Tema 1: El Acto Administrativo

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BIENVENIDA
Estimado amigo estudiante, iniciemos con muchas ansias de aprender nuestro
primer tema de estudio, los contenidos que a continuacin leers te brindarn los
argumentos necesarios para definir con certeza que son actos administrativos y
cules son las formas en que stos se generan en las entidades que brindan
servicios pblicos en el Estado.
Empecemos!







Introduccin al tema

Para nadie resulta ser un secreto que tenemos un Estado cuyas instituciones que
conforman su estructura orgnica, se est lamentablemente caracterizando por
emitir decisiones arbitrarias y unilaterales que propician que los servicios pblicos
que son su esencia y razn de ser, sean ineficaces y deficitarios; generando un
descontento de la poblacin usuaria y consumidora.
En este marco; este primer tema tiene por finalidad analizar las diferentes
definiciones o denominaciones que a travs del tiempo se le ha dado a los actos
que emiten las autoridades que representan a las entidades que brindan servicios
pblicos, los cuales han sido comnmente denominados actos administrativos y
actos de administracin interna. En ese orden de ideas, comenzaremos definiendo
el acto administrativo, resaltando sus modalidades, requisitos, formas y objeto.
Adems determinaremos, sus principales diferencias con los actos de
administracin interna.
El propsito de mencionada diferenciacin est dirigido a distinguir que actos son
pasibles de impugnacin cuando consideremos que lesionan nuestros intereses o
derechos (estudio que ser profundo ms adelante) y cuales son actos que
ayudan a agilizar la vida institucional de la entidad.
Aprendizajes esperados
Conozcamos ahora las capacidades y actitudes a desarrollar en este primer tema:
Capacidad: Define, diferencia y comprende lo que es el acto administrativo y el
procedimiento administrativo, identificando los sujetos que intervienen, los plazos y
principios que los rigen.
Actitudes: Asume un espritu crtico sobre la necesidad de emitir actos y
procedimientos administrativos vlidos y eficaces.






Mapa conceptual
Esquema1: Mapa conceptual sobre el acto en materia administrativa

1.1 A qu llamamos actos administrativos?
Empezaremos sealando que esta denominacin era en lo absoluto desconocida;
pero es producto de la revolucin francesa que este concepto aparece, como
prueba inequvoca de una visin diferente del tratamiento y finalidad de los
asuntos estatales; sujetndolo a un ordenamiento jurdico tomando distancia de la
omnipotencia y arbitrariedad que caracterizaban a la monarqua reinante.
Para comprender el concepto de acto administrativo debemos apreciarlo
inicialmente desde dos aspectos importantes y complementarios: sentido
material, interesando conocer su contenido, esencia a administrativa; y
en sentido formal, teniendo en cuenta el ente que lo produce.
Segn el artculo 1 de la LGPA[1] son: actos administrativos las declaraciones de
las entidades que, en el marco de las normas de derecho pblico, estn
destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situacin concreta.
Para Fernndez de Velasco el acto administrativo es toda declaracin unilateral
y ejecutiva en virtud de la cual la administracin tiende a crear, reconocer,
modificar o extinguir una situacin jurdica subjetiva. Esta definicin es la que ms
se ajusta a la caracterizacin del acto administrativo como una especie del acto
jurdico.
Para criterio de Eduardo Garca de Enterra[2]acto administrativo es la decisin
de una autoridad en ejercicio de sus propias funciones, sobre derechos, deberes e
intereses de las entidades administrativas y/o de los administrados respecto de
ellos.
Segn Roberto Dromi: Acto administrativo es la manifestacin especfica de
voluntad, conocimiento, juicio u opinin de los rganos estatales realizada en
ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos individuales inmediatos
de relevancia jurdica.

El legislador nacional al normar lo respecto al acto administrativo, ha sealado los
siguientes elementos:
1.- Una declaracin de cualquiera de las entidades; por ser el resultado de
proceso de exteriorizacin intelectual que es emanado por cualquiera de las
entidades estatales.
2.- Destinada a producir efectos jurdicos externos; pues mediante este acto la
autoridad puede reconocer, crear, modificar, transformar o cancelar intereses,
obligaciones o derechos de los administrados.
3.- Que sus efectos recaigan sobre derechos, intereses y obligaciones de los
administrados, siendo para tal efecto pasible de una calificacin, siempre y cuando
estos sean de relevancia pblica.
4.- En una situacin concreta; es decir, que los efectos subjetivos que producen
son concretos, de materia y situacin jurdico-administrativa especfica.
5.- En el marco del derecho pblico; sujeta a sus preceptos en el ejercicio de la
funcin administrativa.
6.- Puede tener efectos individualizados o individualizables, teniendo en cuenta
que al momento de su ejecucin ya debe estarlo perfectamente.

No debemos dejar de mencionar que la norma nacional de igual manera menciona
cuales no son actos administrativos [3]considerndolos actos de
administracin interna de las entidades destinados a organizar o hacer
funcionar sus propias actividades o servicios: Estos actos son regulados por
cada entidad, con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de esta Ley, y
de aquellas normas que expresamente as lo establezcan.
Como ya lo hemos expresado; el acto administrativo supone el ejercicio de una
actividad concreta, por lo tanto, todo acto que tenga carcter general o abstracto
no ser un acto administrativo, pero podr ser un acto de la administracin.
Tampoco sern actos administrativos los que resulten de la actividad interna de la
entidad, ni aquellos emitidos por los rganos consultivos, que son aquellos actos
que no producen efectos jurdicos hacia terceros. Ello es as, porque el rgano de
la administracin activa, en ocasiones puede or el parecer de un rgano
consultivo y en otras obligatoriamente debe requerirlo, pero siempre es
responsable por su resolucin, por lo que conserva la libertad de seguir o
apartarse del informe emitido.

[1] Artculo 1.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General ley N 27444
[2] Eduardo Garca de Enterra, (1998) Tratado de Derecho Administrativo. Tercera edicin.
Editorial Gaceta Jurdica.
[3] Artculo 1.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General ley N 27444

1.2. Modalidades del acto administrativo
Los elementos accidentales del acto administrativo
son aquellos que eventualmente pueden aparecer en el acto incluidos por la
administracin cuando le haya sido habilitado por la Ley. Pero que no importan
para su validez sino para su eficacia, determinando desde o hasta cuando
producen efectos o en que forman se estructuran los deberes y derechos de los
administrados[1].
El artculo 2 de la LPAG seala textualmente: Cuando una ley lo autorice, la
autoridad, mediante decisin expresa, puede someter el acto administrativo a
condicin, trmino o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto,
sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con
ellos el cumplimiento del fin pblico que persigue el acto. Finalmente aade: Una
modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el acto
administrativo.
Se puede desprender de lo enunciado lneas arriba que las modalidades del acto
administrativo que ha considerado el legislado nacional, son: a) Plazo, b)
Condicin, y c) Modo
a.- PLAZO: tiende a delimitar tanto el inicio y el trmino del espacio temporal en
que los actos administrativos surten efectos.
b.- CONDICION: Se refiere al hecho incierto (futuro) a cuyo cumplimiento est
subordinado o sujeto el nacimiento o extincin de los efectos de un acto
administrativo.
c.- MODO: Est constituida por una obligacin (carga) que se le impone al
administrado.


[1] Juan Carlos Morn Urbina (2001) Comentarios a la ley general del Procedimiento
Administrativo General. Editora Gaceta Jurdica.

1.3. Requisitos del acto administrativo
La LGPA ha describe en su art. 3 cuales son los requisitos de validez de los actos
administrativos; es decir, que de su concurrencia depende la existencia y eficacia.
Juan Carlos Morn Urbina, en su obra Comentarios a la Ley General del
Procedimiento Administrativo General, los describe:

1.- La Competencia:
En la definicin del elemento competencia
participan dos factores: la potestad atribuida al rgano u organismo a cargo de la
funcin administrativa y el rgimen de la persona o conjunto de personas que
revestidos de funciones administrativas, representan al rgano u organismo titular
de la competencia. La nocin de competencia precisa tanto la habilitacin para la
actuacin del rgano que los dicta, como la correccin en la investidura de dicho
rgano por las personas fsicas.
Los criterios para determinar el alcance de la competencia vlida son los
siguientes:
Por la materia: se refiere a las actividades o tareas que legalmente puede
desempear un determinado rgano.
Por el territorio: referido al mbito espacial en el cual el ejercicio de una funcin
pblica, en funcin de las circunscripciones administrativas del territorio
(departamentos, regiones, provincias, etc.). Tambin se denomina horizontal.
Por el grado: segn la posicin que l rgano ocupa dentro de la jerarqua vertical
de la institucin. El grado es la posicin o situacin que ocupa el rgano dentro de
la pirmide jerrquica. El inferior en grado est subordinado al superior. La
competencia en razn del grado se refiere a la posicin que ocupa un rgano
dentro del orden jerrquico de la Administracin. Siendo la competencia
improrrogable, no puede el rgano inferior tomar la decisin que corresponde al
superior y viceversa.
Por el tiempo: es el mbito temporal en el cual es legal el ejercicio de una funcin
administrativa. Pueden ser permanentes (si el tiempo no afecta a la competencia),
temporaria (si la competencia slo puede ejercerse dentro de un plazo previsto),
accidental (cuando la competencia sea fugaz o por breves instantes, por ejemplo,
la situacin de los accidentes interinos o suplentes).
Dependiendo de las circunstancias la competencia administrativa puede
transferirse, siendo estas debidamente justificadas en el mismo acto o en uno
independiente, y puede atender a caso fortuito o fuerza mayor, entre las que
consideramos:
Delegacin: todo rgano puede transferir el ejercicio de sus competencias propias
a sus inferiores jerrquicos, salvo materia legal o reglamentaria en contrario.
Avocacin: El rgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias
propias de sus rganos inferiores jerrquicos, avocndose al conocimiento y
decisin de cualquier cuestin concreta, salvo norma legal o reglamentaria en
contrario.
Sustitucin: Slo procede cuando se permite la transferencia de competencias por
avocacin y delegacin. Se aplican, supletoriamente a la sustitucin, las reglas de
la avocacin y delegacin particular.
Subrogacin: en caso de excusacin o recusacin, la competencia se transfiere
del rgano excusado o recusado al subrogante previsto por el ordenamiento
jurdico. A falta de previsin, deber ser designado por el superior jerrquico del
rgano subrogado.
Suplencia: Las ausencias temporales o definitivas de agentes pblicos deben ser
cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurdico. A falta de previsin
normativa asume la competencia el superior jerrquico inmediato o agente pblico
que este designe. El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las
competencias del rgano con la plenitud de las facultades y deberes que ellas
contienen.

2.- El Objeto:
Es aquello que se obtiene con la opcin administrativa adoptada, sea que decide,
certifique o declare simplemente. Es precisamente aquello que se decide en el
acto, el sentido de la materia determinada por la autoridad dentro de su
competencia.
Por lo general, este requisito muestra un sentido positivo o negativo, en cuanto
implica aceptar o desestimar un pedido, realizar algn hecho material concreto o
negar su realizacin.
En cuanto a sus requisitos, el objeto tiene que ser lcito, cierto, posible y
determinado. El objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. Adems el
acto no debe ser discordante con la situacin de hecho reglada por las normas.
Por ejemplo, para aplicar a un agente pblico una sancin disciplinaria, debe
darse el antecedente o hecho, debe aplicarse la consecuencia -sancin- prevista
en la norma y no otra.

3.- Finalidad Pblica
Siempre toda la actividad administrativa, de modo mediato o inmediato, directo o
indirecto, debe tender a realizar o satisfacer un inters general (propio del servicio
pblico) hacia el cual esa actividad se orienta como finalidad objetivamente
determinada por la esencia de la administracin pblica. Fundamentalmente la
finalidad buscada por el acto concreto debe concordar con el inters pblico que
inspiro al legislador habilitar o atribuir la competencia para emitir esa clase de
actos administrativos.
As el contenido de cada actuacin pblica debe perseguir aquellas finalidades,
general y especifica que le corresponde, quedndole vedada cualquier posibilidad
de desvo para satisfacer -abierta o encubiertamente- algn inters privado o
personal de los agentes pblicos, de grupos de poder u otro inters pblico
indebido, ajeno a la competencia ejercida por el rgano emisor. El empleo de cada
acto administrativo debe estar relacionado con la razn determinante que origin
la asignacin de la competencia al rgano administrativo.
La violacin de la finalidad pblica puede manifestarse a travs de las siguientes
maneras:
Perseguir una finalidad personal del funcionario.
Perseguir una finalidad distinta a favor de la administracin; y,
Perseguir cualquier finalidad a favor de un tercero (particular, otro funcionario o
grupo de poder).

No solo atenta contra el recto proceder de la Administracin Pblica que un
funcionario investido de poder introduzca mviles subjetivos para decidir su
orientacin gubernativa (como sucede si aprovecha su facultad sancionadora para
efectuar represalias) o que beneficie a cualquier tercero con su desvo de poder
(como sucede si se emplea el poder para actos de competencia desleal), sino
incluso ese vicio se presenta y sanciona cuando tiene como objetivo beneficiar a la
Administracin de un modo no previsto por el recto deseo de la legislacin (por
ejemplo, cobro excesivo de multas para proveerse de recursos y no para
sancionar incorrecciones).

4.- Motivacin
La motivacin es la declaracin de las circunstancias
de hecho y de derecho que han inducido a la emisin del acto. Est contenida
dentro de lo que usualmente se denominan considerandos. La constituyen, por
tanto, los presupuestos o razones de acto. Es la fundamentacin fctica y
jurdica de l, con que la administracin sostiene la legitimidad y oportunidad de su
decisin.
La motivacin del acto, es decir, las razones de hecho y de derecho que dan
origen a su emisin, aclaran y facilitan la recta interpretacin de su sentido y
alcance, por constituir un elemento esencial del mismo.
La motivacin es una exigencia del Estado de derecho, por ello es exigible, como
principio, en todos los actos administrativos.

5.- Procedimiento Regular
Como se ha venido exponiendo, la declaracin de la voluntad administrativa es
conformada a travs del recorrido de un procedimiento predeterminado por la ley o
por prcticas administrativas, en su adecuacin, que importa un elemento medular
para la generacin de un acto administrativo.
Para entender el alcance de esta exigencia debe diferenciarse entre el
procedimiento considerado como institucin, las formas y las formalidades, pues
tienen distinto tratamiento:
El procedimiento administrativo, es considerado elemento de validez del acto
administrativo. La falta de procedimiento, determina la invalidez del acto emitido en
armona con el principio de debido procedimiento, salvo que la norma le habilitare
a dictarse de este modo.
La forma del acto que no es un elemento de validez, sino la manera de
exteriorizacin misma del contenido del acto, y de su motivacin, para que sea
reconocible e identificable. Como tal es la fase ltima de la constitucin del acto
administrativo, en el momento de su documentacin externa. La falta de forma
documental conlleva que el acto administrativo no se ha consumado.
Las formalidades son el conjunto de exigencias adjetivas antes concurrentes o
posteriores al acto administrativo. Dado el carcter no ritual con que se ha
caracterizado al procedimiento, las formalidades deben estar en retirada en
nuestros procedimientos, debiendo mantenerse nicamente las esenciales y no las
accidentales. Por ello, su cumplimiento puede conllevar a diversos matices, segn
el grado de trascendencia de la forma que se trate, tales como la nulidad, si fueren
trascendentes (art. 10.1), a la conservacin, si fueren no trascendentes (art.
14.2.3) o incluso deben ser superadas por la propia administracin dejando de ser
obligatorias, si fueren meramente rituales o empeoren la situacin del administrado
(T.P., art. IV 1.6).
La inclusin del procedimiento mismo como requisito de validez del acto implica
que una vez regulado un procedimiento para la produccin de determinado acto
administrativo, cualquier modificacin a ese acto, aun cuando no est regulado
explcitamente as, debe seguir las mismas formalidades prescritas para su
constitucin (paralelismo de formas procedimentales).

1.4. Forma del acto administrativo
En relacin a la forma debemos remitirnos a lo prescrito en el art. 4 de la LGPA que detalla las formalidades
con la que debe contar un acto administrativo[1].
"Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa, es decir, el
modo de exteriorizacin de la voluntad administrativa. La omisin o incumplimiento parcial de las formas de
instrumentacin (escritura, fecha, firma, etc.) o de las formas de publicidad (notificacin), puede afectar en
distintos grados la validez del acto, segn la importancia de la trasgresin. Los actos administrativos deben
ser notificados al interesado. La publicacin no suple la falta de notificacin. La falta de publicacin no vicia al
acto."
La principal forma de documentacin de los actos administrados, es el carcter escrito, o escrituriedad. Para
el profesor Hutchinson, afirma que el carcter escrito de los actos del procedimiento se sustenta en la
conveniencia evidente a favor del administrado por las siguientes razones:
Impide ejercer presiones sobre el particular.
Obliga a fundar las decisiones.
Exige decidir todas las peticiones; y,
Permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos superiores, con el siguiente
control de la actuacin de los inferiores[2].
Sin embargo, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, la normativa contempla situaciones
en los cuales se libera de esta regla, tales como en las actuaciones meramente internas de la administracin,
en las diligencias probatorias con cargo a documentarlas posteriormente, los pedidos de desglose de
documentos en las relaciones especiales de sujecin, etc.

Requisitos Formales del Acto Administrativo
Los requisitos formales de todo acto administrativo, son: la fecha y lugar de emisin, el rgano que lo emite, el
nombre y la firma (no el sello) de quien lo emite. Adicionalmente debe considerarse que el original del acto ha
de contar con la firma autgrafa del funcionario en caracteres legibles, con el nombre completo y claro.
Estos elementos cierran el proceso de documentacin del acto administrativo, por lo que debe quedar claro
que de no presentarse la firma, la identificacin de la autoridad que lo resuelve, la fecha de emisin, estamos
frente a que no se ha documentado el acto, y como tal an no es perfecto ni tiene trascendencia para su
receptor.
A lo sumo, tendr la condicin de proyecto o antecedente, pero no concluir el trmite o generar cargos al
notificado. En esto se diferencia de la falta o defecto en algn elemento de validez, que produce la nulidad del
acto ya existente.
Segn el art. 4 de la Ley 27444 dice: los actos administrativos debern expresarse por escrito, salvo que por
la naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurdico haya previsto otra forma, siempre que permita
tener constancia de su existencia[3].




[1]Artculo 4.- Forma de los actos administrativos
4.1 Los actos administrativos debern expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del caso, el
ordenamiento jurdico haya previsto otra forma, siempre que permita tener constancia de su existencia.
4.2 El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominacin del rgano del cual emana, nombre y firma de
la autoridad interviniente.
4.3 Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados, debe garantizarse al
administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide.
4.4 Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podr ser empleada firma mecnica o
integrarse en un solo documento bajo una misma motivacin, siempre que se individualice a los administrados sobre los
que recae los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos sern considerados como
actos diferentes.
[2] Toms Hutchinson; Ley Nacional de Procedimientos Administrativo; Tomo 2 pag.19
[3] Juan Carlos Morn Urbina (2001) Comentarios a la ley general del Procedimiento
Administrativo General. Editora Gaceta Jurdica.

1.5. Objeto del acto administrativo
El objeto o contenido del acto administrativo es
aquello que decide, declara o certifica la autoridad[1].
En ningn caso ser admisible un objeto o contenido prohibido por el orden
normativo, ni incompatible con la situacin de hecho prevista en las normas; ni
impreciso, obscuro o imposible de realizar[2].
No podr contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales, legales,
mandatos judiciales firmes; ni podr infringir normas administrativas de carcter
general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior jerarqua, e incluso
de la misma autoridad que dicte el acto[3].
El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derechos
planteados por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por
stos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibilidad de
exponer su posicin al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su
favor[4].
Debemos aadir que las caractersticas que debe reunir; deben ser: legalidad,
posibilidad jurdica, posibilidad fctica; y, congruencia con la motivacin[5].



[1] Art. 5.1 de la Ley General de Procedimiento Administrativo.
[2] Art. 5.2 de la Ley General de Procedimiento Administrativo.
[3] Art. 5.3 de la Ley General de Procedimiento Administrativo
[4] Art. 5.4 de la Ley General de Procedimiento Administrativo.
[5] Juan Carlos Morn Urbina (2001) Comentarios a la ley general del Procedimiento
Administrativo General. Editora Gaceta Jurdica

1.6. Actos de administracin interna
Los actos de administracin interna o material, se diferencia del acto
administrativo en que ste est referido a regular su propia administracin, su
organizacin o funcionamiento, y se retiene sus efectos exclusivamente dentro del
mbito de la Administracin Pblica, agotndose dentro de tal rbita;
incluyndose en dicho supuesto los actos dirigidos a producir efectos indirectos
en el mbito externo de la entidad; es decir, se orientan a la eficacia y eficiencia
de los servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el
rgano competente, su objeto debe ser fsica y jurdicamente posible, su
motivacin ser facultativa cuando los superiores jerrquicos impartan las rdenes
a sus subalternos en la forma legalmente prevista.



Bibliografa
Morn Urbina, J. C. (2001) Comentarios A La Ley Del Procedimiento
Administrativo General. Per: Gaceta Jurdica.

2.- Ley N 27444, Ley General del Procedimiento Administrativo, promulgada el
10.04.2001

3.- Garca de Enterra, Tratado de Derecho Administrativo

Lecturas recomendadas
Para saber ms
Ponemos a tu disposicin y te invitamos a revisar dos interesantes documentos
que te ayudaran a reforzar y ampliar los temas que hemos estudiado, estos los
encontrars en la base de datos e-libros que utiliza nuestra universidad:

Documento 1: "El Acto Administrativo"
Direccin:
http://www.monografias.com/trabajos22/acto-administrativo/acto-administrativo.shtml

Breve descripcin: Documento que contiene las principales definiciones
relacionadas con el tema tratado y que constituyen un aporte doctrinario del tema
objeto de estudio.




Conclusiones
Podemos concluir, que en esta primera semana hemos observado y analizado el
contenido referido a las diferentes definiciones que la doctrina jurdica le asigna al
acto administrativo, as como hemos apreciado cules son sus formas, requisitos y
objeto o contenido. Adems hemos conocido que la administracin, no solo
genera actos a los que se les denomina actos administrativos sino tambin actos
denominados de administracin interna.
Con los conocimientos adquiridos, hemos obtenido el pre requisito para estudiar el
procedimiento administrativo que ser el tema de estudio de la siguiente semana
de aprendizaje.
Metacognicin
Las siguientes preguntas te ayudarn a reflexionar sobre tus propios aprendizajes,
es un ejerci recomendado para razonar e identificar nuestro esfuerzo intelectual,
la finalidad es regular nuestras acciones y procesos mentales
Qu es un acto administrativo?
Cules son las modalidades del acto administrativo?
Cules son los requisitos del acto administrativo?
Qu es un acto de administracin interna?