Comunidad, es una institucin, que teniendo caracte
rsticas bsicas que la definen, stas evolucionan mediante procesos diferenciados que
estn vinculados a las historias regionales y no slo a la historia nacional. A par
tir del anlisis de diversos estudios referidos en el Recuadro C, se distingue esque
mticamente cuatro perodos de evolucin institucional de las Comunidades durante el s
iglo XX:
(i)
De las comunidades indgenas, con el resurgimiento de la utopa poltica de autonoma tni
ca-territorial en tiempos de ofensiva terrateniente y emergente gobierno con ses
go indigenista. Utopa que acompa las intensas movilizaciones y luchas cruentas en e
l sur andino, con reminiscencias hasta la dcada de los cuarenta. Lo distintivo de
este perodo es el carcter tnico, no slo del perfil frecuente de su poblacin sino tam
bin de sus reivindicaciones econmicas, polticas y culturales; persiste el sentido d
e pertenencia y estima personal bsico como indgena comunero. Localizadas e interactu
ando en espacios locales de economa semi-mercantil integrados a economas regionale
s y mundiales emergentes.
35
(ii)
De las comunidades indgenas en transicin a su campesinizacin, con la generalizacin a
nivel nacional de la lucha legal y directa mediante las tomas de tierras, en ti
empos de oligarqua y enclaves transnacionales. Tomas dirigidas contra el rgimen te
rrateniente y su expresin poltica el gamonalismo, desde los aos cuarenta hasta los se
senta. Lo distintivo de este perodo, es que estas luchas estn orientadas a lograr
una mayor y mejor integracin de las comunidades y comuneros a la economa poltica re
gional y nacional; emerge fuertemente la reivindicacin de pertenencia a la cultura
nacional en deterioro de la pertenencia a la cultura indgena en las nuevas generaci
ones, cada vez ms con poblaciones mestizas. La migracin rural de las comunidades a
las ciudades, una mayor participacin de las familias comuneras a los mercados, e
n calidad de pequeos productores independientes, y a la educacin escolarizada (eme
rgencia de escuelas rurales) entre otros lo evidencian. Del fortalecimiento de l
as comunidades campesinas y la comunalizacin , como tales, en tiempos de reformis
mo estatal poltico y agrario en particular. Recuperacin y uso mixto de las tierras
privado fundamentalmente de las tierras agrcolas y comunal de las tierras no agrc
olas profundizando y reformando la reforma, y su integracin institucional y ciudada
na constitucionalmente reconocida - a la vida poltica regional y nacional, durant
e los aos setenta hasta los aos noventa. Lo distintivo de este perodo es que la eco
noma campesina mercantil de las familias comuneras y no comuneras, y sus respecti
vas parcelas privadas de produccin comercial - motorizan la dinmica de la economa p
oltica comunera de las funciones de regulacin de uso de los recursos y servicios pb
licos as como de las relaciones de poder entre la organizacin comunal y las organi
zaciones funcionales emergentes, en el territorio de la institucin comunidad. Es
en este perodo que Alejandro Diez
(iii)
36
encuentra que en la sierra norte est en curso un proceso de comunalizacin, refirind
ose a la emergencia de diversos grupos campesinos, asociaciones, comunidades y r
ondas campesinas incluidas que: (...) seran entonces producto de la misma fuente:
la movilizacin en torno a intereses comunes sentidos colectivamente. Sus diferenc
ias provendran de estadios diversos en su institucionalizacin, condicin en la cual,
la comunidad tiene una reconocida ventaja establecida histricamente (1999: 338)
(iv) Del debilitamiento institucional de las comunidades campesinas y emergente
descampesinizacin comunera. En este perodo, es difcil una generalizacin incluso esqu
emtica, por la importancia de procesos especficos regionales y no slo de las determ
inaciones macro nacionales, desde los aos ochenta hasta la actualidad. Si bien la
tendencia de desarrollo puede ser semejante, los procesos que lo han dinamizado
y dinamizan actualmente, son diversos. Durante las ltimas dcadas de fin de siglo,
las zonas comuneras campesinas del pas han atravesado proceso diferenciados, par
a empezar, algunas macroregiones como el centro y sur andino, fueron escenarios
de la violencia poltica armada durante un perodo que vara entre los 6 a 13 aos; mien
tras que la macroregin norte no atraves en esa magnitud ni intensidad dicho proces
o. Como veremos ms adelante estos procesos y los activados por la insercin a la gl
obalizacin neoliberal, aceleraron especialmente lo que a modo de hiptesis denomina
dos como tendencia al debilitamiento institucional y emergente descampesinizacin
de las comunidades o la crisis comunal actual. En el marco de este esquema general
, es necesario distinguir procesos diferenciados entre aquellas zonas comuneras
que fueron o no escenarios de la guerra interna.
37
As tenemos, procesos de desarrollo de las comunidades campesinas en las zonas and
inas centrales que se convirtieron en escenarios de guerra interna con el proces
o de violencia poltica armada, especialmente de los departamentos de Ayacucho, Ap
urmac y Huancavelica, en ese orden de importancia. Precisamente este espacio sur-
centro andino, de menor desarrollo humano a nivel nacional19, fue el principal e
scenario de la violencia poltica durante 13 aos. Ayacucho, Apurmac y Huancavelica e
n primer orden. Esta correspondencia entre zonas comuneras y zonas de mayor viol
encia, es tratada justamente en la sexta conclusin general de la Comisin de la Ver
dad y Reconciliacin: La CVR ha podido apreciar que, conjuntamente con las brechas
socio-econmicas, el proceso de violencia puso de manifiesto la gravedad de las de
sigualdades de ndole tnicocultural que an prevalecen en el pas. Del anlisis de los te
stimonios recibidos resulta que el 75 por ciento de las vctimas fatales del confl
icto armado interno tenan el quechua u otras lenguas nativas como idioma materno (
CVR 2003: 10) Entre los principales impactos de importancia que el proceso de vi
olencia poltica armada gener y que constituyen el punto de partida heredado, tenem
os:
Un primer impacto, la fragmentacin socio-territorial de las comunidades campesina
s y ruptura sistemtica del proceso de gobierno y del quehacer comunal y comunero,
restringido a la sobrevivencia. El proceso de violencia poltica que afect princip
almente a los territorios de la denominada mancha india, los departamentos ms comun
eros del centro y sur andino. Muchas comunidades madre terminaron de dividirse en
comunidades hijas como estrategia para la sobrevivencia en tiempos en que reunirse e
ra un indicador de rebelin para el grupo terrorista de Sendero Luminoso y de terrori
smo para las fuerzas del orden, en las zonas de emergencia.
19
De acuerdo a los ndices de Desarrollo Humano departamental estimados por Fernando
Eguren, Jannet Cano y Alberto del Aguila (1997) se localizan en los siete ltimos
grados, exceptuando a Junn.
38
39
Generando en la etapa post violencia, una mayor fragmentacin y un debilitamiento
del poder comunal, encontrndose frecuentemente una indefinicin o conflicto de pode
r entre los presidentes de Rondas o Frentes de Autodefensa, los tenientes gobern
adores y los presidentes de la comunidad, as como un clima de desconfianza. Hay u
na mayor fragmentacin de grupos de inters debilitando una gestin conjunta (Cuadro 7
).
Simultneamente, el despoblamiento de las comunidades campesinas con la migracin ha
cia (i) las comunidades de la zona baja en calidad de refugiados; (ii) hacia la
capital provincial y departamental formando nuevos asentamientos humanos o aumen
tando la poblacin de los antiguos, todos ubicados en las zonas urbano marginal; y
(iii) hacia una ciudad intermedia principalmente de la costa.
Este fenmeno de despoblamiento, pasado el perodo de violencia, se convirti parcialm
ente en el retorno de un sector de mujeres y varones comuneros a sus tierras, lo
que dio lugar a dos nuevas categoras de comuneros, con los respectivos conflicto
s por uso de los recursos, Comunidades o comuneros/ as resistentes y Comunidades o
comuneros/as retornantes. De un total de 600 mil personas que abandonaron su pueb
lo y emigraron, el 69% era originario de Ayacucho (45%), Apurmac (11%) y Huancave
lica (13%), sin embargo en el primer caso un 60% emigr dentro del departamento en
contraste a los otros dos casos donde el 74% y 63% respectivamente emigraron fu
era del departamento20.
Asociado al fenmeno anterior, la creciente integracin ruralurbana de la dinmica ins
titucional y familiar de las comunidades campesinas que se expresa en tener un pi
e en la comunidad y otro pie en la ciudad, diversificando de este modo residencia d
e la familia extensa, ingresos y mercados (productos, servicios, mano de obra),
pertenencia a organizaciones y ejercicios de cargos, as como cultura y expectativ
as de vida urbana. Fenmeno que como veremos ms adelante responde
20
Fuente: Data del PAR citada en el Ensayo Reconstruccin institucional y desarrollo
local despus de la guerra interna en el Per (Ral Lizarraga Bobbio 1999)
40
Cuadro 7:
Cambios institucionales en los mbitos afectados masivamente por la violencia
Organizacin local
Origen
Funciones Defensa frente a grupos terroristas y abigeos.
Posicin local actual Coordina con la Comunidad (Rondas en el macro norte) o est en
conflicto de poder con la directiva comunal (Comits en el macro centro). Relacin
directa con la municipalidad y cuenta con apoyo del teniente gobernador y del pr
esidente de la comunidad campesina. Relacin directa con la entidad pblica o la ONG
respectiva.
Rondas o Comits de Autodefensa
Nueva
Organizaciones sociales de mujeres
Nueva
Distribucin apoyo alimentario y acceso a mdulos de apoyo tipo proyectos de capacit
acin o productivos de las ONG. Ncleo ejecutor de Foncodes o Comits de Pronamachcs,
Organizaciones de usuarios de Proyectos productivos, econmicos o sociales de las
ONG. Debilitadas en su gestin/ regulacin del uso de los recursos tierra/agua y de
proyectos locales. Organizacin de instituciones de usuarios afectados o potencial
mente afectados por proyectos de inversin minera metlica frecuentemente.
Organizaciones de usuarios de proyectos
Nueva
Comunidades campesinas
Antigua
Autoridad comunal visible en el Anexo, visible/invisible en el Distrito, invisib
le en la Regin y la Nacin. En conflicto por uso de la tierra, entre los intereses
agrarios de las comunidades y los intereses mineros de las transnacionales. Apoy
a al agro, la Coordinadora Nacional de Comunidades Campesinas del Per Afectadas p
or la Minera. Confederacin Campesina del Per con mayor influencia en el sur andino.
Socie-dad Nacional de Criadores de Vicuas, con mayor influencia en el centro and
ino.
Frentes de Defensa ante amenaza socio ambiental
Reciente
Gremios Campesinos
Antiguos
Influencia poltica en las decisiones y acciones del gobierno nacional.
Fuente: elaboracin propia.
41
Recuadro D:
Proceso e impacto de la violencia poltica armada en zonas de comunidades en Ayacu
cho y Apurmac.
AYACUCHO ZONAS DE COMUNIDADES
1980 a 1982 ETAPAS DEL PROCESO DE VIOLENCIA POLITICA ARMADA SL con apoyo de jvene
s rurales desaloja a las fuerzas policiales de las reas rurales de las provincias
del norte. Las FFAA asumen el control poltico-militar e inician una represin indi
scriminada. SL ha iniciado la construccin de zonas liberadas reemplaza a las autori
dades comunales por jvenes senderistas; obliga a la produccin colectiva y slo para
el autoconsumo y para el partido; prohibe las ferias, ajusticia a todo poder y a
todo desobediente. al quedar entre dos fuegos, todos los comuneros que podan huan.
Las FFAA, pasan a una represin selectiva, se acercan y apoyan a las rondas campes
inas, las entrenan militarmente, mientras que el grupo terrorista intensifica su
presin a los campesinos para incorporar ms jvenes, ms vveres y ms apoyo militar; y ej
erce violencia contra las rondas. En el contexto de la crisis econmica nacional y
la prolongada sequa 1989-1990, las rondas se multiplicaron y expulsaron a SL de
muchas zonas en 1991-1992. SL traslada su eje de accin a Lima. 1980 a 1982
APURMAC-ZONAS DE COMUNIDADES
Proselitismo restringido.
19831988
198384
Fuente de Ayacucho: Carlos Ivn Degregori (1996)
Chincheros y Andahuaylas: los campesinos en medio del conflicto armado. SL se re
pliega por su precaria llegada a los campesinos comuneros con experiencia organi
zativa y poltica (40 mil movilizados 1974) as como una integracin dinmica al mercado
as como por la dura represin militar y policial. SL en 1985 se repliega y traslad
a.
Fuente de Apurmac: Eduardo Contreras (1991)
19891993
19851990
SL se traslada a Aymaraes, Antabamba y Grau, zona ms aislada, menos integrada al
mercado, sin la experiencia organizada de las tomas de tierras, tiene ms acogida
y la convierte en su zona de reclutamiento de cuadros polticos. Periodo profundamen
te doloroso.
42
AYACUCHO ZONAS DE COMUNIDADES
La institucin comunidad se desestructur y minimizo. La organizacin y gobierno terri
torial de las comunidades fue eliminada: se restringi a los resistentes y su ento
rno, a la representacin institucional en comunidades refugiadas en las zonas baja
s; desapareci con el despoblamiento de las mismas y dispersin en ciudades. El ento
rno de los resistentes fue la cultura de la violencia, el temor, Situa- el desar
raigo comunal, la cin en profunda desconfianza y del 1998 destacado rol de la muj
er. El de los desplazados retornantes influenciados por la cultura urbana y come
rcial. La organizacin comunal fue sustituida por las rondas campesinas y/o comits
de autodefensa nombrados por olas FFAA. Posterior a la violencia, las autoridade
s comunales y dirigentes de organizaciones de madres se subordinan a la autorida
d del presidente de ese Comit, se produce un reordenamiento tambin de asentamiento
poblacional y de diversificacin econmica con mayor migracin estacional a la selva.
APURMAC-ZONAS DE COMUNIDADES
Comunidades campesinas seriamente afectadas: despoblamiento por el acelerado pro
ceso migratorio principalmente de jvenes a la ciudad de Abancay (los inmigrantes
representan casi un tercio de la poblacin de los asentamientos humanos) quienes v
isitan sus comunidades al inicio del calendario agrcola. La motivacin es el estudi
o y el trabajo en un contexto de drstico repliegue de servicios pblicos y Situa- r
estriccin de espacios y cin en derechos democrticos. La familia 1990 extensa contina
residente en la comunidad. La familia nuclear migrante en un 79% no tiene expec
tativa de retornar.
IMPACTO DE LA VIOLENCIA
Fuente de Ayacucho: M. Castillo (2000) Fuente de Apurmac: Eduardo Contreras (1991
) M.Castillo (2000)
Nota: SL, sendero luminoso partido poltico terrorista; FFAA, fuerzas armadas. Ela
boracin: Marlene Castillo. CEPES. Diciembre 2004
tambin a un proceso de mayor integracin al mercado interno urbano creciente especi
almente en la ltima dcada.
En este perodo, emergi el liderazgo y ejercicio de cargos de autoridad por seoras m
ujeres, quienes jugaron un rol central en las comunidades resistentes y, en el c
aso de las retornantes, destacaron en las organizaciones sociales de los barrios
urbano marginales de la capital adonde migraron. La persistencia de la migracin
temporal del esposo, en pocas de menor labor
43
agropecuaria, a zonas de selva, facilita el crecimiento de esta tendencia. Emerg
encia que incluye a jvenes lderes: ... En numerosas ocasiones, ante la destruccin de
redes sociales tradicionales y el asesinato masivo de dirigentes, las mujeres a
sumieron nuevas responsabilidades (...). Dirigentes jvenes reconstruyeron muchas
de las comunidades ms afectadas y en el proceso de retorno de muchos desplazados
se pudo comprobar que muchas comunidades haban sido capaces de resistir a la viol
encia a travs de la autodefensa y tambin con alternativas de paz y procesos de mic
ro-reconciliacin (161 Conclusin del CVR: 43). Este proceso es ilustrado en el Recua
dro D para los dos departamentos ms afectados por la violencia. Ese derrotero hubie
ra sido el de Puno 21 , el departamento de mayor concentracin de comunidades camp
esinas en el Per; sin embargo, a diferencia de los anteriores, el proceso fue neu
tralizado y Sendero Luminoso derrotado finalmente, con la participacin protagnica
de los actores locales comunidades, organizaciones campesinas, Iglesia sur andin
a, los partidos polticos de izquierda desde mediados de la dcada de los aos ochenta
hasta los inicios de los aos noventa. En contraste, encontramos diferente curso
de desarrollo en las zonas de la macroregin norte, donde las comunidades campesin
as en lo fundamental continuaron sus procesos sin mayor interrupcin (en el mismo
perodo que en el centro y sur andino se expanda y profundizaba cruentamente la vio
lencia poltica armada), especialmente de los departamentos comuneros como Piura y
Ancash. El Recuadro E ilustra el caso de la Comunidad Campesina San Juan Bautista
de Catacaos (CCSJBC), cuyo territorio abarca la mayor parte de 5 distritos del Ba
jo Piura y es la de mayor poblacin en el pas, con las siguientes conclusiones: La
dcada de los aos ochenta, para estas comunidades campesinas y las familias comuner
as, de estos mbitos,
21
Esta lucha histrica, cuyo escenario principal fue el altiplano, es presentada en
la reciente publicacin del historiador Jos Luis Renique (2004).
44
existan oportunidades econmicas aprovechables, particularmente para las familias i
ntegradas al mercado de productos agrcolas de consumo masivo urbano y de exportac
in (crdito agrario) o las comunidades que estaban mejor organizadas y con mayor in
cidencia poltica a propsito de los Rimanacuy (Fondos por comunidad distribuidos, c
onformacin de empresas comunales). A partir de 1987 existan oportunidades legales
- Ley General de Comunidades Campesinas No. 24656 y Ley de Deslinde y Titulacin d
el Territorio de las Comunidades Campesinas No. 24657 aprovechables, en particul
ar la segunda, para resolver los conflictos intercomunales o entre comunidades y
terceros, mediante el deslinde y la titulacin de su territorio comunal, garantiz
ando as la integridad territorial. Las que lamentablemente no aprovecharon las co
munidades de Catacaos, de Sechura y de Olmos, principalmente. Tambin es el perodo
de crecimiento de las Rondas Campesinas al interior de las Comunidades Campesina
s y en zonas sin comunidades. En el caso del departamento de Piura, en la III Co
nvencin Departamental de Rondas Campesinas, participaron representantes de un tot
al de 136 comits de Rondas, de las cuales 111 eran de Comunidades, localizados en
25 distritos del ese departamento (CIPCA 1988: 12), en lucha contra el abigeato
y las malas costumbres. El impacto de la hiperinflacin y de las medidas de ajuste
econmico neoliberal seguidas, afectaron a las comunidades con unidades econmicas c
omerciales (como fue el caso de Catacaos) y a las familias con produccin agrcola s
ensible al cambio de los precios relativos (de producto versus de insumos/ servi
cios) y dependiente del crdito agrario (retirado en 1992), como fue el caso de la
pequea produccin algodonera de miles de familias comuneras de Catacaos. En alguna
s zonas, como en el Bajo Piura donde las Cooperativas Comunales de Trabajadores
(CCT) se concentraban, la reforma campesina de la reforma agraria fue tarda en rela
cin al curso general, y acelerada por el nuevo entorno macroeconmico y la crisis i
deolgica y de partidos polticos a nivel nacional. Curso que analiza Edgardo Cruzad
o (2002):
45
A inicios de los ochenta con la llegada de la democracia se inici el proceso de fl
exibilizacin en el asunto de las tierras, se promulg la Ley de Promocin y Desarrollo
Agrario (DL No 2, del 25 de noviembre de 1980) que entre otras cosas marca un pr
imer camino a la disolucin y o liberalizacin del agro colectivista que dejaba la Ref
orma: las unidades asociativas contaban con la primera herramienta para iniciar
el proceso de individualizacin de la tierra (la parcelacin). Este proceso de parce
lacin se acelera en el gobierno de Alan Garca y en el caso de Catacaos concluye co
n la crisis agraria y la disolucin de la banca fomento (en 1992 entra en crisis l
a unidad modelo, la Cooperativa Comunal Abrahan Negri Ulloa) (Ibid: 11) Iniciados
los noventa la comunidad se enfrento a la crisis generalizada de la agricultura
y la quiebra de la mayor parte de los servicios que brinda asociados a esta acti
vidad (slo queda intacto el programa de Salud). Por otro lado, la llegada del neo
liberalismo traa consigo el quiebre ideolgico que se potenciaba con la poltica auto
ritaria de Fujimori que minaba cualquier organizacin de la sociedad civil que pud
iera reaccionar (2002: 9) En medio de esta crisis econmica de la Comunidad, que de
tanto en tanto perda cada uno de sus activos, se realiza un proceso electoral en
el que resulta elegida por primera vez la lista blanca. Para 1993 la crisis poltica
de la izquierda, especficamente de Izquierda Unida en 1989, haba dejado una lista
verde dividida y desligitimada socialmente. Por estos aos empiezan los pedidos de
los Comuneros, especialmente cooperativistas de ttulos de propiedad que permitier
an acudir al sistema financiero privado para obtener crditos, la lista elegida of
rece, informalmente en la campaa, la titulacin individual de las tierras comunales
(Ibid: 31).
Finalmente, una tendencia general que se evidencia con mayor fuerza en la dcada d
el noventa en adelante, es la diversificado de los mercados a los cuales se inte
gran las unidades productivas familiares.
46
Recuadro E: Procesos y comunidad campesina de Catacaos (Piura). 1970-1990
Participantes Rol de Comunidad Impacto
Ao
Acontecimiento
Dcada 1940 a 1968
En 1946, 1963, 1964 y 1968: grandes invasiones reivindicatorias de las tierras c
omunales, compradas por el cura Mori en 1645 para sus indios, apropiadas por la
compaa irrigadora, reprimidas por el gobierno/ tropa.
Miles de comuneros de la ciudad de Organizador y conductor:1965: Catacaos, de lo
s caseros de la margen dirigencia elegida por 1,653 comuneros. izquierda y de la
zona del Talln.Gobiernos de Bustamante y Rivero, y de Belande.
Presin por la aplicacin de la reforma agraria que devuelva las tierras a la Comuni
dad San Juan de Catacaos, propietaria de los terrenos. Octubre 1969: Piura fue d
eclarada primera zona de reforma agraria.
1969-1973
1970: inicio de expropiacin de tierras de grandes haciendas. 1969 a 1972: lucha c
ontra el modelo del gobierno militar de adjudicacin de tierras. Formacin de las pr
imeras Unidades Comunales de Produccin, UCP, en tierras recuperadas por accin comu
nal a la Irrigadora.
Dirigencias y comuneros de la CCSJBC Conductor de lucha, promotor de las Gobiern
o Militar con SINAMOS.Ca UCP, gestin legal. Irrigadora (Hilbck) y Grupo empresaria
l Calixto Romero y Ca dueo de 2 haciendas.
Expropiacin de la casi totalidad de las tierras de los hacendados y en 1973 su ad
judicacin a la Co-munidad, mediante contrato: 10,272 has con plantaciones,instala
ciones Construcciones, maquinarias y ganado. Transferido a las nuevas Cooperativ
as Comunales, CCT.
1974-1989
Comuneros por adjudicacin en 9 CCT, ocupan 1/2 tierra cultivada; comuneros histricos,
marginados por la reforma, con 1/3 del rea; y comuneros militantes en 115 UCP. Los
dos ltimos tipos con boleta de posesin renovable anualmente. Residentes en 53 Anex
os en los 5 distritos del territorio comunal.
Comunidad organiza la defensa gremial de algodoneros cataquenses (socios de CCT,
de UCP y minifundistas). Con servicios productivos, Programa de Salud-red de pr
omotores y parteras en 50 caseros. En 1978 dirigencia elegida por ms de 19,000 vot
os de 21,194 electores empadronados correspondiente a poblacin de 47,401 personas
Dirigencia con representacin plural de los tipos de comuneros.
Comunidad como actor regional interlocutor del Estado y de terceros. Forma parte
del ncleo de organizaciones lderes miembros de la Federacin Regional de Piura y Tu
mbes (FRADEPT).
1990-1991
Contina la comunidad con programa de apoyo tcnico con crdito y comercializacin de al
godn. Listas electorales de ex IU divididas. La comunidad sigue liderando las luc
has gremiales. Se interrumpen las reuniones de concertacin por desacuerdos de lin
deros e intransigencias de las direcciones comunales.
Crisis econmica y poltica comunal en el contexto de impacto del ajuste econmico, la
divisin de la Izquierda Unida, IU, y la expansin de la violencia poltica en la cos
ta norte. Inicio de reuniones intercomunales para deslinde del territorio comuna
l con las comunidades de Olmos, de Sechura, San Lucas de Coln y San Francisco de
Paita.
Comunidad con deudas por prdida en la comercializacin. Presin por titulacin de los s
ocios de una parte de las CCT. Inmovilizacin comunal frente a la toma y asesinato
de Sendero Luminoso en Cucungar (distrito Cura Mori).
47
Nota: CCT, Cooperativa Comunal de Trabajadores; UCP, Unidad Comunal de Produccin.
Fuente: Bruno Revesz (1992). En: Debate Agrario No. 14. CEPES
En 1964, Dobyns, citado por Urrutia (1994), encontraba que los resultados de la
informacin de la muestra de comunidades trabajada, indicaba que en ms del 90% de l
as comunidades campesinas encuestadas se venda productos agropecuarios o se dispo
na de ingresos provenientes del trabajo de los comuneros fuera de su territorio.
De tal modo, que el origen de los ingresos monetarios predominantes en el ingres
o total familiar de las comunidades campesinas se diversifican dentro y fuera de
l predio agropecuario, con la respectiva divisin del trabajo familiar segn mercado
de productos, de fuerza de trabajo y de servicios. Hasta el punto, que la canas
ta alimentaria familiar puede depender desde un poco ms del 10% al 60% de la prod
uccin autoconsumida, por ejemplo en las comunidades del corredor andino cafetaler
o de Piura, segn sea el estrato econmico de la familia comunera, ms o menos proleta
rizada o ms o menos de pequea produccin comercial, con o sin riego22. Esta tendenci
a mercantil se ha robustecido con el crecimiento sostenido de las ciudades inter
medias, por efecto directo de la migracin de los entornos urbanos y rurales regio
nales. En el ande central, acelerado por efecto del proceso de violencia, y en tr
minos generales, como expresin del crecimiento de la economa de mercado, especialm
ente del nuevo contexto de insercin de la economa nacional a la globalizacin econmic
a financiera, con la respectiva desregulacin de los mercados en un contexto de de
manda urbana creciente por alimentos de origen agrario. El aumento de la poblacin
de las capitales provinciales, departamentales y las ciudades de economas region
ales constituye un crecimiento de la demanda urbana de alimentos e insumos de or
igen agrario, as como de servicios poco calificados accesibles a los segmentos ru
ral-urbanos de las familias campesinas y comuneras. Las altas tasas de crecimien
to de las ciudades intermedias cuyo entorno es rural y rural comunero as lo indic
an (Cuadro 8).
22
Segn resultados de encuestas y de Talleres sobre Seguridad Alimentaria (PIDECAFE
2001)
48
Cuadro 8:
Crecimiento de la poblacin en la sierra y las principales ciudades del Per
EVOLUCION POBLACION SEGN ESPACIO 1985 Miles de habitantes 16,783 100% 3,993 100%
1,686 100% 1994 Miles Pobre Pobre de Relac% habitantes Relac% 41,6% 49,2 36,4% 2
2,763 136% 5,254 132% 2,936 174% 53,4% 64,7% 51,6% 2000 Miles de habitantes 25,6
25 153% 5,743 144% 3,234 192% CIUDADES PROXIMAS Tasa Miles Crec. Ciudad de Pobre
principal 2000 habitantes % Relac% 54,1% 65,5% 44,3% 8 Arequipa Cusco Juliaca P
uno Tacna Huancayo Ayacucho Ica 2137 8% 662.6 290.4 188.4 105.4 234.2 330.7 129.
8 195.5
PER SIERRA RURAL SIERRA URBANA
3,23 2,75 4,75 2,33 4,76 4,8 3,02 3,6
Fuente: Data Instituto CUANTO, Anuario Estadstico Per en nmeros 2001 (INEI 2002), cit
ado en el Informe sobre Negocios Rurales- Coordinadora Rural 2001-2002 (M. Castill
o 2002)
Por otra parte, con la inmigracin de familias andinas a las urbes, incluida Lima
Metropolitana, se ha diversificado el patrn de consumo urbano con la inclusin de p
roductos andinos, los que son abastecidos mayormente tanto por pequea produccin co
mercial como produccin familiar de comuneros (Cuadro 9) en los departamentos que
concentran la mayor cantidad y rea de comunidades campesinas.
Cuadro 9:
Principales cultivos provenientes de mbitos con mayor % de comunidades campesinas
2000
Departamento
TOTAL TONELADA
Papa 3,273,816 100% 48% 13% 6% 4% 7% 5% 12%
Olluco, Oca Mashua 299,000 100% 57% 13% 5% 6% 6% 12% 15%
Maz amilceo 281,101 100% 43% 6% 9% 5% 13% 10% 1%
Leguminosas Kiwicha, Quinua Trigo, Cebada grano Caihua grano 342,072 100% 44% 17%
13% 3% 3% 4% 4% 35,552 100% 91% 6% 1% 5% 3% 7% 69% 375,173 100% 45% 11% 9% 6% 6
% 7% 7%
Total % Subtotal Junn Huancavelica Ayacucho Apurmac Cusco Puno
FUENTE: Compendio Estadstico Per 2000 (INEI 2001). En base a cuadro Produccin de los
principales cultivos segn departamentos. 2000.
49
Comunidades y comuneros/as: crisis actual y oportunidades con la descentralizacin
Las Comunidades Campesinas se siguen caracterizando como una organizacin poltica-t
erritorial especialmente en los espacios de precaria presencia estatal. Por una
parte, sigue conservando algunas funciones de regulacin colectiva del uso y la as
ignacin de cada vez menos recursos y servicios en el territorio de propiedad comu
nal frente al Estado y terceros; pero que por otra parte, sigue conservando un s
emi-mercado de la tierra de posesin o propiedad familiar restringida frecuentemen
te a la compra-venta entre comuneros/as, cuyas racionalidades econmicas transitan
principal y diferenciadamente entre la produccin familiar campesina y la pequea p
roduccin comercial. En un balance de su situacin actual, Ramn Pajuelo (2000) resume
la hiptesis de Rodrigo Montoya en los siguientes trminos: (i) las comunidades enf
rentan una situacin de desestructuracin, como resultado de un largo proceso histric
o antiandino y anticomunal, en el que el impacto del Estado y la expansin mercant
il capitalista han vuelto predominante una estructura agraria parcelaria contrar
ia a la estructura de la comunidad., y (ii) hay un proceso de diferenciacin que s
e expresa en la existencia de comuneros ricos y pobres, en su base se encuentra
la dinmica de la actividad comercial, los servicios de transporte y complementari
amente en la propiedad de mayor o menor ganado y acceso a la tierra. Para Gonzles
de Olarte (1994), existe una determinacin econmica sustantiva a la persistencia d
e la institucin comunidad campesina: Existe economa comunal dentro de una comunidad
campesina cuando la organizacin de la produccin y trabajo se efecta mediante un sis
tema de interrelaciones entre las familias comuneras, teniendo como resultado, p
ara estas familias un efecto comunidad, es decir, un conjunto de beneficios econmic
os (productivos, ingresos y bienestar) superiores al de las familias campesinas
individuales (1984: 19).
50
Esta determinacin conlleva una racionalidad campesina, de tal modo, que encontram
os comunidades campesinas ms prximas a lo sostenido por Gonzles de Olarte (1994): Un
a de las caractersticas bsicas del comportamiento econmico campesino es su capacida
d de combinar actividades privadas y colectivas, para obtener mejores resultados
. El uso privado de las tierras de cultivo durante el perodo agrcola y su uso cole
ctivo para el pastoreo despus de la cosecha, son un ejemplo de este comportamient
o. Sin embargo, ello no sera posible sin la existencia de la comunidad como insti
tucin econmica que fija y hace cumplir las normas para el uso de recursos, tierras
, pastos, agua u otra infraestructura. Dicha organizacin surge de la necesidad ca
mpesina de obtener mejores y ms seguros resultados econmicos (...) para administra
r los bienes pblicos y para servir de seguro de supervivencia a travs de mecanismo
s redistributivos (1994: 336). Tambin nos podemos encontrar con otro proceso: comu
nidades con creciente descampesinizacin, es decir, comunidades con comuneros cada
vez menos campesinos, cada vez ms pequeos productores comerciales competitivos: ..
. los campesinos se mueven en la frontera del mercado en combinacin con otras ins
tituciones, la comunidad, el gobierno y las organizaciones no gubernamentales, q
ue hacen por ellos lo que no puede hacer el mercado. De ah que su articulacin e in
tegracin sea un proceso de abandono de instituciones no mercantiles, como la comu
nidad o la asistencia estatal, cuando sus recursos y capacidades les permiten pa
rticipar competitivamente en los mercados (1994: 332). Sin embargo, no hay que ol
vidar una visin ms integral de su mltiple rol institucional, lo que ha sido subraya
do por Fernando Eguren (1993): (i) han cumplido funciones defensivas de sus iden
tidades culturales como de su territorio; (ii) muchas de ellas hoy organizan de
manera colectiva el ciclo agrcola; (iii) han cumplido un papel importante en la m
odernizacin de la
51
sierra frente a la desatencin del Estado: construyendo vas de comunicacin y obras d
e infraestructura productiva, educativa y de salud; (iv) han cumplido y an cumple
n un papel importante en la construccin del Estado nacional en las reas rurales: s
u conversin en distritos, comunidades nuevas para formar parte de esta red instit
ucional del pas; y (v) contribuyen a sostener un Estado en las zonas de emergenci
a militar. La crisis actual de las Comunidades Campesinas compromete a la instit
ucin y a la identidad poltica comunal. Por una parte, consiste en la minimizacin de
sus competencias y funciones estratgicas como institucin territorial representati
va y de concertacin de los diversos grupos de inters de los y las comuneros/as en
la regulacin del uso de los recursos naturales del territorio comunal, de la defe
nsa de los derechos de las familias comuneras ante terceros y de la defensa de l
a integridad territorial esta vez frente al Estado, en su rol de agente promotor
de la gran inversin privada. Por otra parte, consiste en la creciente sustitucin
de la identidad comunal histrica territorial por una identidad funcional rural ur
bana al interior de las comunidades y urbana rural, fuera de ellas, en los barri
os o ciudades de las familias comuneras emigrantes. Es frecuente actualmente con
statar lo que Jos Portugal ya lo haca a fines de la dcada de los aos ochenta y que an
persiste en el escenario territorial comunal: (i) existencia de conflictos entr
e autoridades del poder ejecutivo nacional y las comunidades, principalmente por
la jurisdicciones de sus funciones; (ii) cierta coordinacin cuando las autoridad
es municipales, polticas o judiciales son comuneros; (iii) en el 97% de las comun
idades existen autoridades polticas, en el 77% autoridades municipales o locales
y slo en el 56% hay autoridades judiciales; y (iv) los representantes de organism
os estatales o instituciones privadas con acciones de promocin o desarrollo, desl
igados de la autoridad comunal, con su propia esfera de accin, limitada a sus int
ereses, que por su actividad no coordinada crean confusin, conflicto y desorden e
n la vida institucional de la comunidad, deterioran el sistema de autoridad comu
nal en perjuicio del ordenamiento general y la posibilidad de un desarrollo armni
co e integral.
52
Hoy en el 2004, hay que reactivar actualizando la investigacin alrededor de la gr
an pregunta, planteada por Eguren hace una dcada: si las comunidades campesinas t
ienen capacidad actualmente para seguir adecundose a los nuevos contextos. Habindo
se evidenciado a lo largo del presente texto, lo que dicho autor denomina su gra
n capacidad de adaptacin as como su an vigencia institucional por razones colectiva
s y familiares de sobrevivencia, en contextos de desastrosa gestin econmica excluy
ente. Una agenda movilizadora casi permanente de las comunidades campesinas ha s
ido la defensa de la tierra comunal; pero ya desde el siglo XIX crecientemente h
asta hoy, casi la totalidad de tierra agrcola ha sido parcelada privadamente y fo
rma parte de un semi-mercado. De all que no asombre la tendencia aparentemente pa
radjica consistente en que al mismo tiempo que avanzan en la titulacin de la propi
edad comunal del territorio, tambin lo hacen en su condicin de propietario/posesio
nario individual. As en el 2002, el 72% de las comunidades contaban con ttulo de p
ropiedad comunal, pero en 1994 (Cuadro 10), antes de que el PETT expandiera sus
acciones de titulacin individual en las comunidades, del total de comuneros con u
nidades agrarias ya slo el 57% consideraba su tierra de tenencia comunera y 40% d
e propiedad privada. Tendencia que sera coherente con las conclusiones de estudio
s realizados en base a encuestas recientes realizadas a comuneros/as de la costa
y de la sierra, que expresan la doble e indisoluble expectativa comunera predom
inante: la mayora desea la titulacin individual de las tierras que usufructa y ha o
btenido sea por herencia o por ampliacin de las tierras agrcolas comunales con la r
eforma y la reforma de la reforma; al mismo tiempo, que desea la conservacin funci
onal de la institucin comunidad. Sin embargo hay una conciencia generalizada que
la desaparicin de las tierras comunales significa la desaparicin de la comunidad,
en una suerte de identidad poltica territorial como sustantivo a lo comunal.
53
Cuadro 10:
Comunidades con ttulo de propiedad 2002 y Unidades de comuneros propietarios 1994
CC con Ttulo Comunidades Propiedad con reconocimiento Nmero % Oficial TOTAL Macro
norte Piura Ancash Macro centro Lima Hunuco Junn Ayacucho Huancavelica Apurmac Macr
o sur Cusco Puno 5818 861 136 345 2599 287 257 389 577 565 442 2358 886 1251 418
8 571 120 221 1862 173 109 349 370 470 326 1755 647 935 72% 66% 88% 64% 72% 60%
42% 90% 64% 83% 74% 74% 73% 75%
CC sin Ttulo de Propiedad Nmero 1630 290 16 124 737 114 148 40 207 95 116 603 239
316 % 28% 34% 12% 36% 28% 40% 58% 10% 36% 17% 26% 26% 27% 25%
Comuneros con Unidades Agrarias Total Dist % % Nmero Propietarios 711571 100% 167
959 23.5% 47331 7% 46481 6% 328265 46% 30155 4% 54912 51987 55506 63578 55052 8%
7% 8% 9% 8% 40% 26% 34.5% 44% 27% 53% 55% 42% 19% 19% 70%
215347 30.5% 98634 14% 108385 15%
Fuente: (a) Directorio de Comunidades Campesinas (PETT 2002) y (b) Guillermo Val
era, en base a CENAGRO (1998)
En el macro norte comunero, las encuestas realizadas (91) en la Comunidad Campes
ina de Catacaos en el 2001, donde el 58% de los comuneros habran formalizado sus
tierras agrcolas con la titulacin a cargo del Programa Especial de Titulacin de Tie
rras (PETT), esta nueva situacin no colisiona con la necesidad sentida de la comu
nidad como institucin mayor de agregacin de intereses de su comn pertenencia territ
orial: Para sorpresa de nosotros el 41% de los Comuneros pertenece a la Comunidad
, como primeras razn, por el hecho de que las tierras son comunales, sin embargo
6 de cada diez de los que platean esta razn no identifican algn
54
servicio de la Comunidad. El conjunto de comuneros ms importante se encuentra en
los que pertenecen a la comunidad por inquietud a la organizacin y por naturalida
d pero no reconocen ningn servicio (32%) y los que tienen la misma razn y el servi
cio que identifican es el crdito (11%). (...). En relacin al futuro de la Comunida
d, el 56% considera que desaparecer el da que se hayan privatizado todas la tierra
comunal, 19% no permitirn que la Comunidad se quede sin tierras, 8% piensa que n
ada cambiara y el 4% piensa que su funcin ser defender las tierras que se individu
alizan (Cruzado 2002: 27). De modo similar, en el macro sur comunero, las encuest
as realizadas (450) en 18 Comunidades Campesinas seleccionadas del Cusco y Puno
en 1996, aunque en una situacin diferente, previas a las acciones del PETT, se en
cuentra una suerte de identidad ambivalente, entre la necesidad percibida de su
funcin institucional al mismo tiempo que su negacin como perspectiva de futuro: Los
comuneros asociaban sus deseo de la propiedad y la titulacin de las parcelas fam
iliares con la necesidad de desempear una funcin en la comunidad y de identificars
e con su imagen (...). Es posible que los comuneros deseasen, en su mayora, la ti
tulacin individual y la preservacin de su comunidad, sin tener en claro cmo concili
ar ambos objetivos (...). La herencia formaba parte de un sistema cultural regla
mentado, en el cual la documentacin no se consideraba necesaria (...). La institu
cin comunal era percibida de forma ms bien negativa por los comuneros, sobre todo
respecto al futuro de sus hijos (Laureano Del Castillo 2004: 116). Una versin cont
empornea de la amenaza a la integridad territorial de las comunidades, procede de
l debilitamiento del marco legal, a partir de la Constitucin de 1993 despus del go
lpe de Estado del gobierno de Fujimori - que elimina parcialmente el rgimen prote
ctor de las anteriores desde 1920. Luego con la Ley de Promocin de las Inversiones
en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativa
s (1995) y la promulgacin en 1997 de la Ley de
55
Titulacin de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, se profundiz l
a ofensiva desde arriba, facilitndose la privatizacin individual de la tierra comuna
l internamente o como objeto de venta a terceros - (parcial o totalmente), con m
enor restriccin en la costa (50% de votos de la Asamblea General), y con mayor re
striccin en la sierra (2/3 por lo menos). Las denominadas tierras eriazas de la c
osta, a las que se caracteriza como tierras con dficit permanente de agua, en bue
na parte son tierras con aptitud agrcola que tienen acuferos explotables (o potenc
iales proyectos de irrigacin financiables) y adecuados para sistemas de riego pre
surizado; por eso mismo es que son apetecibles de inversin agro-exportadora en lo
s climas atractivos de la costa norte y sur. Por lo que bajo la calificacin de ti
erras abandonadas, el Estado pretende confiscarlas tierras pertenecientes a comu
nidades campesinas. En ese marco, llama la atencin la casi resignacin de las comun
idades campesinas de la costa frente a las expropiaciones o, precisando con prop
iedad jurdica, confiscaciones estatales realizadas; aqu unos ejemplos: (i) en el c
aso de la comunidad campesina Santo Domingo de Olmos (Lambayeque), de las 111,65
6 has afectadas por el Decreto Supremo No. 017-99-AG, la mayor superficie son su
s tierras comunales, las que habran sido inscritas en Registros Pblicos a favor de
l Proyecto Especial de Irrigacin e Hidroenergtico Olmos sin negociacin alguna con la
comunidad que beneficie a un sector de comuneros/as como potenciales usuarios de
l riego; (ii) en el caso de la Comunidad San Juan Bautista de Catacaos, que tien
e tres litigios con los Institutos Armados que se encuentran protegidos por la l
ey para tomar parte del territorio como zona de entrenamiento y otros en los cua
les los derechos de los institutos armados son reconocidos como de mayor jerarqua
. As mismo, resignacin frente a la venta de terrenos eriazos para fines productivos
o comerciales o residenciales a terceros no comuneros, sin acuerdo de la Asamble
a General, por parte de algunas dirigencias comunales corruptas. En contraste, l
as comunidades campesinas afectadas o potencialmente afectadas por la explotacin
minera metlica,
56
en alianza con los centros poblados e instituciones urbanas, han reactivado fren
tes de defensa del medio ambiente y de la vida, destacando los casos de Tambogra
nde (alianza entre medianos y pequeos productores de mango y limn, de ganado y la
poblacin de las zonas urbanas, rurales y de comunidades campesinas) y de Cajamarc
a (alianza entre agricultores, campesinos, rondas y pobladores de la ciudad y de
l campo). Ello en un contexto en que la poltica econmica y tributaria nacional pri
vilegia los intereses del capital transnacional, funcionales a una visin estatal
cortoplacista y discriminadora de los intereses rural y regionales. Citado en la
Revista Agraria: ... las reas de estos denuncios mineros se superponen e involucr
an tierras, fuentes de agua, y poblaciones, mayormente pertenecientes a comunida
des campesinas. Segn De Echave, las comunidades que se encuentran en reas de influ
encia de la actividad minera llegan a 3,126, lo que representa el 40% del total
(...), a diferencia de los notables avances en el inventariado y distribucin de l
os recursos mineros existentes en el pas, poco o nada se ha hecho por la zonifica
cin econmica-ecolgica para determinar las prioridades de uso de un territorio, como
lo establece la ley. (CEPES 2001: 9). Finalmente, en la marco de la transicin de
mocrtica y la puesta en marcha del proceso de descentralizacin poltica territorial,
se activan oportunidades implcitas para las comunidades campesinas como instituc
in poltica territorial propositiva, a condicin de avanzar en la democracia particip
ativa Asamblea Comunal articulada a la democracia representativa organizaciones
de segundo grado a nivel distrital, provincial y regional, en los espacios de im
portancia comunera, con el objetivo de participar en el ejercicio de planificacin
y gestin estratgica as como de fiscalizacin de los gobiernos locales y regional as c
omo en los rganos consultivos y espacios de priorizacin participativa del respecti
vo presupuesto (Cuadro 11). Oportunidades que hay que profundizar y fortalezas d
e incidencia comunal a fin de que sea institucionalizada la representacin comunal
en las instancias de los Consejos de Coordinacin Local (CCL) y Regional (CCR).
57
La reciente Ley de Municipalidades (2003) establece que los gobiernos locales pr
omueven el desarrollo integral para viabilizar el crecimiento econmico, la justic
ia social y la sostenibilidad ambiental, y en particular, brinda oportunidades p
ara que las comunidades como parte del gobierno local ejerzan, renueven e innove
n sus funciones de gestin poltica territorial, mediante el 5.1.1 Artculo 141.- Las m
unicipalidades ubicadas en zonas rurales, adems de las competencias bsicas, tienen
a su cargo aquellas relacionadas con la promocin de la gestin sostenible de los r
ecursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad, con la finalidad de
integrar la lucha contra la degradacin ambiental con la lucha contra la pobreza
y la generacin de empleo, en el marco de los planes de desarrollo concertado. As mi
smo, la Ley de Regionalizacin (2002) establece que el gobierno regional tiene fun
ciones en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades, entre otros,
para formular, aprobar y evaluar las polticas de su competencia, en concordancia
con la poltica general del gobierno nacional, los planes sectoriales y los progr
amas correspondientes de los Gobiernos Locales; formular y ejecutar polticas y ac
ciones concretas orientadas a la inclusin, priorizacin y promocin de las comunidade
s campesinas y nativas en el mbito de su jurisdiccin Es la nica ley que explcitament
e destaca polticas de inclusin de las comunidades campesinas. Si bien la legislacin
existe, a veces favoreciendo, otras restringiendo, oportunidades para las comun
idades campesinas, las experiencias pioneras con protagonismo organizado y poltic
o de las comunidades en los Consejos Comunales y Vecinales de Limatambo y Anta,
en el departamento de Cusco, entre otros, nos demuestran que es posible otro esc
enario de gobierno integrador de lo comunal no comunal con impacto en la democra
tizacin de las posibilidades de futuro, con participacin
58
protagnica de los lderes mujeres y varones de las comunidades campesinas23. El ao 2
003, las regiones y las municipalidades del pas han experimentado por primera vez
la aplicacin del instructivo para el presupuesto participativo 2004. De acuerdo
al mismo, las organizaciones de la sociedad civil tuvieron la oportunidad de ins
cribirse y participar en las decisiones de priorizacin de la inversin regional o m
unicipal, segn sea el caso. Los pocos balances realizados sobre la participacin de
estas organizaciones, revelan que ha sido predominantemente urbana
Cuadro 11:
Reformas institucionales en la organizacin descentralizada del Estado
Institucin Origen Caractersticas en tiempos de descentralizacin poltica-territorial
Con mayores competencias en la gestin del desarrollo y obligacin de instancias par
ticipativas de diseo de Planes - Desarrollo Concertado, Desarrollo Econmico - y pr
iorizacin de presupuestos de inversin municipal. Frecuentemente los Consejos de Co
ordinacin Local no incluyen representacin de las comunidades campesinas en distrit
os de perfil comunero. Con nueva organizacin - ejecutiva, legislativa y consultiv
a - acorde a las mayores competencias en la gestin del desarrollo y la obligacin d
e instancias consultivas con representantes regionales para la concertacin de los
Planes - Desarrollo Concertado, Competitividad Regional, de Exportacin Regional
- y priorizacin de presupuestos de inversin pblica regional. As mismo con competenci
as para aprobar la viabilidad de los expedientes tcnicos de los proyectos prioriz
ados (SNIP-OPI) requisito para que se ejecute el financiamiento o co-financiamie
nt pblico previsto. Frecuentemente los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) no i
ncluyen representantes de comunidades campesinas, en departamentos con fuerte co
mposicin comunera. Con mayores oportunidades legales de participacin pero desinfor
mados, desconfiados y fragmentados entre resistentes y retornantes as como dispersin e
n la representacin de los diversos grupos de inters. En particular, mayores limita
ciones para el ejercicio de sus derechos ciudadanos en el caso de las mujeres co
muneras con mayores roles en el hogar y la economa familiar por la migracin tempor
al de los esposos y de los hijos/as estudiantes. Nota: SNIP, Sistema Nacional de
Inversin Pblica; OPI, Oficina de Programacin de Inversiones.
Gobierno municipal
Antigua
Gobierno regional
Reciente
Ciudadana
Formal
Fuente: elaboracin propia
23
Un ncleo de estas experiencias estn sistematizadas y publicadas recientemente (Que
dena 2004) con auspicio de ISBN, OXFAM-GB, REMURPE y CICDA
59
y profesional en la experiencia regional y predominantemente urbana en la experi
encia municipal, an en mbitos rurales comuneros. En trminos del Grupo de Propuesta
Ciudadana (2004), la experiencia de planeamiento y presupuesto participativo reg
ional realizado el 2003, evidencia que: No se registra una participacin importante
de las organizaciones sociales de base (OSB) urbanas o rurales. La suma de comu
nidades nativas y campesinas, gremios campesinos y OSB evidencia una presencia r
educida (14.2%)... El pronunciado dficit institucional vigente en el pas afecta el
entramado social en las regiones y son muy pocas las instituciones u organizaci
ones de la sociedad que estn articuladas alrededor de agendas regionales o locale
s, lo que impide que asuman este espacio del planeamiento y presupuesto particip
ativo como un lugar donde negociarla y concertarla... El fortalecimiento de las
organizaciones sociales pasa por interiorizar procedimientos organizativos de ca
rcter democrtico, como: renovacin de los dirigentes, participacin regular de sus mie
mbros, regirse por estatutos, contar con planes de trabajo, contar con aportacio
nes de sus miembros, rendicin de cuentas de los directivos y fiscalizacin de los m
iembros, entre otros, que actualmente no son prcticas internas.. (2002: 22-23). E
n otros trminos, el desafo de desarrollo de las comunidades campesinas y de las mu
jeres como varones comuneros, pasa por su participacin representativa en el gobie
rno local y regional, donde constituyen actores centrales territoriales. Es un d
esafo poltico de ciudadana de doble dimensin: colectiva como institucin y organizacin
representativa a nivel distrital, provincial y regional; pero tambin de ciudadana
individual como miembro participativo de las decisiones, de la gestin y fiscaliza
cin de la institucin comunidad y municipalidad. En el contexto de la transicin demo
crtica y de la descentralizacin poltica territorial hay oportunidades para que las
comunidades campesinas participen del gobierno local y regional, como medio y co
mo fin para democratizar la
60
economa, la sociedad y el estado, a condicin de superar la fragmentacin de sus inte
reses y de su organizacin as como su aislamiento de la economa poltica local y regio
nal. Transitar de la poltica comunal subordinada a las polticas clientelistas o as
istencialistas del Estado u de otras instituciones, a la poltica comunal que cons
ervando su autonoma institucional, propicia la inclusin de sus intereses, desde de
ntro y desde fuera, en el gobierno distrital, provincial y regional.
Bibliografa referencial
1981. Jos Mara Caballero. Economa agraria de la sierra peruana antes de la reforma
agraria de 1969. Lima, IEP, 428 p. Diego Garca-Sayn. Tomas de tierras en el Per. Li
ma, Desco, 319 p. Efran Gonzles de Olarte. Economa de la Comunidad Campesina. Aprox
imacin Regional. Lima, IEP. Centro de Estudios Rurales Andinos (editor). Rimanacu
y86, hablan los campesinos del Per. Cusco, CBC, 350 p. Centro de Investigacin y Pro
mocin del Campesinado. Nuestras Rondas Campesinas. CIPCA (CENDOC), Piura, Dossier
Regional 2, Junio. Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado. Nuestras Co
munidades Campesinas. CIPCA (CENDOC), Piura, Dossier Regional 4, Diciembre. Carl
os Contreras. La comunidad indgena en la historia peruana. En: Comunidades Campes
inas y Nativas, normatividad y desarrollo. Lima: SER. Enfoques Peruanos, temas l
atinoamericanos 12. Fundacin F. Naumann; 15 p. Jos Portugal. La organizacin interna
de las comunidades campesinas y la ley general de comunidades campesinas. 57 p.
En: Comunidades Campesinas y Nativas, normatividad y desarrollo. Lima: SER. Enf
oques Peruanos, temas latinoamericanos 12. Fundacin F. Naumann; 15 p. Eduardo Con
treras Ivrcena. La violencia poltica en Apurmac, su impacto social y econmico. Cusco
, Centro Bartolom de las Casas, 100 p.
1982.
1984.
1987.
1988.
1988.
1989.
1989.
1991.
61
1992.
Luis Miguel Glave. Personero o Cabecilla. En: Debate Agrario No. 14. Lima, CEPES
, 54-73 pp. Bruno Revesz. Catacaos: una comunidad en la modernidad. En: Debate A
grario No. 14. Lima, CEPES, 75-105 pp. Vctor Caballero. Urbanizacin de la sociedad
rural punea, crecimiento y cambios en las comunidades campesinas. En: Debate Agr
ario No. 14. Lima, CEPES, 107-120 pp. Fernando Eguren. Comunidades Campesinas y
su proteccin. 59 p. En: Comunidades campesinas y nativas en el nuevo contexto nac
ional. CAAAP, SER. Lima-Per. Editor Mximo Gallo. 230 pp. Efran Gonzles de Olarte. En
las fronteras del mercado, economa poltica del campesinado en el Per. Lima, IEP, 3
71 p. Jaime Urrutia. Cambios y permanencias comunales en medio siglo: revisita a
un texto olvidado. En Debate Agrario 35, CEPES, pp. 183-194 Guillermo Valera. L
as comunidades en el Per, una visin nacional desde las series departamentales. Lim
a, Coordinadora Rural, Instituto Rural del Per. En: Pallay; 97 p. Guillermo Valer
a. Las comunidades campesinas vistas desde el III CENAGRO: algunas reflexiones.
En: Comunidades Campesinas y desarrollo sostenible. Editores A. Laos y G. Valera
. Lima, Grupo Allpa, pp.17-32 INEI, ORSTOM. Per en Mapas. Estructura y dinmicas de
l espacio agropecuario, III Censo Nacional Agropecuario 1994. Lima, p.218. Aleja
ndro Diez. Comunidades mestizas, tierras, elecciones y rituales en la sierra de
Pacaipampa (Piura). PUCP (Fondo editorial) y CIPCA. Ramn Pajuelo. Imgenes de la co
munidad: indgenas, campesinos y antroplogos en el Per. En: Compendio de Antropologa
Peruana. Ed. Carlos Degregori. Lima: PUC, Universidad del Pacfico e IEP. Red para
el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Per. 2000 (Per Problema, 27), p. 443
. Henkjan Latas. Propiedad y autonoma en Comunidades Campesinas en el Per, proyecc
iones desde la poblacin. Pgina web del Grupo Allpa (. Cusco: Casa Campesina Centro
Bartolom de las Casas); 18 p.
1992.
1992.
1993.
1994.
1994.
1998.
1998.
1998.
1999.
2000.
2000.
62
2000.
Edgardo Rodrguez. Balance de la campaa de titulacin de tierras en el departamento d
e Puno. Pgina web Grupo Allpa (Vicara de Ayaviri-Puno); 22 p. Marlene Castillo. Re
cuperando la alegra, testimonios desde Ayacucho y Apurmac, despus de la violencia p
oltica. Piura, 60 p. Wendy Abusabal Snchez. Conflictos por tierras en las comunida
des campesinas del departamento de Huancavelica: tipologa y caractersticas. Pgina w
eb Grupo Allpa (Cepes); p.14 Revista Agraria CEPES. Comunidades campesinas fuent
e de progreso. CEPES, Ao 3, No. 29, Octubre del 2001. Edgardo Cruzado Silveri. La
Comunidad Campesina San Juan Bautista de Catacaos y las repercusiones del Proye
cto de titulacin patrocinado por el Estado peruano: estrategia, eficacia y condic
iones para su sostenibilidad. Piura, mimeografiado, 31 pg. Comisin de la Verdad y
Reconciliacin. Informe Final, Conclusiones Generales. Lima. Jos Luis Renique. La b
atalla por Puno: conflicto agrario y nacin en los Andes peruanos 1866-1995. Lima:
IEP, SUR y CEPES; p. 457. Laureano del Castillo Pinto. Reforma y contrarreforma
agraria en el Per.. En: Seminario Internacional Resultados y Perspectivas de las
Reformas Agrarias y los movimientos campesino e indgenas en Amrica Latina. Editor
Fausto Jordan. Bolivia, pp. 255-317. Laureano del Castillo Pinto. La titulacin d
e tierras de propiedad de comunidades campesinas en el Per. En: Land reform, rform
e agraire, reforma agraria 2004/1. FAO, Roma, 111-119 pp. Enrique Quedena. Limat
ambo: de la exclusin al gobierno, los logros de una democracia participativa. En:
Democracia participativa en los Andes: la experiencia de cuatro municipalidades
rurales en el Per. ISBN, OXFAM GB, REMURPE, CICDA; Lima, 12-60 pp. Marcial Huanca
Cayllahua. Titulacin de tierras en las comunidades campesinas de la sierra. Cusco
, p. 261 Jos Lpez, Elisa Wiener y Manuel Dammert. Balance y perspectiva del planea
miento y el presupuesto participativo regional 2003. Documento de Sntesis. Grupo
Propuesta Ciudadana. Mimeo.
2001.
2001.
2001.
2002.
2003.
2004.
2004 .
2004.
2004.
2004.
2004.
63
64
2
Presentacin
Las comunidades campesinas y nuevos marcos institucionales
Carlos Monge Salgado1
Este texto busca estimular la reflexin en torno a las actuales vinculaciones entr
e la comunidad campesina como institucin y las instituciones pblicas, como expresin
de la presencia organizada del Estado en distintos mbitos temticos y territoriale
s. Me parece importante comenzar por ubicar histricamente la discusin actual sobre
las relaciones entre el Estado Peruano y las comunidades campesinas. La idea ce
ntral es que como resultado del proceso de reformas agrarias de los aos 60 y 70 y
de la descentralizacin en curso- han cambiado de manera sustantiva las maneras de
la presencia del Estado en las zonas rurales y en consecuencia- las formas de su
relacin con las comunidades campesinas y nativas. Aunque es tambin determinante p
ara entender los cambios en la naturaleza y formas de estas relaciones, este tex
to no aborda los cambios ocurridos al interior de las comunidades mismas en tant
o instituciones, tema que es abordado por Marlene Castillo en esta misma publica
cin.
1
Antroplogo Investigador y autor de diversos trabajos sobre comunidades campesinas
, desarrollo rural y descentralizacin. Es consultor del Banco Mundial y miembro d
el Grupo Propuesta Ciudadana.
65
La hiptesis central que propongo es que luego de la destruccin del orden terrateni
ente, oligrquico, gamonal, cuestionado por los movimientos campesinos y las refor
mas agrarias de los 50, 60 y los 70, es recin con la descentralizacin en curso que
tenemos la posibilidad de construir una nueva relacin permanente, institucionali
zada, entre las comunidades y el Estado. Una premisa central a la base de esta h
iptesis es que entre los aos 70 al 90 fracasaron todos los intentos de todos los a
ctores de hacer algo parecido. Me parece tambin importante precisar que al aborda
r las relaciones que se vienen configurando entre las comunidades y el Estado Pe
ruano, no pretender ni remotamente- referirme al conjunto de las instituciones que
conforman el Estado Peruano. Para fines de este debate, me limitar a la instituc
ionalidad poltica (los Gobiernos Locales, los Partidos Polticos, y el Sistema de G
obierno Interior) y al Poder Judicial y la Seguridad Interna.
El Estado y las Comunidades Campesinas antes de la Reforma Agraria
El periodo previo a la reforma agraria estuvo caracterizado por la existencia de
marcos institucionales excluyentes, en los que las comunidades campesinas, los
y las comuneros y comuneras, y las poblaciones rurales en general, carecan del de
recho de participar en la vida poltica nacional. As tenemos que hasta mediados de
los aos 60 los alcaldes eran designados a dedo desde el Gobierno Central de entre
los notables de los departamentos y las provincias. Ms tarde, cuando se instaur l
a eleccin popular de alcaldes a inicios de los 60 (durante el primer belaundismo)
, la exclusin de los analfabetos hizo que en realidad en estas elecciones partici
pasen solamente los sectores medios urbanos. De hecho, el requerimiento del alfa
betismo como condicin para elegir y ser elegido excluy a buena parte de la
66
poblacin rural no solamente de la eleccin de los alcaldes, sino tambin de las elecc
iones presidenciales y congresales. Como parte de este sistema poltico representa
tivo excluyente de las mayoras rurales, el sistema de partidos mismo estuvo hasta
esa poca monopolizado por los sectores altos y medios urbanos, y prcticamente cer
rado a la participacin de comuneros y comuneras. De la misma manera, al igual que
el sistema de representacin, el sistema de gobierno interno estuvo cerrado a las
poblaciones comuneras. Desde los prefectos hasta los tenientes gobernadores, to
do el sistema de autoridades departamentales, provinciales, distritales y locale
s era designado desde el Gobierno Central en estrecha coordinacin con los poderes
locales. Naturalmente, en la mayor parte de los casos, estas autoridades respon
dan a los intereses de estos poderes locales y eran parte del aparato de dominacin
econmica, social y poltica de las poblaciones rurales. Por el lado del poder judi
cial, la cosa no era muy diferente. Las autoridades judiciales eran reclutadas d
e entre las familias pertenecientes al poder local y su funcin era en muchos caso
s apenas sancionar, formalizar, las decisiones que las elites locales tomaban en
sus mbitos territoriales, aun cuando estas afectasen directamente los intereses
y derechos de las poblaciones rurales. Como en el caso de las autoridades poltica
s nombradas desde el Gobierno Central, el poder judicial era parte de un aparato
de dominacin antes que una institucin ante la que, en tanto ciudadanos, pudiesen
ejercer sus derechos.
De la reforma agraria a la reforma descentralista
Los movimientos campesinos de los aos 50 y 60 as como las reformas agrarias que in
spiraron en los 60s y los 70s, cuestionaron esa institucionalidad, esa forma de
organizar y ejercer el poder, pero no la reemplazaron con una manera alternativa
que fuese ms democrtica y participativa, y que fuese institucionalizada, permanen
te.
67
En un primer momento, durante los aos del Gobierno Militar y especialmente en su
fase inicial, el Gobierno Central busc reemplazar el orden tradicional por un esq
uema de participacin corporativa. De un lado, se elimin la eleccin de los alcaldes,
los que volvieron a ser designados desde el Gobierno Central, aunque es verdad
que en la designacin de estas autoridades ya no se privilegi a las elites tradicio
nales sino a nuevos sectores que apoyaban las reformas emprendidas por los milit
ares. De otro, se busc generar esquemas de participacin corporativa por la va de ap
aratos gremiales (La Confederacin Nacional Agraria en sus inicios) o polticos (el
Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social). En la segunda fase del Gobier
no Militar se mantuvo la designacin de los alcaldes, pero se debilitaron los esqu
emas corporativos de relacin Estado-Poblacin Rural. Con el retorno a la democracia
en los aos 80, se recuper la eleccin popular de las autoridades locales y termin de
desaparecer la estrategia de relacin corporativa con las poblaciones rurales y l
as comunidades campesinas. Pareca un buen momento para afirmar el ejercicio de la
autoridad local mediante los mtodos de la democracia representativa y avanzar en
construir una institucionalidad estatal en el medio rural que se sustentase ya
en la nocin de la poblacin rural como una poblacin ciudadana. Es decir, de sistemas
de orden interno y de justicia ya no pretorianos de un orden excluyente, sino a
l servicio del ejercicio de la ciudadana recientemente conquistada por esas pobla
ciones rurales. Sin embargo, la dcada de los 80 termin siendo marcada por la guerr
a interna iniciada por Sendero Luminoso, a la que se sum despus el MRTA, y respond
ida con igual brutalidad por las Fuerzas Armadas y Policiales frente a una autor
idad poltica civil que abdic de su autoridad. Ms que la construccin de una instituci
onalidad democrtica, el pas experiment la militarizacin general de las relaciones en
tre la poblacin y el Estado en buena parte de las zonas rurales del pas. Las autor
idades electas y en general todos los funcionarios pblicos de extensas zonas rura
les del pas fueron asesinadas, abandonaron sus cargos ante el temor de serlo, o
68
permanecieron pero sometidos a la nueva autoridad militar en el marco de los Est
ados de Emergencia. Durante la dcada de los 90, la derrota de Sendero Luminoso y
del Movimiento Revolucionario Tpac Amaru gener un nuevo escenario para las relacio
nes entre el Estado y las poblaciones rurales. Pero, en lugar de avanzar en la c
onstruccin de una institucionalidad democrtica, se dio curso a una forma diferente
de autoritarismo: el clientelismo. La derrota de SL y MRTA permita levantar los
Estados de Emergencia y gener condiciones mas propicias al ejercicio de la autori
dad democrtica de los alcaldes locales, para un funcionamiento menos condicionado
del Poder Judicial y las autoridades del sistema de gobierno, y para el ejercic
io de los derechos polticos de las poblaciones rurales en el general. Pero al mis
mo tiempo se generaron una serie de Fondos y Programas sociales que generaban re
laciones directas, verticales y clientelares entre los ciudadanos y ciudadanas r
urales ahora en su condicin de pobres- y el Gobierno Central. As, la relacin militar
fue reemplazada por la relacin clientelar, lo que debilitaba la autoridad y la l
egitimidad de las autoridades locales electas. Pero es tambin cierto que en medio
de este escenario de autoritarismo y verticalismo, en espacios locales urbanos
y rurales se dieron un conjunto de experiencias de gestin democrtica, concertadora
y participativa. Como resultado de la combinacin de varios factores (desinters de
l Gobierno Central, liderazgo democrtico local, apoyo de la cooperacin internacion
al y/o ONGs nacionales) en un conjunto de provincias y distritos urbanos y rural
es la gestin municipal experiment con nuevas formas democracia representativa. De
la misma manera y en mucho como resultados de la violencia que expulsa los remane
ntes de los antiguos poderes locales- a lo largo de esos aos se da una suerte de
campesinizacin de los espacios rurales, con una consiguiente campesinizacin de las
autoridades municipales. Con la cada de la dictadura de Fujimori y Montesinos, s
e plantea una vez mas la posibilidad de construir marcos
69
institucionales democrticas para el ejercicio de la ciudadana de las poblaciones r
urales y, de manera particular, para enmarcar las relaciones entre las comunidad
es campesinas y el Estado. En efecto, en el marco de la transicin democrtica, se a
bra la oportunidad de realizar reformas profundas en la organizacin del Estado, in
cluyendo la reforma judicial, de las fuerzas armadas, de la polica nacional y del
sistema de seguridad interna y de gobierno interno, y la descentralizacin, entre
otras. Mas an, para desarrollar las reformas que eran la promesa de la transicin
democrtica, se contaba con las experiencias de gestin democrtica que haban tenido lu
gar en los 90 y con un liderazgo de sociedad civil que haba ganado experiencia le
gitimidad en el tramo final de la lucha contra la re-re-eleccin de Fujimori.
Los nuevos marcos institucionales
En este escenario, los aos iniciales de la transicin democrtica efectivamente permi
tieron introducir una serie de reformas en el diseo y funcionamiento de las insti
tuciones, que apuntaban a replantear de manera sustantiva sus relaciones con la
sociedad, particularmente con las comunidades campesinas. En las lneas que siguen
pasamos revista a estos cambios en la relacin entre las comunidades y los Gobier
nos Locales, las organizaciones y los movimientos polticos locales y regionales,
el sistema de gobierno interno, el sistema de justicia y el sistema de seguridad
interna.
a. Las Comunidades Campesinas y los Gobiernos Locales y Regionales
Como se ha sealado antes, durante los 80 y 90 se ha incrementado de manera sustan
tiva la presencia comunera campesina en las municipalidades rurales distritales
y provinciales. Esta presencia toma la forma de una creciente proporcin de alcald
es, alcaldesas, regidores y regidoras de origen netamente campesino. Al mismo ti
empo, es durante
70
estos aos que se desarrollaron una serie de experiencias novedosas de gestin munic
ipal democrtica y participativa. En el mundo rural estas prcticas significaron que
los lderes comunales se hicieron parte de procesos de concertacin en torno a la a
signacin y gestin de los recursos de sus Gobiernos Locales. Ya en el marco de la t
ransicin democrtica y de la descentralizacin se han generado nuevos espacios o meca
nismos que posibilitan la participacin de los comuneros y las comuneras campesina
s en la gestin local. En efecto, el ao 2001 se cre la Mesa de Concertacin de Lucha c
ontra la Pobreza y mas tarde como parte del nuevo diseo de los Gobiernos Regionale
s y Locales- se crearon los Consejos de Coordinacin Rural y los Consejos de Coord
inacin Local. Se ha dado impulso tambin a la formulacin participativa de los planes
de desarrollo y los presupuestos anuales de inversin de las regiones, las provin
cias y los distritos. Y, en el marco de este proceso, se ha establecido para la
fiscalizacin de la correcta implementacin de los acuerdos concertados en el terren
o de planes y presupuestos, los representantes sociales deben conformar Comits de
Vigilancia. La sociedad civil tiene diferentes maneras de lograr presencia en e
stas instancias de concertacin. En el caso de las Mesas de Concertacin se trata de
una estructura compuesta a medias por funcionarios pblicos y organizaciones de l
a sociedad, entre las que las comunidades pueden aspirar a tener representacin. E
n los Consejos de Coordinacin Regional y Local la composicin es de un 60% de autor
idades electas y un 40% de representantes de la sociedad civil. Solo pueden insc
ribirse como representantes de la sociedad civil quienes representen a organizac
iones con personera jurdica y puedan demostrar ms de tres aos de funcionamiento, req
uisitos que limitan la participacin de las comunidades campesinas y otras organiz
aciones rurales que carecen de este nivel de formalizacin. En cambio, en los proc
esos de los presupuestos participativos se pueden inscribir tanto las
71
organizaciones como los individuos, sin ms requisito que su documento de identida
d. En ambos casos, la funcin del mecanismo participativo es que la autoridad elec
ta consulte con la sociedad civil en torno al plan de desarrollo del distrito, p
rovincia o regin, y el respectivo presupuesto anual de inversiones. En ambos caso
s, adems, se trata de consultas en busca de acuerdos, pero acuerdos que no tienen
carcter vinculante en la medida en que son los Consejos Regionales o Municipales
los rganos polticos de los Gobiernos Regionales y Locales- los que finalmente tien
en la responsabilidad de aprobar sus respectivos planes y presupuestos. Finalmen
te, como se ha sealado, las normas relativas a los presupuestos participativos es
tablecen que los agentes participantes pueden constituir Comits de Vigilancia para
velar por el fiel cumplimiento de los acuerdos tomados en esos procesos. Y como q
ueda la comunidad campesina en estos procesos? A la luz de la experiencia de est
os apenas 3 aos de funcionamiento de las mesas regionales y locales y de los CCLs
y CCRs, parecen quedar claras dos cosas. Primero, el requisito de la formalizac
in ante registros pblicos es una efectiva barrera a la participacin de las comunida
des, las que en muchos casos han legalizado sus ttulos ms no las directivas electa
s cada dos aos. Segundo, la participacin es ms intensa en los presupuestos particip
ativos (que no plantean este requisito) y en todos los casos (Consejos, Presupues
tos Participativos y Mesas)- en los espacios distritales, que no plantean los pr
oblemas logsticos de participar en instancias alejadas de la residencia de los lde
res comunales. No hay todava evidencias que permitan establecer alguna relacin ent
re niveles de participacin comunera en estos mecanismos y los contenidos de los p
lanes concertados de desarrollo y los presupuestos participativos. La hiptesis de
trabajo debera ser que a mayor participacin de este segmento,
72
mayor centralidad de lo rural en las estrategias de desarrollo y la asignacin anu
al de recursos. Pero este es todava un tema a ser investigado. Lo que si es claro
es que hay todava un divorcio entre la existencia y las potencialidades que esto
s mecanismos ofrecen y las agendas de las organizaciones que buscan representar
a estos sectores. No existe, hasta donde sabemos, una orientacin en esta direccin
de parte de las dirigencias de las organizaciones agrarias campesinas o nativas
o los gremios que las articulan.
b. Las organizaciones y los movimientos polticos locales y regionales
La crisis de representacin de los partidos nacionales ha generado, desde fines de
los 80, una proliferacin de candidaturas independientes y de organizaciones que
se definen a si mismas como independientes en oposicin a los llamados partidos trad
icionales. La interrogante que se plantea es en que medida esta proliferacin del
independentismo ha resultado con todos sus defectos- en una mayor presencia direc
ta de representantes comunales en las filas y la conduccin de estas nuevas opcion
es para la poltica local y regional. De hecho, en Puno, Huancavelica, Pasco, Apurm
ac y Cusco hay movimientos locales y regionales y hasta Gobiernos Regionales que
apelan directamente a la representacin de las poblaciones rurales, mayormente co
muneras. Pero, reconociendo esta mayor presencia, se plantea una interrogante se
mejante a aquella esbozada para los espacios de concertacin: significa ella una ma
yor centralidad de lo rural, lo campesino y nativo, lo comunal, en las agendas d
e la poltica y de la gestin pblica regional y local? Como en el caso de los CCRs y
los CCLs y los presupuestos participativos, esta es una interrogante que carece
an de respuestas claras asentadas en evidencias resultantes de sistematizaciones
o investigaciones seriamente desarrolladas.
73
c. Las Comunidades Campesinas y el Sistema Interior de Gobierno
El Sistema de Gobierno Interior est constituido por los representantes del Presid
ente de la Repblica en las departamentos, ahora regiones (prefectos), provincias
(subprefectos), distritos (gobernadores) y localidades (tenientes gobernadores).
Los Tenientes Gobernadores que son las representantes del Gobierno Central ms cer
canos a las poblaciones rurales- eran y son nombrados por los Sub Prefectos Prov
inciales. Como se ha sealado lneas arriba, hasta antes de la Reforma Agraria, esta
s autoridades designadas desde el Gobierno Central (Ministerio del Interior) era
n parte del sistema de dominacin sobre una poblacin rural excluida del ejercicio d
e derechos econmicos, sociales y polticos elementales. Sin embargo, ya desde los ao
s 80 en el marco de la campesinizacin de los espacios rurales locales resultante d
e los movimientos campesinos y la Reforma Agraria- estos Tenientes Gobernadores
han sido nombrados por los Sub Prefectos Provinciales a partir de una terna prop
uesta por las poblaciones locales va los Gobernadores de los distritos. Es decir,
se mantiene la formalidad del nombramiento desde un representante del Gobierno
Central, pero en la prctica ese nombramiento es consultado a las poblaciones loca
les. Esta ambigedad en el nombramiento se traduce tambin en ambigedades en su compo
rtamiento. De acuerdo a las normas vigentes, los Tenientes Gobernadores en tanto
representantes del Gobierno Central- deben coordinar con las autoridades compete
ntes las acciones destinadas a mantener el orden pblico y las buenas costumbres,
informar a la Subprefectura de las actividades realizadas en su jurisdiccin en lo
s campos administrativo, poltico, social y otros, expedir certificados de residen
cia, buena conducta, supervivencia y otros anlogos, en los lugares donde no exist
an Puestos de la Polica Nacional y realizar las funciones que sealan las leyes, re
glamentos y las que determine la superioridad.
74
Sin embargo, en muchos casos, estas autoridades se comportan como representantes
o al menos como intermediarios- de las poblaciones locales en sus conflictos con
el Estado. El caso de Ilave, y muchos otros antes, es ilustrativo cmo la firma d
e los Tenientes Gobernadores daba legitimidad a los memoriales y reclamos presenta
dos ante el Gobierno Central. Se trata pues de una suerte de democratizacin, de c
ampesinizacin en las zonas rurales, de la base del sistema de gobierno interior,
en el que el representante local de la autoridad termina convirtindose en represe
ntante de la poblacin ante la autoridad.
d. Las Comunidades Campesinas y el Poder Judicial
Algo parecido ocurre a la base del sistema de administracin de justicia. La Const
itucin de 1993, Artculo 149, establece que las Comunidades Campesinas y Nativas, c
on el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdicciona
les dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario,
siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establec
e las formas de coordinacin de dicha jurisdiccin especial con los Juzgados de Paz
y con las dems instancias del Poder Judicial. Adicionalmente, el Cdigo Penal, Artcu
lo 15, establece el Error de comprensin culturalmente condicionado, que establece q
ue: El que por su cultura o costumbres comete un hecho punible sin poder comprend
er el carcter delictuoso de su acto o determinarse de acuerdo a esa comprensin, se
r eximido de responsabilidad. Cuando por igual razn, esa posibilidad se halla dism
inuida, se atenuar la pena. Es claro que hay ac un reconocimiento de la diversidad
cultural del pas y de la existencia de prcticas de justicia que son diferentes y q
ue en el marco de ciertos principios generales que remiten a derechos universales
inviolables- merecen reconocimiento y respeto. Junto con el reconocimiento a la
diversidad cultural, las nuevas normas establecen ahora el derecho de las pobla
ciones
75
locales a elegir a los Jueces de Paz. Hasta antes de la Reforma Agraria, los Jue
ces de Paz como las dems autoridades- eran designados por el Poder Judicial de ent
re los terratenientes y poderosos locales. Y su actuacin era, precisamente, la de
afirmar y defender los intereses de las elites locales, en muchos casos a costa
de los derechos de las poblaciones comuneras. Mas tarde, a desde los aos 80 como
en el caso de los Tenientes Gobernadores- se instaur la prctica de designarlos de
entre ternas propuestas por las comunidades, y ya desde 1993 han sido designados
por eleccin popular en las zonas rurales, siendo la costumbre hacerlo en la Asam
blea Comunal. En las zonas urbanas y capitales provinciales mas pobladas donde e
s ms difcil de implementar este mecanismo- el Poder Judicial ha seguido designando
a los Jueces de Paz. Mas recientemente, a partir de la Ley 27539 sobre Eleccin d
e Jueces de Paz (octubre del 2001), la ONPE debe conducir estas elecciones, orga
nizndolas en las zonas urbanas y rurales y supervisndolas en las campesinas y nati
vas. En suma yendo ms all de lo establecido para los Tenientes Gobernadores- se ha
llegado a reconocer el derecho de las poblaciones locales a elegir a sus Jueces
de Paz. En el caso de las comunidades campesinas y nativas se reconoce incluso s
u derecho a organizar las elecciones, correspondiendo a la ONPE la tarea de supe
rvisar esos procesos.
e. Las Comunidades y el Sistema de Seguridad Interna
Un proceso bastante ms reciente, directamente relacionado con el impulso a la ref
orma de las Fuerzas Policiales y la seguridad interna es el que define una nueva
relacin entre las comunidades campesinas y nativas y las autoridades locales ele
ctas y policiales en el terreno de la seguridad. Al respecto, se han promulgado
dos leyes fundamentales. La primera es la nueva Ley de Rondas Campesinas (Ley 27
908 y Reglamento DS-025-2003-JUS) que define como funciones de las rondas las de
interlocucin con el Estado: apoyo a sus Comunidades Campesinas en sus funciones
jurisdiccionales;
76
solucin de conflictos y conciliacin extrajudicial; seguridad y paz comunal dentro
de su territorio; participacin, control y fiscalizacin de los programas y proyecto
s de desarrollo que se realizan en su mbito; e intervenir en la solucin pacfica de
conflictos dentro de su jurisdiccin comunal, con la solucin legalizada por el Juez
de Paz. Por su parte, la nueva Ley del Sistema de Seguridad Interna (Ley 27933)
establece que las Rondas Campesinas integran los Comits Distritales de Seguridad
Ciudadana, el que es presidido por el Alcalde de su respectiva jurisdiccin e int
egrado tambin por la autoridad poltica de mayor nivel de la localidad, el Comisari
o de la Policial Nacional a cuya jurisdiccin pertenece el distrito, un representa
nte del Poder Judicial, dos alcaldes de centros poblados menores, y un represent
ante de las Juntas Vecinales Como se puede observar, se trata del reconocimiento
y formalizacin por el Estado de funciones que las rondas campesinas del norte ha
n venido cumpliendo de facto en sus mbitos de influencia, y de un intento de defi
nir el nuevo rol de las rondas de autodefensa surgidas en la sierra centro sur e
n el marco de la guerra interna.
Reflexiones Finales
Luego de la Reforma Agraria y de sucesivas experiencias autoritarias y clientela
res de redefinicin de las relaciones entre las poblaciones rurales y el Estado, l
a descentralizacin y algunas de las reformas que hacen parte de la transicin democ
rtica permiten pensar en un proceso de construccin de nuevos marcos institucionale
s, democrticos y permanentes, para la relacin entre los y las campesinos y campesi
nas y el Estado. Mecanismos para la participacin campesina en decisiones cruciale
s (plan de desarrollo y presupuesto anual); mayores posibilidades de acceso dire
cto a la representacin poltica regional y local; intervencin en la designacin de las
autoridades polticas locales y los jueces de paz; y participacin
77
institucionalizada en la seguridad interna; son todos mecanismos, espacios y pro
cesos que apuntan en esa direccin. Si todas estas normas se mantienen en pie y lo
s procesos que deben albergar se consolidan y se hacen prctica cotidiana, podramos
estar hablando de la consolidacin de una nueva institucionalidad rural democrtica
que incorpora a las poblaciones comuneras a las tomas de decisin sobre temas de
inters pblico. En este caso, los movimientos y campesinos y las reformas agrarias
no solo habrn subvertido un orden antidemocrtico y obsoleto, sino que habrn abierto
el camino a una institucionalidad rural ms democrtica. Ciertamente, la consolidac
in de estos procesos no depende exclusivamente de los que hagan o dejen de hacer
las poblaciones y autoridades rurales que en ellos participan. Dependen tambin de
l curso del proceso poltico nacional y la continuidad de la transicin democrtica qu
e ha albergado estos cambios.
78